中国与东盟（10+1）框架下的减贫国际合作
目录
一、概 述
二、中国—东盟减贫合作现状
三、中国—东盟减贫合作效益评估
五、深化中国—东盟减贫合作的工作思路
六、结 语
一、概 述
贫困问题是当今世界面临的最严峻挑战之一，消除贫困事关各国人民最基本的生存和发展权利，事关人类社会的可持续发展事业。作为亚洲最大的发展中国家和最大的区域合作组织，中国与东盟都面临艰巨的减贫任务，开展减贫合作是双方共同的需要。由于人口及发展水平差异，东盟贫困人口主要集中在柬埔寨、印度尼西亚、菲律宾、缅甸、老挝、越南等国家。中国与东盟的减贫合作也主要在上述国家间展开。
新世纪以来，中国与东盟国家的双边减贫合作主要集中在减贫政策信息共享和经验交流以及中国向东盟国家提供设备和技术援助；在多边层面，主要体现在举办研讨会、研修班及设立减贫合作基金等。其中，中国—东盟社会发展与减贫论坛、东盟+3村官交流项目和中国减贫与区域合作基金影响较大。经过多年努力，中国—东盟减贫合作机制建设日趋完善,合作范围日益扩大,资金投入持续增加，相互间减贫共识进一步增多，合作模式不断创新。
中国—东盟减贫合作有助于目标国民众改善生活状况，提高了目标国的减贫能力建设，部分缓解了当地的社会问题，推动了次区域合作的深化，夯实了中国与东盟贫穷国家的关系基础。与此同时，中国—东盟减贫合作也存在不足，如缺乏总体战略规划和系统政策，对外援助直接合作对象主要局限于对象国政府，对减贫等民生项目关注不够，企业、社会团体参与度不高。
当前，中国周边环境中的不确定、不稳定因素上升，中国与部分东盟国家关系面临外部大国的挑拨和领土主权争端的干扰，政治互信有所下降。为维护中国在周边地区的利益与影响，巩固和扩大中国在周边事务中的优势地位和发言权，有必要发挥减贫合作在周边外交中的作用，使其成为贯彻周边外交新理念的试验场和应对周边外交变局的重要手段。为此，应加强顶层设计，从战略高度看待减贫合作在周边外交中的作用，完善体制机制建设；将减贫合作纳入“一带一路”倡议的实施中；建设中国—东盟减贫教育培训综合平台；积极发挥企业和社会力量在减贫合作中的作用；充分发挥中国—东盟自贸区在减贫中的效能；鼓励和引导现有各种合作基金向减贫领域倾斜；保持对农业减贫合作的持续重视；加大减贫合作的公共外交力度。
二、中国—东盟减贫合作现状
（一）东盟国家的贫困状况
东盟十国（新加坡、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、文莱、越南、泰国、老挝、柬埔寨、缅甸）国土总面积约450万平方公里，人口约6.18亿（2014），国民生产总值约2万亿美元（2013）。[1]东盟国家国情各异，发展状况不一。
首先，东盟国家之间的经济发展水平极不平衡。新加坡经济发展水平较高，其人均GDP早就步入发达国家行列；文莱得益于丰富的能源资源，近年来经济发展迅猛；马来西亚的人均GDP水平位列第三，但与新加坡和文莱相比，仍存在巨大的差距；其余7国的人均GDP普遍较低（见图1），且内部地区发展不平衡的现象普遍存在，发展经济、改善人民生活水平的任务十分严峻。[2]其中，老挝、缅甸、柬埔寨是该地区经济发展水平较为落后的国家，也是东盟开展扶贫工作的主要对象。
[1] 东南亚国家联盟，百度百科，http://baike.baidu.com/link?url=33f1sZAi7gkwSa1hfU5kNjFNPi5fXsh-qiyuFPRl8WRpdIDqJnNf0-EwmXRShlxXrHowkG6xWzIuK127UXkW3K。（登录时间：2015年6月1日）
[2] Public Outreach and Civil Society Division of the ASEAN Secretariat, “ASEAN Statistical Yearbook 2013,” Chapter IV, MACRO ECONOMY, Table IV.3, p.40.
图1. 2012年东盟十国人均GDP水平
图2. 2012年东盟十国三大产业在GDP中所占的比例
数据来源：《东盟统计年鉴2013》[1]
其次，农业不发达和农村人口贫困率高是东盟部分国家的重要特点之一。在经济发展水平较高的国家，如新加坡、文莱和马来西亚，其农业部门在国民生产总值中所占的比重较低，而经济发展水平较低的国家，如老挝、缅甸和柬埔寨，农业部门在国民生产总值中所占的比例较高，均在30%左右（见图2）。一般而言，农民往往是国家贫困的主体，发生贫困的几率较高，在自然灾害或生活变故面前，农民阶层的经济承受能力往往较弱。
第三，东盟国家中存在着大量的贫困人口。由表1可以看出，柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾四国的贫困发生率较高，均在25%左右，属于贫困易发的国家；按日均2美元贫困线标准，66%的老挝人的收入处于贫困线以下，柬埔寨、印尼、菲律宾、越南40%以上的人口的收入处于贫困线以下；若根据日均1.25美元贫困线标准，柬埔寨、老挝和菲律宾均存在着30%左右的人口处于贫困线以下，印尼则有16%的人口处于贫困线以下。由此可见，柬埔寨、印尼、菲律宾、老挝、越南、缅甸均面临着较为严峻的贫困问题。
表1：2012年东盟十国贫困人口的比例
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国家 |
1.25美元贫困线以下 |
2美元贫困线以下 |
贫困发生率 |
|
文莱 |
— |
— |
— |
|
柬埔寨 |
28 |
49.5（2209） |
26.1（2009） |
|
印尼 |
16 |
43.3（2011） |
12.0（2012） |
|
老挝 |
31 |
66.0（2008） |
24.0（2010） |
|
马来西亚 |
— |
2.3（2009） |
3.8（2010） |
|
缅甸 |
— |
— |
23.6（2011） |
|
菲律宾 |
23 |
41.6（2009） |
25.2（2012） |
|
新加坡 |
— |
— |
— |
|
泰国 |
0.04 |
4.1（2010） |
9.0（2008） |
|
越南 |
14 |
43.3（2008） |
11.1（2012） |
数据来源：《东盟统计年鉴2013》[1]
[1] Public Outreach and Civil Society Division of the ASEAN Secretariat, “ASEAN Statistical Yearbook 2013,” Chapter XI,OTHER SOCIAL SECTORS, Table XI.3, p.218.
第四，东盟国家普遍存在国民收入不平衡的现象（见表2）。通常来说，0.4被视为基尼系数[1]的警戒线。大多数东盟国家的基尼系数超过0.4，柬埔寨、菲律宾、马来西亚、越南多数年份的基尼系数均在0.4以上。缩小贫富差距是东盟国家减贫事业的重中之重。
表2：1990—2011年东盟十国基尼系数
|
国家 |
1990 |
2000 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
文莱 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
柬埔寨 |
0.380 (1994) |
0.351 (1999) |
0.419 |
— |
0.444 |
0.379 |
— |
— |
— |
|
印尼 |
0.320 |
0.310 (1999) |
0.343 |
0.357 |
0.360 |
0.350 |
0.370 |
0.380 |
0.410 |
|
老挝 |
— |
— |
— |
0.354 |
— |
0.367 |
— |
— |
— |
|
马来西亚 |
0.442 |
0.443 (1999) |
0.379 |
— |
0.441 |
— |
0.462 |
— |
— |
|
缅甸 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
菲律宾 |
0.468 (1991) |
0.488 |
0.440 |
0.458 |
— |
— |
0.464 |
— |
— |
|
新加坡 |
— |
— |
— |
— |
0.482 |
0.474 |
0.471 |
0.472 |
0.473 |
|
泰国 |
0.524 |
0.525 |
0.425 |
0.418 |
0.397 |
0.401 |
0.396 |
0.394 |
— |
|
越南 |
— |
— |
0.378 |
0.420 |
— |
0.434 |
— |
0.433 |
— |
数据来源：《东盟统计年鉴2013》[2]
（二）中国—东盟减贫合作的主要模式
冷战结束后，中国开启了与东盟的对话合作关系。进入21世纪，中国与东盟关系快速发展，不但正式加入《东南亚友好合作条约》（2003年10月），而且与东盟陆续签署《货物贸易协议》(2004年11月)、《服务贸易协议》（2007年1月）和《投资协议》（2009年8月），并于2010年1月全面建成中国—东盟自贸区。在此期间，为了进一步推进双边政经关系，中国—东盟逐步开始了在减贫领域的合作。
1.在双边层面，中国与东盟国家的减贫合作主要体现在信息共享、经济交流以及实质性援助。
减贫领域的政策信息共享和经验交流。一种形式是举办双边的减贫研修班。例如,由中国国际扶贫中心、联合国开发计划署、广西壮族自治区扶贫办、老挝国家农村发展与减贫委员会共同主办的“老挝发展与减贫官员研修班”迄今已在广西南宁举行两届，研修班分为专家讲座、案例分析、实地考察和研讨四部分，为双方进一步了解彼此的减贫合作要求提供了条件，为有序推进两国减贫合作打下基础。另一种形式是将减贫问题作为双边高层互访的重要探讨话题。中国与东盟国家政府部门、议会代表团之间经常进行减贫交流。2011年9月15日，国务院扶贫办副主任郑文凯会见了来访的印度尼西亚总统特使、总统扶贫事务特别助理迪隆一行，就中国和印尼两国开展减贫交流与合作事宜进行了会谈。郑文凯副主任就中国的扶贫机构、扶贫历程及所取得的成效及经验进行了简要的介绍。迪隆先生表示印尼希望分享中国成功的减贫经验，并愿意在今后推动开展两国在减贫领域的交流合作。[3]2014年2月18日，郑文凯副主任在北京会见了由老挝人民革命党中央委员、沙拉湾省委书记兼省长坎本·东班亚(KHAMBOUN DOUANGPANNHA)率领的老挝人革党代表团一行。郑介绍了中国农村扶贫开发的历史、成就、经验和新时期扶贫开发工作决策部署情况，并回答了代表团成员提出的偏远地区扶贫政策等问题。[4]
中国向东盟国家提供设备和技术援助。进入21世纪，中国向菲律宾、缅甸、越南、老挝提供了多项援助成套项目及提供单项设备，主要集中在民用建筑、文教卫生、广播电信、市政设施、交通运输及单项设备等涉及民生的领域（见表3）。中国向菲律宾、越南、缅甸、印度尼西亚、老挝提供了多项技术援助，主要集中在农林牧渔业、制造业、交通、科教文卫体及水利电力等涉及民生方面（见表4）。
表3:2003—2006年中国对东盟国家援助成套项目建成及提供单项设备情况表[5]
|
年份 |
行业 |
项目名称 |
受援国家 |
|
2003年 |
公民民用建筑 |
农业技术中心 |
菲律宾 |
|
|
|
农机厂 |
缅甸 |
|
|
|
北江氮肥厂技改 |
越南 |
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|
文教卫生 |
琅勃拉邦医院 |
老挝 |
|
2004年 |
广播电信 |
地面卫星站维修 |
老挝 |
|
|
市政设施 |
万象凯旋门公园改造 |
老挝 |
|
|
单项设备 |
提供同方威视集装箱检查系统 |
缅甸 |
|
2005年 |
单项设备 |
向老中合作委员会提供办公设备和交通工具 |
老挝 |
|
2006年 |
交通运输 |
昆曼公路 |
老挝 |
表4:2003—2005年中国对东盟国家承担援外技术合作项目[6]
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年份 |
行业 |
受援国家 |
|
2003年 |
农、林、牧、渔业 |
菲律宾 |
|
|
制造业 |
越南（2） |
|
|
其他 |
缅甸 |
|
2004年 |
农、林、牧、渔业 |
缅甸 |
|
|
交通 |
印度尼西亚 |
|
|
科、教、文、卫、体 |
老挝 |
|
|
水利电力 |
老挝 |
|
|
其他 |
老挝、缅甸 |
|
2005年 |
培训 |
老挝 |
2.在多边层面，中国与东盟的减贫合作主要包括举办研讨会、研修班及设立减贫合作基金等。[7]
迄今，已成为机制化的研讨会包括中国—东盟社会发展与减贫论坛、东盟+3农村发展与减贫高官会、中国—东盟旅游促进减贫研讨会。除中国—东盟农村扶贫政策与实践研修班外，中国主办的减贫研修班通常并不限于东盟国家，但东盟主要贫困国家均是研修班的主要参加者，如亚洲国家发展（减贫）理论与实践研修班、亚洲国家统筹城乡发展与综合减贫官员研修班、开发式扶贫政策与实践官员研修班、发展中国家农村发展与减贫官员研修班。这些研修班通常由中国商务部主办、中国国际扶贫中心承办，部分地区省市也参与其中。
在上述多边减贫合作平台中，中国—东盟社会发展与减贫论坛发挥的作用可圈可点。
中国—东盟社会发展与减贫论坛是中国和东盟国家就减贫主题设立的机制性活动，旨在为东盟国家和中国的政策制定者、理论研究者和发展实践者提供一个分享社会发展和减贫政策与经验的交流平台。论坛由中国国务院扶贫办在2006年第二届东盟与中日韩（10+3）区域扶贫高层研讨会上提出，获得了东盟各国的积极回应，于2007年10月底在中国南宁召开了首届会议。该论坛作为落实《中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011-2015）》的重要内容，多年来获得了中国外交部、财政部等部委，及东盟秘书处、亚洲开发银行、联合国开发计划署、世界银行等国际机构的支持。
迄今举办的九届论坛共提出了八个主题：1、粮食、灾害与减贫；2、全球经济衰退与可持续性发展；3、自由贸易；4、经济增长质量；5、包容性发展：公平的发展机会和区域贸易；6、城镇化进程中的减贫与包容性发展；7、深化中国—东盟减贫区域合作；8、金融创新与减贫。论坛为推动中国与东盟在减贫领域的交流与合作，推进中国与东盟各国的减贫事业的发展，促进区域的经济发展与繁荣发挥了重要作用。[8]
除了高级别的减贫交流，中国政府越来越重视基层减贫交流与合作。由东盟农村发展与减贫高官会（SOMRDPE）发起，中国国际扶贫中心、四川省扶贫与移民工作局及马来西亚农村与区域发展部共同主办的“东盟+3村官交流项目”，于2013年4月8-12日在四川成都、南充等地顺利举行。该项目旨在通过研讨交流和深入农村、社区实地考察，让东盟国家代表亲身了解中国农村经济社会发展状况，尤其是实地感受中国村官在实际工作中的有益实践经验，帮助东盟国家村官增加农村可持续发展和消除贫困以及村官能力建设方面的知识。同时，通过互动讨论与交流，中国与东盟国家村官能够有效分享经验，携起手来为中国和东盟国家的减贫事业做出共同的努力。来自中国和东盟国家的政府官员、基层村官、专家学者及东盟秘书处、中国东盟中心等国际组织代表60余人参加了此次活动。
该项目举办伊始，就获得了东盟各方欢迎与重视,并于2013年10月纳入李克强总理出席“东盟+3领导人会议”倡议及领导人出访成果落实清单。中国国际扶贫中心作为具体落实单位积极筹备、精心组织，第二届东盟+3村官交流项目于2014年5月11-17日在四川省成都市和南充市仪陇县顺利举行，聚焦如何构建村级治理框架、整合内外资源、提升集体行动能力。来自文莱、印尼、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南和中国的60余名代表齐聚一堂，通过图片展示、专题介绍、国别案例交流、参与式研讨、实地考察、驻村体验和村民座谈等形式，分享了各自在村级治理方面的有效经验，了解了中国在村民自治、村务公开和村级发展规划制定等方面的有益做法，拉近了中国与东盟各国在基层的友好关系。
两届交流项目的成功举办，获得了东盟参会代表的充分肯定。马来西亚、泰国等国的相关部门积极表示希望能与中方在其本国共同举办该项目。中国国际扶贫中心正在争取财政支持，将该项目机制化。
中国减贫与区域合作基金是支持亚洲减贫事业的重要举措之一。该基金在亚洲开发银行框架下设立，旨在支持亚洲开发银行在亚洲和太平洋地区的发展中成员国减贫、区域合作和知识共享的进程。自2005年出资2000万美元成立该基金后，2012年中国再次出资2000万美元用于支持发展中成员的减贫与发展。中国减贫与区域合作基金援助重点之一是东盟的主要贫困地区大湄公河次区域（GMS）和中亚区域经济合作（CAREC）框架下的亚行成员国。在具体目标上主要包括：增强发展中成员国在减贫和发展过程中的主导权；促进发展中成员国之间在减贫和发展方面的经验和知识交流；总结并推广区域合作和国别活动中减贫和发展方面的最佳做法；加强以减贫和发展为目标的区域合作；推动减贫和区域合作方面的创新。[9]中国减贫与区域合作基金主要通过提升跨国间的区域合作能力以促进减贫。它支持有利于跨国间的人员、商品和服务的工程建设，通过向大湄公河次区域提供地区公共产品以改善该地区的生活水平和收入。[10]
近年来，中国利用减贫与区域合作基金为26个次区域合作项目提供了约1100万美元支持。根据亚洲开发银行的资料统计，中国减贫与区域合作基金在2005年至2013年批准的55个项目中，共有27个项目是重点支持东盟或是东盟成员国，基本占全部项目的一半。在中国减贫和区域合作基金中，有80%用于改善边境基础设施。
除上述减贫合作模式外，中国还积极与第三方合作推动东盟地区的减贫项目。在大湄公河次区域合作框架下，中国与泰国和亚洲开发银行共同出资援建的昆曼公路老挝境内路段已于2008年3月建成通车。[11]中国、泰国、老挝及亚洲开发银行合作建设的昆曼公路跨湄公河大桥项目亦于2012年12月12号正式合龙。
[1] 基尼系数是用于衡量居民收入差距的常用指标，数值在0和1之间，基尼系数越大，说明居民收入差距越大。按照国际一般标准，0.4以上的基尼系数表示收入差距较大，即0.4是国际公认警戒线。
[2] Ibid., p.219.
[3] “郑文凯副主任会见印尼总统特使、扶贫事务特别助理迪隆先生一行”，国务院扶贫开发领导小组办公室，2011年月16日，http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/cfyjd/201109/173326.html。（登录时间：2015年5月30日）
[4] “郑文凯副主任会见老挝人革党代表团”，国务院扶贫开发领导小组办公室，2014年2月18日，http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/cfyjd/201402/196255.html。（登录时间：2015年5月30日）
[5] 表中资料整理自：《中国商务年鉴社》编辑委员会：《中国商务年鉴（2004）》，中国商务出版社，2004年9月，第819页；《中国商务年鉴社》编辑委员会：《中国商务年鉴（2005）》，中国商务出版社，2005年9月，第942-943页；《中国商务年鉴社》编辑委员会：《中国商务年鉴（2006）》，中国商务出版社，2006年9月，第356-357页；《中国商务年鉴社》编辑委员会：《中国商务年鉴（2007）》，中国商务出版社，2007年9月，第339-340页。
[6] 同上。
[7]自1998年起，中国开始举办发展中国家官员研修班，为东盟国家培训了管理和技术人才，内容涵盖经济、外交、农业、医疗卫生、环境保护等20多个领域。2001年以来，中国举办2000余期官员研修班，其中部级官员研修班百余期，邀请东盟国家外交、财政、卫生、教育、文化、军事、司法等政府部门1万余名官员来华研修，内容主要涉及经济管理、政治外交、公共行政、开发区建设与管理、职业教育、非政府组织等。
[8] “《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书 (全文)”。
[9] “中华人民共和国减贫与区域合作基金”，亚洲开发银行网站，http://www.adb.org/zh/site/funds/funds/prc—regional—cooperation—and—poverty—reduction—fund。（登录时间：2015年5月30日）
[10] Asian Development Bank, “People’s Republic of China Poverty Reduction and Regional Cooperation Fund—Assessment Report,” August 2011, p.ii.
[11] “《中国的对外援助》白皮书发布(全文)”，中国新闻网，2011年4月21日，http://www.chinanews.com/gn/2011/04—21/2989430.shtml。（登录时间：2015年5月30日）
（三）中国—东盟减贫合作取得的进展
经过多年努力，中国与东盟减贫合作取得诸多进展，主要体现在以下几方面：
第一，减贫合作机制建设日趋完善
中国与东盟之间建立了一系列常设性减贫合作机制，如中国—东盟社会发展与减贫论坛、中国减贫与区域合作基金、大湄公河次区域合作机制等。同时，中国与东盟还举办了一系列短期的、具有针对性的活动，包括中国—东盟旅游促进减贫研讨会、中国—东盟农村扶贫政策与实践研修班以及东盟与中日韩三国的农村发展消除贫困高官会等。这些减贫合作机制不但是双方交流减贫经验的平台，而且成为各种具体合作项目的有力推手。
第二，减贫合作范围日益扩大
从合作地域看，中国对东盟贫困人口较多的柬埔寨、印尼、菲律宾、老挝、越南、缅甸等国均进行了直接的减贫援助，并与发展状况较好的新加坡、泰国等开展了减贫交流或合作。从合作项目看，中国与东盟国家的减贫合作已经从交通、农业、能源等领域扩展到环境、人力资源开发、旅游、电信、贸易便利化与投资等方面。
第三，资金投入持续增加
20世纪90年代以来，中国对大湄公河次区域国家的援助发展迅速，数额不断增多。2009年4月，中国宣布向东盟国家提供100亿美元基础设施资金和150亿美元信贷，用于支持中国与东盟国家，特别是大湄公河次区域国家在基础设施建设、能源资源、信息通信等领域的重大投资合作项目。[1]在2014年12月举办的大湄公河次区域经济合作第五次领导人会议上，中国宣布出资1亿元人民币，用于澜沧江湄公河航道整治的相关工作；出资10亿美元支持次区域互联互通；通过国开行设立100亿元人民币专项贷款，用于中国东盟基础设施建设合作以及中国富余产能在次区域国家建厂；出资30亿元人民币无偿援助东盟欠发达国家；在未来三年为次区域国家提供农业、卫生等方面3000个培训名额，帮助各国培训农业、卫生等民生领域专业人才。[2]尽管上述援助并非完全属于减贫合作范畴，但其实施无疑将产生良好的减贫效果。
此外，中国于2002年起开始实施“亚洲减债计划”，先后对柬埔寨、老挝、缅甸等国不同程度地减免了到期贷款债务，以实际行动减轻了大湄公河次区域经济落后国家的债务负担。[3]
第四，减贫合作模式不断创新
在长期的减贫合作中，中国与东盟国家结合各自实际情况，不断探索新的减贫合作模式，取得了重要进展。例如，中国对大湄公河次区域国家的援助方式由以提供无偿援助、无息贷款为主逐渐转化为推行政府贴息优惠贷款，并通过项目援助、债务免除、人员培训、人道主义救援、派遣医务志愿者等多种渠道来实现。与此同时，中国与东盟国家积极探索以旅游促减贫的模式。
中国与东盟山水相邻，同属旅游资源富集区，而旅游产业密度高、链条长，对地区经济有着巨大和快速的拉动作用，同时也是帮助民众脱贫致富的重要途径。东盟国家多数为热带气候，拥有迷人的热带风光，是中国公民出境旅游的首选线路。在中国公民前十大出境旅游目的地中，东盟国家就占了将近一半。[4] 近年来中国游客赴东盟旅游的数量总体呈快速增长态势。由图3可以看出，在东盟十国中，2005年至2012年期间，泰国、新加坡、马来西亚、越南、印尼是最受中国大陆游客欢迎的五个国家。[5]
实践证明，旅游与扶贫结合具有较好的基础。许多贫困地区旅游资源丰富，由于其位置偏远、交通不便，自然景观和生态环境保存较为完整，开发价值更高。推动旅游与扶贫相结合，鼓励、引导多样化投资主体进入扶贫领域，推动以旅游促进减贫，是中国和东盟各国旅游合作的重要方向。越南文体旅游部旅游发展研究院研究员黄道宝琴（Hoang Dao Bao Cam）指出，在越南，旅游业被认为是经济部门的领头羊，同时也是推动减贫的重要工具，它给越南贫困边远地区带来了很多经济收益，为穷人带来额外的收入，使当地企业受益，并促进了贫困边远地区基础设施的发展。柬埔寨旅游部规划发展局副局长伊克·瑞埃（EkRotha）认为，旅游使人民的收入更加多样化，提高了贫困人口应对气候变化、抗击自然灾害的能力。[6]
[1] 卢光盛、熊鑫：“中国对大湄公河次区域国家的援助”，《公共外交季刊》2011冬季号，第40页。
[2] “携手开创睦邻友好包容发展新局面——在大湄公河次区域经济合作第五次领导人会议开幕式上的讲话”，人民网，2014年12月21日，http://politics.people.com.cn/n/2014/1221/c1024—26246077.html。（登录时间：2015年5月30日）
[3] 同上。
[4] “中国—东盟联合推动旅游促进减贫”，中国—东盟科技合作与成果转化网，2011年11月7日，http://www.cn—asean.cn/enterprise/info/china—info/195748.shtml。（登录时间：2015年5月30日）
[5] Public Outreach and Civil Society Division of the ASEAN Secretariat, “ASEAN Statistical Yearbook 2013,” Chapter VIII, TOURISM, Table VIII.5, p.146.
[6] “中国—东盟联合推动旅游促进减贫”。
图3：2005—2012年赴东盟旅游的游客数量
数据来源：《东盟统计年鉴2013》[1]
图4：2005—2012年期间赴东盟各国旅游的游客数量
数据来源：《东盟统计年鉴2013》[1]
第五，减贫共识进一步增多
通过各种双多边的交流，中国与东盟之间对减贫认识的共同点不断增加。从中国—东盟社会发展与减贫论坛的历年主题来看，中国与东盟成员国在“粮食、灾害与减贫”、“自由贸易与减贫”、“城镇化进程中的减贫与包容性发展”等议题上取得来了广泛的共识，这有助于进一步推进中国与东盟各国在减贫领域的交流与合作。论坛在《南宁倡议》中指出，对东盟各发展中国家和中国而言，减贫是国家工业化、现代化战略体系当中的一个重要部分，应以经济增长和结构优化为基础，以公共服务和社会保障体系建立健全为保障，辅之以专项减贫干预措施和救助救济服务，使各种社会群体均衡享受经济增长和社会发展的收益，实现共同繁荣进步。鉴于此，论坛呼吁，在发展中国家内外部各类机构之间，建立适应东盟各发展中国家与中国未来一个时期减贫和社会发展实际需要的国际协作框架，或交流各国贫困状况、政策信息与实践经验，促进相互学习借鉴；或进行理论研究，促进减贫领域理论知识和研究方法的共享；或确定各国减贫与社会发展的需求，向发达国家和国际组织提供信息，供其制定和实施国际援助战略进行参考。
三、中国—东盟减贫合作效益评估
减贫合作的社会经济效益既体现在对受援国的实际帮助上，也体现在受援国民众和社会团体对援助项目的理解和反应上。虽然缺乏足够数据来评估中国—东盟减贫合作的社会效益，但仍可以从目标国政府及民众的反应看到减贫合作的成效。
（一）中国—东盟减贫合作积极效应
1. 减贫合作对帮助目标国民众改善生活状况效果突出
中国与东盟国家的减贫合作侧重于农业、基础设施建设等项目，这对从根本上改善当地民众生产、生活状况十分重要。在老挝，中国援建的琅勃拉邦老中友谊医院、老挝国家体育馆、缅甸大湄公河次区域信息高速公路等受到当地民众的欢迎。[1]2010年8月，中国水电集团与老挝国家电力公司在北京签署3个电力项目合同，包括老挝南槛2、南槛3水电站和230千伏欣合－朗勃拉邦输变电线路，总金额约5.59亿美元。[2]2012年9月12日，中水电公司与老挝国家电力公司在万象签署《塞坎曼2水电站项目合作备忘录》，该项目总装机容量约135兆瓦，设计年发电量约7.03亿千瓦时。根据合作备忘录规定，中水电公司将以EPC总承包的方式开发该项目，项目建成后将极大改善老挝南部地区供电不足的问题，具有良好的经济和社会效益。[3]
在柬埔寨，中国的官方援助对当地基础设施改善发挥了重要作用，有助于当地民众更便捷地进入市场和获取社会服务，增加了投资和商业机会，切实改善了民众的生活水平[4]。
柬埔寨发展资源研究所（Cambodia Development Resource Institute）对中国援助修复的从桔井（Kratie）到Trapeang Kriel的国家7号公路[5]沿线分别选取3个村子进行访谈，了解公路建设对村民生活的影响。公路建成后，由于交通运输的改善，村民在市场出售农产品更加便捷，议价能力也有所增强。此外，村民外出工作、学习和就医都比以往更为便利。[6]
从减少路程的时间和花费上来看，Ou Svay村以前依靠水路到达上丁省省会，村民需花费100000柬埔寨瑞尔，耗时一天；新公路修好后，村民可在两个小时内到达省会，交通费用也大幅缩减。公路对增加村民受教育和获得医疗服务的机会更为明显。此前受教师缺乏、教育设施落后及路况较差的影响，孩子们能接受的基本教育大多在1至6年，新公路的修建使这一状况大为改观。在医疗服务方面，此前村民生病时只能使用传统药品和疗法，如有重大疾病往往因路途遥远耽误治疗的最佳时机。公路建成后，村庄的医疗设施、人员培训均得到明显改善，村民赴外就医的时间也大大缩短。新修的公路还为当地村民带来更多的经济收益，村民有条件扩大种植面积、改善农业设施，从而增加了收入、改善了居住条件，还吸引了更多的旅游者前来观光。[7]
发展资源研究所对中国援建的另一工程——干丹省（Kandal Province）的Prek Tamak湄公河大桥[8]的实地采访，亦得到基本相似的反馈。干丹省的Kampong Domrey村和Svay Ath Leu村的村民对大桥建成后的预期如下：[9]
第一，节省旅途的时间和费用。桥梁建成后，村民可以在任何时段过桥，不再依赖摆渡服务。例如，村民从村庄到金边的费用是40000瑞尔，使用摆渡服务还需为每辆摩托车支付500瑞尔，为每人支付300瑞尔；乘坐出租车的返程费用大概是20000瑞尔。桥梁通车后，他们可以省下额外的支出，并且不再受摆渡服务时段的限制。[10]
第二，增加收入改善生活水平。村民售卖的产品不再通过中间商，销售价格获得提高。另外，因为可以便捷地从家里到金边，而省下在城市租房子的费用。对于此前通过在摆渡附近出售商品获得收入的部分村民，大桥的修建对其家庭收入有一定影响，但影响较小。[11]
第三，更为便利地获取社会服务。大桥的修建使更多的孩子获得上学的机会，在金边学习的孩子能够当天回到家里。更重要的是，当他们生病时，可以及时被送到医院。大桥的修建能够带来土地增值和更多的投资，最终将改善村民的生活质量和水平。[12]
除了援建一些重大的政府工程外，中国援助也关注民生的基础设施建设。1996年到2002年，中国政府无偿帮助柬埔寨各省农村打水井1000口，解决了25万农村居民的饮水问题。
2.减贫合作提高了目标国的减贫能力建设
除了与东盟国家交流减贫政策信息与实践经验，促进相互学习借鉴外，中国还通过多种渠道、多种形式支持东盟国家的减贫能力建设。中国为相关国家提供涵盖农业、林业、交通、卫生等行业的人员交流项目，如大湄公河次区域电信高官培训项目、农业培训班、医疗卫生培训班等。[13]中国开办了十几期针对东盟的扶贫政策与实践培训班，[14]通过培训的方式帮助东盟国家的相关人员提高减贫的技能，提高减贫的有效性。
2010年至2012年，中国连续在中国—东盟领导人会议上宣布援助举措，重点支持基础设施建设，援建了一大批工农业生产和基础设施项目，助推东盟国家经济发展。2010年以来，中国不断加大“中国—东盟粮食综合生产能力提升行动计划”实施力度，与东盟各国共同建设农作物优良品种试验站20个，示范推广面积达100万公顷。[15]中国还在东盟国家新建3个农业技术示范中心，派出300名农业专家和技术人员赴东盟进行指导，促进东盟各国农业综合发展。[16]另外，中国为东盟国家培训官员和技术人员5000余名，涉及商务会展、文化艺术、汉语、金融财税、传统医药和传染病防治、新能源、农业等领域。[17]
3. 减贫合作推动地区社会问题的缓解
“金三角”地区的毒品泛滥是威胁地区乃至全球的突出问题。罂粟替代种植项目是缓解该问题的重要途径。截至2010年，中国共有180多家企业在缅甸和老挝开展罂粟替代种植，累计种植面积21万公顷（缅甸12万公顷，老挝9万公顷），共涉及橡胶、甘蔗、水稻、玉米、水果等47个品种。替代种植项目为当地民众提供了就业岗位，带动大批烟农弃种罂粟，有效提高了当地人民的生活水平。替代种植企业还在缅、老北部修路架桥、开通水渠，帮助改善了当地的基础设施建设。
4.减贫合作推动次区域合作的深化
自1992年亚洲开发银行在马尼拉举行大湄公河次区域六国首次部长级会议、正式启动大湄公河次区域合作以来，由中国（云南省和广西壮族自治区）、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南6国共同参与的大湄公河次区域合作取得了不少有益的成果，有力地推动了该地区经济社会的发展，并成为亚洲区域经济合作机制及南南合作的一个成功范例。次区域成员国到2010年已经在交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资9大重点合作领域开展了227个合作项目，共投入资金约140亿美元。其中，投资项目55个，投资总额138亿美元，主要用于支持基础设施建设；技术援助项目172个，涉及赠款资金2亿美元，主要用于支持成员国开展相关研究和能力建设活动。[18]上述项目的实施，切实推动了次区域合作及各成员国基础设施的改善。
2011年12月，GMS第四次领导人会议在缅甸首都内比都举行，会议通过了“大湄公河次区域经济合作新十年战略框架（2012—2022）”，为次区域未来10年确定了新的战略目标和发展方向。截至2012年，大湄公河次区域交通、能源、信息通信、农业、环境、旅游、人力资源开发等重点领域的合作项目共吸引了超过了150多亿美元的投资。2013年12月10-11日,以“做好新一代大湄公河次区域合作规划，推动次区域快速发展”为主题的大湄公河次区域第十九次部长级会议在老挝万象召开。会议通过了区域投资合作项目规划，签署了成立大湄公河次区域铁路联盟备忘录，为推动次区域内硬件互联互通提供了制度安排。[19]2014年12月，大湄公河次区域经济合作第五次领导人会议在泰国曼谷举行，此次会议主题为“致力于大湄公河次区域的包容性和可持续发展”，各方就深化区域合作、加强互联互通等深入交换意见。
中国减贫与区域合作基金为大湄公河次区域的《金边发展管理计划》的第二至第四阶段提供了资金支持。该项目为了提高大湄公河次区域国家政府官员的公共政策管理能力，共举办了90次学习培训，来自大湄公河次区域6个国家的1770名政府官员获益。在《金边发展管理计划》中有一项是领导人知识网络项目，是为了提供知识的分享、网络化，促进终身学习的能力。中国减贫与区域合作基金为这一项目中的10个活动提供了支持。[20]
5. 减贫合作夯实了中国与东盟贫穷国家的关系基础
近年来，受美国“亚太再平衡”战略的影响，部分东盟国家在对华政策上左右摇摆，两面下注。但相较而言，那些长期在经济社会发展方面得到中国大力支持的国家在对华关系中立场更为坚定。以柬埔寨为例，中国是其发展援助的主要捐助国之一。自1992年以来，中国向柬援助逾20亿美元，其中多数为软性贷款。2000年至2009年，中国的官方援助达到4.65亿美元，占柬埔寨所有援助的7%。[21]从2000年到2010年，得益于中国对该地区的投资和官方援助以及中国经济发展带来的贸易增长，柬埔寨年均贫困人口减少1%，并大都集中在农村。[22]正是这种牢固的经济联系和政治友好感情，使柬埔寨在地区问题上坚定站在中国一边。2012年7月东盟外长会期间，菲律宾在越南等国支持下试图在会议声明发表有关中菲黄岩岛对峙的内容，作为轮值主席国的柬埔寨顶住压力，反对菲方的做法，会议最终未发表任何公报。
表3：2005年—2009年中国对柬埔寨援助金额按部门分类（百万美元）[23]
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部门 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
合计 |
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健康 |
|
0.13 |
|
|
|
0.13 |
|
教育 |
|
0.38 |
|
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0.08 |
0.46 |
|
农业 |
1.71 |
0.07 |
|
|
|
1.78 |
|
制造业，矿业与贸易 |
0.05 |
|
|
|
|
0.05 |
|
信息与通讯 |
|
|
8.85 |
|
|
8.85 |
|
邮电 |
|
8.46 |
|
|
|
8.46 |
|
运输 |
25.83 |
12.68 |
42.31 |
87.12 |
114.62 |
282.56 |
|
社区和社会福利服务 |
18.53 |
19.04 |
26.22 |
|
|
63.79 |
|
文化与艺术 |
|
0.28 |
0.3 |
|
|
0.58 |
|
环境保护 |
|
0.02 |
0.02 |
|
|
0.04 |
|
政府管理 |
0.52 |
12.18 |
14.75 |
8.29 |
|
35.75 |
|
合计 |
46.64 |
53.24 |
92.45 |
95.41 |
114.7 |
402.43 |
|
来源：The Cambodia Aid Effectiveness Report2007,2008,2009. |
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[1] 卢光盛、熊鑫：“中国对大湄公河次区域国家的援助”，第41页。
[2] “中国水电集团5.59亿美元与老挝签订3个电力合同”，新华网，2009年8月14日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2009—08/14/content_11882715.htm。（登录时间：2015年5月30日）
[3] “中水电公司与老挝国家电力公司 签署塞坎曼2水电站项目合作备忘录”，中国长江三峡集团公司网站，2012年9月12日，http://www.ctgpc.com.cn/xwzx/news.php?mnewsid=64910。（登录时间：2015年5月30日）
[4] Ibid., p.61.
[5]从桔井到上丁省（Stung Treng）的国家7号公路全长509公里。它连接磅湛省（Kompong Cham）和老挝边境的文塞省（Veun Sai），与老挝的13号公路连接在一起，沿着湄公河向北到达琅勃拉邦（Luang Prabang）。该公路的重建是基于中国政府提供的6098万美元的优惠贷款和243万美元的捐助。项目于2004年11月启动，2007年11月完工。国家7号公路是东盟国家公路网的一部分，也是亚洲11号高速公路的一部分；桔井和上丁省的当地民众通常把它称为东盟高速。
[6] Ibid., p.54.
[7] Ibid., p.55.
[8] Prek Tamak湄公河大桥全长1060米，宽13.5米，在金边以北大约40公里。工程开始于2007年6月，2010年9月竣工，由中国政府提供优惠贷款建成。
[9] Ibid., p.52.
[10] Ibid., p.57.
[11] Ibid., p.58.
[12] Ibid., p.58.
[13] 同上。
[14] 同上。
[15] “授权发布：中国的对外援助（2014）”，新华网，2014年7月10日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014—07/10/c_1111546676.htm。（登录时间：2015年5月30日）
[16] 同上。
[17] 同上。
[18] 张雷：“大湄公河次区域将成‘一带一路’示范点”，中国中央电视台，2014年12月18日，http://top.cntv.cn/2014/12/18/ARTI1418902272232440.shtml。（登录时间：2015年5月30日）
[19] 张雷：“大湄公河次区域将成‘一带一路’示范点”。
[20] Ibid., p.16.
[21] Cambodia Development Resource Institute, “Assessing China’s Impact on Poverty Reduction in the Greater Mekong Subregion: The Case of Cambodia,” June 2011, p.47.
[22] “我所和世经政所联合主办‘评估中国在大湄公河次区域减贫政策的影响’国际学术研讨会”，亚太与全球战略研究院网，2010年9月27，http://niis.cass.cn/news/558136.htm。（登录时间：2015年5月30日）
[23] Ibid., p.48.
图5：柬埔寨的主要援助国在交通领域的援助金额（百万美元）[1]
（二）中国—东盟减贫合作存在的不足
虽然中国—东盟在减贫合作领域业已取得丰硕的成果，但囿于体制机制原因，减贫合作的潜力尚未充分发挥出来，仍需要进一步完善。
第一，减贫合作缺乏总体战略和系统政策。长期以来，受自身经济发展水平限制，减贫合作在对东盟外交政策中居于从属地位，因而缺乏从战略层面制定对东盟国家的减贫合作系统规划。同时由于体制原因，对外发展援助与具体的减贫合作由不同部门分管，在资源配置上存在差异，由此造成减贫合作更多局限于经验交流或培训等软性合作，具有重大影响的实质性减贫项目不多。
第二，对外援助对减贫等民生项目关注不够。中国传统的减贫合作主要通过与受援国政府的合作来开展。这种合作在实践过程中存在经济效益大、社会效益小、政治效益容易被社会效益抵消的不足。虽然近年来中国对大湄公河次区域国家的援助项目逐渐加大对民生的关注，但总体来说有重大影响力的项目仍是政府工程为主，如柬埔寨政府大楼、老挝政务系统、老挝国家体育中心，这虽有利于发展中国与各国的友好关系，但普通民众从相关项目中直接获利不多，难以真正发挥减贫效应。此外，中国援建的一些项目，常常是从国内带来原料、技术和劳动力，雇佣当地民众较少，且工作期限较短。例如，在修复从柬埔寨桔井（Kratie）到Trapeang Kriel的国家7号公路过程中只雇佣了少量的当地民众，且只有短短几周的时间，没有为当地提供更多的就业机会。因此，通过道路基础设施建设创造就业机会减少贫困的说法并未得到当地民众认可。反观日本，其对大湄公河次区域国家的援助大部分用于受援国基础设施建设。例如在越南，修复河内—胡志明市火车线路、改造和完善部分省市的供排水系统；在柬埔寨，着重改善教育卫生、综合性环境治理以及人民生活基本保障；在缅甸，援助学校和饮用水管道建设、公路建设和医疗器材。日本的这些做法使受援国老百姓得到了很多实惠，改善了其在当地人民心目中的形象。
第三，企业、社会力量对国际减贫合作的参与度不高。从其他国家的援助经验来看，由于民间力量和非政府组织援助工作不带有“政府色彩”，在受援国民众中间往往更受欢迎。民间力量可以深入到受援国群众中，能够更多地和受援国群众进行沟通、听取对方意见，双方的沟通交流渠道会更畅通，这也可以让受援国的群众进一步了解援助的目的和真实意图，在更加广泛的范围树立起援助国的良好形象。近年来，中国内地的国有企业、公益事业团体和一些民间组织已具备一定的能力对相关国家开展减贫援助，需要政府给予更多的引导和支持。
四、减贫合作与周边外交
周边是中国安身立命的根本，也是和平崛起的战略依托。周边外交对外交全局的影响举足轻重。在新形势下，有必要结合周边外交新挑战、新任务和新思路，努力探索如何充分发挥减贫合作这一平台，深化中国与周边，特别是与东盟国家的减贫合作，为周边命运共同体、“一带一路”建设做出贡献。
（一）周边形势新发展赋予减贫外交新使命
近年来，中国周边环境总体良好，但不确定、不稳定因素有所上升。第一，美国力推“亚太再平衡”战略，以致亚太地区权力结构更加失衡。美国加大在亚太的前沿军事存在，巩固并强化与亚太盟国及伙伴的安全关系，推动双边同盟体系向三边、多边网络化结构转变，强化美国作为地区安全中心的地位。美国在巩固与地区传统盟国和伙伴的政治、防务、经济合作同时，还将合作领域向人文社会等领域渗透。这不仅使地区国家对美国的安全依赖进一步加强，而且曾经存在的对美情感排斥在降低，使亚太二元格局中的“安全上依靠美国”态势更加明显。
第二，中国与部分周边国家的岛屿与海洋权益争端趋于激化。在美国“重返亚洲”影响下，中国与周边声索国多年来“搁置争议”的局面被打破。一些同中国存在领土主权争议的国家希在中国将强未强之际,挟美自重，试图将对于争议海域和岛屿的实际控制上升为法理控制,由此引发东海、南海局势持续紧张。特别是在南海问题上，由于菲律宾单方面将南海争端提交国际仲裁、美菲越等无端攻讦中国在南沙的岛礁建设、日本试图参与南海的巡逻等影响下，围绕南海的双重博弈[2]在加剧，并产生了消极的外溢影响。
第三，中国与部分周边国家之间的“互信赤字”在增加。随着中国国力持续上升和美国“亚太再平衡”战略深入推进，东亚地区格局深度调整。中国与周边国家的信任关系正经历新的考验，互信问题再度升温。部分周边国家对我外交更加积极进取不安，担心中国挤压其生存发展空间，质疑我走和平发展道路的诚意和决心，对华政策进入调整适应期。在美国拉拢渗透下，东盟国家“安全上依靠美国，经济上依靠中国”态势明显，日本、印度、澳大利亚等国亦加大对东盟国家的经济与安全投入，助长地区国家两边通吃心态。
第四，中国倡议和推动的区域合作面临挑战。美国力推“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPP）谈判、新丝绸之路计划和“印太经济走廊计”划，对亚投行、中国在缅甸等大项目暗中作梗。日本等为牵制中国发展，争夺区域合作主导权，加大对东盟有关国家的投入。日本在中南半岛推动建设与中国走向不同的互联互通网络，通过压低贷款利率、工程造价等手段同中国争夺泰国、印尼等国铁路市场，并扩大基础设施投资对冲亚投行效应。印度提出“季风工程“、”香料之路“计划，反对中巴经济走廊通过克什米尔争议区，暗中阻挠中国与斯里兰卡、马尔代夫等南亚中小国家合作。在域外势力干扰和领土主权争端等因素作用下，中国力推的以“10+3”为主渠道的东亚合作举步维艰，“一带一路”倡议面临诸多政治安全风险。
上述因素使中国对周边外交，特别是对东盟外交面临新的挑战和压力。在中国与周边邻国“互信赤字”扩大的背景下，传统的“以经促政”战略效果在下降，[3]必须探索新的合作渠道和方法重建中国与周边邻国之间的互信，这无疑是一个复杂的系统工程。在这一系统工程中，作为最贴近弱势群体民生、最体现共同发展理念、最容易得到各方认可的减贫外交具有不可替代的作用。
（二）减贫合作是贯彻周边外交新理念的实验场
以习近平为总书记的新一届中央领导集体高度重视周边外交，将周边外交放在外交战略布局的首要位置，提出一系列新的外交理念。减贫合作是贯彻这些外交新理念的题中之义。
第一，深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作是坚持正确义利观的客观要求。在外交工作中坚持正确义利观，是以习近平同志为总书记的党中央针对世界形势的新发展和中国外交的新任务提出的重要思想。它既凝结了中华传统文化的道德精髓，也体现了当今中国在国际社会中的行为准则；既是中国国际思想的理念创新，也是中国外交实践的指导原则。[4]习近平同志指出：我们希望全世界共同发展，特别是希望广大发展中国家加快发展。我们有义务对贫穷的国家给予力所能及的帮助，有时甚至要重义轻利、舍利取义，绝不能惟利是图、斤斤计较。[5]随着经济全球化和社会信息化加速发展，各国相互依存程度日益加深，这就要求各国在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。提出正确义利观，不仅明确了中国是国际社会负责任成员这一重要身份定位，而且将实现共同富裕与谋求自身发展的辩证统一。它标志着中国把自身发展与世界发展联系起来，把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，把中国梦与世界梦结合起来。减贫合作是将正确义利观落到实处，在与周边发展中国家关系中贯彻多予少取、只予不取的原则，在自身发展的同时支持广大发展中国家的发展，实现共同繁荣。
第二，深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作是践行“亲、诚、惠、容”周边外交理念的重要体现。习近平在2013年10月召开的周边外交工作座谈会上指出，我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。亲，是指巩固与周边国家地缘相近、人缘相亲的友好情谊。诚，是指坚持以诚待人、以信取人的相处之道。惠，是指履行惠及周边、互利共赢的合作理念。容，是指展示开放包容、求同存异的大国胸怀。亲、诚、惠、容理念的提出，表明了中国真心实意做周边国家好邻居、好朋友、好伙伴的决心。随着中国经济持续快速发展和综合国力的不断提升，周边发展中国家对我期待上升，他们不但希望搭上中国经济发展的快车，而且希望得到中国实实在在的发展援助。减贫合作充分体现了四字箴言中亲、诚、惠的精髓。
第三，深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作是构建亚洲命运共同体的重要组成。建设“亚洲命运共同体”是中共十八大以来中国周边外交新战略的重要内容，是中国在总结共同体发展和亚洲国家区域合作经验的基础上，在东亚地区合作同时面对挫折和期望、挑战和机遇的情况下，结合世界及亚洲政治、经济、社会、安全形势发展的新变化所提出的制度和理念创新。[6]它要求各国求同存异、休戚与共、利益共享、权责共担，以开放包容、合作共赢的心态谋求共同发展，以和平对话与协调来促进相互间战略互信，建立更加平等均衡的新型发展伙伴关系和新型安全伙伴关系，进而推动新型国际关系和国际秩序的实现。减贫合作关注各国的弱势群体，通过政策扶持和资金、技术、设备援助，使广大贫困阶层民众分享发展红利和机遇，防止社会贫富分化加剧，它使命运共同体理念真正接地气，为广大普通民众所接受和支持。
（三）减贫合作是应对周边外交变局的重要手段
国际减贫合作是中国周边外交的重要组成部分，也是中国加强与周边国家政治、经济、社会关系的重要举措。
第一，深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作有助于夯实中国与友好邻国的关系基础。部分东盟国家正在经历重大的政治、社会和经济转型。随着全球化发展，大多数东盟国家找到了适合本国国情的发展道路，从贫穷落后走向发展振兴，步入经济发展快车道。但与此同时，发展不平衡等问题依然突出。不少国家贫富悬殊、社会分化、就业不足、环境恶化等问题严重，社会矛盾加深。一些国家和地区出现了极端主义政治势力,希望通过政治化途径解决经济、社会等方面问题。美国等西方国家在“全球民主促进”战略的刺激下，伺机在相关国家发动“颜色革命”，扶植亲西方势力上台。这对长期保持对华友好的现执政团队构成压力，也使中国与相关国家的关系前景存在变数。加强与相关国家的扶贫合作，帮助当地贫困群众脱贫，这不仅有助于维护当地社会的稳定，同时也有利于夯实目标国民众友华的基础，使中国在目标国政局一旦发生变化的情况下仍能处于不败之地。
第二，深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作是应对美日等国在周边战略竞争的有效手段。美国推行“亚太再平衡”战略的主要目的是巩固和扩大其在亚太地区的主导地位，防范中国快速崛起对其带来的挑战。在“亚太再平衡”战略中，东南亚是美国重点着力的方向。美国除了积极参与东亚峰会、东盟防长扩大会议等区域多边机制外，在安全上巩固强化与地区盟友和伙伴的防务合作，在经济上推动TPP谈判，推出“美国—东盟扩大经济合作倡议”和“湄公河下游倡议”。[7]而日本为了与中国竞争在亚洲的影响力，同样加大了对东盟国家的政治、经济及安全领域的投入。首相安倍在2012年底上台后，在11个月内五次出访东南亚，遍访东盟10国。美日对东南亚的渗透,既重视政府层面，也重视公民社会及草根阶层。中国要保持在东盟国家的传统影响，特别是自90年代后期所打造的良好局面，必须在各领域深耕细作，开拓创新，充分利用减贫合作等涉及民生的项目，使中国的发展惠及普通民众，巩固和扩大中国在当地的民意基础。与此同时，开展减贫合作有利于传播中国自身的减贫经验，将中国模式的优点充分展现给周边发展中国家，从而增强中国模式对周边国家的吸引力。
第三，深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作有助于“一带一路”倡议的推进。“一带一路”倡议是新一届领导集体深化改革开放、拓展区域合作的重大战略举措。随着《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的发布，“一带一路”倡议已从规划布局走向落实，其所面临的各种风险与挑战将逐步显现。这些风险和挑战既来自美、日、印的恶劣竞争和阻挠，也来自沿线国家对我战略意图的怀疑。中国与部分东盟国家围绕领土与海洋权益的争端将对“一带一路”，特别是21世纪海上丝绸之路形成牵制。深化“10+1”框架下的中国—东盟减贫合作，让东盟国家的贫困民众真正享受到减贫合作给其带来的好处，不但有助于抵消西方国家对“一带一路”倡议的负面公关，而且对“一带一路”框架下的互联互通项目赢得当地民众支持具有重要意义。否则，许多重大工程项目容易遭到有关国家民族主义者、“中国威胁论”支持者的反对和攻击。
目前，中国—东盟减贫合作已具有良好基础。中国在广西建立了主要面向东盟国家的国际减贫培训广西考察基地，开办了多期扶贫经验国际研修班。此外，还应东盟国家要求不定期举办官员能力建设和减贫政策与实践培训班，为其优秀的年轻干部提供奖学金和学位教育等。在2011年我国政府与东盟正式签署的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》中，减贫合作是重要的项目之一。2012年11月发表的《第二东亚展望小组报告》将消除贫困作为10+3优先合作领域。2014年11月，李克强总理在出席第十七次东盟与中日韩（10+3）领导人会议的讲话中提出实施“东亚减贫合作倡议”,并提供1亿元人民币，开展乡村减贫推进计划，建立东亚减贫合作示范点。
上述政策规划为中国—东盟减贫合作注入新的活力并开启了新的合作方向，其不仅充实双方现有的合作机制和框架，还将创造新的合作模式。
[1] Ibid., p.49.
[2] 大国（主要是中美日三国）在南海问题上进行战略竞争，小国利用大国的权力竞争努力进行利益博弈。
[3] 高程：“周边环境变动对中国崛起的挑战”，《国际问题研究》2013年第5期，第35页。
[4] 秦亚青：“正确义利观：新时期中国外交的理念创新和实践原则”，求是网，2014年6月16日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-06/16/c_1111103905.htm。（登录时间：2015年5月30日）
[5]“新华网评：中国外交新理念的又一重大实践”，新华网，2014年11月24日，http://news.xinhuanet.com/comments/2014-11/24/c_1113369425.htm。（登录时间：2015年5月30日）
[6] 刘宗义：“亚洲命运共同体的内涵和构建思路”，《国际问题研究》2015年第4期，第46页。
[7] 阮宗泽等著：《权力盛宴的黄昏——美国“亚太再平衡”战略与中国对策》，时事出版社，2005年7月，第36页。
五、深化中国—东盟减贫合作的工作思路
东盟在中国周边外交中具有重要的战略地位，其既是亚洲地区最大、最活跃的区域组织，也是中国第三大贸易伙伴及21世纪海上丝绸之路的必经之地。加强与东盟国家的减贫合作，不但牵涉到我如何发挥负责任大国作用，同时也涉及我与东盟国家关系，特别是我在其心目中的地位。在当前周边形势复杂多变的背景下，必须从战略高度看待与东盟国家的减贫合作，将其视为经略周边、塑造周边的重要举措。为进一步推动10+1框架下的中国—东盟减贫合作，可考虑从以下方面加强工作。
（一）加强顶层设计，完善体制机制建设
提高减贫外交在周边外交中的权重，加大政策与资金投入。建立部际协调机制，统筹国内涉减贫合作各部委间协调，努力使减贫合作与发展援助、自贸区建设、次区域合作等统筹考虑。在援外项目中更多地关注改善当地生产和就业，使更多贫困民众直接受益。
（二）将减贫合作纳入“一带一路”倡议
目前“一带一路”集中于生产性基础设施项目，减贫等民生援助尚未全面跟进或形成配套，当地民众直接获益有限，一定程度上影响项目实施的社会环境。推动减贫合作与“一带一路”大项目统筹规划，配套实施，实现“一带一路”建设民生先行，民心相通。考虑在援外预算中设立减贫专项开支，确保民生援助份额稳定水平并逐步提升，稳步扩大无偿援助规模，简化人道主义紧急援助审批程序。
（三）建设中国—东盟减贫合作培训综合平台
教育属于“生产性”的社会投资，有助于促进经济发展，帮助东盟国家做能力建设及培训等是功在当代、利在千秋的社会扶贫事业。针对东盟部分国家中学、大学入学率偏低的情况，中国可以实施有针对性的教育与培训减贫计划。教育计划主要致力于基础教育，以提高东盟部分国家普遍的教育水平。培训计划则针对东盟部分国家的经济发展状况和产业发展的具体情况，创设专门的技术培训机构，以提高劳动人口的技能，增加普通民众的就业能力。
（四）积极发挥企业和社会力量在减贫合作中的作用
督促涉外合作企业强化社会责任意识，扩大减贫公益事业投入。鼓励国内民间组织和具有专业技能的志愿者“走出去”，深入目标国的基层开展扶贫工作。
（五）充分发挥中国—东盟自由贸易区效能
在打造中国—东盟自贸区升级版过程中，可参照东盟部分国家的经济发展指标，降低敏感产品和服务的关税与非关税壁垒，进一步降低或取消相互投资的准入门槛，加快人流、物流、资金流、信息流区内无障碍流通，为东盟国家创造出新的发展空间，从而惠及广大贫困群体。
（六）鼓励和引导现有各种合作基金向减贫领域适当倾斜
目前，中国与东盟及东盟国家建立了中国—东盟投资合作基金、中国—东盟海上合作基金、中印尼海上合作基金、亚洲专项基金。由于种种原因，部分基金面临目标国合作谨慎的态势，使资金难以充分发挥作用，可以考虑向减贫项目加大投放，既可减少目标国对各项基金的猜疑,也可使减贫项目获得更多资金支持。
（七）保持对农业减贫合作的持续重视
中国和东盟大多数国家共同面临农村贫困人口规模庞大、减贫任务艰巨的挑战，加强农业减贫合作是双方共同的战略需求。除了传统的农业减贫合作外，中国—东盟可加强在应对粮价攀升和自然灾害等领域的沟通与合作，达到构建防范经济风险和自然灾害的国内政策体系和区域合作机制，保障贫困人口基本需求，完善风险保障体系。
(八)加大公共外交力度，彰显减贫贡献
善用国内外媒体,对一些成效明显的减贫合作项目进行跟踪报道,改变对减贫合作的多做少说或只做不说的状况。特别是要加强对一些援外项目的减贫效应的报道,反击西方舆论对中国援外项目的种种歪曲和丑化。
六、结 语
消除贫困，实现联合国千年发展目标，是中国和东盟国家的共同关切。中国与东盟在减贫领域业已展开了卓有成效的合作，积累了一定的经验和基础。在新的形势下，双方应努力实现彼此国内发展规划的对接，创新减贫合作模式，进一步深化10+1框架下的减贫合作。中国具有丰富减贫经验,同时也是世界第二大经济体，应为包括东盟在内的周边国家提供更多的减贫公共产品。在减贫合作中需要处理好四个基本关系，包括内生动力与外部帮扶的关系，区域发展与精准扶贫的关系，政府、市场与社会的关系，人与自然的关系。为深化减贫合作，中国除继续发扬既有政策优势外，需进一步完善减贫合作的体制机制建设，并努力使各项减贫合作更加精准高效。与此同时，中国与东盟应加强在联合国2015年后发展议程问题上的协调配合，推动将消除贫困和促进发展作为2015年后发展议程的核心内容。双方也可以探讨在减贫领域与第三方开展合作，共同推动实现消除贫困的伟大目标。
[1] Ibid.
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