2014年第8届中国-东盟社会发展与减贫论坛报告5

第 3 章 柬埔寨的减贫实践
王二锋 杨艳冉 肖平辉
中国国际扶贫中心 研究处


    2004 年以来，柬埔寨服装、建筑、农业和旅游业得到快速增长。 2010 年以来，国内生产总值年平均速度 7％左右，这为减贫奠定了很好的基础。柬埔寨 2012 年的人类发展指数为 0.543，低于东亚地区的平均值，营养不良发生率高15.4%。按照世界银行每天消费低于 1.25 美元标准， 2009 年柬埔寨贫困发生率为 18.6%。所以减贫依旧面临挑战。本文分析了柬埔寨的贫困状况，减贫挑战，以及国家减贫战略和政策。
1. 柬埔寨的经济发展


    柬埔寨属于传统农业国，工业基础落后。属世界上最不发达国家之一，贫困人口占总人口 28％。柬政府实行对外开放的自由市场经济，推行经济私有化和贸易自由化，把发展经济、消除贫困作为首要任务。农业、加工业、旅游业、基础设施建设及人才培训作为优先推动领域，推进政府行政改革，努力提高政府工作效率，改善投资环境。 2013年，柬埔寨 GDP 总量 152.5 亿美元，人均 GDP1,008 美元。
1.1 计划经济到市场经济时代（ 1980～1992）
   80 年代中期以后， 金边政权制订了恢复和发展经济、社会事务的第一个五年计划(1986—1990 年), 把恢复和发展粮食、橡胶、木材、水产品生产摆在前列, 其次强调恢复和发展工业生产, 并提出了计划指标。
   在企业方面，私营企业作为一个合法的经济形式得到国家承认, 且国家给予私营企业多方面的优惠政策使得私营企业迅速崛起。 1989 年, 金边政权的经济体制进一步发生变化, 将过去集中计划经济体制转变为市场经济体制, 许多国营企业把设备、物资租给私人经营。同年 7 月, 颁布了《外国在柬埔寨投资法》, 以吸引外商到柬投资。在农村, 取消了农业合作组织, 实行承包合同制, 把土地分给农民耕种, 此外还允许农民搞运输、从事捕鱼等副业, 改革了税收制度。在城市，金边和其他城市开始恢复私有制, 吸引了不少从海外回国投资的柬侨和外商。同泰国和新加坡的贸易往来迅速发展。
      第二个五年计划(1991—1995 年), 强调优先发展以下几个方面: 一、农业, 尤其是发展稻谷生产; 二、电力; 三、交通运输; 四、开发城市，特别是开发金边; 五、公益事业、医疗卫生、文教事业等。
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    在经济发展的起步阶段，尤其是战后重建阶段，计划经济体制与政府的干预经济计划具有无可替代的制度优势。但是战乱后的柬埔寨丰富的自然资源未得到有效利用，技术人才缺失，因此计划经济建设初期的柬埔寨经济社会发展举步维艰。 1980-1992 年间的国内生产总值年均下降 7.1%， 1980 年国内生产总值为 6.967 亿美元，人均国内生产总值为107.179 美元；而 1992 年国内生产总值仅为 1.002 亿美元，人均国内生产总值为50.596 美元，沦为世界最不发达国家之列。 1980-1992 年间，国内生产总值下降了 84%，但是因为大力开垦荒地，粮食产量增加 31%，导致出口增加了 94%。
1.2 经济改革初期（ 1993～1999）
    1993 年 5 月，柬埔寨王国联合政府成立，新政府成立之初, 西哈努克国王提出了以改善人民生活为中心的经济建设方针, 在政治、军事、外交、经济等方面采取了许多重大措施, 以确保国家和平、社会安宁和争取经济形势好转。
    在金融方面，柬埔寨对银行体系进行了几次改革，并在原来单一银行的基础上，柬埔寨国家银行（ NBC）成立，截止 1994 年， NBC 的所有商业职能被剥离出去；推行有管理的浮动汇率政策，依靠严格的金融政策来确保外汇市场的稳定；柬埔寨政府一直在执行公共领域金融的大规模的改革计划，为柬埔寨的宏观经济稳定和更好地融入到区域及世界经济一体化创造良好的环境。在贸易方面，柬埔寨政府对大批的投资规则依照自由的新投资法进行了修改。 1999 年，柬埔寨成功地加入了东盟自由贸易区（ AFTA)。加入东盟是柬埔寨经济发展的至关重要的一步，也是柬埔寨进一步融入世界经济的跳板。国际货币基金组织从 1993 年 10 月份起取消了对柬的贷款限制,1994 年 5 月 6 日,该组织批准了一项向柬埔寨提供的三年期 1.2 亿美元的贷款, 以援助柬政府实施1994—1996 年经济调整和改革计划。
    自 1993 年柬埔寨王国联合政府成立以来，年均 GDP 增长率达 5.6％。农业是柬埔寨最重要的行业，占了整个 GDP 的 40％， 70％以上的劳动力从事农业生产。农业的年均增长率在 3.6％，但农业产量年与年之间的波动大。工业是柬埔寨经济发展的主要引擎，年均增长率达 16％。服务业在 GDP 中的比例从 1993 年的 39％下降到 2001 年的 31％。1994 年的成衣出口额为 400 万美元,1995 年增加到 2800 万美元, 1996 年上半年已达 3800
万美元。
1.3 新阶段的经济发展（ 2000 年至今）
    进入新世纪以来，柬埔寨继续保持着较强劲的经济增长势头。 2000-2010 年间，平均国内生产总值增长率为 8.13%，通货膨胀率（按消费者价格指数衡量）年均 5.03%。2004 年 10 月 13 日，柬埔寨加入了世界贸易组织， 经济保持高速增长。然而，受全球金融危机的影响， 2009 年国内生产总值增长率降为 0.1%，但 2010 年回升为 6%。进入新世纪以来，柬埔寨已迈入稳定发展时期。 2012 年 5 月 23 日，世界银行发布了《东亚及 太平洋地区半年度经济评估报告》，预测柬埔寨 2012 年全年经济增长率为 6.6%， 2013年将升至 6.7%，是全球 10 年来经济增长最为迅速的国家之一。
2. 柬埔寨的贫困现状
2.1 消费贫困
    按照世界银行每天消费低于 1.25 美元标准， 2007-2009 年柬埔寨贫困发生率分别为32.2%， 22.8%和 18.6%。
    柬埔寨本国的贫困线，是按照食品贫困线和非食品贫困线进行定义的。食品贫困线是按照每人每天摄入 2100 卡路里热量计算的，非食品贫困线约为食品贫困线的 10%。
    柬埔寨的国家贫困线相当于 0.61 元/天。根据世界银行的数据，柬埔寨 2007-2009 年的基尼系数分别是 44.4， 37.9 和 36.0，收入分配的不公平得到缓解。
表 1 给出了柬埔寨各地的贫困发生率。 2003-2010 年间，柬埔寨的贫困发生率从
35.1%下降到 25.8%



 



 

2.2 教育与健康
    柬埔寨的教育（初等教育和中等教育）和医疗（尤其是在农村地区）的可获得性提高，表明政府的发展战略取得初步成效。受过教育的人口比例由 2004 年的 77.8%提高到 2011 年的 85.5%。妇女的文盲比例由 2004 年的 28.7%降低到 2011 年的 19.5%。基础教育的性别不平等有所下降。
    婴幼儿死亡率由 1996 年的 87‰下降到 2010 年的 43‰；婴儿死亡率同期由 120‰下降到 51‰；产妇死亡率同期由十万分之 750 下降到 250。
    获得社会服务方面的城乡差距仍然很大，在人口密度较低的农村获得社会服务困难。妇女、儿童、老人、残疾人和长期患病者是最脆弱的人群。农村地区严重营养不良现象尤其突出。近些年，尽管柬埔寨的营养不良发生率有所降低，现在仍旧很高，比如2012 年的营养不良发生率为 15.4%（图 1）。

 



2.3 多维贫困指数（ MPI）
    根据牛津大学贫困与人类发展中心（ OPHI）于 2014 年发布的全球多维贫困指数，2010 年柬埔寨多维贫困指数为 0.212，其中，多维贫困发生率为 45.9%，平均剥夺强度为 46.91。城市贫困对多维贫困的贡献率为 18.1%，农村贫困的贡献率为 81.9%。
    从多维贫困各个指标来看，在 3 个维度 10 个指标中， 88.2%的住户不能使用清洁的做饭用燃料， 67.1%的住户用不上电， 64.6%的住户不能使用改进的卫生设施。健康维度也存在着严格的贫困现象， 32.4%的住户存在营养不良现象。



3. 柬埔寨的减贫挑战
3.1 农业发展的挑战
    在柬埔寨，约 85%的国民以务农为生。全国可耕地面积约 670 万公顷，但目前实际耕种面积仅为 260 万公顷，农业种植发展潜力巨大。除种植业外，水产业、畜禽养殖业以及橡胶业等的产值在柬埔寨农业亦占一定比例。柬埔寨的主要种植作物以水稻为主，还种植少量的经济作物；另外， 460 公里长的海岸线为柬埔寨海洋捕捞及海产养殖提供了良好的自然条件；柬埔寨气候条件好，具有发展畜禽养殖的良好天然条件，也是农业尚待开发的领域；而橡胶业不仅是柬埔寨农业经济的重要增长点，而且可带动农业循环经济的发展。
    虽然柬埔寨农业种植面积每年都在增长，但是单产却在不高。由于使用破坏性网具捕鱼，水产业并没有得到良好的发展。另外，由于过渡捕捞导致生态平衡遭到破坏。禽流感也给畜禽养殖业带来了巨大的影响。 2004 年柬埔寨橡胶割胶面积为 23,787 公顷，比 2003 年下降 11％；生产干胶 25,928 吨，比 2003 年下降 20％。割胶面积下降的主要原因是橡胶树更新割胶面积减少所致，产量下降的原因是橡胶树逐年老化，产量下降，再则干旱引发橡胶树病影响产量。
    农业发展缓慢所面临的主要挑战是生产力水平低下，耕作方式基本处于粗放式、广种薄收和“靠天吃饭”的阶段；农业单产极低，每公顷产量仅为 1.97 吨，其主要原因是农田基础设施落后，无力抵御旱涝灾害。再则，财政和科技投入不足，中央政府和地方政府的财政只能勉强支付农业行政管理人员的薪水，农业生产科技含量的提升，只能靠市场机制运作或其它国家的援助以及外来投资。
3.2 促进就业和私营部门发展的挑战
    柬埔寨劳动力市场的最大特点是普通劳动力过剩，但市场已经饱和。柬埔寨人口中，有 55.5%是劳动力，且劳动力增长率约 2.7%，但由于工业门类极不齐全，可解决劳动力就业的行业缺乏，其国内劳动力市场远远不能吸收这些劳动力，不足以为每年涌入劳动力市场的 25 万年轻的柬埔寨人提供工作岗位。因此劳务外输也是柬埔寨劳动力市场的一个特点。 而境内最吸引劳动力的纺织服装业也随着世贸组织《纺织品与服装协议》中“普惠权”（ GSP）的结束已饱和，并且有向海外转移的趋势，该行业进一步增加就业已经基本没有潜力可挖。因此，境内的就业形势很严峻，促进就业的机会也很少。由于教育水平低，以及政府对培训劳动力的项目投资少，熟练工人和高级技术人才极度匮乏是柬埔寨劳动力市场的又一特点。而普通劳动力不断贬值和竞争日益激烈的趋势也使得就业十分困难。
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    总之，教育水平的落后，基础设施的不完备以及劳动力水平低下，导致促进就业工作和私营企业的发展受到了极大的挑战。
3.3 社会发展的挑战
    教育方面，据测算，在 15 到 60 岁的人群中文盲率为 6%， 15 岁到 17 岁之间的儿童在学校注册的比例仅为 23%。在村庄或者社区中也少有接受专业技能的教育和训练的机会。在乡村地区，文盲和教育资源的匮乏（对女孩而言尤甚），阻碍了居民的发展。
    健康与卫生方面， 42.7%的饮用水源是不安全的，疟疾等疾病肆虐，尤其在乡村地区，幼儿死亡率极高。在柬埔寨， 5 岁以下儿童身体消瘦机率从 2004 年的 8.4%增至 2008年的 8.9%和 2010 年的 10.9%，不过， 5 岁以下儿童缺乏营养机率从 2005 年的 43.2%降至 2008 年的 39.5%，但依然是一个触目惊心的数字。儿童死亡率增长，而且还阻碍了儿童的智慧发育，他们未来的教育和创造能力同样受到负面影响，最终的损失必将落在国家的整个经济。 目前孕妇死亡率为 0.204%，亟待降低。另外，由于卫生条件以及人员的流动，近年来，艾滋病以及其他传染病日益严重，然而，健康医疗费用却十分昂贵。
4. 柬埔寨的减贫部门及减贫战略
    至 1993 年，柬埔寨组建新政府，实施自由市场经济体制改革和对外开放政策， 20年柬埔寨在外贸、外资、外援方面卓有成效。外贸、外资、外援是柬埔寨国内经济高速增长的重要"引擎"，其中外援的经济效应最为显著，外贸次之，外资相对较低。 50柬埔寨的计划部是负责从事减贫的部门。计划部主持制定了三大减贫战略——《社会经济发展计划》（ 1996-2000、 2001-2005、 2006-2010）、《柬埔寨千年发展目标》和《国家减贫战略》。同时柬埔寨在近些年加大吸引海外投资，并学习中国经验成立经济特区，实施新的开发式减贫战略。柬埔寨设定减贫目标：根据千年发展目标，柬埔寨政府计划将贫困率降至 20%，年均减贫率达到 1%以上。减贫战略主要包括六个部分：
4.1 改善农村的生活条件
    为提升柬埔寨的农村生产力和整体生活的改善，提出以下战略目标：
    (1)提高农业部门生产力。战略目标为：提高种植业、畜牧业、林业、渔业以及橡胶业产量并加大对各个农业生产部门投入力度；促进农业机械化和畜力牵引；保障自然资源有效合理利用并持续获得；应对自然灾难和气候变化；提高区域规划和土地管理机制；

（ 2）降低农村贫困率。战略目标为：提高教育水平，加强基础设施建设；改善农村地区的融资服务，特别是对于妇女的融资；提高教育水平和农村生产力整体素质；扩大低50 郑国富，《外贸、外资、外援与柬埔寨国内经济增长关系的实证研究》，《经济论坛》， 2014 年04 期， 第 163-166 页。息农村信贷，推动农村经济增长；（ 3）改善食品安全和健康条件。战略目标为：降低儿童缺乏营养几率， 提高儿童营养摄入量，改善营养状况；保障食品安全，政府加大医
疗保健投入支出，降低死亡率。
4.2 宏观经济稳定和经济持续增长
    柬埔寨意识到宏观经济政策如公共财政、 货币金融政策等对提升整个国家的发展和稳定有至关重要的作用，提出以下战略：
（ 1）加强财政部门管理。战略目标为: 以可持续和公平的方式增加财政收入；专项公共资源优先用于减贫；以可持续的方式促进投融资；清除无生存能力的银行；外贸银行私营化；统一银行会计准则;（ 2）货币和汇率政策。战略目标：加大外汇储备和贸易的管理力度；加强宏观经济的稳定性和经济持续增长。（ 3）营造宽松与可持续发展环境。高度重视四个优先发展领域：人力资源开发与青年的职业技术培训；继续投资基础设施建设；进一步改善贸易协调和加强政府机构的能力建设；继续发展电力能源与重点推进水利灌溉体系建设和发展农业。为稳定柬吸引外资的竞争优势，改善投资环境，
柬发展理事会（ CDC）牵头、成立十个专门领域工作组广泛征求各方意见，修改投资法，取消“一般原产地证（ CO） ”，并简化公司注册手续。 2014 年起，还推行网上公司注册  申请，极大的改善了该国的营商环境。据柬商业部统计， 2014 年一季度新注册公司 1066家，与去年同期 606 家相比增长 76%。柬埔寨的经济特区成经济也成为新增长点。截至2013 年底，柬国内原则性批准投资的经济特区 32 个（中资企业投资 8 个），其中 20个已正式获得政府批准实施。经济特区内新增投资项目 44 个，投资额 1.87 亿美元，创造 19243 个就业岗位。 51
4.3 创造就业就会，促进私营部门发展
    发展私营经济促进就业是柬埔寨政府的一个战略方向，柬政府致力于与提升以下战略达到这个目标：
（ 1）鼓励创造就业。促进中小企业发展，吸引国内外劳动密集型投资；改善中小企业信贷服务；促进劳动密集型产业发展；确保劳动密集型公共工程能够提供临时的低成本的工作；（ 2）提高劳动力水平和技能素质。提高城市和农村非正规就业部门的职业培训质量，加强技能培训，增加就业机会；促进就业的需求和供给之间的联系；（ 3）促进私营部门发展，确保社会经济增长。增加对私营部门的支持力度，提高投入支出；加强法治建设，确保私营企业的合法利益；促进私营部门投资多元化，降低交易成本，政府创建和维护关键设施，为私营部门的运作构建合理的监管框架。
51 驻柬埔寨经商参处，《柬埔寨 2013 年宏观经济形势及 2014 年预测》，http://cb.mofcom.gov.cn/article/zwrenkou/201404/20140400563948.shtml

4.4 提高机构管理和政府执政水平
    政府治理也被看成是一个重要的战略方向，所以以下战略也被提升到重要高度：
（ 1）地方治理和分权。实施具体的法律和司法改革，加快公共行政改革和地方行政管理的能力建设并使权力下放；抓好宏观经济的稳定性工作，加快城市发展；加强公民参与治理，给予市民言论自由。（ 2）加强法律的民主政治规则。确保所有公民，特别 是经济上处于劣势者的司法公正。（ 3）提高公共服务质量和获得，使用信息网络提高公共服务效率，大力投资基础建设；提高政府服务质量，做到高效率，公开透明并拓宽服务范围。（ 4）与腐败作斗争。加强透明和问责；加强内部和外部控制机制；预防和控制犯罪，特别预防腐败和挪用公款。
4.5 人口政策
    为提升柬埔寨的人口红利，柬重视在教育健康上的战略：
  （ 1）加强对人民的教育，提升人民的健康水平，保证人民享有对信息的知晓权，通过良好的政府管制为挖掘人们的潜力创造环境。（ 2）支持夫妇生育自由，自由选择生育时间和孩子数量。（ 3）降低死亡率，尤其是降低婴儿、五岁以下儿童和产妇的死亡率，延长人均寿命（ 4)降低青少年失业率，借助法律等各方面措施杜绝青少年吸食毒品（ 5）设立国家人口发展委员会推进国家人口政策的实施。
4.6 性别政策
    妇女在减贫发展上具有重要作用，柬埔寨在提升妇女地位和促进性别平等上提出以
下战略：
    (1)保证男女之间拥有平等的获取商品，享受服务的权利。（ 2）保证男友能够平等地参与并从劳动力市场、政策、机构、教育、医疗保健等各个方面获利，并大力改善产妇保健。（ 3）从意识上，要大力宣传，让两性平等的观念渗透到各行各业。（ 4）从法律上强制人们接受两性平等的观念，保障女性权益，制定相关法律来保障两性平等。如
《家庭暴力法》、《反贩卖人口法》等。
参考资料
陈江，何谦 微笑的高棉 不语的中华 中国在柬埔寨的真实存在，《南方周末》，
http://www.infzm.com/content/41820
驻柬埔寨经商参处，《柬埔寨 2013 年宏观经济形势及 2014 年预测》，
http://cb.mofcom.gov.cn/article/zwrenkou/201404/20140400563948.shtml
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郑国富，《外贸、外资、外援与柬埔寨国内经济增长关系的实证研究》，《经济论
坛》， 2014 年 04 期， 第 163-166 页。
洪森：中国和柬埔寨的贸易合作，央视网，
http://jingji.cntv.cn/2013/05/11/VIDE1368260400338890.shtml
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