九泉村：互动适应中重建

一、 研究背景

　　2008年5月12日，四川汶川发生里氏8.0级特大地震，据官方统计，此次地震造成近7万人死亡，近2万人失踪，近40万人受伤，超过100万人无家可归，受灾总人口超过8000万人，直接经济损失高达8451亿元。地震过后，紧张有序的救援工作最大限度地挽救了灾区人民的生命和财产。进入灾后重建期，按照中央“三年重建任务两年基本完成”的要求，到2010年9月底，两年的重建期已经结束。在两年的恢复重建过程中，国家、社会、灾区民众共同奋斗，灾后恢复重建按照规划稳步推进，各类重建项目基本完成。

　　回顾“5.12”汶川大地震灾后救援和重建工作，巨大的成就感不仅感动了每一位国人，也令世人震惊。同时，我们也不应回避灾后救援与重建中存在的一些问题，对这些问题的深入分析将有助于总结经验教训，为今后的灾难风险防范和灾后重建工作提供有益的借鉴。

　　正是基于这种认识，在灾后救援与重建工作开展的同时，由国务院扶贫办中国国际扶贫中心等主导的“5.12”汶川大地震灾后重建评估、研究工作也大量开展。2008年10月，国务院扶贫办、商务部和联合国开发计划署（UNDP）签署了“中国四川地震灾后重建暨灾害风险管理计划”， 在UNDP的赞助下，国务院扶贫办于2009年4月和2010年4月，分别组织了两次大规划的灾生重建年度评估工作。通过这种及时、全面、系统的回顾、评估和总结中，一方面可以了解国家制订的灾后恢复重建总体规划的实施效果及存在的问题，为地震灾区今后的全面恢复和长远发展提供政策建议；另一方面也可以从中总结出我国开展灾后恢复重建的成功经验，为全球范围内的灾害风险管理提供借鉴、示范。

　　从方法的角度来说，除了这些大规划的调查评估研究工和外，开展小范围的案例同样具有十分重要的意义。为此，国务院扶贫办在灾后重建试点贫困村选择了7个典型村作为案例开展深度研究，选择了30个典型村开展案例总结。本书研究的四川省巴中市南江县元潭乡九泉村就是国务院扶贫办开展灾后重建的试点贫困村之一，也是7个深度研究的案例样本村之一。

二、 研究目标与内容

　　（一）研究目标

　　案例研究法又称个案研究法，是社会科学中的常用研究方法之一，它可以被应用于许多领域。个案研究可以使我们增进对个人、组织、机构、社会、政治及其他相关领域的了解。个案研究通过对事物进行深入的洞察，能够获得非常丰富、生动、具体、详细的资料，能够较好地反映出事物或事件发生、发展及变化的过程，而且能为后来的总体研究提供理论假设。因此，从一般的意义上讲，案例研究的目标在于深入剖析一个个案，发现围绕该个案的事物和事件的演讲过程，并期望从特殊性推广出一般性。

　　“5.12”汶川大地震以后，大量的NGO涌入灾区，在不同的领导开展了多种类型的救灾工作。“5.12”汶川大地震救援行动为NGO展示自身的能力和作用提供了一个历史舞台，在这个舞台上，他们给中国政府和民众留下了深刻的印象。“5.12”汶川大地震紧急救援工作结束以后，国家出台了有针对性的文件法规，用于规范和指导灾区重建工作的开展。在一系列的文件中，如《汶川地震灾后恢复重建条例》、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》、《汶川地震贫困村灾后恢复重建总体规划》等都明确指出，灾后重建要多途并举，要广泛动员和组织社会力量的积极参与。国家从政策层面支持社会力量参与灾区重建，为NGO采取援助行动帮助灾区实现恢复与发展提供了制度环境和行动空间。

　　乐施会（Oxfam）就是积极参与灾后救援和重建的NCO之一。2009年，经有关方面批准，香港乐施会与国务院扶贫办所属中国国际扶贫中心、外资扶贫项目管理中心签订合作协议，参与“5.12”汶川大地震灾后重建。随后，双方在四川、甘肃、陕西三省分两批，每批40个村，一共选择了80个村开展灾后重建试点，每村乐施会平均援助100万元，国内配套50万元。九泉村就是双方合作试点的第一批40个村之一。合作项目的内容主要集中于基础设施、产业恢复、能力建设、生态环境四个方面，开展试点的目的除恢复与发展试点村外，另一个重要目标是探索扶贫开发与防灾减灾的新机制。

　　具体到本书所研究的案例，九泉村作为国务院扶贫办灾后重建试点贫困村，也是国务院扶贫办与香港乐施会就贫困村灾后恢复重建开展合作的试点村。因此，其具有双重的代表性和典型性，既可以作为探讨灾后重建试点效果和经验的范例，也可以作为NGO参与灾后重建和社会治理的范例，还可以借此探讨政府与NGO开展合作的经验与挑战。

　　本书的核心研究目标即根源于九泉村本身的代表性和典型性，分析多部门在这一试点村开展灾后重建的活动方式及其互动关系，在此基础上总结九泉村灾后重建的经验和挑战，探讨NGO参与灾后重建和社会治理的介入过程及其模式、多部门参与社会治理的机制等。

　　（二）研究内容

　　为了实现预期的研究目标，本案例的研究主要以项目试点村九泉村的灾后重建为主线，展开调查研究。具体的研究内容包括以下几个方面。

　　1．九泉村的村情村貌

　　通过收集相关文献资料，进行实地调查，了解九泉村的历史和现状。

　　2．九泉村受灾状况和紧急救援过程

　　通过收集相关统计数据如实反映九泉村“5.12”汶川大地震中人员、住房、基础设施、公共服务设施方面的损失及地震对村民心理的影响。同时，通过访谈，复原地震发生后县、乡、村三级的救援情况。

　　3．九泉村的灾后重建规划

　　九泉村作为试点村，重建规划的资金来源包括三个方面，分别是乐施会援助资金、财政扶贫资金和部门整合资金。通过调查了解不同类型资金具体的规划内容、运作方式等，并通过查阅相关文献，了解九泉村灾后重建的总体规划。

　　4．九泉村灾后重建实施

　　通过对不同层面人员的大量访谈，进行实地观察，收集有关乐施会援助资金、财政扶贫资金和部门整合资金在九泉村灾后重建中的使用状况，了解这些资金投入的项目运行管理方式。

　　5．九泉村灾后重建效果

　　从物理指标、社会指标、经济指标、机构指标四个层面探讨九泉村灾后重建取得的主要成效。

　　6．九泉村灾后重建的经验与挑战

　　一方面，总结九泉村灾后重建的主要经验，为其他贫困村提供借鉴；另一方面，剖析九泉村灾后重建中的主要挑战，特别是NGO参与灾后重建与社会治理与政府在互动与合作中的挑战。

　　7．理论思考

　　在案例研究基础上，对NGO介入社会治理的可行路径、灾后重建的多元治理机制、灾区贫困村可持续发展的路径等问题进行一定的理论探讨。

三、 研究思路与方法

　　（一）研究思路

　　在九泉村灾后重建中，集中体现了《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》中明确提出的“建立政府、企业、社会组织和个人共同参与，责任明确，公开透明，监督有力，多渠道投资的重建机制”的重建原则，在村庄重建过程中，既注入了政府财政扶贫资金，又大量整合了县级政府其他部门的涉农资金，同时，还积极争取到了香港乐施会的援助资金，不同的资金来源涉及不同的部门，在多部门协作和村民参与的合力（见图0-1）之下，九泉村灾后重建圆满完成。



　　图0-1 九泉村灾后重建中不同主体互动关系示意图

　　依据这一基本事实，本研究将主要考察不同类型资金项目的具体管理和运作方式，考察这些资金的投入对村庄重建的意义，特别是各个层面相互之间的适应与互动关系，总结出多部门协作参与贫困村灾后重建的基本经验及挑战，在此基础上进行有益的理论探索。

　　（二）研究方法

　　研究方法受到研究目标的指引，在案例研究法这一大的方法框架内，本研究主要运用实地研究的基本技术开展资料收集工作，再对收集到的大量定性资料进行整理、归纳和分析。具体来说，本研究运用的资料收集方法包括如下几种。

　　1．访谈法

　　调查中主要采用了半结构式访谈，根据研究目标的需要和访谈对象的特点，列出与研究主题相关的若干开放式问题，然后与访谈对象进行无选项设定的面谈，并适时对访谈主题做出调整。具体的访谈对象包括三个层面的人员，即政府层面、NGO层面、村庄层面，这三个层面涉及的部门和人数众多，表0-1简要反映了本案例研究中访谈的对象。

　　表0-1  访谈对象简表



　　2．座谈会

　　主要是在省、市（县）、乡镇等不同层次中组织召开座谈会，听取相关人员对试点村灾后重建工作的介绍，了解试点村灾后恢复重建的运行机制，发掘试点村灾后恢复重建的成功经验、存在问题和教训，获取定性资料。本次调研，调查小组在不同层面召开了座谈会五次，听取了相关人员对所涉及的与研究目标和研究对象相关的基本情况汇报。

　　3．文献法

　　在调研过程中，注重收集、整理与分析和本项目有关的国家法律、法规和政策性文件，试点村所在省、市（县）、乡等出台的规范性文件，相关统计资料和档案文献，以及国内外相关研究成果，本书以这些资料和成果作为重要的参考。

　　4．观察法

　　在实地调查的过程中，运用非参与式观察方法，获取感性认识及收集定性资料，用做访谈资料的补充。调研小组通过深入现场、深入农户家庭，获得了很多体验和感受，同时还留下了许多生动的图片资料。

 

第一章  村庄概貌

第一节

村庄由来

一、 南江县概况

　　四川省巴中市南江县（见图1-1）位于川东北盆周边缘大巴山脉米仓山南麓。地理位置为东经106°27′至107°10′，北纬31.5′至32°45′。 毗邻陕西省汉中市和四川省广元市，距成都463公里、距西安432公里、距重庆520公里。古属巴国，后为集州，先秦、西汉就有政区建制，公元525年立县，迄今已有1480多年的历史。南江县现辖48个乡镇552个村、86个社区，面积3383平方公里，总人口70.9万人，有耕地 42.35万亩（1亩=666.67平方米）。南江县是国家扶贫开发工作重点县、全国地震重灾县、全省扩权强县试点县。

　　南江县是川陕革命根据地的中心之一，土地革命战争时期，徐向前、李先念等老一辈革命家在这里战斗两年多，有2.2万名南江儿女参加红军，超过1 .6万人为中国革命献出了宝贵生命。南江县自然资料较为丰富，全县森林覆盖率65.59%，绿化率98.5%，有195种野生动物，46种珍稀植物，60多万亩原始森林，3万亩植物“活化石”巴山水青冈，有煤、铁等矿产资源50余种，是中国南江黄羊之乡、中国核桃之乡、中国金银花之乡、中国富硒茶之乡。南江县还是一处旅游胜地，全县有830平方公里原生态旅游景区，有光雾山诺水河国家级风景名胜区、光雾山国家4A级旅游景区、光雾山国家地质公园和米仓山国家森林公园四个“国”字品牌，是中国生态旅游大县、中国最具原生态旅游资源大县、中国红叶之乡、中国楹联文化大县、中国绿色名县。





　　图1-1南江县在四川省的位置

二、 元潭乡的历史与现状

　　元潭乡位于四川省巴中市南江县南缘（见图1-2），地处巴乐公路主干道上，素有南江“南大门”之称，是南江县48个乡镇之一。其东邻南江县长征乡、巴州区南阳乡，南靠巴州区枣林乡，西与枣林阴灵山、元顶子茶场相连，北与下两镇接壤。全乡面积65平方公里。

　　元潭，因南江水流到此形成一大水潭得名。清代属吴垭乡地，置元潭场。民国元年（1912年）元潭场划属第五区（区治下两河口）团练办事处。1933年1月，经四方面军在元潭置五乡苏维埃，归长赤县下两区苏维埃。1934年4月中旬，刘湘“六路围攻”，将南江划为两个区域，八庙以南为二十九军所辖，屈有为在元潭设立“新收复区指挥部”。1934年6月，红军反击成功，复置五乡苏维埃。1935年3月，红军撤离川陕苏区，人民重陷国民党的反动统治之下，置元潭联保办事处，隶属第二区署（区署治赤溪场）。1940年，实行新宪制，更名元潭乡公所（丙等乡，序次13）。1944年，划属第三指导区辖。全乡辖5个保、45个甲、557户、4865人（男2359人、女2470人）。新中国成立前夕，属二督导区伪元潭乡所辖的第一、二、三、四保和第五保的夏家沟、石板河、元坝子等地，绝大部分山林和耕地被伪南江县参议员、公安局长黄少谷霸占，1949年12月解放，同时，成立了元潭乡解放委员会和“乡农会”。新中国成立初期，在乡解放委员会领导下，开展征粮、清匪和民主建政工作。1951年1月，废旧乡保甲制度，开展减租退押，清匪反霸运动，建立村政权。1951年8月17日，成立元潭乡人民政府，取代解放委员会。全乡辖9个村、81个居委组、1531户、8001人（其中非农业户123户，共531人）。1952年1月，元潭乡属下营坝等地划属康家乡辖。1954年4月，在今五梁村黄家湾生产队建立起第一个初级农业生产合作社——前进社。1955年全乡普建，计20个初级社。1956年2月，撤销李家乡，李家乡第三、四、五、六村划属元潭乡管辖。1956年冬，由初级社进行联社。全乡共13个村，970户，5111人，耕地6660亩。1957年由联社建成9个高级农业生产合作社。1958年9月，元潭人民公社管理委员会诞生，实行政社合一。人民公社时期，元潭乡称为元潭人民公社，全社9个大队、1个街道居委会、38个生产队、1795户8232人，其中非农业人口408人，全系汉族。公社管理委员会驻元潭，距南江镇62公里。

　　如今的元潭乡境内交通发达，邮电通信便捷。乡政府所在地距南江县城58公里，距巴中市17公里。全乡地势中间低四周高，呈梯级分布，海拔最低450米、最高1200米。辖元潭、楠木、三峰观、治坪、回龙、石寨、九泉、五梁、字库、康家岭、彭家塬、新庙、熊家坝、下坝、凉水井、韩岭、檬子17个村，2个街道居委会，70个村民小组，4小居民小组，2008年年末全乡共4926户、17140人，其中农业人口15808人，占总人口的92.2%，是一个纯农业之乡，农民人均纯收入2406元。元潭集镇常住户数360户，近5000人。

三、 九泉村由来

　　人民公社时期，元潭公社的七大队又叫九泉大队，因境内有九股泉水得名，就是现在的九泉村（1981年以后改名为九泉村）。七大队包括刘家湾（刘姓居民居多，故名。元潭七大队驻地）、吕家山（吕姓居民居多，故名）、于家坎（于姓居民居多，故名）、九股水（此处有九股泉水喷射而出，故名）、杨家河（山沟两岸杨姓居名居多，故名）、大磨岭（清代，刘某在此岭安装一石磨，故名）、曾家岩（阴灵山脚，此外曾姓居民居多，故名）。

　　第二节

　　村情村貌

一、 村庄概貌

　　九泉村位于南江县西南部，距县城70公里，距巴中市23公里、距元潭乡政府8公里，地处元潭乡的西部（见图1-3），东接字库村，西接白虎村，南靠五梁村，北接石寨村（除白虎村以外其他村庄都属元潭乡管辖）。在九泉村村民看来，九泉村在元潭乡所处地理位置属于既不中，也不边，是一个被其他村子包围起来的各方面都不是很便利的村庄，尤其是出行不便是他们很苦恼的事情。尽管九泉村最高海拔为1150米，最低海拔为700米，属典型的山区村，但是村民感觉九泉村又没有完全在山上，这可能和六个村民小组分布有关（见图1-4），其中一、二、三社在海拔较低且地势相对平缓的山谷之间，各个社居住相对集中；而四、五、六社则几乎在山上，地势较高，居住分散。因此，村民通常称一、二、三社为下三社，四、五、六社为上三社。





　　图1-3 九泉村在西潭乡的位置





　　图1-4 九泉村各社分布示意图

　　当地气候温和，年平均气温16℃，四季分明，春天比较暖和，夏天不是很热，秋天比较凉爽，冬天又不算很冷，气候宜人居。年平均降雨量1238毫米，从这一降雨数值来看，九泉村雨水比较充沛，但是由于属季节性雨，降雨不均，雨量多时会形成洪涝灾害，而在部分堰塘损坏的情况下，降雨量少的季节人畜饮水和灌溉用水又十分困难。

　　全村6个村民小组，一共314户农户、1177人。土地总面积1084.3亩，其中，耕地874.3亩（田700亩、地174.3亩）。全村有劳动力509人，外出务工的劳动力有480人之多且大多是青壮年，据九泉村村委会统计，这些外出务工的人员中45周岁以上的只占到10%，18~45周岁之间的占90%，据村民反映种地基本上是赚不到钱的，只够自家吃，村里面有钱的人家都是家里有人外出务工的，能赚到钱的就在外面买房子定居，如果赚不到钱，在外面打几年工再回村搞些产业。我们从村小学教师那里了解到一个现象：多数小学生的理想是长大后能够外出务工。由此可见，外出务工已经取代种植业成为九泉村村民脱贫致富的一个重要途径。同时，外出务工致富的人已成为当地村民致富的榜样，村民在平时行动或谈话中对外出务工致富的看重，也让孩子们耳濡目染，在他们心底打上了深深的烙印，甚至将它作为自己的一种理想来追求。

二、 产业与收入状况

　　九泉村主要种植水稻、小麦、玉米、油菜、红薯、土豆等农作物，其中水稻、小麦都是种植一季。一般小麦的亩产量是250千克，种植得较好的的话亩产量可以达到300千克，水稻平均亩产量是400千克。这些粮食作物一般都是供自家食用，有剩余的话就拿去喂牲口，很少有农户去卖粮食，甚至有时养的牲口较多的话还要到市场上去买些粮食作为饲料。村内有一片茶园，大约有100亩，茶园的土地是五、六社的，茶园由村支书承包，每年给每户分一斤茶叶和几十元钱。地震以后，水利局帮助村民发展种植梨树并联系销售商与村民签订了销售协议，目前梨子还没有大面积收获，据村民反映梨子的品质不错，他们对此持一种乐观的态度。

　　在养殖业方面，几乎每家每户都会养一些牲畜家禽，如土鸡、猪、牛、鸭等。一般农户的养殖规模比较小，如养鸡多则几十只，少则几只。农户也养猪，每户至少一头，一般在过年时杀一头自家吃，有多余的会拿到市场上出售或者出售给上门收购的商贩。村里面也有养殖大户，如六社一养殖大户家里养殖黄羊一百多头，养猪几十头，养牛十多头。粗略计算，黄羊一年能够出栏二三十头，市场价格是十元左右一斤，猪能够出栏三十多头（价格不是很稳定，要看市场行情），牛每头可赢利两千多元，合计起来可以卖到五万元左右，这对农村来说算是一笔相当可观的收入了。当然，养殖也是有风险的，市场价格不稳定，农民市场意识不强，往往导致他们投入很多，结果可能赔本。同时，也有养殖技术方面的问题，一些牲畜的常见疾病需要及时发现和治疗，不然会迅速传染，例如调查中养羊的农户就提到羊有脱毛和皮肤开裂的现象，幸亏及时发现和诊治才避免了大面积的感染。销售渠道也是一个很关键的因素，由于农户一般养殖规模很小，即使上面提到的一些大户对于那些大的收购商而言，也是不屑于去上门收购的。所以，这些大户也希望其他村民能够多喂养一些，这样形成规模效应以后能够吸引大的收购商上门收购，而且可以和他们进行协商谈判抬高价格，共同抵御市场风险。另外，还有一些本村或外村村民外出学习养殖技术办养兔场和泥鳅养殖场，这些养殖场一般能得到畜牧局的启动资金方面的支持。总体来看，留在村庄内的村民的收入主要来源是养殖业。

　　南江县是一个国定的贫困县。2008年，农民的人均纯收入为3092元，分别比全国和全省平均水平低1408元和708元，而九泉村2008年人均纯收入为1826元，比南江县农民的人均纯收入要低1266元，由此可见，九泉村是当之无愧的南江县贫困村。

三、 村庄组织

　　九泉村有两个村级组织，分别是村两委组织和村级扶贫互助社。

　　村两委组织分别设有村党支部书记、村主任、村文书、督察员和社长职位。九泉村村支书、村主任及四社社长由刘从银担任，督察员和六社社长由吕兴三担任，村文书及一、二社社长由杨绍兴担任，三、五社社长由村两委委员杨进武担任。他们每月工资是500元。在我国基层，从20世纪90年代起就开始推广村民自治制度的建设，1998年以后，我国农村开始贯彻执行村民自治条例，形成村民自治组织，也就是村两委组织。其成员由村民直接选举产生，有一定任期，任期满后重新进行选举，可连任。同时，元潭乡政府还有联村干部制度，就是乡里面的工作人员负责联系一个或者两个村庄，对村庄的各方面工作提供支持和指导。

　　在不同的时期，九泉村村两委组织的功能和作用也不同。20世纪八九十年代，由于九泉村处于几个村庄的包围之内，交通也不方便，当时通信设施及传媒都不发达，国家的一些政策主要是通过村两委成员到乡上去开会获取，然后再向村民传达和解释。尤其是当时国家的计划生育政策和农业税的收缴大多需要村两委去协助实施。当时，村两委组织和村民的关系并不是很融洽。我们从九泉村的老支书那里了解到，那时候开村民会，大家都不愿意参加，大家很清楚开会往往都是有关农业税和计划生育和事情，都要向大家要钱。尽管国家的政策是从大局出发，但是由于村民往往着眼于个人和家庭的利益，因此就不能够很好地理解这些政策，国家的政策执行到最后往往导致村两委和村民产生矛盾和对立。在取消了农业税和实行粮食直补政策以后，村两委组织和村民的关系有了一定程度的好转，同时也伴随着村两委组织村民修路，改善村内的一些基础设施，村两委和村民关系逐步变得融洽起来。村民和村两委关系的扭转一方面来自国家关于农村政策的调整，另一方面也来自村两委能够实实在在为村民做一些有利于村民切身利益的事情。我们从县扶贫部门了解到，这样一种和睦融洽、相互信任的干群关系也是一系列灾后重建项目能够在九泉村实施的重要因素之一。

　　九泉村扶贫互助社是2008年11月成立的，在民政局注册登记。它的业务主管单位是南江县扶贫办和财政局。扶贫互助社的最高权力机关是社员代表大会，常设机构是理事会和监事会，同时还包括16个互助小组（组员的联合基于自愿，一般为5到8户）。理事会是互助社的管理机构，共由五名成员构成，其中包括理事长和监督小组长，他们都是由社员代表大会选举产生的。扶贫互助社资金来源于财政扶贫资金和社员自筹互助资金，其中财政扶贫资金为15万元，社员自筹互助资金为3万元。社员凭资金入社，入社资金100元至500元不等，从互助社内贷款不得超过入社资金的10倍，按月清息，按年归还本金 。互助社的盈余60%用于管理费用支出，10%作为公益金，其余转入本金，滚动循环利用。申请贷款的程序是：由小组成员向理事会递交申请，申请必须经过其他组员的同意并签字，理事会审批符合贷款条件后方可贷款。如果贷款人到期未能偿还贷款，小组的其他成员有义务替贷款人偿还，并向其追缴贷款；如果贷款人未能还款或逾期还款，本小组内成员都不得贷款。

　　互助社成立后，有100多人入社，入社的社员大多认为从合作社贷款手续相对简单一些，不用出村就能贷出钱。但是，在合作社实际运作过程中，从合作社贷款的社员并不是很多，一方面可能是因为他们目前不需要贷款，另一方面是因为社员认为按月清息较为麻烦。

四、 居住结构

　　九泉村村民在地震以前几乎住的都是土坯房，房墙是由土砖和泥巴砌起来的，房顶铺上小青瓦，属于典型的川北民居。地震以后，一、二、三社有部分农户开始用砖瓦建造房屋，一方面是政府提倡风貌改造，加固房屋；另一方面，一些农民在外面打工，逐渐接受了外面的房屋建筑风格，有的还建起了农家小别墅。这些新式房屋尽管内部装修相对简陋，但是从外面看来也独具特色，另有一番风味。四、五、六社群众基本还是住在土坯房内，地震以后，尽管有些墙体有了裂缝，但他们自行进行了一定的维修加固后，还愿意继续使用，这和这几个社交通不便、砖瓦运输困难有关系。正因为如此，绕村公路沿线建的砖瓦房也相对较多。

　　九泉村传统的川北民居大致分为两种：一种是几家共享一个院坝；另一种是自家独享一个院坝。几家共享一个院坝的这种居住结构一般是三面都建有房屋，中间留一个大的院坝，几户人家共同享用。这几户人家一般而言是兄弟或者同宗，但是也有个别例外。三面都建房可以充分利用土墙，多建房间，从而节省材料。拐角处的一间往往用来作为厨房，房屋的后面或者侧边建有圈舍或者厕所。院坝一般是用石板砌成的，可以作为晒场。院坝和房屋之间有一条走廊，村民可以在走廊内坐着摆龙门阵或者干些手工活。走廊比院坝高十几厘米，之间用挡板（石板）挡住，挡板（石板）高有50~60厘米，挡板间有矮石柱，矮石柱上有木柱支撑房顶，木柱与房屋墙壁又有木椽固定，从而使房屋坚固。这可能也是地震并没有导致大面积的房屋倒塌，只是导致土墙有裂痕和瓦片滑落的原因之一。自家独享一个院坝的住户一般是两而建房，两面的房屋连在一起，往往一面的是东西走向的，另一面的是南北走向的。除了能够在房屋的对侧建些鸡、鸭圈以外，其他布局结构和几户共享一个院坝的布局结构基本一样。

　　随着村民外出务工人数的增加，他们在“外面”总能见到一些砖混的房屋建筑结构，当他们回村以后建房时，往往也会尝试着去建一些砖混结构的房屋。这种房屋虽然是砖混结构，但也夹杂着川北居民的风格，因为农村住房往往是农民自己设计的。

五、 基础设施

　　九泉村基础设施整体来看都比较薄弱，尤其表现在饮水和交通访友。用水难和交通不便一直是制约九泉村生存和发展的问题，九泉村村民为改变这一局面做出了不懈的努力。

　　九泉村因有九股泉水而得名，尽管现在只剩下五股泉水，但仍然是一、二、三社的主要饮水来源。山上的四、五、六社饮水比较困难，寻不到好水吃。地震以前，稍逢天气干旱，村民就吃不上水。当时，只有依靠储水雨水维持日常饮用，所以几乎每家每户都有一个用来储水的大水窖。地震以前，九泉村的灌溉设施也很薄弱，村里面有几口塘堰，由于年久失修，塘堰基本都关不住水。众所周知，水对农业生产的重要性。当时，村内流传一句俗语：“白天收太阳，晚上收月亮。”意思就是说，只要有水，白天再忙，到了晚上，不睡觉也要将水引到田里，有时一忙就是一个晚上，非常辛苦。“5.12”汶川大地震以后，水利局到九泉村实施安全饮水工程（解决四社饮水问题）项目，进行了塘堰和沟渠的维修。到2010年9月，南江县以工代赈办和国土资源局计划进一步实施项目，以帮助五、六社解决饮水问题并进一步整治塘堰。

　　九泉村是一个边远的山区村，海拔较高，交通十分困难。村内几乎没有一条像样的路，20世纪八九十年代村民去元潭乡卖粮、卖猪都要靠人背。从元潭乡到一社背一百多斤化肥需要走两个小时的路，因为五、六社在山上，坡度比较大，而且都是小路，则需要四个小时之久。而现在，新修公路后从九泉村任何一个社乘车到元潭乡最多需要半个小时的时间。

　　从2000年开始，九泉村在村两委的组织下开始修路，先是计划修一条7.5公里的通村主线路。在计划修路以前，村两委先是做修路前的动员和准备工作，全村一共六个社，每个社都要召开社员代表大会，争得村民的主持。修路涉及占用土地和荒山，这就需要做被占用土地农户的工作并且拿出补偿方案。有些村民要求先进行补偿才肯让出土地，村两委针对这些农户的要求，将一些村里面空闲的土地（过世的或者外出不再回村者的土地）拿出来补偿给被占地的农户或者是承诺以后有土地调整的情况下再进行补偿，同时，还减免被占用土地农户的提留税费。树木按每棵两元赔偿。修路方案的设计尽量多占用荒山，少占用良田和种值有经济林木的土地。尽管如此，还是有些农户想不通，村两委干部就反复入户做其工作。同时，村两委还利用村里面的广播对村民进行动员，农闲的时候早晨七点钟（冬季天亮的比较晚，一般是八点钟）准时开始广播。原村支书杨绍兴还专门写了一篇题为《修一条路，造福一方人》的讲话稿，在这个讲话稿中他谈判，九泉村的祖祖辈辈都是靠肩挑背驮进行生产和运输，九泉村要改变现在的生存环境，就必须修路，修路不仅造福当代人，而且子孙后代也能够享受到修路带来的便利和福利，只有修路才能改善九泉村的居住环境和生存环境，才能够谋得村庄的长期发展。

　　在开“毛路”阶段，修路的资金主要来自村民集资、村两委向信用社贷的款及民间借款，没有得到政府资金的补助。修路是村上将任务分配到社，社再分配到户到人，每人一段。所谓村民集资主要是以工折资。如果实际工作量超出了分配的任务，村两委会适当给予资金补助；相反，如果没有完成既定的分配任务，则由农户按照每天15元补偿。村两委共向信用社贷款7万元，向民间借款4万余元。目前，九泉村修“毛路”的民间借款和银行贷款还没有还清，加上利息还欠11万余元。

　　修路的过程，场面宏大壮观，每天都有500多人参与，村民一般天蒙蒙亮就起床，吃早早饭（村民将吃比早饭更早些的饭称为早早饭，然后去上工，到中午吃过午饭，再干到下午，走到家以后天就黑了。为了管理好这支庞大的队伍，村里成立了由两委和社长组成的专职管理队伍，修路过程中始终将安全放在首位，九泉村修路到目前为止没有出现过伤亡事故，这和管理队伍的工作分不开。

　　修路也是一个十分艰辛的过程。九泉村有一个叫武家湾的地方，山崖比较陡峭，有很多巨大的岩石，当时技术比较落后，需要人工进行打岩，又遭遇到下雨导致的滑坡，人无法通过，于是就将三社的劳力也抽调上去进行施工，将村民分成七八小组，每组三人，将绳子的一头拴在树上，另一头系在人的腰间，进行悬空施工。将武家湾这段路修通耗时将近半个月。

　　到2001年，九泉村花了一年时间才将这段7.5公里的环形主路毛路修通。但是，这段路通而不畅，每年一下大雨都要靠村民去进行修复，而且每年村两委还组织村民进行一次统一的维修。2001-2005年，九泉村村两委又组织村民修建入社道路和入户路，这些道路作为环形主路的支线。

　　一直到2007年，南江县统一规划，连片开发，县交通局按每公里补助20万元帮助九泉村继续修7.5公里的环形主路，共投资150万元， 计划先将这条环形主路修成泥碎路，然后再修成水泥路。

　　值得注意的是，2002年以后，这里的人们的观念也逐步发生了变化。他们认识到仅仅依靠种地只能养活一家人，尽管国家也有相应的粮食补贴政策，但是很难让他们脱贫致富，所以很多村民选择外出务工。2003年、2004年九泉村外出务工人员达到高峰，出去的大多都是青壮年，留在村里的大多都是老人和小孩。青年人对土地不再像以往那样看重，与种地相比，反而觉得修路能够给他们带来更大利益，因为他们返乡后一般都打算创办一些产业，发展这些项目的前提是能够有一个便捷的交通条件。

　　所以，2007年交通局计划修7.5公里环形主路时得到了群众空前的支持。九泉村地势比较险恶，开挖山路的成本相比较高，如果仅靠外包的话资金是不够的，所以需要村民进行集资和投工投劳。将毛路修成泥碎路，村民平均每人需投资90元，也可以以工抵资。对于那些常年外出务工的，村两委要求他们的土地代种户联系到他们，让他们出资或者联系自己的亲戚帮忙投工。将泥碎石路硬化成水泥睡时，村两委要求受益较大的一、二、三、四社村民每人投资200元，外加两个工。五、六社村民由于离环形主线路较远所以只要求他们投两个工。直到地震时，这条环形主路还在修建当中。

　　地震以后，一些政府相关部门和乐施会投入到九泉村的灾后重建当中，截至2010年9月，九泉村的环形主路、四社和六社的泥碎路、三社田埂的文明路、三社通往五社村小学的文明路都已修建完工，目前在修建的是一、二社的泥碎路、五社的公路。尽管村内社道还有待进一步修建，但是按照南江县连片开发的规划，元潭乡境内，九泉村的主路线紧接字库村公路，又和石寨村公路相连接，石寨村又和回龙村公路相连接，回龙村公路又和九泉村主路相连接，村村相连，形成一个环形圈，村民出行比较便利。

六、 公共服务

　　九泉村教育、医疗卫生等公共服务事业起步较早，但是一直发展相对缓慢。

　　新中国成立后九泉村在二社就建立了一所村小学，也是九泉地第一所村小学，当时学校有五个年级。一直到1972年，由于考虑到四、五、六社的孩子从山上下来上学路途较远，在五社又建立了一所小学。两所小学轮流隔年招生，二社有一名教师，五社有三名教师。1995年，由于师资不足，五年级学生集中到元潭乡中心小学去读书。1998年和2009年四年级和三年级学生也分别集中到元潭乡中心小学去上学。21上世以来，我国推行一乡一校、集中办学的政策。但是，九泉村三、四、五年级的小学生集中到元潭乡中心小学上学，并非是该政策的产物，而主要是由于师资力量不足。因为村里的条件相对乡里来说要艰苦一些，到村里来教书的教师又没有住房，吃饭也是问题，所以只有本村的教师愿意留在村中教书。

　　村民也十分关心一乡一校的政策，主要是担心如果真正落实这个政策，幼儿园及小学一、二年级的孩子年龄太小，九泉村距离元潭乡还有8公里的路程，小孩不会照顾自己。同时好多年轻家长外出务工，将孩子交给爷爷奶奶，如果在乡上租房子，家里面的田地就无人耕种，而且房租对农村人来讲也是一笔不小的开支。村民对目前的这个办学格局还是比较满意的，他们认为，三年级以上的孩子、年龄相对大些的去元潭乡读书可以培养他们的独立生活能力。而且，有些村的交通条件还不及九泉村，如果所有的学生都集中到元潭乡读书的话也是不现实的。调查中，村民普的学生普遍反映如果将幼儿园小孩及一、二年级学生也集中到元潭张中心小学，他们就去找政府帮忙解决难是。

　　国家的“两免一补”（免学费、书本费，提供生活补贴）政策是从2005年开始在九泉村推行的，当时主要是针对家境贫困的儿童，指标很少。学费减免最初有20%的学生（落实到学校也仅有五六个同学）能够享受到，以后慢慢提升比例，范围也逐渐扩大。2006年、2007年部分书本费开始减免，也主要是针对贫困生的。2008年开始书本费全部减免。目前，九泉村的学生已全部享受到了“两免一补”政策。

　　2009年，五社小学的老师因病离职，而中心小学又派不出教师，于是将二社小学和五社小学合并为一所小学，教学地点设在五社。当时，两所学校合并后一共有50多个学生。但是下面一、二、三社的学生上学要走很远的路。最后，中心小学的校长来做工作，村民才勉强同意，但有一个条件就是一定要将孩子上学的路修好。地震后，乐施会进入九泉村，将这条1.2公里的文明路修好了，同时还计划硬化小学校的操场并修建篮球场。

　　新中国成立后，九泉村设立了村医疗卫生室，就建在五社的学校附近。当时有三名医生，中西医都有。随着村级医疗卫生事业逐渐走入低谷，1985-2005年这20年间，村医疗卫生室尽管尚存，但是运营没有以前那么规范了。1986年，村医疗卫生室的三名医生将卫生室的器械设备各自搬回家一部分开始各自行医，于是，村里面出现了三个医疗卫生室，上三社两个，下三社一个，上三社的卫生室由于距离下面太远，慢慢地两个医生不再行医。现在村里面就剩一位刘姓医生，乡卫生院给他配备了一些简单的医疗设备，并在三社农户家租了一间房作为村医疗卫生室。这位医生是祖传的中医，同时也懂西医，并且拿到了医师资格证，不仅本村的人找他治病，邻村也有人找他治病。

　　九泉村没有出现过一些常发的传染性疾病，主要是一些老人有胃病，可能和饮食不是很规律有关系。2005年，九泉村开始实施农村合作医疗，九泉村有1177人，有1086人参加农村合作医疗，有几十个人一直在外务工联系不上，所以没有参加。参加农村合作医疗的村民外去外县住院报账起付线是600元，报销比例为45%；到南江县住院报账起付线为200元，报销比例为60%；到元潭乡卫生院住院报账起付线为100元，报账比例为75%。九泉村村民生病一般不会去医院，主要是因为住院花费太高，他们感觉住院不划算（除非得了大病必须住院）。即使住院一般会去巴中市医院而不去南江县医院，一方面是巴中市医疗条件较好，另一方面是因为九泉村距巴中市比距南江县城要近一些。

七、 风土人情

　　九泉村民风淳朴，村民热情好客。课题组成员进入九泉村以后，无论是问路还是和村民进行交谈，他们总是热情接待。一般而言，如果向村民问路，他们会很热情地停下手中的活，给你指路。进入农户家中，他们会先让你坐定，然后忙着给你泡茶等。吃饭时，如果有客人那是一定要有酒的，南江县喝酒有个规矩，就是前三杯酒大家一定要喝完，而后主客之间可以随意敬酒。妇女敬客人酒，客人一定要喝，但是，客人给妇女敬酒，妇女可以随意甚至不喝，这在当地都是可以接受的，也算是对妇女的一种尊重。九泉村村民很耿直，从他们喝酒可见一斑，前三杯总是喝得干净爽快，客人看到这种情形也不好再推脱了。他们说话做事直来直去，从不绕弯子，让人感觉朴实诚恳。

　　九泉村村民很勤劳，尤其是妇女更加任劳任怨。她们总是天刚亮就起床干活，先是给猪煮饲料，然后去地里忙些农活，然后做早饭，早饭后又去地里忙农活或者做些家务。总之，一天几乎是从早忙到晚。如果家里来了客人，总是做一桌子的饭菜，让家里的男人和客人先吃，有时候她们也会在客人和男人们吃得差不多了才到饭桌前吃饭，有时甚至就在厨房自己吃点简单的饭菜，等客人和男人们吃完后又去收拾和洗刷碗筷。男人们平时基本上不会去收拾和洗刷碗筷，男人主要是接待客人或忙些农活或外出务工挣钱养家。这种男女之间的性别分工，在村民们看来十分自然、和谐。

　　过年时，几乎每年都会杀一头自家的猪，而且还会制作腊肉，他们觉得自家喂的猪比市场上用饲料喂的猪味道要好。腊肉是九泉村待客最常见不过的荤菜。过年那几天，几个兄弟或者近门会轮流到各家去吃饭，今天吃这家的，明天吃另一家的。九泉村过年时吃饭前也放鞭炮，往往做一大桌子的饭菜，男人要喝一点酒，大家相互祝贺新年好。

　　九泉村村民逢农历二、五、八会去赶场（赶集），去赶场的大多是妇女。现在，九泉村到元潭乡交通比较方便，村里返乡农民工有些作起农村客运的生意，从村里到乡上单程5元钱，上午9点左右出发，大约9点30分能够到集市，妇女们往往背一个背篓去买一些生活用品，大概11点30分去找来时的车回村。

　　在很多政府官员看来，村庄纯朴的民风，村民耿直的性格和勤劳的秉性，也是九泉村在众多村子中脱颖而出成为南江县灾后重建试点村的一个主要因素。

 

第二章

灾害与救援

第一节

地震灾害的损失

　　突如其来的地震造成的损失无情地深入到经济社会状况脆弱的九泉村的各个角落，使九泉村顿时陷入失序状态。本节主要从人员伤亡、住房和圈舍损毁、基础设施破坏、公共服务设施损失及社会心理影响这五个方面对九泉村受灾损失状况进行描述。

一、 人员伤亡

　　九泉村有314户农户，共1117人，在地震中只有1人受伤（地震发生时，这个村民正在房顶上修缮，房屋猛的一晃，差点将他从房顶上摇晃下来。他感觉到不对劲，但还没有意识到是地震，以为是自己不小心，没站稳。接着就听到有人感：“地震了，地震了……”这时他才意识到发生了地震，当时比较慌忙，有点不知所措，就从房顶上往下跳。他双脚着地时，有一只脚刚好落在一块石头边上，又顺势斜向下滑，这只脚是侧面着地的，再加上向下的冲力，脚腕就崴折了。在他妻子和父母的搀扶下，他被转移到安全的地方，后来，到元潭乡卫生所进行治疗才逐渐恢复，现在新疆务工）。

　　“5·12”汶川大地震的震中距离南江县较远，当地的房屋大多是发生了较为剧烈的晃动，也有十几户的房屋倒塌了，大部分只是严重受损，因此出现房屋倒塌造成人员伤亡的情形相对比较。地震时，村两委和村民在第一时间呼喊其他村民跑出房屋，转移到空旷的地方。尽管山上有石头滚落，但是村民转移的地方已经避开了这些危险区。地震后的一周时间内，九泉村村民都在外面居住，这样，就避免了余震对村民造成伤害的情况发生。

二、 住房和圈舍损毁

　　地震中，所有农户的房屋都不同程度受到损坏，根据房屋的受损程度分为轻微受损、中度受损、严重受损和房屋倒塌四类。据统计，九泉村有11户农户共63间房屋倒塌，16户农户共86间房屋严重受损，146户农户共730间房屋中度受损，130户农户共650间房屋轻微受损，240间畜禽圈舍损毁。

　　房屋轻微受损主要是指房屋的瓦片有脱落，但不是很严重，只占整个房屋瓦片的三分之一左右；房墙有开裂现象，裂缝较小；房屋地基没有变形，经过简单的维修加固以后仍然安全，可以居住。九泉村有130户属于这种情况，所以在地震后的第二天就有村民忙着修葺房屋。房屋轻微损坏的，一般而言建造的时间较晚，或者建造时投入的资金相对较多，地基相对稳固些，住这种房屋的人收入在村中相对算较好的，所以他们自己也有经济能力将房屋尽快重新修好。

　　房屋中度受损主要是指房屋上的瓦片有二分之一左右脱落，有些房梁已经露出，房屋面面的家具甚至有些被砸坏；房墙开裂，裂缝较大；房屋的地基轻微变形，但仍然可以居住。九泉村有146户属于这种情况。地震后他们也在修葺房屋，主要是将落下的瓦片整理好后，铺在房顶上，以免下雨后房屋内四处漏雨。这些房屋一般建造的时间相对较早或者建造时资金投入不是很充足或者地基不太稳固等，住这些房屋的村民一般在村里面的收入属于中等水平，如果单独让他们自己去修房，可能经济上有点紧张，需要借钱或贷款，即使房屋修好后，过几年还是有可能成为危房，需要拆掉重建。

　　房屋严重受损是指房屋的瓦片大部分或者全部脱落，房屋的梁檩暴露在外面，如果不是因为发生了地震，平常多半会认为这户人家是要拆房子；房屋的墙壁开裂，裂缝较大；房屋的地基已经严重变形，这种房屋即使修好也只能够暂时居住，过一两年也要成为危房。九泉村有16户属于这种情况，然而住这种房屋的村有些是外出打工的，常年在外的，或者是村里收入较低的农户，这些房屋一般都是老房子，近几年建的房屋很少，即使是近几年建的也是资金投入严重不足，地基没有打好，建房时只是考虑到能够居住就行，没想到会发生这么大的灾难将房屋瞬间摧毁。这些房屋一般都是需要拆掉重建的，外出务工的村民要建房经济能力尚可以支撑，而对收入较低的农户而言，重新修房则需借款或者贷款，即使房屋建成后还贷压力也会很大。

　　对村民而言，房屋倒塌是最严重的损失，九泉村有11户属于这种情况，这些房屋的住户一般都是村子里面的五保户或者低保户，他们年龄偏大，劳动能力已逐渐下降，其收入较低。这些倒塌的房屋一般都是些老房子，有几十年的历史了，住了两代甚至三代人。这些房子必须要进行重建，但是住户的经济能力不足以建房，即使借款或者贷款建房，向谁借贷也是个问题，即使借到款，还款同样是个难题。

三、 基础设施破坏

　　地震损毁九泉村社道3.7公里；损毁灌溉渠道3公里、山坪塘2口，减少有效灌溉面积201亩；损毁人工井40口、人饮管道7公里，导致84户345人饮水困难；损毁高压线路1公里和变压器1台，导致村民无法正常用电。

　　2000年至2001年，九泉村村两委组织村民修建里面的环形主线公睡（当时主要是开毛路）。2001年至2005年，村两委又地民修建社道路和入户路。虽然村、社道路修通了，但是通而不畅。遇到下雨天，道路极其泥泞难走，走在上面相当危险。地震发生时，强烈的地表晃动，导致社道路地基变形，滑坡及山上的石头滚落将部分社道路损坏或者掩埋，行人、车辆无法正常通行。地震过后，村民还要重新修复被损毁的道路，村民对此感觉很无奈。同时，房屋的重建需要通过道路来运输材料，而且以后的生计发展也极大程度上依赖交通状况的改善。

　　九泉村的水利设施建设在地震以前就很薄弱，村子里平时浇灌田地主要是依靠山坪塘里储存的水及降雨。虽然当地雨季降水量很大，但是到了干旱的季节，山坪塘的蓄水则成为九泉村主要的灌溉用水。地震导致九泉村两口大的山坪塘损毁，同时，有3公里的灌溉渠道也遭到破坏，导致201亩田地不能够有效灌溉。九泉村生产的粮食主要是自给自足，几乎没有村民将粮食拿出去卖，有的农户自家产的粮食不够吃还要到市场上去买些粮食。如果秧苗在生长期，灌溉用水不能够及时供应，则必然会影响到粮食的产量。本来村民在地震中家庭经济就遭受了损失，并且还有房方面的经济压力，如果粮食再减产，则必然加重原本并不富裕的村民的经济负担。

　　九泉村的人饮设施也是最近几年才有所发展的。有的农户甚至还没有能够饮用到好的水源，他们还用水槽储水，以缓解天气干旱时水源的匮乏。地震致使40口人工井和7公里人饮管道损毁，直接导致84户345人饮水困难。这些农户只有到有水的农户家里去挑水饮用，社道的损毁导致出行极其不便，有时候挑一桶水就需要半天工夫。

　　“5·12”汶川大地震以前，九泉村就已经全村通电，当时电压不稳定，多数情况下电压都较低。晚上电灯光线很暗，只是能够起到基本的照明作用。村两委曾多次向电力部门反映这一情况，但是没有得到解决。因为九泉村是个山区村，遇到大雨或者暴雨天气，村子里就经常停电或者断电。“5·12”

　　汶川大地震导致1公里高压线路和1台变压器损坏。地震致使进村的道路堵塞，加之断电的村庄较多，5月14日电力部门才进入九泉村进行维修，山区电路相对比较分散，所以到5月18日村内才恢复用电。但是电压和地震前一样较低且不是很稳定，照明光线较暗。直到调查之时，九泉村电路还经常出现问题和故障。

四、 公共服务设施损失

　　九泉村二社小学是新中国成立后建立的，小学的教室虽然中间进行过几次维修，但是早已成为危房。这次地震给二社小学造成了致命的冲击。地震导致九泉村二社小学地基变形，75%的瓦掉落，墙体多处裂缝。如果不是地震时小学教师杨老师及时将同学们转移到比较安全的地方，就有可能出现重大安全事故。建在五社的村小学在地震中也有一定的损毁，主要是房屋上的瓦片脱落，但是房屋基本没有裂缝且地基没有变形，这也是地震后二社小学要合并到五社小学的原因之一。村小学合并后，下面一、二、三社的学生要到山上的五社读书，由于以前的一条上山的路早已损毁殆尽，所以下面三个社的学生上学极为不便，因此，村民要求将学生上学的路修好并将此作为两校合并的条件。

　　九泉村村卫生室到2005年时基本无人管理，三个村里的医生也分别在自己家设立了诊所，最后只剩一位医生坚持行医。村卫生室因为长期无人进行管理，年久失修，早已成为危房。地震导致村卫生室倒塌，成为一片废墟。

五、 社会心理影响

　　地震的突然来临无疑给平静的九泉村村民造成了心理上的恐慌、焦虑及随之而来的思想波动等。

　　在日常生活中，有些村民表示，早晨也没有以往起得早了，常常睡到早晨九十点钟才起床；起床后，有时脸也懒得洗，男村民胡子也懒得再刮了，吃完早饭也不去地里干农活了。家里的牲畜也喂得不如以前那么规律了，有的村民甚至将家里面的猪、鸡、鸭等牲畜都杀了吃掉了。而以前，他们一般都是比较省吃俭用的，比如猪一般都是过年的时候才杀的。有的村民不去地里干活，就开始以打麻将、玩纸牌等娱乐方式消遣生活，经常玩到很晚才去休息，用这种方式来麻痹大脑和神经，让自己不去想将来的生活。有些村民整日坐在家中，也不出门，甚至一句话都不说，想到自己辛辛苦苦置办的房屋和家具在地震中毁于一旦，心情很沮丧，对生活开始失去信心和希望。

　　越是在大家都不知所措甚至绝望的时候就越容易产生谣言，地震后九泉村也不例外。谣言很多，比如，有的说是世界末日就要到了，地震只是个前兆，到时候天塌地陷，谁都不能逃脱，什么都不要干了，不要再节省着过日子了，赶快享受生活，要不就没有机会了。还有的传闻说，老天爷发怒了，近期将来到人间，要准备好保命钱，给老天爷上供，要不然将有灾难又要降临或者是受到惩罚之类的。这些谣言的源头谁也说不清。村民普遍没有太多文化，都很迷信，这些谣言的传播加剧了村民的焦虑和恐惧。村里面有些文化的村民能够辨别这是谣言，是不可信的。但是，村中有些老人和妇女，就有些信以为真了。整天在家烧纸钱祈求老天保佑，不要把灾难降临到他们身上。甚至，有些妇女变得很惊慌，有时候正在做饭，总是感觉地震来了，将炊具一扔就往外跑，其实什么也没有发生。妇女的情绪很低落，也很恐惧，甚至患上了强迫症、焦虑症等心理疾病。

　　这种地震带来的恐慌和焦虑也是慢慢才消除的。地震后，媒体大规模跟踪报道地震及抗震救灾的情况，国家关于灾后救援和重建的一系列政策也逐步得到有效落实。同时，县、乡、村也做了大量的工作，例如告诉村民地震不是经常性的，但是要防备余震，减少人员和财产损失；村两委分工负责做各个社村民的思想疏导，并且经常深入农户家中去和村民交谈，有问题立即进行解决；告诉村民受损只是暂时的，汶川是震中，那里的受灾情况比九泉村还要严重很多，鼓励大家要对生活和生产充满信心等。村民渐渐看到了生活的希望，心理恐慌和焦虑也一天天减小，大家也开始投入到灾后重建中。

 

第二节

紧急救援

　　地震后，人们开始了与灾难的抗争——紧急救援。地震发生后，九泉村的紧急救援大致可以分为村民自救、村基层组织的救援和县乡两级参与的救援三个方面。

一、 村民自救

　　地震发生时，九泉村好多村民正在家里午休，忽然被一阵剧烈的摇晃惊醒。起初，他们并没有意识到是地震，紧接着听到轰隆轰隆的响声，床像漂浮在水面上的船一样摇来摇去的，同时房间里的家具也在剧烈晃动，有的农户的家具和生活用品都倒了，发出哐啷哐啷的响声，这时，村民意识到这是地震，马上往外跑。跑出来以后，发现整个房子也东倒西歪的，瓦片也哗啦哗啦地往下滑落，整个过程持续了十分钟左右。

　　跑出房屋的村民，有些就喊：“地震了，地震了……”让自己的邻居也赶快跑出来。整个下午余震不断，各家各户的村民基本上是自己去找安全的场所避难。他们一般是找一些相对空旷，距离山相对较远的地方，大多数村民都蹲在地上。随着地震的剧烈程度慢慢下降，村民有的开始站起来活动。地震导致九泉村不少农户的房屋损毁、瓦片滑落，房屋垮塌的农户也有，但是不是很多，有些大胆的村民看到房屋没有倒塌就进屋转移家里的财物。这种行为被邻居和村两委制止了，因为刚刚地震过后不久发生余震的可能性较大，搬运财物可能会导致人员的伤亡。

　　直到快天黑的时候，余震不是很频繁且强度不是很大了，村民才去屋里将家里的粮食及一些炊具搬出来，在外面做饭。村民大多是找些砖块或石块将锅支撑起来，再在附近水槽或者堰塘里找些炊事用水，然后又去找些柴草作为燃料做饭，以米饭、稀粥及莱汤之类为主，能填饱肚子就行。在地震中，村民除了保证自家的人员安全及饮食以外，还照顾村子里面的孤寡老人及贫困户。村里面有些孤寡老人房屋倒塌了，好多粮食之类的财物没有及时转移出来，附近的邻居就将他们叫过去一起吃晚饭。

　　晚上，村民将自家的床、沙发及凉椅等从房屋里搬出来，在院坝里搭上棚子睡觉。五月份天气已经开始变热，而且晚上还有蚊虫叮咬，再加上刚刚经受地震带来的恐慌及对余震的再次发生的担心，所以地震当晚村民睡得很不踏实。很晚才休息，即使休息也仅仅是合着眼睛，好多村民都心神不安、惊魂未定、心有余悸。当天晚上也发生了几次余震，不过不是很强烈，但是一些村民还是被惊醒了。每次余震发生村里面的狗都狂吠一阵，还有些黄鼠狼、老鼠等四处乱窜，发出呼啦呼啦的声音。村民在半睡半醒中，公鸡开始叫了，天也已经破晓。地震发生以后，村民大概在院坝里睡了一个多星期才陆续搬到屋里睡觉。

　　5月13日，村民大多都早早地起来开始维修自家的房屋。尽管维修房屋是种技术活，但是好多村民都有外出做建筑工人的经历，所以修房也不是什么困难的事情。大多数村民的房屋主要是房墙被震裂和房屋上的瓦片滑落到地上，这些农户先是将掉落的瓦片整理好，然后，男的爬到房顶，女的在下面递瓦。当然，这些工作也仅仅是简单地修葺一下房屋以免下雨把房屋淋湿损坏，有些修好房屋的农户也没有在房子里面住，害怕余震带来危险。家里修房较快的村民就去帮助其他的村民修房。村里面还有十几户房屋完全倒塌了，他们有的住在邻居家，或是住在邻村的亲戚家里。

　　总之，地震发生初期，尽管震感很强，余震不断，并且村民面临生活和心理上的压力和困难，但是他们从地震的发生到自发地逃离危险，再到吃饭、睡觉和修房等方面都尽量自己去解决，并且在有能力的情况下对邻居和村中的孤寡老人等施以援手，共渡难关。

二、 村基层组织的救援

　　2008年5月12日，九泉村村两委组织村民修建村里的主线环形公路动工才两天。这一天的主要任务是打片石，上石头，砌保坎。吃过午饭后，村民正在休息，突然感觉房子在晃动，有好多村民喊：“地震了，地震了……”当时，主要是在三社施工，村两委的刘支书和杨文书都在施工现场，他们连同工程队的工人都跑到一个堰坝上喊：“地震了，地震了……大家快出来，大家快出来……”房屋摇晃得很厉害，房上的瓦开始一片片地往下滑落，后来滑落的速度越来越快，好多房屋上的瓦片顷刻间就跌落到地面上。九泉村的房屋以土木结构为主，有些房子上的檩子和椽子也掉了下来。农田里的水也震荡起来，电线杆被摇得东倒西歪，有的电线杆都被折断了……

　　在这期间，刘支书和杨文书都试图通过手机向上级部门汇报九泉村的情况，他们当时以为只有九泉村遇到了地震，根本不知道地震的中心地带在汶川，也不知道地震的范围有多大，具体的震级是多少，但是他们用手机和外界一直联系不上，无论拨打哪里都是这样。由于一直与外界联系不上，刘支书和杨文书经过商议决定先到附近的几个社查看一下灾情，了解人员和房屋受灾情况，并叮嘱村民晚上不要在屋子里居住。当他们沿着公路查看情况时，还不时发生余震，很多大石头从山上滚下来，十分危险。

　　地震发生时，二社小学教师杨老师正准备给学生上课。在这之前，他也听到了轰隆轰隆的响声，当时没有太在意以为是修路的压路机发出的声音。后来，声音越来越大，他看到电线杆不断地甩，树也东倒西歪的，感觉有点不对劲，加上刚给同学们讲授一篇题目为《中国救援队真棒》的课文，马上意识到这是地震。于是，立即告诉同学们说：“地震了，快出去……”可能是由于刚刚学了一篇关于地震救援的课文，同学们敏感性较强，一下子就涌出了教室。教室本来就是危房，经这一震，刚出教室不久，房顶上的瓦片全部都哗啦哗啦地掉了下来；从教室跑出来后，杨老师带领同学们迅速转移到一个比较开阔的大坝子上面，让同学们蹲下，不要乱跑。当时有些学生看到田里的水浪还很好奇，有的还在笑，就问杨老师这是什么，杨老师给他们解释说这是地震引起的，并让大家不要惊慌。接着，杨老师给中心小学打电话，结果一直联系不上。一直到下午五点多的时候，杨老师接到一个来自上海的电话，原来是九泉村外出务工的村民打过来的。他说看到报道说四川地震了，问杨老师九泉村的受灾情况，杨老师就大概给他介绍了一些村子里的灾情。这是外界打来的第一个电话，但是，当时杨老师仍然联系不上当地的中心小学。

　　因为二社小学离主线公路比较近，而且二社的小学房屋是危房，所以在下午四点多钟时，刘支书、杨文书及吕督察员去小学查看灾情的路上遇到杨老师，他们讨论了如何应对灾情。具体安排是：刘支书负责村子里面的全面工作，负责四社，杨文书负责一、二社，杨老师负责三、五社及学生的安全，吕督察员负责六社。主要做三个方面的工作：一是要了解各自所负责的各社的大致受灾情况；二是向村民讲解灾情的严重性，提醒村民晚上不要回屋睡觉，尤其是一些房屋损毁严重的农户；三是告诉村民不要恐慌。短暂的商议后四个村干部就分头负责各自的片区了。

　　下午六点多钟，元潭乡中心小学派唐老师到九泉村查看学校的受灾情况，他告诉杨老师学校暂时先停课放几天假，接到上级通知后再上课。并且向学生讲解一些应对余震的必要措施，例如发生余震时不要恐慌，晚上不要到房屋里睡觉等。然后，唐老师又和杨老师一起将同学们分成几个小组，一一地送回家中，保证每个同学的生命安全。最后，杨老师又去三社看了一下村民的灾情，主要是看人员和房屋的情况，并提醒村民预防余震，同时也告诉村民一些必要的防震措施。查看完三、五社灾情以后，杨老师才回到家中。

　　晚上七八点钟的时候，通信设施开始恢复正常，刘书记打电话通知几个村干部说第二天上午乡上的联村干部要到村里了解灾情，下午几个村干部要到元潭乡政府开会。

　　总体来看，村两委在村中开展的紧急救援还是很负责任的。首先，地震时让村民逃离房屋转移到安全的地方，保证了村民的生命安全。其次，村两委四个干部责任到人，分工负责各个社村民的生命和财产安全，并告知村民预防余震，减少余震带来的不必要的损失。最后，村小学教师对学生的安全负责，护送他们安全回家。

三、 县乡两级参与的救援

　　2008年5月13日，元潭乡政府联村干部去九泉村了解灾情，几个村干部负责陪同，将村里面的具体灾情了解了一遍，主要是看一下村里面哪个区域受灾最为严重，严重到什么程度，具体是哪几户严重等一些情况，这样，乡里和村里的干部就能够对村中的灾情做到心中有数，并且能够在以后工作安排中突出重点。

　　5月13日下午，元潭乡政府召集全乡的村社干部开会，针对灾情做出了相应的部署。会议的内容大致如下：统计各村的具体的受灾情况；做好余震再次发生的心理准备，积极应对余震，保证村民生命财产安全；稳定村民的情绪，让村民早日走出恐慌；组织村民修葺房屋，尽量解决村民吃饭饮水问题。但由于是地震第二天，当时好多村干部的心理也不是很稳定，会议效果不是很好，整个会议大概持续了一个小时。接下来两天，村上的干部继续去元潭乡开会。乡政府首先给村两委的干部做思想工作，让他们稳定情绪，要配合好乡里面开展灾后救援工作，然后，让各村配合县、乡干部做好灾情评估。

　　5月16日、5月17日，这两天乡上联村干部再次到九泉村与村两委干部商讨灾情评估的方案。最后决定让村民代表参与灾情评估，包括村两委干部在内一共有20多个村民代表组成了九泉村的灾情评估小组。由于当时时间比较紧迫，村民忙于修房，召集起来也比较困难，因此，村民代表由村两委换届选举时的村民代表和村里的党员组成，并没有通过召开村民大会重新选举。

　　5月18日、5月19日，九泉村灾情评估小组在不知道地震之后国家会补贴房屋维修加固、修路及发展生计项目资金的情况下迸行了初期的灾情评估。评估小组走访了九泉村的每户农户。评估小组主要评估的是房屋损坏程度，同时，也让农户自己上报自家的受灾情况。他们将农户受灾情况分为未受损、轻度受损、中度受损和严重受损四类。村两委给评估小组成员每人发一张纸，让评估小组的成员根据他们看到的及农户介绍的受灾情况对各家各户的灾情进行受灾程度上的分类，然后再将各个代表的评估结果进行汇总以确定农户的受灾程度。

　　5月21日，县民政局的救灾物资运送到元潭乡政府，元潭乡民政办通知九泉村让村民到乡里领取救灾物资。第一批救灾物资主要是一些衣物、棉被等。后来，县民政部门又向村民每人每天统一发放十元钱、一斤大米和面粉的临时生活救助，连续发放了三个月。并且当时还对村中的五保户、孤老、孤儿等进行特殊照顾，如五保户的临时生活救助是每个月500元。

　　5月23日，县委办公室的杨主任到九泉村调查灾情，在九泉村进行了一周的调研。他首先去农户的家中，了解地震受灾的大致情况，同时对受灾严重的农户进行安抚，让他们不要恐慌，不要太过担忧。然后，又对村民当前存在的困难和需求进行了解，尤其是一些受灾比较严重的农户。例如，一社的杨姓村民的房屋在地震中部分墙壁倒塌了，站在屋里可以看到外面的路，一下雨屋子里到处都放着接水的盆子，就这样屋子里还到处是水。杨主任多次去杨家走访，设法帮助他们渡过眼下的难关。

　　总之，县乡两级的救援主要是通过国家的一系列救灾政策，同时，又结合各地区的实际情况来开展的，主要是在物资上进行支持并给予救灾方面的指导，具体的实施是通过村两委干部在村级层面进行落实的。对九泉村来说，县乡两级的救援一方面使村民从救灾物资等物质上得到了支持和保障，帮助村民暂时渡过了衣、食、住上的难关；另一方面，使村民恐慌的心理得到了安抚，让村民看到还有政府在他们背后作为他们的坚强后盾，稳定了民心。

 

第三章

灾后重建规划

第一节

财政扶贫资金项目

　　在“5．12”汶川大地震中，南江县直接经济损失达6.27亿元，其中扶贫重点村各类损失达2.5亿元。根据国家灾情评估的结果，南江县被确定为“5.12”汶川大地震51个重灾县之一。国家财政扶贫资金的注入，极大地支持了南江县的灾后重建。

一、 南江县试点村的确定与规划流程

　　根据《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国发[2008] 22号）精神，为实现南江县“三年基本恢复、五年发展振兴、十年全面小康”的总体目标，做好南江县灾后恢复重建规划的准备工作逐步展开。2008年9月26日南江县扶贫办主任赴成都参加了由四川省扶贫办组织召开的贫困村灾后重建工作培训会。南江县随后即召开了贫困村灾后恢复重建规划工作专题会议，成立了南江县贫困村灾后恢复重建规划工作组，明确了工作职责，确定了贫困村灾后恢复重建规划编制方案、政策措施和工作要求，部署了贫困村灾后恢复重建规划编制工作：

　　（一）试点村条件

　　南江县将贫困村灾后重建规划区确定为166个贫困村（见表3-1），然后从中选择出2个贫困村作为灾后恢复重建试点村。

　　表3-1 南江县贫困村灾后重建规划区一览表



　　续表

　　国家和省级政府所关注的重建试点村指标体系是：①贫困程度较深、受灾程度较重；②贫困类型、地貌与生产方式具有代表性；③村两委动员组织能力强；④社区在重建中得到的外部资源扶持相对较少；⑤交通相对方便。按照要求，对试点村的选择必须坚持公开、公平的原则，通过多方参与评审、竞争评比的形式确定试点村。

　　南江县灾后恢复重建规划组按照国家、四川省所关注的试点村的条件和要求并结合南江县的实际情况确定了相应的试点村选择指标体系：①试点村必须是纳入四川省“万村扶贫”范围的重点贫困村，优先考虑2009年实施的贫困村；②选择代表不同地貌和受灾程度类型的村，向最边远和最贫困的村倾斜；③乡（镇）一级积极配合，村级组织动员能力强；④农户住房建设较快或基本完成；⑤不在政府所在地或县城附近，交通方便的村；⑥救灾物资发放和灾后重建进展顺利的村；⑦村民民风淳朴，凝聚力强。通过对比南江县与国家和省级部门所关注的试点村指标体系，可以看出，国家和省级政府所制定的试点村指标体系是一个宏观上的指导框架，由于各个县具体情况不同，如果县级政府机械地按照国家的指标体系选择试点村，可能很多贫困村都符合试点村的条件，这就给县级部门选择试点村带来困难。

　　而南江县正是按照国家和省级政府所制定的标准，同时，又结合了本县的扶贫开发和灾后重建过程中的实际情况进一步细化了国家和省级政府的指标体系。这样，一方面为选择试点村提供了切实可行的依据，提高了选村的科学性；另一方面，也将选村的焦点集中到一批具有试点村潜质的村庄，提高了选村的准确性。         

　　（二）备选村的选择                                                       

　　南江县灾后恢复重建试点村的选择分为两步：第一步，先从166个贫困村中依据选村的指标体系确定能够入围的备选村；第二步，从选出的备选村中再选出2个试点村。备选村的选择分为两个阶段，即宣传动员阶段（2009年1月23日-2009年2月3日）和材料报送阶段（2009年2月4日-2009年2月10日）。

　　在宣传动员阶段，由南江县扶贫办主任作为牵头领导，领导三个扶贫办负责人具体实施宣传动员相关事宜。首先，县扶贫办通过广播、电视、报纸等媒体向全县发布择灾后恢复重建试点村选村的范围、指标体系，动员符合条件的各个乡镇及贫困村积极准备材料参加竞选。然后，县扶贫办要深入受灾村走访调查，了解实际情况，并且在竞选意愿村召开村两委会议，村民代表会，党员大会，分社召开群众会、院坝会，宣讲试点村灾后重建项目目标和内容，充分征求农户意见。最后，讨论并形成灾后重建规划项目意愿书，制定“贫困村灾后重建竞选方案”。

　　在材料报送阶段，有竞选意愿村在充分征求群众意愿并确定参加竞选的同时，需向县扶贫办报送相关材料：①竞选村基本情况表、项目意愿表，②竞选村灾后重建工作方案，③竞选村参与式村级规划，④竞选村灾后重建实施方案，包括组织管理、施工设计、投劳折资方案、后续管理办法等。     

　　县规划组在宣传动员阶段会去走访和动员一些他们认为符合条件的贫困村，到这些村庄进行实地考察和规划，但是这些村庄只是符合试点村条件的部分村庄。要求有意愿的村庄报送材料，一方面是考虑到一些没有走访到的村庄可能是理想的试点村，从而使这些村庄也有机会参选；另一方面，规划组走访和考察的村庄提交相关材料是为了进一步研究和考察这些村庄是不是真正具备作为试点村的条件。                                                 

　　最后，县扶贫办和县财政局组织召开“南江县灾后重建第二批试点村竞选领导小组”成员会，在这次会议上集中讨论贫困村报送上来的材料及入村考察与走访的情况，按照3:1的比例在报送的扶贫工作重点村中进行初选，确定试点村入围竞选名单，即备选村名单。南江县有48个村庄报送材料参加竞选，从这48个村庄中确定了16个村庄作为备选村参加竞选，最终确定两个试点村。                                                                 

　　（三）试点村筛选与确定                                              

　　2009年2月1日，南江县扶贫办牵头在世界银行项目办公室三楼会议室组织召开“南江县贫困村灾后重建项目第二批试点村竞争入围比选会”，如图3-1所示。参与竞选村通过竞争演讲，阐述村庄概况，受灾状况，农户灾后重建意愿，重建工作步骤和方法，重建后产生的经济效益、社会效益和扶贫效益等情况。

　　县扶贫办、财政局聘请相关部门技术人员组成评审小组，确定了评分标准，如表3 -2所示。评分组的专家及技术人员根据评分标准对参加竞选村进行现场打分，现场公布竞选评审结果，最后确定得分最高的两个村为此次灾后重建试点村。

　　表3-2  备选村竞选评分标准







　　图3-1 南江县贫困村灾后重建项目第二批试点村竞争入围比选会

 

二、 九泉村的脱颖而出

　　（一）九泉村的规划过程

　　九泉村是南江县166个贫困村之一，是四川省“万村扶贫”范围重点贫困村，并且是2009年实施规划的贫困村，也是“5·12”汶川大地震中的重灾村。九泉村位于南江县西南部，距县城有70公里，从地形上来看九泉村属于型的山区村，且处于其他村庄的包围之中，可谓边远的山区贫困村，其民风淳朴，并且凝聚力强。尽管九泉村距元潭乡政府有8公里，但是有一条通往乡政府的公路，交通相对便利。“5·12”汶川大地震之后，当地民政局拨付的救灾物资顺利发放到村民手中，不少九泉村农户第二天就开始重建和维修住房，体现出非常高的积极性和强烈的灾后重建意愿。元潭乡政府大力支持九泉村竞选灾后重建试点村的工作，并且村两委成员高度重视，多次召开村两委会议和村民大会深入讨论竞选试选点地事宜、广泛听取群众意见，村两委在村中公信力强，深得村民信任。从这些基本情况来看，九泉村完全符合南江县试点村的指标体系。

　　南江县选择试点村的宣传动员主要是针对大多数受灾的贫困村做出的。南江县扶贫办在2008年10月29日至2008年11月4日已经在九泉村开展了宣传动员阶段的工作，完成了对九泉村的实地考察与规划。具体的实施步骤如下。

　　1．开展调查

　　2008年10月29日以南江县扶贫办主任为组长的灾后恢复重建规划组奔赴元潭乡九泉村进行实地考察和规划，主要开展了以下几项工作。

　　首先，调查农户灾情。由于“5·12”汶川大地震以后九泉村村两委组织村民代表进行过一次关于受灾情况的调查，因此，这次调查是在第一次调查的基础上做的进一步的核实和补充。这次调查比上次调查更为科学，且为了做到有据可依，规划组在这次调查中制定了九泉村农户受灾情况调查表，这个调查表设置了几个相应的指标，如房屋受损程度、家具损失、牲畜死亡等情况。规划组及村民代表根据这个调查表对农户的受灾情况进行了详细的排查和统计，最后进行汇总后形成了九泉村灾情调查表，这样，九泉村的受灾情况有了量化的数据材料，有利于进一步安排灾后重建项目和分配灾后重建资金。

　　其次，调查村庄基本受灾情况。规划组在了解了农户的基本受灾情以后，又走访了九泉村村民代表，从村民代表那里进一步了解村庄的受灾情况、村民重建意愿、灾后重建存在的困难等情况。通过这样的访谈，规划组对九泉村的受灾情况、村民重建热情及存在的困难有了一个大致的了解。然后，规划组召开村社干部、党员、妇女代表等座谈会，针对九泉村农户信息、基础设施、电力通信、土地资源、公共服务等基本情况进行了调查，完成了九泉村“5·12”

　　汶川大地震基本情况调查表。同时，还向村两委和村社干部询问了一些灾后重建的想法和打算。

　　再次，绘制相关图表。规划组由村两委干部带领着对九泉村的地形、地貌进行了实地的勘察和了解，了解九泉村大致的村庄地形、面貌，又与村民代表一起绘制了九泉村平面图、九泉村灾后重建规划图、九泉村剖面图，通过这三张地图的绘制大致明确了在九泉村不同的海拔高度位置发展什么样的产业和哪种种植业项目，并分析了发展这些项目的市场前景及经济与社会效益。

　　最后，规划组和有经验的农民一道编制了九泉村农事季节历，这是为了方便确定灾后重建中应该如何把握和协调灾后重建与农忙季节的时间安排。

　　2．召开农户大会

在完成村庄和农户受灾情况调查表，并且绘制了关于九泉村的灾后重建的相关图表后，规划组决定召开九泉村农户代表大会进一步在调查的基础上征求农户意见，明确灾后重建项目。当时，九泉村农户大多忙于灾后重建活动，经规划组与乡、村干部研究，决定控制参会人员规模，但是要照顾到参会农户的代表性，全面运用参与式方法征求相关利益群体的意见，最后确定参加人员有村社干部、党员代表、教师、农户代表和妇女代表共85人（其中男性58人、女性27人）。规划组采用参与式方法与村民代表讨论灾后存在的困难和问题，分析农户项目意愿和灾后重建需求（见图3-2）。



　　图3—2南江县扶贫办在九泉村规划灾后重建项目

　　首先，规划组以大字报的形式将九泉村受灾情况、基本情况、平面图、剖面图、农事季节历等向参会的村民代表进行逐一介绍，让村民讨论和识别，提出修改意见。在介绍的过程中，村民认为有问题的可以当场提出来，在充分讨论的基础上进一步修正通过初步调查获取的信息。通过这种方式，一方面使调查获取的信息更加准确，更加符合村庄的实际情况；另一方面，也让村民充分参与到九泉村的规划当中，进一步调动了农户参与灾后重建的积极性，同时也增强了农户重建家园的信心。

　　其次，让村民代表提出存在的主要困难和问题。规划组运用参与式的方法进行规划，认为村民长期生活在村庄之中，只有村民最了解灾后重建面临哪些困难。规划组让村民自己提出他们目前存在的困难，而不是规划组根据自己看到的情况替村民做决定，这样做出的规划才更符合九泉村的实际情况。

　　在村民代表大会上，村民代表分析地震灾害给本村造成的损失和当前存在的困难，提出了制约社区生存与发展的10个主要问题。

　　再次，让参会的村民对各种困难进行投票确定困难的主次。最终按照票数多少确定人畜饮水困难、缺灌溉用水、无文明路、缺乏恢复重建资金、无骨干产业、缺乏实用技术等问题是该村当前的主耍困难（见图3-3）。



　　图3-3  九泉村灾后恢复重建存在问题排序

　　最后，疏理九泉村村民项目意愿清单。在进行了困难排序后，村民明确了目前存在的困难。规划组又让村民代表根据当前存在的困难对实施项目的意愿进行排序。进行实施项目的意愿排序是要了解村民想要实施哪些项目，并进一步分析这些项目实施的可行性，以便最终确定项目。因为这些项目都是村民自己提出来的，可能也是解决他们目前困难所必须实施的项目。

　　同时，实施这些项目还能够赢得村民的支持和广泛参与：规划组首先让村民代表提出他们最想实施的10个项目，然后再让他们投票对这些项目进行排序确定实施的意愿程度。一共85人，每人投5个项目的票，最后确定，整治社道公路、建人饮池、恢复变压器、维修山坪塘、安装引水管、新修U形灌溉渠、恢复村小学等是他们最想实施的几个项目。

　　3．修改项目意愿

　　2008年10月30日上午，规划组成员就九泉村村民提出的项目意愿清单进行讨论，对农户提出的项目意愿进行逐一分析，讨论其项目技术标准、投资单价、技术可行性和市场可行性，充分考虑整合效应。对农户的项目意愿，合理的项目予以保留，受资金、环保或行业等因素限制的项目予以剔除。比如：由于九泉村所处的地理位置和政府的统筹规划，村小学的重建列入南江县教育局建设规划范围；住房重建列入民政局的建设规划范围，规划组就不再将这些项目纳入规划范围。最终，规划组形成了初步的项目框架。

　　4．反馈项目框架

　　2008年10月30日下午，规划组将形成的项目框架向九泉村支部、村委反馈，再次征求村干部和村民的意见，并与他们一起，对项目内容、技术标准、单价及项目实施地点、管理办法进行了讨论。比知：确定社道恢复、渠道整治、山坪塘整治、石河堰整治、人工井建设等标准。经过讨论，决定在九泉村成立项目实施组、项目监督组、项目资金物资管理组三个功能小组对九泉村实施的项目进行监管，并且在每一个小组中都有一名妇女作为组员以提高妇女的参与度。项目实施组具体负责按照设计施工和开展技术指导，保证按时完工，同时还负责村民投工投劳的人员及工时分配；项目监督组具体负责监督工程建设进度、质量，投工投劳情况，建材质量、价格、数量及资金使用情况等；项目资金物资管理组主要负责按时间、进度采购水泥、沙、石等建筑材料，登记进出库物资及妥善保管所采购的物资，同时，还负责管理项目资金，保证项目资金使用效益并及时向村民公布项目收支情况。最终，在规划组和村支部、村委协商意见一致的情况下，编制成了《九泉村灾后重建规划初步方案》。

　　5．编制村级规划

　　2008年10月31日至11月4日，规划组根据《四川省贫困村灾后重建村级规划试点工作方案》和南江县扶贫办等有关业务部门讨论的技术标准和单位投资概算、资金额度与性质、村级发展的具体内容与先后顺序及发展目标，结合九泉村的项目框架编制了《南江县元潭乡九泉村村级规划》。

　　6．形成项目实施方案

　　根据农户贫困问题分析和项目意愿排序，以及与相关部门座谈形成了项目实施方案。确定项目：恢复3.7公里社道公路、1.8公里文明路，恢复人工井40口、供水管道6.14公里，整治山坪塘2口、修复石河堰3公里，恢复高压线路1. 16公里、变压器1台。农业实用技术培训800人次，劳动力转移培训10人次，重建社道路2.5公里、入户路2公里，铺设人饮管道1公里，建沼气池150口、垃圾池120口；为21户贫困户提供生产启动资金、为85户一般户提供生产启动资金，新植茶叶500亩，养殖生猪420头。

　　（二）九泉村被确定为试点村

　　2009年2月1日，九泉村村支书兼村主任刘从银到南江县扶贫办参加南江县灾后重建试点村竞选，刘书记向参会的专家评委介绍了九泉村的村容村貌、地震受灾情况、村庄恢复重建情况、当前存在的困难和挑战，以及该村灾后重建所存在的优势和潜力等情况。然后，评委就刘书记对灾后重建规划的一些事宜进行了进一步提问，交流了意见和看法。评委认为，九泉村不仅具备了成为试点村的一系列要求，而且如果将九泉村作为灾后重建试点村，具有进一步向其他南江县的山区受灾贫困村推广的意义和价值。最后，九泉村在这次竞选中胜出，正式成为国家灾后重建试点村。

　　九泉村被确定为灾后重建试点村具有重要的价值和意义。首先，对于九泉村而言，一个典型的山区贫困村地震以前几乎很少得到国家的相关政策支持和扶持。灾后恢复重建资金投入到九泉村意味着他们的一些生产或生活中的困难有了解决的可能，同时也为以后的生产发展提供了一个契机。其次，国家在灾后恢复重建中进行试点村建设，一方面是为了使受灾贫困村面貌得到改变，生产得到发展，农户脱贫致富；另一方面，更是为了探索受灾贫困村恢复重建的模式和机制，面向更多的贫困村推广，从普遍意义上解决贫困问题。再次，通过将九泉村纳入到灾后重建试点村进行规划，为争取多部门整合资源进行灾后恢复重建提供契机，同时，也为争取社会上的援助机构的援助提供条件，为全面开展整村推进工作争取更多资金保障。

第二节

乐施会援助资金项目

　　2009年1月，经批准，国务院扶贫办所属的中国国际扶贫中心、外资扶贫项目管理中心与香港乐施会签订了《开展汶川地震贫困村灾后恢复重建试点项目框架协议》，确定策略合作伙伴关系。扶贫系统与乐施会合作开展灾后重建项目可以弥补国家在灾后恢复重建工作中的资金不足，引进和学习乐施会实施项目的管理方法和理念，创新灾后恢复重建的机制与模式。乐施会主要在四川、甘肃、陕西三个省开展贫困村灾后恢复重建工作。南江县是“5·12”汶川大地震重灾县，也在乐施会试点项目的援助范围之内。

一、 试点村的基本条件

　　乐施会在四川、甘肃、陕西三个小规划区4834个村庄中选择了80个村庄作为试点村与国务院扶贫办贫困村灾后重建办合作开展灾后恢复重建工作。

　　在这80个村庄的选择过程中，乐施会有自身的选择指标体系。

　　（1）村庄的贫困程度：村民的平均收入状况，贫困人口在村庄中所占的比例大小。

　　（2）受灾严重程度：农房、道路、灌溉设施、人饮设施、农田及公共服务设施的损毁程度。

　　（3）社区群众参与管理项目的能力及积极性：是否实施过公共项目，协调村内利益与矛盾的能力，项目实施后的后续维护措施，村民参与项目建设的积极性等。

　　（4）村两委班子组织村民参与项目的规划、实施及监督能力。

　　（5）试点村所在县扶贫办是否了解及运用过参与式方法实施项目。

　　（6）社会性别平等意识程度：妇女在项目进行的各个环节的参与程度及能否积极发挥作用。

　　（7）村庄是否有发展的潜力及具备市场前景的项目。

　　（8）项目建设方式：对于小基建项目的建设是否愿意运用包工不包料、村民自建方式实施，只有确实对技术要求较高的项目才采用外包的形式实施。

　　可以看出，乐施会选择试点村庄的指标本系与政府的指标体系同样都关注村庄的受灾程度、贫困程度、村民参与实施项目的积极性及村两委组织实施项目的能力等情况。但是，我们也看到它在选村过程中对参与式的工作方法、社会性别视角也尤为重视。乐施会不仅希望他们实施的项目能够给村民带来看得到的益处——比如修路使村民通行方便、发展产业使村民致富等，而且更希望让村民认识和了解参与式的方法和理念，在以后实施项目的过程中也注重各个利益群体的参与，提高村民的自组织能力。同时，注重社会性别视角，关注妇女的参与度及妇女能力的提升，对男女平等观点的推广及妇女地位的提高都是有益的。乐施会既要做项目，同时又期望通过参与式方法的运用和社会性别视角的贯穿，最终使村民自身的潜能得到激发、能力得到提升。

　　从九泉村来看，村两委组织过村民修建环村主线公路及社道等公共基础设施，可谓有一定的组织实施项目的经验和能力；村民对能够在九泉村实施项目是非常期待和渴望的，有的村民甚至说，只要能够把路修通占自家的田地也愿意，也愿意在项目实施过程中投工投劳；南江县扶贫办曾经运用参与式的工作方法做过世界银行援助的秦巴扶贫项目，对参与式方法有比较深入的认识。同时，南江县在选择财政扶贫资金项目村的时候已经将九泉村确定为试点村，对九泉村的情况非常熟悉和了解，乐施会的资金进入能够有效地缓解财政扶贫资金的匮乏，这些条件对九泉村成为乐施会援助的试点村是非常有利的。

二、 试点村实地考察与规划

　　2009年5月，南江县政府推荐九泉村和筒车村为乐施会援助的灾后恢复重建试点村，经四川省扶贫办同意以后推荐给乐施会。随后，乐施会进入九泉村考察项目。

　　（一）召开农户大会

　　乐施会规划组进入九泉村以后，首先召开农户大会向村民介绍机构的性质、宗旨及机构是做什么的，从而让村民对乐施会有一定的了解和认识，消除村民心中的疑问。乐施会成都办事处项目经理向村民介绍，乐施会是一家国际性的大型NGO，其宗旨是“助人自助，对抗贫穷”，到村庄来的目的就是在村庄实施一些村民需要的灾后重建项目，实施项目的资金来自香港普通市民的捐赠，所以也是带着香港市民对贫困村灾后恢复重建的热切期望来的，希望项目的实施能够给村民带来益处。通过短暂的介绍村民大致对乐施会有了初步的认识和了解，用村民的话说就是“知道他们是来实施项目帮助我们的，我们就想接着听听他们要上什么项目”，这样一来，村民参与村民代表大会的积极性就调动起来了，同时乐施会也与村民建立了初步的信任关系。

　　接下来规划组将村民进行分组，分为男性村民小组和女性村民小组两个小组。让两个小组进行内部的讨论，让他们自己提同村庄目前存在的困难和期望发展的项目。通过这种分组可以提高妇女的参与度，因为如果男、女村民在一起进行讨论的话，即使有些女村民有自己的想法往往也不参与讨论，不发言。受传统观念影响，妇女往往认为，实施什么项目是干部们或者男人们决定的事情，她们说出的想法不但没有人理睬，反而还会被笑话。分组以后，乐施会工作人员让她们发表意见和看法的时候，有些女性村民也能够站出来发言，提出自己的看法并供大家讨论。由于性别不同，男性和女性对困难的感受和认知也不同，通过这种方式能使女性的想法和意愿在项目中得到体现，这也是乐施会社会性别视角在项目规划过程中的运用。通过这种方式也增强了妇女参与村庄公共事务的意识和能力。

　　（二）入户访谈

　　入户访谈是乐施会规划组实施规划的一个重要环节。根据九泉村的村庄情况，规划组将农户分为富裕户、贫困户、一般户三类，并分别对这些农户进行了访谈，了解他们的实际困难和需求状况。九泉村的每个社都要进行访谈，越是住得比较偏远的农户，乐施会规划组越是强调要走访到，不能因为他们住得偏远就忽略了他们的困难和需要，一定要倾听他们的声音。

　　乐施会规划组的访谈（见图3-4）一般是询问农户的家庭经济收入状况、地震给家庭造成的损失、地震以后家庭存在的困难、以后发展产业的打算、期待村庄的变化和改善等。这些被调查的农户的选择有些是由树委会推荐的，有些是乐施会临时随机走访的，也有一些是随机从村庄花名册中抽取的。这样做提高了农户的代表性，照顾到了各个群体的利益尤其是贫困户或弱势群体的利益，同时，也增强了项目规划的科学性和合理性。在对一、二社农户的访谈中，规划组了解到二社小学在地震中成为危房，并且缺乏资金进行修葺。

　　同时，由于元潭乡中心小学师资力量不足，学校与五社小学合并，这样一来下面三个社的学生去五社读书走的路程较远，并且山路陡峭，上下学非常危险。一、二、三社村民就不同意将二社小学与五社小学合并，即使要搬上去也要求村里或者政府能够出资修建文明路，而政府和村庄灾后恢复重建资金不足，村民期望乐施会能够将资金投放到这一块。而在对六社的访谈中，村民谈到四社和六社之间山路非常难走，出行极为不便，遇到下雨学生就不能去学校上学，他们希望能够在四社到六社之间修一条路方便出行和学生上学。从对这些村社的访谈中，乐施会规划组了解到村庄中基础设施尤其是道路相当薄弱，公共服务设施也不完善，孩子们课间没有娱乐的设施和场所，并且村民对此反应很强烈。





　　图3-4乐施会项目官员与村民座谈

　　通过对农户的走访，乐施会规划组一方面印证了在农户大会上村民的困难和需求，另一方面也对农户大会起到了一种查漏补缺的作用，由于群体压力、少数农户没有参加农户大会及农户在公众场合不愿意发言等因素的影响，在农户大会中一些困难和重建需求可能没有得到全面和及时的反映。

　　（三）初步拟定项目

　　经过召开农户大会和入户访谈，乐施会规划组基本上了解了九泉村存在的困难和村民需求。九泉村是一个典型的山区贫困村，基础设施薄弱，公共服务滞后，村民没有稳定的产业项目。其中，在基础设施方面最为突出的困难是九泉村的“行路难，吃水难”，村民对实施修路和修水利设施相关的项目很感兴趣也很期待。一、二、三社村民反映孩子上学道路艰险，建议要在陡岩子修一段文明路，给学生上学提供方便；六社反映出行难和上学难，建议要修六社至四社的一段路。修路涉及后续维护的问题，在对村两委的访谈中了解到九泉村有本村的道路维护方案，即给有劳动能力的低保户每家分配一段道路负责维护，如果出现大的问题村两委再组织村民进行维修。这种后续管理方案也可以运用到其他的类似项目维护上。同时，五、六社人畜饮水也存在很大的间题，一直找不到好的水源，尤其天气干旱时常常出现没有水吃的情况。在公共服务方面，主要是由于地震造成二社小学成为危房，再加上师资力量不足，二社小学和五社小学合并，村里面的孩子都到五社小学读书。五社小学需要进行修葺，而且学生课间也没有活动的设施和场所。另外，村民普遍反映没有什么能够赚钱的产业，在选择产业方面也需要指导。

　　当初步拟定项目之后，规划组进一步要对项目的可行性进行讨论。九泉村村两委曾组织过村民修路，而且修路采取的是村民自建的方式，可以说有一定的组织实施修路的经验。因此，再把村民组织起来进行修路不会是很困难的事情，况且村民长期受制于交通不便，修路也是他们的迫切愿意。尽管在四、六社之间开毛路可能会占用村民的土地，但在九泉村村两委有相应的工作能力和相关的补偿办法，能够妥善解决这些问题。在占领山地或者林地方面，基本的原则是尽量少占耕地，多占荒山荒地，少伐树木，县、乡政府也出台了一定的措施作为保障。村小学学生没有课间活动的场所和设施，规划组的项目官员对此也是相当关注和重视，认为硬化操场并购买一些体育设施是可以实现的。

　　（四）决策大会

　　乐施会规划组根据初步拟定的项目意愿再次召开村民大会征求村民意见，以确定实施的项目。在大会上，规划组工作人员向村民简述在村庄走访及开会了解到的村庄发展困难和意愿。经过汇总，确定主要是修路、通水、修建村小学操场等一些意愿。然后，告诉村民想要发展什么项目就在项目意愿后面打钩，通过运用这种方式对项目意愿进行选择并汇总，确定在九泉村修建陡岩子文明路，四、六社泥碎石路，一、二社泥碎石路，五、六社人畜饮水工程，村小学操场硬化项目。

　　项目确定以后，乐施会规划组又引导村民如何开展和实施项目。乐施会规划组向村民介绍了资金的总量，告诉村民如果运用外包的方式实施则项目资金不足，需要村民投入大量的资金并就此征求村民意见。有的村民就提出来，地震中村民都遭受了经济损失并且建房还花了很多钱，如果再集资的话经济压力会更大。因此，村民建议用自建的方式实施项目，他们认为，九泉村线织过修路，有经验，村民可以投工投劳，大型施工设备可以通过租赁的方式获得，这样可以节省很多资金。但是，也有要民提出反对意见，他们认为，地震后村里的青壮年都出去务工了，村里面只剩下些老人、妇女和儿童，要实施这些项目可能存在劳动力不足的问题，而且还有些村民全家外出务工，如何联系他们回村参与投工投劳也是个问题。

　　村民对外包和还是自建展开了激烈的讨论，最终决定还是运用自建的方式实施项目。理由主要有：①村庄刚刚经历过地震的灾难，村民经济受损失，集资修路会加重经济负担和压力； ②可以确定每家每户投工投劳的数量，如果家里劳动力外出务工无法自己投劳的话，可以找自己的亲戚朋友帮忙参与投工投劳或拿出部分资金请村里面帮忙雇用劳动力；③确实年迈的孤寡老人和五保户可以对他们进行适当的照顾，在安排投工工种方面可以考虑一些他们有能力去做的活，投工数量也可以适当减少；④如果投工投劳超过义务工时的话，可以考虑发工资；⑤鼓励和动员妇女参与到修路项目中去，做一些力所能及的工种；⑥修路材料如片石可以就地取材，从而节省开支。

　　运用自建的方式确定以后，乐施会规划组又引导村民如何对实施的项目进行监督和管理（见图3—5）。项目要实施首先需要购买施工材料，就需要有人管理项目资金和询价购买，基于此就应该成立资金管理小组和物资采购小组；施工材料运过来以后需要入库进行保管，就需要建立物资保管小组负责相关事宜；实施项目就需要建立施工管理小组，管理人员调配、施工等相关事宜；为了使项目运作阳光透明，就需要对项目的全程进行监督，建立监督小组成为必要。另外，在整个运作过程中，各个小组的协作分工，就需要一个统筹和协调各个小组运作的村项目工作组。同时，有些事务需要县、乡两级部门进行协调和支持，乐施会规划组也建议县、乡成立管理小组。最后，经过村民大会提名和村民的举手表决选出了各个小组的组长和组员，讨论确定了各个小组的主要职责。并结合乐施会规划组的机构要求，确定了九泉村灾后恢复重建项目操作流程（见图3-6）。





图3-5乐施会项目官员协助社区讨论项目管理实施流程



图3-6 九泉地灾后恢复重建项目操作流程



（五）培训

　　在确定了具体实施的项目、项目的实施方式及项目管理团队以后，乐施会规划组进一步对管理团队的人员进行培训。作为资金资助方的乐施会，基于对捐赠人负责的缘由，需要有一套严格的程序以保证项目有效实施和资金有效利用。这就需要对村项目工作组的成员进行培训，让村项目工作组学会运用乐施会项目管理模式去实施项目。

　　乐施会规划组的培训主要分为项目管理培训和财务管理培训两类。

　　1．项目管理培训

　　项目管理培训主要包括：参与方式方法，参与式方法在项目规划、管理、监测、评估等方面的运用，小型基础设施项目实施方式。

　　参与式方法是乐施会项目管理的重要工作方法和理念。参与式理念强调目标群体都有权利参与关系他们自身利益的项目的实施和决策过程之中，他们的参与有利于提高工作效率和完善项目的实施效果。比如：在修建四、六社泥碎石路的决策过程中，有村民提出修水泥路成本太高，而且修的路的长度也会受到限制。如果能够修成泥碎石路的话，一方面可以有效利用资金修更长的路，另一方面购买原料时也不用考虑片石，因为村民可以就地取材打片石，这样可以节约资金。同时，山中下雨时容易发生滑坡和泥石流，在泥碎有利于路旁边砌保坎，可以防止泥碎石路被毁损。这些可能是作为“外来人”的规划组成员所不能及时想到的。让村民参与这个决策过程能够保证项目的质量和效率，同时，也能提高他们参与项目的积极性，增强他们对项目的拥有感，也有利于项目后续管理措施的制定的实施。

　　参与式规划、管理、监测、评估项目的培训主要涉及项目操作过程中如何运用参与式方法及应该注意的问题。这种参与式的操作项目的方法与以前实施项目的方法有一定差别，比如，做决策以前是村两委班子进行决策，村民参与的很少；而选出五个项目小组负责项目以后，尽管有村两委班子的成员在管理小组里面任职，但是五个小组成员中均有了普通村民的参与，各个小组之间相互监督和制约，形成一套完善的机制，实现了村级行政管理和项目管理的分离，同时，也有利于村民的参与，争取村民对项目的支持和信任，增加村民参与项目监督管的积极性。

　　乐施会对于小型基础设施的实施方式有一套完善的管理理念和方法。乐施会更加倾向于让村民能够在保证项目质量和标准的情况下，运用自建和包工不包料的方式来实施项目，只有技术含量高的项目才选择外包的方式实施。三种实施方式的优劣如表3-2所示。

　　表3-2  不同项目实施方式的优劣比较





　　通过表3-2我们可以看出，乐施会规划组倾向于村民自建和包工不包料的项目实施方式，在节约资金、保证质量的同时，更为关注村民通过参与项目

　　使自身参与管理村庄公共事务能力的提高和村民互助意识的增强，这样，有助于村民对项目的拥有感，也有利于项目结束后的后续管理措施的落实。

　　2．财务管理培训

　　乐施会在实施项目的过程中有自己的一套严格而完善的财务管理制度。香港乐施会的项目资金来源于香港广大市民的捐赠，基于对捐赠人负责的考虑，乐施会必须建立一套严格的财务管理制度保证资金的优化配置，以提高机构公信力，从而保障机构继续有效地募集资金，维持机构正常有序运转。

　　乐施会对九泉村项目功能小组的财务管理培训主要包括财务管理框架的介绍、具体财务管理办法的讲解，以及财务审计监督细节和注意事项等情况。在培训中，结合相关的案例进行一一讲解，让村项目功能小组了解项目操作过程中应该注意的一些财务管理事宜。对于刚刚接触这样一套新的财务管理办法的村民而言，他们感觉有些程序比较复杂和烦琐，经规划组人员解释操作的缘由以后，功能小组人员也只是能勉强接受，但是他们表示要按照规定去做。乐施会规划组对这样一种状况表示理解，但是也强调要严格按照财务管理制度进行操作。由此可见，一种新的财务管理制度的贯彻和落实不是一蹴而就的，是需要一定的时间进行内化的，这可能有赖于村项目功能小组与乐施会项目官员在操作项目过程中继续交流与磨合。

　　（六）编制项目建议书

　　项目建议书是申请项目的有关单位或个人向作为出资方的单位或个人申请项目的一种正式的文本材料，主要是论证项目的必要性、可能性及可行性，以争取出资方投资实施项目。南江县扶贫办是乐施会的项目合作伙伴，九泉村的项目建议书由南江县扶贫办进行撰写，最后提交给乐施会审批。经过乐施会审批通过后就开始拨付第一批款项并相应进入了项目的实施阶段。项目建议书的基本结构如表3-3所示。

　　表3-3项目建议书基本结构



 

第三章

灾后重建规划

第三节

部门整合资金项目

　　部门整合资金项目的实施并非偶然，它与我国新时期扶贫开发的政策背景是分不开的。它是由扶贫领导开发小组统筹全局，参与实施项目的相关部门独立进行项目规划和具体实施的一种扶贫开发形式，对新时期我国农村的脱贫和发展具有重要战略意义。

一、 部门整合资金项目的背景

　　整村推进是进入21世纪以来中国农村开发式扶贫的重要工作内容。整村推进的目的是要在较短的时间内整合资金及各种资源集中力量投入到被扶持的贫困村，各种资金和资源被有效统筹和规划，使贫困村基础设施和公共服务设施、生产和生活条件及产业发展等方面得到较大的改善和提高。同时，关注贫困村人力资源的开发、能力建设及抵御风险能力的提升。

　　整合涉农资金，共同支援贫困村发展，形成推动贫困村发展的合力是整村推进的重要措施之一。具体的方法是各级扶贫开发领导小组以参与式的贫困村扶贫规划为手段，以整村推进政策为契机，使财政扶贫资金、各类支农资金、社会帮扶资金及群众自主投入资金等各类资源得以有效整合和利用，实现资源的优化配置；具体到各个资金投入部门，要以规划为依据，着眼于全局，各司其职，在资金的用途和渠道不变的情况下将各个部闩的资金投入到被扶持的贫困村，形成合力，发挥资金最大效益的同时也加大对被扶持村庄的扶贫力度。达到这一目的就要求各级扶贫办充分发挥其协调议事机构的功能，沟通协调相关部门，在尊重部门意愿的前提下，结合各个部门的职能领域和工作内容，使相关部门主动积极地参与到整村推进工作之中，共同推动贫困村脱贫致富。

　　南江县是国家级贫困县，也是一个贯彻整村推进政策比较有效和得力的县。南江县扶贫开发领导小组在统筹规划各个部门进行贫困村灾后重建的过程中，十分重视运用参与式规划的手段，以整村推进政策为平台，整合各个部门资源，将灾后重建与扶贫开发结合起来开展工作。

二、 部门整合资金项目的规划

　　“5·12”汶川大地震发生以后，南江县政府相关部门在南江县扶贫开发领导小组的协调下先后进入南江县试点村九泉村进行规划和实施项目。相关部门主要是在扶贫开发领导小组的统筹协调下开展工作的，进入到九泉村进行规划和实施项目的政府部门，除南江县扶贫办以外，还有南江县水务局、交通局、畜牧局、农业局、民政局、以工代赈办、国土资源局、文体办等。这些部门结合各自的业务性质、特点及九泉村的实际意愿和需求，开展规划、实施项目。

　　各个部门的项目尽管差别较大，不过部门的规划方法大致相同。下面以南江县水务局在九泉村的规划为例来分析部门整合资金项目的规划。

　　2008年8月，南江县水务局进入九泉村，规划灾后重建项目。当时，水务局罗股长来到九泉村进行了为期一周的调研和项目规划。罗股长到达九泉村以后，首先是向村两委了解九泉村的村情村貌，在对基本情况有了一定的了解后，召集村民召开村民会。在大会上，罗股长首先向大家介绍南江县水务局来九泉村的目的是实施一些水利设施建设项目，了解群众对水利建设方面的意见和想法。当时是地震后三个月，地震导致村子里面的堰塘损毁相当严重，加之九泉村的水利设施本来就严重薄弱，因此，不少村民在大会上向罗股长反映了村子里面哪些堰塘损毁亟待维修、村子里的水利设施哪些方面还存在薄弱和不足等问题。

　　接下来，罗股长结合大会上了解到的情况开始实地查看村民提到的几处损坏的堰塘及村民期待修建的水利相关设施的具体实施区域。起初，罗股长沿着主线环形公路考察，并准备修便于出行的文明路和灌溉的水渠。后来，村民提议在三社田间修建文明路并沿路修水渠，这样，既方便出行又方便灌溉，而在主线环形公路的旁边没必要再修文明路了。罗股长经过实地勘察后，认为这样更加方便村民，在将相关情况上报水务局后，水务局就决定在三社田间修建文明路和水渠。最后，又走访农户征求他们的意见，安排维修一些堰塘并发展一些产业项目。

　　最终确定水务局规划和实施的项目有：修建人饮池6口，使用管道1. 14万米，无塔供水2处，耗资11万元，解决186户老百姓的饮水问题；引导灌溉山坪塘7口，共计1.4万立方米，微水池7口，共计1 400立方米，蓄水1.54万立方米，有效灌溉70亩，耗资150万元；水土保持30亩；庭院改建20亩；种植水果树80亩；修建U形槽3 400米；整改文明路1.2公里。

三、 部门整合资金项目规划的意义

　　在我国倡导以整村推进的方式实施扶贫开发的政策背景下，南江县扶贫开发领导小组办公室灵活地将这一政策和方法用于贫困村灾后重建过程中，大力贯彻多部门整合资金进行灾后重建的项目规划与实施，为贫困村灾后重建和长远发展提供了新的契机。部门整合资金项目规划和实施具有如下两个重要意义。

　　(l)部门整合资金项目规划提高了试点村灾后重建的针对性。从对试点村资金投入量上来看，针对试点村的灾后重建整合了各个部门各个渠道的资金，是以往各个部门资金“撒胡椒面”式分配的很多倍，资金的大量涌入，为试点村的基础没施、公共服务设施和住房等在短时间内得到改善提供了可能：同时，在整体统筹的情况下，多个专门的部门入村进行规划，也使得规划的针对性和专业性增强。因为参与灾后重建的各个部门各司其职，在其部门负责的领域内其工作方式、实施技术及资金投入规划等方面更专业，能够实现资源的优化配置。

　　(2)部门整合资金项目规划是灾后重建与扶贫开发机制和模式的创新。我国是一个灾难频发的国家，传统的救灾和灾后重建模式主要是在一些物资上给予支持，在村民能力建设方面存有一定的不足。“5·12”汶川大地震所造成的损失和影响是巨大的，这使以往的救灾和灾后重建模式部分失灵。而多部门整合资金进行规划运用参与式的工作方法，在灾后重建过程中与扶贫开发相结合，在“授之以鱼”的同时“授之以渔”，改善了村庄的整体环境也提高了村民自身的规划和决策能力。部门整合资金项目规划为以后的灾后重建和扶贫开发提供了模式和机制方面的借鉴。

 

第四章

灾后重建实施

第一节

九泉村灾后重建项目实施背景

　　九泉村灾后恢复重建的项目实施策略的两大历史背景：一是参与式整村推进的扶贫工作方式，二是四川秦巴山区扶贫世行贷款项目。了解这两大背景，有助于我们更好地认识和分析九泉村灾后重建的实施过程。

一、 参与式整村推进的扶贫工作方式

　　伴随我国总体经济水平的不断提升，特别是各种扶贫政策和支农、惠农举措的进一步开展，以往规划区内的贫困发生率持续降低，贫困人口所占比重大幅度下降。其产生的直接后果是，除少数的高寒山区、大石山区、库区等特殊类型片区外，农村贫困人口在自然村内聚集的现象突出，分布格局从过去的区域性向地域性转变。为适应贫困人口分布格局的新形势和如期实现《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》确定的目标，我国政府把以村为单位的整村推进确定为新时期主要的扶贫方式，通过“整合资源、集中投入、分批实施、逐村验收”的扶贫开发工作策略，促进贫困村经济、社会、文化的全面发展。整村推进作为中央政府的政治决策和地方政府推动辖区内落后区域发展的重要美略，要求相关涉农部门，如农业、交通、水利、环保等部门形成合力，多渠道整台社会资源，集中投入，以在较短的时间内谋求改善落后村庄基础设施条件差、公共服务水平低、居民住房简陋、生态环境恶劣、村民受教育年限短、农民生产生活知识库匮乏等现象。

　　九泉村地处秦巴山区，自然环境恶劣，人均占有耕地面积小。受当地复杂的地质条件的约束，九泉村及其附近区域基础设施建设难度很大，基础设施建成本很高，因此，在实施灾后恢复重建以前，该村道路、水利等各项公共设施常年处于较低水平，村医疗、教育等公共服务设施也十分薄弱。九泉村恶劣的生态环境及各项公共设施的匮乏，足以说明九泉村属于典型的西部山区贫困村。九泉村的现实处境和新时期国家扶贫开发政策为其重建策略和路径提供了可能选择。换言之，九泉村灾后恢复重建的多方参与格局是有历史根源的，这种根源就在于九泉村的落后处境，在于国家整村推进扶贫政策的制定、实施，在于我国社会扶贫制度的发展与完善。

　　总的来说，九泉村灾后恢复重建的很多方面是与国家新阶段扶贫开发的策略、与社会力量参与扶贫的行为方式是一脉相承的。这为我们描述九泉村灾后恢复重建实施过程和解释其实施效果提供历史依据的同时，也有助于我们深入分析扶贫开发与灾后重建之间的关联。

　　当然，在以村为单位的扶贫开发工作中，除了采用资源整合、集中投入的扶贫策略外，一种重要的扶贫方式即社区参与式工作方法在这一时期也被广泛推行和使用。社区参与式工作方法是一种通过受益对象的全面参与，以提高扶贫资源投入效率，增强社区自我组织、自我管理、自我发展能力的工作方法，其宗旨是实现区域的可持续发展。社区参与式体系最初是由境外组织引进中国并被国内部分社会团体和政府机构学习、使用。多年的参与式扶贫实践证实，这一工作方法在推进落后村庄发展方面是富有成效的。

　　2001年，中国政府颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，在这一时期，国务院扶贫办组织相关专家深入广西、四川、甘肃等地，开展参与式村级扶贫研究，总结梳理了参与式扶贫的目标、原则、程序和具体的工作方法，并探索如何更好地把参与式扶贫向面上推广。随后，国务院扶贫办开展了参与式扶贫培训，这标志着参与式工作方法合法地位的确立并由此拉开了参与式扶贫在全国各地推广的序幕。

　　整村推进和参与式体系的结合物是参与式整村推进。应该说，整村推进政策的落实为参与式体系的实践创造了条件，而参与式扶贫方法又拓展了整村推进的成效内涵。总之，参与式整村推进的扶贫开发模式适应新阶段我国贫困人口分布的新特点及崇尚人的主体性的现代环境，进一步提高了扶贫资源瞄准的精确程度，增强了资源投入效率，为落后村庄的系统改善打下了基础。

　　《汶川地震贫困村灾后重建总体规划》强调，贫困村灾后恢复重建要坚持“国家支持、社会帮扶、自力更生”的原则，“积极引导国内外社会资源支特贫困村恢复重建，充分发挥市场机制的作用，形成贫困村恢复重建的合力”。同时，还指出，“在规划编制、实施、管理、监测全过程注重组织农户积极参与，采取多种有效方式重建和增强农民的信心，努力提高社区和农户自我管理、自我发展能力”。而参与式整村推进的扶贫战略包含两个方面的内容：一是要多渠道、多途径整合资源，集中投入，系统解决贫困村发展面临的困境；二是通过农民参与构建村庄发展规划、参与规划的实施与管理，实现农民自我发展意识的培养和发展能力的增强。显然，参与式整村推进的思路与贫困村灾后重建总体规划的基本原则及原则实现路径基本一致。用参与式整村推进的扶贫工作方式去描述和解决九泉村乃至更多的灾区贫困村重建规划的编制和规划实施过程，是比较切合实际的。事实上，九泉村灾后重建正是按照参与式和整村推进两个策略予以开展的。九泉村属于“5·12”汶川大地震贫困村灾后恢复重建第二批试点村，该村重建资源投入主体包含扶贫、交通、水利、环保、国土、畜牧等涉农的政府部门及属于社会组织性质的香港乐施会。高力度的资源整合是延续和落实整村推进政策方略的一种体现。但由于不同的行为主体承担的职责不同．不同的行为主体的认知构造和传统执行项目的策略不同，导致他们利用参与式体系工具开展项目时的实际工作思路和工作方法也不可能是整齐划一的。

　　参与式体系涉及的内容极其广泛，具体主要包含参与式规划、参与式实施、参与式监测与评估三大部分。同时，每个部分又可以被分解成多个枝节，比如，参与式识别益贫目标、参与式拟定项目村的困难和发展需求、参与式评定项目实施方式、参与式设计项目执行管理框架等，这些内容共同构成了参与式村庄重建（发展）规划的主要内容。因为参与式体系的系统性和复杂性，不同主体利用参与式工具实施项目时可能会有差异。其结果是有的主体能够严格按照参与式体系的程序实施项目，而另外一些主体可能只是在关键环节赋予农民主体地位或是仅仅做到了项目信息的公开。对于这些差异及差异所产生的结果，我们会在描述不同的主体实施项目的过程中予以展开说明和论述。

二、 四川秦巴山区扶贫世行贷款项目

　　在详析不同主体的项目实施过程之前，有必要扼要回顾一下秦巴山区的一段特殊历史：这段历史的特殊之处在于，它让秦巴山区的农民及当地的基层政府首次接触了参与式社区规划方法。这种“触碰”在他们的认知构造中留下了痕迹，而这一痕迹又影响了他们在以后的农村发展项目中对项目开展方法的选择。

　　在近十几年时间里，世界银行与中国政府合作在中国中西部省份联合开展了大量的扶贫开发工作。1996年，为解决扶贫项目活动难以瞄准贫困农户的实际需要，导致扶贫资源的投入效率低下、农户怨声四起的问题，四川省扶贫办利用世界银行贷款并引入参与式工作方法，在四川北部的秦巴山开展了轰轰烈烈的四川秦巴山区扶贫世行贷款项目。九泉村是该项目覆盖村之一。

　　四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的特点是，以行政村为单位，在上千个村庄开展农户选择项目的活动，即通过农民识别村庄面临的困难和发展需求，依赖受群众的意见制定四川秦巴山区扶贫世行贷款项目规划。相对于完整的社区参与式学习体系，四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的“参与”内涵显得略微简单，但这与20世纪80年代中期到20世纪末我国政府扶贫强调以片区为瞄准单位，严格按照自上而下的扶贫资源落实机制已有很大的不同。

　　四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的实施改善了秦巴山区落后局面，促进了贫困农户的增收，增强了农民和村庄的发展能力。但四川秦巴山区扶贫世行贷款项目所产生的意义并不止这些，正如四川秦巴山区扶贫世行贷款项目终期评估报告中指出：在四川秦巴山区扶贫世行贷款项目实施中所采用的行之有效的规划方法、管理模式、验收机制、财务报账等对全省扶贫工作产生深远影响。四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的开展对该片区扶贫工作队伍的锤炼和行为的塑造等具有深远意义。

　　四川秦巴山区扶贫世行贷款项目不仅仅影响了项目的实施主体，作为项目的受益主体和规划参与主体的农民，他们的意识、观念在实践中也被潜移默化地改变了。传统扶贫项目自上而下的分配机制容易产生“政绩工程”、“形象工程”，在这个过程中，农民缺少话语权，进而会出现资源在贫困村内不公平、不公正的分配，诱发群众与群众之间、群众与干部之间的矛盾。一些研究农村发展的学者认识到，要改变政府这种吃力不讨好的局面，必须要调整资源分配机制，而参与式选择项目的方法恰好契合了制度调整目标的需要。单从提高资源使用效果、增强资源瞄准精准度的层面上讲，参与式方法不失为一种有效的工作手段。不过，参与式方法显然超越了其作为一种方法而存在的意义。这是因为，从另一个层次去看，参与式也是一种价值理念，一种体现以受益对象为主体，对受益对象的知情权、决策权、行动权等权利的尊重和交付。尽管这种“交付”只是一次性行动，但正如个体对物质需求是刚性的一样，农民对隶属精神层面的权利的需求也一样存在刚性，同时，这种刚性在他们认识到所获得的权力能更有效地换取物质利益的时候又会被进一步强化。四川秦巴山区扶贫世行贷款项目中对农民的赋权使得项目覆盖区的农民或多或少感受到享受权利的好处，进而会推动他们产生并维持权利意识。秦巴山区农民的权利意识的塑造或增强，可以看成是四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的附加效果，这一效果因多次被应用于村集体项目的建设而得以延续。我们在九泉村调研过程中发现，村里威望高的农民及村两委干部都能大致口述出四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的规划过程，同时，他们或立足于自身利益，或是从村庄整体发展的角度，都能指出这一方法的正面意义。

　　在政府力量主导社会的每一个角落的年代，由农民根据自身实际需要规划使用资金的村庄发展模式是很少见的，他们在获取权利的起初也许会表现出半信半疑的态度，但是，一旦他们的尝试性行为产生切实结果，这一模式就会在他们的思想意识中留下深刻的印记。总之，四川秦巴山区扶贫世行贷款项目留下的不只是物质遗产，与物质遗产一并被生产出的还有非物质遗产，这些非物质遗产包括培养了农民的权利意识，让农民了解了社区参与式规划方法等。这些结果对新世纪初隶属于四川秦巴山区扶贫世行贷款项目区的九泉村公共基础设施建设的方式构成影响，也进一步促进了九泉村灾后重建众多项目的实施。

　　第二节  乐施会援助资金项目的实施

　　香港乐施会正式进入九泉村的时间是2009年5月。乐施会是一个慈善组织，其资金主要源自香港市民和普通商业机构的捐赠。乐施会进入内地最早从事的工作就是扶贫。他们以村庄为单位，通过社区参与式工作方法，围绕社区可持续生计建设，促使社区实现可持续发展。乐施会倾向于与政府合作，从已开展的合作行动来看，双方互动交往较为成功，合作机制有向制度化、常态化发展的趋势。“5．12”汶川大地震发生以后，这个以扶贫和减灾为主要行动目标的组织立即组织人员，一面奔赴灾区开展灾情评估，另一面呼吁香港市民捐赠资金。随后，他们将募集到的资金用于购买灾区急需的实物，并在四川省扶贫办、团委等机构的配合下将这些物资予以派发。乐施会的行动构成了“5·12”汶川大地震后紧急救援的一个组成部分。紧急救援结束后，乐施会开始与国务院扶贫办灾后重建办合作，在四川、甘肃、陕西三省，分两个批次共80个村，联合开展灾区贫困村灾后恢复重建试点二此次被列为个案进行研究的九泉村就属于双方合作的第一批试点村：

一、 乐施会援助资金项目的组织、管理和运行

　　（一）乐施会与合作方的关系模式

　　从试点村重建管理框架的外在表现形式看，其是由非政府组织与政府合作开展的；从试点村重建的内在运行模式看，或者说通过考察分析乐施会的组织宗旨和具体的行动手段，我们又不能将乐施会的合作对象仅仅界定为政府。尽管乐施会援助项目法律意义上的责任主体是目标村所在的县扶贫办，但如果洞察乐施会的组织理念和组织诉求，我们发现一个基本事实，即其合作伙伴更偏向于资源受益对象。

　　乐施会在目标村成立了项目管理团队。这个以社区农民民主选举为择选机制，由农民自主成立监督和管理乐施会援助项目的管理小组，是乐施会的重要合作对象之一。农民自主管理与自身利益相关的项目，是乐施会项目运作模式中最为重要的组成部分。依赖农民自身的力量寻找村庄发展道路，并通过发挥自身主观能动性去实践，是实现目标村可持续发展的重要机制。因此，我们有理由相信，目标村农民或者说代表目标村农民意愿的村级项目管理小组是乐施会最重要的合作对象。同时，我们需要特别指出．由于农民对待外部资源的使用取向可能更贴近实际，他们所关心的也许是外来资源入村的总量，可能对资源投入效率和村庄的可持续发展有些漠视。面对内部的这一张力，乐施会和扶贫办需要在适度干预农民主观意识的前提下，合理引导农民做出有助村庄长远发展的决策。显然，实现这一目标并非易事，如果外界意志对村民的想法干预太多，农民就会丧失主体性，试点重建又会走以前的老路子；如果完全听之任之，由农民做主，援助资金就会面临使用效果不佳的风险。

　　从政府这一角度看，乐施会的合作或互动对象不只有试点村所在的县扶贫办，国务院扶贫办和省扶贫办也是其合作和交往的对象。上级政府在试点村项目的开展过程中同样发挥了重要的作用，他们对乐施会的一些有利于贫困村可持续发展的项目管理方式持肯定态度，这为乐施会的援助行动及行动方式提供了合法性支持。灾后贫困村试点村重建是在中央层面布置开展的，中央层面的目标是争取社会力量支持贫困村的发展，推动灾区落后区域快速重建，探索贫困村灾后重建的好的机制，其中，包括政府和社会力量的合作机制，灾后重建与扶贫开发相结合的机制，以及贫困村可持续发展机制，以为面上的贫困村重建提供示范和经验借鉴。

　　省扶贫办和国务院扶贫办灾后重建办对试点村建设的认识和动机基本一致。但在很多项目点，地方政府和上级政府的想法通常会出现相左的情况。比如，在中央政府看来，试点的意义就在于推陈出新，总结经验，包括好的经验和失败的教训，这有利于寻找到促进落后地区发展的良性机制或是避免面上扶贫行动走弯路。但作为基层政府可能不会这么认为，他们在行为意识层面表现得更加保守，他们更倾向于相信传统经验，更倾向于关心资源投入的物理价值和短期效益，因为这有利于快速创造出亮点，并依赖亮点争取和动员更多的政府资源和社会资源，用于支持地方经济的发展。目标上的分歧构成了乐施会行动中的一大挑战。而这个时候乐施会就需要借助国务院扶贫办和省扶贫办的力量，加强与县级合作伙伴的沟通。

　　总的来看，乐施会的合作对象分为两大部分，即政府和目标村，政府有中央政府（国务院扶贫办灾后重建办）、省级政府（省级扶贫办灾后重建办）、县级政府（县扶贫办）、乡镇，目标村有村顼目管理小组和村两委。面对多元的合作主体和可能存在的不一致的潜在利益诉求，乐施会是如何与不同的主体展开交往的，各级政府、试点村之间又是如何进行互动以实现预期重建目标的呢？

　　图4—1反映的是试点村建设援助项目中，乐施会与其合作对象及不同的合作对象之间的关系结构





　　图4-1乐施会与合作伙伴关系结构示意图

　　乐施会与不同的合作对象之间是一种平等、相互协作的关系，这符合乐施会的组织理念和一贯的行事风格。政府体系内是按照权力资本的大小自上而下形成的上级对下级的领导和下级对上级的负责的关系。试点村所在乡镇和县扶贫办可以直接指导和监管以项目村项目管理小组为一线管理团队的成员。

　　开展援助项目的建设，国家和省级扶贫办通过行政系统的自下而上的信息传递和自上而下的行政指令实现对试点村重建的监控和指导。不同的行为主体掌握着相应的资源参与到试点村的重建中，这些资源包含权力或权利、权威、人力、技术、文化习俗、人情关系等。各种资源接受不同的行为主体的支配并最终作用于项目村。资源的运作过程反映的是组织管理试点村重建的内在机制，而不同的行为主体之间的交往及目标村建构的关系结构，反映的是试点村重建组织管理框架的外在形式。总之，试点村重建所涉及的主体具有多元化特征，而多元主体之间的交叉互动在增强重建过程复杂性的同时，也或推动或阻碍了试点村实现预期的重建目标。

　　（二）试点村灾后重建的组织框架

　　九泉村灾后重建隶属于国务院扶贫办贫困村灾后重建办计划在灾区贫困村开展的灾后重建试点，试点村参建主体的多元化及试点的目的决定，必须要创新试点村建设的组织管理方式和机制。为此，国务院扶贫办灾后重建粉与乐施会细化了参与试点村重建的不同主体的职责，以使每个主体都能在管理试点村建设中找到合适的位置，发挥其功能。尽管这一职能设置存在一定的理想色彩，但从宏观层面设计不同主体的行动内容，并将职责明细化、规范化，对实现预期目标、确保项目有序推进等，还是起到了较为显著的效果的。这些主体包括试点村项目协调小组、省级项目办、县级项目办、乡镇和村项目管理小组及乐施会等。

　　试点村项目协调小组是乐施会国务院扶贫办灾后重建办在中央一级成立的项目协调组织。小组成员由国务院扶贫办灾后重建办负责“5·12”汶川大地震后贫困村重建日常工作的人员、三省（四川、甘肃、陕西三省）负责省内贫困村灾后重建的主要责任人和乐施会工作人员构成。试点村项目协调小组通常以不定期的实地检查和召开协调会议的形式，来研究发现并处理试点村重建遇到的症结，分析和总结援助项目的实施效果。省级扶贫办灾后重建办负有对本省内试点村项目开展的协调与监管的职责。为了更好地监测与管理试点村项目，提高处理试点村建设过程中遭遇的困境的效率，省级扶贫办灾后重建办还安排了试点村项目协调员。项目协调员是处理项目问题和了解、督促项目实施进度的主要责任人，是乐施会与扶贫系统联系沟通的桥梁。项目协调员可以通过正式和非正式多种渠道让信息得以高效流传，确保乐施会与省级扶贫办灾后重建办之间信息的互通。县扶贫办是乐施会援助项目法律意义上的责任人，是监督和管理试点村项目开展的重要责任主体，承担直接管理、监督项目执行的任务。县扶贫办需要事无巨细地指导试点村的建设。在有些项目村，他们要花费与村项目管理小组一样甚至更多的时间和精力。县扶贫办用于监管试点村重建的工作量与他们对试点的重视程度和村项目管理小组自身的能力相关。乡镇是我国政权结构中的最底层，在中国，“上面千条线，下面一根针”所描述的就是乡镇一级的工作状态。其在与试点村建设相关的资料收集、经验总结、技术指导等方面发挥重要作用。村项目管理小组是临时成立的项目管理组织，是在乐施会和基层官员的引导下，通过群众民主推选成立的。村项目管理小组下设四个子小组，包含项目管理小组、财务管理小组、监督小组、物资采购小组，各小组承担有专职，小组之间相互衔接。针对每个项目点，乐施会也安排了独立的项目官员负责。乐施会扁平化的组织管理架构和相对宽松的人力资源管理环境，使得每个项目官员在坚守乐施会的组织理念和基本制度规范的同时，也为他们根据经验和现场掌握的信息灵活处理试点村建设的相关事宜创造了条件。

　　上述内容构成了试点村援助项目建设的一般状况，介绍这些内容有利于我们从宏观层面认识九泉村援助项目实施的基本过程。

　　（三）乐施会对项目实施的管理

　　乐施会长期与基层政府有关部门合作在农村地区开展扶贫和减灾行动，培养下一批既熟悉乡土文化和农村工作方法，又懂得如何与政府打交道的项目管理人员。负责九泉村重建项目的乐施会工作人员就是其中的一部分。乐施会人力资本优势为实现处在复杂环境里的试点村项目的有序运行增加了砝码。当然，我们不能忽视的还有乐施会已具有的一套成熟的项目管理制度和机构管理经验，以及在以往的扶贫行动中与政府之间建立的合作关系。这些资源是乐施会参与贫困村重建的基础性力量，它们在乐施会的操控下作用于九泉村，产生出形式多样的管理过程。另外，需要指出的是，乐施会是一个集筹集资金和使用资金于一身的NGO，对于这种类型的社会组织，其工作人员需要做出更多的努力以维持和提升组织公信力，否则，它们很可能会在行动中丧失捐赠者的信任，进而走向萎缩、衰败。因此，乐施会只有以对捐款人绝对负责的态度参与配置和消费资源，才能保持机构的生存与发展。着重指出这一点是想说明，乐施会的双重属性需要其工作人员更加谨慎地使用资金，而在实际行动中，乐施会确实采取了各种严密的措施，确保每一分钱都花费在合理的地方。换言之，相对于一般性项目，乐施会管理项目的方法可能略显复杂。

　　1．实地考察

　　乐施会工作人员对九泉村的实地考察一般由县扶贫办、乡镇的有关人员陪同，而且这种考察是根据项目实施的需要开展的。项目实施的不同阶段实地考察的关注点和考察目的不一样。从对九泉村项目管理小组的访谈及其他渠道掌握的信息了解到，乐施会工作人员分别在项目启动的初期、中期和完成时期前往过九泉村，并围绕项目建设需要开展了一系列的管理行动。

　　l)项目启动初期的实地考察

　　项目协议书的签订意味着援助项目被正式立项，协议书规定了合作双方各自的权利和义务，比如乐施会大致于什么时间拨付多少资金，县扶贫办需要持续提供哪些实时信息给乐施会等。2009年8月，乐施会向南江县扶贫办划拨了16. 9026万元的启动资金。在此之前，乐施会负责九泉村援助项目的工作人员及乐施会成都办经理、南江县扶贫办和元潭乡政府相关人员共同组成了实地考察小组，在九泉村开展了一系列的动员活动。主要包括向农民重述乐施会性质、乐施会资金来源及行动宗旨，进一步明确和细化项目管理小组职责、农民的权利和义务、公示制度及道路后续管护制度等，动员项目管理小组和农民积极参与对工程的管理与建设。在这一阶段的实地考察中，促使农民接纳并内化道路建设的管理机制，让农民充分认识到他们参与监督与管理的行为对项目实施具有的正面意义是重点。另外需要指出的是，尽管随着工程向纵深推进双方出现了或多或少的分歧，但项目协议书的签订意味着合作双方对与工程相关的管理条例和工程建设方式等问题已达成了共识。比如，在这一时期，乡镇和县扶贫办也会动员受益农民，让他们参与建设工程，并引导项目管理小组遵照乐施会管理项目的程序开展项目。

　　在资金落实之后，乐施会和南江县扶贫办及元潭乡政府再次走进九泉村，开展第二次实地考察。实地考察那天，考察组与九泉村农民代表及村项目管理小组围绕五、六社道路建设相关事宜展开了深入互动。据项目实施小组组长回忆说：“

　　乐施会成都办的L官员（项目官员）在介绍完乐施会是什么样（性质）的组织之后，就开始和我们（项目实施小组、监督小组、物资采购小组、财务管理小组）讨论每一个小组应该做什么，如何做。L官员不止一次强调要我们参与对项目的管理以及参与过程对我们有哪些好处，然后让我分析我们小组的工作职责和相应的行动计划。后来，我就对他和县、乡里的领导说，我们小组主要负责发动群众参与项目实施、协助物资采购小组购买物资等。当然，我讲的不全面，其他小组的人对我的观点又做了一些补充。”( 20100830-NJ-JQC-I。CY)

　　除了与群众和项目管理小组就项目实施方式、管理制度、工期计划进行商讨和确认外，考察组还检查了工程启动的其他准备事项。比如，是否在人员常聚区或工程施工区安放了公示牌，公示牌上标示的内容是否符合要求；修建道路涉及的占地等问题是不是已经得到妥善处理，受损农户对处理意见是否认可；群众无偿投劳的自愿性程度如何；工程实施所需的物资是不是已经采购回来并得到有效保管；是否落实了对与物资采购等相关的信息痕迹管理等。当然，在考察中，与在项目规划时期让每个项目管理小组明确乐施会管理项目的一般原则和具体的操作办法不同，这次考察组不再需要面面俱到地将上述问题向与会人员罗列。在乐施会看来，项目管理小组成员才是管理项目的主体，他们可以根据历史经验和农民认可的方式对信息公开、占地问题等进行处理，乐施会和其他成员在这一阶段及其以后阶段的作用应当是引导和监督，而无须进一步要求他们该如何做。因为只有这样，才能实现真正意义上赋权于受益对象，也只有这样，才能提高项目村自我组织和管理项目的能力，才有助于项目村脱贫并实现可持续发展。

　　××村供水站项目开展流程

　　(l)发动群众参与项目实施。

　　(2)因地制宜，做好具体规划。该过程由项目实施小组及工程技术人员具体负责。

　　(3)由物资采购小组确定采购数量，通过三方询价，最终由三个小组人员（物资采购小组、实施小组、监督小组）共同决定材料供应商。工程技术人员对材料供应商的选择没有决定权，但有否决权。材料采购后应做好入库管理工作。

　　(4)必须经过三个小组人员在场签字才能支付现金。

　　(5)聘请技术人员到现场施工。实施小组组织群众投工投劳：施工过程由质量监督小组现场监督，如果工程中出现质量问题，则监督人员应及时向实施小组上报，并要求承包人及时返工重做。

　　(6)安全制度。做好各类安全警示牌，并在险要处加做安全防护栏。安全制度由村委会制定，并由监督小组具体落实。（经现场决定，由余开林同志具体负责）

　　(7)项目实施小组定期向扶贫办提交工程进度报告，资金管理小组定期向扶贫办提交资金使用报告。监督小组也要定期通过公示栏发布相关信息。

　　(8)工程验收环节。工程完工后，由村项目实施小组和资金管理小组书面向扶贫办提交工程验收报告申请。项目最终由乐施会、省外资中心、当地分管领导和技术部门四方共同验收。

　　2)项目实施中期的实地考察

　　乐施会将项目实施中期界定为第一笔拨付资金已使用完的那个时期：乐施会的援助资金不是一次性拨付到位的，而是分三个批次拨付的。不同的项目点每次拨款额度占项目总预算的比例不一样，这主要依赖于乐施会的项目官员对项目点管理人员执行项目和财务管理能力的了解与判断。九泉村道路修建项目的首批拨款额占总预算金额的40%，相应开展项目实施中期的实地考察于16. 9026元资金使用完之后。与启动阶段的访点重在引导和培养项目管理小组成员，促使他们执行项目方法更加合理、科学不同，实施中期的访点更侧重于监督与评估项目管理小组执行项目的能力。九泉村项目实施小组成员说：

　　“L官员到我们村，对我们已实施的五、六社的公路进行检查，他主要看路的质量和实施进度。对我们没有按照标准（道路设计标准扣相关制度性要求，如公示制度等）开展的，他会当面指出。他到村一般历时1到2天，来的时候都有县扶贫办的人陪同。他也会到村民家中了解相关情况。”( 20100830-NJ-JQC-I。CY)

　　总的来说，乐施会在九泉村开展中期实地考察的关注点主要聚焦于三个方面，即项目实施的进度和质量、农民的参与度及对已建工程的态度、与项目相关的各项制度的建立和执行度。

　　检查已实施项目质量是否合格是中期考察的重点，工程质量是项目实施成功与否的基本衡量标准。乐施会也会关注项目的实施进度。进度分析可以作为考核已拨资金有没有被合理使用的重要依据。而关注进度的另一个原因是，乐施会与国务院扶贫办灾后重建办达成的合作框架协议限定了试点村建设的时间期限，因此，乐施会也需要在不影响项目实施质量的前提下，不断督促重建缓慢的项目村，尽量按照预计工期完成规划项目的建设。由于农民有效的参与行为能提升他们建设自己家园的能力，同时，也能促使他们增强对项目的拥有感，进而有助于社区自觉维护完成后的工程。所以，在这一时期，了解农民在项目实施中的参与度也被列入考察范畴。而向农民了解他们对已实施的工程的评价构成了乐施会关注的另一个方面。在乐施会看来，项目的受益对象是当地农民，项目开展得好与不好，他们最有发言权，受益农民对已建工程的态度是考核项目实施成功与失败的主要指标。当然，在这个时期，乐施会也会对公示牌内容是否进行了及时更新、相关痕迹资料是否得以记录和保存等进行考察。

　　3)项目验收

　　验收是考察建设的项目有没有达标的手段，验收合格意味着项目终结。九泉村一期项目实施完成后，南江县扶贫办与元潭乡政府对工程进行了初验，初验合格后由南江县扶贫办向乐施会提交工程验收申请报告，随后乐施会到村开展项目验收。村文书介绍说，县扶贫办、乡镇、乐施会、村民代表都实地察看了五、六社的路和配套设施的质量，在此期间，L官员还入户向农民了解他门对修路的质量、修建过程的看法。总的来讲，援助项目还是得到了大家的一致好评，建的路也经受住了2010年7月洪灾的考验。与常规的工程验收有所不同，乐施会项目的验收是按照两条线展开的。项目的验收主体不仅仅有工程技术人员，而且还有项目受益对象，即农民。验收小组中技术人员的职责是检查项目质量是否符合设计标准，而农民的任务是去评价项目。在乐施会看来，农民对项目的满意度才是判定其成功与否的最为重要的指标。其实，这种参与式评估方法一直是乐施会积极倡导的评价项目实施效果的方法。参与式监测评估的前提是承认不同社会地位、经济地位的主体对成功有不同的认识标准，并认为同一项目对不同主体可能会产生不一致的影响。这是验收和评估项目时，乐施会项目官员要求农民参与且着重关注他们意见的主要原因。

　　2．信息管理

　　乐施会援助项目是在目标村项目管理小组和目标村所在县扶贫办及乡镇的管理与监督下开展的，乐施会工作人员没有直接在一线管理项目，他们一直认为，自身的角色应该是资金提供者、协助者、引导者和监督者。在规划项目时期，乐施会工作人员的协助和引导者的身份比较突出，他们与县扶贫办、乡镇，尤其是村顼目管理小组展开了多次互动，直接协助县扶贫办完善项目建议书，帮助村项目管理小组开展重建规划及建设相关制度规范。项目进入启动阶段以后，乐施会工作人员的监督者的角色开始逐渐呈现，他们需要不断地收集和整理与项目运行相关的信息资料，以此来认识和把握资金使用的有效性及在建工程有没有按照预期的方式和进度推进。乐施会承担的监督角色是其需要开展信息管理的一个原因。

　　从一般项目管理的角度来讲，严格的信息管理是项目管理中的一个重要分支，不过，对集实施项目和募集资金于一体的乐施会来说，严密监管项目运行的意义更加深远。这是因为，收集充分的信息资料可以说明乐施会资金使用的合法与合理，进而有助于保持和提升乐施会的公信力。这构成了乐施会需要积极开展信息管理的另一个原因。

　　1)痕迹管理

　　痕迹管理是指在各种管理工作中，管理主体对所管理对象的运作过程进行不留间隙或死角的缜密的工作记录。与专业痕迹管理中的“不留间隙”相比，乐施会对痕迹管理的要求要简单得多。试点村痕迹管理责任人是村项目管理小组组长，这是因为他们直接操作和监管项目运行，能相对系统地知晓项目开展的全过程。乐施会要求项目管理小组以图文并茂的形式来管理痕迹，这有助于再现项目运行的场景，对解释资金使用的合理性更有说服力，图4-2所示即是痕迹管理的表现形式。同时，为了尽可能地保证信息记载的完整性和真实性，乐施会的L官员还建议每个小组的组长都对项目开展所发生的事件有所记载。表面上看，痕迹管理不难操作，但据乐施会项目管理人员描述，很多项目的痕迹记载与预期有很大距离。痕迹记载必须在事件发生的当时进行，如果事后补充，不仅会增加记载的难度，而且常常会遗漏很多重要的信息。另外，有些项目管理小组组长对信息缺少一定的敏感性，或是想当然地认为有些内容不重要，不需要记载，这都会导致痕迹管理的不规范。面对这些困境，乐施会从三个方面做出努力，以提高痕迹管理的质量。一是不断向痕迹管理负责人阐述这一行动的意义和重要性，提高他们对这一行动的价值认识；二是设置固定的格式或是强调需要关注的内容，以强化他们对某些信息的关注，即给他们制定一个规范化操作的模式当做参照；三是督促县（区）和乡镇加大监管力度，经常到村实地检查痕迹管理是否合格并给予连续指导。

　　元潭乡九泉村乐施会援助项目施工记录

　　时间：2009.8.11。工作任务：各项目管理小组组长研究灾后重建实施方案。地点：饶家语家。参加人员：刘从银、杨绍兴、吕兴三、杨进武、饶家语、张光明。无办公费用支出。

　　时间：2009. 10. 22。购碎石：18立方米× 90元／立方米，合计1 620元。购粗沙：6.5立方米×160元／立方米，合计1 040元。购水泥：5吨×420元／吨，合计2 100元。购电线：8卷×400元／卷，合计3 200元。购钉子、铁丝各3斤：6斤×2.8元／斤，合计16.8元。购斗车：4个×320元／个，合计1 280元。参加采购人：刘从银、杨绍兴、吕兴三、饶家语。该材料由物资管理小组组长张光明签收。

　　元潭乡九泉村四社乐施会工程实施小挖掘机清水沟施工记录：10月26日，工作9小时，参加人员刘志文；10月27日，工作8小时，参加人员有吕兴山、刘志文；10月28日，工作7小时，参加人员有吕兴山、刘从银；10月29日，工作8小时，参加人员吕兴山。

图4-2所示为九泉村乐施会援助五、六社道路修建项目实施现场

　　2)项目中期报告

　　项目中期报告递交的时间和中期实地考察的时间基本一致，撰写中期报告也是在乐施会拨付的第一笔资金使用完之后进行的。中期报告包含项目实施报告和财务报告两个方面。报告的撰写任务由目标村所在县扶贫办





　　图4-2  九泉村乐施会援助五、六社道路修建项目实施现场

　　来承担，项目管理小组和目标村所在乡镇负责收集与整理原始信息资料。项目实施报告包括项目编号、项目名称、报告人、报告日期等基本资料，具体涉及项目进度及其与计划工期比对分析、项目成效及其与预期目标比对分析、项目管理机制的运作情况、项目管理涉及的专业人员的聘请及其贡献、经验总结、跟进计划和项目需要调整的申请等。项目财务报告主要包括四部分内容：简述合作伙伴项目财务管理及控制情况，项目收款明细，项目支出明细，10%以上(含10%)超支或节约资金分析及重要会计事项说明。项目财务报告是按项目预算框架和口径编制的，以保证项目实际支出与预算相对应，有效反映项目预算计划执行情况，实现报告内容真实、完整，数字准确无误。中期报告是乐施会监测项目有没有按计划推进的主要依据，也是乐施会决定是否继续拨款以支持项目继续开展的参照凭据，乐施会通过对报告中的信息与项目建议书的计划相对比，以分析项目是否处于良性运行的状态。这得益于初期项目建议书设计的科学性和严谨性，尤其是对工程造价的精确预算。

　　四川省南江县元潭乡九泉村灾后重建五、六社社道建设项目财务进度报表

　　资金使用情况（与预算作出比较）：文字叙述及附表。





　　以下为实际支出与预算存在差距的原因。一是土方开挖原预算64000元，开挖时正值雨季，塌方增多，截至2009年10月26日，实际使用挖掘机284小时，按实际开挖费440元／小时计，已支出1 24960元。二是滑坡严重，挡土保坎由原设计的片石水泥浆砌改为条石安砌。三是开挖路面不需爆破，应取消炸药、雷管支出。四是涵管用量增加。因此，在不改变项目资金投入总量的前提下，我们同时上报了调整预算申请。

　　管理制度运作情况：每村有具体的工作管理流程，并严格执行。

　　南汪县扶贫开发办公室

　　2009年11月16日

　　以上描述的内容主要聚焦于乐施会项目管理人员与南江县扶贫办、元潭乡乡政府、九泉村项目管理小组及农民的互动与协作，这些描述并没有构成乐施会管理九泉村项目的全部行动。比如，还有乐施会管理层就九泉村的项目管理与负责九泉村项目管理人员之间的互动及项目结束后的财务审计和不可预见费的处理等。关于这些内容会在后文中穿插描述。

　　（四）政府部门对项目实施的指导

　　不同层级的政府机构承担的政府职能及开展贫困村试点的目的不同，对乐施会援助项目进行指导的内容和方式也不一样。国务院扶贫办灾后重建办（试点项目协调小组）负责从宏观层面引导和监控试点村重建，比如设计进度、建构管理模式等，其行动集中在制定试点村建设的原则及对原则执行的监测方面。因此，国务院扶贫办灾后重建办针对九泉村项目直接进行管理的部分相对要少。相对而言，省扶贫办、南江县扶贫办及元潭乡所承担的管理责任更多一些。

　　1)省扶贫办对项目实施的指导

　　省扶贫办负责协调与监管省内试点村项目的运行。项目步入实施阶段以后，省扶贫办试点项目协调员通过收集整理试点项目审批及项目实施进度数据（审批进度表和实施进度表）等常规性办法和与县项目办邮件往来、电话沟通等非常规办法履行职责，包括发现并总结试点村重建的障碍、经验及对障碍的处理。项目协调员也会到村开展实地走访，但相对于县扶贫办和乡镇来说要少很多，这是因为协调员只有试点村需要他的时候他才会实地考察。项目协调员的工作重心是处理试点项目推进中存在的问题，比如项目进度滞缓、项目制度建构不完善（公示制度、公共工程秩序维护制度等）、项目质量不合格等。进度缓慢是试点村重建普遍面临的问题，项目审批表和实施进度表中的数据可以有效反映这一信息。比如九泉村（重建速度较快的村之一），到2010年8月底，乐施会援助的二期项目才刚刚启动，而这个时间距离国家规定的“5·12”汶川大地震灾后重建的完成时间已很近了。

　　导致九泉村援助项目进度滞缓的因素很多。首先，一期项目是修建1.51公里碎石路，而九泉村是一个“地无三尺平”的偏远小山村，开辟道路和修建保坎难度很大，加之其施工方式又是村民自建，一期项目持续的时间自然会比较长。其次，一期项目审批之后就进入了农忙和雨季，农忙与雨季的交替必然影响工程推进的速度。最后，九泉村属于国务院扶贫办贫困村灾后重建试点村，因受“试点效应”及国家整合资源、集中力量的扶贫和重建政策的影响，帮助九泉村重建的主体除乐施会、扶贫办外，还有水利、国土、环保等涉农部门，多部门协作的参与格局，导致九泉村的农民及村两委不可能把全部的精力和时间用于乐施会的项目上。以上因素制约了一期项目的顺利推进，进而影响到二期项目的规划与实施时间。通过与南江县扶贫办试点项目负责人的交流沟通，协调员发现了这些制约因素并将其形成文字报告上报领导层。尽管其中的很多滞缓因素是客观的，但上报这些不可抗拒因素也是有价值的，这有利于领导层认识到项目迟缓的原因，继而合理安排项目进度。同时，它也有利于让合作双方总结经验，反思项目建设的时机（避开农忙和雨季）和管理方式，以更好、更快地推进二期项目。

　　除了以上两种监督和协调试点村建设的途径外，省扶贫办还定期与乐施会商讨加快推进试点项目实施进度和更好重建试点村的办法。双方每月举行一次交流会。会上，合作双方的管理层会具体到项目点，分析项目开展的障碍性因素，以求有针对性和有效地解决问题。因为乐施会与南江县办、元潭乡、项目村管理小组之间展开的互动比较顺利，九泉村的重建过程相对比较顺畅，

　　与其他试点村相比，该村在双方的会议上很少被提及。

　　2)县扶贫办对项目实施的指导

　　作为乐拖会援助项目法律意义上的责任人，县扶贫办在指导和监督试点村项目建设等方面有义不容辞的责任。总的来说，县扶贫办在管理援助资金、提供项目管理和工程技术指导，以及检查项目实施质量和进度三个方面发挥了重要的作用。

　　(l)管理援助资金乐施会将援助资金直接划拨到项目县，由县扶贫办来管理。在南江县，严格的资金管理及报账制度有效地避免了试点村援助资金出现遗漏的问题。比如南江县扶贫办介绍说：

　　“援助资金的监测工作是我们项目股来负责，我们严格按乐施会的程序来管理。第一是全部公示。第二是我们对项目资金的管理很严格，资金在民间资金账户上，通过项目股按照基层的要求，分阶段给他们报账。为了讲究资金使用的实效，群众代表要在报账单上签字，村督查员要签字，项目经手人要签字，村主任和书记要签字，乡长要签字，扶贫办的纪检组长和我都要签字，最终主任签字报账：要签这些字，支撑材料要完备，要货比三家，发票完整，要有采购记录，所有项目建设相关的文字材料要保存，要有施工日记。乐施会允许有白发票，比如在农村吃的饭。对于这些要有更详细的支撑文件，要有证明人。对于施工者要造花名册，花名册上要签字盖章。关键是真实，不能弄虚作假。第三是票据要有支撑文件，就算有发票，没有支撑文件也不行。我们是一个村一本账，一个项目一本账，我们安排了专门的人负责这一块。九泉村审计还是很顺利，评价很高。”（20100907-NJ-FPB-GKQ）

　　(2)提供项目管理和工程技术指导  南江县隶属于秦巴山区，是20世纪末四川秦巴山区扶贫世行贷款项目的覆盖区。为此，南江县还专门成立了秦巴山区扶贫世行贷款项目办公室。四川秦巴山区扶贫世行贷款项目与一般扶贫项目不同，它强调以村为单位，同时使用参与式的方法规划和实施农村发展项目。换言之，在国家对参与式扶贫战略还尚未形成政策并在全国范重内进行推广的情形下，南江县扶贫办已经在实践这样一套工作模式，这段“特殊的经历”无疑有助于他们更好地指导试点村重建。成立项目管理小组、建立完善的公示制度，由农民自己来管理自己受益的项目，是参与式方法的主要内容。南江县扶贫办非常认可这一套工作模式，而且也知道如何使用这一方法。

　　据南江县扶贫办相关人员介绍，他们在项目启动初期、实施中期经常到九泉村，甚至还派了驻村干部协助项目管理小组开展工作，他们也会事无巨细地向项目管理小组分析各自的职责并监督其履行，会检查公示牌中的内容是否齐全及是否进行了实时更新。显然，南江县扶贫办的扶贫理念和与之相对应的行为对援助项目的顺利推进有很大帮助。

　　(3)检查项目实施质量和进度  确保工程质量不出纰漏是一切项目的基本要求。县扶贫办作为援助项目的首要责任人，理应要对项目实施的质量进行实时监测。一般而言，工程类项目由很多环节组成，环环相扣，下一个环节开展后可能会掩盖上一个环节的不足，因此，需要项目负责人或技术人员逐级验收每一个环节，才能避免工程质量出现问题。比如，修建一条道路，终期验收时，用一般的方法验收也许会得出路面平整，铺设的泥沙和碎石的厚度符合设计要求的结论，进而认为，路的质量很好，但实际上这并不能说明路基片石铺设也是完全达标的。南江县扶贫办对工程推进的每一个阶段性环节都进行了实地勘测，其频繁的监督行为不仅仅有助于保障项目的质量，同时也能有效避免工程出现返工，避免资金出现浪费。

　　实施进度同样是县扶贫办的关注点之一。受很多主客观因素的制约，五、六社的道路建设进度严重滞后于预计工期。对于诸如劳动力安排不合理，施工不科学等主观因素，县扶贫办会指导并替促项目管理小组组织群众科学施工，适当的时候会动员干部和党员示范引导。对于雨季和农忙的交替、区域自然环境恶劣等客观因素，他们会实地观察并将了解到的场景形成书面材料向乐施会和省贫办反馈，以使乐施会和省扶贫办适时调整工作计划，合理安排项目实施进度。

　　另外，为了远程监管援助项目，提高机构公信力，乐施会要求县扶贫办于项目的实施中期和结束时期提交项目实施报告和财务报告。而省扶贫办基于监管和总结试点经验的考虑，也会要求县扶贫办每月定期上报项目审批进度表和实施进度表以及收集相关的文字材料、图片资料及信息数据，以满足援助方和上级主管部门的要求，这构成了县扶贫办的另一个主要任务。

　　3）乡镇对项目实施的指导

　　从援助项目的规划、实施直到验收，元潭乡L乡长都一直和县扶贫办一起入村协助项目管理小组开展工作。L乡长将乡政府在援助项目建设中的角色定位为协调员而不是主导者，这种想法与乐施会给受益对象赋权的扶贫理念是相契合的。L乡长总结说，我们的工作内容主要是协助县扶贫办到村规划项目、协助村两委和项目管理小组管理项目，我们还需要收集和整理大量的一手资料，供乐施会和县扶贫办参阅，以让他们了解九泉村和实现远程监管援助项目。九泉村一期项目是以村民自建的方式修建的，因为农民缺少修路的技术，乡上在技术方面也给予很多支持。除此之外，元潭乡也会监督项目实施进度和质量，这主要是因为援助项目是“5·12”汶川大地震灾后灾后恢复重建的一部分。而乡镇是需要对其所管辖范围内的灾区重建负责的。

　　（五）功能小组的运作方式与过程

　　村项目管理小组是在村两委和党员代表的提名下，经村民代表大会投票选举产生的，这个由民选、民定的管理组织实质上与农民之间构成了一种临时性权威关系。权威是期待他人屈从的合法化权力。这一权威关系结构是项目实现有序、高效实施的基础之一。

　　按照乐施会的项目管理设计，村项目管理小组应当承担协调和监管项目实施的主要角色，在项目步入实施阶段以后这一主力军的角色会更加突显。在九泉村，项目实施小组组长也是整个项目管理小组的组长，项目实施初期，他组织召开了小组内会议，将各种职责落实到不同的小组，然后再由小组组长落实到具体的具人，包含商定资金提取时间、材料采购时间、施工人员进驻时间等。援助资金到位以后，实施小组开始根据施工计划和工程预算，制定材料采购清单，然后协同物资采购小组，然后协同物资采购小组、财务管理小组成员购买所需要物资。质量监督小组和物资保管小组负责接受采购回来的物资。当所储物资即将用完时，物资保管小且需要将这一信息反馈给物资采购小组和实施小组，随后，在项目实施小组的组织下完成第二次采购。与对物资的管理如出一辙，针对资金的管理也是如此，财务管理小组需要实时关注资金剩余额度，在资金所剩无几的时候，他们需要及时向实施小组组长汇报，然后实施小组再向县扶贫办提交资金划拨申请，补充账户资金。由于县扶贫办会考察先期已拨资金使用的合理性，进而会延长资金拨付时间。因此，项目实施小组会在资金还有少量剩余的时候，就开始着手撰写财务使用报告和资金申请书，避免耽误施工进度。项目实施管理小组的任务是事无巨细的，进入项目实施阶段以后，他们需要坚守在自己的岗位上，一面协调各个小组开展工作，一面又要不断完善和更新各项制度，比如根据施工进度调整公示内容等。项目实施完工以后，项目管理小组会对项目进行初验，然后再向县扶贫办递交项目验收申请报告。据项目管理小组反映，他们初验的方法主要是听群众的意见，群众认为好，项目实施得就好，他们说这是乐施会的建议。监督小组的工作职责也像实施小组一样繁重，项目启动以后，工地上总是出现他们的身影。监督小组组长是九泉村督察员，因过去多次参与村集团项目的建设，耳濡目染，学习到了很多道路、水渠等农村公共工程修建的技术。督察员介绍说：

　　“材料采购回来后，监督小组需要去检查采购的量够不够，质量有没有保障，标号和预算中的是不是一致。买了多少，花了多少钱，需要详细记录。他说自己几乎天天都在路上，修路很麻烦，要看每个弯道挖得行不行，路基的片石埋压得好不好。道路需要砌80厘米高的保坎，我们就每天拿着尺子挨段丈量，还要看挡墙的地基是不是牢固。我们也对每个人的投工进行监督，因为工量是分配到每家每户的，你需要记录谁家投了，投了多少。”（20100902-NJ-JQC-LXS）

　　监督小组行使村民赋予他们的权利时是极为负责的。当然，监督小组的功能得以有效发挥的前提是村项目管理小组组长要赋权于他们，使他们发号施令时能得到村民和其他管理小组成员的响应。比如，当他们发现采购的物资不符要求的时候，可以拒绝在接收单上签字，而这一结果意味着采购的失败，倘若他们发现已修的路段与设计规格不符时，亦可以责令施工人员整改。

　　项目管理小组中还有物资保管组，相对其他小组来说，这个线的工作内容相对单一，其只需要将物资安全保存并记录各种物资的收发量，以供管理小组组长了解物资使用和物资剩余情况。

　　“第二批灾后重建（项目）是在我们党委、县政府和县扶贫办的主要监督下实施的，我们实施的项目特别是香港乐施会的捐赠项目100万（元）……我们村干部不大包大揽，实行民意测验，针对到底要做什么，广泛地征求群众的意见……我们成立了资金管理、物资采购、物资保管、项目实施、监督等五个小组。其中，既有干部，也有村民代表参与。我们办老百姓愿意办的事情。在项目的实施过程中我们进行严格的质量管理，由干部全程把关，群众监督，不能由干部说了算，要群众说了算。在项目的实施过程中必须要群众参与，就是老百姓要参与……我们将项目实施的好处、价值广泛地做好宣传，以便得到群众的理解与支持。领导全程监督、全程指导工程的实施，老百姓都比较感动……我们在资金管理上，管钱的、记账的、取钱的相互监督，取钱时必须要两人到场，这种管理机制要求比较严格，防止资金的挪用，确保资金投入到项目当中去。我们在物资采购上，组长根据工程实施的进度，对需要采购的物资实行批量采购，采购的时候必须三方询价，不但要看价格还要看质量。还有我们的物资管理，采购、入库、发放由不同的人担任，防止中间假报、虚报。对于采购、发放我们都记了日记账。我们经常对工程进行评定，不合格的，该返工的必须返工，负责人要承担相应责任。”（20100829-NJ-JQC-YSX）

二、 农民的参与行动

　　乐施会的组织理念是公平、正义及可持续发展，组织宗旨是乐善好施、对抗贫困。前者属于组织的价值诉求，后者属于组织的行动内容，组织行动受组织价值影响并构成了实现组织价值路径中的一元。乐施会关心受益对象意图，激励受益对象参与村庄建设行动也是源自对这一价值和宗旨目标的追逐。参与式学习体系被乐施会极力推崇并得以在贫困村灾后重建试点村中实践，其原因之一是这一套项目操作模式为乐施会实现组织目标提供了制度化、系统化的机制途径。在乐施会看来，受益对象参与配置资源，尤其是授予弱势群体话语权、决策权，是有助于资源向这部分特殊人群倾斜的。这体现了乐施会追求公平的原则。相反，如果受益对象缺少决策的机会，资源很可能会被少数利益集团或强热群众所掌控，结果将进一步强化群体间的不平等格局。从另一个角度来看，受益对象参与的过程也是他们能力得到锻炼和提升的过程，是实现长远发展的重要途径。增强受益主体的自我发展能力，改善弱者外部发展环境，促使落实村庄和家庭由外源式发展向内源式发展转变，是一种立足于长远推动社会结构步入相对公平的主要策略。

　　以上是乐施会建议并动员农民参与项目规划、建设、监督和验收的两个主要原因。另外，需要指出的是，得益于20世纪末四川秦巴山区扶贫进行贷款项目的实施，九泉村农民及村两委已对社区参与式方法有了初步的认识，并对这一工作模式较为认可，显然，九泉村的这一经历对乐施会工作方法的实践和组织诉求的实现是有一定好处的。

　　（一）农民参与项目规划

　　项目规划是项目实施初期的一部分，对规划过程的描述和解析在本研究的第三章已有论述，我们在这里只对这一事实过程做简要概述。

　　农民参与九泉村援助项目规划的过程集中体现在三个方面：一是农民的观念、想法是村发展困境和发展展望的信息源，这通过入户访谈和分组（男性组、女性组、干部组等小组）讨论的方式收集并拟订资源投入去向等得以体现；二是农民是决策项目实施方式、选取临时性管理团队、确定规划内容和工程后期管护制度的主体；三是农民参与了各种座谈会，协商处理诸如占地等项目产施遇到的问题。由于这类事务属于项目管理的日常性工作内容，因此只有各类争端在项目实施小组和监督小组不能处理的时候，才需要将其放在座谈会上讨论。

　　农民参与项目规划，除了能提高援助交错的目标瞄准程度外，还能增强农民对项目的拥有感，进而激发他们参与建设项目和工程后期维护的热情。更为重要的是，农民参与项目规划的过程，实际上也是思考和酝酿自身发展的过程。农民在思考如何使用资金改善本村公共事务时，通常是将其与自身或是村整体经济、文化等发展捆绑在一起的，换言之，他们筹划资金使用去向的时候，已对这一去向产生的直接或间接效益进行过考量。因此，让农民参与规划项目，进而引导他们自觉思考如何利用现有资源获得发展等问题，是能够起到提高建设项目效益或利用率的作用的，而这对当地的可持续发展至关重要。

　　（二）农民参与项目监督与管理

　　试点村援助项目的各项制度建设中，公示制度具有非常重要的地位。这是因为，完善的公示制度是农民行使监督权的前提，而农民拥有的监督权可以限制或降低项目建设中非法行为出现的几率，进而最终保障农民的受益权。农民借助公示牌中显示的信息了解工程设计标准、工程预算明细、工程实施进度、资金使用情况、项目管理小组职责、信息反馈受理渠道等，而后参照实地观察或通过其他途径了解到的信息，实现对项目实施的全过程进行监督。由于很多九泉村农民参与了对一期援助项目的建设，这一行为会激发他们关注施工细节的热情，进而促使他们行使的监督行为更有力。如果农民对在建工程或是资金的使用持有疑义，他们可以向项目管理小组反馈，当然，乐施会项目官员和南江县扶贫办及元潭乡政府工作人员每次入村开展的座谈会和入户访谈也是群众监督权表达的途径之一。

　　九泉村农民不直接参与管理乐施会一期项目建设，但这并不代表他们丧失了管理项目的权利。村项目管理小组是为组织和管理援助项目而成立的临时性组织，代表着九泉村全体群众的意志。换句话说，九泉村群众将自身对项目管理的权利转让给了他们值得相信的少数个人，并和这少数个人形成正式的契约关系。即这些人替代他们行使项目管理权，但是项目管理小组的行为需要接受群众的监督并对群众负责。

　　（三）农民以与项目建设

　　乐施会援助的一期项目是由村民自己建造完成的，而这一施工方式是经过九泉村60%以上的农户代表讨论，而后依靠民主投票表决确定的。投工的农民认为，如果将工程承包给施工队，施工单位肯定会从中获取一定的利润，这会减少援助资金的利用效率，同时，他们还担心如果施工机构所购买材料不达标的话，会影响工程质量。

　　九泉村农民参与建设村集体项目的积极性非常高。早在十年以前，在没有外界帮助的情况下，九泉村动员了全村500多个劳力，除去农忙外，耗费整整一年的时间，开避了入村的7.5公里山路，改变了祖祖辈辈肩挑背扛的恶劣生存环境。在这次重建中，有一位年近古稀的老人不顾自己体衰多病，五月如一日地为施工农民端茶倒水。老人说：“修路是造福子孙后代的好事情，政府给了我们这么多钱，我们投点工不算什么。”另一位已过花甲之的老人说：“修公路是好事啊，政府在支持我们，为了我们大家，让我投工做贡献我很乐意啊。”项目管理小组组长告诉我们，这位老人前后一共投了50多天的工，日复一日地在工地上码片石、做边沟、挑水浆。这种行为及行为背后所蕴含的精神理念在九泉并并不是特例，九泉村恶劣的生存环境锻造了他们吃苦耐劳、艰苦朴素的精神意志，而这种精神也会激励他们选择自建实施工程。

　　（四）农民参与项目验收

　　在乐施会多数执行项目的官员看来，农民是资金投入的受益对象，相应项目建设得好不好，成功与失败理应以他们的评价为主。乐施会援助的一期项目的验收，农民代表是作为验收团中的一支重要力量参与其中的，同时，乐施会项目官员及县扶贫办的人员也深入到农户家中，向农民询问工程建设的质量、账务发生的合理性等。针对项目验收的具体过程及农民的参与细节，在前文已有介绍，此处不再赘述。        

第三节

　　财政扶贫资金项目的实施

　　财政扶贫资金是指国家专门用于扶持落后地区发展的资金。对于每个试点村，省扶贫办在原有基础上再安排50万元扶贫资专项用于灾后恢复重建，这无疑有助于试点村的系统重建，并为探索贫困村灾后重建与扶贫开发相结合的成功机制创造了条件。财政扶贫资金是由县扶贫办支配使用，在扶贫系统，社区参与式方法也是其开展项目的主要方法，因此，财政扶贫资金项目与乐施会援助项目的实施步骤有很多相似之处。但由于政府的制度环境和组织模式与乐施会不一样，这又决定了双方的社区参与式不可能如出一辙。

一、 财政扶贫资金项目概况

　　财政扶贫资金由省财政直接划拨到县财政局，县财政局负责监管交错，扶贫办负责规划资金用途。财政扶贫资金的审批有一套严格的程序，扶贫办首先需要制定出科学的交错使用规划，然后，将规划形成实施方案，实施方案再经市扶贫办审核最终上报省扶贫办灾后重建项目办。省扶贫办灾后重建项目办下发实施方案批发文件以后，财政扶贫资金项目才算正式立项。与对乐施会援助资金的使用不同，由于财政扶贫资金隶属于国家灾后重建资金，对这部分资金必须要遵从国家灾后重建资金使用管理条例的要求管理，但是，对财政扶贫资金的使用和其他部门资金的使用又有所区别，这主要是受贫困村特别的自然和社会环境及专门的扶贫政策的影响。比如，扶贫部门支持采用以工代赈的方式实施农村项目，并引导群众规划项目，而其他涉农部门可能更倾向立足于宏观层面，以“整体”的视角统筹安排资金的使用。当然，在统筹的过程中，由于多种原因，他们很少让农民直接参与规划项目。

　　九泉地财政扶贫资金被用于建设沼气池，这是经群众大会讨论拟定，后经民主表决确定的。为了系统科学地推进九泉村灾后重建工作，按照上级政府部门的指示要求，南江县扶贫办专门编制了《南江县元潭乡九泉村灾后恢复重建示范村实施方案》，方案包含九泉村基本情况、受灾情况及地震灾害的影响、重建基本原则、实施方案制定方法及过程、规划内容、项目技术标准、实施工期、组织管理等13部分。实施方案的制定过程和项目管理的结构设计蕴含了很多社区参与式方法的内容，更确切地说，这些工作方法是扶贫系统依赖农村发展政策（包含扶贫政策）和农村工作经验对参与式学习体系修整后形成的，它是社区参与式学习体系在中国特殊的历史和制度环境下本土化的结果。指出这一点，是为了方便我们更好地理解财政扶贫项目的管理模式。九泉村灾后重建的财政扶贫资金于2009年年初下发到南江到，随后，财政扶贫项目也在九泉村开始启动实施。

二、 财政扶贫资金项目的管理

　　在不考虑越级的情况下，试点村建设的管理框架会形成三个相对独立的“自上而下和自下而上相结合”的互动结构，具体为国务院扶贫办贫困村灾后重建办—省组项目办（省办）；省组项目办—县级项目办（县办）；县级项目办—试点村村两委（农民）。前两个互动结构更偏向“自上而下”模式，而后一种互动结构更偏向“自下而上”模式。

　　（一）扶贫系统之间的协调管理机制

　　国务院扶贫办贫困村灾后重建办给三省扶贫办的指示文件中只对试点村建设指定了原则性的方向，即要求省项目办做好对县项目办的指导工作，以更快、更好重建试点村，进而为面上贫困村灾后重建做示范。省项目办在试点村实施方案的批复文件中指出，县项目办需要严格按照灾后重建资金使用的管理办法支配资金，按照村级规划和实施方案开展试点村的重建，依照国家项目办提供的监测数据模板，做好对试点村重建的监测数据的收集和统计工作。

　　表面上看，从国家到省，再由省到县，行政指令顺着科层制“自上而下”组织网络实现单向传递。尽管从行政职能及权力划分角度来看，只有上级对下级才能发号施令，而下级对上级只能是服从。但实际的项目管理过程是，下级的想法、观点甚至是要求也是有机会向上级流动的，而且流动的管道是多元化的。县项目办一般会利和上有部门实地访点等途径，向上级反馈试点村重建遭遇的障碍并希望上级政府应对解决。通常，如果县项目办反馈的信息确属事实，省项目办会在国家政策和相关规范允许的范围内顺应县项目办的修整意见。省项目办也会通过项目协调小组会议向国务院扶贫办贫困村灾后重建办反馈本省试点村重建遇到的困境，并希望高层对规范进行微调，以更好地适应试点村重建的环境。

　　（二）县扶贫办管理项目的方法

　　《贫困村灾后恢复重建总体规划》中指出：“在规划编制、实施、管理、监测全过程注重组织农户积极参与，采取多种有效方式重建和增强农民的信心，努力提高社区和农户自我管理、自我发展能力。”总体规划中的要求为采用“自上而下”和“自下而上”引结合的管理机制确立了合法性，而扶贫系统多年积累的工作经验和社区参与式学习体系为这种方式的实践提供了技术支持。

　　南江县项目办在九泉村重建启动初期，开展了农户灾情调查、村基本情况调查，绘制了村貌和项目规划图及总结了九泉村农事季节令，这些基础信息的收集为科学规划的出炉奠定了重要的基础；召开群众大会，汇总群众意见，提出规划框架并对框架作可行性论证，是利用村民乡土知只，确保规划符合村民、民情，规划合理、有效的根本；将修整后的项目框架向九泉村群众反馈公东，获取农民的最终认可，是赋予实施方案“权威性”的落脚点。通过群众大会选举项目管理小组，让农民直接参与管理项目，是发挥农民主体性的关键；而动员群众自己建设自己的家园，在培养他们树立自立、自强的意识同时，也有助于他们更好地认识项目建设的过程，继而实现对项目建设进行系统的监督。项目竣工后，农民代表作为评审组成员，参与对项目的验收，受益对象的态度认知也被放在了重要位置。

　　可以看出，九泉村灾后重建实施方案的制定过程是公开、公正的，它立足于灾情和历史面貌，结合新阶段国家新农村建设的内涵要义，凭借农民对村庄重建和发展的需求，历经科学论证和村民投票，规划制订的全过程。农民是主要参与者，是信息提供和事务决策的主体。而项目的实施和后期的验收，农民的认识也被纳入到项目管理的决策体系中，作为管理项目运行的重要信息源，农民的知情权、话语权、参与权、监督权等权利得到了前所未有的保障。比如，在项目实施的过程中，县扶贫办积极引导村两委和农民监管项目，农民既可以将自己的意思反馈给项目管理小组，再由项目管理小组反馈给县项目办，也可以直接与县项目办沟通，以便在实现赋予农民权利的同时，确保他们的权利能真正落实。

　　那么，在财政扶贫资金使用过程中，“自上而下”和“自下而上的”管理机制是如何得以融合的呢？在我们看来，推动这种管理机制产生和推行的关键因素在于农村社区发展技术的创新。县扶贫办掌握了一套有助于农民权利表达和农村可持续发展的“技术”，这一技术包含的内容是多元的，比如有维持生态系统平衡的生态学意义上的技术，也有项目管理学方面的技术，而后一方面的技术是实现文中所提出的财政扶贫资金管理模式的支柱。诚然，如果缺少这一套系统规范的并历经实践证实行之有效的技术，就算政府认识到老百姓参与对资源配置和其他事务的决策是必要的，并且也知道应当坚持从群众中来到群众中去的工作路线，他们中的多数也不可能贸然改变政府主导的行动逻辑。这一套技术，实际上就是本土化之后的社区参与式学习体系，包括参与式识别目标群体、参与式贫困分析、参与式规划、参与式实施、参与式监测评估项目成效等，均是实现这一管理机制不可或缺的条件。

三、 财政扶贫资金项目的运行

　　九泉村财政扶贫资金项目的运行是通过“政府引导、技术支持、资金补贴、村民自建”的形式开展的。

　　（一）政府引导

　　政府引导主要体现在以下三个方面。

　　首先，表现在拟定财政扶贫资金的使用方向上。尽管南江县扶贫办利用的是参与式贫困分析的方式让农民寻找贫困的成因，并通过参与式的方法规划项目，但事实上他们在资金使用方向的确立过程中并不是完全“失语”的。九泉村属于山区村，受多种因素的制约，在2000年以前，九泉村农民很少向外流动，随着时间的推移，原始人口和新增人口逐渐在这个偏远的山村汇集，为了满足生存的需要，他们不得不砍伐更多的树木，作为生活所需的燃料，很显然，这不仅仅破坏了生态的平衡，对水土的保持造成负面影响，同时还消耗了大量的劳动力，减少了劳动力的实际产出。面对这一历史现状，在中央政策的引导下，南江县认识到建设沼气池是解决这一矛盾的比较有效的办法，并且建设沼气池还有助于改善农户“脏乱差”的生存环境。事实上，近些年在很多研究农村发展的人员来看，建沼气池已成为山区新农村建设的重要内容之一，它既解放了劳动力，保护了环境，同时，对村庄容貌的改善也起到一定的作用。不过，沼气池对很多农民来说是一个新鲜的事物，他们不清楚这种“设施”会产生什么样的功能并会对他们的生活造成什么样的影响。在这种情况下，县扶贫办工作人员流当“专家”和“教师”，面对面地向农民解释沼气池的价值，并让他们认识到传统的生活方式对家庭劳动力的束缚及与自然灾害之间的关系。在这个过程中，县扶贫办作为代表“先进文化”的主体，向农民全面、系统地阐述先进的发展理念和思路，为群众立足于长远和全局做出科学的决策奠定了基础。

　　其次，采取“一事一议”的方式确定项目受益户。因为资金总量是一定的，因此沼气池项目不可能辐射到所有农户，这需要县项目办引导村两委（九泉村项目管理小组），组织农民选出大家公认合理的受益户。

　　最后，县项目办还负责对沼气池的实施质量和资金使用情况进行监管，并负责验收实施完成的沼气池。

　　（二）技术支持

　　由于建设沼气池是一项技术含量相对较高的工作，普通老百姓无法自己来完成，县扶贫办也缺乏指导的能力，因此，通过竞标等形式委托专业人员帮助农民开展项目。不过，专业技术人员只负责技术指导和设备的安装，诸如挖坑等专业性不强的部分还要依赖受益户自己完成，技术人员负责对他们的行动进行指导，以确保操作规范，挖出的坑的大小和深度符合标准。在县项目办看来，这既能节省支出，让有限的资金产出更多的效益，同时，也能提高受益户对沼气池的使用能力。

　　另外，沼气池建设涉及的一些在周边市场不易购买的设备，如有机玻璃钢、灶具等，由南江县扶贫办代为购买。供货商将货物运送至九泉村以后，村项目管理小组协同技术人员负责接收采购回来的设备。

　　（三）资金补贴

　　一方面，在完全外包的情况下，即使部门与部门之间通力协作，整合而来的资金仍只能建造少量的沼气池；另一方面，根据先前的经验，发挥受益对象的能动性，整合受益对象的资金和劳动力资源，不仅仅能提高政府资金投入的效率，同时，还能增强受益户的自我发展能力，避免其产生“等、靠、要”想法。

　　按照这一观点，县项目办和项目管理小组引导九泉村村民，通过“一事一议”制度，议定沼气池建设项目政府每户补助资金2000元，剩余资金由农户自筹。从整体上看，让受益户承担一部分的建设费用，确实能扩大政府资源的覆盖面，提升受益户对项目的拥有感，不过这也会导致贫困户，尤其是极端贫困户无法拿出配套资金而被排挤在潜在受益户的行列之外。

　　（四）村民自建

　　财政扶贫资金项目的“村民自建”涉及两个部分。

　　修建沼气池时，诸如挖坑等一些技术含量不高的环节是由受益户自己投入完成的，这构成了村民自建的主要内容。

　　另外，为了购买到“物美价廉”的普通建材，节省材料运输费用，建沼气池需要的一些水泥、河沙等由财政扶贫资金项目管理小组负责统一购买，然后再由项目管理小组分发到受益户。

　　事实证明，这有助于提高村自我组织、自我管理、自我发展的能力，其基本做法与乐施会项目中的物资采购小组、财务小组及实施小组相互协作开展的物资采购过程基本相似，但该项目的管理模式与乐施会项目的管理模式还是有所区别的。针对财政扶贫资金的使用，该项目村两委的话语影响力明显更强一些。这一结果有利方面在于其能增强村两委的权威性，强化村两委在村公共事务中的地位，但这同时也会导致项目管理小组其他成员有名存实亡的风险，不利于群众对村两委“公权”的制衡。从长远来看，这会对农民参与项目管理小组选举活动的积极性造成消极影响，进而不利于村内非政治组织的发展。

　　南江县元潭乡九泉村灾后重建沼气项目实施方案

　　“5·12”汶川大地震造成九泉村农户厨房、牧畜圈舍严重受损，致使群众生产、生活方面面临困难，为了解决村民能源短缺，厕所、厨房污染严重等问题及推进灾后重建工作，九泉村两委和上级部门高度重视，通过召开村民大会，决定委托巴中市民生农村能源开发有限公司（以下简称公司）对九泉村实施120口沼气池承建工作。

一、 资金筹措方式

　　针对九泉村的实际情况，拟采取村民“一事一议”，项目补助，村民投工、投劳、投资的办法来组织实施。

　　（一）资金来源

　　按8立方米计算，每口沼气池投资4800元。其中：

　　（1）灾后重建资金补助1000元/口；

　　（2）财政扶贫沼气项目资金重建补助1000元/口；

　　（3）农户自筹2800元。

　　（二）资金构成

　　（1）有机玻璃钢体3500元；

　　（2）运费150元；

　　（3）灶具及配件每套350元；

　　（4）技工服务费400元；

　　（5）挖坑人工费400元。

二、 技术方案

　　（1）建材提供：由巴中市生农村能源开发有公司统一提从成都鸿奇公司生产的通过国家农业部沼科所检测、测试，省农能办推荐合格的有机玻璃钢体、沼气罐产品。

　　（2）技术提导：公司采取指导和技工承建一体化（包括规划放线、灶具、输气管件安装及试水试压等，若建池容积超出8立方为，则按超了部分每1立主米收取60元技术指导费，收取费价格参照农业局沼气项目实施价）方式。

　　（3）建池模式：有机玻璃钢沼气不。

　　（4）灶具提供方式：公司统一提供。

三、 施工步骤

　　（1）公司先安排技工人员到九泉村为建池户规划放线。

　　（2）收取除国家补助资金外的由建池户自筹资金。

　　（3）运输有机玻璃钢沼气池到项目村并挖沼气坑。

　　（4）进行安装。

四、 工期安排

　　公司准备11月中旬启动工程，12月下旬施工。

五、 保障措施

　　公司确保沼气池安装规范，技术过硬，达到每口沼气池100%的完成，并对建池户进行技术培训，让建池户能够安全科学地使用沼气。

第四节

部门整合资金项目的实施

　　通过整合扶贫系统资源、其他涉农部门资源和社会资源，集中力量改善受灾村庄的生态环境、村庄设施、产业结构等，是受灾贫困村从灾难中恢复并得以脱贫、发展的重要基础。南江县整合了大量资源用于九泉村的灾后重建，各个部门在县政府的组织下聚合，而因各自的项目管理模式和部门类型不同，又以相对独立的身份在不同的或是同一领域开展重建活动。但不论过程是如何多样和复杂，九泉村在多部门的联合帮助下，灾后重建确实取得了社会和政府的一致好评。从这个角度而言，九泉村灾后重建不失为一个由多部门联合开展重建活动的成功案例。

一、 部门整合资金项目概况

　　在灾后恢复重建工作中，以财政扶贫资金和乐施会资金为“引子”，南江县扶贫办在南江县县委、县政府的引导和支持下，整合各方面资金共计1192万元，用于九泉村的灾后恢复重建工作。其中财政扶贫资金和乐施会资金150万元，整合其他部门资金1042万元，包括水利资金162万元、交通资金200万元、畜牧资金60万元、农业资金5万元、文化资金2万元、救助资金5万元、退耕还林资金30万元、扶贫沼气资金31万元、扶贫互助资金15万元、产业扶贫资金42万元、以工代赈项目200万元、国土整理项目240万元、生猪小区资金50万元。

　　尽管不同渠道的资金集中向九泉村投入，但所有的资金并没有被混合在一起，由某个组织来统一管理使用，相反，各个投入主体仍旧以相对独立的状态来经营分内事务。出现这种情况的主要原因在于，不同的资源投入主体，他们的行动诉求和行动逻辑可能不一样。在行动诉求方面，一些涉农部门可能更关心资源投入的直接效益，而对农民能力等软实力的增强则较少关注。但在近十年的扶贫项目中，结合开发式扶贫的基本理念，扶贫系统除注重基础设施等物理指标的改善外，也非常重视增进村民和村庄的自我发展能力，提升村庄组织化程度，增强村庄发展的整体实力。在行动逻辑方面，由于不同的涉农部门开展农村工作的传统经验和支持的项目内容不同，其工作思路和农民参与的深度及广度都存在差异。比如说，交通部门从宏观层面统筹设计交通网络，并主要采取“以奖代补”的形式实施农村道路建设项目，农民参与决策和选择的机会相对有限。在交通部门来看，这样做的目的在于实现区域内交通

　　枢纽的整体贯通，借此推动区域经济的长远发展，而这是以独立的村庄为单位、最终以相对分散的农民意识决策资源投向的配置机制所难以实现的结果。

　　基于分析和考察不同部门或行为主体开展的行动，我们构建出三种不同的农村发展模式：①社区主导式，②政府主导式，③政府力量和社区力量相结合的模式。在九泉村的灾后重建中，乐施会的行动更趋向社区主导式，扶贫办将政府资源和社区资源相融合，采用政府引导和农民参与的准参与式方法开展社区重建行动，而其他部门诸如交通、水利等部门开展的重建活动，农民参与的成分相对要少一些，政府主导项目开展的形态比较明显。

二、 部门整合资金项目运作方式

　　不同乡村治理主体，其行为理念和行为模式不同，九泉村重建涉及的大多数政府项目是通过招标，委托有资质的施工队实施开展的，比如在上文中提到的交通部门项目。

　　交通部门参与农村道路建设是近十年才有的事情。人民公社时期，村集体以内的道路由农民自己投劳建设，人民公社制度解体以后，技术含量不高的村道工程也主要是使用“三提五统”政府征收的资金来进行建设和维护的。改革开放以来，国家综合实力的快速增强及1994年中央税收制度的调整，为中央政府更加关注“三农问题”创造了条件。随后的一段时间，政府制定了大量的支农惠农政策，以从多方面、多角度推动农村的发展，缩小城乡差距。在国家宏观政策的支持和地方经济实力增强的双重背景下，交通部门的业务范围从只关注等级公路开始向村道延伸，并且，立足于乡村的长远发展及农民生产生活的实际需要，当前，交通部门逐步把道路建设规格相对较高、抗灾能力相对较强的水泥路定为新时期主要修建的公路。

　　据了解，交通部门修建农村公路一般遵循以下程序：首先是由乡镇提出并制定规划，交通部门根据乡镇提出的规划，结合上级部门的政策，对规划内容做筛选并对筛选出的项目进行计；然后按照国家有关政策选取施工单位，实施项目，县交通部门负责对竣工的道路进行验收。在交通部门支持的通村公路项目建设的全过程中，虽然农民在立项等方面缺少话语权，但农民与项目建设之间的联系还是很紧密的。

　　九泉村农民对交通部门的道路建设的参与行动主要体现在以下三个方面。①协调处理工程占用农户耕地或林地等事宜。由于村道硬化每公里仅仅补助20万元，资金投入量不能满足道路建设的实际支出，加之农民对通畅公路极其渴求，大多数被占地农户只能自己消化项目建设遭受的损失。②国家投入的资金即使不用于赔偿占地，仍旧满足不了规划实施项目的支出，在这种情况下，村两委组织群众召开了社员大会，按照“一事一议”的村务处理方式，协商认定九泉村主干道硬化路段直接受益户每人筹资250元，人均无偿投入3个工，次要受益户每户筹资150元，而偏远户因很少享受到项目建设带来的好处而被特殊“照顾”，他们不需要为村道建设出钱出力。③参与公路建设和项目监管。

　　“5·12”汶川大地震灾后重建项目管理办法规定，资金在20万元以上的项目，必须通过严格的招投标选择有资质的施工队实施，交通部门支持九泉村7.5公里村道硬化项目显然属于这一规定管制内的项目。工程立项以后，县交通部门负责发布招标信息并对投标单位的资质进行审核。为确保招投标过程的合法，防止出现串标等不良现象，招标要求在有特殊监控设备的专门场所中进行，招标完成后要对中标单位和中标价格进行公示。公示期间接受公众的监督。

三、 部门整合资金项目实施过程

　　我们仍以交通部门支持的村道修建项目为对象，对政府主导式的农村治理机制做进一步描述和分析。村道尽管是通过招投标选择专业的施工单位来建设，但这并不意味着农民不需要参与或丧失对工程监管的权利。政府资金预算不足是需要农民无偿投入一定量劳力的主要原因，而农民对工程质量进行监督是受益对象发挥个人主体性和国家赋予民众一般权利的主要表现。相对于其他道路建设方式，外包要相对简单得多，它只需要主管部门和乡镇加强对施工单位的管理，要求施工队伍按照规定时间、规划标准实施项目。另外，由于交通部门的投入资金不抵工程的实际支出预算，按照村“一事一议”商讨的结果，道路直接受益户和次要受益户需要无偿投入一定量的劳力，以填补资金不足，这些劳力在工程施工期受工程施工队调遣，而村两委是监督这些劳力是否有效供给的责任主体。

　　农民代表和村两委是有权监督工程实施过程的，而交通部门在乡政府和村两委的支持下，于农民集中场所张贴公示牌的行为，为他们行使这种权利奠定了重要的基础。调研发现，公示牌所反映的内容比较全面系统，包含项目预算、建设工期、项目标准、施工单位、监督小组成员及问题受理机制等。很显然，制定有效的问题受理机制，确保监督信息能传达到主管单位那里并得到妥善应对，是信息公开的终极意义所在。不过，调研中也发现，由于农民代表和村两委没有参与工程建设的全过程，这会使他们遗漏某些信息，同时，由于客些“监督人员”缺少专业技术理论，当他们发现问题并与施工队展开博弈时会略显“吃力”，这很有可能导致监督行为失效。工程实施完成后，由村两委开展初审并递交项目验收申请书，乡镇负责修改申请书并上报县交通部门，之后，县交通部门根据申请书中反映的信息，研究决定是否赴村验收工程。

 

第五章

灾后重建效果

第一节

物理指标

　　九泉村灾后重建涉及农民重建与维修、公共基础设施建设、公共服务设施建设、农业产业恢复与发展、村民能力建设等几个方面，其坚持物质重建和文化重建来结合，基础设施修复、生态环境优化和产业恢复发展同步，从某种角度来说，九泉村重建基本是按照我国新农村的内涵目标开展的，其重建的预期不仅仅在于当下贫困人口的脱贫，还在于贫困人口长远的发家致富。按南江县扶贫办的说法，在九泉村灾后恢复重建中，他们始终坚持以贫困人口为主要瞄准对象，以解决饮水、行路、上学、就医就“四难”为突破口，以产业做支撑，增收为目标，创新机制，整合资源，依据整村推进的模式，实现灾后重建与扶贫开发相结合，力争取得灾后恢复重建工作的新突破。事实证明，九泉村在外部和内部力量共同治理下，灾后重建成绩斐然。到2010年7月底，九泉村利用各项资金完成了很多重建项目。

一、 农房重建与加固

　　共维修农户160户，重建农房7户，资源总投入为95.5万元，其中包含中央和地方灾后重建专项基金43.5万元，农户投工投劳及自筹资金52万元。

　　图5-1所示为某重建户新修建的房屋。在调研中表现，截至2010年9月，有些农户因居住偏远，建材运输不便，他们的农户尚未整修，此外，还有一些农户虽然损毁也很严重，但相对于重建户的房子，其损坏程度相对要轻一些。由于国家用于重建农房的资金有限，因此他们的房屋也只进行了简单维修。





图5-1所示为某重建户新修建的房屋

二、 基础设施建设

　　共新建村道1.5公里，硬化村道7.5公里，新建入户路4公里，整治山坪塘7口，整治渠堰1.5公里，维修人工井10口，新建蓄水池7口，新建U形灌溉渠2公里，建造集中供水池6口、人饮管道10公里。公共基础设施建设消耗的资金最多，涉及的主体也较多。

　　据九泉村村书记刘从银介绍，南江县交通局投入150万元，加上群众筹集的14万元，共硬化7.5公里村道，该硬化主干道对九泉村群众生产生活带来了的影响巨大，它方便了一社25户、二社48户、三社74户、四社58户、五社30户近900人的出行，为这些农户的产业发展创造了基础性条件。而乐施会投资43余万元支持修建的五、六社的泥碎石公路，基本解决了六社63户、五社部分农户出行难的问题，同时，由于这条公路与主干道相接，由此消解了先前五、六社片区资源开发受交通设施薄弱限制的瓶颈难题。南江县水务局支持的项目包含整治渠堰、灌溉渠道，修建文明路及建设人饮工程，灌溉设施项目覆盖一社、二社、三社、四社，人饮工程涉及一社、三社、四社共183户，这些设施的恢复与建设基本解决了九泉村大部分农户生产生活用水的困难。水务局支持建设的文明路贯穿二社、三社及四社的部分区域，乐施会也支持建设了一、二、三社至学校的文明路，文明路的建设为农民外出和孩子上学节省了在途时间。图5-2所示为乐施会支持修建的文明路和五、六社社道。截至2010年9月，除以上已实施完成的工程外，南江县国土局、南江县以工代赈办计划斥资近440万元，用于九泉村的土地整治和道路修建。





图5-2 乐施会支持修建的文明路和五、六社社道部分路段图　　

三、 公共服务设施建设

　　公共服务设施建设涉及维修、加固村卫生室、村小学400平方米，新建村委会办公室和村活动室，资金主要源自汶川地震抗震救灾“特殊党费”。

四、 产业恢复与发展

　　九泉村共建经果林80亩，建猪圈1200平方米，养猪1800头，建小家禽圈舍800平方米，26户共养鸭5000只。1户5亩稻田共养泥鳅15万尾，10户共养羊500只，2户共养兔800只，7户共养鱼21000尾，新植茶叶300亩，其产业发展呈现“百花齐放”的态势。图5-3所示为九泉村部分产业概貌。九泉村距巴中市仅23公里，区位优势明显，这为农户发展小家禽及其他产业创造了必要的市场条件。另外，九泉村产业内容及规模不拘泥于一种形式，表现为既发展了养鸭、养猪、养羊等传统产业，又注重引进新品种，适当发展养兔、养泥鳅、种植茶叶等新产业，在支持的形式上表现出既注重对家家户户的产业帮扶，又重点培植产业大户，注重产业发展的规模效应和标准化操作。这种产业结构布局一方面能保证村民整体受益，另一方面对提高农户面对自然、市场风险的能力也有裨益。





图5-3 九泉村部分产业概貌

五、 环境改善

　　在扶贫部门的支持下，九泉村计划建设沼气池155口，截至2010年9月已完成150口，计划实施的改圈、改厨、改厕、改房100户已全部完成。另外，南江县环保局在九泉村修建了3口集中垃圾池，设置了10多个垃圾箱。图5-4所示为九泉村某农户的饮水池和垃圾箱。显然，这些举措对促进区域内生态平衡，维持生态系统稳定，优化村庄居住环境有重要的意义和价值。





图5-4 九泉村某农户的饮水池和垃圾桶

第二节

经济指标

　　九泉村重建的目标不仅仅是从灾难中恢复和暂时改善弱者的生存环境，而且要发挥资源投入的造血功能，解决农民发展面临的共同瓶颈，给农民发展创造空间，实现村庄今后的可持续发展，这也是重建的宗旨所在。从政策层面看，这是对国家灾后重建与扶贫开发相结合的政策旨意的贯彻；从实践效果层面看，改善贫困村各种设施条件，发展贫困村经济，是提高贫困村抗灾能力、降低贫困村在灾害中受灾强度的重要途径。因此，发展经济在九泉村重建规划制定之初就被提了上议程。

一、 基础设施与公共服务对经济重建的意义

　　我们不能把经济发展单纯地看成是培植农业产业，而忽略了道路、水利等基础设施，教育、医疗等公共服务设施，灾后重建创造的就业机会，农民在实践中的能力提升等方面与农户发展增收之间的关系。

　　其一，基础设施的改善大大降低了农民生活生产的成本。道路的修建使得村民的购买农业生产资料、卖出农产品的运输成本大大降低；完善水利设施能够一定程度上提高农作物产量，保障农业产出的稳定性；而文明路和沼气池的建设，解决了农民的劳动力，让他们有更多的时间和精力从事生产发展活动。

　　其二，公共服务设施的改善则着眼于在长期提高村庄居民的整体素质。比如，教育设施的完善、医疗卫生水平的提高，并不能在短期内显现出其在带动经济发展方面的效应，但是，从长远来看，这种旨在提高村落居民整体素质的举措，必定会对村庄经济发展提供持续的动力。

　　其三，农民参与对基础设施的管理、实施，一方面提高了其自我组织、自我管理、自我发展能力，为村庄以后的经营组织的建立和发展创造了重要的基础；另一方面，由于农民自己参与建设和管理的村集体项目，他们对项目的拥有感将会更加强烈，进而会增强其利用这些项目以创造价值的动力。从这个角度而言，农民参与性行动也构成了经济重建的一部分。

二、 村庄产业对村落经济发展的作用

　　九泉村距离巴中市仅23公里，区位优势明显，巴中市农产品巨大的需求市场足可以接纳所有农户生产的农产品，同时，由于农产品不需要经过中间的流通环节，可以直接在巴中市销售，因此，产品的销售价格也比较可观。农产品销售市场的繁荣无疑解决了农业产业化最大的难点，九泉村道路修通以后，很多农民对发展农业蠢蠢欲动，而有些有胆识、有能力的人在政府的引导和支持下已经走上了农业产业规模化的道路，其中，九泉村刘氏兔业就是一个典型。

　　刘氏兔业是返乡青年刘书地震以后建立的。现在养殖基地面积1250平方米，有种兔300只，1年出栏肉兔超过1万只，年销售额15万元。据刘书回忆说，选择返乡是一种必然，在他看来，自己的家乡已经具备了发展产业的条件。地震以后，政府对九泉村的支持政策有很多，灾后重建使村内的各种基础设施趋于完善，这对九泉村的发展无疑是一次历史性机遇。他在建厂之初，通过村两委与南江县扶贫办、畜牧局等涉农部门联系，争取到了12万元的项目启动资金。现在他养的兔子销售很好，利润也很丰富，很多农民都觉得这是一条致富的好路子，希望在他的带领下一起致富。在刘书看来，只有更多的农户参与养殖，扩大了生产规模，才能让他们在市场中更好地与购买商博弈，进而抬高肉兔的销售价格，所以从这个角度来讲，他很愿意带领更多的农户养殖兔子。像刘氏兔业这样的农业产业户，在灾后重建开展后的一年多的时间里，九泉村发展了很多，如黄羊养殖户、肉牛养殖户、稻田养泥鳅户等，发展一段时间后，这些产业户又进一步扩大养殖规模，以期获取更大的经济收益。

　　九泉村农业产业的“百花齐放”的产业类型布局是与村资源条件储备和分布特点相关卫戍部队的。村一、二、三社地势相对平坦，水源充足，政府重点引导农户发展稻田养泥鳅、养鸭等产业；五、六社区位于半山地区，人口稀少，天然草原丰富，适合发展规模养羊和养牛等产业；四社是丘陵地区，交通相对便利，为了平衡资源，农户着重发展与自然条件联系不紧密的生猪饲养。在不同部门和组织的引导下，九泉村的农业产业内容并没有拘泥于一种形式，他们一方面继续发展养鸭、养猪、养羊等传统产业，发挥农民传统饲养技能，为妇女创造就业和增收机会，同时，又根据当地的资源条件和市场情况，引进了养兔、养泥鳅、种植茶叶等新产业，这样的产业结构有助于减少市场和自然风险，避免出现整个村落大面积遭受损失的情况。截至2010年9月，因为产业见效的周期一般都比较长，大多数农民在灾后从事的经济活动时间并不长，多数产业的产出还处在初现阶段，因此，仅因某些农户产业发展很出色就认定九泉村的产业发展一定会取得极佳效果还为时过早。

第三节

社会指标

　　如果把物理指标看成是各个行为主体参与九泉村建设后留下的显性结果，那么，社会指标就集中展示了这些行动所产生的隐性结果。隐性结果与显性结果不同，显性结果多是积极的、正面的、富有建设性的，而隐性结果通常会暗含一些负面因素，比如资源分配不均会导致一些农民对基层政府和资源受益户产生不信任感，甚至是排斥，而过多的外部资源投入也会塑造某些农民“等”、“靠”、“要”的观念。不过总的来看，九泉村灾后重建所留下的多数是正面的结果，主要集中于农民观念的主流化、能力的提升，社区相互协作能力、互助意识的增强，人与人之间平等观念、社会性别意识的培养和塑造等方面。按照一般认识，很多人都将这些社会结果看成是政府项目的附加效果，是次要效果，但事实并非如此。

　　正如贫困村灾后恢复重建总体规划中明确指出的那样，贫困村灾后重建要着重培养群众自我组织、自我管理和自我发展的能力，这样社会指标于项目启动之初就已经被纳入项目预期产出体系之中。不同的行为主体依赖一系列的项目管理机制的创造和实践，最终实现这些目标，进而对贫困家庭的长远发展、贫困村落的持续进步起到重要作用。

　　此外，还需要指出，与物理指标不同，社会结果难以测量，它不以项目完成之后所得到的物质层面的好坏为评判标准，它更多的是依靠受益对象，即九泉村农民在参与项目规划、建设与管理的过程中，实现主体能力的培养及观念的革新，而这些软性的产出或分散于各个行为主体的意识之中，或以某种“社会事实”留存于村规村约之中，对村庄以后的个人和集体行动构成持续的影响。

一、 人力资源：观念转变、能力提升

　　人力资源指在一个区域内具有劳动能力的人口之和，这些人的体质、文化知识和技能水平构成了影响人力资源质量水平的三大因素。九泉村农民历经村庄灾后重建的锤炼和塑造之后，其观念和能力与以往相比大有改变。概而论之，九泉村的人力资源水平较之以往增强了很多。根据调研获取的信息，结合村庄灾后重建项目的实际过程，我们将观念界定为人的发展意识和发展理念，能力界定为人的项目操作能力、市场经营能力、项目管理和财务管理能力、监督能力。

　　（一）观念转变

　　九泉村农民的发展意识和发展理念的增强，既可看成是产生于重建项目实施完成之后，也可理解为是在项目建设之中逐步孕育的，或者说它从项目起开始阶段就已萌芽生根。可以说，重建项目建设的前、中、后三个阶段都对农民的观念产生影响，推动着农民意识结构发生变化。

　　对农民的发展理念构成影响，除了某些属于经济发展类的项目外，例如畜牧局实施的生猪圈舍改造，又如南江县扶贫办、水务局、农业局联合实施的稻田养泥鳅养殖基地等项目。道路、水利等工程类项目的实施，也会使他们的发展意识发生变化。这是因为，他们的亲力亲为会增强其对工程的拥有感，进而会促使他们积极思考如何去利用工程谋取发展。另外，让很多农民汇集在一起劳动，实际上也是给他们提供了一个相互交流、互动的场地，而这些互动过程或许也有助于增长他们发展的智慧。

　　除了具体的项目外，一些重建主体所推崇和实践的一套项目运作模式也会对九泉村农民的观念形成影响。乐施会和扶贫办采用的社区参与式体系开展项目的方法及引导村民自建实施项目，就在一定程度上起到改变九泉村农民的发展理念的作用。需要特别指出的是，达到这样的效果正是社区参与方式体系和村民自建公共项目的主要目的之所在。参与式体系的环节之一，是参与式规划项目，即通过村庄全体村民的参与，来选择项目规划。参与式规划项目还专门设计了几个特殊类型的小组，各小组相互独立讨论各自面临的困难和发展意愿，进而能让贫困人群等弱有表达话语的机会。这一管理机制给予了每个行为主体独立的决断权，每个人都可以从自身的利益出发，来分析家庭和社区贫困的原因、面临的困难及分轻重缓急拟定解决的方案，而每个人思考的产物成为支撑其表达外部资源该如何配置的理由。这个过程不仅仅能让扶贫资源瞄准对象和需求，而且这个过程也是农民思考自身如何发展、寻求进步的过程，而这类意识活动可能是以前没有进行过的，或是以前曾有过类似的想法，但因外部条件不成熟而没有做深入思考，但显然这一特殊活动在参与式规划项目的过程中被推上了舞台。

　　应当说，在参与式规划项目的过程中，九泉村农民在外部人员的引导下进行了一场彻底的反思：从思考导致自身贫困的原因，到寻找与贫困作斗争的办法。而外部资源即将介入并作用于扫除很多家庭求发展的绊脚石，显然进一步激励了他们思考发展的积极性。在这一过程中，不仅农民的发展意识得到了培养，他们亲自参与建设自身受益的项目，对于他们来说也是一次洗礼。

　　历史证明，如果全部依赖外部力量去建设村落的基础设施或是帮助农户发展产业，农民会很不珍视建造的项目。因为，在他们看来，这些项目不是属于他们自己的，而是属于政府的，是其他主体的，他们会降低对项目的归属感，最终导致项目的利用效率低下。比如道路建设项目，如果政府大包大揽，农民不需要一丝一毫的参与，其结果可能是多数农民不会深入思考公路修通以后，如何将家庭和社区内部资源转化成商品，建构持续增收的途径，不能认识到公路修通以后所潜藏的经济价值。但那些直接参与道路建设的农民，会有足够的热情去思考如何利用交通资源发展产业，他们可能会对公路价值认识得更充分，而这种集体行动所提供的交流平台，也有助于得出家庭或社区的发展路径等集体智慧。

　　九泉村基础设施完善以后，有些农民的发展理念逐步走向成熟，他们在政府的引导之下，将发展理念转化成了外显的行动，走上了经营产业的道路，而其他农户在“先头部队”的带动下，也步入了搞产业、谋发展的进程。

　　（二）能力提升

　　与观念改变相似，人的能力提升也是一个持续的过程，而与观念改变相区别的是，能力的提升得依赖于行动主体自身的实践，而这些能力正是主体行动留下的非物质财产。按照能力涉及的范围，可以把九泉村农民在灾后重建行动中获取的能力分为管理村级事务的能力、实施项目的能力、与市场博弈的能力及财务管理的能力等类别。

　　当前，“一事一议”和公示制度构成了管理农村事务的两项重要制度设置，前者重在实现农民的话语权，为农民维护自身利益奠定基础，而后者重在实现农民对管理者行为的监督，确保资源能够按照预期规划推进，消除农民对管理者的误会。按照常理，这两项制度与社区参与式学习体系的要义基本一致。但在乐施会项目管理和扶贫办的项目管理中，尤其是乐施会的项目管理中，另外两个机制设置同样至关重要，并可能对九泉村今后的农村事务管理产生深远的影响。其中一个是分特殊类型小组讨论各自面临的困难和发展意愿，另一个是成立临时项目管理小组。当前，为照顾贫困人口、妇女等少数弱势群体的利益需求，决定资源如何配置时，项目管理者会着重关注这类人的意见和需要，而这种分小组分析困难和拟定项目规划的方式就是达到以上目标的有效办法。专门成立临时的项目管理小组也是项目管理机制上的一种创新，传统政府主导的项目，县级业务部门全权负责项目的管理，乡镇协调对项目的监管，村两委具体落实协调和监管任务，在这一套项目管理体系中，尽管公示制度能够弥补社会监督方面的不足，但很多农民在没有具体参与的情况下，其参与的力度和范围显然是极为有限的。其实，让农民有机会参与管理项目，不仅能提升这些人的组织和管理能力，同时，也能消除农民盲目的不信任心理，对村两委的权威将会起到很好的强化作用。九泉村就是其中的一个典型。

　　九泉村少数农民实施项目的能力、与市场博弈的能力及财务管理能力也在开展重建项目之中得到了提升。之所以是少数，是因为这些能力主要是被项目管理小组成员和内化。比如，项目实施完成以后，监督小组成员熟悉了工程设计规格、工程建造方式，而物资采购小组成员变得能娴熟驾驭与市场主体互动的技巧，财务管理小组的核算和簿记水平也获得显著提高，监督小组和项目实施小组成员亦可能摇身一变，成为懂得管理项目运作的人才。在强调中我们发现，尽管他们没有意识到自己在这些方面的能力有所改变，但从他们回顾和分析自己的行动过程中我们发现，他们的业务能力确有往专业化方向发展的趋势。

　　通过以上的分析，我们看出了一套项目运作机制对农村治理和农民家庭发展的意义和价值。更进一步来说，让农民观念主流化，促使农民有足够的能力去接入市场，是让他们走出贫穷阴霾的必经之路。任何祈求只通过输血式的方式解决贫困的难题，在当今社会都是不现实的，这不仅仅在于一方面贫困内涵在扩充，贫困不再只是经济贫困，还有人力资源贫困、发展机会贫困等，另一方面这还关乎一国的长远稳定、可持续发展的问题，关乎如何消解我国相对薄弱的国家经济实力与数量庞大的弱势群体日益增长的物质文化需求之间矛盾的问题。而改善弱势群体生存的外部环境，增强弱势群体的发展能力，增大弱势群体的能动性，则是解决这一矛盾是可行出路。

二、 社会关系

　　互助和协作是两个不同的行为类型，互助是个人依赖自身拥有的社会资源网络来帮助其达到某种目标的行动集合，参与互助的主体行动内容和方式通常具有一致性。协作更倾向于集体行动，是一群人为达到一致目标结合起来，采取的有组织、有分工的行动。与协作的功利性不同，互助有一定的道德化色彩。乡土文化中，人与人之间的互助意识比较强，而各种乡土组织将不同的人聚合在一个大的网络内，也曾开展了形态百样的协作活动。不过，受多年来各种政治环境的影响，尤其是市场经济的理性思维观的驱动，发展至今，乡村的这些现象都走向式微。但现实情况是，农村需要重拾这些好的传统观念，需要重构适合于当今主流社会发展的组织，而这些都是农民增强幸福感和实现发展的重要基石。

　　“ 5·12”汶川大地震重创了灾区的万物，也冲洗的人的心灵，当地震掀起的尘埃落定之后，灾区的人民进行了一场纯粹的道德援助行动，人们自发地相互帮助，相互抚慰遭受创伤的心灵。九泉村的农民维修启动于地震发生后的第二天，这一天，邻里之间、亲朋之间，相互协助，开始了九泉村的灾后重建行动。事后他们感慨地说“危难之时见真情”，他们感受到传统互助文化的复苏，也领悟到了“团结就是力量”的内涵，他们很期望能保存并延续这种互动理念，并依靠这种团体力量去与其他困难作斗争。对于一个贫困村来说，家庭与家庭之间的相互帮助无疑有助于他们更好地战胜困难，而对于那些更加弱势的家庭来说，展现在村庄上空的这种互助理念无疑是一种福音，这会让大家把目光更多地投向他们，并对他们的生活水平的改善以及推动他们发展生产起到帮助。与互助意识是通过人们自发行动得以培养不同，他们的协作理念和协作能力多是在外部人员的引导下，依赖对一系列行动实践过程的内化而被塑造的。

　　乐施会和扶贫办将管理权下放到村，并分别设置项目实施小组、财务管理小组、物资采购小组、监督小组和物资保管小组等来管理实施项目。小组成员是通过民主程序选拨出来的，每个小组承担不同的且相互制衡的职责。经过一段时间的磨合之后，村民管理和实施项目的能力显著提高，小组之间的协作也非常好，项目实施取得很好的效果。尽管灾后重建只是一个阶段性行动，但运用于灾后重建的这套项目管理机制却潜移默化地影响了九泉村，它为九泉村村民合作发展经济和开展其他公共行动提供了组织形式参照及承担组织职责的技能，而这些沉淀对村庄今后的发展起到何种程度的作用将不可估量。

三、 社区平等

　　公平与发展是人类社会一直关注的两大主是，从宏观层面上看，支持灾区重建是在谋求公平。公平所反映的是人们对分配关系合理性的价值理念和价值标准，一般来说，它需要被放在特殊的领域里去认识。比如在经济领域，公平主要是指市场经济等价交换原则所体现的平等，也即机会均等。而在社会领域的公平，其目标之一就在于保障老、弱、病、残等弱者的基础生存需要。

　　九泉村重建内容既涉及经济领域，又涉及社会领域，扶贫办以及其他主体是如何实现这两个领域的公平的呢？其关键在于，政府科学地设计了重建的原则性方向，同时，利用一套特殊项目运作机制保障了资源的合理配置。这一过程涉及两个方面的内容：一个是宏观方向引导或限定，比如政府拟定有多少资金用于农房重建与维修，再比如，灾后重建政策指出重建要坚持基础设施完善和产业发展相结合，能力建设和生态环境保护相结合，注重对农民社会性别意识培养等；另一个是项目的运作方式，宏观方向大致确定以后，如何确保资源合理分配，保障九泉村所有农户能相对公平地享受外部力量介入带来的好处，主要依靠农民参与决策的方法。

　　例如，灾区农房建设是解决受灾群众基本安居的重要问题，政府根据调研获取的统计数据，计算区域内农房重建户和维修户的比率，根据相关比率拟定各个区域内农房重建户和维修户的指标数量，指标确定以后，在村一级由村两委分配到具体的农户。据九泉村村文书回顾：“地震发生后不久，他们组织了近30个村民代表，逐户评估老百姓的具体灾情，他们将农房受灾情况分为倒塌户、严重破坏、中度受损、轻度受损四种，走到一处，代表就按照实受灾情况在纸上打圈（评价受灾情况），而后将信息汇总，通过这样的办法确定了农房重建户和维修户名单。”

　　显然，利用这种运作机制，实现了农户住房建设资金分配的公平正义。社会领域如此，经济领域同样是这样。九泉村产业发展对规划区内的每个农户都是开放的，只要具备产业发展意愿和发展能力的人，都可以申请获取相关的扶持。

　　当然，资源的公正分配不代表将资源平均分配到每一个村民身上。平均享受要么会造成资源的浪费，要么会导致资源的低效使用。确保每一个农户，尤其是妇女等弱势群体有充分的话语表达渠道，并通过话语表达，最终有平等机会获取资源，是制定资源配置方式时要着重关注的方面。扶贫办等部门在宏观层面给弱者划分一定资源，同时，利用社区参与式方法分配落实，有利地解决了这方面的困难。这种做法既保障了弱者的利益诉求，又为有一定能力的人创造了发展空间。不过，在调研中也发现，因一些特殊因素限制，比如建沼气池需要配套资金，有些农户因资金不足，没能享受到这方面的好处，他们认可这套规则的同时也会不由自主地发出无奈的声音。

第四节

机构指标

　　与一般的村庄重建不同，九泉村重建有其特殊性，项目管理机制的创新及NGO的介入构成了其特殊性的两个方面。而这两个方面显然都与乐施会的项目紧密关联。新的项目管理机制是在社区层面使用的，这会影响到传统的社区组织结构。乐施会出资并介入管理九泉村重建项目，在管理项目的过程中必然涉及乐施会与政府之间的交往互。在试点村灾后重建中，双方为达到共同治理九泉村的目标，开展了长达一年多的交往，这种持续的交往对各自的理念、认知和扶贫方式产生了或多或少的形塑作用。

一、 社区组织

　　九泉村大多数灾后重建项目的管理都是在村一级进行的，尤其是乐施会的援助项目，其改变了传统政府主导的项目管理模式，社区承担了项目管理的主要职责。这种管理模式上的创新，除要求政府业务部门转变观念和调整行动方式以外，还影响了村两委组织的权力结构和职责内容。

　　按照乐施会对项目管理制度设置的要求，目标村需要在村一级成立临时性的项目管理小组来具体组织和监管项目的实施。小组下设项目实施小组、财务管理小组、监督小组、物资采购小组等，一般情况下，项目实施小组统筹安排其他小组开展工作，另外三个小组相互独立并监督实施小组的活动。村项目小组成员由群众民主投票产生，但凡是目标村的村民，在成为选民的同时也有机会被别人选为项目管理小组成员。在选举的过程中，村两委不能使用权力干涉选举活动的开展，他们如果想参与管理项目，也需要与其他村民一样通过民选的过程确定自己的合法地位。九泉村村两委成员在村中具有很高的威信，在选举过程中他们脱颖而出成为项目管理小组的成员。九泉村村委书记刘从银被群众推选为项目管理小组组长，村文书杨绍兴被群众推选为物资采购小组组长，村督查员吕兴三担任项目监督小组组长一职，财务管理小组组长和物资保管组组长分别由村民饶家语、张光明担任，除此之外，每个小组还选取了2-3名村民代表协助组长开展工作。尽管村两委成员占据了5个小组组长中的3个席位，但这个管理组织和过去的村两委还是不一样的。首先，它是在试点村所在县扶贫办和乐施会的引导、监督下，通过群众民主推选产生的，一个通过民选、民定的管理组织，其与群众之间会形成权威关系，尽管这种关系可能原本就存在于村干部和群众之间，但显然，得到群众的再次认可并通过类似于再次任命的过程，是能起到强化村两委权威性的作用的。其次，由于财务管理小组组长和物资保管组组长是由一般村民担任的，而两个小组的职责又关乎援资源是否被合理支配和使用，群众代表参与对这两个方面的监管无疑会进一步增强他们对管理组织的认可。

　　按照乐施会的想法，通过这种方式，他们期待能够建立富有权威的乡村组织，而后村庄在这种权威组织的带领下走向可持续发展之路。通过走访农户了解到，群众比较满意村两委和村民代表组成的项目管理小组开展的工作，并且认为，这种管理方式是科学、合理的，而村两委也认为，这种方式有助于消除群众对他们的不必要的误会，对他们当前和今后工作的顺利开展也起到很好的推动作用。

二、 县、乡政府

　　乐施会与县、乡政府之间的合作关系和互动过程中前文中已有介绍。试点村所在县是援助项目的责任主体，负责监管援助项目的实施，试点村所在乡政府配合县扶贫办和乐施会开展各种与项目相关的活动，而乐施会为体现对捐赠人迥然不同、提升机构的社会公信力的目标，也直接参与了对项目的监管。乐施会在中国内地开展行动已20余年，在这20多年时间里，他们一直致力于消除贫困以及与贫困有关的不公平现象，经过20多年的磨炼和沉淀，乐施会的机构内部管理模式和行动策略日趋成熟，并成为一个名副其实的国际性专业NGO。“5·12”汶川大地震的爆发及随后开展的贫困村试点村重建，给乐施会和政府之间合作治理社会、应对危机创造了平台，在这个平台上，双方进行长达一年多的互动，当然，互动的结果不只是试点贫困村的变化，也有对互动双方的影响。

　　乐施会对县乡政府的影响主要表现在两个方面，一是改变了基层政府对社会治理主体结构的认识，二是对基层政府开展农村工和的方式有或多或少的塑造。

　　我国的国家与社会之间的关系结构是典型的“大政府-小社会”。在5·23“汶川大地震以前，对灾区的很多基层政府工作人员来说，治理社会的责任主体只有政府，没有社会。然后，地震后大量的NGO的介入无疑会改变他们的这种认知。乐施会与南江县、元潭乡长期的互动，让他们切身地感受到社会组织的力量和价值。访谈中，我们也发现，他们还期待与乐施会有更多的合作，同时，他们也期待动员更多的社会组织参与扶贫，参与对地方的治理。

　　乐施会对基层政府构成的另外一个影响是，让基层政府知晓了项目建议书的编制以及与其他扶贫主体开展扶贫行为的策略。乐施会对项目建议书的要求非常严格，而乐施会的管理层也依赖对项目建议书反映的信息的把握，来对项目做批复。乐施会的项目建议书有相对固定的格式，建议书的形式规范、内容丰富，而建议书模板设计的科学性是编制出科学的项目建议书的基础之一，很显然，作为建议书的编制主体的县扶贫办在经受这种训练之后，有助于他们制定出更好的扶贫规划，也有助于他们更好地与社会力量打交道。除此外，乐施会在开展扶贫项目中介入的女性发展社角及使用的一套严格的社区参与式学习体系也会对基层政府今后的工作方式形成影响。

　　当然，乐施会在参与贫困村试点村灾后重建中，其行为策略和行为方式也面临着一些挑战，比如在与基层政府的互动中，双方有援助项目上的可支配时间不平等，由此会引发一些矛盾。这是因为，乐施会扁平化的组织模式及相对自由的组织管理，使得每个项目官员可以相对独立地处理工作。在这种管理体制下，其管理项目的效率就会高很多。而县扶贫办，负责项目的人员一方面需要面对机构权力集中于组织上层，进而缺少便于行事空间的限制，同时，还要管理辖区内全部重建村的项目，使得他们很难应对乐施会项目对项目管理的很多要求。因此，在双方合作过程中，乐施会项目官员也会根据项目点的具体情况，适当简化或调整项目管理的程序。总之，乐施会与政府合作开展社会治理行动，对双方都产生了一定的影响，政府从乐施会行动中有所感悟，而乐施会在与政府的合作中，也开始反思在合作的背景下，如何优化项目的管理模式，更好地治理农村。而这或许昭示了我国社会治理的新方向。

　

第六章

灾后重建的经验与挑战

第一节

灾后重建的经验

　　九泉村灾后重建工作的各类规划项目基本全部完工。九泉村作为国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建办公室主导进行的“5·12”汶川大地震灾后重建试点贫困村，同时，也是与乐施会合作开展贫困村灾后重建的村庄，通过对该村灾后重建全过程的详细描述和分析，我们可以对九泉村这一典型村庄内所开展的重建活动进行归纳和总结，发现蕴含在试点活动之中的附加价值—九泉村灾后重建的主要经验。

一、 贫困村重建：合理选点

　　灾害与贫困之间具有某种若非必然也必定是高度相关的联系，往往是那些极度贫困的地区更易爆发各种类灾害或者具有较高的灾害风险，同时，也往往是那些极度贫困的地区更难以从灾害中恢复过来。对于那些无法依靠自身能力从灾害中恢复的地区，外源的支持尤为关键。

　　“5·12”汶川大地震所波及的区域大多为我国的贫困地区，在国家所确定的10个极重灾县、41个重灾县包括4834个贫困村。这4834个贫困村分布在四川、甘肃、陕西三省，是2001年为实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》而选择确定的贫困村。基于灾害风险与贫困之间的逻辑联系，政府采取有效措施对贫困村灾后重建实施干预十分必要。但是贫困村分布在51个县，大面积铺开试点工作显然是不合理也是不可行的，如何选择贫困村开展重建试点，是一个非常重要的议题。

　　国务院扶贫办在2008年9月颁布的《贫困村灾后重建总体规划》中指出要按照贫困代表性、灾情代表性、地貌代表性等特点，三省共选择19个贫困村开展灾后恢复重建规划编制的试点（其中四川10个、甘肃5个、陕西4个），按照系统性、综合性、参与性的原则和住房建设、基础设施、公共服务、产业开发、能力建设、生态恢复与村容村貌建设等六个方面的规划内容，开展试点工作，探索全面编制贫困村灾后恢复重建规划的模式和方法。四川省根据国务院扶贫办的要求确定了试点村选择的原则和类型（见表6-1）。2009年国务院扶贫办所属事业单位与乐施会的合作协议签署后，四川省与乐施会合作开展灾后重建的两批40个试点村的选择原则基本保持不变。南江县在实际的操作过程中，又制定了更为细致的选村指标体系，并组织符合条件的备选村进行公开、公平的竞选。

　　表6-1  四川省试点贫困村选择原则与类型



　　虽然乐施会也制定了自身选择村庄的标准，但由于时序问题，九泉村确定为试点村的过程乐施会并没有参与。尽管如此，我们认为，一个良好的选择标准是九泉村灾后重建能够取得切实成就的重要前提。在这个过程中，以下两点经验特别值得推广。

　　第一，选择原则的合理性。要从众多的受灾贫困村中选出极少的村作为试点建设村，通过这些村的灾后重建规划来探索全面编制贫困村灾后恢复重建规划的模式和方法，以及向面上的其他4000多个贫困村辐射，是一件难度极高的决策事项。从实际情况来看，四川省和南江县在具体执行过程中，既兼顾了《贫困村灾后重建总体规划》中关于试点村代表性的要求，同时，考虑到灾后重建的任务重、时间紧等具体情况，制定了合理的选村标准。这些标准既照顾了灾情、贫困、地貌等实际情况，又兼顾了试点任务紧迫性、试点村自身能力等因素，将交通状况、村两委班子战斗力、村风民情等纳入选村标准之中。

　　第二，选择过程的公平性。县扶贫办在村庄的选择过程中，严格依据公开、公平的原则，制定了非常完备的筛选程序和竞选方案，从全县166个贫困村中依据选择原则和标准初选了16个村作为备选村，参加最后的竞选，最终选出2个试点村。在此过程中，县扶贫系统做了大量宣传、动员、走访、调研工作，切实保障了每一个贫困村都能在相同的规则和程序下参与评选，也切实保障了最需要重建、最有意愿重建、最有能力重建的村能够最终脱颖而出。

二、 政府与NGO：适应规则

　　九泉村作为乐施会援助开展“5·12”汶川大地震灾后贫困村重建的第一批试点村，为国际NGO参与国内灾害重建和社会治理提供了一个实验场所和观察平台。在乐施会大与“5·12”汶川大地震贫困村灾后重建的过程中，由于乐施会作为国际性NGO，自身的独立性，其与政府层面的互动和合作关系，尤为引人关注。

　　NGO是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织，也称为民间组织。NGO具有悠久的历史，但其蓬勃兴起则是近30年的事。20世纪80年代以来，随着全球范围内人口增加、贫困和环境恶化等一系列社会问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两股力量还无法解决人类的可持续发展问题。作为一种对这些新的挑战的回应，NGO迅速成长并构成一股新的社会力量，正因为如此，有人称NGO为“第三部门”，即政府和市场之外的又一“部门”。

　　乐施会就是这股社会力量之一。香港乐施会是国际乐施会的成中之一，它于1976年由一群志愿者成立，1988年在香港注册为一个独立的发展及救援机构。乐施会的宗旨是跨越种族、性别、宗教和政治的界限，与贫困群体一起面对贫穷和苦难，让所有人都得到尊重与关怀，享有食物、居所、就业机会、教育及医疗卫生等基本权利，在持续发展中建设一个公平的世界。1987年开始，乐施会便致力于在我国推行扶贫发展及防灾救灾工作，项目内容包括社区组织发展、农村综合发展、增加收入、能力建设、政策倡议及教育发展等。乐施会的资金大部分来自香港市民、社团及商业机构的捐款，每年用于内地的资金在2300万元以上。 1991年至2008年年底，乐施会在我国28个省市开展赈灾与扶贫发展工作，投入资金总额超过5亿元人民币。2008年“5·12”汶川大地震爆发后，香港乐施会积极参与紧急救援和灾后重建，先后投入资金1亿多元人民币。

　　经过几十年的发展，乐施会已经成为一家在全球范围内具有广泛影响力、专业化运作的国际性NGO。而正是这种专业性，使得乐施会在“5·12”汶川大地震灾区试点贫困村灾后重建过程中遭遇了某些困难或阻力。在此过程中，乐施会和国务院扶贫办贫困村灾后重建办的合作项目能够顺利完成，一个非常重要的经验就是合作双方要相互适应对方的行事原则、方式和行动规则，在有共识的前提下开展有效的沟通和互动。

　　一方面，政府部门在基层社区要适应乐施会项目管理和实施的原则及程序。乐施会具有非常成熟的项目管理和实施经验，而且其资金来源与捐赠的性质决定其在资金监管和使用方面的严格性。因此，在九泉村的灾后重建过程中，乐施会不仅仅作为项目投资方监督项目的实施，同时，还直接参与项目的管理。相对复杂和烦琐的程序及文本工作，在合同初期曾遭遇了政府扶贫系统和基层社区的一些不理解和抱怨。但是随着时间的推移，在双方频繁的沟通中，扶贫系统和基层社区也逐步认识到乐施会各种规则和程序的必要性和合理性，认识到其目的在于保障每一分钱都用在实处，这与扶贫系统主导贫困村灾后重建的初衷是完全一致的，进而开始接受乐施会的各种规则甚至学习乐施会的项目管理经验。

　　乐施会与扶贫系统互动的直接结果之一是帮助试点村群众更好地重建了家园，但实际上，互动本身也产出了较高的附加值。首先，四川、甘肃、陕西三省扶贫办对乐施会及其管理项目的理念和方法有了较深入的了解，为三省扶贫办认识NGO，进一步与NGO合作开展扶贫和灾害应对活动奠定了基础；其次，乐施会的一系列项目管理办法给直接负责协调监管合作项目运行的县扶贫办的印象深刻。比如，南江县扶贫办有以下的总结：

　　“乐施会的援助项目有三个方面值得我们借鉴学习。一是乐施会注意项目的前期准备，强调程序和规范，这与国内的边实施边规划，突出速度，但往往忽视前期准备的方式不同；二是光施会的资金预算分工程费、项目管理费、不可预见费三个部分，预算机制相对科学、精准与合作，而国内项目很多都是负债经营，易出现工程质量差、标准低的问题；三是乐施会注重对群众赋权，强调使用社区参与方式方法，通过实践印证，参与式方法的确有它的好处，有利于调动群众积极参与投劳和密切群众与干部之间的关系。乐施会的这些理念和方法甚至会影响我们对国内扶贫项目管理方式的调整与选择。”（20100907-NJ-FPB-GKQ）

　　从更深层的角度来看，在“国家-社会”关系层面，政府与乐施会的关系破除了“零和博弈”的困境，走向了相互增能的新境地。

　　另一方面，乐施会也在参与灾后重建过程中调整自身的行动方式和策略。尽管乐施会与扶贫系统在互动中存在种种障碍，但这些并没有阻止合作项目向前推进的步伐。帮助灾区贫困村，探索灾后重建与扶贫开发相结合的机制等，是乐施会和扶贫系统共同追逐的目标。双方行动目标的一致性就好像一个巨大的保护伞，保护着合作项目以及二者的合作关系。然而，仅有大背景下外在的保护伞还是远远不够的，如果存在的问题得不到及时解决，合作项目的实施效果必会大打折扣。那么，乐施会和扶贫系统是如何尽力排除合作的羁绊的呢？首先，乐施会从试点村的选择上下工夫，竭力选出贫困程度深、重建资源获取少、劳动力相对充足的村，以从源头减少村民自建施工方式的阻力。其次，通过合作双方高效、有效的沟通对话，尽力建构起相互了解、相互信任、相互认同的合作关系，最终达到相互理解、相互适应。援引乐施会某项目官员一段话：

　　“乐施会项目管理人员应该明确自身哪些能做，哪些是不能做的，明白组织自身的宗旨和程序。哪些可以有操作空间、能够拓展，合作伙伴对我们的期望有哪些？关键是要了解对方和自身。要同合作伙伴进行及时沟通，向他们解释乐施会一些管理程序的思路和出发点。相处的起初阶段，政府可能对我们有些质疑，但明确我们所能做的工作和能做的事情后，态度都会有一定转变。”（20100826-CD-LSH-RIW）

　　及时答复和解决合作伙伴遇到的问题；根据试点村实际情况，支持认同合作伙伴采用包工不包料的施工方式开展项目，找出双方诉求的结合点；结合作伙伴提供建议书和相关报告撰写的模板，尽力协助合作伙伴修改和完善文本材料等，这些细节虽然散落在合作项目的双方互动过程中，但却像一颗颗金子闪烁着丝丝光芒，垒砌了合作双方的信任，也消解了互动中遭遇的诸多障碍。

三、 多部门资源：形成合力

　　“5·12”汶川大地震影响面广，破坏力巨在，需要开展灾后重建的区域之广前所未有。而且，巨灾对贫困村的影响是多方面的，经济、社会、文化等各个方面都在灾害中受到影响。贫困村发展的需求也是多方面的，不仅有住房、公共设施、基础设施等硬件方面的恢复重建需求，也有生态环境保护、生态恢复、能力建设等软件方面的需求。任何单一的部门都无法完全满足灾后贫困村的多方面的需求，必须依靠多部门之间的合作，共同为贫困村灾后恢复重建和可持续发展提供支持。从这个意义上说，单单由哪一个或哪两个部门投入资金、组织重建，显然无法做到将灾后重建与扶贫开发相结合，同时，也无法达到“三年重建任务两年基本完成”的目标。

　　正是在这样的背景下，扶贫系统将多年来开展农村扶贫开发工作的有效方法移植到“5·12”汶川大地震贫困村灾后重建中来，倡导整村推进，采取了多部门整合交错和资源进行灾后重建的规划并实施，形成一股相对集中而又强大的力量，促进灾区试点贫困村全方位的恢复与发展。在此过程中，总结出三点有价值的经验。

　　其一，统筹协调，广泛参与。就具体整合机制来看，相关部门的规划主要是在县扶贫开发领导小组的统筹协调下开展工作，进入到九泉村进行规划和实施项目的政府部门除扶贫办以外还有县水务局、交通局、畜牧局、农业局、民政局、以工代赈办、国土资源局、文体办等部门。通过这些部门的广泛参与，事关村落发展各项事务都有相关的支持部门，也使得村民更有信心开展灾后重建。

　　其二，切实投入，形成合力。这些部门在县扶贫开发领导小组的统筹规划下，结合各自部门的业务性质和特点，通过实地考察九泉村的实际重建需求及意愿，规划和实施重建项目。县扶贫开发领导小组要求各部门必须做出各自的资金或资源投入的承诺，并切实兑现这些承诺。各种资源的汇入，形成合力，对改变类似于九泉村这样的小山村的面貌，起到了举足轻重的作用。

　　其三，追求实效，适度超前。在项目的具体规划和实施中，为了保证每一分钱都用在刀刃上，项目实施中特别强调项目的实际效用，不搞政绩工程，不搞面子工程，一切围绕老百姓的切实需求来进行重建规划。同时，紧密结合建设社会主义新农村的蓝图，规划适度超前，为把九泉村建成社会主义新农村夯实了基础。

　　通过多部门的资金和资源的投入，如今的九泉村面貌发生了翻天覆地的变化，四通八达的马路、方便卫生的自来水、清洁干净的能源、逐步发展的乡村产业……

四、 项目管理体系：组织严密

　　九泉地的灾后重建能够圆满完成，宏观上看，显然与国家灾后重建的一系列扶持政策密切相关，与乐施会的资金投入密切相关；从中观上看，与省、县扶贫办的领导、组织、协调密切有关；而从微观上看，则与乐施会倡导的项目管理体系密切相关。这一项目管理体系由五个各司其职又相互关联的小组构成，分别是施工管理小组、资金管理小组、物资采购小组、物资保管小组和监督小组。

　　为了确保各个小组能够理解各自的职责和顺利开展各自的工作，乐施会首先通过培训、座谈会等形式向项目管理小组传授和讲解与农村小型项目开展特点相适应的专业管理技术。具体来说，包含如何设计组织内部分工，不同小组之间行动怎样衔接，如何采购物资、管理资金、进行痕迹管理、监管工程及落实公示制度等。其次，在项目开展的整个过程中，乐施会还在某种意义上充当了社会监督者的角色。乐施会强调对受益对象的赋权，关注农民监督权利的落实，允许农民通过电话等形式向他们反馈项目建设意见。通过这些监督形式，保障了项目管理的严密性和严格性。

　　乐施会的这种项目管理体系对项目投入的效益起到了至关重要的保障作用，九泉村项目管理小组不止一次用“先进与科学”两个概念来诠释他们对乐施会管理方法的认识。比如，监督小组组长指出：

　　“乐施会的项目管理办法很科学。比如财务，每一笔开支都需要记明细账，而且管钱、记账、取钱由不同的人负责，大家相互监督。这种管理机制比较严格，严防了资金出现挪用的情况。乐施会审核票据，强调发票的真实性而不太要求正规性。虽然管理起来麻烦，但却很实在、合理。”(20100829-NJ-JQC-LXS)

　　特别强调，乐施会的财务管理办法让九泉村灾后重建项目管理小组大为赞赏。在他们看来，这种管理机制能消除群众对干部（项目管理小组）的诸多误解，拉近干群关系。村主任及村文书甚至表示，会将乐施会的这一套管理项目的方法用于实施以后的村集体事务。当然，乐施会和南江县扶贫办赋予九泉村灾后重建项目管理小组资金支配权是实现以上目标的前提，一旦社区丧失资金使用的话语权，结果可能就会是另一番景象。

　　显然，这一项目管理体系尽管是由乐施会所倡导的，但是在试点村的实施过程中，如果没有县级扶贫系统的参与和支持，没有基层社区干部群众的有效配合，它也无法发挥最大的效力。因此，这也是乐施会参与试点村灾后重建留下的一笔宝贵财富。

五、 项目重建过程：注重质量

　　国家和社会投入大量资源开展“5·12”汶川大地震灾区贫困村灾后重建，目的十分明确，就是使受灾贫困村基础设施、产业发展、民主管理与自我发展能力恢复到灾前水平，基本实现《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》目标。这其中，把好各个重建项目的质量关尤为重要。

　　九泉村灾后重建中，采取了一系列的举措来确保重建项目的建设质量，各类项目验收时不仅得到了扶贫系统官员、乐施会项目管理人员的一致好评，受益对象也对该项目建设质量非常满意。比如，该村修建的文明路在田埂山间通过铺设水泥板，方便了村民在田间行走和学生上学，而且非常细心的是修路时在相对比较陡峭的坡边还架设了不锈钢护栏，以防行人滑倒、跌落；通往山顶五社和六社的泥碎路修建难度大，考虑到雨季容易滑坡，项目建设时还特别在路边修建了U形水泥池和防护保坎。为了确保质量，县、乡、村三个项目工作层级和乐施会项目管理人员均投入了大量的精力，采取了得力的举措，主要体现在如下几个方面。

　　第一，体现在项目规划设计方面。通过实地考察，统筹各种主客观因素，科学制定项目规划。规划坚持节约原则，但是不该省的一定不能省，资金不够就采取农户自愿投劳等方式来弥补，不能因为资金问题随便降低建设标准，确保项目规划设计的科学性，从源头上保证了项目质量。

　　第二，体现在项目物资采购方面。九泉村设立了专门的物资采购小组，物资采购小组由三人组成，采购物资必须三人同行，先行询价，货比三家，在确保物资质量的前提下进行批量采购，除特殊情况外一般杜绝零星采购，以防物资质量有问题。

　　第三，体现在项目管理监督方面。通过县、乡、村项目工作组的管理监督和乐施会项目官员的管理监督，特别是村民的广泛、深度地参与管理和监督，使得项目建设的各个环节都能严格遵照规划的技术标准来实施，有效保证了工程建设的质量。

　　第四，体现在项目工程验收方面。乐施会资助建设的工程完工后，一般是由村项目实施小组和资金管理小组书面向扶贫办提交工程验收报告申请，项目最终由乐施会、省外资中心、当地分管领导和技术部门四方共同验收。村民在此过程中也可以提出自身的意见和建议，针对不合格之处限期整改，直至符合工程技术标准和质量要求为止。

六、 项目规划实施：强调参与

　　社区参与式方法既是乐施会一直倡导和推动的社区发展模式，也是近年来我国扶贫系统在农村尝试推行的社区发展模式。其主要目的就是要通过发动和吸纳受益对象参与项目规划和实施，增强社区的自我组织、自我管理和自我发展的能力。换句话说，就是要通过“赋权”进而实现“增能”，促进社区的可持续发展。

　　在九泉村试点重建过程中，扶贫系统和乐施会通力合作，在灾后重建规划编制、实施、管理和监测全过程中都注重组织农户积极参与，尽管这种参与也会遭遇一些诸如对农民能力的怀疑、大量青壮年外出务工等障碍因素的影响，但是总体来说，落实参与式方法起到了以下几方面的重要作用。

　　首先，参与式方法提高了农民的各方面的能力。农民通过参与项目规划、实施、管理和监测，学习了开展项目规划编制的技术、项目物资采购的技术、小型项目施工建设的技术、项目财务管理的技术等，同时，在一定程度上还能增强农民的自信心。

　　其次，参与式方法增强了农民的主人翁精神。通过发动和组织农民参与灾后重建的全过程，切实增强了农民的主人翁精神，农民感受到自身不再是作为一个被动的个体参与到项目中来的，而是以一种主动的心态参与到项目中来的，更能珍惜投入到项目中的每一分钱和每一滴汗水，自觉爱护项目建设的成果。

　　再次，参与式方法有利于确保项目建设的质量。农民自身更了解自身的各种需求，参与式方法保障了农民的话语权，他们能够自由发表自己的观点，表达自身的意志。通过农民自己规划、建设、管理和验收项目，可以实现对项目从头到尾的质量控制，反过来又使得他们自身重建需要的满足程度实现了最大化。

　　最后，参与式方法还促进了基层社区管理的民主进程。通过参与式项目的规划和实施，能够将村落的重大议题交由村民自己讨论和决策，这实际上是一种民主管理的模式。一定程度上而言，这种方法对促进村民自治和基层民主大有裨益。

　　当然，必须要指出的是，倡导农民参与到重建规划和实施过程中来，显然与重建资金的管理体制密切相关，如果没有资金落实到村、落实到项目的前提，参与式规划和实施方法的运作可能会大打折扣。

第二节

灾后重建面临的挑战

　　尽管九泉村的灾后重建取得了非常显著的成效，但是也不能忽视在重建过程中所遭遇的种种障碍和阻力，试点工作的意义不仅仅在于总结有益的经验，同时，也在于发现问题。探讨九泉村灾后重建遭遇的挑战，就是要通过度量在重建过程中这个典型案例村所产生的反向作用力，折射出正向作用力的光芒，为今后出现类似情境下的灾害风险管理与社区重建提供借鉴。

　　通过对九泉村灾后重建整个过程的认识和分析，在灾后重建过程中遭遇的主要挑战包括如下几个方面。

一、 NGO与政府的合作机制需要完善

　　前文介绍了九泉村合作项目的规划、审批、实施、监督与评估，通过梳理九泉村合作项目实施的全过程，我们大致了解和认识了乐施会和县扶贫办、省扶贫办之间的互动、适应、妥协与合作。尽管乐施会管理层与国务院扶贫办灾后重建办、省扶贫办也有接触，但这些接触主要集中于框架协议制定阶段，交往频次不多、交往程度较浅。所以，总结乐施会与扶贫系统合作障碍，研究的观察点必须集中于乐施会和省、县扶贫办的互动面，特别是与县级扶贫办的互动。

　　以乐施会与国务院扶贫办灾后重建办签订《开展汶川地震贫困村灾后恢复重建试点项目框架协议》为起始，双方正式形成了合作关系。乐施会是一个组织体系完备、管理项目专业、实际运作项目经验丰富的国际性NGO，其与扶贫部门合作开展重建项目，并非是简单地将筹集的慈善资金交付给扶贫系统，由扶贫系统代为操作与管理。回顾九泉村合作项目的实施过程，乐施会实际上以一个“半操作性”的NGO的身份参与试点村重建，它不仅仅直接监督项目运转，而且还参与管理项目。从扶贫系统的角度而言，试点村重建是贫困村灾后重建的重要组成部分，各级扶贫系统皆需在试点村重建中担当指导、协调、监督角色。尤其是县扶贫办，按照协议要求，还需要承担具有法律效力的监督、协调项目开展的职责：乐施会与南江县扶贫办在推进农村发展方面都有各自的传统手段，内部的项目管理模式和程序也各有不同，因此，双方的交往必然会涉及两种理念、两种行为方式的碰撞。当然，从已开展重建活动的近30个试点村来看，尽管双方还存有分歧，但至今没有一个项目点出现分裂迹象。而各种协调机制及合作双方终极目标的一致性是他们始终保持紧密联系的重要纽带。

　　乐施会与县扶贫办合作，面临多种多样的具体困境，主要体现在以下方面。第一，中国政府缺乏向社会组织“买服务”的传统和制度安排，大多数基层政府对NGO缺乏一定的了解和足够的信任。当项目因多种原因迟迟不能审批，资金不能落实的时候，政府部门对乐施会的认同感也随之进入低谷；而公民理念不够成熟的背景和首次合作的磨合之痛，是双方信任感一直很难建构的主要原因。信任感缺失可能引发的一个直接后果是合作对象的消极怠工。比如，乐施会内部管理项目的程序比较复杂，机构的工作人员需要不断开展实地访点，以确定合作项目规划是否合理及项目启动的准备工作是否充分，乐施会还要求合作伙伴按照本机构的建议书表格和规范编制建议书，这让很多合作伙伴产生畏难情绪。比如，县试点项目某负责人说：

　　“（乐施会）要访点，隔段时间来，过段又来，就是没见资金。审批程序很烦琐。群众我们也发动起来了，当时我们感觉大家就是在那折腾，搞了半天没见效果。”(20100907-NJ-FPB-GKQ)

　　第二，乐施会与政府部门开展灾后重建工作时，关于究竟是政府主导还是社区主导的原初理念不一致。乐施会一直坚持使用社区参与式方法实施农村发展项目，支持对农民赋权，强调受益对象的主体地位，这与政府管理项目的方式和要求有差异。2001年以后，虽然扶贫系统也陆续开始使用这一工作方法，但由于很多部门对农民能力仍持质疑态度，而且政府内部通常是多头管理，极大地影响了参与式方法的落实。如南江县扶贫办直接指出：

　　“国内项目……最要害的问题是资金由省财政拨定、再由县财政拨到乡财政，资金到不了村，所以村级功能小组管理团队是空架子，说话不算话。其次是各级领导意见太多，管理主体太多，这个领导说要得，那个领导说要不得……使参与式方法很难落实。”（20100907-NJ-FPB-GKQ）

　　显然，执行项目的理念和方式的差异也成为乐施会参与重建行动的挑战。

　　第三，乐施会与扶贫办内部组织管理结构和工作量的不同，导致双方可用于管理合作项目的时间存在差异：乐施会组织内部的管理制度相对宽松，每个工作人员对自己负责的项目都有一定的灵活处置权，而且乐施会组织架构趋于扁平化，管理层级较之政府要少很多，进而会节约项目管理的时间成本。而且，由于项目管理的精细化也是NGO一贯的态度，因此，机构对每个员工分配的项目会比较少，这也使得他们有充沛的精力来关注项目。而在南江县扶贫办，负责项目的人员却不得不面对机构权力集中于决策层以及需要管理辖区内全部重建村项目，进而导致其无暇按照乐施会的要求，配合乐施会开展各项事务。双方用于管理合作项目的可支配时间上的差异，也使合作易于产生分歧和冲突。

　　第四，乐施会文牍化管理项目方式对首次实践乐施会管理办法的合作对象构成不小的障碍。比如，乐施会有专门的项目建议书表格和编制规范，而且还要求合作伙伴提交图文并茂的项目中期进度和财务报告。对于这些需要付出更多精力的配合行动，在没有外力的推动下，很多合作伙伴缺少学习的动力，进而影响了提交的各类型文字报告的合格率，造成项目审批和第二批资金划拨的延缓。

　　第五，乐施会和扶贫办在推进试点村灾后重建的诉求点上有差异。乐施会的目标主要是想通过参与式提高社区自主管理能力，推动社区走内源式发展道路，其优先关注项目实施的附加效应。这是乐施会极力推崇并引导合作伙伴采用村民自建的施工方式实施小型基础设施项目的原因。而恰恰在这一点上，很多县扶贫办与乐施会存在极大分歧。一方面，有些试点村获取了很多灾后重建资源，村民需要投入劳力参与建设其他工程；另一方面，灾后大量劳动力外出务工和在当地灾后重建创造的劳动力市场中就业，缩减了灾区农村剩余劳动力的数量。以上两种原因的交替，让县扶贫办发动组织群众参与建设项目困难重重。同时，与将工程外包给专业施工单位实施开展相比较，村民自建花费的时间必然要长，这与国家要求的灾后重建的高效原则与时效性不符，与扶贫办承担的两年内完成重建的任务相抵触。

　　第六，乐施会专业化、程序化的项目管理模式及注重赋权和权利保护的传统，使机构面对灾区重建的复杂环境时，很难对项目管理程序做出灵活性调整：乐施会某项目官员指出：

　　“程序的调整需要董事会不断地讨论、协商后才能决策，调整的时间成本和精力成本非常之高，花费的时间甚至比合作双方相互融合的时间都长。”(20100826-CD-LSH-LJQ)

　　从另一个角度而言，社会公信力是一个NGO的生命线，这会促使乐施会严格把关，力求程序细致入微，以确保资金使用安全和有效。乐施会内部管理程序的灵活性相对有限，也是双方尽快相互适应的一大障碍。

　　以上六个存在于政府和NGO合作方面的挑战，既是体现在案例村灾后重建中的现实情况，也极可能是另一个时间、另一个地点将要上演的情境，对这些挑战如果没有很好地回应，显然既不利于NGO参与社会治理的进程，也不利于增强政府自身的治理能力。实际上，强国体现在国家能够同各种社会群体协同努力，以争取实现整个社会的发展目标；同时，良好运作的NGO也并不必然会削弱国家治理社会的权力。在国家与社会协同发展、相互增权的框架下，富有活力的NGO够成为增强政府治理能力的“社会性基础设施”（social infrastructure)。

二、 灾后重建与扶贫开发的结合力度有待加强

　　尽管九泉村的灾后重建任务圆满完成，灾后重建与整村推进的扶贫开发实现了一定程度的结合，但是就该村的现实情况来看，村庄的资源条件较差的状况没有得到有效的改善，大部分村民的贫困程度仍然较深，特别是不少村民重建住房后，欠下不少债务，就更没有富余的资金开展生产经营活动。因此，总体来说，灾后重建与扶贫开发结合的机制并不完善，村庄的产业发展状况仍不乐观，村庄脱贫致富的出路尚不明朗。

　　首先，灾后重建与扶贫开发结合的机制不够完善。前文指出，九泉村灾后恢复重建的两个历史背景就是“参与式整村推进”的扶贫工作模式和“四川秦巴山区扶贫世行贷款项目”的实施。“5·12”汶川大地震之后，九泉村被纳入灾后重建试点村，其开展灾后重建的规划基本是按照“整村推进”的扶贫开发的要求来进行的，政府主导多部门参与试点村的灾后重建，力图全方位、整体性地改变贫困村的落后面貌。客观而言，从机制上来说，九泉村的灾后重建遵循了灾后重建和扶贫开发相结合的原则，但是这种机制并不完善，其效果并不明显，效应也并不持续。

　　说其机制不完善，主要在于各涉农部门介入村庄灾后重建时往往是单打独斗，没有有效的联动机制和沟通平台，有些情况下造成建设的盲目性和低效性，不能发挥“1+1＞2”的效应，对贫困村农民脱贫致富产生的正面影响没有预期明显。而且，由于灾后重建具有时间上的阶段性，有些涉农部门是在政府主导协调下参与试点村重建的，而一旦灾后重建项目结束，这些部门就会认为自己已经完成了承担的重建任务。这种随着灾后重建结束而退出的状况，显然不利于刚刚从地震灾害中基本恢复的贫困村进行长远的生计恢复和重建。因为，根据一般的大型自然灾害恢复重建的规律，灾害发生后的前1～3年是短期重建时期，主要任务是恢复基本的基础设施建设并提供基本的公共服务，而之后的4～10年则是长期的生计恢复重建时期。因此，如果要真正实现灾后重建与扶贫开发相结合，那么，这种结合不应因两三年的重建期限截止而结束，后重建时期的产业培育和发展显得尤为关键。

　　其次，村庄产业发展状况仍不乐观。九泉村受灾程度相对较轻，重建项目相比那些受灾严重的村庄要少一些，按道理村庄本应有更充裕的时间来思考和规划产业发展问题，但受制于多种因素的影响，2010年9月，该村的产业发展状况仍然很不乐观。村民主要依靠传统的种植、养殖业及外出务工来获取经济收入，新培育的产业尚未发挥效益，个别产业大户没有发挥拉动和带动的效应。

　　“5·12”汶川大地震之后，除少数农房重建户的劳动力从外地返回村庄重建房屋外，村庄中大部分青壮年劳动力一般都已外出务工，留在村里的多半都是中老年人和少年儿童等，留守人员的产业发展能力极其有限。通过部门资金扶持发展的产业只包括生猪养殖、经果林种植和小家禽养殖等，但是由于经营方式的分散、管理模式的粗放及技术指导的缺乏，使得这些项目的脱贫效应并不明显。九泉村书记指出：

　　“在产业上我们目前还有一定的困难。因为我们村在产业上目前还没有技术，到底发展哪方面还不确定。另外，像去年我们搞的小牲畜养殖，才卖三块七毛钱一斤，老百姓感觉这个不赚钱。养羊呢，如果大家都去养的话只有几块草场，也不好弄。另外，像去年我们搞的小家禽养殖，像养鸡养鸭，像今年啊老百姓认为，这个有瘟症啊，死亡率比较高，但实际上呢我想是今年的气温太高了，是雨水的影响。所以我们也在想办法，我们的路也建好了，我们要使老百姓有一个长期的项目，确实我们安排上也有困难，大的方面资金投入也大，小的方面又不一定赚钱。”(20100830-NJ-JQC-LCY)

　　另外，几个新培育的产业，如黄羊养殖、肉牛养殖、肉兔养殖虽然有几个大户，但是目前他们自身的产业也仍处于起步阶段，同时，也仍存在着他们是否有意愿带动村民共同致富，以及如何构建散户和养殖基地合作机制的问题。这些问题，实际上反映出政府在挖掘贫困村脱贫潜力方面的工作仍然不够细致和深入，扶贫开发的力度仍然不够。

　　最后，村庄脱贫致富的出路尚不明朗。九泉村本身就是一个扶贫工作重点村，资源环境条件相对较差，2007年末的人均年纯收入为2226元，2008年地震后的人均年纯收入仅为1826元，下降400元之多。经过两年的灾后重建，村庄的各项事业得到基本恢复，但是产业发展仍处于前景不明的起步阶段，加之市场波动对农产品价格的影响，都制约着村庄的脱贫能力。据该村文书介绍：

　　“截至目前，我们村还有69户属于贫困户。我们县人均年收入接近3000元的样子，我们乡人均年收入是2800元，我们村只有2100元。我们这儿没有啥子生计项目，主要种些水稻、玉米以及薯类作物，水稻、小麦也是一年一季的，小麦一般就是亩产量250公斤（1公斤一1千克），比较好的可以达到300公斤。我们村的水稻平均亩产量也就是400公斤。所以也卖不上啥子钱，主要自己吃。我们这儿外出务工的比较多，我们做过统计，全村外出务工的有480人。青壮年基本都出去打工，45岁以上外出打工的只占到10%，18岁至45岁的要占90%……现在我们村没有一个主投产业，不好选择一个产业，没有开发的资源，这是最大的一个难题。”（20100829-NJ-JQC-YZX）

　　资源的约束、劳动力的短缺、产业发展的不确定性，所有这些决定了九泉村要实现脱贫致富还有很长的路要走。我们要清醒地认识到，灾后长期的生计恢复重建并非朝夕阳之功，需要多方坚持不懈、共同努力才能实现。

三、 重建项目的后续管理运作模式急需研究

　　经过两年的灾后重建，九泉村规划的各类项目圆满完成了，项目实施基本达到了预期的目标。在重建过程中，有些项目受益者是个人，有些项目受益者是部分农户，有些项目受益者是自然村，有些项目则全村受益。如何更有效地开展对这些项目的后续管理和运作，是持久发挥项目功效的重要议题。

　　国务院扶贫办颁布的《贫困村灾后重建总体规划》中明确指出，规划实施的后续管理主体分为四类：全村受益的项目，由村实施小组负责组织召开村民大会，讨论制定已建成工程设施的后续管理办法，推选管理维护人员，落实管护责任；自然村受益的项目，在自然村范围内召开村民大会，讨论制定后续管理办法，推选管理维护人员，落实管护责任；农户个体受益的项目，由受益农户自行管理；对恢复重建的公共设施如道路、水利、供水等项目，由村实施小组组织受益农户讨论制定管理办法，落实管护责任。在这一总体规划中只是指出了受益者不同的项目的后续管理主体，并没有明确提供如何开展项目后续管理的手段和方式。

　　从九泉村的实际调查来看，该村关于公共的道路维护问题的初步方案是让有劳动能力的低保户每家负责一段道路维护，如果出现大的问题，村两委再组织村民进行维修；而在村级产业后续的管理和运作方面，尚没有明确村级产业管理运作方面的一些具体措施。在考察通往该村五、六社的泥碎路时，调研组注意到，由于2010年7月间的大暴雨，有些地段的滑坡挤垮了道路旁的石头垒砌的保坎，有的地段大面积滑坡的泥土堆积在道路上。可见，该村关于道路后续维护的方案还没有落实。考察村级稻田泥鳅养殖时，我们了解到该产业当前仅仅是建起了养殖所需的硬件场所，如何管理和运营尚无明确的思路。这些都表明，项目的后续管理和运作方面存在的问题在九泉村体现得比较明显。

　　尽管灾后重建中采取的参与式规划和实施的方式一定程度上激发了村民的主人翁精神，增强了他们对项目的拥有感。但是，由于还没有建立起一套好的机制和办法，完全将项目后续的管理和维护寄托在村民的自觉自愿上，显然既不现实，也不合理。正因为如此，倘若不尽快对这些事关项目效益的持久性、事关村庄生计发展的问题进行研究，那么，对于灾后贫困村试点重建工作来说无疑是一件非常遗憾的事情。因此，加强对不同性质的灾后重建项目的管理和运作模式的研究，势在必行。

四、 社区的高预期与后重建时期政策的不确定性呼唤关注

　　九泉村作为试点重建村，试点村资格的获得本身就来之不易，全村上下对试点重建也是欢欣鼓舞。体现在试点规划及实施过程中，大部分村民都是以极高的热情参与重建，并对国家的和社会各界的支持心怀感激。特别是相比其他受灾村，九泉村获得的政策支持和资金支持不啻为巨大，很多老百姓做梦也想不到国家会投入这么多钱到村庄的建设和发展中来。

　　外部政策和资金的支持，无疑起到了一种社会动员的效应。著名政治学家多伊奇认为，所谓社会动员，是指人们所承担的一系列旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀或被放弃，逐步获得新的社会化模式和行为模式的过程。作为现代化之初和过程中的必要行动，社会动员为现代化顺利推行准备社会心理动员状态（激活、兴奋、倾向性和承受力），一定程度上也是传播现代化需要的意识、打破旧规范对创新行为的阻碍和所造成的束缚状态并传授新的价值观和行为模式。因此，社会动员会带来人们的欲望和期待的高涨。在九泉村调查期间，调研组人员普遍感受到了这种乐观的、被调动起来的情绪和相对较高的期待感，村干部和村民都期待外部能有更多支持进入村庄，彻底改变村庄贫困的状况。

　　但是，社会满足这些新的欲望的能力是有限的。两年重建期结束后，在某些重建规划中的建设项目仍未能很好发挥效用的情况下，各种政策和资源将逐步退出村庄，依靠强力外部支持获得起步的村庄将再次趋于平静。这样一来，极有可能在欲望和前景之间、需求和满足之间出现脱节的现象。

　　出现这种状况，一个最根本的原因是后重建时期政策的不确定性。在与相关人员的访谈中，我们也感受到了一些有识之士对这种状况的担忧。九泉村作为贫困村，各方面的基础非常薄弱，对这些资源约束型的贫困村庄来说，从外源发展向内源发展的逻辑演进尤其困难，需要长期的外部支持和持续的投入。然而，灾后重建的两年时间主要是帮助村民修房子、修路、通水等，在生计发展方面投入的资源并不多，而村民自身发展能力的提高也不是短时间内就能实现的目标。另外，尽管九泉村是扶贫工作重点村，一直有相关的扶贫政策和支持，但是经过灾后重建之后，这些倾斜政策和支持是否还会有，这也是九泉村及所在乡政府所担忧的又一个问题。因为，这其中存在着一个发展政策在不同区域和村庄的调整以及资源在不同区域和村庄的重新分配、协调的问题。但是，就该村当前的状况来看，缺乏外源的支持，村庄内源发展的能力又极其有限，村庄的发展或者新农村的愿景仍然是个未知数。

　　从这个意义上说，试点贫困村灾后重建需要探索的不仅是重建期间的问题，还需要探索后重建时期的政策衔接问题，探索灾后重建与村庄可持续发展的长效机制问题。否则，重建产生的效应随着时间的推移将极可能很快消失。令人鼓舞的是，国务院扶贫办和三省扶贫系统正在积极探索后重建时期灾区贫困村的可持续发展问题，这对解决试点贫困村发展动力不足问题无疑具有十分积极的意义。

 

第七章

基于案例的相关思考

　　通过对乐施会参与“5·12”汶川大地震灾后贫困村恢复重建的案例研究，既使我们认识到乐施会作为一个国际性NGO参与灾后重建和社会治理的独特理念、思路和方式，同时，也使我们观察到了灾后重建中多种力量相互适应、交互作用带来的显著效果。由此，我们有理由对灾区贫困村未来的长远发展有新的思考和期待。

一、 NGO介入社会治理的可行路径

　　2011年新年伊始，在中央召开的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上，胡锦涛总书记指出：“提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“进一步加强和完善社会管理格局……强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”国家领导人的讲话揭示了社会组织存在的价值和意义。实现党和国家的长治久安，必须要创新和构建多元化的社会管理格局，而社会组织正是政府和市场之外重要的社会管理主体。

　　社会组织至少能在两个方面发挥社会治理的成效。首先，社会组织解决了分散化的社会力量如何能高效、有效参与社会治理的问题。多学科研究成果及众多历史事实表明，人类有帮助身边弱者的冲动。显然，倘若这些人的能力或资源能够在社会组织那里汇集，并被社会组织所经营管理，那么，这些社会行动者服务社会的范围、质量和水准将会大大提升。其次，现代社会治理和危机应对，对专业知识和设备的要求越来越高，而政府不可能面面俱到，满足社会中所有要求。由此，帮助社会组织积极、活跃而规范地发展，明显具有优化社会危机应对机制，实现社会公正的战略意义。在中国，“大政府一小社会”的国家与社会的关系结构表明，政府需要承担无限的管理社会的责任，而社会组织的行动无疑减轻了政府治理社会的压力。因此，从以上两个方面看，社会组织构成了国家从社会吸取资源，进而帮助政府治理社会的一种有效手段。

　　回归到现实层面，受经济、政治等现实国情影响，中国多数NGO同乐施会一样，主要扎根于扶贫领域，与贫困作斗争。他们旨在让穷人享受社会发展成果，维护社会发展的公平、公正。中国是一个人口基数庞大的国家，贫困人口数量多，受特殊经济制度和区域生态环境的影响，东西部发展很不匀称。直至20世纪末期，居住于西部山区的贫困人口仍面临衣不蔽体、食不果腹的生存考验。从20世纪80年代至今，大量国际以及国内NGO赴广西、云南、贵州、四川、甘肃等地，在那些深山戈壁开展了很多有影响力的扶贫行动。他们的行动历程和行动成果说明，NGO已成了中国反贫困光辉历史中的一个重要的参与者。

　　当前，各类型宏观经济数据表明，中国已步入飞速发展的时代，但这并不能掩盖我国存在大量贫困人口的事实。根据对全国（除港澳台地区）31个省（自治区、直辖市）6.8万个农村住户的抽样调查的测算，2010年中国农村贫困人口仍高达2688万人。而特别需要指出的是，因这部分群体主要居住于自然环境恶劣、发展资源匮乏的区域，依靠外部力量让他们摆脱贫困陷阱的难度很大。另外，我国是一个自然灾害多发的国家，受自然灾害的影响，即使有一部分贫困人口已经脱贫，但他们脱贫的脆弱性却普遍存在。“5·12”汶川大地震导致四川、甘肃、陕西的农村人口集中返贫就能够很好地说明这一问题。山此看来，NGO的扶贫行动还将会在中国大地上继续延续，而且还有扩充的必要性。

　　既然NGO已被纳入到社会治理主体的范畴当中，那么，显然扶贫就仅仅是NGO行动众多领域中的一元。“5·12”汶川大地震后，形色不一的NGO集中涌现灾区，在这个历史舞台上开展了诸如环境保护、文化保护、生物多样性保护、减灾与扶贫等各类活动。他们迅速、快捷、灵活、专业化的身影，再次显示出NGO在社会治理和危机应对中的价值和意义，而从另一方面而言，这些行动也拓展了NGO将来在中国的发展空间。

　　NGO的灾害应对行动将NGO从幕后推向了幕前，国家、学术界、媒体开

　　始向这一特殊类型组织投入更多的目光。NGO的行动与发展必然会与政府发生关系，对NGO的行动策略及发展空间进行探讨，首要任务当属厘清NGO与政府之间的关系结构。不同的国家，社会的发育程度和政府的行政能力不同。那么，在中国“大政府一小社会”的国家与社会关系结构情境中，NGO当以何种身份同政府建构关系，而政府又该如何与NGO相处？乐施会参与“5·12”汶川大地震灾区贫困村恢复重建或许能给我们一定的启示，而合作主义模式下国家与社会组织之间互惠、协商、合作的关系，又恰好能解释乐施会与政府之间所构建关系的合理性。

　　乐施会与政府合作开展灾后重建至少能在以下四个层面上获取收益。

　　其一，提高了乐施会的行动效率和增强了组织动员目标对象的效果，比如，快速选择合适的目标村庄以及有效动员农民采取符合乐施会要求的行动。

　　其二，扫除了村民、村两委对乐施会的介入缺乏信任的障碍。乐施会在开展行动之前，需要历经灾情评估、需求评估、参与式重建规划等多个环节，假若没有政府的协助，乐施会很难获得目标村的配合，甚至会出现被排斥的可能。

　　其三，向扶贫系统传播了其组织理念和行为模式，有助其组织目标在政府的行动中产生，并在某种程度上起到政策倡导的作用。

　　其四，提升了自身的地位、荣誉和影响力。在中国，社会团体主动接近政府，一方面能够获得政府的认可和或多或少地形塑合作伙伴；另一方面，也有助增强组织的荣誉地位，提升组织的对外影响力，这对组织自身的发展壮大无疑有很多裨益。

　　乐施会与政府的合作、互动及政府对乐施会的接纳向我们描绘出合作主义模式的基本框架。在合作主义模式下，国家与社会的关系是相互适应、相互增权、共同成长，政府和社会组织之间呈现出“非零和的博弈”的关系。政府利用社会组织吸取社会资源，整合社会利益，而社会组织在依赖政府获取行动上的便利及促使组织目标进入国家政策议题等方面产生可能。合作主义模式强调的是社会团体与国家之间的互动、合作，而不是竞争、对抗，社会团体从属于国家的指导，而不是对国家的制衡，最终目标是实现国家和社会共同进步，这符合我国的政治情境和社会发展的需求。

　　乐施会与扶贫系统的合作展现出合作主义模式的雏形，但是关乎合作主义模式中的重点——社会组织如何将组织利益集中传达到国家决策体制中去，进而达到善治目标，则涉及国家与社会组织的制度化合作的问题。而在实现这一目标之前，同时需要关注这一社会组织是否在自己的领域内具有垄断性的代表地位，这涉及社会组织的能力和社会认同问题。很显然，乐施会和政府两者之间的关系结构同合作主义的中心思想框架还存在很大的差距，而这一差距也为政府和组织各自的发展指明了方向。

二、 灾后重建中的多元治理机制

　　《汶川地震贫困村灾后恢复重建总体规划》的指导思想中明确指出：“通过国家支持、社会帮助和群众参与、自力更生，努力实现贫困村灾后恢复重建和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的目标”；而其规划原则之一为“国家支持、社会帮扶、自力更生”，即要“大力发扬贫困地区自力更生、艰苦奋斗的优良传统和‘宁可苦干，不愿苦熬’的进取精神，积极引导国内外社会资源支持贫困村恢复重建，充分发挥市场机制的作用，形成贫困村恢复重建的合力。”这一总体规划阐明的指导思想和指导原则强调了政府在灾后重建中的主导作用，为其他部门和机构参与灾后重建提供了制度保障，同时，也为灾后重建中的多部门、多主体协力刻画了蓝图、埋下了伏笔。

　　从具体实践来看，在九泉村灾后重建中，政府、乐施会和九泉村村民通过密切的互动和有效的合作，共同完成了该村的灾后重建工作。

　　在政府方面，除了有中央政府通过划拨灾后重建专项资金对受灾村重建予以支持外，地方政府也通过配套一部分财政扶贫资金支援贫困村重建，同时，还通过县级扶贫开发领导小组的议事协调功能将县级政府相关部门的力量整合起来促进九泉村的灾后重建。在部门整合过程中，在县级扶贫开发领导小组的积极运作和统筹协调下，南江县水务局、交通局、畜牧局、农业局、环保局、民政局、以工代赈办、国土资源局、文体办等部门先后参与到九泉村的灾后重建中来，投入一定量的资金，通过各自的运作方式满足九泉村灾后重建中的某方面需求。这种多部门整合资金的方式是农村扶贫开发中整村推进方式在灾后重建中的体现，也是灾后重建与扶贫开发相结合的体现。

　　在乐施会方面，其作为一家国际性慈善组织，在“5·12”汶川大地震后积极响应，参与“5·12”汶川大地震灾区的紧急救援和灾后重建。在合作框架协议下，乐施会与四川、甘肃、陕西三省及项目村所在县、镇（乡）政府开展密切沟通和合作，特别是在项目村通过建立相应的由村民自决的项目管理团队，将自身的项目管理理念和目标与灾后重建项目的实施结合起来，既高效地完成了灾后重建任务，同时，又带来了一系列正面的附加效应。这些附加效应使得乐施会与政府部门及与村民的互动合作关系显得更为珍贵，为NGO参与社会治理提供了有益的经验。

　　在村庄方面，九泉村是一个非常贫困的山区村，村庄发展基础薄弱，特别是地震又对村庄的整体社会经济状况造成了一定的破坏。在这样的背景下，通过乐施会援助项目的介入，通过参与式规划的落实，通过项目管理团队和功能小组的运作，极大地提高了村民参与村庄公共事务的积极性和主动性，提高了村庄自治组织实施民主管理的能力，同时也提高了整个村庄的自我发展能力。

　　从九泉村灾后重建中多部门、多主体协作的生动实践出发，我们可以发现一种新型的“国家一社会”关系的建构，一种新型的多元治理理念和实践机制的形塑。这与当前在公共决策和治理研究领域的“多中心治理理论”有异曲同工之妙。

　　“多中心治理理论”(Polycentric Governance Theory)是以美国印第安纳大学教授奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)为核心的一批研究者在对发展中国家农村社区公共池塘资源(common-pool resources)进行实证研究的基础上提出的。多中心治理是把相互制约，但具有一定独立性的规则的制定和执行权分配给无数的管辖单位，所有公共治理主体的官方地位都是有限但独立的，没有任何团体或个人作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。多中心治理体制以自主治理为基础，强调自发秩序和自主治理的重要性。从本质上看，多中心治理理论主张公共部门、私人部门和第三部门在公共事务治理领域的协商与合作。

　　灾后的贫困村重建面临着基础设施薄弱、公共服务缺乏、发展能力不足等多方面困境。灾后重建一方面是要开展农房重建和维修，另一方面就是要解决村庄公共产品供给不足的问题。村庄公共产品涉及的内容众多，包括：灌溉、饮水、道路、能源、供电等基础设施，教育、医疗等公共服务，以及生产发展、能力建设、环境改善等。所有这些方面的需求依靠村庄本身是无法得到满足的，同样也不可能仅仅依靠某一个或几个政府部门来满足。村庄重建需求的多样化必然要求参与重建主体的多样化，从这个意义上说，村庄公共事务治理的多元化主体的参与是村庄重建的必然要求。政府、村民、NGO共同构筑了满足灾害重建需求的多元公共产品供给主体，政府机构内部不同的部门分别承担村庄不同领域内的重建内容，NGO通过与政府的合作介入灾害治理过程，村民通过积极参与、自主管理实现村庄灾后重建的目标。三个不同的灾后重建主体协商合作，在重建目标高度一致的前提下，重建理念、重建方式相互碰撞、相互影响，有效互动。同时，通过行政力量及市场力量的运作，输出有效的灾后重建效果，诸如基础设施的改善、公共服务水平的提升、生产发展的可持续性、村庄自主管理和自我发展能力的提高、村落环境的美化等。

　　通过九泉村灾后重建的实践，可以构建一种农村灾后重建的多元治理机制，如图7-1所示。





　　图7-1农村灾后重建的多元治理模式图

　　在图7-1所示的多元治理模式图中，政府具有相对主导的作用，NGO发挥自身开展社区重建的优势，村民则通过自力更生实现自主治理。三者之间要协商合作，因为在多元主体之间树立沟通和协作的思维，对形成灾后重建的多元协作体系及治理绩效有着至关重要的意义。这一治理机制中，要特别强调对农民的赋权，强调农民的自主治理。当然，与此同时，我们也不能忽略市场力量在此过程中发挥的作用，因为重建需求的满足需要市场主体提供各种物资上的支持。

三、 灾区贫困村可持续发展的路径

　　从重大灾害后重建的国际经验来看，一般来说灾后的1～3年是紧急救援和早期恢复阶段，主要着力于为灾民提供生命财产救助、避难所、临时或永久性住房、基础设施和公共服务等；而灾后4～10年则是一个所谓的“隐藏的”、时常被人们“遗忘的”阶段——着力于开展后重建时期的生计恢复、经济发展、减灾防灾和缓解贫困等。就“5·12”汶川大地震而言，其破坏性巨大，因此实现灾区全面、长远恢复重建是一个相对漫长的过程。

　　目前，“5·12”汶川大地震灾区贫困村“三年重建任务两年基本完成”的目标已经实现，虽然贫困村灾后恢复重建确立了“灾后重建与扶贫开发相结合”的基本原则，在规划中涉及的内容包括住房重建维修、基础设施、公共服务、生产发展、能力建设、环境改善等多个方面，但是在重建早期完成的主要任务仍然是住房、基础设施、公共服务等最紧迫的项目，生产发展、能力建设等与贫困村长远可持续发展关系直接的重建项目则效果并不明显，且农户满意度不高。而另一方面，贫困村农户本身实现自我发展的能力极其有限，因此，后重建时期灾区贫困村农户的生计问题十分突出，找一条灾区贫困村可持续发展的路径十分紧迫。

　　从九泉村的实际情况来看，地震后大部分青壮年劳动力离开村庄，农户生计主要依赖于打工收入，生计策略较为单一，生计可持续性无法得到有效的保障，村庄内源发展能力极其有限，脱贫致富难度较大。尽管灾后重建中开展了一些与生计发展相关的建设项目，但是效果仍然很不明显，且受益范围相对有限。如何提升村庄整体的生计水平、实现可持续发展，依然任重而道远。

　　在政府主导完成的重建任务通过两年时间基本完成后，后重建时期的工作重心应该转移到农户生计系统的恢复上来，即要通过一系列宏观和微观的策略恢复灾区农户的生计生活，实现灾区农户增收。以往的扶贫措施更多注重对村庄的“输血”，往往采取以“给资金、给项目”为主的办法来实现扶贫，这种方式可以在短期内实现一定的效益，但是往往难以为农户提供持续脱贫的力量。当前，贫困村可持续发展道路选择上需要有一个理念的转变，即从“输血”向“造血”的转变，从以“给资金、给项目”为主向“提升农户生计资本和资产”为主的转变。或者说，必须改变过去以收入为主导的理念，转而应倡导和采纳以资本为主导的理念，即要通过增加农户的生计资本，来实现农户家庭生计系统的长远和可持续发展。这也是“可持续生计”(sustainable livelihood)理论的核心理念。

　　参与式发展之父Chambers and Conway认为，“生计是谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产（包括储备物、资源、要求权和享有权）和活动的基础之上。如果人们能应对胁迫和冲击，并从中恢复、维持和增加资产，保持和提高能力，并且为下一代的生存提供机会，在长期和短期内以及在当地和全球范围内为他人的生计带来净收益，同时，又不损坏自然基础，那么，该生计具有持续性”。英国国际发展署(UK Department for International Development, DFID)提出的可持续生计分析框架（见图7-2）为开展“5·12”汶川大地震灾区贫困村生计恢复重建提供了有益的理论视角。依据这一框架，贫困人员被认为是处于一种脆弱性的背景之中开展生计活动的，在这一背景中他们可以获得一定的资本或者贫困减缓因子，这些资本或因子又受到现行的社会、制度和组织环境等结构和过程转变因素的影响。同时，结构和过程转变因素也会影响贫困人员的生计策略即人们对生计资本的组合利用，而不同的生计策略会导致不同的生计结果，最后又反作用于生计资本。



　　图7-2  DFID的可持续生计分析框架

　　备注：H代表人力资本；N代表自然资本；F代表金融资本；P代表物质资本；S代表社会资本。

　　依据这一分析框架，可持续生计恢复重建关注的不是短期收入的增长，而是农户生计能力、发展能力的提升。要实现发展，灾区农户必须善于运用各种资源和资本，根据外部环境选择合适的生计策略来促使家庭生计系统恢复，从而实现诸如生活水平提高、脆弱性降低、食物安全增加和资源利用优化等生计目标。因此，从根本上说，可持续生计恢复重建的关键在于从微观层面提升农户家庭的生计资本存量，同时，辅以宏观层面的结构和过程手段，使农户能够在有利的制度、政策和文化环境下优化生计资本组合，创新生计行动，开拓生计空间，实现生计恢复。

　　但是，“5·12”汶川大地震后贫困村农户的生计资本存量并不令人乐观。2009年12月，我们通过对四川省四个灾区贫困村农户的问卷调查，对农户的生计资本进行了测算和分析。研究发现，灾区四个贫困村农户人力资本、自然资本、金融资本、物质资本、社会资本的总水平分别为0.3639、0.307l、0.1302、0.44-31、0.5815，农户五种生计资本极不平衡，生计策略受到影响和制约，“5·12”汶川大地震后农户生计的脆弱性十分突出；地震灾区贫困村农户生计资本的总量处于相对较低的水平，特别是金融资本、人力资本、自然资本等对家庭生计发挥至关重要作用的因素水平较低，很大程度上制约了农户的生计策略和生计行动，也增加了灾区贫困村农户开展生计恢复和重建的难度；加之，早期恢复和重建时期外部的结构和过程转变因素并非着力于农户生计的恢复和重建，也导致了贫困村因灾返贫现象的加剧，进一步制约了后续的农户生计恢复和重建进程。

　　鉴于目前灾区贫困村农户生计资本存量不足、生计策略受限的状况，要实现可持续生计目标，我们认为政府应发挥主导作用，具体应采取以下几点措施：

　　第一，政府应该为农户的生计项目提供资金和金融支持，通过有计划的产业发展项目整合多方面资源投入贫困村之中，同时，在信贷政策方面适当向贫困村农户倾斜；

　　第二，政府要积极为灾区农户开展有针对性、实效性的农业技术培训和劳务培训服务；

　　第三，政府要继续巩固通过灾后重建提升贫困村基础设施和公共服务水平的成果，同时，还应加大对农户购买大中型生产性农具和耐用消费品的补贴力度；

　　第四，政府应引导贫困村内部专业合作社和协会的建立，以提高农户的组织化程度，同时，还要为农户创造与外部市场接轨的有利条件，提高农户抵御市场风险的能力。

　　附录A

　　图表





附图1  南江县元潭乡九泉村平面图





附图2  南江县元潭乡九泉村灾后恢复重建项目规划图



附图3  南江县元潭乡九泉村纵剖面图

附表1  南江县元潭乡九泉村农事季节历

附表2  南江县元潭乡九泉村“5·12”汶川大地震受灾情况统计表

　　附表3  南江县元潭乡九泉村灾后恢复重建存在问题排序

　　注：共85人（男性58人，女性27人）参与投票，每人投5票，合计425票

附表4  南江县元潭乡九泉村农户项目意愿排序

　　注：共85人（男性58人，女性27人）参与投票，每人投5票，合计425票

附表5  南江县元潭乡九泉村灾后恢复重建规划项目投资一览表

　　续表

　　注：1.—建四改补助标准为5000元/户。其中：建垃圾池按规格1米×1米×0.5米补助300元；改圈不少于20平方米补助1600元；改厕不少于3平方米补助400元；改厨不少于10平方米补助1000元；改房（粉房座脊、硬化地板、玻璃窗、硬化院坝等）补助1700元。

2. 六社后湾山坪塘补助3万元；五社鱼池湾山坪塘补助1.5万元。

3. 入户水泥板路补助35元/米；入户石梯路补助120元/米。

附表6  九泉村三种不同来源的资金参与灾后重建比较

　　注：数据截止时间为2010年6月30日

　　附录B

　　访谈资料摘录

一、 四川省扶贫办外资项目管理中心访谈

　　资料编码：20100824-CD-FPB-XXH

　　（“问”代表访谈人员，“答”代表访谈对象）

　　问：首先，我们想了解一下乐施会在四川的项目实施情况。

　　答：乐施会的项目整个来讲对推动这个试点灾后重建还是起到了一定的作用的。整个四川来讲是安排了4000万（元）的资金，分两批，每批是2000万（元）。一个村就注入了100万（元）的资金实施项目，这个项目大概是2009年下半年开始谈，从2010年开始启动的。整个来看呢，推动的节奏来讲，我看还行吧。主要内容来讲呢，它主要是针对村内的基础设施，村道、人畜饮水等。后期来讲呢，第二批来看啊，主要是搞了这个产业方面的。当时谈的时候就讲，在每个项目村庄，我们县、市扶贫办拿50万（元），他们拿100万（元），总共是150万（元）。从项目实施上来看，乐施会主要是强调它的项目实施的规定。项目资金既要满足我们这个财政资金的管理规定，同时，香港乐施会作为一个NGO也有管理规定。从农户到村到乡，乐施会都要多层面地参与，包括项目的规划和实施，都体现了参与式。但是我们也要求每一个村、县都要先做规划，具体的实施（方案）报给我们审批以后，包括实施的内容、方式，我们还要考虑项目的后续管理，实施方案里面也规定了比如说路修好以后你怎么管。乐施会在这个里面主要是（进行了）体现了村民的参与自主的实施项目，从这个方式来讲是这么一个情况。

　　从我们两家的关系来讲呢，它毕竟是NGO，在政府这个大的灾后重建框架之内，依然是政府主导重建，相对来讲我觉着这个合作关系还是很不错的。总的说吧，工作还是比较畅通，我们为它们提供比较好的条件。它们提出来的基层扶贫办和乐施会的关系处理，我们会去协调。双方合作情况还是可以的。在我这吧，我把我知道的先说，以后有问题我们再探讨啊。

　　问：好的，好的。

　　答：那么预期来讲呢，我们这个试点啊，它们资金过来以后，它们的方法在村里面实施，县里面推广，但是它们这个资金到位比较慢，它分了很多批次。它不像我们的项目，我们的项目定了以后马上就实施下去。它是分批的，这100万（元）我们分成很多次，它有很多子项目。它这个项目要从成都办到香港总部，程序相当复杂，有第三方的复合。这样来讲，它们就把整个周期拉长了，某种程度上延长了时间。到目前为止，我们整个村4000万（元），到位的也就是2200万（元）左右。应该说我们灾后重建按省政府的目标完成应该是（2010年）9月30号以前就要全面完成。那么，作为一个试点的项目哦，它实际上没有整个完成，所以说从预期目标来看，和我们（所想的）还是有差距的。主要是资金（上）不到位，因为没有钱，好多东西显示不出来。因为村里面要实施个项目，它的效果的产生一定是在项目结束以后，比如说路修好以后，这个项目才能显示出来，比如说整个资金没有到位，这个项目显示不出来。在合作的关系上啊，因为资金到位时间比较长，我们两家关系上也有影响。这个还是因为资金的问题，这个和乐施会管理有关系，因为上次香港总部来的包括总部的董事长，乐施会的最高层总裁，董事会有关的主席来考察，我就提出灾后重建你们能不能特事特办，简化程序。后来他们答应这个事，但是后来的情况还没办法。这40个村4000万（元）资金至少得用三年。所谓试点，就是先头部队。大部队都做完了，你先头部队还没有做完。预期来讲还是有差距，总的来讲，是人家给的钱，而且它的有些理念还是可以的，参与、招标，当然我们的项目都这样做。

　　最后来讲就是政府和乐施会定位的问题。事实上从我们来讲，第一，我们外资中心起到一个服务和协调的作用，同时我们也做好我们的工作，省上对（给）我们这个50万（元）资金及时到位。第二个就是基层政府这个工作我们会帮乐施会沟通协调。第三，乐施会在工作中有什么困难，我们会主动及时协调。能办的我们及时加以解决。同时，乐施会（负责人员）需要考察时我们的协调员会陪同他们下去。我就把我大概想说的说一下，看你们还有什么要关注的。

　　问：我刚才听您说目标基本实现，但是还是有一些差距。主要是体现在资金的到位率比较慢，今年三月份的时候也是来调査灾区试点村的资金到位情况，也是反映乐施会资金审批程序比较复杂，资金到位很慢，一些项目时间的周期被拖长了，程序复杂，底下也不好操作，这么一个情况。尽管有这么些问题，当然，应该还是有一些成功的经验，比如说我们政府的或其他的一些机构在灾害重建中的一些可借鉴的经验。我想问一下，就是在你们与不同的NGO或者其他组织打交道的过程中，您觉得乐施会项目中最特别的地方或者说最可取的地方有哪些？就您个人的看法。

　　答：我觉得最可取的地方，从乐施会它的这个项目管理来讲，它的模式比较成熟，包括这个项目从实施方案到这个项目的后续管理，乐施会充分体现了参与式，还是比较成熟的。

　　其实，从我们本身来讲，参与式不是个新东西，我们很早就开始做了。有时我跟乐施会（的人）开玩笑说，你说不太相信我们这个老百姓能做好，政府能做好，你们非要坚持你们的这个程序。因为它这个程序很复杂，原来我就想这个大的框架定了以后，资金批了以后，就没问题了。但是，乐施会非要走它们机构程序，实际上从某种意义上它们在施工那个阶段如果资金到位很快就可以节省成本。如果实施以后再等资金过来，它会延长工期。到县上你们也会感受到县上和乐施会最主要的屏障是它们资金到位太慢。资金到位慢源于管理体制，连乐施会成都办也没有办法，是乐施会总部要求的。

　　总体来讲，它作为NGO对灾后重建还是起了正面推动作用的。这方面我还是肯定的，它解决了我们这个资金方面的需求，同时，它这个管理模式——参与式的模式，还是能够调动村民参与的积极性的，从这个角度来看还是有好处的。而且，它到村上宣传，村民知道这个项目并参与这个项目肯定是有好处的。

　　其他的话，它作为NGO在工作上还是很主动地把相关信息与我们沟通，还是比较及时的。

　　问：刚才您谈到这个成熟的管理啊，当然一个成熟的管理可能也意味着僵化或者不灵活的地方。这个也是一把双刃剑，呵呵！

　　答：是啊，对啊。它处理这个东西都要经过这个程序，每一项都要经过批，太不灵活了。有时候我就开他们（乐施会项目经理和官员）玩笑，原则的东西是应该有的，但是灵活性还是应该有吧。因为我每次到村上去、到县上去他们就跟我讲这个资金到位时间很长。

　　问：乐施会资金运作成本方面有什么考虑没有？比如说资金的一些管理成本啊，除了用在项目之外。对这个扶贫办啊，地方上的一些运作成本，比如说交通费啊有没有考虑进去。

　　答：它不会，乐施会这100万（元）资金它直接捐赠到村上，它自己这个成本啊专门有资金，它不会摊到这个村里面去。

　　问：在四川是二、三批试点村，每一批是20个村，这个灾后重建和乐施会的一个关系是从什么时候发生的，是国务院扶贫办来定的么？

　　答：是国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建办公室，在北京定的。当时，签订了三方协议嘛！由乐施会、灾后重建办，另外，还有国家外资中心三家签订的协议。乐施会提了一些情况，从选村到具体的规划、实施，要听一下乐施会的意见。第三批，乐施会每个村要去看，报上30个村，它们进行筛选，筛选后第三批基本上是由它们来定。它们选村来讲当时也考虑到当地的县、村庄情况啊（都在其中）。

　　问：第二批的村它们（是）没有亲自下去选，是吧？

　　答：第二批我们选。第三批它们选，都下去看了，至少到县里面去了，基本上每一个村都去了。

　　问：他们选村的一个标准是什么呢？

　　答：选村的标准刚才说了，主要是受灾情况，考虑当地的县配合啊，贫困情况啊。

　　问：第二批的村它们是没有亲自下去选，是吧？

　　答：没有，第二批省里面定的。第三批基本上它们每个村都去了。它也要看下方案是否好，在报名的时候它们有基本的方案。

　　问：刚才谈到乐施会和政府间角色定位问题，从外资中心来讲主要是一个协调与服务的一个角色，当然了，它们投进来了100万（元），你们也投进了50万（元）（进来）。我想除了服务和其他之外，会不会对二、三批试点有一个评估、监测在里面。

　　答：监测肯定了，我们本身有一个内部的体系嘛，我们本身也关注它的进展情况啊，质量啊，进度啊。我们都会下去。项目本身来讲，监督嘛，监测。

　　问：在这个过程中，乐施会有没有和你们一块去参与到这个里面？

　　答：实际上了是会很关注，因为它花了100万（元）嘛！它们关注项目情况，它们随时跟我们反馈。平时邮件啊、电话啊，沟通挺不错。总体来讲，还是很不错的，如果资金到位更快点就更好了，呵呵！每次坐下来都谈这个事情。

　　问：和乐施会打交道，您觉得它有没有进行过一些调整？比如一些程序方式上。

　　答：我的感觉，它还是坚持它的管理程序。因为他们一再说他们这个香港总部要求他们这样做。我们也没法，反正迟早得弄完吧！具体乐施会这个管理方法特点啊，你可能也要访谈它，你可以具体地了解一下。当然，它这个参与式还是很规范，从财务管理上比较细。

　　问：看它做的预算特别的细。每一个环节都特别的清楚。

　　答：反正有些可借鉴吧！

　　问：从您刚才谈的，感觉这个乐施会是非常坚持原则的，它们一些管理程序都非常坚持。感觉它们没什么让步的。很多都是你们在让步，可不可以这样说？

　　答：不能这样说，我们也多次要求，但是它们机构有这个自己的处事方式啊，从我们来讲我们也很尊重它们。因为它是香港总部定的，它们也多次讲我们成都办能定的就定了。而且它所有的项目都是这样，都要走这个程序，既然这样，我们也就尊重它们的程序，我们也没关系。反正晚点，我们尽量催它，看到就说，见一次面就说一次。还是有些效果，后续资金还是加快了一些，虽然和我们这个预想还是有差距。和UNDP不一样，UNDP项目一批，它马上把这个钱就给你了。它也监管这个项目，但是它和乐施会不一样，我们总是用它举例，我说像你这样做法的很少。乐施会加强这个项目监管可以，但是我觉着没有必要过分地弄这么仔细。

　　问：它们跟国家签订这个合作框架的时候，它这个钱算是捐赠的资金吗？

　　答：乐施会这个资金是香港市民一块（元）一块（元）地捐赠的。

　　问：哦，是捐赠的，但是你感觉它像个业主啊。

　　答：不，不。是人家做得很仔细。我是觉得和同类的其他的捐赠资金、项目相比。

　　问：它这个捐赠人可能整个过程管理得特别细。

　　答：也有利也有弊。当然人家乐施会这么做也有它的道理，也没必要去指责人家。总体来讲，还是不错的，还是比较愉快的，还是有成效的。就是我刚才讲的，它的进度和我预期目标还是有差距。我们四川省是这么提的，灾后重建第一个阶段就是抗灾救灾，第二个阶段是恢复重建，我们现在这个阶段就是恢复重建，第三个阶段是发展振兴。现在我们正在做发展振兴规划，每一个相关的部门都在做。发展振兴就是11年（2011年）到13年（2013年）三年时间完成发展振兴规划。包括乐施会、UNDP、GTZ的这种管理、这种试点为我们下一步的发展振兴产生一些积极性的作用。一些经验、模式在我们下一步的振兴规划中就反映出来，对产业方面的发展，基础设施的完善、后续管理方面都会有作用。

　　问：这个规划是不是已经做出来了？

　　答：这个规划是省政府报国务院的，应该是8月4号印出来的吧。7月26号正式报国务院，这个规划涵盖我们39个重灾县之外的86个一般受灾县，全部纳进了规划。这个已经报国家发改委财政厅。那么，振兴规划是什么概念呢，它是说3年，我们就准备把其中涉及（的）扶贫这一块进行调整，振兴规划用3年时间，规划就体现出：第一个四川省的产业恢复，第二个扩大就业，第三个环境改良，特别是现在强调防止地质灾害，最近这个泥石流全面开花。这个规划下来一个村平均300万（元），在改善基础设施、生计产业等方面会综合性地提高，像我们以前做的灾后重建的规划，一个村平均下来就50万（元）左右，你说这50万（元），能做的事毕竟有限。

　　问：乐施会的这个二、三批试点村除了乐施会100万（元）还有你们这个50万（元），还有其他的什么资金没有？

　　答：其他的话，当地整合了一部分进去，各个地方不一样。

　　问：第一批试点村相对而言可能多一点，可能有几百万（元）上千万（元）？答：看怎么算呢，把农房重建加起来有。像马口村、陡嘴子村可能有。如果除了农房以外也就几百万（元）。

　　问：您觉得乐施会参与灾后重建与政府的灾后重建活动相比，它的价值和作用，你可不可以做一个评价？

　　答：怎么理解呢？这个。

　　问：就是乐施会参与灾后重建它的整个的一个过程效果价值，它的一些实施的项目，当然它的一些预期目标基本达到了，当然还没完，总的来说，这一年多的实施啊，打交道啊，项目实施的效果可能大致看到一个雏形，对这个组织总体来讲它的价值和作用做一个总体的评判。

　　答：总体来讲，我觉着它作为一个国际组织参与灾后重建还是成功的，毕竟它有自己的工作方法。在能力建设上，它的培训还是很成功的。虽然这个项目延后了，作为下一步来讲，不管乐施会、UNDP也好，大面积的发展振兴能够起到积极作用。整个来讲，乐施会的运行，包括第三方复核、审查，我还是认为它们还是要相信我们政府，相信我们老百姓，没有必要搞第三方复核、审查等。我说参与式我们（20世纪）90年代（时候）就在搞。三方复核其实就是它们认为增加一道程序，但是它们也有它们的道理。开始的项目可以搞细一点，搞几个村，后面的项目就没有必要这么搞了，每一个村都搞就没有必要了，会增加项目成本。

二、 乐施会成都办公室访谈

　　资料编码：20100827-CD-LSH-ZF

　　问：乐施会的组织性质和组织目标是什么？乐施会与扶贫系统合作开展试点村重建是在什么样的情况下进行的？

　　答：乐施会是一个救援和推动落后地区发展的组织。先前我认为，乐施会仅仅开展农村生计项目，加入这个机构后才发现，乐施会还涉及研究、政策倡导、艾滋病防治、城市生计等。这些内容颠覆了我对乐施会以往的印象。乐施会正处于一个转型阶段，以前以做农村生计为主，在这个大主题下，拓展了很多不同的项目类型，包含城市生计、救灾，但这些都与发展息息相关。在项目的基础上，乐施会组建了研究团队和传播团队。研究乐施会项目和大的环境，我们是走在同辈机构的前面。任何的转型都是有代价的，比如随着人员的扩充等，原有的管理体系的是否匹配，节外生枝的问题是否会对项目和管理产生影响。两年时间过去了，客观地讲，乐施会里面应该学习的东西太多，可能与我从事的领域或项目的主题有关，我只对四川灾后管理比较清晰，对其他比如教育项目和研究项目了解皮毛，还有很多学习的空间。

　　乐施会在汶川地震中扮演的角色，比起政府强大的支持和投入，应该说是微不足道的。乐施会很幸运在2009年1月与国务院扶贫办重建办签订框架协议，至此，两年灾后重建是和政府合作开展的。双方预计于今年年底完成合作主体工程。重建试点从扶贫办和乐施会自身角度来看都有不尽如人意和亟待改进的地方。试点本身就是一种磨合，会为未来的行为作一个参照和经验介绍。具体在我看来：①乐施会在灾害管理项目中与政府合作本身是一个比较大的特点；②乐施会沿袭了自己以往的工作策略和方法，用社区参与式规划实施、尽力动员社区领导和群众监管项目开展，对重建谈不上新方法、新模式，但我认为，以往的方法和经验还是起到很关键的作用，在短、平、快的灾后重建开展参与式还是发挥很大成效；③从机构的角度看，团队协作也发挥了很大的作用。乐施会的审计、合规等都是分散的，内部能在较短时间发挥较好沟通和协作功能，对乐施会也是一种考验和锻炼；④（香港）乐施会在借鉴国际乐施会救援和灾害管理的经验上，在汶川地震救援重建中发挥了一定作用。

　　问：合作框架是如何产生的呢？你认为合作框架预期目标在多大程度上得到实现？

　　答：按照协议框架及内容，既定的目标基本达到了（实现）。乐施会这边已实现并按照承诺启动下拨资金。总体上，三个省的进展还是比较顺畅（的）。扶贫办支持的资金到位得也很及时。总的来说是基本上实现了既定目标。为何是基本？所产生的示范效应有多大？对此是有些质疑的。项目进展过半，真正的评估和深度调研还没有开展。因此，对试点效应和效果还不能确定。但我觉得，政府和国际机构或其他外援力量合作本身就是一个创新和亮点。目标是一致的，（扶贫）资源的整合就是一种创新，并通过实践来证明，是应该得到肯定的。

　　问：灾后重建三年目标两年完成，从国家对灾后重建时间上的期待，乐施会没有完全达到的原因。

　　答：原因是多方面的。①从乐施会层面。传统项目的选点、定点、定项、培训等过程，都是乐施会管理开展的。而与扶贫办合作的第二批试点村实际上选村、定村是省略的。乐施会可能处于被动状态，扶贫办选择的点有的不是很合理。②“5·12”地震打破了原有的体系，政府的工作任务也是铺天盖地，与乐施会合作算是一种“甜蜜的负担”。县办是在摸不清头绪的情况下接受了任务，中间就需要有学习、了解、熟知的过程。③乐施会成都办是组建的一个新团队，进人角色可能需要一点时间。常规项目一般（上）需要由老员工2到3年的时间指导。重建项目对员工的能力和要求还是比较多的。④不可否认，乐施会内部程序、财务和审批，非常细腻，非常严格。针对灾后重建的项目，并没有开辟绿色通道，有些需要改进。⑤一些生计项目，项目周期可能就会长一些。⑥有些项目应该严格执行，才能保证项目质量。

　　问：与政府部门之间合作有哪些障碍性因素？

　　答：双方都有。①伙伴说乐施会要求太烦琐，程序太啰嗦。加重了他们原本繁重的工作，增加了负担。②通过乐施会项目同事反馈。有些县办抵触项目的烦琐程序，工作上有些倦怠，表现在项目资料敷衍和应付的状态。有一些冲突会很快解决。

　　问：总体上协作是很顺利，你们认为顺利是建立在项目的基础上，还是基于达到共同信任的基础上？

　　答：应该都有。双方都还是建立在大的协议框架背景下，以项目为主，由始至终的了解熟悉，通过项目建立起了关系。

　　问：乐施会目标是把资金发挥很好的成效。乐施会作为一个以对抗贫穷为宗旨的组织，在参与灾后重建时是否考虑到机构生存空间的拓展、公信力、影响力等因素？

　　答：灾后重建是双刃剑，乐施会通过参与重建，无疑提升了自身品牌的影响。从机构的声誉和筹款的角度起到促进作用。“5·12”地震重建，有专项的资金筹款，也是乐施会历史上最大的资金筹集，同时带来了（公信力方面）压力。公信力是乐施会的生命线，哪怕是很小的纰漏，任何负面的影响对乐施会都是致命的。所以对这一专项资金的把关和要求是比较严格的。

　　问：提到公信力，乐施会在媒体驾驭（方面）有没有（做）哪些工作，（以）提升自身影响力？

　　答：乐施会二十几年国内项目，相对是以低调为主。最近几年，机构开始注重传播并组建传播团队。对于（在）机构的发展目标的实施策略上，也要求项目成效和亮点对公众、捐赠者、内部有一个交代和影响。传播与乐施会的政策倡导目标是分不开的，媒体驾驭是其中一个途径。针对灾后重建，客观上讲工作不够到位。基于着重点在项目上，对传播可能参与得比较少。但无论如何，“5·12”本身就是比较大的影响，北京也开展了几个调研和报道，但没有系统开展。还有很大改善的空间。其实，传播的关注和投入也会受到一些影响。比如准入证等方面，单靠项目传播干事专业性等都会受到影响。

　　问：围绕一个共同目标，乐施会娴熟的工作手段和政府沉淀的工作方法之间是如何相处的，乐施会内部做出哪些调整？

　　答：有，但是很少。

　　问：就你们所理解，地方政府在多大程度接纳或做出让步？

　　答：没有。

　　问：政府与非政府组织分歧主要集中在哪些方面？

　　答：多大的分歧谈不上。殊途同归，总的目标是一致的。政府也在提倡和谐社会。NGO也一直致力于通过公民组织途径达到这样一个目标，实现一个其乐融融的大社会。

　　问：乐施会程序的执行和落实可能存在一些挑战，比如第三方复核。乐施会有没有做出一些反思？

　　答：冲突是存在的，有一些碰撞是正常的。政府的制度是宏观上考虑，很多NGO的角度是有局限性的，不同类型的NGO的出发点是不一样的。虽然（都是）为达到一种善治的目标，但手段和策略可能存在不一致的地方。乐施会内部扁平化的管理模式，不会出现一刀切的情况。乐施会非常注重参与式，任何一个行政管理的办法都需要有一个咨询、讨论、公示的过程，耗时较长。这会限制我们反思结果的落实。

　　问：乐施会参与灾后重建不仅借鉴国际经验，也会总结一些自己的经验，比如对灾害管理等，请给予介绍。

　　答：①选择项目、确定项目、确定合作伙伴和项目点的基础工作要加大投入和重视。如笔画没练好，不可能写出很多的字体。基础工作要扎实推进。②避免短、平、快，条条框框限制，避免成为一个任务而不是在做项目。③认真选择合作伙伴。乐施会不是亲力亲为的，选择合适的伙伴非常重要，需要有针对它们能力培训的计划和方案。对伙伴的能力建设的投入要加大，包括对我们自身能力的培养也要开展。

　　资料编码：20100827-CD-LSH-LHY

　　问：请您介绍一下乐施会参与灾后重建的情况。

　　答：我是2008年9月加入乐施会的，接近两年时间。来之前不了解NGO。具体负责理县、雅安、巴中等地的项目，主要是做小基础设施修建。除理县项目外，其他的主要是与国办（国家扶贫办）合作开展的。

　　问：九泉村是你负责的项目村。乐施会在选点（方面）主要有哪些考量？

　　答：有四个方面：①灾情，②贫困，③偏远，④资源相对较少的地方。

　　问：对性别、社区主动性等有没有要求？

　　答：我这边不太注重这一方面。

　　问：乐施会有很多程序。其中第三方复核的方法和缘由是什么？

　　答：灾后重建投入的资金量都比较大，比常规项目要多得多。项目规划是由交通局提供的，规划越科学，其项目实施中发挥的作用越有效。我们会根据社区实际情况，询问当地材料价格。第三方复核预算是可以与扶贫办协商的。

　　问：就你的经验，与县级扶贫部门合作有没有障碍，有哪些？

　　答：总体是比较顺畅的。在形式上或内容上还是要与政府部门相衔接。比如选择恰当的时间访点，要通过不断的沟通实现相互理解。

　　问：有没有遇到一些难点或障碍需要去解决？

　　答：没有。

　　问：就你感觉，你的做法是否在适应政府的方法？

　　答：不是适应。我认可乐施会的理念和程序，合作伙伴也认可。大家都在考虑穷人的受益，都在做扶贫开发。

　　问：乐施会的理念和原则得到多大程度的认同？

　　答：我没有过多地注重乐施会繁杂的程序和理念，我所考虑的只是如何把资源投放到贫穷边缘的地方，这也是扶贫办的目标。双方需要找一个共同的结合点。

　　问：就老年、儿童、妇女群体的行动格局来看，他们的参与是否满足乐施会的要求？

　　答：参与还不够。传统性的项目他们没有太多地参与，所以主动参与的可能比较少。主要依赖外来人推动他们参与。

　　问：村民、扶贫办、乐施会的角色定位如何？项目的验收是如何开展的？

　　答：乐施会是监督、协助、引导角色。扶贫办也是项目实施的主体，帮助监测与管理项目。项目验收，还是应该由县办牵头验收。村民是主体，在任何一个阶段都是主体。村民在各个环节可能缺少一些能力，这就需要扶贫办提供一些帮助，协助技术人员开展能力培训。比如向采购技术人员提供技术支持。乐施会成都办还是一个新成立的办公室，一些同事还缺乏经验。如果项目同事缺乏经验，扶贫办就很可能以主导的身份出现。验收过程是由扶贫办牵头，乡镇干部、村代表、项目管理小组参与验收。技术标准由技术人员完成鉴定，非技术问题主要由群众来评定。

　　问：与扶贫办合作过程中有没有相互妥协和让步的地方？

　　答：有，但是我的底线是资金安全和工程质量有保障，对参与式要求的标准比较低。

　　问：和政府打交道相互影响程度如何？

　　答：共同的目标，在实现一个目标的过程中大家都会相互影响。对扶贫办应该区别对待，能力强的可能会提出更好的要求，对一些能力低（弱）的项目点要求就会低一些。

　　问：您认为乐施会项目执行的空间有多大？

　　答：乐施会的项目官员有很大的空间。但这不一定是件好事情。比如对没有农村经验和项目经验的同事，针对一些新同事，应当给一个框架予以约束。其实我们一直是在坚持两条红线：资金安全和工程质量。（其他的）完全取决于项目同事自己的理解和操作能力。比如，有些社区项目就要求无偿投劳参与，有些社区是采取以工代赈的方式开展。

　　问：你对乐施会参与灾后重建的预期目标是什么？

　　答：①直接目标（修路修水）；②通过社区群众自己管理财务、采购物资能达到自我发展的结果；③通过接触乐施会，能让政府更加关注偏远贫困的山村。

三、 南江县扶贫办访谈

　　资料编码：20100907-NJ-FPB-GKQ

　　问：请您介绍一下九泉村被确定为试点村（的）过程？

　　答：2008年12月向省上报了灾后重建试点村，2009年8月6号经省、国家扶贫办批准审批，成为第二批试点村，乐施会给100万（元）资金，国内配套50万（元）。乐施会的主要理念是参与式方法，它们到九泉村进行了多次访点。通过召开干部、群众会充分考核，确定实施项目。确定的九泉村是两大项目，第一期是路，第二期是路和水。一期是四、六社社道1.51公里；二期是一、三社社道和五、六社的人畜饮用水。路还包括1公里文明路。文明路我们是垫资先建起了，现在正在争取项目。

　　与乐施会合作开始不太融洽，当时我们的理念是按照政府要求的行为来操作，它们的理念是参与式，就是由当地村民说了算，在这一点上我们起初有些分歧。当时通过反复磨合，通过在实践中印证，参与式方法的确有它的好处，有利于群众直接参与项目建设，就是投工投劳。有利于整合资源，这些给我们的印象很深刻。这避免了政府行为的大包大揽。后来，我们就按照这个理念来操作项目。我们首先要求项目要公开透明，从规划到进度到资金的使用我们都实行全面公开，这样，群众就会相信干部，群众做事情就会越做越有力气。通过磨合以后，我们的干部和乐施会在这一点上达成了共识。这是一点，我们（从）有分歧到合作而且是愉快的合作。

　　乐施会的实施办法，主要注重先规划，再实施，然后监督审计。按照这种办法，的确前期工作很烦琐，我们都开玩笑说（是）乐施会是“啰嗦会”，乐施会来南江的管理层也认为，前期工作内容确实很多。比如开群众会，撰写建议书，还要反复访点，整了好久项目还启动不了，这与我们国内项目不一样，国内项目是领导拍板，下面马上就干，至于规划是边实施，边整改，我们国内项目原来是这样，乐施会是坚决不同意的。规划制定以后要审批，审批以后还要分期付款，这是乐施会项目烦琐的体现。但是，通过实实在在的实施项目，我们感觉到，通过前期的规划，尤其是规划的内容很重要。先严格规划，再实施，就避免了资金和人力的浪费，就有章可循，就不会返工。因此，后来我们也慢慢接受了。在监督上，乐施会中期有进度和财务报告，结束后有竣工报告和财务报告，然后乐施会派人来审计。

　　我们在合作中，有一个问题，乐施会在资金拨付上，分批分阶段，它们按照进度如实如期拨款，并按照工程费、项目管理费、不可预见费拨付，这与国内项目不同。国内没有后两个费用。由此，国内项目造成的不可预见费就被搁起了。在总资金不变的情况下，乐施会可以在项目内做调整，但要写申请，而且（要）经过审批。因此，乐施会的资金预算是比较科学、比较合理的，在项目实施过程中是可以灵活调整的，通过合作我们感觉乐施会的项目是很科学实用的。

　　从分歧到愉快合作，我们也有很多体会。乐施会的这些理念在我们县实施国内扶贫项目（时）也在逐步推广。推广的主体第一就是参与式方法，参与式方法的主体就是要依靠群众、村民代表参与决策、监督、建设。第二是整个过程公开公告，赋予群众知情权。第三是资金预算是合理的（工程费、管理费、不可预算费分开，合理，实事求是合理预算，摆明账），不会造成负债经营（我们国内项目很多都是负债经营，给你一点资金，让你做更多的事。我们的项目验收就有一个后遗症，会出现质量差、标准低，欠债。这些是我们贫困县最头疼的事），我们一个村50万（元），新村扶贫建设，我们贯穿落实这一方法，坚持有多少钱做多少事的原则。第四我们越来越重视项目的规划，我们提出口号，扶贫项目要“先规划、建机制、再实施”，确保扶贫项目有实效，农民有实惠，不搞假、大、空。机制包括：项目投入机制（政府支持以奖代补，农户投入为主，项目补助、信贷补充、社会帮扶）、项目管理机制（大干大支持，小干小支持，先建先补，不建不补。参与式规划——召开群众会，项目严格由村民决定、竞争式立项——按照我们的要求开展必选、自治式管理——依靠村规民约，一事一议）、项目监督机制（事前、事中、事后实行阶段性监督，对工程监管、质量、报账都实行跟踪检查，我们成立专门的监测股，防止项目资金“跑、冒、滴、漏”。我们对资金实行县级报账，村账乡管）。我们从三个机制上完善扶贫工作。

　　总之，通过与乐施会合作、磨合，我们体会到参与式方法理念是比较先进、比较好的，有利于我们国内项目的借鉴。我们实施的第二批两个村都是比较成功（的），九泉村已经成为我们县的灾后重建亮点村，先后迎来了巴中市市县级农田水利和扶贫开发工作的现场会的召开，也迎来了巴中市市县级扶贫开发工作暨新农村建设现场会的召开，受到我们市领导的高度评价。领导强调，九泉村是因地制宜，没搞大拆大建，改变贫困村建设新农村路径，依山傍水，川北民居建设，山、水、田、路综合治理。我们取得了市级扶贫工作的第三名。巴中和通江都是连片开发专项资金，我们没有，能取得这样的成绩，很不容易。你们看到，香港乐施会建的1.51公里的泥碎石路是水冲不垮，车轧不烂，天晴下雨畅通无阻，群众很为欢迎。

　　问：乐施会的预算合理、重规划值得学习，那么，你们之间互动的障碍有哪些？

　　答：我个人觉得，他们在这几点上是比较值得我们借鉴和学习的。

　　第一，与乐施会体系的融洽是循序渐进形成的。起初分歧就在于它们（的程序）太烦琐，这与我们国内项目不同。开始的时候，我们的分歧还有，它们说群众说了算，我们当时强调政府、干部是主体，我们认为群众素质不高。当然这个分歧通过乐施会官员多次来协商，通过召开各种会议，项目通过群众来投票选举，我们发现群众素质也不低，也的的确确选出了老百姓最关心、最盼望解决的事。这说明大多数群众的意识不差，这给予我们一些启发。

　　第二，是选取项目管理小组，通过村民推选，确实选择出了一些乐于奉献的人，村里的能人，我们看到这可以，群众也满意，在他们的组织下，群众也愿意投劳。其次分歧是要规划，要访点，隔段时间来，过段又来，就是没见资金，审批程序很烦琐。群众我们也发动起来了，当时我们感觉大家就是在那折腾，搞了半天没见效果。这是分歧。现在看来，这也不存在，现在几个村的项目都批了，资金也都落实了。后来我们发现，他们说话算话，还是有信用的，他们之所以这么做，的的确确是讲究效果。前期我们花费了很多精力，时间也消耗很长，但这样做项目实施效果是要好些，质量是有保障些。这是两个最典型的分歧。

　　问：您认为乐施会哪些程序可以简化？

　　答：第一是访点的次数可以减少，第二是审批的时间可以缩短。2009年8月第一批试点启动，花费了一年（时间）二期项目才启动。如果它们在这两个方面有所改进，它们在中国开展项目将深受我们的欢迎。

　　问：是否将上述困难反馈给乐施会？

　　答：我们向L官员反馈过，给总监也反馈过，但乐施会说这是它们的规矩。我们也没办法。

　　问：扶贫部门以前做的参与式和乐施会的参与式有什么区别？

　　答：我们（的）和乐施会的差别不大，我们也主张召开群众代表会，进行宣传动员，发动（群众），同时，我们也建立了相应的管理小组。我们也力争将参与式方法落到实处，我们建立了很多管理机制、监督机制。但是我们的参与式理念和程序在乡村贯彻的情况与乐施会相比还有差距，香港乐施会项目可以严格按照参与式方法要求乡村干部执行，但国内项目却执行不了，最要害的问题是资金由省财政拨定，再由县财政拨到乡财政，资金到不了村，所以村级功能小组管理团队是空架子，说话不算话。其次是各级领导意见太多，管理主体太多，这个领导说要得，那个领导说要不得，这就造成最终无所适从，使参与式方法很难落实，推进工作最终回到只要效果、不要过程。资金的使用是否合理，最终也不是很清楚，有可能只需要10万（元）的工程，最终却花了12万（元）。浪费了人力、物力、财力。说多了就是行政干预太多。九泉村我们开始只派了一人驻点，后来只是在主要环节上监管一下。现在搞连片开发，各部门都去，领导也去，主体太多，村社干部的积极性调动不起来，村民的管理权、参与权没有落实。

　　问：九泉村被确定为试点村的过程能否向我们描述一下？

　　答：我们是从全县156个受灾贫困村，通过全盘比选考核（选出来的），我们不是一次选举出来的。我们首先选择16个村，然后在16个村实地考核比选，而后通知备选村村主任和村所在乡的主要领导到县上进行竞选，发表竞选报告。会场由向县长主持，通过这样优选最终确定这两个村。我们考察，第一条是领导班子有战斗力，有组织能力，有威信，能办成事；第二条必须是受灾贫困村，是扶贫开发工作重点村；第三条交通要适当方便，要能够使得建设物资运得进去，同时，有利于检査指导工作；第四条是群众基础较好。我们的目的是把试点村建设成南江县灾后重建的亮点村。现在第二批已达到这个目标。

　　问：乐施会在选点上注重哪些方面？

　　答：乐施会也注重这几点。但是在点确定以后，项目实施方式上要注重它的意见。它们主要选择修路和水，适当发展生计。它们很关注团队的作用，责任和职责落实到每个功能小组；这些项目必须由80%以上的群众投票决定。他们的资金使用的范围是非常严格的，在项目内做调整，超过5000元的要经过乐施会管理层严格审批，如果没有经过这个程序，它们会不认账。预算做得很详细，比如项目管理费中各个费用。这点好，注重细节，将资金落到实处，也能保障项目建设质量。

　　问：九泉村整合资金的实施方法和机制是什么？

　　答：九泉村列为灾后重建试点村以后，我们扶贫资金只有乐施会的资金100万（元），国内配套资金50万（元），和我们项目扶贫资金88万（元），（从）扶贫部门（我们）只投资了233万（元）。在这个村我们整合了（南江县）水务局、畜牧局、林业局、交通局、农业局、国土局（资金）800万（元）。整合资金，首先我们提出规划，然后向县委政府汇报，县委政府出面决策将项目建设内容、项目投入资金、项目责任单位通过文件的形式落实到相关部门，由部门参与建设。我们提出一句话，“同做一桌菜，各待各的客，各尽其功”，实现这样一个要求来整合资金。这个点建成后，既能成为扶贫办的点，也是水务局的点，水务局投入了300多万元，这（就）是为什么市农田水利大会在这里召开的原因。说到底，扶贫办发挥了统筹协调的作用。为试点村灾后重建搭建了平台，不是扶贫办有这么大的能耐，而是通过县委政府，再由县委政府将责任落实到各个部门，将项目资金整合到项目村，其次是将村社、乡镇以及农民的积极性调动起来，农民的投工投劳折资整合起来。

　　问：九泉村有没有外包项目？

　　答：九泉村按照乐施会（的）意思，以群众参与、农民自建为主，我们的公路和文明路都不是招标工程，是由村社、功能小组组织群众建设。乐施会不主张招投标。后来我们国内配套的50万（元）资金也是以村为主来实施的，主要用于农房建设，小水产以及泥鳅养殖、鸡鸭养殖，这些项目都是以群众参与为主。我们的资金实实在在来说是由村社来掌握，不是由乡镇来掌握。我们整合部门的资金，比如（南江县）交通局项目是招投标，实行竞标，仪标，因为我们有规划，技术含量高的项目、风险高的项目应该（由）专业施工队施工，比如沼气池建设、硬化路边、涵洞建设都需要专业施工队。（南江县）水务局分两条路，一是直接安排专业队来施工，实际上也是招投标，另一个是群众先实施，水务局来验收，验收合格给资金补助。但是有一点，材料必须由它们统一购买和分配，比如说文明路的水泥板，是（南江县）水务局先制作好，再送到每家每户，当农户做好之后来验收，合格的给予一些劳工补助。林业局，购买种苗直接分配到户、到点。畜牧局是把项目资金拨到乡镇，由乡镇将资金落实到村，畜牧局没参与项目建设，但参与了对项目的规划。

　　问：您（是）怎么看待第三方复核的？

　　答：复核还是必要的，有利于项目预算的准确性，降低投资的风险。但是复核的时间拖得太久。复核还是应该做，但应缩短时间。有些我们预算低了，他们会给我们指出增加预算，有些预算做得高了，他们也要求我们减少。

　　问：县扶贫办（是）如何监管试点村项目建设的呢？

　　答：扶贫资金我们直接交给监测股，专门从事前、事中、事后分阶段监管。首先，我们将规划交给监测股，整个项目的报账，要监测股实地验收之后才能报账，没按要求实施的，不予报账，未监测的不报账。其次是公开公示，接受各级部门和群众的监督。援助资金的监测工作是我们项目股来负责，我们严格按乐施会的程序来管理。第一是全部公示。第二是我们对项目资金的管理很严格，资金在民间资金账户上，通过项目股按照基层的要求，分阶段给他们报账。为了讲究资金使用的实效，群众代表要在报账单上签字，村督查员要签字，项目经手人要签字，村主任和书记要签字，乡长要签字，扶贫办的纪检组长和我都要签字，最终主任签字报账。要签这些字，支撑材料要完备，要货比三家，发票完整，要有采购记录，所有项目建设相关的文字材料要保存，要有施工日记。乐施会允许有白发票，比如在农村吃的饭。对于这些要有更详细的支撑文件，要有证明人，对于施工者要造花名册，花名册上要签字盖章。关键是真实，不能弄虚作假。第三是票据要有支撑文件，就算有发票，没有支撑文件也不行。我们是一个村一本账，一个项目一本账，我们安排了专门的人负责这一块。九泉村审计还是很顺利，评价很高。但是唯一意见是有白发票，不正规，这个的确存在。

　　问：项目验收是如何开展的呢？

　　答：县扶贫办，乐施会L官员，乡镇、村代表，我们实际丈量，路面宽、路长、保坎、边沟、路基厚度等都进行验收。

　　问：您觉得各个管理主体的角色是什么？

　　答：省、市、县扶贫办是试点村的主导者、组织者、领导者，也是出资者，乡村两级是实施者，村民是主体，他们是受益主体，也是实施主体。从地震来讲，他们也是受灾主体。乐施会作为援建单位首先是慈善者，然后是参与者、出资者，比如访点，乐施会不主导。乐施会协调督促很到位，它们非常关注项目建设的质量，关注资金是不是用在实处，它们要保障援建资金的安全。所以它们提出，它们的项目不与政府项目合并，它们只允许老百姓投工投劳。它们的理由是，乐施会不能审计政府。

　　问：你认为乐施会的项目管理培训是否可取？

　　答：培训是应该的，我通过培训，学到两点：第一是参与式方法如何贯彻落实；第二是项目资金管理、运用，乐施会有一套管理办法。比如，资金的阳光操作必须要落实到人，我们在县上成立了专门的管理团队。如果我们没有参加培训，我们的领悟就不深，就不能将乐施会的方法贯彻落实，向群众推广。

　　问：双方合作正式文本是否有必要？

　　答：如果没有协议，如果只是给你拨多少资金就不管了，我认为没有约束性，（接）下来实施起来要走样：

　　问：资金采用三个批次来拨付，你感觉可取吗？

　　答：我认为是可取的，但关键是一个村的项目应当一次性批准。

　　问：您认为三方询价可取性如何？

　　答：三方询价是可取的，如果没有三方询价，就难以实现阳光操作，实际上，我们招投标就是阳光覆盖的，招投标售货单位，售货人都清楚，质量最优，价格最有优势，就易于被选到。当然，我们三方询价都是在附近进行（的），因为考虑到运费。能防止腐败。

　　问：请您简要评述九泉村灾后重建效果。

　　答：九泉村一年多来我认为在基础设施、产业发展方面、民居建设方面、公共服务设施有很大变化。具体体现在：一是村道路7.8公里实现硬化；二是五、六社社道1.51公里，使得这个片区群众出行更顺畅，也为我们接下来的连片开发创造了条件，连片开发的进程加快；三是建文明路，解决居民居住区到小学的通行问题。其他方面，如水务局修建了饮水设施，社会事业方面建设了村委会耗资30万元，还有卫生计生中心、体育文化中心等6个中心，每个中心3万～6万（元）。村上办公有阵地，群众购物有场所，就医有地点。产业发展上：一是养鸭、养鸡，二是建了泥鳅养殖场、养殖基地，带动了76户，105亩的稻田泥鳅养殖。为了使这个产业发展好，我们还专门建立了泥鳅孵化场。提出的口号是：稻田亩产千金稻，亩收万元钱。兔子养殖方面，一共投资38万元，年产600只；生猪养殖，建了两个基地；果树方面种植了80亩的梨树，今年已经挂果，明年出产；五、六社种植150亩茶叶；实现了89户人居环境改造，主要是提高（改善）农户居住环境。

　　问：您认为乐施会的间接影响是什么？

　　答：直接效益是基础设施得到了改善。间接效益：一是通过项目的实施我们对参与式理念有更多的体会；二是让老百姓积极性调动起来，政府不能大包大揽，我们深受启发；三是乐施会的预算比较科学；四是强调资金发生的真实性；五是建议农民自建，不搞招投标。动不动就招投标，把老百姓给排除了，农民的知情权、决策权、参与权都没有了。这样的话，项目做得好与不好，老百姓感觉与他们没有关系，建设完了之后他们也不珍惜。

四、 南江县元潭乡九泉村访谈

　　资料编码：20100829-NJ-JQC-YSX

　　问：首先请您给我们介绍一下九泉村的村情。

　　答：我们九泉村一共六个社，总户数314户，总人口1175人，耕地面积810.7亩，面积是5.5平方公里，我们的海拔位置是750〜1150米。我们村干部一共是四个人，其中书记和主任一肩挑；文书是我；有一个督察员；还有一个村委委员杨老师，他也是三、五社队长。第二批灾后重建项目是在我们党委、县政府和县扶贫办的主要监督下实施的，我们实施的项目特别是香港乐施会的捐赠项目100万（元）。四社至六社村道路1.51公里，我们已经建成，还是比较可以，得到上面领导的好评。我们村干部不大包大揽，实行民意测验，针对到底要做什么，广泛地征求群众的意见。在项目的确定过程中，我们一是征取（求）群众意见，二是上报上级由县扶贫办进行实地考察，最后进行张榜公示，包括我们的项目实施的地点、经费、标准，哪一项要多少钱我们都严格按香港乐施会的规定管理。在实施的过程中，我们成立了资金管理、物资采购、物资保管、项目实施、监督等五个小组。其中，既有我们老百姓干部，也有村民代表参与，我们办老百姓愿意办的事情。在项目的实施过程中我们进行严格的质量管理，由干部全程把关，群众监督，不能由干部说了算，要群众说了算。在项目的实施过程中必须要群众参与，就是老百姓要参与。我们要求自建，根据香港乐施会的要求，资金主要用于基础设施建设，不能承包。如果承包了，一是项目的质量达不到要求；二是资金就不能真正地投入到建设中去。上面要求是自建，我们确实是自建。老百姓参与积极性很高，连70多岁的老婆婆都投入进来，她尽自己的能力给那些民工烧开水、送开水。在项目建设的过程中需要占老百姓承包的集体耕地、荒山，老百姓都相当的支持，砍树、占田都没有怨言。我们将项目实施的好处、价值广泛地做好宣传，以便得到群众的理解和支持。领导全程监督、全程指导工程的实施，老百姓都比较感动。所以说，工程质量是得到了保证的，今年（的）大暴雨就是一个很好的检验，我们修的路只有小面积的损坏。我们在资金管理上，管钱的、记账的、取钱的相互监督，取钱时必须要两人到场，这种管理机制要求比较严格，防止资金的挪用，确保资金投入到项目当中去。我们在物资采购上，组长根据工程实施的进度，对需要采购的物资实行批量采购，采购的时候必须三方询价，不但要看价格还要看质量。还有我们的物资管理，采购、入库、发放由不同的人担任，防止中间假报、虚报。对于采购、发放我们都记了日记账。我们经常对工程进行评定，不合格的、该返工的必须返工，负责人要承担相应责任。这是香港乐施会对我们项目管理的要求。

　　国家政府对我们实施的灾后重建项目，我们同样是按程序广泛地征询群众的意见和意愿再进行具体实施。水利工程建设、道路建设、饮水工程建设在我们村实施得还是比较理想的。

　　“5·12”地震我们全村314户都有不同程度的损失，我们都是按照国家的标准进行了补贴，并且我们组织了20多个村民代表下去挨户查看，以了解损害情况。我们记录损坏情况，评定补贴金额，最后进行公示。根据上面（的）要求，补贴资金统一打到（老百姓）账户上，由老百姓自己领取，干部不能统一领取、统一发放，防止资金的克扣，确保资金到户到账。我们全村结合灾后重建和新农村建设，对风貌改造，尤其对居住房的改造是标准到位的。我们的标准就是按照老百姓自愿，损失严重没法加固的就按照他们家庭的具体安排进行改造自建，能够加固的在他们愿意的基础上先进行申报，必须要有书面申请，然后报上级政府进行审定，最后进行公示。不愿意建的我们不强求。在资金补助方面，我们的标准是统一的，补助总体标准是条件差的多补助，条件好的少补助。我们全村到目前为止实施的项目，都是全村参与，必须要老百姓资金投入、劳动投入，这样，大家就知道工程的来之不易和爱护它了。

　　问：刚刚听您谈了一下村里面的基本情况，你们这个村是个贫困村，是县里定的还是（其他单位定的）？

　　答：我们九泉村是按照2001年至今全村的人均年收入评定的县级贫困村，截至目前，我们村还有69户属于贫困户。我们县人均年收入接近3000元的样子，我们乡人均年收入是2800元，我们村只有2100元。我们这没有啥子生计项目，主要种些水稻、玉米以及薯类作物，水稻、小麦也是一年一季的，小麦一般就是亩产量250公斤，比较好的可以达到300公斤。我们村的水稻平均亩产量也就是400公斤。所以也卖不上啥子钱，主要自己吃。我们这儿外出务工的比较多，我们做过统计，全村外出务工的有480人。青壮年基本都出去打工，45岁以上外出打工的只占到10%，18岁至45岁的要占90%。

　　问：地震的时候，村里受灾的情况大概是怎样的，您能给我们描述一下吗？

　　答：我们全村倒了房的一共是10户，有210多户都是受灾比较严重的，轻微（受灾）的80多户，基本上都不同程度地受灾了。我们的塘、饮水工程都不同程度地受到了破坏和影响。我们的农田基本没有受损，还是比较可以的。村里面只有一个人受伤，是地震时他从房上往下跳崴到了脚，现在伤好了，他也外出务工了。我们村灾后重建基本已经完成了，乐施会在一、二社的泥碎路也马上要启动修建了。

　　问：对于乐施会这样严格的管理您能不能够理解？

　　答：能够理解，它们这样的管理机制也是比较先进的，对资金管理也应该是严格的。工作量肯定会加大的。但是作为我们老百姓和我们干部，因为是人家给我们的钱，是无偿的，我们再麻烦也要实施好，再麻烦也应该按照它们的规定（来干）。尤其是乐施会在我们村实施的五个管理功能小组对我们的管理水平确实有所提高，对我们的管理机制也是一个创新和提高。我们过去修公路的时候也要求群众参与，一个是投工，二个是筹钱，过去我们就实行了群众参与式。以前是督促性、任务式的参与，现在是自愿性的参与。现在村民和以前也不同了，人们的观念在改变，观念变开放了，支持修路，先通道路再求发展，所以占用村民的土地修路他们也能够理解和配合，我们在实施项目过程中也是尽量少占田地。

　　问：有些社没有通路他们会不会有些什么意见啊？

　　答：意见比较小。建设有个轻重缓急，老百姓对这一点还是比较理解的。我们加强了对老百姓的教育，做工作都有个先后顺序、要分主次，但是我们要使群众基本满意，至少要达到80%（的满意度），村民代表要有全局观念和整体观念，给老百姓起到带动作用。所以说有意见的相当少。比如：村主线公路辐射的人口比较多，现在就辐射上面（社）的，然后通过后续的一些基础项目再带动全村的发展。并且我们的社道路都贯通了，只是亟待一些完善工作。而且我们也照顾到贫困户的利益。

　　问：我们知道乐施会在财务管理这一块特别的严格，都要进行第三方复核，对于第三方复核这一点您有什么看法？

　　答：我们觉得这一点，虽然它的要求比较严格，资金的预算很细致，但是对资金有保障。对资金的核算越准确资金的投入就越准确。我们按照当地的技术部门给的一个框架做了预算，然后给乐施会报了过去。我们的预算（比乐施会的）高一点，因为它们的技术部门没有考虑工程的损耗，但是最后认可了我们的报价。乐施会在财务方面管理也很严格，一些资金的花费必须记账，必须多人同时到场，上级要对票据进行审核，强调发票的真实性而不太要求正规性。管理虽然麻烦，但是比较科学实在。另外，项目官员的工作也很认真，经常来村里查看项目进展状况，我们有记录，在项目的实施过程中，他定期不定期的都要来一次。他要看工程的实施情况、工程的进度、工程的质量，以及还存在哪些问题。他直接去项目点看，他每次都要到点，最后还要总结项目。他还去一些农户家访问项目实施是否满意，了解工程质量。验收时，乐施会的L经理、县扶贫办，还有乡村分管的（代表）都要参与。

　　问：您觉得九泉村今后的发展会有哪些困难和打算？

　　答：我们九泉村今后的发展主要是要发展一种产业，也存在一些困难。第一，选中一个项目是很不容易的：第二，资金投向要突出重点，才能真正地发展一个产业。现在我们村没有一个主投产业，不好选择一个产业，没有开发的资源，这是最大的一个难题。但是，我们还是有自己的发展规划的，我们根据这里的地理条件跟气候条件，海拔位置比较高，我们重点是突出茶叶发展、牲畜发展（南江黄羊、猪、兔等），发展水产业（鳝鱼、泥鳅），加大水果种植等。我们这儿产业发展得到政府以及社会上给我们的一些支持，还是比较可以的，如畜牧部门给我们建了很多养殖小区，还有已经规划了我们的南江黄羊。村里面有养殖大户，有养黄羊的大户，像我们的督察员就是养殖大户。现在黄羊收入还是比较可以，黄羊10块钱一斤，大的大概可以卖个一千多块（钱），小的可以卖个四五百（块钱）。乐施会的援助资金给我们修了一条路对我们产业发展帮助很大，比如说现在路通了，农产品运输方便了，运输成本也下降了，农产品价格也就能上去些，比以前强很多。以前公路不通，搞养殖业运输就是个大问题，商贩过来都比较困难。现在确实还是比较可以。

　　资料编码：20100829-NJ-JQC-RJY

　　问：您今年多大岁数了？

　　答：59岁。

　　问：你家有几口人啊？

　　答：五口人。我、（我）老伴、儿子、孙子、媳妇。我们家庭一年的收入也就十一万四五千元钱。国家的项目我也可以挣一部分嘛！

　　问：您的儿子和儿媳是在外面打工么？

　　答：都在上海打工。每年年关回来。

　　问：每年应该给你们一点（钱）吧？

　　答：我们也不用他们的钱，他们也不用我们的钱。我们自己管我们自己。

　　问：家里面房子还有很多裂缝啊？

　　答：是啊。

　　问：家里面没有打算盖新房子么？

　　答：打算，但是资金还不足。现在盖个新房子要十几万（元）。

　　问：你们家是维修加固户吧？

　　答：恩，我们属于危房加固户。

　　问：当时给了多少钱啊？

　　答：给了两千多块钱。国家给的项目，我觉得领导有方，道理就在于经过多次开会才决定的。就是说要搞啥子，比如说路、堰塘等，这都要经过老百姓一致表态大家同意，然后干部再确定，就像在有些地方干部说怎么干就怎么干，我们不存在这些问题。我记得这几年每年都是几次社员大会，群众代表会那就是无数次了，国家来的项目首先征求老百姓的意见。再就是财务公开，基本上是达到了这一点，就像杨老师那里每个项目搞些示意图啊这些，有些老百姓还去看一下，有些老百姓觉悟低就没看了。当然，香港乐施会要我管财务，它的管理模式和我们内地是有些不同，看起来比较麻烦，像我是财务小组的组长，买东西我必须要参加，经济开支就不消说了。就是买个东西，支个钱都不是一两个人，还有监督小组的、管理物资的，他要进行验收，买的东西要入库，每项都要通过检査。

　　问：就你这个小组来说，你主要做哪些工作呢？

　　答：财务管理，今天要到哪里去买涵管，那就要询价。买的时候刘书记也要去，我也去，杨书记也去嘛！要去三个人呢，买回来我就不参加了，杨书记就可以不参加了，物质保管组的要来收材料。

　　问：每次买东西你们是不是要记账啊？

　　答：那肯定要记账，五个人每个人都有账。

　　问：记账起到什么作用呢？

　　答：第一财务公开，至少有几个人嘛！再一个就是能够防止贪污嘛！像他们给我们拨的钱，管理费和务工费是额外给的嘛！那都是一点点的。

　　问：乐施会的项目给你们村多少项目管理经费啊？

　　答：运转费3000（元），每个月20元的电话费补贴，县里一个，乡上一个，村上五个，就是功能小组的五个人，只给三个月的，因为有个工程期限，超了时间就不管了。

　　问：平时出去办事烧油啊，这个有没有补贴？

　　答：包括物资采购一切等等，就是3000元钱。它们是核算了但是标准很低。因为它们是团体组织，它是一种捐助，就没法去讲个价钱。算每一项还是给你算了的。

　　问：村里的规划你们都参与了吧？

　　答：参与了。首先是群众大会，像要整堰、整路等都是在群众大会上举手表决，同意后搞哪里。

　　问：我们这个村里面人好多都出去打工了，所以可能每次开群众会的时候可能人也到不齐。

　　答：那基本上都是到齐了的。有些家没有男的有女的嘛！儿子媳妇走了有老的嘛！全家外出的就没得了。在家的基本上每次都参加了的。外出的还是少数，在屋里的还是多数。

　　问：没有在家的话就没有人投票，他们的意见是不是没有表达出来啊？

　　答：在屋里的都要考虑到哪些项目该做，在外面的基本没意见。说老实话，一般在外头的都是年轻人，在屋里的一般都是五六十的人，哪样该做他们基本上还是没有意见。在屋里的90%的成年人都晓得。

　　问：修路是在四、五、六社，一、二、三社没有修路，从这个角度来讲收益不均衡啊，那你对这个问题怎么看的？

　　答：眼前总体看来我们一、二、三社（收益）是要多一些，四、五、六社（收益）要少一些。但是都是考虑以大局为重，极少数的个别户怨气还是有，我们说的不该说的就像“三建四改”一样，让你搞你没有在公路沿线，用个材料要多花多少劳力，让他做他也办不到。看起来是在搞公路沿线的，看起来是一种面子，实际也是实事求是的。像这里离小路有一公里多，小路背啊就背不出去。先搞公路沿线的。

　　问：“三建四改”大概国家是有30万（元）投在里面，也不可能每家每户都能分到啊。

　　答：“三建四改”我知道一些，自己还要投资，比国家拿的钱还要多一些，光靠国家的钱也是不可能的。

　　问：他确定哪些户来搞的呢？

　　答：基本上是按照自愿的原则，先写申请，写完后要交给大队，交给村支部，村上一批，就落实了。国家的项目下来了有哪些户就有数据了。国家就是9400元钱，你花多少不管，但是国家就给你9400元。如果花两万（元），你就得自家付一万多（元）。

　　问：这个房子大概有多少年了？

　　答：三十几年了。汶川地震的时候瓦都掉到地上了。

　　问：您觉得乐施会的项目要求自建的原因是什么？

　　答：这个我们是晓得的，一个包工头吃一坨，一个包工头吃一坨，我们真正搞建设的钱就没有了。我们自建的话，可以说有99%（的钱）都投入到建设中去了。这种管理模式对于我们来讲，还是基本上可以的。作为我们来讲，我们是很羡慕香港乐施会的管理方式。

　　问：自建的话就要投工，怎么投的？

　　答：我们的受益户人均都是十个劳力啊，十个劳动日啊。

　　问：大家投劳积极吗？

　　答：受益户投劳，不受益就不投。你想在那些地方运输东西，走路啊，就要投劳了。

　　问：乐施会的项目完成验收的时候你们参与了吗？

　　答：也去了。

　　问：您觉得乐施会的项目组织管理方式和政府的有什么区别？

　　答：它的管理模式还是相当先进的。他们来检查都是数次，工程还没开始就来看地势，做一段时间又来看看你做成什么样子了，中途还看看你做的像不像，结束后还有两三次的检查。看你的项目搞得是不是可以。确实是认真啊！从它的经济管理模式来看，也确实比较可以，做件再小的事总有几个人在场，说个实在的话，你从哪里去贪污啊！账目基本上几个人还要对一下，看看你的账是不是记完（全）了的。像我们五个人隔了好久就对账。香港乐施会还要来看的嘛！

　　问：你是不是觉得有点烦琐？

　　答：烦琐是有点烦琐，但是乐施会的钱99%都用于建设上了，我们（内地）有些项目就不好说了。估计只有70%〜80%的钱到项目中去了。其他的钱就没法说了。

　　问：比如说这个财务这一块，资金你们是放在哪里啊？

　　答：一般现金不能取多了啊，取多了就要看账了，一般都在乡信用社，专门有个账户，刘书记管账户，我管密码，他一个人这个钱就取不出来。

　　问：这个资金是怎么来的，您清楚么？

　　答：县扶贫办拨给我们的。分批拨付的，你说你的项目啥样子了，扶贫办或者L官员先看一下，根据工程的进度拨款。工程结束了再付钱的，先付工程用挖（掘）机的钱，再付工人的钱。

　　问：发票上会记录些什么东西？

　　答：我们先记花账，比如我们几个人都有个笔记本，先把花账记起。刘书记管发票，报账的都要签字，五个组的组长都要签字。

　　问：资金管理小组您是组长，您都做了哪些工作？

　　答：买东西，每次都和他们一起去买，至少十几次。到县上每次去拨款，我去了五次县扶贫办。取钱就不晓得好多次了。光刘书记一个他把钱取不出来。

　　问：您是资金管理小组的组长，您能不能以采购涵管为例，为我们讲述一下这个运作流程？

　　答：刘书记是施工组的，他给我打电话说我们去买涵管，他事先把拉涵管的车都联系好了的，他的摩托停到元潭乡政府，然后坐车到买涵管的地方去。我们基本上都是在巴中市附近的一个地方买，它和南江县的价格一样，质量还可以。这里（巴中市）的运费要低一些，拉到村以后通知张光明，我这时候就可以下车了，因为张光明是物资保管组的组长，这时候他就要上车负责（把）物资运到施工场地了。我们就是按照自己的管理范围进行管理。有时候我也帮他卸涵管，说句不好听的话，手指头有点伸得太长了，不该管的也帮他管。

　　问：这个做得都非常细哈，那一天做什么了，记得很清楚。

　　答：你像这个发票，五个人每个人都要签字。像五个人签了四个那扶贫办都不得干。

　　问：你们在实施过程中遇到过什么困难没有啊？

　　答：大的困难没有，小的困难还是有的嘛！比如刘书记是专门解决那些小问题的。不可能出现大的困难，国家给了几百万（元）的项目在我们这个地方，从来就没有伤亡事故，小的都没有就不说大的啦！安全隐患直接没的。

　　问：这五个功能小组在运作过程中有没有不顺畅或者不协调的地方啊？

　　答：那没有，就是我比喻一下，他管他的物资，我管我的经济，搞监督的那就管他的监督，各管各的。还有，作为村上的领导，他找的几个人虽然是群众通过，基本上领导还是心中有数，工作还是比较协调的。工程需要管子了，施工组就要及时联系采购组，采购组又要和财务组联系，这是一个连贯的过程。我们五个人一个人一个队，而且没有啥子矛盾。

　　问：乐施会的路您家有没有受益啊？

　　答：香港乐施会的路我们是不受益的，它是修到高头的，我们就这么想，原先底下的主路，六社也没有投工，也没投钱，我们人平均投290元钱，我们现在就有了一条水泥路，我们的交通就比较满意，六社就没有，去年冬香港乐施会的几十万块钱，为了把不同的路接通，我们下面也都没有啥子意见。那你不可能光搞你的啊！相互需要理解。

　　问：您家不是四、六社的，那条路你又不受益，你又不是村干部，你的待遇又很低，家里活又忙，而您又担当起了财务管理组的组长，您怎么看这个事情？

　　答：去年冬，我们也给乐施会的人提这方面的意见，假如下一个项目来的话也给我们适当考虑一下，吃一点亏就吃一点亏了，也不是十年八年都吃亏，是短暂的。

　　问：您是如何当选财务管理组的组长的呢？

　　答：也是开群众大会，去年上半年吧，在杨老师那里，刘书记提的名，开群众代表会正式表决的。

 

　　资料编码：20100904-NJ-JQC-YJW

　　问：请杨老师介绍一下村小学的发展史。

　　答：我们村从解放（新中国成立）以来在二社建立了一个小学，是我们村的第一所小学，过去四、五、六社的孩子都下来读书，最后考虑到比较远，72年（1972年）的时候学校搬上去了。下面也有学生，直到去年的时候才将两个学校合为一个学校。为了使下面的学生上学好走，尤其是一社的村民建议，乐施会给的援建资金就修了这条文明路，解决了下面的孩子上学难的问题。

　　问：当时二社这个学校是几个年级？

　　答：那时（新中国成立），有五个年级。

　　问：您从哪一年开始任教的？

　　答：我是89年（1989年）开始在二社的学校任教的，那个时候就是一到四年级了，我们也是隔年招生，五年级就回中心校了。五社的学校当时也是这个情况。我今年招，它明年招，其实是每个小学只有两个年级。

　　问：当时在五社是哪个老师教？

　　答：吕仕进等三名老师。

　　问：推行集中办校是在哪一年啊？

　　答：2008年。由于师资不够，最早集中（的）是五年级，是1995年，四年级集中是1998年，三年级集中是去年（2009年）。这个也没有政策推动，主要是根据师资情况，好多教师不愿意下乡，乡里条件艰苦，到乡里来住房都没有，这是普遍存在的现象。为了解决老师居住难的问题，把三年级集中到中心校。我们这一片支教的大多都是本村的人。我没有听到大的政策把三年级集中。一乡一校老百姓关心这个问题，家长担心孩子年纪小，幼儿园一年级都去中心小学，安全和生活是个问题，就提出了很多很多的问题。这样不但不能给老百姓减轻负担，反而加重负担。现在都稀儿欠女的，都担心出什么事，父母一般在外面打工，一般靠的都是爷爷婆婆。老百姓都害怕集中，中心校又不派老师过来，我又承担不了这么大的工作量，所以三年级及其以上的都去了中心校。我们每个村都只有一个教师了。只有字库村和山洪观村有两个教师。家长就说了，真正要把一、二年级弄到街上去的话，他们就去找政府（反映困难）。

　　问：家长这种担忧是如何表现出来的？

　　答：因为我是教师，他们大都对我说，认为我去反映一些情况能够达到他们的目的。他们也是迫于经济压力，元潭乡的住房一间一年需要800元钱。他们的儿子出去打工一年能赚多少钱？两个人的生活也要开支，还有地里的庄稼怎么办，就得抛荒。万一政策一变，儿子媳妇都回来了，地就得重新开垦，吃饭都恼火（成问题）。

　　问：你觉得三年级以下的在村里上学，三年级及其以上的在中心小学读书这样一种格局合理么？

　　答：我认为还可以，三年级以上的孩子相对大了一些，我认为这样可以起到一个让孩子独立生活的目的。一年级的也去中心校读书只是个传言，我看也不符合我们农村的实际情况。你看我们这个地方相对来说不错有车在跑，孩子们下去交通方便些，还有些地方条件比我们差得多，他们孩子上学更难。

　　问：您认为我们的学校发展有哪些问题和困难？

　　答：最主要是在农村教育投入很少，好像是没人管这个程度，其他的呢像教师的待遇啊这有大的政策，像我们这些代课教师也是没办法的事情。

　　问：你期望国家应该去管哪些方面呢？

　　答：像师资力量的配备，普及九年义务教育这么长时间了，还有些学校操场都没有硬化，还有些存在危房，硬件这方面要多投入一些。

　　问：国家06年（2006年）的时候开始两免一补的政策，在咱们村是从哪一年开始推行的呢？

　　答：最早大概是05年（2005年）吧，主要是针对相对贫困的群体，指标很少。减学费的30%，最后慢慢地提高比例，范围不断扩大，最初是20%，慢慢提升。书本费是在08年（2008年）开始减免的，全免了。06年、07年（2006年和2007年）是部分书本费减免，特困生这个比例极小。

　　问：特困生是如何评定出来的？比例小到什么程度？

　　答：确实上不起学，这些学生是特困生，学校做工作将他们请回来的。30%的指标，我们下面学校的指标就是三到六个。

　　问：一补是什么时候落实的呢？

　　答：也是从05年（2005年）开始。主要是针对集中到中心小学的学生。现在在九泉村小学读书的学生都享受到了两免的政策了。

　　问：二社的学校“砍掉”后村民有什么反应没有？

　　答：下面的老百姓不干，但是这个情况没办法，（中心小学）校长也亲自来做工作，校长也难，派不下来老师。当时吕仕进老师得了癌症，小学的老师本来也吃紧。最后让我上去把下面的孩子全部带上去。我当时见下面的30多个学生全部带上去了，加上上面20多个就是50多个学生，还有带着幼儿园。下面的家长要求将路修好，一定要在08年（2008年）的冬季将路修好。准备挤压一点修公路的资金过来，紧接着乐施会的资金就过来了。乐施会也非常高兴，他们说这是件好事。这样的话就完全可以达到目的，起到作用了。二社小学撤掉的原因就是没有老师，想把我派上去，关键是小学校长过来，村两委不同意这个事情，孩子跑得远了，本来两个学校为什么要“砍掉”一个啊。确实是没办法的事情，根据这个情况只有把我们两所小学合并。

　　问：村医疗室那个点是什么时候建立的？

　　答：解放（新中国成立）以后就有了，就在我们学校那个地方，医疗室挺大的，中药、西药都有，当时有三个医生，随着医院中间有几年走向低谷，从85（年）（1985年）到05（年）（2005年）这20年没人管。医疗室还是存在的，就是没有那么规范。86年（1986年）散了，医生就把医疗室的一些设备搬到家里，村里面有三个医疗室，上面有两（个），下面有一个，上面的慢慢就不行了，因为离下面太远了，慢慢也就没行医了，就刘新明一直在坚持做我们村的医生，下面的卫生室就是他在做，是乡医院办的，设备、房租都由乡中心卫生院提供，里面大型的器械没有，只有相关的常用器械和药品。中药就没有了，当时他既懂中医又懂西医，而且对中医很有研究，他是祖传，他的医术还可以，包括邻村的都找他，而且他也有医师资格证。

　　问：九泉村有没有一些常发的疾病？

　　答：不是很多，传染病啊就像肝病、肺结核这都不是很普遍。（肺）结核这是国家免费治疗的。得胃病的老人相对多一些，主要是吃东西不定时。

　　问：九泉村实行农村合作医疗是在什么时间啊？

　　答：05年（2005年）吧。从去年开始只要去乡医院去买药，也可以享受10%的报销。今年的就高一些了，如果住院本县内也划分了区域，本县是75%，外县相对低一些，都是按一定比例减免医药费。一般都不愿意去住院，我们这里一般都是去巴中住院，都不到南江，因为南江离得太远了，同时，市医院的医疗条件相对的好些。住院贵，举个很简单的例子，杨书记的手受伤了，如果有把握的话在农村治疗大不了两三百元钱，进医院就要四五千元钱，报两千元就不得了了，除非病到家了，在医院治不好的病在医院住几天回来等死，农村就这个样子。

　　问：第一个介入到九泉村灾后重建的是哪个部门？

　　答：水务局，大概是08年（2008年）的8月份，开始施工的时候就是12月份了。他们先是到地查看，他们在我们这儿待了一周，他们就选择了从我们这过去到杨家河这一片实施项目，当时是水务局的罗股长过来的，他说要依靠群众，他首先就说了群众不支持，因为这些项目直接涉及群众利益啊。他们的局长也经常到这个地方来，来核实罗股长的安排，他们召开二、三社的群众大会，我们村上召开的就是代表会，如果在五、六社也修塘和堰好像水务局拿的钱看不见，用到哪去了不知道。因为这是国家项目资金来查你做了什么事的时候，所以集中在二、三社，四社建了两个塘。修了水渠、建了塘堰，三社的窝窝塘等都是他们建的。

　　问：扶贫办是什么时候介入的？

　　答：08年（2008年）10月29日，在我们下面那个村小学开的第一次会，当时张主任是走路过来的。

　　问：水务局召开群众代表大会的过程是怎么样的？

　　答：就是说他们水务局准备到我们九泉村来实施水利项目，看群众有没有意见，这点群众当然没有意见了，感激得不得了。我们堰塘过去关不住水，以前有说法就是白天收太阳，晚上收月亮，只要有水我们就去收，有时候就忙一晚上，非常吃力。他们说要整塘，整哪些要大家来选，不能把所有的都修完，因为资金是有限的，要看大家认为哪个塘相对来说比较重要。最后选择了巴南塘，因为它可以把我们这片全部灌完。修文明路也要征得大家的同意，他们初步定的是公路沿线，本身就有这么一条公路了，还沿公路修干啥啊！后来罗股长一想也是，住在我们这，当时太阳大得不得了，带个草帽我们陪他走，最后确定了路线，定了以后问老百姓是否同意，老百姓也同意了。

　　问：扶贫办是如何规划的？

　　答：他们也是先召开群众大会，让老百姓定哪些项目先搞，以选举投票的形式，谁同意搞什么，那天吃午饭，本来是冬天，我家的饭热了几次。分成几个组，同意堰塘的、路的、水渠的等，然后小组讨论准备搞哪些，把大家随便分成几个小组，主要是意愿排序，反正不管哪个项目你只要在我们村实施了，我们不反对，老百姓觉得只要建到我们村上的，我们村五社是土路，他们也没有意见，不像有的村去上访，稍微有点不平就闹得不得了，找政府，从来没有，他说你搞好了，我那个地方你总要给我搞一搞才行。

　　问：当时决策定的是哪些项目？

　　答：主要是路和水，主要是社道路，全村的社道路加起来可能是十多公里吧。水主要是指水渠和塘堰，主要是饮水工程。我们这个村住在山上，吃水难啊。都寻不到好水吃。四、六社的路也规划了进去，一、二社的泥碎石路也规划了进去，还有学校的文明路。

　　问：我们村为了实施项目成立了管理小组，比如说施工管理小组、资金物资保管小组、监督小组，这三个小组在08年（2008年）11月份就已经成立了，当时小组的组长和成员有哪些？

　　答：就一个饶家语，因为他懂工程，其他的就是我们干部。

　　问：乐施会第一次介入到咱们村是在什么时候？

　　答：09年（2009年）下半年，我记得我们谷草都还没有拆。

　　问：第一次乐施会进咱们村的时候都做了哪些工作？

　　答：开会，是Z经理过来的。还有L官员，还有一个记不清了。当时向县长也参与了。整个开会过程就是讨论，就是我们来出资搞项目你们准备搞哪些项目，当时各社代表都参加了，讨论也是很踊跃，乐施会的几个人都发了言。一共有30多个代表参加，讨论是要新建一条路（四、六社的社道路），文明路，五、六社的水，还有一社的路。

　　问：是你们给他们建议了，还是怎么回事？

　　答：他们说你们认为该干什么，我们拿钱来了，我们要遵从你们的意见，不是我们想搞什么就搞什么。为什么要建四、六社的那条路呢，我们那条路连到吕兴三那条路的时候断头了，要赶场就得把那条路修通，离我们的村道路也很近。

　　问：乐施会成立了项目管理小组，小组的组长是什么时间确定的呢？

　　答：规划以后通过讨论确定在我们村实施项目，（L官员）就选择在张光明家开会讨论这个组长的事情，定的小组长，他们说我写。群众代表参与，问他们想选谁当组长。谁懂这方面的管理，真正遇到什么事情了，找得出缘由。现在在家里的就是这些人，有好多年轻人都不在家。

　　问：几个小组主要的职责有哪些啊？

　　答：分管的这些都是尽了责的。至少一叫就来了没有什么抱怨，他们的笔记做得很详细。

　　问：你怎么评价乐施会这个机构及其管理程序？

　　答：确实是深得民心的，我们老百姓非常感激它，对这个机构表示感谢，大老远的到我们这个地方来。它的这种管理程序我认为好啊，可以这么说比国内（内地）的项目管理强多了。至少没有空子可钻，因为它管理得很细，比如材料必须询三家的价，而且（还要记下）三家（的）电话号码、名称，有些他们真的打电话问。他们不是像我们国内有些一个人揽完，相对起一个监督的作用。项目的实施不是承包出去，相对节省了资金。把包工用的资金实际地用到项目中来，所以后面的项目我们刘书记也采用这个办法。

　　问：你刚才谈到这个管理办法能起到相互监督的作用，是如何监督的呢？

　　答：比如资金管理小组，每次开支到哪个地方，他们几个组长都要过去，另外，不把现金放在村上，这样，防止了资金的流失，主要是资金嘛，老百姓关注的就是这个东西嘛！看钱是不是用到点子上了。比如要是刘书记一个人干了什么别人都晓得，这样，就起到了监督作用，并且资金管理组长并不是干部而是老百姓选出来的。

　　问：你说要比政府的项目强得多应该怎么理解？

　　答：第一个是不大包大揽，管施工的就必须管好质量，特别是这个经济和账务，至少要有一个人做账，政府的项目拿下来好像什么都是一个人，用钱也是他，签字也是他，做账也是他，这种老百姓容易猜忌，换句话说干部即使再正直，人家也不会相信你，你说没贪，老百姓怎么知道呢，公开度不够，有时候花了很多的钱没有做到什么事。乐施会的项目就不存在。

　　问：您刚才谈到，刘书记准备在其他项目中推行，指哪些项目？

　　答：村上的建设项目还是可以的。以工代赈和国土的项目都准备这样做。

　　问：刚才您谈到项目主要是在一、二、三、四社以及六社的部分，五社享受到的很少，他们有没有意见？

　　答：他们是感觉有些不平均，关键是没有发展到那一步，五社有一条断头路，刘书记挤了部分资金把上边和学校的路连通了，后边的这些规划以工代赈办和国土的大部分把它都放在五社了。

　　问：他们有没有采取一些行为表现出他们感觉不公平？

　　答：没有，村上的这些主要领导他们都没有找过，比如我们去五社开会的时候，提这种意见是有人提的，具体没有表现出来，他们经常当着我们说，我也是这样给他们解释的，让他们一步步来，以点带面吧。如果闹大了，可能以后就没有项目过来了，大家都不好，下面几个社都搞得好点了，忽然停了五社还是发展不起来，村民也是表示支持，如果下面赶任务，赶进度一喊他们，他们就过来了，原先不行，拿钱也不来。说实在的，想搞这些项目没有群众的支持是不行了，说实在的关键在我们九泉村的老百姓。我们九泉村有今天全靠我们的老百姓。

　　资料编码：20100902-NJ-JQC-LS

　　问：您能介绍一下您的家庭情况吗？

　　答：我今年32岁，家有四口人，我和我媳妇以及两个孩子，两个孩子在元潭乡读书。我和我媳妇以前在上海打工，后来回来在巴中买了一套房子。但是后来又卖了，我的想法很简单，我觉得人总归要回家。如果你在家乡发展得好的话，还可以带动家乡的父老乡亲共同致富。房子卖了就办了这个兔场，就是看报纸看到的养兔。我就是去成都学习的。

　　问：你的兔场是什么时候建的？经营状况如何？

　　答：12月份吧！面积有1250平方米。租的人家的土地，总共投资20多万元，后期投入的是种兔，现在种兔有300只，大概一年出栏10000多只兔子，我们的标准是1只种兔一年产兔50只。每个月都有销售，我们一般喂3个月，出栏后1只小兔大概15元，大的就是28元左右。要是能卖到大型的加工厂需要发展到一定的规模，我们的规模不算大，我们这些小场他们看不上眼的。我们现在主要是在巴中销售，自己去卖。我们找到收兔子的他们需要我们就送嘛。现在市场还可以。兔场是租的村民的土地，地租就是每亩以当年谷子市场价格的比例兑钱给他。比如今年谷子8毛（0.8元）一斤（1斤=500克），一亩产800斤，我就给他每亩640元补贴。一定要以价格折算现金。这样都不吃亏。

　　问：我看到牌子上写的有南江县扶贫办和南江县畜牧局，他们和兔场是什么关系？

　　答：我建场的时候和它们联系争取支持，我们建厂之后，畜牧（局）给了12万元，以奖代补的形式鼓励我们回乡创业，给我们以政策奖励和资金，促进我们更好地发展。扶贫办主要是从中帮助我们协调资金和支持部门，还有县委县政府的领导都下来看，给予我们资金鼓励支持。

　　问：按照您刚才讲的，每年可以出栏15000只兔子，1只兔子能赚8块钱吧，能赚到十几万（元）。你作为走在咱们村致富前列的企业家，你怎么看现在农民不敢冒险办企业这个问题呢？

　　答：我现在在养兔，老百姓看到我拉兔子出去哈，大家觉得我还可以。我自己就想我能不能带动老百姓养，大家共同抵御市场风险也要强一些。我自己给样图总结了三关：一、要把握小兔成活率这一关；二、母兔受孕率要高，小兔才能产得多；三、市场。这三关过了以后，我每个月卖兔子老百姓也看到了。我现在也考虑老百姓以合作的形式帮我养但是我考虑（得）不是很成熟，因为你自身都不是很强大，老百姓就不能接受你的东西，他们观念肯定没有我们年轻人转变得快，他们在观望，我觉得自己做强做大带领他们去养，比如说我是一个公司，我以公司加农户的形式带动他们，签订合同，以市场价格签合同，这中间我不能占老百姓的便宜。这样规模扩大后，我就可以和外面的谈，这样可以提高价格，与此相应，大家赚的都多一些了。我这样也不用在老百姓身上寻找任何利润就能赚钱。市场带动起来后，他也愿意，我也愿意。

　　问：您刚才也谈到年轻人创业有很多的瓶颈，比如缺少资金，那您感觉您除此外还有哪些困难？

　　答：技术也很关键。如果一开始我没有资金，我有技术的话，我可以做小点慢慢地来，一点点地发展壮大。我当时就想到这样一个问题，相关部门能不能组织我们有可能的情况下进行参观学习。政府能不能在这一方面给予我们一定的政策支持，给我们一个平台我们与外界进行交流学习。当然了，通过网络也可以进行操作。由政府出面协调，比我们自己协调要好得多。我的观点就是啊，政府能不能组织一些年轻的有智慧的人，我们去参观一下做得好的场地规划、市场规划等。

　　问：畜牧局除了建场支持以外有没有其他方面的支持啊？

　　答：一般他们都是定期地打电话问我们有什么问题没有，我们有问题也会打电话咨询。但是我觉得仅凭我自己学的这个还是满足不了需求，还有一些问题，就像我这种，我自己学一些，需要的东西，像我们一些药品啊，消毒液啊，他们都给我们推荐和提供。

　　资料编码：20100902-NJ-JQC-YBY

　　问：您家里几口人？

　　答：八口。我和老伴，两个儿子（两个）媳妇都在外面打工，两个孙子，一个念高中，在南江县读，二娃的孩子念五年级，在元潭乡。我今年55岁。我儿子在外面算是个带工的，手底下有十几个人，另一个儿子在上海做活路。也不清楚他们收入状况怎么样。家有7亩地，种水稻、玉米、谷子等，一般自己家用，玉米主要用来喂猪。猪价格走低，今年没有养很多猪，玉米价格上涨养猪可能要赔钱。

　　问：您家的房子是什么时候建的？

　　答：那边最恼火，都不敢住。还没建完没钱了。我家是临时救助户。地震后价格猛涨，建房花了8万多（元）。钢材也贵，钢筋也贵。

　　问：你们村的重建户每户补助有两万多元钱，你的房子也是重建的却没有享受到这方面的政策，您知道重建户是怎么选择出来的吗？

　　答：他们（房屋）是比我们（房屋）还要（损毁得）厉害的嘛！都给的话就没有那么多钱，我们条件比人家好一些，他们认为我们有两娃在外面打工嘛，肯定有钱了！我就爱说实话。国家要是不给你补助，你不还得修，不安全你敢住啊！国家政策（规定）就那么多，不要让干部为难，政策有那么好，今后还有政策啥子啦，我们也要慢慢来嘛！不一定在那个时候去逼干部喽！你也要那两万（元），我也要那两万（元），国家哪有那么多资金呢？我们是这样想的。今后政策好慢慢来，干部是会给你考虑的。比如：上边那一家，他的房子也不一定损坏得比我们重，他主要是有两个娃念书，家里困难。总体来说，重建户选择基本上还是合理的。我建房还在信用社贷款5万元，利息一年2000多（元），这也是没有办法的事情啊！

　　问：九泉村灾后重建是从2008年到现在，除了修路和塘堰之外的项目您还知道吗？

　　答：还有养殖业嘛！养牛。高头（上面）吕兴三搞的嘛！我们这里路没有整起，没法拉材料。计划先修高头的，然后再修我们这里的路，这是去年规划的，计划先修碎石路，再修成水泥路。修这条路是干部先定的，然后社员代表开会决定的怎么整，多宽，多长，用好多钱。我那次开会没去，我去搞伤残鉴定去了。具体商讨啥子我就不晓得了。修路每个人投10个工，我们家8个人就要80个工。国家给你拨的钱，你出部分工是应该的，路就整好了，不能光靠国家出钱自己享受。那天刘书记在队上开会我还开玩笑，说投多少工都愿意，早点修，要不摩托车都骑不回来，我投个工有啥子干系呢，你不拿钱再不投个工就没得道理嘛。修路要占我家一亩田地。那占了就占了呗！修起你自己享受嘛！村上说树不进行赔偿，田地动地时给补上，老百姓也没得意见。我觉得村上只要是长度和宽度给老百姓整够就行了。还搞了几个工程管理小组，听说是买材料的有一个组嘛，三个人。要跑三个塔塔（地方），综合地问价，一个人说了不作数，这是监管人员嘛！并且都记有账，清清楚楚的，这样老百姓就没得意见了嘛！那以前修路那就是一个人说多少就多少，这个不是那样。

　　问：您知道村上有个公示栏？

　　答：杨老师那里。我去看过，光听干部说，搞个啥子嘛就要去看看喽。有些人开会什么的不愿意参加，那是因为这些人光想他的，他认为不是为他修的路就不愿意参加。这些人的想法就是寸寸土土的他都得沾光。那他就没意见，那个不可能。他就是没考虑大家。尽管“三建四改”还有养殖业没有发展到我们这儿，但是主路整起来后我们这儿慢慢就整起来啦！有的就是不明真相，他说你看大公路上的厨房、厕所整起了，我们这些地方不整。这个想法是不对的，项目一下铺满一个村子不可能，它是一步步来的。我们只是发展得慢一些。有些老百姓不明真相是有些不舒服。如果项目真的实施到这资金不足啦，也就算了，也不能有什么意见，没有资金来源的话有个啥办法呢。我认为要一片片来，铺得那么大也不可能，干部的事情也多。

　　问：您知不知道香港乐施会？

　　答：知道。香港乐施会能把我们看得起，给我们拨到款，我现在还想不通。给我们老百姓那么多钱。它搞了那么多项目，实施项目要的是资金。来我们这儿主要是修路，路整好以后才能够发展生计啊！现在发展生计主要是资金不足，还欠5万块钱的账。我小儿子说要回来搞养殖业，圈养牛。搞300多个平方，我小儿子养，他回来就不打工了。

　　资料编码：20100903-NJ-JQC-ZYH

　　问：请您介绍一下家里面的大致情况。

　　答：我1978年出生。我家里面有六口人，我、丈夫、婆婆和三个孩子，有两个孩子读初中，一个读小学。学费不用我们出就是得自己出书本费，他们三个一个月要花800块钱左右。我丈夫现在在街上给人家盖房子，他以前在上海打工，公公去世那年孩子没有人带所以就回来了。家里有三亩地，种玉米、稻谷和红薯等作物，稻谷自己吃，玉米喂猪，但是今年玉米遭风灾啦，收成不好。养七八头猪吧，一头牛，牛主要是耕地用的。家里面主要靠老公盖房子收入，但是也不稳定，一个月能做20天就不错啦，一天100元左右吧。

　　问：那么咱们这个“5·12”汶川大地震之后，九泉村有了很多项目，国家政策这一块支持了很多项目您知不知道？

　　答：项目是有吧，反正我们这里也蛮多，具体不太清楚。也没有怎么参加过开会。主要还是修路吧，我们村民可以自己修，修路占了我们一点土地，能补偿就补偿，不补偿就算了，反正修公路大家都享受。修公路投工也可以啦，反正是为自己好。如果基础设施项目搞好以后我们想发展生计产业，但是不知道做什么项目好呀，有点恼火。

　

　CANKAOWENXIAN

　　参考文献

　　[1]  国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建工作办公室.灾害对贫困影响评估指南[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

　　[2]  韩俊魁.NGO参与汶川地震紧急救援研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

　　[3]  黄承伟，（德）彭善朴.《汶川地震灾后恢复重建总体规划》实施社会影响评估[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

　　[4]  黄承伟，陆汉文.汶川地震灾后贫困村重建进程与挑战[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

　　[5]  黄承伟，向德平.汶川地震灾后贫困村救援与重建政策效果评估研究[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

　　[6]  金磊.灾后重建论——四川汶川“5·12”综合减灾重建策略研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2008.

　　[7]  萧延中，谈火生，唐海华，等.多难兴邦：汶川地震见证中国公民社会的成长[M].北京：北京大学出版社，2009.

　　[8]  程显煜.汶川大地震灾后重建研究[M].成都：四川人民出版社，2008.

　　[9]  张强，陆奇斌，张欢，等.巨灾与NGO——全球视野下的挑战与应对[M].北京：北京大学出版社，2009.

　　[10]  张强，余晓敏，等.NGO参与汶川地震灾后重建研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

　　[11]  周红云.社会资本与社会治理[M].北京：中国社会出版社，2010.

　　[12]  朱健刚，王超，胡明.责任·行动·合作：汶川地震中NGO参与个案研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

　　[13]  崔炜，周悦.慈善组织参与减灾救灾的作用机制研究——基于多中心治理理论与实践的思考[J].发展研究，2010（11）.

　　[14]  丁一，俞雅乖.灾后重建中民间组织资金运行机制探析——基于四川灾区若干案例调查的视角[J].西南民族大学学报（人文社科版），2010（5）.

　　[15]  金太军，沈承诚.论灾后重建中多元治理主体间的互动协作关系[J].青海社会科学，2010（3）.

　　[16]  林闽钢，战建华.灾害救助中的NGO参与及其管理——以汶川地震和台湾9·21大地震为例[J].中国行政管理，2010（3）.

　　[17]  纳列什辛格，乔纳森吉尔曼.让生计可持续[J].国际社会科学杂志（中文版），2000（4）.

　　[18]  Ostrom E. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action[M].Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

　　[19]  Chambers R,G Conway. Sustainable Rural Livelihoods: Practical Concepts for the 21st Century[D]. IDS Discussion Paper 296, Brighton: Institute of Development Studies, 1992.

　　[20]  DFID. Sustainable Livelihoods Guidance Sheets[R]. London: DFID, 1999.

　　[21]  Johnson L. Developing a Management Framework for Local Disaster Recovery: A study of the US disaster recovery management system and the management processes and outcomes of disaster recovery in 3 US cities[D].Kyoto: School of Informatics, Kyoto University, 2009.

扫描下载手机客户端