2014年第8届中国-东盟社会发展与减贫论坛报告8

第 5 章 中国农户直接补贴政策及减贫效果初步
评价62 
林万龙  茹玉 
中国农业大学 经济管理学院 
 
       内容提要：本文在明晰 2001 年以来我国农户直接补贴政策体系的基础上，对农户直接 补贴的投入规模、农户直接补贴政策对农户收入的影响进行了初步分析。分析结果显示：中央财政对农户的补贴范围和投入力度日益增大，对农户增收效果越来越显著，并且一定程度 上改善了城乡间的收入差距。但是由于农户直补政策中支出挂钩型补贴比重较高，使得相对富裕农户从这些政策中获益更高，而相对贫困的农户获益能力受到限制，并且这类补贴的比 重呈现逐年上涨的趋势，这对于农村内部农户间收入差距有着非常不利的影响，因而在日后 政策制定中应更多地注重益贫效果的评估并出台更有针对性的扶贫型惠农政策。 
     关键词：直接补贴  益贫性 
1. 导言 
    新世纪以来，按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，我国政府把解决“三农”问题作 为一项重要的战略决策，大力加强了对农村地区公共事业的投入力度。这些政策对于改 进农民福利水平、缩小城乡差距起了非常积极的促进作用。 
对农户的直接补贴政策是中国政府新“三农”发展战略中的一项重要政策。从中央财 政层面上来说，中国开始对农户进行直接补贴主要是从 2001 年开始的。2001 年之前， 中国政府对农民的补贴政策不仅项目和金额少，而且以间接补贴为主63。2001 年，中国 政府启动了旨在降低农村义务教育阶段家庭负担的“两免一补”政策，随后，农业直接补 贴政策、农业保险补贴政策、新型农村合作医疗政府补助政策等一系列政府农户直接补 贴政策相继出台，补贴政策范围逐步扩大，涉及面越来越广，而且补贴力度也在逐年增国家社会科学基金项目“城乡一体化过程中农村公共产品供给机制与政策研究”(课题编号： 10BJY059) 阶段性研究成果。感谢中国农业大学经济管理学院硕士研究生王晓雪同学在数据收集方面的辛 勤付出。 
63 例如，作为一项重要的补贴政策，2001 年之前中国对种粮农民的粮食生产补贴是通过补贴国有的粮 食流通企业来实现的，是一种典型的间接补贴。 
加。根据我们的统计，2003 年，中央财政的农户直补资金总额为 124 亿元，农户人均仅 为 13.2 元；2012 年总额则达到了 3912.9 亿元，农户人均达 409.38 元。农村税费改革政 策和农户直接补贴政策的实施，标志着国家与农民“取”和“予”关系的重大调整。 
    目前已有大量的研究对具体补贴政策展开了评估。例如，关于农业直接补贴政策的 研究(高芸、赵芝俊, 2014; 程令国、张晔, 2012; 黄季焜等, 2011; 刘克春, 2010; 曹光乔 等, 2010; 李农、万祎, 2010;周应恒等, 2009)；也有不少研究者开展了义务教育两免一补 政策、新型农村合作医疗政策、新型农村社会养老保险政策、家电下乡补贴政策、户用 沼气补贴、土地流转补贴政策方面的评价(程令国、张晔, 2012; 仇焕广等, 2013; 郑筱婷 等, 2012; 林万龙、曹玫, 2012; 李敏、石涛, 2011; 黄振华, 2011; 马志远等, 2011; 刘晓 梅, 2011; 冯锋等, 2011; 秦雪征、郑直, 2011; 许朗、吕兵, 2010; 王小龙, 2009; 吴玉锋, 2011)。但由于农户直接补贴政策项目繁杂，实施部门各异，目前尚缺乏对政策体系和 投入状况的整体性分析。Lin 和 Wong(2012) 尝试开展了这方面的研究，本文拟对这一 研究主题进行进一步的跟进。当然，我们的研究是非常初步的。 
    根据一般的定义，农户直接补贴是指一个国家或政府为提高农户收入而对农户的直 接转移支付，包括直接的收入补贴，也包括间接保障、救济等财政支持(苑韶峰等, 2008)。 而在本文中，我们将农户直接补贴政策定义为直接以具体的农户家庭为受益对象的财政 补贴政策，既包括对农户的直接现金补贴，也包括以减免或报销部分支出形式给予农户 的补贴。这一界定比一般的定义更为宽泛，但也更能全面地反映政府对农户“予”的实际 支持力度。需要说明的是，由于资料数据的限制，本文所称农户直接补贴政策均指中央 政府层面的政策，不包含各地方政府自行实施的政策。 
2. 2001 年以来中国农户直接补贴政策体系的建立 
    我国农户直接补贴政策体系的建立主要集中在 2001 年以来的 10 年左右。表 1 显示 了中央财政各项主要的补贴政策及其启动年份。可以看出，在中国，农户直接补贴政策 是个庞杂的政策体系，范围大，涉及面广，既包括农业直接补贴等生产性补贴，还包括 对医疗卫生、义务教育、扶贫等公共服务的补贴，并于近些年扩展到了对家电购置等生 活领域进行补贴，显示了中国政府对“三农”问题的关注由基础设施建设开始向个人福利 问题延伸，由“农业”和“农村”问题开始向“农民”问题延伸。    



3. 农户直接补贴规模 
3.1 投入金额 
    统计中国上述农民直接补贴政策的投入规模并不是一项容易的工作。中国政府没有 对各项补贴的规模进行过集中、专门的公布，中央财政的补贴数额散布于各个主管部委 发布的各类信息中。我们花费了大量精力从财政部、农业部、教育部、卫生部、人力资 源与社会保障部、民政部、商务部等部委网站中历年的各类信息发布等渠道收集和统计 了中央财政各类农民直接补贴的投入规模（表 2）。此种系统的统计未见于已有的各类 公开发表的文献。                                                        
64表 1 的梳理可能并没有穷尽 2001 年以来所有的农户直接补贴政策，但应该囊括了主要的政策。 
 
     
资料来源：作者综合各部委历年发布信息整理、计算。限于篇幅，在此略去具体的资料来源，有需要 者可与作者联系索取。 
根据表 2 的数据，2003 年至 2012 年，中国中央财政对农户的直接补贴增加了 36.3 倍（以名义价格计算），年均增长率高达 49.5%，由此可见中国政府对农户的补贴力度 增长之快，其中主要的增长转折点发生在 2007 年。从补贴用途来说，2003 年主要是生产性补贴，2005 年后公共服务补贴比例有了较大增加；2010 年后公共服务补贴的比例 已经超过了生产性补贴。图 1 清晰显示了上述趋势。  



3.2 占中央财政“三农”支出的比重 
    按照统计口径，农民直接补贴属于政府“三农”支出之一。2003 年，农民直接补贴占 中央财政“三农”支出的比例仅为 5.8%，2012 年则达到 31.9%（图 2）。可见，对农户的 直接补贴已经成为中国中央财政支持农民的重要手段。  



 
4. 农户直接补贴政策对农民收入的直接贡献 
    农民直接补贴政策的实施及补贴范围的扩大，显示了中国政府对“三农”问题的关注 由基础设施建设开始向个人福利问题延伸，由“农业”和“农村”问题开始向“农民”问题延 伸。毫无疑问，从总体上来说，各项农民直接补贴政策的实施，通过直接增加补贴收入 或者减少家庭支出，有助于增加农民可支配收入水平。 
    动态来说，农户直接补贴可通过直接和间接两种途径影响农户收入。例如，齐良书 (2011)在新型农村合作医疗制度的研究中反映出，新型农村合作医疗政策一方面通过减 少农民医疗费用的直接支付提高收入水平，另一方面，新农合政策能够通过提高农民获 取医疗服务的可及性而改善农民健康状况，从而有助于增加劳动供给、提高劳动效率， 进而促进农民获得更高的收入。由于补贴对收入的间接影响机制比较复杂，本文在此仅 分析补贴对农户收入的直接影响。 
    表3的计算显示，中央财政直接补贴对农户实际收入65的贡献率在2003年为0.50%， 2012 年则达到了 5.22%。但由于多种因素导致的中国城乡收入差距持续拉大，农民直接 补贴对缩小城乡收入差距的作用有限：如果没有中央财政的直接补贴，那么城乡居民的 收入比将由 2003 年的 3.24 缩小到 2012 年的 3.18，而考虑补贴之后，这一收入比在 2003 年为 3.23，2012 年则为 3.02，差距比没有补贴时略小一些。 

                                     

65 按照中国的统计口径，农民人均纯收入是指生产性纯收入，它等于总收入（包含部分政府补贴，见 表 3 注 2）减去生产性支出。因此，以减免或报销农户部分消费性支出（主要是公共服务和生活设施支出） 作为补贴形式所给予农户的补贴并不构成统计意义上的农民人均纯收入，但确实提高了农户的实际收入水 平。 
 



1/ 以表 2 中中央财政各类农民直接补贴的合计数除以当年农业户籍人口得到。 
2/ 按照中国的统计口径，表 2 中农户所能获得的粮食直补、良种补贴、生产资料综合直补以及农村低 保补贴属于统计中所称的“农民人均纯收入”的一部分。所以不考虑任何补贴的农民人均纯收入应等于未经 调整的（即：统计口径的）农民人均纯收入减去上述人均补贴。 
3/ 等于调整后的人均纯收入（不含任何补贴）加上人均补贴额。 
数据来源：作者根据相关数据计算。其中，城乡人均纯收入数据分别取自历年《中国统计年鉴》中的“城 镇居民人均可支配收入”和“农民人均纯收入”。  
5. 对补贴机制以品行的初步评价 
    从国内外的研究和实践来看，贫困户往往是政府公共支出的弱势获益者。世界银行 (2004)的研究报告显示，在缺乏合理的制度设计和必要支持的情况下，贫困群体往往难 以从政府的公共服务中获益。据计算，1973～1974 年，印度中央政府支出中仅有不足 1/6 可以使贫困户获益(Gupta, 1977)；在印度，占总人口 20%的最富有群体享有的政府医 疗服务是占总人口 20%的最贫困群体的 3 倍(Peters et al., 2002)，而在尼泊尔，46%的政 府教育支出为 1/5 最富有的群体获得，而最贫困的群体仅享有政府教育支出的 11%(Devarajan and Shah, 2004)。 
    即便是专门针对贫困群体的支持项目，一个主要的挑战仍来自于扶贫资金为非贫困 者所“捕获”。非贫困群体往往可以利用他们所拥有的经济优势来获取有利于自身的福利 服务政策(Jha et al., 2009)。Park and Wang(2010)运用匹配法基于村和户面板数据的研究 显示，2001～2004 年期间，虽然中国的专项反贫困政策显著增加了政府及村级的扶贫资 金投入，但是，它基本未能增加贫困农户的收入与消费，而相对富裕农户的收入和消费 则增加了 6.1%～9.2%。中国国务院扶贫办(2010)的调研报告也显示，在农户粮食直接补 贴等直补资金的分配中，确实存在益贫性不足和对弱势群体保护不足的问题。 
    毫无疑问，从总体上来说，各项农民直接补贴政策的实施，通过直接增加补贴收入 或者减少家庭支出，有助于增加农民可支配收入水平。如果将农民整体作为一个社会的 相对贫困群体来看待，农户直接补贴政策无疑是益贫的。但是，在这一群体内部，谁可 以从补贴政策中获取更多的收益，也必须认真考虑，它与政策实施及政策结果的公平性 相关。我们所担心的是，从总体上来说，由于补贴机制设计方面的原因，有可能会使得 农户直补更多地为相对富裕的农户所获得。 
  
    中国目前的中央财政农户补贴政策种类繁多，政策目标各异。但是，从补贴机制来 说，可以分为三大类。 
   （1）普惠型补贴 
此类补贴的受益目标系全体农民；农民无需为获取补贴而额外增加支出。最为典型 的普惠型补贴是农业生产资料综合直接补贴：只要有耕地，就可获得补贴--而农户基本 上都有耕地。粮食生产直接补贴和 2007 年之后的义务教育免除学杂费和教科书费也可 归入此类补贴。 
   （2）支出挂钩型补贴 
此类补贴与农户的特定支出挂钩，补贴以费用报销的形式发放，但只能弥补农户特 定支出的一部分。农机具购置补贴、家电下乡补贴、户用沼气建设补贴、良种补贴和农 业保险补贴均属于此类补贴；新型农村合作医疗虽然以一定的标准按人头给予财政补 贴，但是补贴资金全部进入新型农村合作医疗基金，只有符合条件的医疗费才能获得实 际部分补贴，生病农户必须自行承担部分费用，因此新型农村合作医疗补贴实际上也属 于支出挂钩型补贴。 
   （3）贫困瞄准型补贴 
此类补贴专门瞄准贫困人群，只有符合条件的贫困人口才可能获得。例如，农村低 保补贴只给予农村低保人口，医疗救助补贴和义务教育寄宿生生活费补贴补贴只给予农 村贫困家庭，2007 年之前的义务教育免除学杂费和教科书费也属于此类补贴。 
    上述三类补贴的收入再分配功能不同。就机制及指向来说，普惠型补贴可以提高农 民收入水平，降低绝对贫困发生率，但对缩小农户收入差距、减缓相对贫困的作用是中 性的；支出挂钩型补贴将拉大农村内部的收入差距，不利于减缓相对贫困，其原因在于， 农户要享受支出挂钩型补贴，必须要有资金配套能力，这显然对贫困户（低收入户和绝 对贫困户）更为不利；只有贫困瞄准型补贴既有助于减缓绝对贫困，又有助于减缓相对 贫困。 
中国目前的状况是，在所有三类补贴中，贫困瞄准型补贴比重最低；而一个明显趋 势是，自 2003 年开始大幅度实施补贴政策以来，支出挂钩型惠农补贴的比重在迅速增 加，而普惠型补贴的比重则在显著下降（表 4）。    
 
 
    注： 1. 根据本文的定义，在此表的计算中，列入普惠型补贴的，包括表 2-10 中的粮食生产直接补贴、 农业生产资料综合直补、2007 年之后的免费教科书和免学杂费、2011 年之后的农村义务教育学生营养改善 计划、2009 年之后的新型农村养老保险；列入支出挂钩型补贴的，包括种植业及畜牧业良种补贴、农机具 购置补贴、农业保险补贴、新型农村合作医疗补贴66、家电下乡补贴及户用沼气建设补贴；列入贫困瞄准 型补贴的，包括农村低保补助、农村医疗救助、贫困寄宿生生活补贴，在 2007 年之前，还包括仅针对贫困 生的免费教科书和免学杂费。 
    2.贫困瞄准型补贴比重在2007年之后的大幅下降是因为该年之后将免除义务教育学杂费和教科书费由 贫困家庭推广到了全体农民。 
    数据来源：根据表 2 数据计算。 
    支出挂钩型补贴比例的大幅度增加，会使得越来越多的补贴优惠为相对富裕的农户 所获取，有可能会拉大农村内部收入差距。 
    诚然，目前各类农户直接补贴政策的政策操作部门各异、目标各异，其中只有一小 部分补贴政策（例如医疗救助政策和农村低保政策）以扶贫为目标。但如果各类政策的 叠加效应使得贫困农户的受益份额越来越小，那么这一趋势显然必须加以重视67。 
                                                      
66 对加入新农合的农户而言，新农合基金的财政补助标准是一样的，从这个角度来说，新农合补助具 有普惠性。但是，农户患病时所能获得的补偿与农户的医疗支出有关，医疗支出越高的，获得的补偿也越 多，因此，在实际运行中，新农合补贴属于支出挂钩型补贴。有研究显示，相对于贫困农户，富裕农户从 新兴农村合作医疗基金中所能获得的补偿确实更高(Yu et al., 2010; Wagstaff et al., 2009)。 
67 事实上，在实践中，有越来越多的补贴政策在扶持规模经营的名义下向大户、富裕户倾斜，连本应 带有普惠性质的农业直接补贴政策也不例外。例如，四川省 2014 年种粮大户补贴政策规定：种植 30—100 亩的，每亩补贴 40 元；种植 100—500 亩的，每亩补贴 60 元；种植 500 亩以上的，每亩补贴 100 元。其他 省份的补贴政策导向也大抵如此。  
 
6. 总结性评述 
    中国政府从 2001 年起开始逐步实施了多项农民直接补贴政策，以践行“多予少取” 的新“三农”发展战略。本文对农户直接补贴政策的非常初步的研究显示，中国中央财政 所实施的农民直接补贴政策，不仅涵盖领域越来越广，而且投入力度越来越大，对农户 实际收入的贡献日益显著，并且对遏制城乡收入差距的拉大起了一定的作用。如果再考 虑到与中央财政支出相配套的地方财政农民直接补贴支出，这一效果将更为显著。 
    但同时必须看到，中国几年来实施的农户直补政策中，相当比例的补贴属于支出挂 钩型补贴。由于需要农户为获取补贴而发生配套支出，客观上限制了贫困农户和低收入 农户获取补贴的能力，从而将导致这些补贴政策更多地为相对富裕的农户所享受。然而 令人不安的是，支出挂钩型补贴在农民直接补贴中的比重一直在增加，2003 年的比重仅 为 13.8%，2012 年已经增加到了 38.4%，而普惠型补贴和贫困瞄准型补贴的比重则均在 下降。 
    尽管我们对目前农民直接补贴政策在消除绝对贫困、提高农户收入、缩小城乡收入 与福利差距等方面积极效应非常认同，但我们同时认为，中国农民直接补贴政策的上述 不足应促使政策制定者认真考虑补贴政策的益贫性问题。这并不意味着必须将目前的农 户直接补贴政策修订为益贫性政策，而是说，至少应在继续加大现有惠农政策力度、增 加新的惠农政策的基础上，对惠农政策的益贫效果进行评估；在评估的基础上，出台有 针对性的扶贫型惠农政策，以弥补普惠型惠农补贴政策和支出挂钩型惠农政策的“扶贫 短板”。   
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111  
第 6 章 中国与东盟国家的发展援助合作 
王泺 
商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所 
    中国与东盟国家的发展合作起始于 1950 年。自中国援助朝鲜以及支持越南抗击法 国殖民者斗争以来，中国先后同柬埔寨、老挝、缅甸开展发展援助合作。60 多年来，对 外援助始终是中国发展对外政治经济关系的有机组成部分和履行国际主义义务的重要 内容。随着国内外形势以及中国国内政治经济环境的发展变化，中国与东盟国家的发展 援助合作经历了起始、增长、调整和发展等四个阶段，合作领域逐步拓宽，方式不断丰 富，对中国与东盟各国之间的政治外交关系发展与经济贸易合作产生了积极影响。 
    1. 中国与东盟发展援助合作的起始阶段（1950-1970 年） 
新中国建立之初，国家面临的迫切任务是抵御西方国家对中国的军事威胁和经济封 锁。尽管国内建设百废待兴，但根据当时的国际局势，中国仍竭尽全力支持其他社会主 义国家。继万隆会议召开和提出对外援助八项原则后，中国对外援助逐步扩大到东盟其 他民族主义国家，援助方式逐步丰富，管理体制初步建立。这一阶段，中国向越南、柬 埔寨、老挝、缅甸、印度尼西亚提供援助，除部分年份起伏较大外，对上述 5 国的援助 约占中国对外援助总额的 90%左右，其中越南更是重中之重。  



   
1.1 支持越南的抗法战争和战后恢复 
    越南是中国最早提供对外援助的国家。在 1950 年至 1954 年期间，中国政府根据越 南政府要求，无偿提供了军事援助和价值人民币 1.76 亿元的物资援助，保证越南部队、 机关和人民群众的紧急需要，打破了国外的经济封锁。停战以后为帮助越南政府恢复经 济和生活秩序，1954 年中国派出计划、统计、财政、交通、邮电、工业、水利、农业、 商业、金融等方面的专家 145 名，就恢复生产、加强工商业、财政、金融、市场、价格 等方面的管理，协助越南政府和各经济部门制定政策、规划，以及提供咨询和建议。根 据 1955 年中越两国签订的联合公报，1955 年至 1957 年，中国向越南提供了包括物资、 现汇、成套项目等多方面的经济技术援助，总规模为 8 亿元人民币。其中，1954 年中国 提供所需的设备器材，并派遣工程队抢修越南河内至睦南关铁路，成为中国对外援助的 第一个成套项目。此外，除派遣大量技术援助专家以外，还接受 750 名越南实习生来华 学习专业技术。 
1.2 万隆会议后对外援助扩展到东南亚其他国家 
    1955 年具有历史意义的亚非万隆会议召开。根据会议期间发表的《亚非会议最后公 报》，与会国同意在实际可行的程度上互相提供技术援助，其中包括派遣专家、培训人 员、提供示范用的试验工程和装备、交换技术知识等。万隆会议后，中国对外关系有了 新的发展，同时遵循万隆会议公报的精神，对外经济技术援助从社会主义国家扩展到亚 非民族主义国家，规模也逐渐扩大。在东盟地区，在继续向越南提供大量援助的同时， 也开始了对柬埔寨、老挝和缅甸的援助。 
中国对柬埔寨的经济技术援助从 1956 年开始。根据中柬两国签订的援助协定，中 国在 1956 年至 1957 年向柬埔寨提供价值 800 万英镑的无偿援助，用于提供物资和建设 纺织厂、胶合板厂、造纸厂、水泥厂等成套项目。此后，中国向柬埔寨无偿提供了广播 电台、医疗设备及其他机械设备，并援建了体育馆和国际村，帮助扩建了机场。 
中国同缅甸于 1961 年签订第一个经济技术合作协定，确定中国给予缅甸总额为 3000 万英镑的长期无息贷款，用于提供成套项目和物资援助。中国援建的纺织厂、造纸 厂、糖厂、胶合板厂等生产性项目和桥梁等基础设施项目大多于 60 年代中期建成。 
   中国对老挝的援助起始于 1959 年的军事援助，随后签订了一系列政府换文。这一 段时期，中国对老挝的援助主要以提供设备、民用物资为主，援建公路、学校为辅，同 时还派遣了医疗队。 
 
1.3 提出对外援助八项原则 
    1964 年初，周恩来在访问缅甸、巴基斯坦、加纳等亚非 14 国期间，首次提出了中 国对外援助八项原则。次年，在第三届全国人民代表大会第一次会议中，将八项原则确 立为中国对外援助的基本原则，这标志着中国对外援助进入了新的发展阶段。同期，美 国发动侵略越南的战争。中国政府全力支援越南，向越南提供了大量的、多方面的援助。 此外，中国广东、广西、云南、湖南等地方省份分别对口向越南北部广宁、谅山、高平、 老街、莱州、河江、和平等 7 个省份提供无偿援助。 
2. 中国与东盟发展合作的增长阶段（1971-1978 年） 
    进入 70 年代以后，国内外形势发生重大变化。1971 年中国恢复联合国合法席位， 对外关系有了很大发展，要求援助的国家迅速增多。这一阶段，对外援助规模急剧扩大， 中国向越南、柬埔寨、老挝、缅甸提供援助。1971 年至 1976 年，对上述 4 国的援助占 中国对外援助总额的 80%左右，越南仍然是重点援助国，支持越南、老挝、柬埔寨的抗 美救国战争是援外工作的核心。当时中国处于文化大革命的动乱之中，为完成繁重的援 外任务，改进援外工作，先后召开了 5 次全国援外工作会议。1977 年，中国压缩对外援 助规模，随后停止对越南的援助。 



2.1 援助规模急剧扩大 
    在广大发展中国家的支持下，中国于 1971 年恢复了联合国的合法席位。此后，中 国的国际地位显著提高，对外关系进入空前发展时期，不少发展中国家同中国商谈建交 的同时，要求中国提供经济技术援助。1971 年至 1978 年，接受中国援助的国家达到 66 个，援助规模是前二十年援助总和的近两倍，占同期国家财政总支出的比例近 6%。  
2.2 支持越南、柬埔寨、老挝三国的抗美救国战争 
    1970 年以来，抗美战争在越南、柬埔寨、老挝三国全面展开。中国对越南、柬埔寨、 老挝三国的抗美救国战争继续予以道义支持和人力、物力、财力上的援助。1971 年至 1975 年，中国对三国的经济技术援助支出占同期援助总和的 43.4%，其中，对越南的援 助占三国的 93.1%。这一阶段，中国与越南签订了经济、军事援助协议 14 个，1974 年 对越援助总额达到 25 亿元人民币，这是中国对越南援助规模最大的年份。 
2.3 全面检查援外成套项目质量和成效 
    为适应援外任务越来越繁重的要求，中国从 1971 年至 1977 年先后召开了 5 次全国 援外工作会议，动员全国各部门、各地区努力完成援外任务。期间 26 个省、自治区、 直辖市建立了相应的援外机构。1973 年至 1975 年，中国派出建筑工程、农业、公路、 工业等 10 个检查组，对包括在东盟国家在内的 300 多个援建项目进行现场检查，对查 出的问题进行了补救，并总结经验，进一步提高了援外成套项目的建设质量，对缩短项 目建设周期，节省项目投资起到了促进作用。 
3. 中国与东盟发展合作的调整阶段（1979-2000 年） 
    中国实行改革开放政策后，继续对援外工作进行调整，控制规模。中国同东盟国家 的经济合作由过去单一提供援助的形式发展为多种形式的经济技术合作。进入 90 年代 以后，中国在加快从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，逐步对援外 方式进行改革，推动援助资金来源和方式多样化。这一阶段，中国向柬埔寨、老挝、缅 甸、越南、泰国、菲律宾、印度尼西亚、东帝汶提供过援助，年度援助规模长期保持在 3 亿元人民币作用。由于中国对非洲援助力度逐步加大，对东盟国家援助占援助总额的 比重除少数年份外，均不超过 20%。   



3.1 适度调整援助规模 
    从 1977 年至 1983，在国家财政经济困难情况下，中国政府严格控制援外规模。随 着国家财政状况的改善，从 1984 年起相应扩大援外规模。自 1990 年以后，中国援外规 模基本稳定在 20-30 亿元人民币左右。在东盟国家中，中国对柬埔寨的援助相对稳定， 每年都提供援助，对缅甸的援助从 1983 年起趋于平稳，对越南、老挝的援助先后在 90 年代初逐步恢复，但规模起伏较大。 
3.2 援助重点领域和方式有所调整 
    这一阶段，中国对东盟国家的援助工作在调整、改革中不断发展。根据国家财力、 物力条件，对援助国别和援款使用进行统筹安排。首先，逐步减少援建新的生产性项目， 通过同东盟国家开展多种形式的技术和管理合作，巩固已建成生产性项目，同时，增加 公共设施建设项目，例如在柬埔寨相继援建了打井工程、下水道和照明工程、学校、办 公楼、公路等项目。其次，调整援助结构，提高成套项目和技术援助的比重。第三，中 国开始向联合国多边发展机构提供一定的捐款，逐步采取以双边和多边援助相结合方 式，向东盟国家提供技术援助，包括派遣专家讲学，传授技术、进行发展项目的可行性 研究，提供小型示范设备并教授使用方法。 
3.3 引入优惠贷款方式 
    为拓展新的援助资金渠道，有效扩大援助规模，1995 年中国开始实行政府贴息优惠 贷款方式，即由中国进出口银行对外提供具有政府援助性质的中长期低息贷款，本金由 进出口银行通过市场筹集，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。这一阶段，老挝利用中国的优惠贷款实施了万荣水泥厂建设及 扩建项目。 
3.4 开展人力资源开发合作 
    中国从 1953 年开始在援款项下实施人力资源开发合作。当时主要根据越南、柬埔 寨、老挝等东盟国家的需求，接收涉及农业、水利、轻工、交通、卫生等 20 多个行业 的实习生来华学习。自 1981 年起，中国同联合国开发计划署合作，为包括东盟国家在 内的发展中国国家在华举办了多个领域的实用技术培训班。自 1998 年起，中国开始举 办发展中国家官员研修班，为东盟国家培训了管理和技术人才，内容涵盖经济、外交、 农业、医疗卫生、环境保护等 20 多个领域。 
4. 中国与东盟发展合作的发展阶段（2001-2012 年） 
进入新世纪，经济全球化深入发展，中国的综合国力大幅跃升，对外援助能力明显 提高。中国大力推进援外工作改革创新，与东盟国家进入全方位合作新时期。2005 年以 来，中国提出构建和谐世界主张，积极推动实现联合国千年发展目标，利用中国-东盟 区域经济合作机制不断推出援助举措。这一阶段，中国主要向柬埔寨、老挝、缅甸、越 南、泰国、菲律宾、印度尼西亚、东帝汶提供过援助，对泰国、菲律宾、印度尼西亚的 援助主要用于紧急人道主义援助和人力资源开发合作。中国对东盟国家援助占对外援助 总额的比重基本不超过 20%，相对平稳。 



 

4.1 促进实现联合国千年发展目标 
    2001 年以来，中国对外援助整体规模逐步扩大。2009 年 9 月，在联合国千年首脑 会议上，各国领导人就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，商定 了一套有时限的目标和指标，统称为千年发展目标，完成时间是 2015 年。中国在坚持 走和平发展道路的同时，积极承担相应的国际责任，先后在联合国发展筹资高级别会议、 联合国千年发展目标高级别会议上提出援助举措，努力在实现本国减贫目标基础上，推 动南南合作，积极帮助包括东盟国家在内的发展中国家摆脱贫困，为实现千年发展目标 做出贡献。 
4.2 在中国-东盟区域经济合作机制下推出援助举措 
    中国在同东盟国家开展双边援助的同时，积极利用中国-东盟区域经济合作机制框 架，推出并落实援助举措。2005 年，在第 9 次东盟与中日韩领导人会议上，时任总理温 家宝宣布在联合国发展筹资高级别上提出的 100 亿美元优惠信贷中，约三分之一提供给 东盟国家，在现有基础上增加 50 亿美元优惠贷款。2009 年，杨洁篪在京约见东盟十国 驻华使节时宣布的援助举措包括，向柬埔寨、老挝、缅甸提供 2.7 亿元人民币特别援助； 倡议实施“中国-东盟粮食综合生产能力提升行动计划”；5 年内新增 2000 个政府奖学金 名额和 200 个公共管理硕士奖学金名额。同年，温家宝在第 12 次中国与东盟领导人会 议上宣布，向东盟提供的 150 亿美元信贷中，优惠性质贷款额度增加至 67 亿美元；积 极推进“中国-东盟粮食综合生产能力提升行动计划”，“中国-东盟农村发展推进计划”； 加强在生物多样性保护、环保、新能源等领域的合作，3 年内为东盟国家培训 100 名环 境官员；加强社会文化交流。多年来，中国积极落实上述各项援助举措。 
4.3 积极利用优惠贷款实施更多大中型援助项目 
    进入新世纪以来，特别是 2005 年中国宣布为东盟国家提供 50 亿美元优惠信贷后， 中国先后同柬埔寨、老挝、越南、缅甸、印度尼西亚、菲律宾等东盟国家合作实施了百 余个优惠贷款项目，主要涉及大型设备和飞机采购、基础设施建设、通讯信息、农业灌 溉、水力发电、工业生产等多个领域。 
4.4 援外志愿者服务领域广泛 
    2002 年 5 月，中国首次派遣５名青年志愿者赴老挝，在教育和医疗卫生领域开展了 为期半年的志愿服务。截至 2012 年底，中国向泰国、老挝、缅甸、文莱等 4 个东盟国 家派遣了 93 名援外青年志愿者，其中向泰国派遣 18 名，向老挝派遣 37 名，向缅甸派 遣 15 名，向文莱派遣 23 名。援外青年志愿者在语言教学、体育教学、计算机培训、中 医诊治、农业科技、艺术培训、工业技术、社会发展、国际救援等领域为当地民众提供 服务。  
4.5 开展国际人道主义救援 
    中国在有关国家和地区遭受各种严重自然灾害或人道主义灾难的情况下，积极参与 对外紧急救援行动，提供紧急救援物资、现汇或派出救援人员，以减轻灾区人民生命财 产损失，帮助受灾国应对灾害造成的困难局面。为使救援行动更加快速有效，中国于 2004 年 9 月建立人道主义紧急救灾援助应急机制。2004 年 12 月印度洋海啸发生后，中国开 展了对外援助历史上规模最大的紧急救援行动，向包括印度尼西亚、泰国在内的受灾国 提供各种援助共计７亿多元人民币，并向有关国家派遣了救援队、医疗队。到 2013 年， 中国先后向东盟国家提供防治禽流感紧急技术援助，就缅甸风灾和地震、菲律宾飓风灾 害提供物资或现汇援助。中国在遭受长江流域洪水、汶川地震等重大自然灾害时，东盟 国家都提供了无私的援助。 
5. 中国与东盟发展援助合作的主要特征 
5.1 合作方式丰富多样 
   中国同东盟国家的援助合作方式主要有建设成套项目、提供物资设备、派遣专家进 行技术援助、邀请官员和技术人员来华交流与培训、派遣医疗队和志愿者、实施债务减 免、开展人道主义援助等。成套项目一直是中国援助东盟国家的最主要方式。截至 2012 年，中国为越南、老挝、柬埔寨、缅甸、菲律宾、泰国、印度尼西亚、东帝汶等国援建 了 459 个成套项目，占全部成套项目的 21.2%。中国援助东盟国家的成套项目规模由小 到大，行业广泛，包括农业、水利、打井供水、工业、电力、交通、电信、文教卫生、 公共设施等各领域。中国为东盟国家提供了大量技术援助，以前主要是作为成套项目的 后续援助工作，通过派遣专家和技术人员，使当地人员学会和掌握全套技术和经营管理。 近年来，派遣更多专家帮助东盟国家进行经济建设，共享发展经验。近年来，邀请东盟 国家政府官员和管理技术人员来华参加研讨或培训发展迅速，规模逐步扩大，与中国共 同分享治国理政经验，学习掌握先进适用技术。 
5.2 公共设施建设逐渐成为援助重点 
    早期，中国为帮助东盟国家在战后恢复经济秩序，建立工业体系，提高生产能力， 向越南、老挝、柬埔寨、缅甸等国家援建了大批生产性项目，如糖厂、造纸厂、玻璃厂、 面粉厂、纺织厂、机械厂、化肥厂、水泥厂等。到 20 世纪 90 年代，中国对东盟国家的 援助逐渐向建设公共设施领域转移，其中包括经济基础设施和社会公共设施。在经济基 础设施方面，中国利用无偿援助和无息贷款帮助东盟国家建设了公路、水电站等项目， 引入优惠贷款方式后，调动更多资金实施了一批大中型项目，如援助缅甸和柬埔寨的大 湄公河次区域信息高速公路项目、援老挝的电信改造和电子政务项目、援越南河内轻轨 项目、援柬埔寨的公路项目等。在社会公共设施方面，中国重点在改善东盟国家政府办 公条件、文化体育设施和民众生活环境，以及提升城市形象等领域援建项目，如援柬寨的国会办公楼、援老挝的国际会议中心、援缅甸的国际会议中心、体育馆和文化广场 等。 
5.3 促进农业综合发展 
    农业发展对东盟国家减少贫困至关重要，中国一直将农业作为对东盟国家援助的重 点领域。早期，主要帮助东盟国家建设农场、农业技术试验站和推广站、化肥厂等项目， 提供农业机具和农产品加工设备、良种，派遣农业技术人员指导修建水利设施，传授农 业生产技术。2010 年以来，中国不断加大“中国—东盟粮食综合生产能力提升行动计划” 实施力度，与东盟各国共同建设农作物优良品种试验站 20 个，示范推广面积 100 万公 顷；在东盟国家新建 3 个农业技术示范中心，派出 300 名农业专家和技术人员赴东盟提 供咨询和开展技术合作，以及培训农业技术和管理人员等方式，积极帮助其他发展中国 家提高农业生产能力。此外，中国为东盟国家在华培训大量农业人才，推动“中国-东盟 农村发展推进计划”，帮助东盟国家提高粮食生产水平，增强农业综合发展能力。 
5.4 重视与东盟国家的人力资源开发合作 
   中国坚持“授人以渔”的援助理念，通过人力资源开发合作与东盟国家分享发展经验 和实用技术，帮助其培养人才，增强自主发展的造血功能。早期，中国通过派遣专家， 向东盟国家提供技术援助。进入新世纪后，在延续传统技术合作方式的同时，加大对东 盟国家人员来华交流培训的力度。2001 年以来，中国举办 2000 余期官员研修班，其中 部级官员研修班百余期，邀请东盟国家外交、财政、卫生、教育、文化、军事、司法等 政府部门 1 万余名官员来华研修，内容主要涉及经济管理、政治外交、公共行政、开发 区建设与管理、职业教育、非政府组织等。中国举办技术人员培训班 357 期，为东盟国 家培训技术人员近 5000 名，主要涵盖农业、医疗卫生、信息通讯、环境保护、防灾减 灾、手工艺、交通、机械、文艺体育等领域。为响应东盟国家提升公共部门中高级管理 人员能力的需要，从 2006 年起中国设立援外在职学历教育项目，至 2012 年，中国举办 19 期在职学历教育项目，来自东盟国家的约 50 名政府官员分别获得公共管理、教育、 国际关系以及国际传媒硕士学位。 
5.5 国内相关政府部门协调配合 
    中国对东盟国家的援助广泛动员和借重了国内相关政府部门的力量。中国对东盟的 援助由商务部归口管理，但在各专业领域有效发挥了相关政府部门的资源优势。2011 年，中国建立了对外援助部际协调机制，目前协调机制成员单位共 32 个。每年商务部 会同外交部、财政部、中国进出口银行、人民银行等协调机制成员单位，分析东盟各国 援助需求，按各自分工共同编制中国政府年度援助计划。商务部负责总体把握援款计划 的规模、结构、东盟地区国别布局等。外交部结合外交工作需要对援款布局提出建议， 财政部负责对资金安排提出建议，中国进出口银行负责编制优惠贷款计划。在东盟国家开展国际紧急人道主义援助时，各部委之间密切协调与配合。2004 年 9 月，商务部、外 交部和总参谋部建立了对外人道主义紧急救灾援助应急机制。在应对印度洋海啸、缅甸 风灾和地震、菲律宾飓风等重大自然灾害时，中国启动应急机制，商务部和外交部在最 短时间研究确定援助规模和内容，总参谋部负责组织执行援助任务，有效地完成了对东 盟国家紧急救援任务。 
5.6 地方政府积极参与同东盟国家的发展合作 
    中国西南省份与缅甸、老挝、越南、柬埔寨等东盟欠发达国家与相邻或相近。由于 地理相邻、民族相通、经贸合作活跃、民间往来密切等因素，中国的云南、广西、广东 等省份积极参与援助东盟国家的活动。上世纪 70 年代，中国对外援助管理由原来的总 交货人部制改为承建部负责制，进一步发挥各地方省份的积极性。云南、广西等省份相 继成立了援外工作管理机构，重点管理并组织实施面向东盟国家的援助项目。1978 年十 一届三中全会以后，中国对外援助管理先后实行投资包干制和承包责任制，云南、广西 等地方政府对其所属的承担援外任务的企事业单位实施属地监管。在对国家援外项目实 施管理的同时，云南、广西等地方政府也积极开展与东盟国家相邻地区的发展合作。通 过提供物资设备、派遣各领域技术专家、建立农业示范基地、支持职业技术教育、开展 交流合作与技术培训等方式，云南、广西已经成为中国与东盟国家在农业、教育、医疗 卫生、科技、文化等领域开展援助合作最活跃的地区。 
6. 新时期中国与东盟发展援助合作展望 
    新时期,中国将继续坚持睦邻、安邻、富邻，秉持亲、诚、惠、容理念，与东盟国家 守望相助。中国应进一步加大对东盟国家，特别是缅甸、柬埔寨、老挝的援助力度，创 造性用好对外援助资源，以民生减贫、基础设施建设、人文交流、能力建设、环境保护、 地区和平安全等领域为重点，优化援助布局，创新援助方式，软援助与硬援助相结合， 政府渠道和民间渠道相兼顾，重点增强东盟国家的造血机能。 
6.1 重点加大民生减贫领域援助 
6.1.1 继续大力促进东盟国家农业发展 
    中国应继续在东盟国家开展援外农业技术示范，强化农业技术试验研究、示范推广、 技术培训，引导国内企业、金融机构等到东盟国家进行农业投资合作。继续派遣农业技 术专家，传授农业技术，提供农业可持续发展方面的政策咨询和技术指导。支持农业基 础设施建设，提供农机具，配套支持农产品加工、仓储和物流等全产业链援助。 
6.1.2 加大对医疗卫生领域的援助投入 
   中国应积极支持东盟国家加强卫生系统建设，重点提升临床医疗、公共卫生、妇幼 保健水平。开展卫生职业技术培训、国内专家短期义诊和示范带教。针对我有较强技术、 并发症少的疾病，为东盟国家援建专科医疗机构，依托国内地方省市资源，向东盟国家 的贫穷地区派遣短期巡回医疗队。通过共建医院、医科大学和重点科室等形式，建立若 干辐射周边国家的区域医学中心，促进医疗服务和医学教育相结合。加强对社区卫生、 公共卫生的支持，帮助建立疾病防治体系，提升其公共卫生战略和政策制定及实施能力。 优化援外医疗队布局和结构。 
6.1.3 扩大教育和职业技能培训援助规模 
    中国应进一步增加与东盟国家在教育领域的援助合作，扩大教师培训规模，为东盟 国家培养更多师资力量。提供更多中国政府奖学金名额。结合东盟国家产业发展需求， 援建职业技术学校，帮助制定学校管理模式及课程设计等一揽子方案，帮助东盟国家民 众提升就业能力。在东盟国家的农村和边远地区援建更多中小学校舍，提供必要的配套 教学设备和学习用具。 
6.2 加强基础设施建设 
6.2.1 重点支持经济基础设施建设 
   与中国提出的“一带一路”构想相结合，创新资金使用方式，带动实施一批公路、口 岸、港口、通信、电力等基础设施项目，将援助资金与其他资金搭配使用，推进中国与 东盟周边国家互联互通建设。 
6.2.2 加强社会公共设施建设 
    中国应继续支持东盟国家的打井供水、污水及垃圾处理、医院、学校、图书馆等贴 近民生需要的公共设施建设。客观评估东盟国家实际需求，妥善安排适当规模的体育场 馆、剧院等公共事业设施，以及政府办公楼、议会大厦、会议中心等地标性建筑项目。 以对外援助提供公共产品为引领，推进与东盟国家经贸、科技、文化等全方位合作，促 进政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通。 
6.3 共同推动可持续发展 
6.3.1 加强技术合作 
    东盟国家正处于工业化发展阶段，加强能力建设，提升可持续发展能力至关重要。 中国可探讨通过派遣政府顾问形式，协助东盟国家政府制定经济发展规划。积极开展技 术合作，助其编制重点产业发展规划以及开展重大项目的可行性研究，帮助有意愿的国家制订经济园区和产业发展园区规划方案。围绕东盟国家经济社会发展重大需求，可探 讨通过共建国家联合实验室（研究中心）、先进技术示范与推广基地，支持杰出青年科 学家来华工作，为东盟国家科技发展规划、科技创新政策提供规划和咨询建议等，分享 中国的先进适用技术和创新驱动发展的经验成果。 
6.3.2 促进资源领域合作 
    应利用中国在传统能源领域的技术优势和建设经验，合理安排无偿援助、优惠贷款 等多种资金方式，推动与东盟国家在水电、火电等行业的援助合作，帮助东盟国家缓解 电力供应困难，与东盟国家共同推动太阳能等清洁能源领域的援助合作。积极开展对东 盟国家水利领域的援助，在河道治理、水库、堤防、渠道、泵站、水闸、水土保持、水 生态环境治理等方面开展援助。统筹考虑水资源开发利用、环境保护及防洪抗旱减灾等 需要，帮助东盟国家编制水利综合发展规划和专项规划。积极开展森林培育和恢复等方 面的援助项目，与东盟国家接壤国家开展森林防火建设、病虫害防治等方面的援助合作。 探讨与东盟国家合作开展野生动植物保护项目。 
6.3.3 加强环境保护与应对气候变化 
    为共同应对气候变化，中国可与东盟国家加强节能和可再生能源技术及产品的推广 应用，推广中国的农业抗旱节水技术和沼气技术，支持在环境监测与管理、生态和生物 多样性保护、防灾减灾、污染防治等领域的援助合作。与东盟国家分享环保经验理念、 管理模式、技术标准。 
6.3.4 加强防灾救灾领域的合作 
    中国与东盟国家经常遭受重大自然灾害，双方应进一步加强在防灾救灾领域的合 作。在灾害发生后的最短时间，相互提供最有效的人员救助及物资援助。可探讨在中国 广西建立主要面向周边东盟国家的救灾物资供应基地。此外，中国应特别加强与东盟国 家在防灾、减灾、救灾以及灾后重建等方面的经验交流。 
6.4 加强人力资源和文化领域合作 
6.4.1 积极开展人力资源开发合作 
    中国应进一步为东盟国家提供更多援外在职学历学位教育机会，重点围绕贸易和投 资管理、农业发展政策、公共卫生管理、经济园区规划和管理、执法安全、检验检疫、 海关管理等领域，密切与东盟国家政府管理人员的交流研讨。探索派遣技术专家到东盟 国家，为当地民众提供职业技能培训，提升就业能力。不断丰富人力资源开发合作方式， 探索邀请学者和管理技术人员来华工作学习等新方式。  
6.4.2 加强知识文化领域的发展合作 
    在东盟国家开设更多孔子学院，派遣汉语教师和志愿者，培养本土汉语教师。可探 讨与东盟国家共同推动实施重要文化遗产保护项目。继续支持东盟国家举办大型国际文 化体育活动。积极支持中国与东盟国家研究机构之间的学术交流。 
6.5 支持维护地区和平与安全 
    维护中国与东盟国家接壤地区的和平安全至关重要。中国应与东盟国家针对反恐、 禁毒、社会管控等领域推动执法安全合作，加强联防联控。中国可通过提供执法安全设 备和运输工具等，一定程度改善东盟国家执法硬件条件。同时，加强对东盟国家执法人 员的培训工作，提升执法人员在指挥调度、协调监测、信息处理等方面的能力。 
6.6 不断创新援外方式 
    今后一段时间，工程项目建设仍将是中国援助东盟国家的主要实施方式，应重点安 排农业、教育、医疗、供水、用电、环境保护等民生项目，同时探讨推动援外成套项目 管理本地化，提高东盟国家在中国援外项目的参与程度。重点加强技术援助、人力资源 开发合作等软援助力度，派遣更多志愿者到东盟国家的贫困地区开展志愿服务，密切人 文交流。 
6.6.1 有效发挥非政府渠道的作用 
    中国应加强与东盟国家多层次的交流交往。在援助合作方面，在坚持政府对政府的 主渠道作用的同时，拓展政府对民间、民间对民间等更多渠道，可优先在扶贫减困、文 化教育、医疗卫生、技术培训、社区发展、环境保护、紧急救援等领域，探讨委托管理 规范、具有国际项目实施经验的国内民间组织实施援助项目。除委托援助项目实施外， 中国政府还可同非政府组织共同规划设计更多贴近东盟国家基层民众需求的援助项目， 条件成熟时可考虑尝试与东盟国家的非政府组织开展合作。 
6.6.2 在区域经济合作机制下开展国际合作 
    中国-东盟自由贸易区已如期建成，各国已在此合作机制中开展了全方位合作。今 后，在推动贸易投资发展的同时，可进一步加大援助合作，共同促进减贫，改善民生， 实现经济社会的可持续发展。首先，中国可与各方合作，共同帮助东盟自身能力建设， 支持东盟扩大国际影响力。其次，在合作机制框架中共同设计涵盖基础设施互联互通、 减贫、人力资源开发合作等领域的一揽子援助合作举措。第三，可探讨与新加坡、泰国、 马来西亚、印度尼西亚等东盟老成员国开展援助交流合作，分享发展合作经验，探索区 域内开展援助三方合作的可行路径，为南南合作注入新内涵。  
第 7 章  亚太区之宏愿：2015 年后发展议程的前景 
联合国亚太经济与社会委员会 联合国发展计划署 亚洲发展银行  
 
    亚洲和太平洋地区在兑现千年发展目标（MDGs）上已取得良好的进展，不过，倘 若该地区想要达到一些重要的目标，则仍需要付出更大的努力。目前亚太区在考量 2015 年后发展议程框架的诸多优先事项时，有机会设定更高的目标。 
7.1 亚太地区的减贫挑战 
    亚太地区整体上已经在实现千年发展目标（MDGs）方面取得了相当大的成 就，尤其是在降低贫困水平方面。尽管如此，亚太地区在应对饥饿、健康和卫生 等问题上则表现欠佳，即便是在消除贫困等一些领域，多个亚太区国家目前的表 现也在一定程度上落后于预期目标。因此，在预定期限 2015 年之后，亚太区将 存在一个重大的“尚未完成的议程”。该地区也面临很多日渐凸显的威胁，包括贫 困差距日益扩大，未经周密筹划的城镇化进程，气候变化，以及环境污染和水资 源短缺等环境压力。这些将在 2015 年之后极具重要性的议题包括： 
7.1.1 贫困和贫富差距 
    尽管亚太区的贫困水平已经下降，该地区仍有近 7.43 亿人处于每日生活费 不足 1.25 美元的贫困线以下。倘若贫困线标准提高至每天生活费 2 美元，则亚 太区的贫困群体总数将激增至 16.4 亿人，从而凸显了贫困群体的高度脆弱性； 倘若遭遇个人不幸事件，经济冲击或自然灾害，近 9 亿亚太居民恐将轻易地沦落 至赤贫境地（每天生活费 1.25 美元以下）。另一个惹人关注的焦点是日益扩大 的贫富差距。在二十一世纪的头十年，尽管大多数亚太区国家赢得了快速经济增 长，但经济发展成果的分配并不平等和均衡。自 1990 年代至最近可获得数据年 份的约二十年间，整个亚太区按总体人口加权计算的基尼系数从 33.5 升至 37.5. 在城市和农村地区之间，女性和男性之间，以及不同社会阶层、民族和语言群体 之间，收入差距悬殊的状况是显而易见的。在很多其他的发展领域，如教育、食 品消费、住房以及获取安全的饮用水等方面，由于多种形式的权利剥夺往往互相 交叠和强化，不平等的状况也在日渐显现。  
7.1.2 缺乏体面和高产出的工作机会 
    导致亚太地区持续遭遇贫困水平高企和贫富差距日益扩大的原因之一是经 济增长并未创造数量足够的，体面且高产出的工作机会。这源于很多亚太区国家 的经济增长性质和经济结构转型模式，其中大量工人从农业转向生产率较低的服 务业。这引发的一个后果是很多人的就业岗位比较脆弱，属于从事个体自雇劳动 或在家庭作坊里帮工。鉴于社会保障体系尚不完备，他们不得不从事所能找到或 创造的任何工作，而不论这份工作的产出如何低下，经济报酬如何微薄，或工作 环境如何危险。亚太地区的工人中，约有 60%处于脆弱的就业环境中。 
7.1.3 饥饿和缺乏食品安全的状况持续 
    亚太地区的另一个重大问题是缺乏食品安全。亚太地区的饥饿群体数量占全 世界饥民总数的比重超过 60%。南亚地区的饥饿状况最为严重，当地居民营养不 良的比例高达 18%。尤其堪忧的是妇女营养不良的状况较为普遍，以及妇女的健 康状况正遭到损害，这降低了她们的生产率，并影响其子女的营养及健康状况。 很多国家的维生素和矿物质缺乏症患者占比也处于较高水平。 
7.1.4 对妇女的歧视依然存在 
    尽管亚太地区在实现三个教育水平的男女性别平等上大获成功，但在实现全 面性别平等方面仍任重道远。亚太区的妇女普遍面临医疗和教育资源匮乏，以及 在获取权势、话语权和诸多权益方面渠道有限的窘境。这一严酷的现实源自于畸 形的男女性别比例：在很多国家，家庭普遍对男孩具有强烈的偏好，并采取诸多 措施来付诸实践。妇女的健康状况已经有所好转，特别是在东亚地区，但南亚地 区妇女的平均预期寿命较短。持续困扰很多国家的一个问题是基于性别的暴力活 动。 
    与男性相比，亚太地区的妇女拥有资产和从事非农业工薪职位的可能性也较 低。她们往往成为非正规就业的工人，这源于她们掌握的技能有限，迁徙移动受 到约束，以及关于男女性别的既有社会规则。此外，妇女们需要承担没有薪酬的 家务劳动，她们为此付出了大量的时间和精力。妇女的政治参与度也较为有限： 亚太区是全世界女性议员百分比倒数第二的地区。 
7.1.5 健康医疗领域的成就有限 
    与其他千年发展目标相比，亚太地区在实现健康医疗目标上的表现欠佳。 2011 年亚太地区约有 300 万名五岁以下的儿童死亡，近 2,000 万名婴儿并非由具 备专业经验的医护人员接生的。尽管孕产妇死亡率已经下降超过一半，该死亡率 依然较高；此外，依然非常令人担忧的是获得紧急产科护理的渠道有限，以及民 众对现代避孕药品用具的需求远未得到满足。南亚地区仍高居世界孕产妇死亡数 量占比的第二位（26.8%），仅次于东南亚地区。南亚地区在防治传染病方面成 绩斐然，肺结核病蔓延的态势已经得到逆转，大多数南亚国家控制艾滋病病毒 （HIV）肆虐的努力也正在取得成效。然而，这些良好势头需要得到巩固延续。 随着民众生活水平日益升高，该地区各国也正面临非传染性疾病发病率上升的威 胁，其中包括心血管疾病，癌症，慢性呼吸道疾病和糖尿病等。 
7.1.6 教育质量偏低 
    亚太地区已经扩大儿童接受基础教育的渠道。尽管如此，仍有高达 1,800 万 小学适龄儿童失学。即便是正在就读的儿童，他们所接受教育的质量以及很多人 在小学毕业后辍学的状况也非常惹人关注。导致受教育程度较低的部分原因是政 府公共开支较少：与其他领域相比，亚太地区在教育领域的政府支出比例甚至低 于世界上的很多低收入和中低收入国家。 
7.1.7 脆弱性和经济不安全度加深 
    在上述诸多问题中，导致其中许多问题的一个普遍威胁是脆弱性和经济不安 全性。很多家庭正面临较高的风险等级。这往往与家族或家庭的重大事件相关， 如养家糊口的顶梁柱遭遇死亡，残疾或失业，或家庭成员患病引发灾难性的高额 治疗费支出。此外，随着人口日益老龄化，目前有越来越多的老年人正面临一个 窘境：其一生的储蓄不足以支付日渐攀升的生活及医疗保健费用。 
    众多家庭也愈发暴露在诸多外部风险的威胁之下，特别是经济危机。譬如， 亚太地区已连续遭遇了 1997-1998 年亚洲金融危机，以及 2008 年以来全球金融 危机的冲击。本地区的家庭也面临食品价格持续攀升的威胁。此外，亚太区还遭 遇了外部健康威胁，2003 年非典型肺炎（SARS，或严重急性呼吸综合征）病毒 在亚太区肆虐蔓延，而目前亚太区继续面临一些正在浮现或再度勃兴的公共卫生 威胁。 
    鉴于缺乏适宜和全面的社会保障体系，经济不安全程度已然加深。在可获得 数据的亚太区国家中，一半国家在社会保障领域的政府公共支出占国内生产总值 （GDP）之比不足 2%。超过 60%的亚太区人口仍没有纳入任何社会保障的覆盖 范围。 
7.1.8 人口统计特征快速变化 
    目前，亚太地区普遍出现民众寿命延长，但生育率不断下滑的局面。这是人 口控制取得成功的标志，但也带来了诸多新问题，因为一些国家需要应对老年人 抚养比例升高的问题，而其他一些国家则面临年轻人口激增带来的挑战。在很多亚太地区国家，工作年龄群体占比上升能带来人口红利，而这对于创造足够数量 的，体面而高产出的就业岗位也会构成挑战。 
7.1.9 未经周密筹划的城镇化 
   在 2010 年至 2050 年期间，亚太地区每天约有 12 万人从农村迁入城市，在 城镇地区生活的居民占比有望从 42%升至 63%。这部分源自人口统计特征的变 化。但更重要的是，这源于全球化驱动下的经济发展倚重于城镇地区，以及农村 地区缺乏足够的就业机会。 
7.1.10 自然资源承压 
     工业和制造业所推动的经济增长一直主要依赖于采掘自然资源。与此同时， 这一消费和生产模式已经变得日益难以维持，并付出了巨大的环境代价，对地球 构成了严重的威胁，如空气和水受污染的程度愈加恶化。供水问题也在变得更加 复杂和难以应对。 
7.1.11 面临诸多的自然灾害 
    亚太地区是世界上自然灾害最频发的地区，且面临日渐上升的自然灾害风 险。在 1970 至 2010 年的四十年间，本地区每年遭遇洪灾袭击的平均人数从 3,000 万增加至 6,400 万，居住在容易遭遇台风侵袭地区的人口总数从 7,200 万扩增至 1.21 亿。此外，自然灾害的冲击波正跨越国界，因亚太区各国正借助地区价值链 而变得相互关联，某个国家遭遇大灾难恐将对其他国家形成显著的连锁反应。 
7.1.12 气候变化的威胁日渐升温 
    亚太地区将遭遇气候变化的严重冲击。这可能对食品安全和民众生计都构成 威胁，并带来巨大的经济和社会成本。小岛屿上的众多发展中国家尤其会面临海 平面上升的威胁。尽管全球历年累积的二氧化碳大多数来自于发达国家，但越来 越多的二氧化碳排放量来自于亚太地区。为了追踪该地区二氧化碳的排放数据， 我们所感受到的结果依赖于该测量指标：当二氧化碳排放量与国内生产总值 （GDP）之比纳入考量，亚太地区整体上是一个“早期的成功者”，但在人均减排 二氧化碳方面，亚太区正在退步或毫无进展。 
7.2 千年发展目标的经验 
    千年发展目标已经发挥了巨大的影响力。这些目标已通过其极为精简且量化 的总体目标，全面的具体目标和令人赞赏的伟大构想，吸引了普罗大众的想象力。 该目标已帮助汇聚众多的全球政治支持，为减少贫困和实现可持续的人类发展付 诸努力。 
    难以避免的是，千年发展目标也具有自身的局限性。该目标往往更多聚焦于 贫困的表象，而非导致贫困的根本原因，且无法对所有的发展议题作出响应。而 且，他们的初衷并不具备全面包容性，来自民间组织社团，非政府组织（NGOs） 或其他利益攸关者的资源投入很少，不过，千年发展目标衍生于 1990 年代关于 各类发展议题的一系列政府间进程和联合国峰会。围绕这些目标应该如何付诸实 施，各方也有很多的争论。这些目标原本准备作为全世界的共同目标，而非各个 国家所面对的目标。随后，有人主张每个国家应该采用每个总体目标和具体目标， 这在某些情况下将会设定非常雄伟宏大的目标。在实践中，很多亚太地区国家将 千年发展目标进行本地化改造，根据本国国情改编调整了该目标，并加入了新的 具体目标。 
    千年发展目标并未详细阐释其战略。这在很多程度上是深思熟虑的。千年发 展目标旨在围绕减少贫困的共同而无争议的议程，构建起最广泛的合理共识。这 些目标也没有作为权益提出。相反，千年发展目标称民众为“利益攸关者”，且没 有明确规定采取“基于权益”的方式来促进经济社会发展。 
这些评论提供了重要的洞察力，有些人将认为，鉴于千年发展目标存在上述 弱点和不足，且有些具体目标可能难以达到，该目标应该被允许在截止日期终止。 但是，一个更具建设性的方式是重新考虑千年发展目标框架的优势和弱点，以便 对具体目标进行细微调整和充分发挥其潜力。 
7.2.1 千年发展目标的影响力 
    在缺乏相反事实的情况下，亚太区发展的成功不能被明确地归因于千年发展 目标。在任何情况下，要作出判断或许都为时过早。自从采纳千年发展目标以来， 已过去了大约 10 年。该目标得到认可，采纳和最终加以改编都耗费了一些时间。 评价千年发展目标是否成功的一个标准是其已在多大程度上塑造了国家政策。按 照这一衡量标准，该目标显然已经在一些国家发挥了影响力。譬如，一项联合国 开发计划署（UNDP）的研究表明，千年发展目标已经影响了 11 个亚太区国家 的国家进程和制度框架。此外，亚太区有 14 国家正采用“千年发展目标加速框 架”，这帮助各国甄别发展瓶颈和磨砺战略构想以加快发展进程。 
    千年发展目标也为民间团体开辟了巨大的发展空间。众多的基层组织、智囊 团体和非政府组织（NGOs）已利用该目标来推动各自在性别平等，健康医疗， 教育，人权等方面的议程，并凸显悬殊的贫富差距，这显示千年发展目标的成就 在各国之间是如此参差不齐，在贫困地区，以及弱势群体或遭排斥群体中间的成 就要低很多。 
    千年发展目标的另一项遗产是社会数据的监督和传播得到改善。千年发展目 标提供了一个较为简单的监督框架。亚太地区的几乎所有国家都编纂了本国的千 年发展目标报告。尽管如此，仍存在一些数据的空白点。 
7.2.2 学习千年发展目标的经验 
    千年发展目标已经为各国政府，民间团体和国际组织贡献了内容广泛的众多 知识。这对于筹划一个新框架而言堪称无价之宝。这些经验表明，新框架应能够 实现以下目标： 
    提升融合度 – 现有的千年发展目标是环环相扣的一整套目标。2015 年后的 千年发展框架应该更好地显示一个现实，即诸多具体目标是多维度的，多领域的 和相互依存的，允许在多条战线开展协调配合的行动。 
    更雄心勃勃的性别平等目标 – 总体而言，千年发展目标尚未落实到男女性 别平等上。千年发展目标对性别问题的关注是有限的，对很多领域的影响力较弱， 如民众普遍获得性健康和生殖健康服务，或遏制针对妇女和女孩的暴力行为。此 外，性别平等领域的进展不能仅仅基于与男女性别相关的具体目标，而是需要让 性别优先事项融入每个具体目标当中。 
对日渐凸显的环境问题给予更大关注 – 在总体目标 7 中的具体环境目标在 一定程度上是按照封闭孤立的思维加以考虑的，譬如，并没有做到以下几点：消 除环境威胁-贫困之间的联系，或反映民众的脆弱性和暴露于诸多自然灾害的威 胁，或对气候变化给予重点关注等。 
    恢复合作伙伴关系以促进发展合作 – 千年发展目标中总体目标 8 的阐释软 弱乏力，难以追踪，且仅部分地得到监督。随着全球化程度加深，我们将需要一 个崭新的框架以重新评估区域合作和全球合作以及政府治理，承认全球经济现状 和里约原则（如“共同但有区别的责任原则”）已经发生诸多变动。 
7.3 构建一个新框架 
    为了收集有关潜在新发展框架的观点，亚洲及太平洋经济与社会委员会 （ESCAP）/亚洲开发银行（ADB）/联合国开发计划署（UNDP）关于千年发展 目标的区域合作伙伴计划承担一系列次区域咨询磋商任务，且一个致力于最不发 达国家（LDCs）事务的机构聚集了来自政府、民间团体和联合国机构的利益攸 关者。咨询磋商的结论是，2015 年后的发展议程应该推动变革能力的转型，充 当一个宣传工具，各国和全球政策的向导，以及促进政策连贯一致性的手段。本 次磋商也表明，各国希望总结亚太区在改编千年发展目标以适应本国国情方面的 经验。本次研讨会的与会者围绕什么应该成为主要优先事项发表了个人观点：他 们最普遍的选项是“为全体公民提供优质教育”，紧随其后的是“根除收入困”。 
    围绕有必要追求具有包容性的经济繁荣，社会公平和环境责任等方面， 与会者也达成了广泛的共识。与会者相信，新框架应该促使以人为本的发展成为 可能，并吸纳社会保障的普遍性原则，辅之以针对贫困群体的专门社会救济制度。 
一个后续框架的指导原则 
    本报告主张，一个后续框架应该不仅要实现千年发展目标中尚未完成的议程 和愿望，而且要解决在原先框架内没有构想的，日益凸显的诸多问题。从亚太地 区的前景看，它代表了一些核心原则。新框架应该： 
    1. 以可持续发展的三个支柱作为基础 – 这些支柱涵盖发展转型的经济、社 会和环境维度。这将限定一个以人为本的发展方式，着重强调维护当代民众和子 孙后代的公平，社会正义和普遍人权。 
    2. 通过包容性经济增长来巩固 – 持续的经济增长带来了收入增加，这使得 众多家庭能够摆脱贫困境地，并获得更多接受教育和享受医疗服务的机会。但倘 若持续的经济增长不具有包容性，其仅会带来社会成果的最大化。 
    3. 根据各国发展需求进行定制 – 新框架能详细阐释共享的，全球性的总目 标，而各地区或各国可甄别最适宜的一些具体目标以实现上述总目标，并采纳多 项指标来衡量其取得的进展。 
    4. 根植于社会公平 – 发展成果不应系统性地绕开总人口中的某些群体。为 了让这个原则能够付诸实施，需要确保最终选定具体目标下的诸多指标不仅追踪 总体进展或平均发展状况，而且追踪下层民众（如社会底层四分之一群体）的发 展进步。因此，发展政策必须解决民众在发展成果、获取公共服务渠道和发展机 会上的经济和社会差距。 
    5. 以官方认可的金融资源作为后盾 – 尽管亚太地区各国政府一直参与官 方发展援助（ODA），但政府需要调动更多的国内资源，并寻求和杠杆化利用 好创新性的融资机制。与此同时，各国政府将需要更有效地使用公共财政开支。 
    6. 基于合作伙伴关系 – 实现新发展框架的主要职责在于各国，但在一个全 球化的世界，每个国家也需要处理很多跨境的溢出影响，而这些解决方案将依赖 于区域性的和全球性的合作伙伴关系。尽管该议程将与所有国家、体系和民众相 关，但实施新发展框架的责任应该由各方根据其能力状况来分担。 
    7. 利用强大的国家统计系统来监督 – 新框架可能导致统计系统承受更大 的压力。因此，应该合并统计报送的重要衡量指标：设定目标以编纂新数据集和 改善现有数据集，包括加强国家统计体系以开展政策分析，宣传和监督。 
7.4 下一个框架的总体目标领域 
    2015 年后的总体目标应该为亚太地区设定一个改革能力议程。根据上述核 心原则，本报告建议的总体目标领域如下： 
    1. 根除收入贫困 – 亚太地区应该基于近年来的减贫成果，并制定一个“贫 困人口数量降至零”的宏伟目标 
    2. 消除饥饿和营养不良 – 该目标应该是普遍的食品安全，以及其他的方 面，更加注重农业。 
    3. 性别平等 – 性别问题将需要进行全面评估，有更多指标来衡量赋权和针 对妇女的暴力活动。 
    4. 让处于工作年龄的每一个人享有体面工作 – 这将需要全面就业和创造 高产出的工作岗位，以及政府承诺充当“终极雇主”，并将其转化为在所有政策和 官方计划中明确承认的总体就业目标和具体目标。 
    5. 民众普遍享有医疗服务 – 优先事项应该是产妇、新生儿和儿童获得健康 护理，民众普遍获得性健康和生殖健康服务（包括计划生育），以及缩小传染性 疾病的扩散范围和控制非传染病的蔓延。 
   6. 民众的生活条件普遍得到改善 – 每个人都可以获得安全且可持续的饮 用水，卫生设施，以及基本的能源服务。 
   7. 为全体公民提供优质教育 – 这应该从幼儿护理和教育开始，随后是各个 层次的优质教育，包括成年人具备读写能力和终生学习，为年轻人和成年人提供 学习及生活技能培训。 
   8. 宜居城市 – 最贫穷的城市居民也应该拥有切实的庇护所和安全无忧的 房屋租约，以及必要的社会基础设施。他们还应该能获得价格实惠、安全节能的 大众交通服务。 
   9. 环境责任和管理 自然资源 – 这将意味着保护关键性的生态系统，同时降 低资源开发强度和避免过度开采自然资源。与此同时，各国将需要应对气候变化。 
    10. 降低灾害风险 – 亚太地区已经见证了诸多严重自然灾害导致长期的发 展努力付诸东流。任何新的发展框架应有助于在国家预算和发展计划中降低主流 灾害的风险。 
   11. 可问责的政府和有求必应的政府 – 有人呼吁在各国的国家和地方层面 建立更具问责机制且透明高效的政府，以便对公共财政资源和提供的公共服务进 行更精干和有效地管理。 
   12. 强大的发展合作伙伴关系和经过改革的全球治理体系 – 亚太地区各国 将从全球和区域性的合作伙伴关系中受益以管理全球公共物品，尤其是在金融、 医疗保健、贸易、技术转让、环境和气候变化等领域。全球治理体系的改革应体 现亚太区在全球经济中的优势地位。为了保护发展成果，爆发金融危机和经济危 机的可能性和危机蔓延范围，以及大宗商品价格的波动性必须降至最低。 
7.4.1 框架情境 
    目标区域可进入一个框架内，其体系架构基于最终所达成共识的雄心抱负层 级。这些情境的范围大小不一，包括从最不具 备雄心的一个情境，即延续现有千 年发展目标框架，辅以一些调整，尤其是在环境和国际合作相关的目标上作一些 调整；到一个更具雄心抱负的模式，其适用于所有的的国家，且改革能力足以消 除贫困，旨在让全体民众共享繁荣盛景，保护地球资源，为当代民众和千秋万代 谋福祉。该情境适用于所有国家，将凸显共享的议程；而具体目标和衡量指标的 定制化不仅会反映出当地环境，还将体现与该国自身能力相称的独特责任。全球 磋商有可能获得推动力，因致力于可持续发展目标（SDGs）的开放工作组（OWG） 正在加紧工作 
7.4.2 抓住未来 
    千年发展目标已经彰显了围绕共同目标汇聚全球支持的价值。目前这一经验可作为 未来十年开展一项更轰轰烈烈行动的基础。亚太地区一直是全球经济和社会发展的先 锋，而在目前，该地区有机会确保其未来发展不仅是快速的，而且更具可持续性和全面 包容性。机会就在眼前，让我们伸出援手和抓住未来，并确保亚太区最弱势的人群能获 得快速和公平的进步。 
  
第 8 章 包容性发展与减贫背景下的中国东盟关系  
刘倩倩 王小林 
（中国国际扶贫中心 研究处）  
1. 引言 
    自 1991 年开启中国－东盟对话以来，中国和东盟在政治安全、经济和社会文化三 大支柱领域开展各项活动，以推动东盟在 2015 年建成东盟共同体。目前，在中国东盟 面向和平与繁荣的战略伙伴关系框架下，基本走上了一条睦邻友好和互利共赢的合作之 路。但是，随着 2008 年以来的全球金融危机，以及美国重返亚太之后国际经济和政治 关系格局的重新调整，中国东盟关系也面临一些新的挑战。稳定的经济增长和成功的减 贫仍是中国与东盟国家的共同关切，促进中国和东盟国家内部和之间的包容性发展与减 贫，是在当前复杂的国际关系背景下，继续推动中国东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关 系的着力点。 
    中国与东盟国家在过去几十年，通过有效的经济增长促进了贫困人口的减少。但总 的来看，中国与东盟国家的减贫进程并不平衡。一些国家的减贫成效较为显著，另一些 国家的贫困和不公平现象依旧十分突出。特别是从贫困的多维现象来看，减贫进程更加 不平衡。持续的经济增长、公平的发展机会和制度建设，是促进中国与东盟国家人们生 活质量全面提高的基本条件。近年来，包容性增长和发展战略受到的关注越来越高。 
经济增长的目的是促进人类发展，即增长是手段，发展是目的。人类对于增长、贫 困与不公平的认识在逐步深入。增长对减贫的影响，从最初的“涓滴效应”到“利贫性 增长”和“包容性增长”。现在，则更多地强调“包容性发展”。世界各国正在不断完 善自身的发展进程和理论体系。中国在“十二五”发展规划中，也更加强调转换发展方 式，构建更加包容的国内发展战略和中国的对外关系。利用中国东盟社会发展与减贫论 坛机制，积极推动中国和东盟国家内部和双方包容性发展，促进区域减贫和可持续发展， 对构建和平与繁荣的中国东盟关系具有重要战略意义。 
    本文第 2 节对国际关系视角下的包容性发展进行简要论述；第 3 节简要分析中国东 盟国家的增长、贫困与不公平现状；第 4 节回顾中国东盟关系的发展并分析当前的挑战； 第 5 节提出包容性发展与减贫背景下的中国东盟关系政策建议。  
2. 国际关系视角下的包容性发展 
2.1 包容性增长与包容性发展 
    包容性增长概念是在人们对贫困的认识不断深化的基础上提出的。古典经济学家认 为，经济增长通过“涓滴效应”最终让贫困人口受益，经济增长是减贫的主要因素 （Deininger and Squire，1997；Dollar and Kraay，2002；White and Anderson，2001； Ravallion，2001；Bourguignon，2003）。然而，实证研究表明，并不是所有的经济增长 都能减贫，只有经济增长是持续的、广大劳动者都能从中受益的，劳动收入在收入增长 中占较高份额时，才能实现广泛的减贫。Bourguignon（2003）提出了“贫困—经济增 长—收入分配”三角图，认为除增长效应外，收入分配效应也是影响经济增长减贫效果 的因素，Kakwani 和 Pernia 于 2000 年在《什么是利贫增长？》一文中提出了利贫增长 概念，用于测量增长有利于穷人的程度。Ravallion and Chen (2003)提出了测量利贫性增 长的利指数，Kakwani, Khandker and Son采用“贫困等值增长率（poverty equivalent growth rate, PEGR）”来测量利贫增长。 
    阿玛蒂亚·森（1983）认为传统的发展经济学主要强调一国国民产出、总收入、总 供给的增长，而忽视了“权利”（entitlement）和“能力”(capabilities)，经济增长是手 段，发展才是真正的目的。发展是一个拓展人类有理由珍视的真实自由的过程，是权利 的拓展。权利贫困是限制人们获取各种自由的根源，要摆脱贫困，首先全体居民要取得 平等的权利，获取自由。他提倡通过赋予人们经济自由、社会机会，完善社会保障。因 此，按照森对“权利”和“能力”的定义，只有保障了人类发展的权利和能力，增长和 发展才是包容的。 
    当人们从关注“GDP 总量”的增长，向关注“收入分配”转变时，只是向人类发展 的正确方向迈出了第一步。包容性发展，远远超出了经济学的研究范畴(Sen, 1983)。 Acemoglu and Robinson (2012)认为，一个国家之所以贫困，是因为其执行的榨取型制度 （extractive institutions）。在榨取型制度下，公民缺乏公平的机会和政治权利。政治权 利的缺失使得人们难以拓展其经济机会。 
    亚洲开发银行（Ali and Son, 2007a，2007b）对包容性增长的定义和测量方法进行了 研究，认识到机会不平等是带来收入不平等的重要原因。2007 年修订了长期战略框架， 制定了包容性增长战略。显然，今天我们提出包容性发展，是对包容性增长的一个拓展。 
   包容性发展的两个关键词是“包容性”和“发展”。按照森的概念，发展是拓展人 类有理由珍视的真实自由的过程，包容性发展则应该是为了实现人类发展，构建一个消 除种族、性别等各种社会排斥，保障所有公民拥有公平发展权利的制度安排。包容性发 展制度应该包括经济包容、社会包容、政治包容、文化包容和环境包容等多个涉及人类 发展的关键制度。 
    人们对贫困的认识经历了收入贫困、能力贫困和权利贫困三个阶段，与此对应，对 经济增长与减贫关系的认识也在不断深化，增长理念经历了从纯粹强调增长速度，到“利 贫式增长”，再到“包容性增长”和“包容性发展”的演进。 
包容性发展 （Inclusive Development），是指让发展过程中的利益惠及所有地方， 让经济增长成果惠及所有人群，在经济发展的同时，获得社会和人的全面发展。特别是， 包容性发展更加强调让贫困人口获得公平的发展机会。实现包容性，既是最终目标又是 指整个实现过程。一个社会存在差异性是正常的、普遍的。但是由于这种差异性造成部 分人群被排挤在社会之外。因此，实现包容性就是要通过社会变革来改变这种差异性， 消除这种不平等与歧视。这种包容性更多的是指整个社会，而不是指某个个体。 
2.2 国际关系视角下的包容性发展 
    如前所述，包容性发展，大都是作为一种经济社会发展理论出现。从本质上讲，它 强调了社会内部不同群体、不同成员都应受益于发展的成果，人人平等。这更多的是基 于个人与社会的微观层面。 
    包容性发展还可以从更宏观的层面上去理解。在国与国关系的层面上，包容性发展 可以理解为国际社会中的各个国家之间的互利、共赢。它强调在国际合作中，让贫困的 国家从合作中更多的获益，让合作双方具有公平的发展机会。从地区的层面上，它可以 理解为不同地区和谐发展、共享人类社会发展成果。但是，目前的南北差距的不断加大、 特别是亚非拉一些地区的极端贫困，表明无法实现包容性发展，共享发展成果。究其原 因，传统的南北国际合作和发展援助在某种程度上具有排他性和局限性，或者说包容性 较差。 
    包容性发展和减贫具有非敏感的特征，其“内核”可以简单的概括为共赢共享、互 利互惠。通过促进包容性发展和减贫领域的合作，可以促进国家之间的互动和相互了解， 增强互信，因此，无论对两国整体关系还是对所处地区安全，都有极其重要的战略意义。 
    包容性发展和减贫与国家与国家之间的关系，在一定程度上也相互影响和相互作 用。减贫合作和项目的实施更直接地针对国内社会中的贫困群体。但是，传统国际关系 更多的是把国家看成一个整体，探讨国家与国家之间的关系，它并不直接涉及国家内部 的社会层面（如社会中的贫困群体对国际关系的影响）。但是当今全球化时代，各种非 政府组织、跨国公司等非国家行为体起着越来越重要的作用，国际关系已经不再简单是国与国之间的经济贸易投资关系、军事关系、政治关系，更包含了国家与社会两个不同 层面的互动。在这种背景下去理解包容性发展与减贫与国际关系的互动，那么概括地说， 一方面，包容性发展与减贫的进程会一定程度上影响两国关系的发展；另一方面，两国 关系的变化也会影响减贫合作的进程和成效。 
探讨包容性发展与减贫和中国东盟关系之间的联系与互动，首先要了解两方面基本 情况。一是要了解目前中国与东盟国家社会发展与贫困现状，二是中国东盟整体关系的 历史发展演变过程。  
3. 中国东盟国家的增长、贫困与不公平 
    减少贫困取决于经济增长和收入分配。1990-2010 年，东盟国家除去文莱与新加坡 两个发达经济体，其他 8 个国家的经济增长可以分为三类。第一类是以越南为代表的高 增长国家，年均增长率高达 6%；第二类是适度增长国家，年均增长率在 3-5%之间，包 括印度尼西亚、老挝、马来西亚和泰国，其中老挝以 4.6%的增长率居于这四国之首； 第三类是低增长国家，菲律宾，1.7%。马来西亚虽然年均增长率仅 3.5%，但因其 2010 年人均 GDP 已经达到 13,214 美元，已经基本消除了绝对贫困现象。中国与东盟国家不 同的经济社会发展阶段，决定了其国际分工的差异，促进中国东盟国家的贸易便利化， 有利于充分发挥各国的比较优势，让双方在增长中受益。 
中国人均 GDP 从 1990 年的 1101 美元，迅速提升到 2010 年的 6819 美元，年均增 长 9.5%。跃升为中高收入国家，成为世界第二大经济体。高速而比较包容的经济增长， 带来了中国贫困人口的大规模减少。每天消费低于 1.25 美元的贫困发生率由 1990 年的 60.2%，迅速下降到 2010 年的 13.1%。中国目前正在进行产业结构升级，这将有机会在 中国东盟之间重新调整国际分工，继续起到东亚增长引擎的作用。 
1990-2010 年，东盟国家取得显著的减贫成就。越南和印度尼西亚的减贫成就尤其 突出，贫困人口比率分别减少 46.9%和 36.2%。到 2010 年，两国贫困发生率分别降低到 16.9%和 18.1%。泰国即将消除每天消费不足 1.25 美元的绝对贫困人口。 



 



     然而，减贫仍面临巨大的挑战。老挝仍有1/3的人口每天消费不足1.25美元，柬埔寨1/5多的人口每天消费不足1.25美元，菲律宾和印度尼西亚的贫困人口比率都高达18%。因此，东盟国家的减贫成就并不平衡。减贫成就的不平衡既表现在国家之间的不平衡，也表现在国家内部的不平衡。例如，中国的贫困人口主要集中在西部地区，而印度尼西亚的贫困人口主要集中在东部地区。 
      伴随着快速的经济增长，中国的收入分配差距也在不断扩大。基尼系数从1990年的32.4上升到2010年的42.5。也研究者估计，目前中国的基尼系数达到超过了50。中国收入分配差距的不断扩大，给社会稳定带来巨大的压力。因此，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》将主要任务之一确定为缩小发展差距。 
   东盟国家的不公平现象并不十分突出。三个不公平程度（基尼系数）较高的国家在过去20年基本得到了控制。虽然马来西亚的不公平程度最高，基尼系数高达46.2,但是1990年以来马来西亚政府实施的国家发展政策（1990-2000）和国家愿景政策（2000-2010）对降低不公平还是赶到积极作用。中国和印度尼西亚较高的不公平现象，值得引起其他国家在制定发展战略时高度关注。  
4. 中国东盟关系的简要回顾及主要挑战 
4.1 中国东盟关系的简要回顾 
   1．冷战结束为中国东盟建立对话关系提供了机会（1991-1996）。从 20 世纪 90年代初冷战结束之后，国际形势发生巨大变化，随着苏联解体，国际社会由两极化向多极化方向发展，从以军事对抗逐渐转化为以经济发展、科技进步为主导的综合国力竞争，区域组织蓬勃发展。在这样的国际背景下，中国和东盟国家的关系逐步恢复和发展。 一方面，在双边层面上，中国与东盟所有国家建立或恢复正常的外交关系。1990年中国与新加坡正式建立外交关系。1991 年，中国与文莱建交。1990 年，中国与印度尼西亚恢复中断 23 年的双边关系。1991 年，中国与老挝、越南恢复双边关系正常化。另一方面，除了双边关系外，中国与东盟整体外交关系在这一时期也得到迅速发展。1991年 7 月，中国钱其琛外长参加了第 24 届东盟外长会议，这是中国第一次同东盟作为一个地区组织进行对话，标志着中国成为东盟的磋商伙伴。此后的五年中，中国与东盟组织在政治、经济、安全上迅速发展。1994 年，中国应邀参加“东盟地区论坛”，成为论坛创始国之一，从此开启了双方在地区安全方面的对话。1996 年 7 月，在雅加达召开的东盟外长会议上，中国正式成为东盟的全面对话伙伴国。在这一时期，中国与东盟成员国中的越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国在扶贫、交通、能源等领域也开始广泛的合作。 
    2．亚洲金融成为中国东盟加强区域合作的转折点（1997-2000）。1997 年亚洲金融危机给东亚各国造成了重大损失，东南亚国家一度面临严重灾难。中国在自身面临巨大经济压力的同时，一方面坚持人民币不贬值，另一方面，通过国际组织和双边渠道向东盟受灾国家提供援助，受到了东盟国家的肯定。1997 年金融危机的爆发，也激发了各国推动地区合作的强烈愿望。从某种意义上说，亚洲金融危机既是整个东亚地区区域合作机制产生和一体化进程发展的导火索，又是中国东盟关系的转折点。它对包括中国与东盟国家在内的东亚国家产生以下几个方面的影响： 
    （1）东亚国家对国际货币基金组织和美国在金融危机中的行为非常不满，形成了所谓的“politics ofresentment”(Higgott 1998)。金融危机爆发之后，为了稳定这些国家经济状况，国际货币基金组织对东亚受灾国家取了三个方面的救助政策，包括：紧缩货币政策（Tightening monetary policy）、重组金融体系(Restructuring the financial system)以及开放本国经济(Opening up economies)。值得注意的是，这些用于解决亚洲金融危机的政策二十世纪八十年代用于解决拉美危机的政策如出一辙。但是，对于拉美国家，产生危机的主要原因是巨额的财政预算赤字。相反，东亚国家的财政预算水平非常低，问题主要源于大量私营领域的外债。可见，国际货币基金组织给东亚国家开出的处方并不恰当。此外，美国通过国际货币基金组织要求这些国家做出更多让步，迫使其开放国内市场，东亚很多受灾国家被迫解除了外国控股本国金融公司及其他行业比例的限制。在很多东亚受灾国家，这些救援政策并没有缓解金融危机，反而恶化了危机的局势，使这些国家的情况变得更糟。东亚国家清醒地认识到，这些救援方案在某种程度上只是“华盛顿共识”体系下的改革 (Stiglitz 2004: 219)，代表了美国和以美国为首的国际货币基金组织的利益，并非东亚受灾国家的利益。 
   （2）金融危机让东亚国家意识到彼此之间的紧密联系。在经济上，东亚国家形成了紧密的贸易和投资网络，经济发展相互依赖。但是,这种依赖关系自下而上产生，主要是市场机制自发作用的结果，并且缺乏地区层面上的制度支持和保障, 因此,存在着很大的脆弱性和不稳定性。一旦发生危机, 一国的状况会扩散到地区中的其他国家，一损俱损, 造成更大范围的经济危机。因此,东亚国家希望通过建立自己的地区合作机制，一方面恢复区域内各国的经济增长，另一方面创立区域制度支持，防止未来类似危机的发生。此外，金融危机的爆发让东亚国家对区域意识也就是集体身份有了新的思考。区域意识归结到底就是对集体身份的认同，有了集体认同，也就有了共同利益。亚洲金融危机的爆发，让包括中国、东盟在内的东亚国家对自己的身份有了反思和再认识，同时促进东亚地区国家东亚区域意识的强化。 正是在这样的背景下，中国—东盟区域合作也取得显著成果，中国东盟经济政治关系得到全面发展，达到历史新的高度。 
    3．自由贸易和减贫成为合作的重点（2011-  ）。进入 21 世纪，东盟大部分国家贫困发生率高居不下，印度尼西亚、老挝、越南每天消费低于 1.25 美元的贫困人口都接近总人口的一半。中国经济增长迅速，许多与中国贸易紧密的国家，都受益于中国的经济增长。因此，促进中国与东盟的自由贸易，带动东盟国家经济增长和减贫成为双方的共识。 2000 年 11 月在第四次东盟与中日韩领导人会议上，中国总理朱镕基向东盟提出建立自贸区的建议。2001 年 3 月，中国东盟专家小组成立，对自贸区的建立进行可行性分析。2001 年 11 月在第五次东盟与中日韩领导人会议上，中国和东盟正式宣布在之后的10 年内建成中国——东盟自由贸易区。2003 年 10 月，在第七届东盟与中国领导人会议上，中国又成为第一个签署《东盟友好合作条约》的非东盟国家。之后，中国与东盟签署和平与繁荣战略伙伴关系联合声明，为中国东盟关在未来稳定深入地发展提供重要的战略指导。至此，中国与东盟也由睦邻互信伙伴关系全面上升为战略伙伴关系。中国是东盟第一个战略伙伴，东盟也是中国第一个有战略伙伴关系的区域组织。2010 年 1月 1 日中国-东盟自由贸易区正式建立，东盟和中国之间的贸易占到世界贸易的 13%，成为一个涵盖 11 个国家、19 亿人口、GDP 达 6 万亿美元的巨大经济体，是目前覆盖世界人口最多的自贸区，也是发展中国家间最大的自贸区。



    目前，中国成为东盟第一大贸易伙伴，东盟也成为中国的第三大贸易伙伴。图 1 清晰地表明，2000-2010 年，中国东盟贸易总额迅速攀升，贸易更加便利化和贸易的增加无疑对促进中国东盟国家经济增长和减贫起到了十分重要的作用。可见，进一步稳固中国东盟关系，对中国和东盟国家的包容性发展与减贫具有重大意义。 努力消除贫困，促进共享社会发展成果，是人类发展的共同理想，也是中国和东盟各国的共同任务。2007 年，首届“中国—东盟社会发展与减贫论坛”在中国南宁成功举办，中国与东盟各国就减贫合作发表《南宁倡议》，号召携手推进东盟国家和中国的社会发展与减贫进程，实现各国内部和本区域各国均衡发展。论坛机制的建立，为东盟国家与中国的政策制定者、理论研究者和发展实践者，提供了一个分享社会发展和减贫政策与经验的交流平台。现在，减贫合作正式纳入《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011－2015）》中。在五年行动计划中，减贫合作的主要内容包括：（1）加强减贫合作，建立主管部门日常联系和政策磋商机制，继续举办中国—东盟社会发展与减贫论坛；（2）继续为东盟国家举办一系列减贫政策与实践研讨会，为东盟国家提供减贫与发展专业学位，加强双方减贫领域的人力资源开发合作； 
    （3）推动双方减贫主管部门通过人员互访、知识共享、信息交流及联合研究建立合作关系；（4）根据东盟国家需求，提供减贫政策咨询和技术支持，参与减贫项目设计和
国家减贫战略的制定。 
4.2 中国东盟关系的主要制约因素和挑战 
    中国与东盟关系虽然已经进入了经济、政治、安全全面合作的新阶段, 但这并不意味着中国与东盟关系绝无问题。现阶段，中国东盟关系的发展仍有很多阻碍因素。 
    1．国际发展话语权的争夺。二战之后，西方发达国家长期在经济增长和发展模式上主导着世界，也希望通过发展援助和“华盛顿共识”继续推行西方普世价值。但近 30多年，广大发展中国家共同关切的增长和减贫两大领域，国际话语权都偏向中国，中国在这两个方面具有比较优势和软实力。“华盛顿共识”的逐渐失利和“中国模式”影响的日益增强，让西方国家感到非常不安。因此，推出“中国威胁论”来重新争夺话语权。中国威胁论一直蔓延在整个东南亚地区。中国的和平崛起战略及其之后演变出来的和平发展战略便是中国政府对中国威胁论的回应。在东南亚地区，中国和平发展战略体现为睦邻友好政策。但是，很多东盟国家对中国区域战略意图一直持怀疑态度，对于中国的经济崛起表示恐惧。近年来，中国威胁这个字眼并不像以前频繁地出现在周边国家的官方文件或政府讲话中。取而代之，一些东盟国家更多地使用担忧和关注这样的软性字眼来表达他们的忧虑。这种忧虑既体现在经济方面，又体现在政治方面。 
    2．中国与东盟经济结构的相似性与竞争性。尽管中国东盟国家处于不同的发展阶段，在产业结构上存在较大的差异性和不同的国际分工，但一些学者还是指出，双方在经济结构上存在一定程度的相似性和竞争性。这也是客观事实。中国与东盟成员中的很多发展中国家首先在经济发展水平和产业结构相似，都是劳动密集型产业为主。同时，中国和东盟很大程度上依赖同样的第三方市场，如美国、日本和欧盟。随着中国逐渐成为“世界工厂”，东盟从上世纪 90 年代中期开始到本世纪初，就已失去其在日本和美国市场的很多份额。造成这种情况出现的一个重要原因是中国和东盟出口结构的重叠。此外，在对外直接投资方面，中国和东盟国家也存在激烈的竞争。早在 90 年代初期，东盟国家吸收世界对亚洲发展中国家对外投资总额的 60%以上，而同期中国所占份额只占不到 20%。但是，从本世纪初开始，情况就发生了逆转。中国所占份额超过 60%，但东盟国家所占份额却少于 20% （Glosseman and Brailey 2002)。 
    3．南海问题。南海问题一直是中国东盟关系中的一个顽症。南海问题在短时间内无法解决，因此，如何处理好南海问题，使其不影响中国东盟之间已经形成的经济合作和良性发展，是中国和东盟双方共同面临的课题。南海问题从 2009 年之后突然升温，成为地区乃至国际安全的热点。其原因主要归结于两大因素：一是，前面提到的中国经济实力的增强以及“中国威胁论”在东南亚地区的持续扩散。二是，与美国政府的“重返亚太”战略和中美关系息息相关。三是，与不断上升的能源需求有关。能源安全和能源竞争是使南海问题复杂化的又一重要诱因。 
    4．美国“重返亚太”对中国东盟关系的影响。2009 年以来，美国高调“重返亚太”，在东亚区域合作中体现在，2009 年加入《东南亚友好合作条约》，2011 年参加东亚峰会。在现实条件下，中国和很多东南亚国家都不刻意反对美国在该地区的存在，在某种程度上，美国在东南亚地区充当了地区安全的稳定剂的作用，但同时也为原本复杂的东亚关系增加了更多的不确定因素。因此，充分利用美国在亚洲地区存在的积极意义，同时避免美国对中国东盟关系和区域事务的过多干涉和操纵，同时实现中国东盟国家自身利益，是中国东盟国家面临的难题。 
   5．大国势力的互动。中国和东盟国家所处的东亚区域，是个大国利益集中的地方。该区域不仅有中国、日本两个地区性大国，还集中了很多区域外国家，如美国。2005年之后，随着东亚峰会的成立，印度、澳大利亚和新西兰等国也被引入该地区。众多区域内、区域外利益的汇集，增加了东亚各国在处理地区合作中的变数，为中国东盟关系的发展增加了不确定性。 以上这些挑战之所以能不断地影响中国东盟关系，归根到底，重要的一点就是就是双方政治互信的缺失。政治互信对于中国东盟关系很重要。政治互信，是中国与东盟关系稳步发展的前提和基础。彼此间缺少信任，关系就很难深入发展。如前所述，由于历史、政治等原因，中国与东盟关系从上世纪 90 年代初才开始有所发展，政治互信在一定程度上逐渐建立。但是，中国与东盟对彼此在战略取向上的理解仍有距离，因此，这种政治互信仍很脆弱。这种脆弱性的一个重要体现就是，虽然现在中国与东盟建立了战略伙伴关系，但是实质上合作的深入程度与这种定位仍有一定距离。  
5. 政策建议 
 5.1 提高政治互信与促进包容性发展与减贫 
   如何提高政治互信呢？就是要加强双方互动，就要加强中国与东盟共同意识的形 成。从中国方面来看，就是要让东盟从中国的经济崛起中更多地受益，这也是符合包容性发展在国家与国家层面上的内涵。使中国的发展受惠于周边国家，实现互惠共赢。在某种程度上，中国—东盟自贸区的建立，特别是为减少东盟国家顾虑而达成的‘早期收获’项目便是很好的例证。 中国政府希望通过与东盟国家建立自由贸易区来实现以下对外战略和目标。一方面，通过借助与东盟国家经济上的密切合作来加强中国与东盟国家的政治关系，希望南海等问题可以通过一个更和谐、友好的方式解决。如果中国和东盟在经济上的差距不断加大，那么南海问题会更加重东南亚小国对中国威胁的担忧。如果东南亚国家可以搭乘中国经济快车，从中国的经济发展中受益，那么东南亚国家对中国的担忧就会减小，同时增加中国在南海问题上的斡旋空间，为协商解决南海争端创造更有利的机会。 但是，这些是远远不够的。中国东盟自贸区的建立，虽然为东盟很多国家提供了进入中国市场的更多机遇，推动了贸易和投资的发展，一定程度上帮助东盟国家缩小了国与国的贫富差距，但是这并不一定意味着东盟社会内部贫富差距的缩小或者贫困人口的减少，也不意味着东盟国家本地百姓的获利。  因此，让东盟国家受惠于中国经济的高速发展成果，不仅仅包括狭义的贸易和投资等经济领域的合作，更包括让东盟发展中国家分享中国成功的社会发展和减贫经验，使其从中国的减贫经验中受益，最终实现中国和东盟国家共同发展、共同进步。让中国的经济发展在地区上更具包容性，本质上，这符合包容性发展在国际和地区层面的需要，同时使中国的经济发展在地区上更具包容性，实现双赢。 促进中国东盟间的包容性发展和减贫合作是促进中国东盟关系发展的新的突破口和新型途径。扶贫和发展是各国乃至全人类的共同目标，中国是世界上最大的发展中国家和减贫成就最为突出的国家，中国成功的经济发展模式对东盟很多发展中国家具有借鉴意义。包容性发展和减贫体现利益共享、共同发展。因此，通过在扶贫领域的多方面交流、对话与合作，促进中国和东南亚其他国家特别是发展中国家的互动和相互了解，增强互信，构建更多的共同利益和战略认知，从而消除东南亚国家对中国的误解和疑虑，也使今后中国东盟关系的发展更具可持续性、更稳固。 
5.2 深化中国—东盟社会发展与减贫论坛机制 
    目前，中国与东盟社会发展与减贫论坛已经举办五届，但主要合作还是停留在各国自身减贫经验的分享和人员培训等较浅层次，双方合作应迈向更高层面。加强互动，共同筹措合作资源。特别是，一方面，重点侧重发展中国家贫困地区农业、水利、中小企业等领域的合作。在农业合作方面，帮助东盟中一些发展中国家提高粮食产量，同时还要帮助东盟国家增强农村发展能力综合建设。另一方面，积极探索建立中国东盟减贫合作中心，以政策咨询、能力建设、合作研究、社区示范为重点，扎实稳妥地推进中国东盟发展中国家的减贫合作。 
5.3 加强减贫领域的国际交流和知识分享 
    充分利用中国东盟“10+1”社会发展与减贫论坛等区域平台，以及中国国际扶贫中心这一交流合作平台，通过举办发展与减贫国际研修班、论坛和研讨会，为东盟发展中国家提供力所能及的技术支持，促进发展与减贫知识和经验的地区共享。此外，加强双方扶贫合作领域的研究水平和能力，加大相关研究人员的培养，加强扶贫领域的学术交流，让中国与东盟国更深入地理解彼此对外政策。实施中国与东盟发展中国家扶贫人才计划，为双方国家培训与扶贫领域相关的各类专业人才，为贫困留学生提供到对方国家求学的机会，提供政府奖学金，学习彼此扶贫经验。加大培训当地官员的力度，重视中国与东盟发展中国家发展与减贫经验的分享。 
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