中国-东盟减贫合作：过程、机制及发展趋势

中国-东盟减贫合作：过程、机制及发展趋势

 

覃志敏

（广西大学公共管理学院 南宁 53004）

 

【内容提要】东盟部分国家长期存在不同程度的贫困问题，中国在快速发展中取得显著减贫成就并积累了丰富的减贫经验，以及中国与东盟在政治、经济、社会人文、国际地区事务等多个领域形成良好合作关系等因素，共同构筑了中国与东盟减贫合作的现实基础。进入新世纪特别是2007年以来，中国与东盟的减贫合作取得显著成绩，形成了多层次、内容丰富的减贫合作交流机制和平台，如中国-东盟社会发展与减贫论坛、“东盟+3村官交流项目”，等等。中国与东盟减贫合作体现出持续性、规划性、多层次性、凸显经验分享与减贫主体能力建设等特点，是中国在和平发展进程中与东盟国家减贫合作的阶段性特征的重要呈现。“一带一路”是中国新时期全方位扩大对外开放战略的重要组成部分。“一带一路”背景下，中国-东盟减贫合作可能形成国内减贫组织机构在东盟国家贫困地区开展减贫合作项目增多，减贫经验交流与扶贫项目援助并重，本土民间组织成为减贫合作的重要力量等深化发展趋势。

【关键词】：中国-东盟减贫合作；合作过程与机制；发展趋势

 

一、中国-东盟减贫合作的现实基础

（一）东盟国家的贫困状况

在东盟十国中，柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾、越南、印度尼西亚等国的经济发展水平比较低，国家建设起步普遍比较晚，多数存在基础设施不完善、农业生产技术落后、教育水平较低等致贫因素。[1]根据数据统计以及国际贫困线标准（1.25美元/人/天），2012年老挝贫困发生率为31%，柬埔寨贫困发生率为28%，菲律宾贫困发生率为23%，印度尼西亚贫困发生率为16%，越南贫困发生率为14%[2]，而新加坡、文莱、马来西亚没有贫困人口[3]。东盟各贫困国家的减贫情况也各不相同。从纵向的角度看，根据国际贫困线（1.25美元/人/天）标准，越



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[1] 鞠海龙、邵先成：《中国-东盟减贫合作：特点及深化路径》，《国际问题研究》2015年第4期。

[2] Ibid., Chapter IV (Macro Economy)，Table IV.3, P.40: Chapter XI(Other Social Sectors), Table XI.3, p.218.

[3] Ibid., Chapter XI (Other Social Sectors), Table XI.3, p.218.

南减贫效果最为显著，贫困发生率从1998年的34%下降到2008年的13.5%，菲律宾则进步缓慢。以贫困距比率（Povtery Cap Ratio，贫困人口平均收入与贫困线之间差距与贫困线之比，比值越大贫困程度越高，）衡量，贫困程度由高到低依次是老挝、印度尼西亚、柬埔寨、菲律宾和越南（见表1-1）。

表1-1 部分东盟国家的贫困情况

	贫困线以下贫困人口所占比率（%）				贫困距比率
	1.25美元/天/人		国家贫困线
国家	早年	最近年份	早年	最近年份	早年	最近年份
柬埔寨 印度尼西亚 老挝 马来西亚 缅甸 菲律宾 泰国 越南	48.6(1994) 21.4(2005) 55.7(1992) ＜2.0(1992)   30.7(1991) 5.5(1992) 63.7(1993)	25.8(2007) 29.4(2007) 44.0(2002) ＜2.0(2004)   22.6(2006) ＜2.0(2004) 21.5(2006)	47.0(1994) 17.5(1996) 45.0(1993)     32.1(1994) 9.8(1994) 37.4(1998)	30.1(2007) 14.2(2009) 33.5(2003) 3.6(2007) 32.0(2005) 32.9(2006) 8.5(2008) 13.5(2008)	13.8(1994) 4.6(2005) 16.2(1992) ＜0.5(1992)   8.6(1991) ＜0.5(1992) 23.6(1993)	6.1(2007) 7.1(2007) 12.1(2002) ＜0.5(2004)   5.5(2006) ＜0.5(2004) 4.6(2006)

数据来源：2010. Key Indicators for Asia and the Pacific 2010: The Rise of Asia’s Middle Class. Philippines: Asian Development Bank. P69, Table 1.1.[1]

（二）中国在发展中减贫成就显著

中国是世界上最大的发展中国家。在实行改革开放之前，中国存在十分普遍的贫困现象。以营养标准来衡量，改革开放之前至少有40-50%的人群处于生存贫困状态。[2]改革开放之后，中国开启了市场导向的经济体制改革，实现了经济持续高速增长。借住劳动密集型产业发展和已有的相对公平经济和社会条件，普通劳动者特别是贫困农民能较好地参与到经济增长之中，市场扩大为贫困人口提供了更多、更好的就业和创收机会，因而增长效应能较好地惠及农村贫困人口，贫困人口数量不断减少。按照世界银行1天1美元的贫困标准估算，从1981年到2004年，中国人均日消费低于1美元的人口所占比例从65%下降到10%，贫困人口减少了5.17亿，而同期所有发展中国家贫困人口的绝对数量从15亿减少到11亿。[3]中国取得了显著减贫成就，在减贫与发展进程中也积累了丰富的减贫经验。中国政府在上个世纪80年代实施了有组织、有计划、大规模扶贫行动，致




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[1] 参见王素霞、蒋茵、刘民权：《东盟国家的贸易自由化对减贫的影响研究》，《经济研究参考》2012年第5期。

[2] 汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，，《管理世界》2008年第11期。

[3] World Bank, From Poor Areas to Poor People: China’s Evolving Poverty Reduction Agenda An assessment of poverty and inequality in China, p3.

 

力于提升贫困人口人力和发展条件改善，促进了贫困人群以及更好地参与经济发展。在扶贫开发行动中，政府将扶贫开发纳入国家总体发展战略，开展大规模专项扶贫行动，构建政府、社会、市场协同推进“大扶贫”格局，动员全社会共同参与扶贫，先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1993-2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等致力于消除贫困的全国性扶贫行动规划。

（三）中国与东盟合作关系不断深化

1991年7月，中国首次应邀参加第24届东盟外长会议，开启了中国-东盟对话，双方关系发展出现了重大突破。新世纪以来，中国与东盟政治互信不断增强，从对话伙伴发展为战略伙伴（2003年），形成了包括国家领导人、部长与高管等多层次、较为完整的合作对话机制，制定实施多个《落实中国-东盟面向和平与繁荣战略伙伴关系联合宣言的行动计划》（2005-2010；2011-2015；2016-2020）。中国与东盟在政治与安全、经济、社会人文、国际和地区事务等领域开展广泛的交流合作，取得了系列重要成果。如在经济领域中国与东盟建立了中国-东盟自由贸易区（CAFT）、大湄公河次区域经济合作（GMS）等多项区域经济合作机制。中国与东盟广泛合作及双方关系不断深化为中国-东盟减贫合作提供了良好合作环境。

    总体来看，东盟部分国家存在不同程度的贫困问题，中国在快速发展中取得显著减贫成就并积累了丰富的减贫与发展经验，以及中国与东盟在政治、经济、社会人文、国际地区事务等多个领域建立了合作机制、形成良好合作关系，共同构成了中国与东盟减贫合作的现实条件，为中国-东盟减贫合作奠定了坚实基础。

二、中国-东盟减贫合作的过程与机制

（一）中国-东盟减贫合作的行动计划

2003年10月8日中国与东盟国家在印度尼西亚巴厘岛签署《中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》。自2005年以来，中国与东盟共同制定了《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2005-2010）》（2005年）、《落实中-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011-2015）》（2011年）、《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2016-2020）》（2016年）。

 

2011年共同制定的《落实中-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011-2015）》首次明确提出了减贫合作倡议。这些倡议内容包括：（1）加强减贫合作，建立主管部门日常联系和政策磋商机制，继续举办中国-东盟社会发展与减贫论坛；（2）继续为东盟国家举办一系列减贫政策与实践研讨会，为东盟国家提供减贫与发展专业学位，加强双方贫困领域的人力资源开发合作；（3）推动双方减贫主管部门通过人员互访、知识共享、信息交流及联合研究建立合作关系；（4）根据东盟国家需求，提供减贫政策咨询和技术支持，参与减贫项目设计和国家减贫战略的制定。

2016年共同制定的《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2016-2020）》中，减贫合作倡议内容更加丰富。其内容主要有：（1）推进有关部门之间的交流与合作，落实相关减贫倡议，包括中国-东盟社会发展与减贫论坛和中国提出的“东亚减贫合作”倡议；（2）加强10+3村官能力建设合作，进一步加强10+3国家农村社区发展；（3）继续为东盟国家举办一系列减贫政策与实践研讨会，提供减贫与农村发展专业学位，加强减贫领域资源开发合作；（4）通过10+3农村发展和消除贫困高官会，继续加强政策交流对话和技术合作；（5）推动减贫主管部门通过人员互访、知识共享、信息交流及联合研究建立合作关系；（6）根据东盟国家需求，提供减贫政策咨询和技术支持，参与减贫项目设计和国家减贫战略制定；（7）通过鼓励中国和东盟成员国相关机构探索土地利用、规划、开发和管理方面的信息和技术交流，支持农村和社区发展。

（二）中国-东盟减贫合作的高层机制：中国-东盟社会发展与减贫论坛

中国-东盟社会发展与减贫论坛是中国和东盟国家就减贫主题设立的机制性活动。论坛由中国国务院扶贫办在2006年第二届东盟与中日韩（10+3）区域扶贫高层研讨会上提出，获得东盟各国的积极回应，并于2007年10月底在中国南宁举办首届论坛。中国-东盟社会发展与减贫论坛以探讨缩小发展差距途径为内容，以共享发展经验、促进互利共赢、和谐发展为目标，每年轮流在中国及东盟国家举办，自2007年以来已连续举办九届，逐步形成了“围绕主题深入研讨、结合实际组织考察”的会议模式，得到了东盟国家以及东盟秘书处、亚洲开发银行、联合国开发计划署、世界银行等国际机构的普遍认可与支持，形成了具有一定影响的区域性高层对话平台。历届论坛举办情况如下：

 

1.第一届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2007年10月30-11月2日，首届中国-东盟社会发展与减贫论坛在中国南宁举办。论坛由中国国务院扶贫办、广西壮族自治区人民政府主办，中国国际扶贫中心、广西自治区扶贫办、广西国际博览事务局承办。论坛邀请了文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南等国和中国国内主管扶贫工作的高级官员或扶贫机构负责人、社会发展和减贫领域的专家学者、著名企业家以及东盟秘书处、各相关国际机构代表等约100名中外嘉宾参加。此次论坛以“参与和推进区域社会发展与减贫交流合作”为主题。与会代表就“各国社会发展与减贫领域的成就和经验”、“各国社会发展与减贫经验和政府间合作：进展与挑战”等议题进行深入讨论，广泛交流东盟各国与中国促进减贫和社会协调发展的进展、经验与方法，探讨了在本地区建立减贫与社会发展领域多方协作框架的途径。

论坛共安排两次全体会议和两个平行会议。第一次全体会议集中展示中国与东盟各国贫困和社会发展不平衡状况及其变迁过程，介绍各国减贫和促进社会和谐发展的战略、政策和具体措施，分析减贫的问题与挑战，明确了在新的形势下继续推进减贫和社会均衡发展的努力方向。第一个平行会议中参会代表围绕社会发展与减贫主题，对东盟与中国减贫和社会发展领域政府间协作的框架与成效进行了评估，探讨了各国际组织开展新型合作的途径。第二个平行会议以“其他各方（学术界、企业界、非政府组织）如何与政府互动共同推进社会发展与减贫事业”为主题。在会议中明确了在减贫与社会发展进程中的职责及其作用发挥的机制，分析了学术界、企业界、非政府组织参与减贫和社会发展进程所取得的成效、存在的问题以及面临的挑战，提出进一步推动这些组织实施减贫与社会发展高效协作的建议。第二次全体会议除了报告平行会议讨论成果之外，政府部门、学术机构以及中国国际扶贫中心的代表分别代表政策制定者、理论研究者和发展实践者作了主旨发言，步交流各类组织机构之间加强减贫和社会发展的设想。

论坛的另一项重要成果是通过了《第一届中国-东盟社会发展与减贫论坛南宁倡议》，提出区域内外各类机构的职责与行动框架、相关要求和具体行动计划。

2.第二届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2008年11月4-6日，第二届中国-东盟社会发展与减贫论坛在广西南宁成功举办。论坛由中国国务院扶贫办、广西壮族自治区人民政府共同主办，中国国际扶贫中心和广西壮族自治区扶贫办、中国广西国际博览事务局共同承办，广西外资扶贫项目管理中心协办。来自文莱、柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、、越南等9个东盟成员国的政府官员、东盟秘书长、国内外减贫领域的专家学者、以及各相关国际机构及NGO的代表等100多名代表参加论坛。论坛就各方推动社会发展与减贫及实现联合国千年发展目标的有关政策、计划和行动，零食问题及自然灾害对贫困人口的影响以及各国的应对经验、如何加强在此方面的区域合作等问题进行了广泛的交流和研讨。论坛“粮食、灾害与减贫”为主题，具体内容包括：粮食价格不断攀升对贫困人口的影响以及各国的应对经验；自然灾害对减贫进程的挑战和各国的应对经验；各国及相关方共同减缓粮价攀升、自然灾害对贫困影响的合作。

与会代表围绕论坛主题进行了广泛的交流和研讨，一致认为中国和东盟各国应优先开展以下工作：（1）各国政策制定者积极采取措施，大力完善市场体系，制定具有本国比较优势的产业发展战略，扩大就业机会，增强贫困人口自力更生能力；（2）各国理论研究者针对粮食价格波动问题加强调查研究；（3）各国发展实践者切实落实本国减贫和社会发展的干预政策；（4）呼吁有关国际组织切实加强对发展中国家的技术援助，动员发达国家提供更多资金，增加减贫和社会发展项目的投入；（5）制定合作框架，在各国内部、本区域内部、本区域与区域外其他国家及各种发展援助机构之间，建立各种合作机制和危机应对机制。

此外，论坛还通过了《第二届中国-东盟社会发展与减贫论坛倡议书》，做出了以下几点呼吁：（1）中国和东盟各国应积极采取措施，增强本国经济体系的抗风险能力，促进农民收入增长，提高弱势群体的保障水平，加大扶贫投入，增强减灾救灾能力；（2）有关发达国家应积极承担责任，增加对发展中国家的援助，以实际行动推进联合国千年发展目标的实现；（3）有关国际组织要切实加强对发展中国家的技术援助，帮助发展中国家建立和完善应对经济风险和自然灾害的应急与危机管理机制；（4）中国和东盟各国要建立和完善应对经济风险和自然灾害的区域协作框架，以及建立区域性和国际性应急救灾协调行动机制。

3.第三届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2009年9月28-30日，“第三届中国—东盟社会发展与减贫论坛”暨“第四届东盟与中日韩减贫高层研讨会”在越南河内召开。论坛由中国国务院扶贫办与越南农业与农村发展部、东盟秘书处及亚洲开发银行共同主办，中国国际扶贫中心与亚行学院等国际机构共同承办。越南常务副总理、亚行行长、有关国家部长级官员共计20名高级官员参会；亚太28个国家和地区、25个国际机构和使团以及13个社会团体共380多名代表参加论坛。论坛以“全球经济放缓对亚太地区贫困及可持续发展的影响”为主题，集中讨论国际金融危机对本地区社会经济及减贫的影响，交流应对金融危机的措施与经验，进一步完善减贫与社会发正常框架的路径。

4.第四届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2010年1月1日，中国—东盟自由贸易区正式启动，中国与东盟10国组成的贸易区域步入零关税时代。2010年7月13-15日，第四届中国-东盟社会发展与减贫论坛在广西桂林举办。论坛由中国国务院扶贫办与广西自治区人民政府共同主办，中国国际扶贫中心、广西自治区扶贫办等共同承办。来自文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南等东盟十国社会发展与减贫部门的负责人、该领域知名专家学者、著名企业家、NGO代表以及国际组织代表160余人与会。论坛以“自由贸易与减贫”为主题，探讨中国—东盟自由贸易区给各国减贫带来的机遇和挑战，总结贸易自由化背景下的减贫经验及应对措施，具有很强的现实意义。与会代表围绕论坛主题进行深入讨论，取得多方面成果，取得了以下共识：（1）在贸易与减贫关系和作用机制上，贸易对减贫既有正向影响，也有负向影响，贸易对减贫的影响取决于其它支持环境的作用；（2）贸易对减贫影响的传导机制是通过影响经济增长或收入分配进而影响减贫；（3）贸易能使拥有比较有的贫困人口直接收益。在如何发展自由贸易和有效促进减贫方面，相关专家提出在参与贸易自由化过程中充分发挥政府的作用，利用好汇率政策和公共投资政策，增加教育培训力度提高贫困人口能力，鼓励贫困人口参加市场生产和自由市场，设计合理的收入分配制度，积极进行产业结构调整，加强国际间的减贫合作等建议。

5.第五届中国—东盟社会发展与减贫论坛

2011年9月14-16日，第五届中国—东盟社会发展与减贫论坛在印度尼西亚首都雅加达成功举行。会议由中国国务院扶贫办与印尼国家发展计划部共同主办，中国国际扶贫中心与有关合作伙伴单位共同承办。来自中国、东盟等国家的政府官员、学者，及联合国开发计划署、东盟秘书处、亚洲开发银行、国际劳工组织等国际机构的200余名代表出席了论坛。论坛以“增长的质量与减贫”为题，探讨提高经济增长质量与促进减贫的有关问题，分享东盟各国及中国等其他发展中国家的经验。与会代表围绕论坛主题对经济增长的质量与减贫的关系进行了深入讨论，达成了以下共识：（1）通过促进贫困人口公平地获得教育、健康等基本公共服务，促进发展机会的更加公平，实施包容性增长战略可以帮助穷人和脆弱群体；（2）通过宏观政策调控，转变发展方式，改善收入分配，让贫困人口更多地分享经济增长的成果对可持续减贫至关重要；（3）不断转变经济增长方式，加快科技进步，建立资源节约型、环境友好型经济社会发展模式十分必要。另外，本次论坛上分享了东盟国家和中国改善经济增长的质量、促进减贫的实践和经验，对如何在应对气候变化过程中，如何实现包容性增长和可持续减贫，以及如何提高增长质量的财政税收政策、就业政策、人口流动政策，等等进行了深入探讨。

6.第六届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2012年9月26-27日，第六届中国-东盟社会发展与减贫论坛在广西柳州成功举办。来自中国和8个东盟国家的政府官员、学者、企业、公民社会组织及多双边发展机构的120余名代表出席了会议。论坛以“中国-东盟：包容性发展与减贫”为主题，着眼于新形势新变化，集中研讨了中国和东盟国家在实现发展与减贫过程中的机遇和挑战以及贸易便利化、小额信贷、社会保护政策与实践对减贫的影响以及减贫实务操作等。

论坛为期两天。第一天以“中国与东盟：包容性发展与减贫”为主题，着眼于新形势新变化，集中研讨中国和东盟国家在实现发展与减贫过程中的机遇和挑战以及贸易便利化、小额信贷、社会保护政策与实践对减贫的影响以及减贫务实操作等。与会代表围绕论坛主题进行了深入探讨，取得了多方面成果。（1）深入分析了包容性发展与减贫之间的关系。包容性发展倡导发展机会的公平，是发展中国家成功的减贫战略不可或缺的组成部分。贫困地区的减贫和发展应当是贫困群体分享经济发展成果、参与发展实践的高度统一；（2）详尽探讨了贸易便利化对贫困的影响机制。贸易便利化通过影响经济增长和收入分配实现减贫效果，促

进贸易便利化有利于促进贸易效率的提高、降低农村贫困发生率，有利于发挥中国-东盟各国的比较优势，实现经济增长带动减贫；（3）提出了实现包容性发展和有效促进减贫的建议，包括注重发挥政府促进包容性发展的作用，利用好公共政策，加强能力建设，积极转变经济增长方式进行产业结构调整，加大对中小企业的扶持，增加老年人、儿童、少数民族等特殊群体的发展机会，进一步推动国际减贫交流合作等。第二天与会代表先后参观考察了柳州城市文化建设、柳州工业历史馆、柳江县成团镇鲁比村万亩双季葡萄基地、柳南区太阳村镇卫生院以及柳南区太阳村镇敬老院等项目点。

7.第七届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2013年8月21-23日，第七届中国-东盟社会发展与减贫论坛在广西防城港市召开。来自中国和东盟十国的政府官员、学者、企业、公民社会组织及多双边发展机构的140余名代表出席了会议。论坛以“城镇化进程中的减贫与包容性发展”为主题，着眼于新形势新变化，分别就城镇化进程中的减贫，人口流动、就业与城镇化，公共服务、社会包容与社会管理创新，城乡一体化发展与后千年发展议程等四个专题进行了研讨。参会代表深入探讨了增强社会包容性、可持续发展的路径，进一步推动中国和东盟国家在减贫领域的交流合作。在实践考察环节，与会代表考察了企沙镇兴企社区安置点、桂人堂金花茶产业基地、北部湾文化广场等项目点。

8.第八届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2014年8月7—9日，第八届中国-东盟社会发展与减贫论坛在缅甸首都内比都成功举办。论坛由中国国务院扶贫办与缅甸畜牧业、渔业和农村发展部共同主办，中国国际扶贫中心，缅甸畜牧业、渔业和农村发展部农村发展司共同承办，东盟秘书处、联合国开发计划署、亚洲开发银行、广西自治区扶贫办、生态开发及缅甸农村发展联合会等共同支持。来自中国、缅甸、东盟其他9国的政府官员、学者、媒体，及东盟秘书处、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际机构的120余名代表出席了论坛。论坛以“深化中国-东盟减贫区域合作”为主题，围绕中国与东盟国家减贫和包容性发展面临的新挑战，分享各国扶贫的成功经验，探讨深化区域减贫合作的新路子、新方法、新模式，推动各国政府扶贫机构与民间组织、社会团体、私营企业建立更加紧密的减贫合作伙伴关系，让更多的人口早日摆脱贫困。此外，本届论坛提出倡议，在中国南宁设立中国-东盟减贫交流中心，推进中国及东盟各国减贫事业的发展。

9.第九届中国-东盟社会发展与减贫论坛

2015年7月28-30日，第九届中国-东盟社会发展与减贫论坛在老挝首都万象成功举办。论坛由中国国务院扶贫办与老挝国家农村发展与减贫委员会共同主办，中国国际扶贫中心、老挝国家农村发展与减贫委员会计划与国际合作司、南南亚太金融中心共同承办，东盟秘书处、联合国开发计划署、亚洲开发银行等共同支持。来自中国、老挝、东盟其他9国的政府官员、学者、媒体，及东盟秘书处、联合国开发计划署、亚洲开发银行、德国国际合作机构等国际机构的150余名代表出席了论坛。论坛以“金融创新与减贫”为主题。参会代表围绕论坛主题，分析了中国与东盟各国金融创新与减贫面临的新挑战，分享了各国向贫困家庭和社区提供可以负担得起且具有可持续性金融服务的经验。重点讨论了政府提供的金融服务以及私人部门、社会企业和组织的资源对促进减贫与发展发挥的重要作用，互联网金融等向穷人提供金融服务的重要创新等。论坛对建立更加包容、利贫的普惠金融制度，让贫困人口更多地分享中国－东盟区域发展的成果具有重要的指导意义。

（三）中国-东盟减贫合作的基层机制：“东盟+3村官交流项目”

“东盟+3村官交流项目”是中国国际扶贫中心与东盟秘书处和东盟有关国家合作发起，面向基层村官/社区官员的区域减贫交流合作活动。“东盟+3村官交流项目”机制着眼于农村社区发展领导者——村官，将减贫知识共享拓展到基层社区治理者层面，通过对东盟和中日韩村官的能力建设，实现区域内基层社区发展。项目形式是中国政府作为主办方，邀请东盟+3各国村官来华开展为期一周的活动。活动内容包括减贫发展政策与实践讲座、国别发言、实地考察、驻村体验、与村民座谈等。该交流项目加强了东盟+3村官能力建设，为东盟+3各国农村地区发展注入活力，促进基层减贫交流。

首届“东盟+3村官交流项目”于2013年4月8-12日在四川成都市和南部县举办。文莱、柬埔寨、印尼、马来西亚、泰国、越南等国和中国的村官及政府官员参加了交流项目活动。参与者充分讨论了村级治理中村官能力建设、村民参与等实际问题，并驻村实地考察（考察内容为农家乐）四川农村发展情况。

第二届“东盟+3村官交流项目”于2014年5月11-17日在四川成都市和仪陇县顺利举行。来自文莱、印尼、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南和中国的60余名代表参加交流活动。活动聚焦如何构建村级治理框架、整合内外资源、提升集体行动能力，图片展示、专题介绍、国别案例交流、参与式研讨、实地考察、驻村等形式，分享了各自在村级治理方面的有效经验，在实地考察部分通过考察整村推进示范村了解中国在村民自治、村务公开和村级发展规划制定等方面的有益作法，促进中国与东盟国家在基层民间的交流。

第三届“东盟+3村官交流项目”于2015年11月15-22日在广西南宁成功举办。来自东盟十国文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南以及中国的60余名代表参加了交流活动。此次交流活动包括中国经验介绍、各国案例交流、农村社区发展规划、分组讨论、驻村实地交流等内容。在驻村体验环节，代表们来到广西隆安县那桐镇定江村定典屯生态农业基地参观考察并入住农户。通过驻村体验及与村民座谈，东盟国家代表实地体会了“合作社+种植户+基地+农户”的合作模式，了解中国整村推进、乡村旅游、特色产业等的政策与实践。

（四）中国-东盟减贫合作的培训交流机制

自2007年以来，中国国际扶贫中心等中国减贫组织机构针对东盟国家减贫部门官员实施了多类型、多批次的减贫交流培训活动，形成了多样化的减贫交流培训机制。

1.针对东盟国家整体的减贫交流培训

中国国际扶贫中心等减贫部门开展的针对整个东盟国家的减贫交流培训活动主要有“中国-东盟农村扶贫政策与实践官员研修班”或“中国—东盟扶贫政策与实践官员研修班”、“东盟与中日韩（10+3）扶贫官员培训班”等。“中国-东盟农村扶贫政策与实践官员研修班”主要是以中国国际扶贫中心主办、中国相关省区扶贫办承办的形式，对东盟国家扶贫官员开展以扶贫为主题的研修培训活动。如2011年在广西南宁举办的“中国-东盟扶贫政策与实践官员研修班”邀请了中国农业大学人文发展学院院长李小云教授、中国国际扶贫中心黄承伟研究员以及中国东盟研究院的专家就中国经济发展及基本经验，扶贫开发政策与实践，中国东盟国家减贫与社会发展模式比较等内容进行授课，安排东盟各国及东盟秘书处分主题的国别演讲。研修期间，研修班全体学员还到广西贫困县考察广西贫困村整村推进扶贫开发、产业扶贫、旅游扶贫等项目点。

“东盟与中日韩（10+3）扶贫官员培训班”是以东盟国家以及中日韩扶贫官员为主体的国际区域性减贫和做与交流活动。该活动聘请著名减贫专家为全体学员集体授课，以及全体学员考察中国农村扶贫开发实践项目点。如在2007年举办的“东盟与中日韩（10+3）扶贫官员培训班邀请了时任国务院扶贫开发领导小组副组长的刘坚、广西区扶贫办主任胡德才等资深扶贫专家为全体学员授课。期间全体学员考察了广西贫困村整村推进扶贫开发、产业扶贫、旅游扶贫等项目点。

2.部分东盟国家与其他国家共同参与的减贫交流培训活动

我国开展的部分东盟国家与其他国家共同参与的减贫交流培训活动主要有 “亚洲国家包容性增长与持续减贫”官员研修班、“亚洲国家城乡协调发展与减贫”官员研修班、“亚洲国家发展（减贫）理论与实践”官员研修班、“发展中国家农村发展与减贫”官员研修班、“中国—国际农发基金第三届南南合作”研讨班、“亚洲国家灾害风险管理与减贫”研修班、中国微小企业融资经验研修班等等。在这些减贫交流培训活动中，首要参加的人员除了部分东盟国家扶贫官员，还共同邀请了东盟区域外的其他发展中国家的扶贫部门官员。在这些减贫合作交流机制中，一些培训机制已基本实现常态化，例如“亚洲国家发展（减贫）理论与实践官员”研修班分别在2010年、2011年、2012年都有举办，“亚洲国家包容性增长与持续减贫”官员研修班在2013年、2015年都有举办，“亚洲国家城乡协调发展与减贫”研修班在2014年、2015年都有举办。另外一些减贫交流机制则是根据实际情况进行安排，如针对近年来全球自然灾害发生频率越来越高，2010年举办了“亚洲国家灾害风险管理与减贫”研讨班。邀请了孟加拉、老挝、缅甸、菲律宾等13个亚洲国家的政府高级官员及2个国际组织的代表参加。

3.针对东盟个别东盟国家的减贫交流培训活动

近年来，中国政府相关部门开展了针对个别东盟国家的减贫交流培训，将中国减贫经验传递给相关国家，帮助其提升减贫能力。如中国国际扶贫中心分别于2013年9月、2014年12月、2015年9月三次专门对老挝举办农村发展与减贫官员国别培训班。2015年9月的中国国际扶贫中心举行了以“减贫政策与实践”为主题的“老挝中国扶贫工作经验研修班”。来自老挝减贫与发展相关政府部门的20名代表参加。研修班邀请了国内著名专家学者为全体学员以专题讲座形式介绍中国国情概况、农村扶贫开发政策与实践、社会保障政策与实践、农村扶贫资金筹集与管理、产业化扶贫机制、社会扶贫做法与成效等内容。研修期间，全体学员实地考察了广西都安、龙胜、资源、新安等县的农民创业园、教育扶贫、产业扶贫、社区发展等农村专项扶贫开发项目。

 

表2-1东盟国家参与中国减贫合作交流培训的统计情况

单位：人次

年度	研修班名称	文莱	柬埔寨	印尼	老挝	马来西亚	缅甸	菲律宾	新加坡	泰国	越南	合计
2005	中国扶贫经验班										2	2
2006	亚洲国家			5	2		1	2			1	11
2007	东盟+3	3	2	2	3	2	3	1	2	4	2	24
2008	东盟班	2	2		2	1		2	2	2	2	15
	亚专资班				2			1		2		5
2009	农发基金		2								4	6
	亚专资班		1	2				2		2	2	9
	开发式班						2					2
2010	南太班			2	1			3		4	2	12
	亚专资班	2	2	4	4	2	2	3			2	21
	灾害风险				2		3	1				6
	农发基金		4		4			4			8	20
	亚行部长班		2	6	1	3		3				15
2011	微小金融				1		1	4				6
	城乡统筹				3		3	1			3	10
	农发基金				1			1
	扶贫规划制定班				3		3					6
	东盟班	2	2	1	2	2	2	2	2	2	2	19
	亚专资班			3	2	3	2	1				11
2012	千年发展						1					1
	农村发展				2		2					4
	城乡协调				3							3
	农发基金			1
	亚专资班			2	2	3	2	2	1	1	2	15
	制定政策					1						1
	部长班					1						1
2013	农发基金				2							2
	包容性增长		2		2		2					6
2014	城乡协调		2				2					4
2015	老挝班				20							20
	包容性增长			2			3					5
	合计	9	21	30	64	18	34	33	7	17	32	265

数据来源于中国国际扶贫中心内部统计资料。

 

（五）中国与东盟国家减贫合作的示范项目

2014年11月13日，国务院总理李克强在出席东盟与中日韩（10＋3）领导人会议时指出，缩小差距、减少贫困、改善民生是亚洲地区国家面临的首要任务。中方提议实施“东亚减贫合作倡议”，并提供1亿元人民币，开展乡村减贫推进计划，建立东亚减贫合作示范点。为落实好“东亚减贫合作倡议”。2014年12月底，中国国务院扶贫办与外交部、商务部、财政部召开部门协调会，拟定了乡村减贫推进计划工作方案，选定了老挝、缅甸、柬埔寨3个国家开展具体工作对接。该减贫合作示范项目已在2016年初完成项目立项。

三、中国-东盟减贫合作的特点与发展趋势

（一）中国-东盟国家合作减贫的特点

中国与东盟国家的减贫合作交流为东盟贫困国家提供了可借鉴的减贫经验，帮助东盟国家培养减贫人才，为促进东盟贫困国家减贫和中国与东盟关系发展发挥了积极作用。对中国与东盟减贫合作的历程和合作机制进行系统分析后，不难发现中国-东盟-减贫合作主要有以下特点。

一是中国-东盟减贫合作具有较强的持续性和规划性。中国-东盟的减贫合作嵌入于中国与东盟双边发展关系建设之中，并呈现出较强的规划性特点。自2005年以来，中国与东盟先后共同制定了《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2005-2010）》、《落实中-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011-2015）》、《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2016-2020）》。这些《行动计划》的目标在于推动建议一个和平、稳定、融合、繁荣和充满关爱的东盟共同体，不断深化中国与东盟战略伙伴关系，为中国与东盟在包括减贫合作等领域实施持续的友好互利合作提供了保障。从历次《行动计划》制定和发布《行动计划》的制定和发布已常态化来看，其内容不断丰富，规划性增强。作为《行动计划》倡议的重要组成部分，中国与东盟的减贫合作也具有持续性和规划性特点。这些特点在中国-东盟减贫合作的多个机制中都得以体现，如中国-东盟社会发展与减贫论坛自2007年首届在广西南宁成功举办以来，已连续举办了9届，已然发展成为一种常态化、持续性的合作平台。

二是中国与东盟减贫合作机制的多层次性。中国与东盟减贫合作既有较高级别政府官员、重要国际性组织机构出席的减贫合作交流平台（如中国-东盟社会发展与减贫合作论坛等），也有以东盟国家减贫与发展实践的中层官员参与的减贫交流培训机制（如“中国-东盟农村扶贫政策与实践官员研修班”等），更有以在贫困社区和贫困村庄的扶贫实践者为主题的基层减贫交流合作机制（如东盟+3村官交流项目）。可以说，经过十年来深化合作，中国与东盟在减贫领域已形成了多层次、系统性的合作交流平台。

三是中国-东盟减贫合作以减贫行动的执行者为主，突出能力建设。在中国-东盟减贫合作实践中，东盟国家参与合作人员以扶贫部门官员和扶贫政策基层实践者为主。尽管近年来中国已开始在部分东盟国家进行扶贫项目试点，但是总体来看中国与东盟减贫合作的重点内容为探讨东盟国家减贫策略、分享中国减贫的成功经验、提升东盟国家扶贫行动执行者的贫困干预能力（如减贫知识等）等。减贫合作实践也更为强调提升东盟国家扶贫部门官员或实践者的能力建设。

（二）“一带一路”背景下中国-东盟减贫合作深化发展趋势

1.“一带一路”倡议

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。2013年9月，中国国家主席习近平访问哈萨克斯坦首次提出构建“丝绸之路经济带”设想。2013年10月习近平主席访问印度尼西亚时提出共建“21世纪海上丝绸之路”，并倡议筹建亚洲基础设施投资银行，得到国际社会高度关注。2013年10月3日，在印度尼西亚国会发表演讲时候习近平主席指出：“中国倡议筹建亚洲基础设施投资银行，愿支持本地区发展中国家包括东盟国家开展基础设施互联互通建设。······中国愿同东盟国家加强海上合作，······共同建设‘21世纪海上丝绸之路’”。[1]2013年10月李克强总理在出席第16次中国-东盟（10+1）领导人会议讲话中提到，考虑到本地区有些国家改善基础设施条件需要解决融资问题，中方倡议成立亚投行。[2]十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“加快同周边国家和区域基础设施建设互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。[3]2015年3月




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[1] 习近平：“携手建设中国-东盟命运共同体——在印度尼西亚国会的演讲”，中华人民共和国中央人民政府门户网站，2013年10月3日，http://www.gov.cn/ldhd/2013-10/03/content_2500118.htm

[2] “李克强总理在第16次东盟与中日韩（10+3）领导人会议上的讲话”，新华网，2013年10月11日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/11/c_117660379.htm

[3] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第28页。

 

国家发展改革委、外交部、商务部经国务院授权发布的《推进攻坚丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，指出“一带一路”愿景与行动坚持开放合作、和谐包容、市场运作、互利共赢的共建原则，倡议秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体；“一带一路”的走向为陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛等国际经济合作走廊；海上以重点港口为节点，共同建设通常安全高效的运输大通道。

作为东亚与欧洲“中间广大腹地国家”共谋发展的宏大规划，“一带一路”建设努力实现区域基础设施更加完善，安全高效的陆海空通道网络基本形成，互联互通达到新的高度；投资贸易便利化水平进一步提升，高标准自由贸易区网络基本形成，经济联系更加紧密，政治互信更加深入；人文交流更加广泛深入，不同文明互鉴共荣，各国人民相知相交、和平友好。

“一带一路”建设将“五通”作为重点合作内容，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。政策沟通强调要加强政府间合作，积极构建多层次间宏观政策沟通交流机制，深化利益融合，促进政治互信，达成合作新共识；设施联通强调加强沿线国家基础设施建设，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络；贸易畅通强调着力解决投资贸易便利化问题，消除投资和贸易壁垒，积极与沿线国家和地区共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力，做大做好合作“蛋糕”；资金融通强调深化金融合作，深化金融合作，推进亚洲货币稳定体系、投融资体系和信用体系建设；民心相通强调传承和弘扬丝绸之路友好合作精神，广泛开展文化交流、学术网络、人才交流合作、媒体合作、青年和妇女交往、志愿者服务等，为深化双多边合作奠定基础。

2.中国-东盟减贫合作深化发展的趋势

“一带一路”是中国新时期全方位扩大对外开放战略的重要组成部分，凸显了中国更加重视与广大发展中国家携手共谋发展的清晰指向，传递出做长发展中国经济增长“短板”以培育全球经济新增长点的新思路，体现了开放国策、外交战略、结构调整、促进增长目标之间的良性互动关系。[1]“一带一路”建设，提出要加强沿线国家民间组织的合作交流，重点面向基层民众，广泛开展教育医疗、减贫开发、生物多样性和生态环保等公益慈善活动，促进沿线贫困地区生产生活条件改善。基于当前中国与东盟减贫合作的特点，“一带一路”背景下中国与东盟减贫合作在坚持现有的平台和机制的基础上可能呈现以下深化发展趋势。

一是中国减贫组织机构在东盟国家贫困地区开展减贫合作项目将日益增多。已有中国与东盟的减贫合作实践主要是邀请东盟国家代表到中国来探讨贫困问题、分享减贫经验、提升贫困干预能力等。“一带一路”建设将进一步加强中国政府与东盟各国政府的合作关系。在“一带一路”建设背景下，中国与东盟的减贫合作既注重当前将东盟国家官员“请进来”的减贫合作方式，也日益强调中国政府扶贫部门等减贫机构在东盟国家的贫困地区开展减贫项目合作形式。政府部门、民间组织等中国国内致力于减贫的组织机构在东盟国家贫困地区与当地部门合作实施直接减贫干预的资金规模和项目数量将日益增加。

二是中国与东盟减贫合作转向减贫经验交流与扶贫项目援助并重。当前，中国与东盟的减贫合作以分享中国减贫发展的成功经验交流和提升东盟相关国家政府官员贫困治理能力为主，较少对东盟国家的贫困地区开展直接的扶贫项目援助。2014年11月，国务院总理李克强在出席东盟与中日韩（10＋3）领导人会议时指出，缩小差距、减少贫困、改善民生是亚洲地区国家面临的首要任务。中方提议实施“东亚减贫合作倡议”，并提供1亿元人民币，开展乡村减贫推进计划，建立东亚减贫合作示范点。为落实好“东亚减贫合作倡议”，国务院扶贫办、外交部、商务部、财政部等部已召开部门协调会议，拟定乡村减贫推进计划工作方案，以及减贫合作示范项目的具体调研工作。可见，随着中国国力不断增强和国内贫困问题的进一步解决，中国将日益注重在东盟国家贫困地区开展基础设施建设、社区发展、扶贫对象能力培训、教育扶贫等领域的减贫开发项目，针对东盟国家缓解和消除贫困的合作项目将日益增多。因而，中国与东盟的减贫合作实践将更为强调减贫经验交流与扶贫合作项目并重。

三是本土民间组织成为中国与东盟减贫合作的重要力量。在中国与东盟十年减贫合作进程中，中国政府部门成为参与中国-东盟减贫合作实践的主要主体，




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[1] 卢锋、李昕、李双双、姜志霄、张杰平、杨业伟：《为什么是中国？——“一带一路”的经济逻辑》，《国际经济评论》2015年第3期。

 

国内民间组织参与很少。这一方面是在减贫合作的前期中国与东盟国家减贫交流以政府间交流合作为主，中国政府对国内民间组织“走出去”实施减贫合作引导和管理服务还有待加强；另一方面原因是尽管中国民间组织发展迅速，但国内民间组织发展起步较晚，扶贫类民间组织资金来源不足，内部治理结构不完善，高素质、专业性的复合型人才缺乏，以及本土国际性民间组织数量少等因素使得国内民间组织较难在中国-东盟减贫合作中发挥作用。近年来，在中国政府日益重视民间组织在减贫领域的地位和作用，出台了多项促进民间组织发展和贫困治理政策，积极构建政府、社会、市场协同推进的“大扶贫”格局。国内民间组织也迎来了加快发展和深化减贫交流的难得机遇。“一带一路”建设背景下，民间组织在减贫和民间外交的作用将进一步凸显。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，要“加强沿线国家民间组织的交流，重点面向基层民众广泛开展教育医疗、减贫开发、生物多样性和生态环保等各类公益慈善活动，促进沿线贫困地区生产生活条件改善”。因而，在不断发展壮大的本土民间组织将在“走出去”的大背景下成为中国与东盟减贫合作的参与力量。

参考文献

 [1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年。

 [2]国家发展改革委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，北京：人民出版社，2013年。

[3]鞠海龙、邵先成：《中国-东盟减贫合作：特点及深化路径》，《国际问题研究》2015年第4期。

[4]王素霞、蒋茵、刘民权：《东盟国家的贸易自由化对减贫的影响研究》，《经济研究参考》2012年第5期

[5]汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，，《管理世界》2008年第11期。

[6]卢锋、李昕、李双双、姜志霄、张杰平、杨业伟：《为什么是中国？——“一带一路”的经济逻辑》，《国际经济评论》2015年第3期。

[7]World Bank. From Poor Areas to Poor People: China’s Evolving Poverty Reduction Agenda An assessment of poverty and inequality in China.

作者简介：

      覃志敏（1982-），男，壮族，广西柳州人，法学博士。广西大学公共管理学院讲师，广西高等学校人文社会科学重点研究基地“区域社会管理创新研究中心”研究人员。主要研究方向为：农村减贫与发展