马口村：外部援助和内援互动重建

一、 研究背景

　　2008年5月12日14点28分，中国四川省汶川县发生了里氏8.0级特大地震。地震波及四川、甘肃、陕西、重庆、云南等10个省（区、市）的417个县（市、区）。总面积约50万平方千米。地震给灾区人民群众带来了巨大的生命和财产损失，造直接经济损失8 451亿元，其中四川的损失占总损失的91. 3%，甘肃占5.8%，陕西占2.9%。地震发生后，中共中央和国务院高度重视灾区抗震救灾和灾后恢复重建工作。各级政府按照中央的要求和部署，成立抗震救灾和灾后恢复重建协调机构，组织协调抗震救灾和灾后恢复重建各项工作。在灾后恢复重建阶段，政府出台了一系列有关灾区恢复重建的政策，如《汶川地震灾后恢复重建条例》、《关于支持汶川地震灾后恢复重建的意见》、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《财政部、教育部关于对汶川地震重灾区家庭经济困难学生实施特别资助政策的通知》、《关于对地震灾区实施就业援助的通知》、《四川省人民政府关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》、《甘肃省地震灾后恢复重建政策措施实施办法》、《陕西省人民政府关于支持地震灾后恢复重建有关问题和政策措施的意见》等。在重建资金筹措上，《汶川地震灾后恢复重建条例》规定县级以上政府通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式筹集恢复重建资金'并且中央和地方财政建立恢复重建基金，专项用于灾后恢复重建。

　　汶川地震灾区与贫困地区高度重合，在51个极重灾、重灾县中，有扶贫工作重点县43个（其中国定县15个，省定县28个），革命老区县20个，少数民族县10个（其中部分革命老区县和少数民族县也属于扶贫工作重点县）；有贫困村4 834个，灾前贫困人口218.3万人，贫困发生率为30%。汶川地震对贫困地区的影响很大：一是贫困面急剧扩大，据测算，贫困村因灾返贫人口大量增加，贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上；二是贫困程度进一步加深，贫困村农民人均年纯收入由2007年底平均1 873元下降到千元以下（扣除补贴性收入）。

　　地震发生后，国务院扶贫办和四川、甘肃、陕西三省扶贫系统编制完成了《汶川地震贫困村灾后重建总体规划》（以下简称《规划》），并纳入了国家恢复重建总体规划和农村建设专项规划。《规划》涵盖了住房建设、公共服务设施建设、村内基础设施建设、生产恢复、能力建设和环境改善6大类35个子项目，并提出在规划实施的前两年，结合农村住房建设，基本完成贫困村基础设施、公共服务设施的恢复重建；第三年，力争使农业生产设施、公共服务设施、基础设施、产业发展、民主管理、自我发展信心及能力基本恢复到灾前水平，群众收入及生活水平达到或超过全省贫困村当年平均水平。

　　为了有效推进贫困村灾后恢复重建，并在贫困村恢复重建及发展进程中探索，进而建立灾后恢复重建与扶贫开发相结合的机制与模式，国务院扶贫办在四川、甘肃、陕西三省选择若干贫困村开展灾后恢复重建试点，并于2008年9月在四川省广元市利州区三堆镇马口村举行贫困村灾后恢复重建项目试点村规划实施启动仪式。第一批启

 

　　动的19个贫困村灾后恢复重建试点基本实现了目标，取得了明显成效：受灾贫困村农房重建与维修加固基本完成，生产生活条件明显恢70%改善，发展后劲得到加强，受灾贫困群众的生计恢复有了基础。2009年，70%以上的贫困村启动实施灾后恢复重建规划；2010年开春前，所有贫困村的灾后恢复重建工作全部启动。2010年9月30日前，所有计划安排到贫困村的灾后恢复重建资金基本到位，基础设施、环境改善项目的工程基本完工，生产发展和能力建设项目全面实施。

二、 研究问题

　　通过十几年以区域为重点进行有组织、有计划的大规模扶贫开发后，我国扶贫取得巨大成就，农村贫困人口大规模减少。新世纪伊始，贫困人口大幅度减少的同时，贫困人口分布出现“小集中大分散”的新特征。2001年5月，政府召开了第三次中央扶贫工作会议，对21世纪前十年的农村扶贫开发工作进行了全面部署，并颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》。在《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》的指导下，国务院扶贫办与各级扶贫部门在全国范围内确定了14.8万个扶贫工作重点村。近十年来，以贫困村为单元，以整村推进和参与式扶贫规划为手段的新世绝扶贫工作，在村级规划编制、部门资源整合、促进组织建设等多个方面积累了丰富经验，并取得了显著的减贫效果。

　　汶川地震波及的贫困地区大多数为山地、高原区，这些地区地震、暴雨、冰雹等自然灾害频发，水土流失、植被破坏严重，自然生态脆弱。同时，地震贫困灾区基础设施薄弱，经济发展水平低，农村贫困程度深。突如其来的大地震给灾区贫困村群众造成了严重影响。地震致使家庭人员结构发生变化，单亲家庭、隔代家庭等特殊家庭类型增加；地震损毁了房屋、道路、桥梁、学校、医院、商店等生活基础设施，致使良田、水利设施等生产资料受到严重破坏。地震发生后，灾区贫困农户面临更加恶劣的生存环境，无房、无生活来源、无生产资料的农户数量大幅度增加，群众生活面临严峻考验。

　　马口村位于四川省北部边缘山区，辖3个村民小组，210户，768人，其中贫困户15户，是四川省十年扶贫规划重点村。地震造成全村死亡1人，受伤5人；农房全部受损，其中164户农户无房居住；损毁通村、通组道路和联户道路8千米，山坪塘3口，排灌渠道1.5千米，田地180亩（1亩=667平方米）；新增地震灾害2处，47户农户必须异地重建；村小学、村卫生室、村办公室等全部倒塌。农民人均年纯收入由地震前的3500元（2007年）下降到地震后的1800元。据有关部门估算，地震造成马口村直接经济损失549万元。

　　马口村被确定为第一批贫困村灾后重建试点村，代表山区地貌、农房倒塌30%以下的贫困村。地震后，在外部的大力援助下，马口村人团结一心，积极投入抗震救灾和灾后恢复重建工作。村庄的灾后恢复重建始终贯彻灾后恢复重建与扶贫开发相结合、灾后恢复重建与新农村建设相结合的科学发展理念，坚持参与式理念和方法，互助合作共同建设家园。在地震后一年多时间，全村灾后恢复重建共投入资金1851万元，其中农户自筹（含投劳折资）l137万元，财政扶贫资金541万元，信贷资金273万元，完成了大部分灾后恢复重建任务。马口村恢复重建取得的成效受到多方的肯定和赞赏，被誉为震区贫困村灾后恢复重建的“马口样本”。马口村灾后恢复重建具有其他村庄可以借鉴的成功经验，如何实现灾后恢复重建与扶贫开发相结合，对扶贫开发甚至农村发展有哪些影响等都是本案例需要重点分析和讨论的问题。

三、 文献回顾

　　自5·12汶川地震发生后，媒体对抗震教灾和灾后恢复重建进行了广泛报道和评论，学术界也从政治、经济和社会等角度对抗震救灾和灾后恢复重建进行了大量理论和实证研究，并取得了丰硕成果。这些研究关注的焦点包括政治、行政、经济、科技、传媒、心理、教育、文化等诸多方面的事实或现象，同时又涉及政府、企业、民间组织、志愿者、普通民众等不同行为主体，内容丰富而庞杂（蓝煜昕，2008）。由于篇幅有限，本书在这里选择了影响评估（包括经济影响和社会影响）、城乡住房、农村建设、农业发展等几个与案例研究较为密切的领域进行文献回顾。

　　在经济影响评估方面，大多数学者从直接经济损失、间接经济损失和经济增长三个方面来评估，认为汶川地震对中国经济影响总体不大，在可控范围之内（胡鞍钢，2008；灾后重建思路与政策课题组，2008；陈全润、祝坤福、杨翠红，2008；东北财经大学经济与社会发展研究院课题组，2008）；在社会影响上，地震对受灾群众的各种影响随时间推移存在不同的变化，不同教育程度及不同 “债务”的受灾群众之间的地震影响差异也由显著变为不显著，不同。家庭和家庭情况”及民族的受灾家庭之间的地震影响差异从不显著转变为显著（陈升、孟庆国，2009）。

　　在城乡住房方面，张克俊、张鸣鸣在探讨了城乡住房重建快速推进中面临气候、地质等不确定因素阻碍，个别重建措施不利于民众长远利益，金融贷款方面有潜在的风险，部分援建项目不适合当地的现实需求，建设成本大幅度攀升等问题，提出应从保障、激励、监督、利益协调、工作推进等多方面建立灾后城乡住房重建的机制，在保障各方利益不受损害的前提下提高重建效率。

　　在农村建设方面，大部分研究者认为，灾区农村恢复重建应坚持以人为本、可持续发展的理念，通过城乡统筹推进灾区农村重建与建设社会主义新农村相结合。张晓山、党国英、肖金成等通过对成都、德阳、绵阳、广元等受灾严重的村镇进行调研后指出，恢复重建存在交通受到严重破坏、资金缺乏、自然和生态资源受损严重等诸多困难，灾后村镇恢复重建应坚持以人为本、城乡统筹和可持续发展的原则，将灾后重建与脱贫致富相结合，城镇化与新农村建设相结合，生态保护与环境治理相结合。李忠峰认为，灾后重建任务艰巨，不仅要避免灾区群众因灾致贫和返贫，也要利用灾后重建的契机，在科学规划的前提下为灾区经济更好发展打下良好基础。因此，在灾后恢复重建中，应根据灾区经济发展情况、地理特征、人口居住情况等，以“人群规模化居住，城镇规模建设，土地规模利用”为指导，以“人类与自然和谐共处，城市与农村统筹发展，产业因地制宜协调互动”为目标，在重建过程中推进城乡统筹工作。钟怀宇通过分析灾区农村在农房重建、土地使用权、基础设施重建和农业产业恢复等重建过程中存在的问题，指出城乡统筹已经成为解决灾区农村重建中一系列问题的全新模式，城乡统筹的理念和方法是化解农村灾区重建各种矛盾的有效途径。韩伟在对四川茂县大寨村灾后重建的个案调查中指出，在开展参与式灾后建设项目时，应注重项目的稳定性、持续性和发展性，以体现项目本身对社区和农民所带来的积极意义。刘刚通过分析提出了小城镇发展模式、生态民俗村模式和农村庭院建设模式的三种灾区恢复重建的新农村建设模式。

　　在农业发展上，张艳红、汤鹏主认为，汶川地震不仅对农业产业化经营的基础设施、主体（农业龙头企业和农户）造成很大的破坏，而且地震之后，农业产业化原先存在的问题既没有解决同时还出现了新的问题（如地震造成公司与基地联结关系中断等），提出灾后重建应在原有的农业产业化基础上，从发展特色农业、完善利益联结机制、发展多种农业产业化经营组织形式及成立针对农业龙头企业和农民的担保公司等方面积极探索灾区农业可持续发展的思路：王澜认为，灾后农村经济重建存在农民大局意识差、宗派思想突出、村干部难以选配、党支部活动难以展开和物质基础薄弱等各类难点，地震又使得农村产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，森林大片损毁，生态环境遭到严重破坏，以行政村组为单位设置的农村基层党组织的传统设置模式已经不能完全适应农村经济社会发展的需求。应该创新农村基层组织，如联房联建、联合生产、联合经营、股份合作等农村经济组织方式，实行村与村（村民委员会）、对与企（乡镇企业）、村写居（居民委员会）之间联合建立党组织。村企联合，企业结合自身经营特点及能力，与一个村结成帮扶对象，支援帮助联建村培育和发展主导产业，加强基础设施建设，投资创办农业产业化企业。

四、 研究方法

　　本书运用的研究方法是案例研究方法。案例研究包含各种方法，涵盖设计的逻辑、资料收集技术，以及具体的资料分析手段，案例研究是一种全面的、综合性的研究思路，包含案例研究的逻辑和分析手段。作为研究逻辑来讲，案洌研究始终面临着处理特殊性和普遍性的问题。有学者认为，对案例特殊性的超越可以通过个案的概括、个案中的概括、分析性概括和扩展个案四种处理方法来突破案例的特殊性局限（卢晖临、李雪，2007）。因此，我们力图通过个案研究来提高案例的启发性和可重复性。

　　本案例属于实地调查的个案研究，在资料收集上主要运用入户访谈法、焦点小组访谈法、观察法、文献法等多种方法收集马口村在抗震救灾、灾后恢复重建和扶贫开发过程中的相关资料。在访谈中，选取不同类型农户，从不同视角来了解马口村抗震救灾和灾后恢复重建有关情况。在调查过程中，我们取得了村民的信任，较好地融入社区，在与社区领导者和群众共同参与社区治理和村庄灾后恢复重建中，体验和记录（通过纸、笔和相机等）了社区灾后重建的过程及做法。在文献收集上，我们广泛收集与马口村灾后恢复重建相关的地方志、村级统计报表、总结、报告、文件等文献资料。在资料分析上，我们采取情景分析与类别分析相结合，既有横向比较（不同资料之间进行比较）又有纵向比较（对同类资料中的各个部分进行前后顺序的比较），同时还包括事件或故事发生的时间顺序描述性的分析。

五、 研究意义

　　我国贫困地区也是灾害频发地区，因灾致贫、返贫突出。灾后恢复重建的典型案例研究具有实践和理论两个方面的意义。在实践方面，通过对灾后恢复重建典型案例进行深入研究提炼出好的恢复重建经验，为汶川地震灾区4 834个贫困村乃至所有灾后村庄恢复重建提供指导和借鉴。在理论方面，贫困村灾后恢复重建不仅是恢复重建的过程也是扶贫开发的过程，贫困村灾后恢复重建的综合性和双重任务决定了探索灾后恢复重建与扶贫开发相结合的必然性。贫困村灾后恢复重建涉及社区参与、农业产业化、社区治理、农民组织化、农民与外部的关系等多方面内容，对灾后恢复重建典型案例调查研究既可以为我国扶贫开发提炼好的机制和做法，同时也是对社区参与、社区治理、农民组织化、农业产业化等涉及农村发展方面的探索。

第一节

地理环境

　　广元市利州区，位于东经105°27＇至106°04＇，北纬32°19＇至32°37＇之间，地处四川盆地北部边缘，嘉陵江上游，川陕甘三省交汇处，处于广元市腹心，为四川的北大门，是进出四川的咽喉重地，自古以来都是川陕甘三省六地（市）十八县（区）的物资集散地，素有川北“金三角”之美誉。地势东北、西北高，中部低，形成北部高山区，中部河谷浅丘及平坝区，南部低山区的特殊地理环境。全区

　　70%属山地类型，境内山峰属米仓山脉西、岷山脉东、龙门山脉东北三尾端的余脉。最高点西北部白朝乡的黄蛟山海拔1 917米，最低点南部嘉陵江边的牛塞坝海拔454米。全区被嘉陵江、白龙江、清江河、南河4个水系划割为大光、艮台、黄蛟、云台、南山5个小山系。全区春暖、夏热、秋凉、冬寒，四季分明，日照时间长，属亚热带湿润季风气候。年均气温17℃，生长期平均310天，无霜期共263天，年日照时数1 342小时。光热资源丰富，热量集中在4至9月，能满足多种农作物生长需要。雨量充沛，年均降雨量698毫米，全年降雨量集中在5至10月，占全年降雨量的85%以上，形成冬干、春旱、夏洪、秋涝的现象。

　　三堆镇位于广元市西北部，西北与青川县观音乡连界，东与朝天区羊木镇、西北乡相临。因境内白龙江西侧有三堆礁石而得名，距广元城区40千米，昭化火车站、广元飞机场近在咫尺，国道212线横穿全境，是去剑门蜀道、“童话世界”九寨沟、“人间瑶池”黄龙寺旅游名胜区的必经之地和最佳中转站。境内资源丰富，有石灰石、沙金、石英石、煤炭、硅铁等十多种。

　　马口村位于三堆镇的南部，属于四川北部边缘山区。村庄坐落在白龙江畔马口山的山麓上，马口山的山脚便是白龙江川甘公路（国道212线）。马口村距广元市38千米，距三堆镇人民政府驻地7千米，地形也是呈北高东低之状，最高海拔800米，最低海拔420米，年最高气温36℃．最低气温-3.5℃，无霜期320天，是三堆镇自然地理条件相对较好的行政村。全村土地面积10.5平方千米，耕地960亩。

第二节

简要历史

一、 利州区建置沿革

　　利州区的历史，据《蜀典》记载，4 000年前为胤侯国。东晋太元十五年（公元390年）于市城置兴安县，赤化乡境置益昌县。在此以前，区境属苴侯国、假萌县、汉寿县、晋寿县地。刘宋初益昌县为清水坍陷，移置昭化镇城。刘宋元嘉十七年（公元440年）后，分白水县南于三堆镇西置平兴县，属白水郡。梁天监十四年（公元515年），南梁将平兴县并归白水县。齐永泰元年（公元498年）于市城置东晋寿郡，领兴安、石亭两县。梁天监四年（公元505年）至西魏的近50年中，北魏曾于市城三次置西益州，南梁曾两次改名为黎州；至西魏废帝三年（公元554年）方改为利州，曾先后统辖东晋寿、西晋寿、新巴、始平、东洛等郡。北周于市城置利州总管府，所属利州统晋寿、新巴、东洛郡。隋开皇三年（公元583年）罢诸郡，存利州，直领兴安等8县；陪开皇十八年（公元098年）改州治兴安县为绵谷县；隋大业三年（公元607年）废总管府、利州，改置义城郡，郡领绵谷等7县。唐武德元年（公元618年）又改义城郡为利州，仍领绵谷等7县，属复置利州总管府；唐武德三年（公元620年）分绵谷县北境置金牛县（属褒州）及南安州和所辖三泉、嘉牟两县（均在陕西境内）；唐武德七年（公元624年）升利州总管府为都督府，贞观六年（公元632年）罢；唐天宝元年（公元742年）又改利州为益昌郡，郡领绵谷等6县；唐乾元元年（公元758年）复改益昌郡为利州，辖县未变。经五代、北宋，利州属昭武郡；南宋属宁武郡。元宪宗三年（公元1253年）利州属都元由府；元世祖至元三年（公元1266年）又于利州立陕西、四川行中书省（至元十七年还置京兆），至元十四年升利州为广元府、广元路，取扩充元朝疆土之意。明洪武四年（公元1371年）废广元路存广元府；明洪武九年（公元1376年）降广元府为广元州属保宁府；明洪武二十二年（公元1389年）又降广元州为广元县，直至清代。

　　民国初属嘉陵道，1935年广元县属第十四（剑阁）行政督察区。1942年分广元县东建旺苍设治局，1945年改建为旺苍县。1949年12月14日属剑阁专置。1952年剑阁专置改名广元专置。1959年将昭化县5区33个公社划入广元县。1985年2月，撤广元县建广元市，设市中区，辖原广元县全境。1986年撤全区所辖14个区公所，在境中、南、北部分别建立中心、卫子、朝天3个区公所。1989年在境南建元坝区、境北建朝天区。1991年将直寺镇、普广乡划剑阁县，形成现有幅员。2007年1月11日，国务院授权民政部下达了《关于四川省广元市市中区更名为利州区的批复》，省、市人民政府也分别以川府函[2007]44号和广府函[2007]40号通知，正式将原广元市市中区更名为广元市利州区。①

　　专栏1-1 

　　利州区各时代的名片

　　利州，早在原始氏族社会，即有先民在此栖居生息。春秋战国时蜀于此置侯国苴。周慎靓王五年（公元前316年），秦惠文王伐蜀并苴，以苴侯领地改置葭萌县。自此以后，为历代县、郡、州、府、军、路治地。由于各代增置、罢废、迁徙、更名频繁，今利州区境内，先后遂有葭萌、昭欢、汉寿、晋寿，邵欢、兴安、华阳、鱼盘、南华、石亭、益昌、京兆、嘉川、绵谷、昭化、广元等县名。

　　苴国，是开明氏蜀王的分封国。始见于《史记·张仪列传》：“苴、蜀相攻击，各来告急于秦。”按《华阳国志·蜀志》：蜀王开明氏继杜宇立国，共传十二世（或谓十三世），“丛帝生卢帝，卢帝攻秦至雍。生保子帝攻青衣，雄张僚”。即蜀在卢帝时，已一度领有今陕西秦岭以南、四川北部地域。至第五世蜀王“封其弟于汉中，号苴侯，因命之邑日葭萌”。公元前316年因苴蜀战争秦惠文王趁机遣张仪自子午道伐蜀，蜀王自葭萌御之，战败之后，蜀、苴皆亡。《古代的巴蜀》谓：“苴民族是巴族的别支。”1954年利州区宝轮镇出土战国时代船棺墓葬群，兵器中多有虎头图像，也说明苴族与巴族崇尚相同。由此说明苴是以民族名作为国名的。

　　葭萌县，本苴侯封地。公元前316年秦灭蜀并苴后，将今汉中以西地域置葭萌县，仍治原苴侯都邑（今昭化镇）。葭萌县名始见于《史记·货殖列传》：“秦破赵迁卓氏。诸迁虏少有余财，争与吏，求近处，处葭萌。”且“蜀王封其弟于汉中”一语已载明葭萌是地名。《说文》“葭萌即葭华（花）”，即含穗欲吐芦苇。民国本《广元县志》谓：如两湖称荆楚一样，今广元昭经镇地当白龙江、嘉陵江、清江的汇合口，沿岸芦苇丛生，古人见芦苇绽，生机勃勃．遂称此地为葭萌，今人引唐以后《华阳国志》本“蜀王别封弟葭萌于汉中”以葭萌为苴侯名当是传抄之误。蜀汉刘备有葭萌后，取“县城系汉水所经之意”，改葭萌为汉寿县。西晋武帝太康元年（公元280年），复取“晋已代汉之意”，又改汉寿县为晋寿县。

　　昭化县，即西晋晋寿县。五代时，后唐复改名益光县，宋初恢复唐益昌县名。宋太祖开宝五年（公元972年），改为昭化县，其来历：一说宋太祖乾德五年（公元967年）在金州（今陕西境内）安康郡西城曾置有昭化郡故名；一说后蜀时，利州置有昭武郡，宋太祖平蜀后，为体现文治改名昭化。前说金州安康郡昭化郡，并不辖昭化县地域，当以后说为有据。

　　绵谷县，东晋孝武帝太元十五年（公元390年），析晋寿县北境置兴安县。隋初兴安以北（今朝天东北及陕西宁强）建有通谷镇，兴安东南（今城东南郊）为绵谷镇。开皇十八年（公元598年），以绵谷镇居交通要道，又是兴安县治所，遂改兴安县为绵谷县。

　　广元县，本属隋代绵谷县。元世祖至元十四年（公元1277年>取《易经》“大哉乾元”及元“德威广播、疆土广大”之意，置广元府路。明代降府为州，继降为县，遂改绵谷县为广元县。

　　市中区，1986年1月8日，经国务院批准，建立广元市（省辖市）。同年6月1日，广元市人民政府成立，原广元县改为广元市市中区。辖14区11镇72乡，674个村，4487个村民小组。1989年8月，经国务院批准，缩小广元市市中区，增设元坝、朝天两个县级区。

　　利州区，2007年1月11日，国务院授权民政部下达了<关于四川省广元市市中区更名为利州区的批复》，省、市人民政府也分别以川府函[2007]44号和广府函[2007]40号通知，正式将原广元市市中区更名为广元市利州区。

　　资料来源：广元市利州区人民政府网，http：／／www. lzq. gov. cn / lndexl. Asp

二、 三堆镇历史沿革

　　三堆镇，古称“马鸣阁”，明清时称三堆堡、三堆铺、春王里、三堆坝，民国初称三堆团区、三堆联保处，1940年设三堆镇.1950年建立三堆区，1985年撤区扩镇，因镇西白龙江边有三堆礁石而得名。三堆镇距广元市区38千米，东与朝天区为邻，西与青川县相连，南与宝轮镇连接．国道212线穿境而过。三堆镇，自古就是沿白龙江由陇入蜀通道上的一个重要驿站。从古葭萌沿白龙江而上，经白水、碧口、文县、武都出天水，在三国时期，就是诸葛亮伐魏的第二条战略路线，诸葛亮出祁山曾分兵由此道北上取天水。明清时，长江下游商贾常去此采购生丝、木耳、药材，三堆镇成为商业集市。民国时期及新中国成立后，发三堆区公所。1969年中央企业来此兴建化工厂及宝珠寺水电站，集市更臻繁荣。1985年广元建市，改为区级镇，辖原三堆乡及原井田乡的1个居民委会、15个村民委员会。目前，全镇辖5个居民委员会、20个村民委员会。

　　专栏1-2  

　　一个美丽的传说

　　三堆镇的名称还与一段神话故事有关系。说起三堆镇，人们首先想到的是三堆石，三堆镇就是以白龙江西侧中出现三堆礁石而得名。三堆巨大礁石矗立在白龙江河床上，它背靠井田坝，隔江与三堆坝遥遥相望，南离飞蛾峡六七百米，北距宝珠寺电站大坝近1000米。三块巨石，一块立于江中，一块卧于江滩，另一块立于江岸，构成了一个大三角。要说这三堆巨石的来历，有这么个传说，据说，很久以前，白龙江流域因山高石多，植被差，十年就有九年干旱，白龙江两岸的百姓饱受旱灾之苦。有一年，白龙江流域长达6个月未下雨，草木干枯，田地干裂，江水断流，畜牧家禽渴死不计其数，两岸百姓的生存

　　受到极大威胁。恰逢天官巡官二郎神到人间寻查灾情，发现白龙江流域江水断流，人畜饮水十分困难。他非常同情受灾的百姓，决定选择白龙江最狭窄处飞蛾峡截流造湖，解决白龙江两岸百姓的饮水困难。他选择了适宜建筑的最好土石，肩挑一担，手提一筐从云南直奔三堆。当他行至三堆井田处，遇见了观音菩萨。观音菩萨见二郎神肩挑一担，手提一筐土石急急忙忙向飞蛾峡奔去，便上前问道：“二郎神，你这是干什么？”二郎神答道：“堵峡造湖，拯救灾民。”观音菩萨说：“造湖蓄水固然好，可一旦遇到洪水，田地被淹，家园被毁，百姓不是反遭其害吗？”“那……”二郎神语塞。二郎神觉得观音菩萨说得有理，

　　就将三筐土石倒在白龙江边，便上天宫奏玉皇大帝派降雨神降雨去了，这三筐土石就变成三堆巨大的礁石，永远睡卧在白龙江边。其实，三堆礁石是因为地壳运动而形成的，当时的三堆坝还是一条深深的峡谷，白龙江水自北向南，在这里形成一个小湖泊，三堆礁石犹如三个石峰，耸立在小湖泊中间。

　　资料来源：与村小学退休老教师杨洪庆访谈                                               

三、 马口村的历史演变

　　在新中国成立前，现马口村一直分成马口村和成谷井村两个村。新中国成立后的前三十年，全国农村发生一系列的经济体制变革，从互助组到初级社、高级社，最终上升到人民公社。马口村和成谷井村在人民公社体制下，分为两个生产队，即马口生产队和成谷井生产队。改革开放后，人民公社解体，在土地体制上实行家庭承包经营制度，在社区管理上，由村民委员会取代人民公社解体后留下的权力“真空”。在这次历史性的变革中，马口生产队和成谷井生产队合并为一个行政村即现在的马口村。因此，改革开放后的马口村与改革开放前的马口村是两个不同的村庄，改革开放后的马口村不论在人口规模上还是在耕地面积、森林面积上都超过原先的马口村。

　　专栏1-3

　　“马口”与“成谷井”的来历

　　在新中国成立之前，马口村原来是分成马口村和成谷井村两个村。马口村位于马口山的半山麓上，而马口山山脚下便是清澈的白龙江。“马口村”的称谓来源于马口村正对着的白龙江畔的一块巨大的石头。这块石头形状酷似一匹跃跃欲试、奔腾而去的骏马，骏马的马头正对着马口村所在的这片区域，马口村因此得名。要问马口村从何时开始称为马口村，要追溯到很远。至于“马口”从何时开始用来指马口村，已经无从查证，村民们只有一个隐约的印象，那是很久以前的事情。

　　另外一个村名叫成谷井村，“成谷井”的称谓也是在新中国成立之前就有。村名的由来是因为村中有一口深泉（当地人习惯称“井”）。这口深泉，一年四季都有泉水冒出来。成谷井的泉水足以满足金村农田灌溉和人畜饮水的需要。因为有这口泉水的养育，成谷井村风调雨顺，连年丰收。村民认为是上天给了他们这口深泉，为了向上天表示感激之情并让上天继续保佑他们风调雨顺，村民经过商议将这口深泉称为成谷井，将这个村庄命名为成谷井村，以此显示村民与这口深泉的密切关系。这口深泉至今仍在，但地震之后，泉水少了很多。村民说地震之后，将山上的水路震到山下去了，所以现在村庄的饮水问题更加严重了。

　　资料来源：与王宪烈母亲访谈

第三节

人口与经济

一、 改革开放以来的变化

　　20世纪80年代初开始，中国农村进行了一系列经济体制改革，如废除人民公社集体经营制度、建立土地家庭承包经营制度，提高农产品收购价格、改革农产品流通体制和大力发展乡镇企业等。农村经济体制市场化改革使得大部分地区凭借自身发展优势，经济得到较快的发展，农民收入增加，生活水平不断提高。经济发展相对落后的相当一部分地区，在长期受经济、社会、历史、自然条件等因素制约下经济发展滞后，市场化和乡村工业基础薄弱，农村市场化改革释放出来的减贫效应极为有限。农村集体经济向家庭生产转变之后，家庭剩余劳动力并没有向社区外转移，而是选择商品化程度较高的经济作物和养殖业，回到传统农村生产高度的家庭中，充分利用没有市场出路的家庭妇女和老幼辅助劳动力。与东部发达地区农村不同，贫困山区由于村庄与外界经济联系的通道——通村道路极为落后，严重阻碍了农产品商品化的程度，虽然使用了比较现代的农业技术，但是村民还只能通过肩挑背扛的方式将农产品运往离乡村最近的集市。

　　马口村地处西南山区，乡村工业受到诸多限制，产业发展基础薄弱。马口村经济类的种植作物主要是梨树，桃树等经济林木，养殖主要是以养猪为主。家庭经营制度的改革扩大了村民生产的自主权，农业生产朝着商品化发展。随着农产品价格的上升，村民的生活得到了改善，贫困程度逐渐降低。但是由于自然环境恶劣，马口村仍然十分封闭，与外界没有什么联系，甚至去三堆镇的村民也很少。村民的生产生活长期囿于两个网络。第一个网络是由血缘组成的家庭社会网络，虽然这个网络在人民公社时期受到冲击，但是改革开放之后逐渐恢复。社区家庭安全和救济则主要依靠家庭社会网络。第二个网络就是以距离村庄最近的三堆镇为中心的经济网络。实行联产承包责任制以来，村民的生产自主权大大增强，村民除了种粮食之外也种植一些经济作物，收获后拿到三堆镇的集市上出售，也从集市上购买日常生活的消费品。生产自主权增强后的马口村人的生活并不宽裕，勉强能够维持温饱。在一个相当小的社会中，几乎还没有村民进城务工，他们的村庄和距离最近的三堆镇就是他们的天地。待在村里的无所事事的小青年也多，村里小偷小摸现象时有发生，村里治安状况不好。

二、 社会主义新农村建设时期

　　进入21世纪以来，随着我国工业化进一步加强．劳动力密集型产业迅速发展。东部沿海等发达地区的劳动力密集型企业需要大量的廉价工人。西部欠发达地区农村剩余劳动力纷纷前往发达地区的企业就业，中国规模宏大的民工潮逐渐形成。规模宏大的民工潮到发达地区打工，不仅有效缓解了欠发达地区特别是中西部贫困地区农村家庭生产的“过密化”，而且企业的工资收入要比农业生产高得多，西部地区有的农村社区青年劳动力“倾村而出”，出现了很多“空巢”村庄。

　　在马口村，首先是一批有能耐的人到外地务工。第一批外出打工的村民过年回家不仅带回来了数目不小的一笔钱，也向其他村民介绍了城市的繁华情况。其他村民在有外出打工经验的村民的带领下也外出务工了，马口村青壮年外出务工的越来越多，打工成为绝大部分家庭的最主要的收入来源。进入21世纪特别是2005年以后，劳动力人口中外出务工人数逐年增加。据统计，全村劳动力450人，常年在外务工250人，超过50%的劳动力离开土地外出务工。①村民外出务工主要是到东都发达地区民营小企业做工人和到内蒙古、东北吉林等地做建筑工人，也有少部分人在三堆镇附近建筑工地打工。劳动力资源的大量外流，不仅严重影响了村庄农业的发展，也使得社区道路、农田水利设施等公共基础设施的发展受到影响。整个农业处于日渐萎缩的状态，使已经出现农业商品化端倪的农业又回到了满足家庭消费的“自然经济”②。

　　马口村在2001年成为四川省十年扶贫规划重点贫困村。2005年，在广元市利州区扶贫部门支持下，马口村实施扶贫和谐新村建设项目。村民投工投劳参与村级公益事业建设，建成3.6千米硬化路，修通了8千米泥结碎石路，整治修复了5口山坪塘，建起了仔猪、水果等农民增收产业。和谐新村的基础设施建设使得马口村基础设施发生了质的飞跃。第一条水泥硬化路的修通不仅直接促进了农户新村建设项目虽然取得了一些成效，但由于各方面还不太成熟，因此并没有真正发展起来，农户家庭的主要收入来源普遍还是外出务工。和谐建设项目虽然不是农民收入提高的主要推动力，但是项目带来社区基础设施改善和公共服务水平的提高却是明显的。2007年底，马口村基本实现了公共设施改善、村容整洁、社会和谐的目标。同时在建设时期，马口村的社会经济组织也得到了较大的发展。2005年，马口村成立了老年人协会。地震后，马口村成立了贫困社区互助社、马口村生态生猪专业合作社等经济合作组织。

　　专栏1-4 

　　三堆镇的人口与经济发展

　　三堆镇自古以来就是交通要道，在过去以水运为主的时代，商贸繁盛，有丰富的土特产，物价也相对稳定。从1926年至1946年的20年中，三堆镇是白龙江流域和附近百里范围内的木耳、蚕丝、核桃、桐籽、生漆、柿饼、蜂蜜、黄蜡、天麻、杜仲等山货药材的重要集散地，先后来这里经商的有8省25县（市）客商，其中以川、陕、甘为主。旧时全镇共有商户451家，加上肩挑背扛的各种小贩，三教九流，一、四、七逢场，热闹非凡。商品买卖同时也带动了服务业的兴旺。有关资料显示，当时三堆镇有旅店17家、茶馆11家、饮食业45家，等等。

　　如今全镇辖20个村民委员会、5个居民委员会，土地面积225平方千米，其中耕地面积11 472亩，林地面积183 989亩，水域面积25 600亩，总人口3.45万人，其中农业人口1.9万人。辖区内有八二一厂、二十三公司、二十四公司、宝珠寺发电厂等国有大中型企业。镇内乡村道路基本实现了组组通，电信方便快捷，金融、文化、娱乐等服务功能齐全，教育、卫生事业不断发展。境内资源丰富，有石灰石、沙金、石英石、煤炭、硅铁等十多种。自然风光和人文景观多姿多彩，白龙湖和紫兰湖一上一下，一动一静，错落有致，形成了一镇镶两湖的独特景观，还有宝珠寺、魁星楼等名胜古迹。

　　资料来源：金农网，http:／／www. agri. com. cn. 

第一节

村庄领导人的变化

　　新中国成立之前，马口村的村庄领导者已经不可考据了。根据对村民的访谈等相关资料，我们简要描述从人民公社时期至今马口村社区领导人的变化。1958年开始，马口村作为生产大队，队长是何炳生。从1958年到1983年中国的计划经济时代，马口村的领导核心一直是何炳生。他在24年的村支书和村主任任职期内，除了与那个时代其他的村庄领导人一样按照上级要求开展各种各样的政治运动之外，何炳生带领马口村村民做的“大事情”主要是修路和挖山坪塘，而且修路也是为了挖山坪塘。何炳生带领村民修路的路线为从国道212线开始绕过二队，再到一队新堰塘的土路（现在已经成为水泥硬化路面）。

　　访谈记录：

　　20世纪60年代八二一厂要在三堆镇建厂，需要征用马口村的土地做宿舍区，搬迁了马口村的部分村民，同时对马口村的村民进行一些补偿，开始是现金补偿，但是马口村通过召开村民大会决定不要资金补偿而是让八二一厂提供推土机为马口村修一条从一队经过二队通往三堆镇的土路和挖几口山坪塘。经过协商之后，八二一厂刚开始安排一台推土机来帮助，后来逐渐增加至每天有三台推土机作业。在村民投工投劳和三台推土机同时作业的共同努力下，马口村通往三堆镇长达四千多米的土路终于修好了。土路修好三个月之后，在八二一厂的推土机的协助下，马口村村民投工投劳又开挖了长方梁、猫耳洞等6口新堰塘。

　　资料来源：与马口村老支书访谈

　　在何炳生任职期间修的土路，使得马口村与外界联系第一次得到提升，从此，大型机械和车辆在天气好的情况下可以进入马口村。开挖的几口山坪塘也使得马口村初步改变了靠天吃饭的被动局面，在干旱的季节，村民可以用山坪塘的水灌溉稻田。可以说何炳生任职期间修的土路和开挖的山坪塘是马口村最早的生产生活基础设施。这些设施对村民的生产生活起到一定的保障作用。

　　改革开放后，人民公社解体，建立起党支部和村民委员会的村民自治治理模式。马口小队和成谷井小队合并成了行政村马口村。实行家庭承包经营制度和提高农产品价格等改革虽然使得马口村贫困程度大为缓解，但是，经济基础薄弱、自然条件差等因素使得马口村发展缓慢，村民生活仍然艰难。俗话说“穷则思变”，从1983年到2000年，村领导频繁换人，但新换上来的领导者并不能带领马口村村民脱贫致富，马口村村民始终是在温饱线上徘徊，时时受到饥饿和寒冷的威胁。当增加财富的“思变”没有效果的时候，很多村民便选择了转移财富的“思变”，所以，村内小偷小摸现象不绝，村民家的鸡、鸭等家禽只能圈养在家中，不能放养。用村民自己的话说：“如果将鸡、鸭放养出击，早上出去30只，晚上回来的可能只有20只。熏制过年的腊鱼、腊肉都要收藏好，稍不小心就可能被人偷走。”马口村处于社区治安比较混乱、道德规范缺失的状态。这一时期担任过马口村村支书或村主任的有王树贵（两届）、王洪才、王树永、王金烈。

　　2001年12月18日，王宪烈参加马口村村主任竞选，获得了村民的一致认同，当选为村主任。王宪烈是马口村人，但从小生活在三堆镇上。王宪烈从20世纪80年代开始在信用联社开运钞车，由于表现出色，后转到市利州区农业银行当了10年行长的司机，这期间与区政府的各部门都混得很熟。90年代末期，银行改组，王宪烈回到信用社，担任信用社内部主要从事运营网段维护、运钞车维护的公司的经理。公司改革之后，王宪烈除了在信用社系统的工作外，开始做卖家电的生意，后来又在三堆镇附近租房子搞养殖业，养过猪、鸭、鸡等，也烤过酒。不同工作岗位的历练为王宪烈积累了丰富的社会经验和社会资源，这些经验和资源成为马口村发展的宝贵财富。我们在对王宪烈的访谈中，了解到王宪烈回马口村竞选村主任源于看到马口村的贫穷落后和对原村主任的不满。历年马口村领导人变化情况表如表2-1所示。

　　访谈记录 

　　原村主任几乎将村里所有的职权揽于一身，连电工一职也由他兼任。村主任收了马口村村民的电费，但他没有将电费上交给电管所，而是拿去赌博，并将电费全数输尽。电费没有按时上交，电管所便停了马口村的电，这一停就是88天。这一事件在我们马口村引起了轩然大波。没有电的马口村，夜晚一片死寂，村民的生产和生活受到很大的影响，村民对此事的意见很大。村民到镇供电所去协商，没有协商下来，实在没有办法，村民就找到我（当时王宪烈住在广元市区），让我用家里的座机给供电部门说明情况，通过市供电部门的帮忙三堆镇供电所才给马口村送电。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　从乡村治理的视角看，改革开放后特别是进入21世纪以来，我国农村涌现了大量的经济政治精英。这些乡村精英们往往是乡村社区中首先致富的人，他们懂市场，在经济上优越于其他村民，同时，他们懂得国家的各种政策，并与政府有着千丝万缕的联系。王宪烈具备了新型经济政治精英的条件，而且与其他同类乡村精英们不同的是，王宪烈具有发展村庄的超前意识，能在经营中促进村庄的发展。

　　如何改变村庄的面貌，如何找到发展之路，王宪烈给我们进行了分析。



　　访谈记录： 

　　马口村的交通较为方便，离国道212线近，又是宝轮镇和三堆镇交界的门户村，自然条件相对较好，这是马口村发展的基础。马口村缺什么呢？领导班子不力，发展规划不明，制度松懈，人心不齐，这些因素制约着马口村的发展。消除这些瓶颈，找到发展突破口，马口村是大有希望的。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　表2-1  历年马口村领导人变化情况表



第二节

村规民约——马口村社区规范化

治理的开始

一、 失范的村庄

　　虽然马口村距广元市区38千米，与建镇已有400年历史的三堆镇相隔7千米，而且紧靠国道212线，但位于半山麓上的马口村仍是十分闭塞的。用村支书王宪烈的话来说就是：“从国道212线往马口山上看，根本看不到有农家，因为马口村已经被淹没在郁郁葱葱的高山树林中。”半山上的马口村虽然与附近集镇的距离很近，但是没有一条方便的通村道路，村庄基本上处于封闭状态。农民卖猪靠人抬，卖粮靠人挑，汽车根本上不了山，因而村庄在经济上与外界联系很少，村民生活艰难；在社会规范上，内斗不断，偷盗行为、邻里争吵时有发生，村民综合素质很低，村庄基本上处于失范状态。如果说部分年轻的小孩不遵守村庄规范偷鸡偷鸭算不上什么，那么，社区的领导者违法乱纪，将村民上交的电费拿去赌博并且输了，造成全村停电88天就足以说明当时的马口村是处于一个失范的状态。

二、 村规民约的利定

　　村庄里偷盗行为普遍，邻里相互争吵等失范状态使得马口村人心涣散，人人自保。刚当上马口村村民委员会主任的王宪烈认为，要彻底改变马口村的面貌需要从三个方面着手，而整治民风、提高村民的综合素质是首先要做的事情。王宪烈说：“如果不把老百姓的素质提高起来，民风又不顺，那么，永远不可能把这个地方发展起来。”村庄要发展就需要有正常有序的社区治理，而正常有序的社会治理最基本的就应该保持社区良好的治安状况。

　　对于“民风不顺”的失范的村庄．要形袁专字的社区治理除了加强治安外，更重要的是制定出让村民遵守的规范来，这就是村规民约：打定主意的王宪烈自己在家里花了三个晚上草拟了包括27条规定的村规民约，然后拿到村民委员会讨论。经村民委员会反复讨论修改之后，制定出比较适合马口村具体村情的《马口村村规民约》。《马口村村规民约》制定结束之后，村民委员会便组织召开全村村民大会，新上任的王宪烈认识到处于失范状态的村民全部参加会议还是有些困难，但是他对村规民约的推行很有信心。他认为，首先，马口村从来没有通过制定规范来管理村庄的事，村民们都感觉很新鲜，都很想看看《马口村村规民约》规定了哪些内容，会有什么效果；其次，王宪烈相信村里80%的村民都是正直、善良的。村规民约讨论的会议还是来了不少村民。在大会上，王宪烈介绍了制定《马口村村规民约》的原因、过程，并宣读了《马口村村规民约》。《马口村村规民约》共有27条，详细、明确地规定了社区居民的权利、义务和行为规范，特别是对打架斗殴、偷鸡摸狗、侮辱诽谤、破坏公共设施等影响社区生活秩序的行为做出了相应的处罚规定。《马口村村规民约》宣读完毕，村民们进行民主评议。对群众有疑义的条款，树民委员会给予解释，同时村民委员会也接受了部分村民对《马口村村规民约》的修改意见或建议，并进行相应修改。在经过村民大会充分讨论和进行了相应修改的《马口村村规民约》得到群众的一致认同。《马口村村规民约》的具体内容详见附录一。

　　虽然马口村社区治理有了具体而明确的规范，但是新的治理制度得到社区成员的广泛认可并不等于就没有对新规范的挑战者。因为社区居民还存在以往的行为习惯，要彻底改变马口村的民风还需要一个过程。在新规范实施的初期对敢于违反制度者要给予必要的惩罚，以做效尤

　　访谈记录： 

　　在《马口村村规民约》制定颁布之前，村里有一位妇女C是村干部眼中出了名的刁民。妇女C与邻里的关系一直不好，经常与邻居发生争执、吵架。不仅如此，在家庭内部也经常对丈夫、婆婆进行辱骂，态度极其恶劣。妇女C仗着自己在镇政府中有亲戚，真可谓横行霸道，对其不满的大有人在。以前的村干部碍于妇女C在镇上有“背景”对她的恶劣行径虽然十分愤慨，也只能听之任之。

　　由于山区农村水资源缺乏，为保证每户都有足够的时间和充足的水源来播种，村民委员会每年都对全村农田灌溉用水时间进行了安排，并且每个组确定一个人来管理山坪塘放水。往常妇女C从未将管水的村民放在眼里，需要用水时就过来放水灌溉。《马口村村规民约》颁布实施不久，农业生产播种便开始了，村民们也开始忙于从山坪塘放水栽秧。一天，妇女C依然像往年那样根本不理睬村民委员会的用水安排，我行我素来到山坪塘堤坝下开口放水。管水的村民与她讲道理，让她按照用水安排表的时间来放水。但是妇女C却不予理会，管水的村民上前制止，两人开始发生冲突。说着说着，妇女C恼了，随即用锄头给管水的村民头部来了这么一下，管水的村民头部血流不止……事件发生后，村民委员会依照《马口村村规民约》对妇女C进行教育，还按照规定对其处罚，要她赔偿医药费和交纳教育费共两千多元。妇女C不敌，拒绝赔偿和交纳教育费，还扬言“一分钱我都不会拿出来的”。

　　妇女C拒绝执行村民委员会做出的处罚之后，整天花心思到三堆镇跑亲戚、找关系，她有一亲戚在镇上担任部门领导，让当领导的亲戚来“摆平”此事。封民委员会干部们自然明白对妇女C破坏社区正常秩序和故意伤害他人的恶劣行为能否受到应有的处罚，不仅关系到《马口村村规民约》的有效性，而且关系到社区领导团队的执行力。村民们都在等待村民委员会处理的结果。一方面，如果不能依照《马口村村规民约》对妇女C进行处罚，那么，新制定出来的《马口村村规民约》就会失去其在村民们心目中的效力，成为一张废纸；另一方面，若对妇女C做出了应有的处罚，《马口村村规民约》就可以在今后的类似事件中真正起到规范村民不良行为的作用。当妇女C的亲戚来施压的时候，王宪烈向前来施压的领导说明情况，即按照村民大会通过的村规民约来处理不遵守村庄规范的村民是村民委员会的合法权利，上级领导可以进行指导堡是不能够干涉和妨碍村民委员会对违反《马口村村规民约》的村民进行相应的处罚。最后，妇女C叫来的镇上的领导认为王宪烈说得有道理，让村民委员会对妇女C进行处罚。妇女C无奈之下只得卖掉家里两头大肥猪，赔偿医药费，交纳教育费。经过这件事情之后，妇女C的行为和态度来了个180度大转弯，对丈夫和婆婆都好起来了，也很少与邻里发生争吵了。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　行为心理学认为，人们在行为结果受到惩罚后会回避这种行为，惩罚会减少以后再次发生这种行为的可能住：通过这一事件，村民们看到了村规民约的力量，看到了村民委员会的决心，也看到了马口村的希望。大家明白了一个事理，村规民约维护的是大家的利益，违反了村规民约肯定要受到惩罚。有了这一认知，村民们便会积极维护公共利益，主动约束违规行为。有村民说：“村规民约在我们村就跟宪法一样，是我们村的宪法。制定出来了，大家就都要遵守。”自此以后，马口村社区治理逐渐走上了有章可循的比较规范化轨道。

三、 乡村广播——社区风气转变的催化剂

　　《马口村村规民约》制定以来，虽然通过对妇女C的惩罚，村规民约已经成为马口村社区治理的一项有权威性的制度。但是由于马口村面积比较大，农户居住也比较分散，村民对《马口村村规民约》还没有完全弄清楚。因此，村民委员会一直盼望着马口村能够有一套广播设备。有了广播设备，村民委员会不仅可以在广播里向村民们选读《马口村村规民约》中的各项制度规定，而且可以播放新闻、宣传国家的法律法规和与农民相关的政策。但在当时，一套广播设备至少需3 000元，村里没有任何企业，村民委员会是拿不出钱的。村民也穷得叮当响，集资修路都搞不起来，更不用说集资买广播了。王宪烈深刻认识到了这点。因此，他希望通过政府部门资助的形式为马口村添置一套广播设备。

　　机会终于来了。某天，王宪烈作为区人大代表到利川区开会。在会上，他碰到了区教育局的局长。王宪烈以前在银行做行长司机的时候就认识了这位区教育局的局长（当时这位区教育局局长还是政府的一个办事员），并且关系一直都不错。王宪烈脑筋一转，可以通过区教育局给马口村安装广播“设备啊，于是就跟区教育局局长说是否可以帮马口村安装一套喇叭，并且解释说：“马口村很集中，就三个组，宣传一些法律法规、政策等，大家以前都没有听过的东西让大家听到，知道社会上发生了什么事情，懂得哪些是违法的，哪些是合法的。”区教育局局长听了王宪烈的一番话之后，指出区教育局只是针对学校的，村学校需要一套喇叭他们可以管，但是学校之外的就很难行得通。经过多次商量，最后，区教育局还是以马口村村小学的名义为马口村拨付了一笔添置广播设备的经费。王宪烈拿到经费后不久就买回来了三个喇叭和其他播放设备，并且找人将《马口村村规民约》录了三盒带子，让每个组长将设备带回去，安装在组长家里（因为每个组都相隔比较远），每个星期播放一次《马口村村规民约》，让大家牢记村规民约的内容，时刻提醒村民们注意遵守村规民约。同时每天的新闻广播和法律法规政策宣传也让村民们增长了知识，对村庄外的社会有了更加生动而全面的了解，马口村的社会风气也很快得到扭转，社区治安状况逐渐改善。

　　改革开放后，以家庭承包责任制为核心的农村经济体制改革虽然极大地发展了农村经济，但是对于农村社会结构的瓦解也是不言而喻的，农民在积极追求经济效益的同时，家庭关系日益紧密而家庭外的各种联系却日益松散，农民日益“原子化”，乡村社区团结日益降低。而《马口村村规民约》的作用就在于将日益“原子化”的农民重新拉回到社区，改变了农村家庭外关系的恶劣环境，使得乡村社区治理重新回到原来的有序治理中。因此，有效发挥作用的《马口村村规民约》是马口村社区形成超强凝聚力的基石。通过规范农村家庭内外的互动关系不仅使村民之间的互动逐渐朝着良性发展，也间接地提高了村民的综合素质，为马口村以后跨越式发展奠定了基础。

第三节

修路

一、 要想富先修路

　　一般认为农村道路分为主干道路、拖拉机道路和田间道路。主干道路主要指村镇对外联系和对内联系的道路，对外联系指从中心村镇通往外部经济、政治、文化中心等的道路；对内联系指从中心村镇通往一般村镇的道路。①而本书中修路指的是马口村对外部联系的道路，即通常所说的通村道路。虽然马口村与国道线的直线距离只有几百米，但马口村对外联系的主干道路是弯弯曲曲的小道，村民绕山而下到国道线，远的农户要走七八千米，近的也要走三四千米。村庄与外部联系的山间小道，村民天晴下山最少也要一个多小时，雨天路上满是泥泞，上山和下山都很困难。

　　交通闭塞，首先影响的是社区的经济发展，也是农民贫困的主要原因之一。改革开放以来，由于人均土地少，每人平均不到7分（1分=66.7平方米）地，村民都很注重养殖业，几乎每家都养猪，基本上都是三到五头。农户养猪的规模不大，首先是由于猪养多了猪草很难找，有限的耕地又不能全种上猪草，更主要的是，由于通村道路弯曲狭窄，大型车辆进不了村，农户只能找人将猪抬下山，很不方便。村民卖猪的时候，就要请其他村民把猪捆好，几个人用竹竿把猪抬到山下的国道线卖给猪贩子。木材、农产品等很难运出村庄，化肥等往村里运也很不方便。交通成为马口村农民增收、社区发展的最大障碍。

　　马口村的地形植被情况详见第四章图4-3。

二、 乡村精英与修路规划和实施

　　具有经商经历的王宪烈比以往任何村庄领导人都清楚通村道路对马口村发展的重要性。良好的交通条件，一方面可以开发马口村的木材资源和降低农副产品往外运输的成本和难度，另一方面便于政府组织与村庄的互动，有利于吸引政府有限资源的投入。与往届村民委员会领导们遇到的难题一样，缺乏资金仍然是修路最大的障碍，但王宪烈心里明白，不能再等了！

　　2002年一个风和日丽的下午，担任村民委员会主任兼村党支部书记的王宪烈组织全体村民开会商讨马口村修路的事宜。村民们都来了，王宪烈一向口才很好，在会上他向村民们分析了通村道路对农户、马口村发展的重要意义，然后让村民们讨论如何将路修起来。吃尽交通不便苦头的村民们对王宪烈的提议十分赞成，大家热烈地讨论通村道路的路线及如何修等问题。通村道路的路线、修路的劳动力等问题都好解决，考虑节约成本应该将路修得尽量短些，同时要求尽可能使更多的群众受益。因此，会议认为从二组往山下修一条通村道路是村民们受益最大的，因为二组处于村庄地理位置的中央，一组、三组都可以通过二组到达山下的国道212线。劳动力问题也好解决，《马口村村规民约》颂布以来，村庄逐渐变得有序起来，同时大家听说要修路都很积极踊跃。最后焦点集中到了修路的资金问题上。在山上开挖出一条路是需要大量资金的。王宪烈在会上提议大家通过集资的形式筹集资金，并带头捐钱，但是村民们都十分贫困，半个月过去了全村760人总共才筹集到2700多元，两千多块钱是远远不够的。王宪烈又召开了一次村组干部会议，会议上王宪烈提议让村组干部通过到银行贷款再集资，一个干部贷款两千，这样就有几万元了。但是这个计划很快就落空了，因为村干部中除了王宪烈可以拿到这笔集资款外，其他村干部均无能为力，要知道他们的经济条件跟村里普通村民没有什么区别。没有一家银行愿意把大笔资金贷给一个封闭贫穷又毫无还贷能力的客户。在多次碰壁之后，王宪烈并没有被困难吓住，仍然坚定他的想法，不管多大的困难，路一定要修起来！王宪烈将自己垫付的5000元和村民们集资的资金作为修路的启动资金。先把启动资金解决了，修路的后续资金再慢慢想办法。

　　没有钱租用机械，就用人力挖，王宪烈组织村民们用人力开山凿路。在一个阳光明媚的早上，马口村全村村民参与修路的行动轰轰烈烈开始了。村民们干劲十足，每天都有好几百人参加，场面热火朝天。可是村民们连续挖了十几天才挖了几十米。按这个进度进行下去，马口村3.6千米通村道路要修好不知要等到何时。山区岩石、沟壑多，修挖道路难度极高，单纯依靠人力肩挑背扛很难完成。修路必须借助挖掘机、推土机等大型现代机械才行。修路停下来之后，村民委员会召开内部会议商讨解决的方法。最后，王宪烈决定自己亲自去找三堆镇的水电五局物资公司，请他们为马口村修路支援些推土机等大型机械。

　　访谈记录： 

　　水电五局的刘经理是一个十分倔强的人，但人很直爽。因此，一般的人刘经理都不搭理。我到刘经理的办公室见到了刘经理，刘经理也不问我来干什么，也不理会我。我主动上前抽出香烟给刘经理，刘经理也不接。过了很久，水电五局的其他干部到刘经理的办公室聊天。我趁机将马口村这几年的变化、村民的各种艰难和村民委员会修路的艰辛跟其他的干部说了。其他的干部都说我挺不容易，是个一心为马口村谋发展的村长。刘经理也被我的一心为民的行动感动了，就开始表态说：“我到过很多村，还没有看到哪个村干部积极地为老百姓做事，为修路的事情来找过我们。你这人还可以，你等会，我们要开个会议讨论一下。”我站起身来连忙说：“谢谢！谢谢！……”刘经理召开水电五局处缓干部会，我就坐在隔壁的房间一支烟接着一支烟地抽着，等着他们开会的结果。会终于开完了，刘经理走进来对我说：“我们讨论过了，你的事迹的确很感人。我们水电五局还从来没有与农村发生过联系，你们修路是好事，我们决定了，可以支援你们，配给你们两台机械，三名驾驶员。但是需要签合同，我们提供的机械和驾驶员一天的租金是一千元。”我十分高兴，立刻回家拿钱，把自己家的一万块钱交给了水电五局，就回到村里跟老百姓说推土机的事情办妥了，明天继续开工。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　推土机问题解决了之后，接下来还有很多困难在等着马口村和王宪。

　　访谈记录： 

　　推土机进村后就开始工作，先是从上往下推，但是没推几天水电五局派来的驾驶员就不开机器了。村民们问原因，他们说从上往下推山路很陡峭，他们没有在山区作业的经验，工作起来十分危险，不敢再往下推了。三名驾驶员都回水电五局了。我知道后，就打电话向刘经理反映情况。刘经理将三名驾驶员骂了一顿，并让三名驾驶员再次来马口村。

　　驾驶员是来了，但是他们却不开机器，整天躺着晒太阳，村民们说他们也不管用。我看着着急啊，自己掏钱通过关系请水电五局一位有山区作业经验的驾驶员来开推土机，每天付给他工资一百元，这才把问题解决了。

　　就这样在推土机的配合下，村民们修路的积极性很高，修路的进度也很快。在重新开始修路二十天的时候，水电五局的刘经理坐着他的红旗牌小轿车在马口山下的国道212线等我。当时我正把红布挂在树上指挥路线呢，听到村民们说刘经理来了，我急忙从山上下来。刘经理看到我为了修路撞坏了两个牙齿，鞋子也破了个大口子后非常感动，本来是来收推土机租金的也不好意思开口了。还将我带到镇上给我买了一双鞋子，再将我送回来，并嘱咐我好好给老百姓把路修好。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　在马口村村民们加紧修路的过程中，马口村修路的事情也在三堆镇传开了。镇上的很多领导都来马口村看修路的进展，表扬了他们不等不靠、自力更生的精神。马口村修路的消息传开了有好的一面，即镇上领导的关注极大地鼓舞了村民们修路的信心，但也出了一些事情。

　　访谈记录：



　　林业部门在确认马口村修路的事情后，认为马口村修路破坏了林业植被，需要办理相应的手续和缴纳罚款。我们村干部得知这个消息后，都觉得林业部门不讲理，山都是马口村的，我们修路又是公益事业，所以不需要通知林业部门，也不需要缴纳罚款。因此，我们仍然继续修路并不理会林业部门。林业部门看到没有收到效果，就将我们告上了法庭。在我带着村民们忙着修路的某一天，山下突然开来很多警车，三堆镇公安局副大队长要带走我。村民们看到我要被带走，十分气愤，将警车围得水泄不通。这样僵持了很久。镇上来了个领导向村民们解释，由于林业部门向政府反映马口村修路没有办理手续的事情，他们只是将我带去了解情况。在做了很多疏通工作之后，村民们才答应他们把我带走，而镇上的领导了解了具体的情况之后，并没有为难我，允许马口村不交手续费和罚款，而且林业手续也帮我们补办了，让我赶快回去，说老百姓都等着我修路呢。

　　这样，几个小时后，我又回到马口村参加修路。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　经过马口村全体村民三个多月的共同努力，马口村第一条长3.6千米、宽约4米的通村道路终于修好了，每一个村民都为马口村有了一条像样的通村道路而欢欣鼓舞。对于王宪烈等马口村的领导者来说，路虽然修好了，但是修路欠下水电五局几十万元的机械使用费和加油站近万远的油费却让他们总是睡不安稳，因为路修好意味着还钱的时间也到了。如何还债，特别是水电五局几十万的债务是马口村精英们最为头疼的问题，王宪烈凭借其丰富的社会历练，想出了一个个解决问题的方法，对于欠下水电五局的几十万元的机械使用费，马口村用送锦旗的方式来解决。我与几个村干部到镇上请人做了几面答谢水电五局的锦旗之后，挑选了一个阳光明媚的日子，带上村里几十个老百姓在一路的锣鼓声和鞭炮声中将锦旗送到水电五局刘经理的办公室。一到刘经理的办公室，村民们都争着跟刘经理说感谢的话。刘经理极其高兴和感动，说要亲自到马口村看看这条使用他们水电五局推土机新修的通村道路。刘经理拦着我的手承诺：为了对马口村老百姓的爱戴和表示感谢，五局将通过发动员工每人捐些钱帮你们把欠水电五局的机械使用费还上。这就解决了马口村修路中机械使用费的欠债问题。

　　访谈记录： 

　　回到村上后，我召集村民委员会成员哥会蛮讨如何解决修路中其他的债务问题。村民委员会成员得知刘经理承诺免杂五十万元的机械使用费自然十分高兴，但是他们也表示担忧，这是刘经理当时的口头承诺，如果他以后不承认怎么办，又没有白纸黑字。经过多次讨论，最后村民委员会采纳了我的一个提议：因为马口村修路已经在全镇传开了，所以路修好后马口村邀请各个单位的领导和各个村的代表来参加马口村的通车典礼。事情在村民委员会定下来之后，就开始紧锣密鼓地实施我的提议。我因为担任村主任之前在外面给信用社的领导开车，认识镇上的、区里的很多单位的领导，这些人都知道马口村修路的事7隋，有的甚至在修路的时候都来看过。我邀请他们来参加通车典礼，他们都答应了。为了让通车典礼更加热闹，我还邀请了多个邻村的书记。按照惯例，参加通车典礼的嘉宾都要送些贺礼钱，往常的做法是找一个人坐在桌子旁记下哪个单位送了多少钱。但这次我并没有按照往常的惯例来登记贺礼钱，而是找了块大红布挂在村民委员会办公室，叫村上的老教师用毛笔当场将各单位的贺礼钱写到大红布上，这样谁送了多少贺礼钱大家都可以看到，有了比较之后送少的就不好意思了。找先让老教师将邻村的贺礼钱写在大红布上，每个村都写100元以上，以便带个好头（实际上他们并没有送那么多，被夸大了）；接着让老教师将水电五局刘经理发动员工捐款帮我们还清的机械使用费作为贺礼钱也写到了大红布土。应邀而来的很多领导看到水电五局为马口村修路捐了几十万元，除了感到十分震惊之外，也增加了贺礼钱的数目。举行通车典礼的那天，水电五局的刘经理没来，而是书记和几个处长来了，还带了两千元贺礼钱。水电五局的书记一看他们公司捐了几十万元，觉得很纳闷。我赶忙上前解释是将刘经理发动员工捐款帮我们还清的机械使用费作为贺礼钱写到了大红布上面。水电五局的书记看到已成事实，也欣然接受了。举行典礼那天，马口村共收到两万多元礼钱，而这两万多元的礼钱也可以还清修路欠下的油费和其他费用了。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　通村道路修好后，马口村接着又通过各种渠道筹集资金修建多条村组道路，大大改善了村民的交通条件。通村道路的成功修建和多条村组道路的修建对马口村社区的发展有着重要的意义。首先，交通条件跨越式的发展给马口村村民的生产生活带来了许多的便利。与外界经济联系建立起来之后，马口村与外界的交流逐渐增多，许多的商人进入村庄收购村氏的农产品，村民也可以将稻谷、小麦、生猪、水果等农产品相当方便地运到镇上甚至市区去销售；与外界交流的日益增加使村民的视野逐渐开阔，思想慢慢地解放开来，到省内城市甚至省外打工的人逐渐增加，打工的收入加上农产品收入，使村民的生活水平逐步提高。其次，大大提高了马口村村民委员会在社区内、外部的威信，为后来的抗震救灾及灾后恢复重建提供了内、外部支持的动力基础。从马口村内部来看，一方面，王宪烈不需要村民掏一分钱将通村道路修建起来，这就等于王宪烈带领的村民委员会能够将几乎是不可能办到的事情办成了！因此，修路的成功使得马口村村民扭转了对王宪烈“外来人”的看法，对王宪烈在村里的领导地位产生了较高的认同感。另一方面，通村道路的畅通不仅带来了生产生活的便利，也大大改变了村民对村庄外部世界原有的认知状态，激发了村民融人市场经济和外部世界的欲望，是村民封闭观念的转变和劳动力外出务工的催化剂。从马口村外部来看，马口村修路成功对其他村来说是破天荒的，几乎没有哪个村能够做到，而马口村却做到了。因此，马口村和王宪烈的名字迅速在社区外部传开了，区、镇领导多次到马口村来视察，各类扶贫项目资源也逐渐向马口村汇集，马口村良性发展步伐逐渐加快。马口村很早就被社会特别是政府发现和认可，达也是汶川地震发生之后，外部援助能迅速进入马口村的原因之一。

第四节

妇女会议与老年人协会

一、 妇女会议

　　（一）妇女观念的转变

　　马口村的主干通道——通村道路修通之后，马口村发展的通道打开了，但村民的思想、生活观念与现代村民相比还有一定的差距，还需要转变。王宪烈等马口村的精英们认为要转变村民封闭的观念需要从日常生活小事做起。他们决定从改变妇女的观念开始。当时村民当中已经有一部分劳动力外出务工，但是主要还是农户中的男劳动力到外地打工，而妇女则留在村里照看小孩、老人和进行农业生产。如何转变马口村妇女的观念，王宪烈等乡村精英认为，对村民进行启发有事半功倍的效果。

　　访谈记录： 

　　有一些小事最容易教育人，也最容易感动人。当时我们的通村道路一修通，外面进来的人就很多，但我们村民的个人卫生素质很差，不洗衣服，还有不少人连脸都不洗，认为反正都是一家人，进进出出，一天到晚都是那几个人，干活就到地里去干。早上起来不洗脸不洗手，又不洗衣服，所以脏得很，很不像话，这样的精神面貌问题很严峻。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　村民特别是妇女观念的转变和素质的提高逐渐成为社区的突出问题。农户家里脏乱差，妇女不洗衣服、出门不洗脸等陋习大量存在。王宪烈等村领导决心改变村民的精神面貌特别是妇女的精神面貌，而召开妇女会议是转变妇女观念的最好的形式。2003年的三八妇女节，村民委员会召开了全村妇女会议。在会议上，王宪烈从马口村的发展说起，最后将重点落在妇女们的精神面貌需要转变上。如何转变村民的精神面貌？村民委员会的办法是在三八妇女节这天给每个妇女发一袋洗衣粉、一条毛巾。

　　访谈记录：

　　我就说，要特别注意一下你们家人和你们的精神面貌，从今天这个会下来，我们要检查，而且每逢大会、小会都要检查每个人的衣服、脸和头发。今天给你们发洗衣粉，这个不值钱，但意义重大，目的就是让你们回去把你们家人的衣服洗干净，不要求穿得很好，但一定要干净。发毛巾的目的就是要你们把脸洗干净，不要出门的时候一家人都是花脸，大家都有个对比……

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　（二）妇女会议的形式

　　进入21世纪，经济持续高速增长，经济社会进一步发展，特别是中东部地区借助地理位置、自然条件等优势，经济发展遥遥领先于西部。由于以种粮为生的农民看到粮食在价格和单位产量上很难有大的突破，他们纷纷投身于我国经济发展的洪流中，到中东部地区打工挣钱。马口村村民外出务工主要在内蒙古、吉林等省区做建筑工人。在地震之前，全村有250个青壮年劳动力外出务工（部分在省内，大部分到东北地区的吉林等地），占全村人口的近三分之一，几乎所有的青壮年都外出务工挣钱去了，留在村庄的都是些妇女、小孩和老年人，即我们通常所说的“三八、六一、九九”部队。土地少决定了农业生产并不需要太多的劳动力，与外出务工相比，农业生产只是维持家庭日常开销，用一位农户的说法是，留守家庭成员务农不用买菜和买米吃。妇女除了从事种植业之外，养猪等养殖业在马口村也很普遍。妇女逐渐成为马口村农业生产的主力军，她们与家里的老年人一起承担传统农业生产的全部劳动。妇女在村庄中的角色转变（成为家庭和村庄生产劳动的主力军）也使得妇女在社区公共事务中占据了主要的部分。因此，妇女会议的形式开始转变，马口村的妇女会议逐渐与村庄治理会议有机结合在一起。在讨论村庄的治理问题时，往往也会针对妇女的问题进行相关的讨论。我们在对马口村妇女主任的访谈中也证实了这一点，当问到关于妇女会议的相关情况时，得到的回答是：“我们这里的妇女会议就足平时开会，因为到会的基本上都是妇女。”马口村妇女会议的内容主要涉及修路、整治山坪塘、村规民约的制定和产业发展的相关培训等。例如：关于和谐新村建设项目的二组到村口道路的水泥硬化问题；关于开展各类的技能培训，如母猪养殖技术培训、枇杷栽植技术培训、海椒栽植技术培训等；关于马口村市级生态村社区清洁卫生整治等。

二、 老年人协会——对弱势群体的关怀

　　（一）老年人协会的成立与发展

　　随着外出务工的人数越来越多，不仅仅是男性青壮年劳动力选择外出务工，部分年轻的妇女们也跃跃欲试外出务工，使马口村农业劳动力人口进一步老龄化。马口村老年人协会于2005年成立，成立时马口村老年人协会会员就达到99人（加入老年协会的条件是男性60岁，女性55岁）。在2009年的10月26日（重阳节）新增会员40人，会员总数已超过百人，按照全村767人计算，老年人占总人口数已经超过十分之一。处理农村家庭纠纷问题特别是年轻人不善待老年人的问题一直是马口村社区治理的主要内容。马口村中不尊重老年人、虐待老年人的情况时有发生。对于家庭来说，年轻人外出务工不仅带回了一笔可观的收入，也将各种个人主义思想和行为、核心家庭观念等带回村庄。家庭成员价值观的多元化使得家庭团结度下降，家庭纠纷特别是年轻人与老年人之间的纠纷日益增多。家庭纠纷日益增加和家庭纠纷的复杂性使得村民委员会调解家庭纠纷显得力不从心。老年人沦为家庭里的“弱势群体”之后，受到子女不公平待遇时往往忍气吞声，老年人一直希望有人或组织可以帮助他们。

　　在构建社会主义和谐社会的宏观政策背景下，2005年8月26日，马口村接到三堆镇人民政府下发的《关于进一步做好社区、村老年人协会工作的通知》。政府正式发文通知成立老年人协会，这给马口村老年人维护其在家庭中的权利带来了希望，成立老年人协会后可以请老年人协会处理农户家庭中各种与老年人相关的纠纷。听到即将成立老年人协会，退休在家的王树斌（王宪烈的父亲），按捺不住激动的心情，王树斌曾任乡党委书记，担任过镇民政局干部，组织能力较强，工作经验丰富，被定为马口村老年人协会会长候选人。一切工作准备就绪之后，马口村村民委员会陪同镇政府相关部门领导于2005年重阳节，在乌龙寺（马口村的一个寺庙）召开了老年人协会成立大会，会上共有99位老年人加入老年人协会。在老年人协会成立大会上，由老年人协会会员投票选举了马口村老年人协会领导小组成员。其中会长王树斌，名誉会长王宪烈（当时的村书记兼村主任），副会长何炳金，秘书长王洪庆，其他领导小组成员还有何炳林、单明秀、陈太勤等。大会颁布老年人协会章程（见附录二），宣布设立老年人活动中心，大会还给每位会员发一个保温杯。老年人协会的主要工作就是保护老年人的合法权益，调解与老年人有关的家庭纠纷，教育年轻人要善待老人等。自老年人协会成立以来，在王树斌等协会组织者的带领下，马口村老年人文化生活日益丰富，家庭纠纷得到有效的调解。2008年9月，会长王树斌的去世给马口村老年人协会的工作带来了比较大的影响，老年人协会的活动少了很多。2009年10月26日是重阳节，在王宪烈的组织下，老年人协会在乌龙寺开展了老年人活动，集聚一堂的老年人脸上都露出了欣喜的笑容。此次老年人协会开展的活动主要有以下内容：①重新选举了新一届的领导小组成员，王树贵担任会长，其他领导成员不变；②乌龙寺管理委员会（以下简称庙管会）被纳入老年人管理体制内，老年人协会正式开始管理和维护乌龙寺的大小活动；③欢迎新加入会员，并给他们发由香港乐施会提供的棉被和衣服；④由村民委员会出资老年人出力，买菜做饭全村的老年人协会会员聚餐。

　　（二）老年人协会的运行与管理

　　老年人协会办公室和老年人活动中心都设在马口村唯一一座寺庙——乌龙寺内。在老年人协会成立之前，马口村村民集资将乌龙寺翻修一新。老年人协会组织开展老年人活动和购买一些公共物品的经费主要有两种来源，即会员、社会的捐助和调解家庭纠纷收取一定的调解费。在马口村老年人协会成立之初，三堆镇民政局为老年人协会会员送来了衣服、鞋子等物资，马口村村民委员会也给每个会员购买一个水瓶和茶杯。然而，老年人协会运作面临最大的问题仍然是经费不足。

　　老年人协会的开支主要有每逢节日开展文娱活动的经费，购买扑克、象棋等老年人娱乐等用具的开支，日常办公经费，老年人协会领导小组参与调解老年人家庭纠纷的误工费，会员去世老年人协会送花圈的费用等。马口村老年人协会的主要经费来源是调解费，老年人协会派人去调解农户的家庭纠纷，调解每起纠纷收取调解费50元到100元不等。老年人协会的调解员进行调解需要收取调解费不仅是老年人协会主要的经费来源，而且还对年轻人起到警示作用——告诫其要善待老年人。

　　地震后，村组道路都修起来了，村级道路和通组道路的清洁卫生和管理也分配落实到每一户农户。而举家外出务工的农户分配到的路段的清洁和维护则由老年人协会派人去进行，并向外出务工农户收取一定数额的清洁和维护费。在2009年的重阳节活动大会上，乌龙寺庙管会编入老年人协会，乌龙寺庙会活动和各类慈善捐助由老年人协会来组织和管埋，善款也由老年人协会来支配和管理。

　　（三）老年人协会的社区参与功能

　　马口村老年人协会（见图2-1）目标是将老年人组织起来，通过老年人协会参与社区治理，在社区的治理中维护老年人的合法权益，发展老年人事业，使老年人老有所乐、老有所为。



　　图2-1马口树老年人协会

　　1．维护老年人的合法权益

　　改革开放后，强调个人主义的西方文化观念也随着国门的打开而涌入中国。西方文化对家庭结构的影响强化了核心家庭观念①，冲击了主干家庭和联合家庭观念。核心家庭观念在涌入城市务工的农民和新一代农民中表现特别突出。家庭观念的多元化特别是核心家庭在农村中日益增多，必定会增多农村社区家庭纠纷和老年人赡养问题，而在各类家庭纠纷中，老年人往往处于弱势地位。

　　马口村老年人协会的成立有效改变了老年人在家庭纠纷中的弱势地位，有利于维护老年人的合法权益。马口村老年人协会维护老年人家庭合法权益的方式是渐进变化的（马口村老年人协会派出的调解员都是在村庄中比较有威望的老年人）。老年人协会参与调解家庭纠纷的方式是处于家庭纠纷中的老年人向老年人协会提出调解申请，然后老年人协会组织相关人员进行调查对纠纷双方进行走访。在了解情况后，安排纠纷双方进行会谈，调解员进行调解，最后形成调解意见和调解结果。如果双方中有一方对调解结果不满意或不执行调解结果，可以向村民委员会、乡镇派出所提出异议，请求重新调解。对于经过多番劝说教育仍然虐待老年人的，老年人协会则采取天天人户劝说和罚款相结合的方式进行处理。另外，老年人协会还以各种形式在村庄内进行尊老、敬老和谐家庭的宣侍，提高年轻人尊老、敬老的意识。从老年人协会成立到2009年10月，老年人协会共调解家庭纠纷17起，其中有较大影响的2起，有力地保护了老年人在家庭中的合法权利，村里不尊重、不赡养老年人的现象基本消失。正如村老年人协会秘书长王洪庆所说：“成立老年人协会的意义很大，有了老年人协会，老年人不再是孤立无援的，老年人协会是听老年人讲话、帮老年人办事的机构。”

　　2．关爱老年人和丰富老年人的生活

　　在我国现有的社会保障体系中，与城市各类型的养老院、敬老院和公共娱乐场所相比，农村社区一直是依靠家庭来承担社会的养老功能，老年人文化娱乐设施少，老年人生活单调乏味。主干家庭中，老年人将家庭决定权转交给子女之后仍然忙于带小孩、放牛、菜篮子工程等劳动，只要是力所能及的事情，习惯了劳动的老年人从来没有停下手来歇一歇。在核心家庭中，老年人与子女分开居住，老年人还要承担家庭的生产和生活的各种劳务。在乡村社区中，不管是与子女共同居住生活还是分开居住生活，老年人都忙于家庭劳动，彼此之间联系很少。马口村老年人协会可以将分散的老年人组①家庭是社会学核心研究对象之一。在社会学中，通常将家庭划分为核心家庭、主干家庭和联合家庭三种类型。核心家庭指只有父母与未婚子女共同居住和生活的家庭；主干家庭指父母（或一方）与一对已婚子女（或者再加其他亲戚）共同居住和生活的家庭；联合家庭指父母（或一方）与多对已婚子女（或再加其他亲戚）共同居住和生活的大家庭。详见郑杭生：《社会学概论新修》第三版，人民大学出版社2003年版，第170页。

　　织起来，开展文化娱乐活动。马口村老年人协会服务宗旨之一就是丰富老年人的生活。马口村老年人协会，不仅购买了羽毛球、象棋、扑克等娱乐工具，也准备了锣鼓、唢呐等乐器供马口村老年人平时休闲娱乐。老年人协会每年至少要举办一次聚餐活动（重阳节聚餐）。虽然老年人协会在财力和物力上的资源有限，举办的活动并不多，但马口村老年人协会确确实实给社区老年人的生活增添了乐趣，驱赶着老年人心灵的孤独。人到老年离生命的终结也越来越近，老年人协会成立之后便有一条不成文的规定：当老年人协会中有会员去世时，老年人协会都要送去花圈寄予哀思。

　　3．老年人参与社区治理的平台

　　老年人不仅在家庭的地位下降，他们也自觉地退出了社区治理的舞台。在家庭中，生产的主要计划和打算已经是子女们的事情，子女们也很少去听听老年人的想法；以前还是主导者的老年人，如今在乡村社区治理中已不是他们说了算。老年人不受重视的失落感和封闭生活带来的孤独感，是乡村老年人面临的主要心理问题。马口村老年人协会是社区老年人群体组织化的重要力量，通过老年人协会可以加犬老年人在社区的影响力。在调查中我们也可以看到这一点，比如在2009年重阳节老年人协会会员大会上，村民委员会为新加入的会员送棉被和衣服。如果没有老年人协会这个组织做载体，这些衣服和棉被具体送给哪个老年人，这处理不好也会影响到乡村社区的团结和治理。老年人的组织化加强了社区治理中老年人的权益，也有益于乡村精英在社区治理中的公平性和公正性。在老年人协会组织下，老年人参加了通村道路的维护和保养，老年人协会领导小组可以与乡村精英在社区治理中面对面对话，社区建设项目都需要征求老年人的意见或建议，如老年活动中心维修项目的规划、养殖业产业化规划中对老年人工作的考虑等。

　　专栏2-1 

　　老年人协会的总部——乌龙寺

　　乌龙寺坐落于马口村二组所在的山麓中部，是一个小寺庙。乌龙寺占地面积约300平方米，寺内供奉有观世音菩萨等多尊菩萨。乌龙寺名称来源于寺庙内正殿观音菩萨下面的一块石头——乌龙石。据上了年纪的村民介绍，乌龙石长约6米，宽约4米，形状像一条准备腾飞的巨龙。石头前半部分的顶部是龙头，而石头尾部呈钩状向上翘起，特别像龙的尾巴，中间部分呈条状，整块石头呈米黄色。传闻这块石头会随着天气的变化而变色，在变成阴雨天气之前，乌龙石会提前变色，由米黄色交成黄褐色或墨黑色，并会在石头上渗出密密麻麻的小水珠，因此得名乌龙石。由于乌龙石会随着天气变化而变色且形状酷似一条龙，因此称此寺庙为乌龙寺。新中国成立前，乌龙寺既是香客拜菩萨的地方，同时也是马口村村民参加庙会的重要而唯一的场所。马口村的乌龙寺庙会有：农历正月初三的药王节、二月十九观音节、六月十九观音节、九月十九观音节、十月初一的牛王节。药王节的庙会是最隆重的庙会，也是一年中参加人数最多的庙会，村民在药王节庙会上拜药王祈求一年远离疾病。第二个隆重的庙会要属牛王节庙会了，村民到乌龙寺参加庙会，以祈求传统农业最重要的耕种工具也是最重要的财产——耕牛健康、平安。在传统农业中，耕牛健康平安是农业正常耕作和丰收的基础。在观音节庙会上，人们向观音祈福求子。另外，在新中国成立前，乌龙寺也被村里用做村私塾学校，作为村里教书育人的唯一场所。新中国成立后，由于新修建了村小学，乌龙寺便失去了教书育人场所的功能，全社会提倡无神论使得烧香拜佛的香客没有了，新中国成立前热闹非凡的庙会也取消了。乌龙寺宽敞明亮，经常被用做全村群众大会的场所。白于村小学几经搬迁，乌龙寺也曾被用做小学的临时教室，堆放生产队粮食的粮仓和下乡知青的住所。改革开放之后，烧香拜佛的村民又逐渐增多起来。1998年，马口村的庙会活动又得以重新进行，群众自发成立了乌龙寺管理委员会负责打扫卫生，清点功德箱的捐款。2005年12月，老年人协会成立，乌龙寺便成为老年人协会领导小组的办公场所和村里老年人聚集在一起开展文化娱乐的场所。

　　资料来源：与马口村多名老人访谈后的整理 

第五节

马口村新农村建设情况

一、 马口村新农村建设成效

　　2002年，马口村通村道路的修通让王宪烈和马口村在三堆镇都有了好名声，而马口村的贫困也受到政府的关注。2006年6月，马口村被四川省扶贫办列为新农村建设试点村（和谐新村）。两年多投入100万元和谐新村建设费的确给马口村带来了翻天覆地的变化。在村基础设施上，新建山坪塘3口，整治维修山坪塘2口，硬化村组道路4千米，硬化人户路800米，埋设道路涵管52处共计220米，砌堡坎800立方米，安装警示牌、防撞桩800根共计2千米，新建垃圾池1口，新修围栏450米，栽植道路绿化树（桂花树）3000株。在产业发展上，一是稳粮增收，并加快产业结构调整，变粮食高产大村向农户增收大村发展；二是栽植梨树3.8万株（其中苍溪二代雪梨树1.8万株，翠冠树2万株），栽植面积550亩，达到每户平均有2.7亩果树园；三是在原有基础上又从锐昌公司引进良种母猪120头，公猪2头，有80户建了规范化猪圈，全村母猪养殖大户40户，同时还成立了锐昌养猪协会马口村分社。在农户基础设施上，建沼气池100口，改厨120户，改厕120户，改圈120户，座脊120户1200米，硬化院坝7000平方米，新（改）建房80户，建花池300平方米，粉墙3000平方米。在社会事业上，改造村小学100平方米危房，新建村民委员会办公室80平方米，硬化小学操场450平方米，安装村广播一套，安装电话100部，新建了马口村村小学目守儿童之家，组建了马口村农民工协会。

二、 和谐新村建设与社区发展

　　马口村从2006年开始新农村建设到震后我们调查时已有三年时间，虽然部分已经建成的项目（如通村道路、山坪塘、村小学、村民委员会办公室等）遭到地震的破坏，但也许经过两年后的重新观察和思考，可以更清楚地看到和谐新村建设项目对马口村产生的深远影响。

　　（一）改善村民生产生活条件

　　三年来的新农村建设较大程度上改善了马口村的农业生产设施和居民居住环境，为社区进一步和谐发展奠定了基础。在农田水利设施上，在和谐新村建设资金的支持下，村民委员会组织村民投工投劳新建山坪塘3口，整治维修山坪塘2口。整修主要是加宽和用水泥硬化坝面。新建和整修的多口山坪塘，大大增加了村庄农作物的灌溉用水，成为村庄农田旱涝保收的有力保障。在和谐新村建设之前，马口村的精英们组织村民自力更生修通了没有硬化的土路。和谐新村建设中，这条通村土路被全部硬化了，并且埋设道路涵管，安装了警示牌、防撞桩：俗话说“要想富．先修路”。通村土路和部分入户路水泥硬化项目，使马口村第一次实现了交通道路的水泥硬化。通村道路的水泥硬化、修砌道路堡坎、安装防撞桩和警示牌使得村庄外部的机动车辆随时可以进村，这不仅改变了村庄居民与外部世界的联系（特别是经济的联系）受天气限制的状态，而且村民与外部世界联系的频率提高了，安全性也大大增强了（因为水泥路上汽车会走得更快和更安全）。“通村土路和部分入户路的水泥硬化，方便了我们卖猪卖粮，赶场也方便多了！”村民A在接受访谈时这样说。通村±路及部分村组道路的硬化使碍马口村道路真正称得上是公路，因为以前的道路都是土路，还不算是严格意义上的公路。因此，通村土路的路面水泥硬化是马口村交通道路发展质的飞跃．它增强了村民发家致富的信心和社区凝聚力。通村土路的水泥硬化路面使得马口村在经历了汶川大地震之后，经过村民简单的维修，马口村与外界联系始终保持畅通，对抗震救灾物资及时发放和灾后恢复重建的材料进入马口村都起到至关重要的作用；在社区环境和居民生活设施建设项目上，栽植道路绿化树（桂花树）、建花池、粉墙、建沼气池、改厨、改厕、改圈、座脊、硬化院坝、新（改）建房等社区公共环境和居民生活设施建设项目，不仅美化社区环境而且还提高了村庄居民的生活质量。

　　访谈记录：

　　我们花了40多万元，就把这条3.6千米的通村道路路面硬化了，那一年建设的规模相当大，底下的房子都是楼房，那时候对老百姓都是有奖励的，凡是盖楼房都有奖励，一户2000元钱，再一个就是所有的占地手续都是我给办，农户不用跪腿。路一通大家都盖了楼房，那时盖个楼房3万元，最多4万元，我们就把（居住）环境进行了改善，所以老百姓都是看着建筑队走的。我们又把下面那个堰塘（原来的堰塘只有现在的一半）用机械把它捆住，打了个栏板，又搞了个防护栏。2006年来了很多人参观，当时我写了一副对联，写这副对联我想了很多，我想一是要显示我们国家、党对我们村民的关怀和优惠，二是要把和谐新村搞出个样子，所以那副对联是：“国策奠基千秋业，党恩撑起万代年”，对联有2米高，好多人来参观的时候羡慕得不得了，他们都说，国家的优惠政策都在你这体现出来了，村里的楼房、自行车、摩托车、小车都很多。他们都羡慕得不得了。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　（二）农业产业化和农村组织化的尝试

　　2001年，为适应新时期农村贫困人口分布和特征的新变化，国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》（以下简称《纲要》），采取以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为两翼的“一体两翼”扶贫开发方式。《纲要》指出：“积极推进农业产业化经营作为新阶段扶贫开发的重要内容和途径”。政府在金融、农业产业发展等方面出台了一系列政策和措施来促进产业化扶贫。由于产业资源在各个贫困地区表现不一，实施过程中启动资金、企业与农户的利益协调、农产品进入和扩大市场等环节多且复杂，难以解决，产业化扶贫效果不太明显。与生产生活的公共基础设施的建设相比，马口村新农村建设项目的种养业产业化发展更像是一次积极的尝试。马口村在农业产业化和农民组织化方面主要进行了两个方向的尝试。第一，梨树和海椒种植产业化。到苍溪某个雪梨产业发展典范村参观和学习雪梨栽植技术，并购回梨树3.8万株，栽植面积550亩；2007年，在海椒种植中采用“公司十农户”的产业化经营模式，海椒种子公司统一向村民提供种子，并承诺在收获的时候来收购。第二，在原有养猪规模的基础上，从锐昌公司引进良种母猪120头，公猪2头，规范化建圈80户，全村已发展母猪养殖大户40户，同时还成立了锐昌养猪协会马口村分社。马口村农业产业化方面的尝试由于各种原因最后并未取得预期的效果，然而却为村民和乡村精英们提供了吸取教训、总结经验的难得机会。

　　从整体性的视角看，马口村和谐新村建设是中国扶贫系统根据多年扶贫工作经验对贫困村实施综合性的社区发展工程。它以贫困村社区综合发展为目标，从基础设施、公共服务设施、社区环境改善、居民生活质量提高、产业化发展等方面进行建设，使得贫困村社区得到综合性的提高。这种提高使得村民对新农村社区发展方向有了更加深刻的理解，大大提高了马口村在硬件和软件上的村容村貌。马口村这次由扶贫系统主导的综合性社区发展建设（和谐新村），使乡村精英们取得了综合发展社区的经验，提高了村民参与社区发展的积极性和组织化水平，为汶川地震灾后综合性重建积累了宝贵的经验。

第一节

灾害情况

 

　　5·12汶川地震使灾区人民群众的生命和财产遭到巨大的损失。此次地震造成69 222人遇难，374 638人受伤，18 176人失踪①，造成直接经济损失8451亿元人民币。

　　2008年5月12日是马口村人永远无法忘记的日子。这一天的14点28分之前一切都如同往日。整个村庄一如往日般的宁静、忙碌而有序。然而，下午14点28分一场巨大的灾难8.0汶川地震却突然降临到这个毫无准备的小山村。



　　访谈记录：

　　我（杨洪庆老人）正在自家农田耕田，水田里忽然溅起的水花让我以为下雨了，可是我抬头看天，却依然阳光普照。正疑惑间，我突然觉得一阵晕眩，接着脚下就站立不稳。“坏了，地震了！！！”这是我在第一时间内的反应。我急忙大步往田外跑去，却不想刚迈出第一步就摔倒了。我向村庄方向望去，只见房子先是剧烈的摇晃，接着纷纷垮塌，整个村庄立刻弥漫在一团烟雾之中，只有村里的牛在惊恐地四处乱窜……。

　　我（退休老村支书何炳生）吃过午饭，从家中出来准备去种包谷，正走到距系着自家牛的一棵树两三米远处，地震发生了。急剧的摇晃使得我一屁股坐在了地上。这时我突然意识到地震了。等我反应过来，跑回家的时候，自家的五间泥房垮了三间！这时间我的又一个反应就是救人，找了一下没有见家人，急忽忽地往院坝方向跑，或许家人在院坝上。到了院坝，看到院坝已经聚集了二十来人。大家都被突如其来的地震给吓着了，呆呆地站在院坝上，有的妇女在哭泣，有的人在谈论，有的人在寻找自己的亲人……我找到自己的亲人并确定他们安全无恙之后，一颗悬着的心总算是暂时安定下来……

　　资料来源：与村民杨洪庆、何炳生访谈

　　马口村行政上旭广元市利州区三堆镇管辖，邻近青川县，地处地震断裂带边缘，突如其来的5·12汶川大地震给马口村造成了重大损失。一是导致人员伤亡，农房严重受损，共造成马口村1人死亡，倒塌房屋47户266间，危房17户609间。二是生产生活基础设施遭到损坏（见图3-1），导致村民生活困难，生产停滞。90口人工井发生裂缝，造成326人饮用水困难，2座变压器损坏，20根电线杆倒下，输电线路损毁2千米，通村道路受损3千米，通组泥结碎石路受损3千米，入户路受损2千米；圈舍损毁720间，牲畜损失81头。家禽损失641只；山坪塘受损3口，灌溉渠道损毁1.5千米，抗旱蓄水池损毁70口，使300亩农田无水灌溉；农田受损j0亩．果林损毁120亩，刚刚发展起来的养猪、种植水果等产业基本被毁：村公共服务设施严重受损，严重影响村庄公共服务事业。马口村村小学有4个班，共有20余名学生，2名教师，地震使教室破裂无法教学；地震前有卫生室1处．村医1人，震后成危房，已经全部撤出，村民医疗救助问题有待解决；马口村原村活动室较为规范，地震后成危房无法办公。据有关部门估计，地震共造成全村经济损失549. 44万元。马口村受灾区域分布详见第四章的图4-3。



　　图3-1   马口村的生产生活基础设施遭到严重破坏

第二节

灾害的影响及风险

　　5·12汶川大地震给马口村村民造成严重的损失，严重影响村民日常生产生活，同时也给村庄带来了灌溉、教育、养老、医疗、心理、信贷、治理等各种显性或隐性的风险。

　　1．村民生活受到严重影响

　　在住所上，马口村全部农房受损，有的农户房屋全部坍塌，有的成为危房，农房受到严重破坏给农户造成经济损失外，农户在地震后的住所也成了最迫切的问题。不管是严重受损还是轻度受损的农房，村民们都不敢住了，因为害怕余震将房子震垮。对于马口村村民来说，救灾帐篷是社区居民最需要的物资之一。由于救灾帐篷数量有限，往往是七八个人挤在一个帐篷里。地震使得地下水水位下移，很多山泉和人工井都干涸了，村民饮水十分困难，平日喝水可以用政府援助的矿泉水，而其他日常生活用水则需要想办法到山下去挑，村民用水很不方便。另一方面，交通、电力、村民委员会办公室等村基础设施和公共服务设施都受到不同程度的破坏，村民的日常生活受到严重影响。在地震发生后，部分村民认为地震只发生在马口村，后来听收音机才知道汶川地震的大概情况。马口村在一个星期之后才恢复供电。通村道路受到破坏，大型车辆无法进入村庄。教室成为危房，学生被迫停课。

　　2．农业生产遭受严重破坏

　　地震使工具、晒稻谷（小麦）的场地等受到了破坏，忙于救灾抽不出足够的人手打理农活，严重影响了已成熟的粮食作物的收晒。地震使得山体裂口，林杰和果林都受到较大程度的破坏。另外，大部分的山坪塘、沟渠等农田水利灌溉设施受损，增加了农业生产的自然风险。地震期间阴雨连绵，余震不断，裂口的山坪塘在大量蓄水之后，存在溃坝的隐患。

　　3．因灾返贫、致贫现象严重

　　地震导致返贫、致贫人口增加，贫困程度加深，扶贫难度增大。

　　全村贫困户从地震前的15户增加到地震后的82户。五保户、残疾人、低收入农户等弱势群体的生活变得更加困难。中央出台的贷款建房的优惠政策，对农户建房给予了一定的支持，但大规模的房屋重建导致建材价格不断上涨，贫困户由于没有足够资金投入建房（在建筑材料价格翻倍增长的情况下，仅用国家补助和银行贴息贷款来建房是不够的），将面临无房可住、无处栖身的困难境地。

　　4．心理影响

　　强震的刺激，对余震的恐慌，滑坡的威胁，对危房的担忧，以及面对财产的严重损失的失落和不能安居乐业的无奈，给村民心理造成了一定影响。特别是在余震不断的日子里，惊恐未定的村民回一趟老房子都需要人陪同。灾后恢复重建除了需要帮助村民恢复经济发展外，还需要帮助他们恢复健康的心理状态。

　　5，加重农户金融信贷负担

　　地震使得马口村全部农房受到破坏，房屋急需重建或维修加固。村民重建或维修加固农房都需要大笔资金。不仅粮食因地震歉收，工资性收入也由于外出务工劳动力全部回家而减少或变为零。在建筑材料价格和人工费成倍增加的情况下（见表3-1），绝大部分农户不仅将预备给孩子上学、生大病等“急用”的积蓄全部用于建房，还向农村信用社等金融部门大量贷款才能勉强支付农房重建或维修加固的费用。农户长期积累的积蓄全部支出，增加了他们未来教育和医疗风险，而向金融部门大量贷款（每户贷款3万以上）不仅透支了他们的信贷资金，而且使得农户背上了沉重的还贷包袱。我们人户调查了解到，D农户是以外出打工为主要收入来源的，家庭原址在地震之后的山体滑坡危险区，需要异地重建。在村民委员会的动员下选择在长方梁l号农房集中安置点重建房屋。在农房重建中，D农户共花了6万多元，重建资金中除了小部分是积蓄外，大部分都是贷款和向亲戚朋友借的。D农户向农村信用社贷款3万元，向正规金融部门贷款的资金占农房重建资金将近50%。据D农户的户主说，由于各种原因信用社还没有给他降息，所以他每年需要向信用社支付近3000元的贷款利息。D农户家里所有劳动力地震后一直在忙于建房，大半年基本上没有工资性收入。在还贷上不要说还贷款的本金，就是还利息都成问题。6万多元的农房重建资金也只是完成了房屋主体和外部装修（其中包括建设部的部分建房补贴），房子内部还没有进行基本的粉刷，斑驳的红砖和水泥随处可见。

　　6．增加社区治理风险

　　灾后恢复重建使得乡村社区公共事务与往常相比明显增多，加大了社区领导者在乡村社区治理中的风险。虽然地震增强了社区的凝聚力，但外界各类物资援助的分配和灾后恢复重建中社区公共建设管理等却隐藏着社区治理的潜在风险。一方面，在马口村，各种非政府组织赈灾捐赠的物资、款项和政府拨付的物资、补助款是由村两委和社区其他精英共同组织分发的。救灾物资和救灾补助款发放如果存在偏袒或隐瞒行为会破坏村两委的公信力，导致村民对村领导人和精英们的信任度降低，抵消了地震之后日益增强的社区凝聚力，给社区治理增加了潜在风险。另一方面，社区公益项目资金管埋制度不完善、不透明等会影响社区的团结，增加社区治理风险。在灾后恢复重建过程中，社区组织者或领导者只有始终坚持公开、公平、公正的“三公”原则才可以比较好地化解由公共事务增多带来的社区治理危机。

　　7．降低农户家庭收入

　　地震之后，在农业收入上，粮食歉收，果林受到破坏，农业收入大幅降低；在家庭工资性收入上，外出务工人员全部回家，工资性收入变为零。从近期来看，外出务工人员全部回家参加社区灾后恢复重建，村民工资性收入降至最低点。同时，灾区城镇恢复重建使得劳动力市场上建筑工人特别是技术型建筑工人需求量急剧增加，而在建筑工人纷纷回乡参与恢复重建的情况下，建筑工人特别是技术型的建筑工人短缺，因而建筑人工费成倍提高，各种建材的价格大幅度增长（见表4-3），这无疑增加了村民农房重建成本。从长期来看，地震造成灾区经济倒退，企业倒闭或迁出，就地打工的村民务工难度加大，这势必影响到他们的家庭收入。

　　马口村5·12地震受灾贫困村的基本情况如表3-1所示。

　　表3-1  马口村5·12地震受灾贫困村基础情况表



　　（资料来源：马口村村民委员会）

第三节

抗震救灾

一、 疏散与排险

　　地震之后，村民都自发集中到比较开阔的地带。马口村三个村民小组分别在三个地势平坦的地点集中避难。

　　访谈记录：

　　地震发生时，我、村妇女主任何德华及一组组长何德友正在村民委员会办公室商议如何开展社区发展工作的事情。我感到桌子在微微摇晃，还没明白是怎么回事，剧烈的晃动随着而来。我便喊了出来：

        “地震了！！！”何德华和何德友都说：“怎么可能是地震？”我顾不上解释，一把抓住他们两人的手，拉着他们冲出村民委员会办公室……外面已是山崩地裂，尘土飞扬，房屋纷纷倒塌，视线所及之处皆是灰蒙蒙的一片，地上停放的车辆也在不断地弹跳，发出咚咚咚的响声……我带着何德友和何德华往离村民委员会办公室不远处的村小学跑去。当时有二十几个学生在上课，他们都被突如其来的地震吓哭了。我和老师将学生带到学校外面一块比较平坦开阔的地段上。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　地震发生后，马口村有组织、有效率地开展抗震救灾相关工作是在政府工作人员入村以后。王宪烈在地震后的第二天将马口村受灾情况向镇政府进行了汇报，14日镇政府干部就进入马口村查看灾情。利州区扶贫办人员在15日也进入马口村了解灾情及麦抚群众。在政府工作人员的组织下，村民委员召开紧急会议，成立了抗震救灾应急工作组（组长由王宪烈担任，成员中有村民委员会干部也有区、镇下派机关干部），并布置社区抗震救灾各项工作。一是及时疏散群众，迅速稳定民心。村民委员会组织人员逐户劝导群众离开损坏的房屋，疏散到安全地带，召开村民小组会议．向村民介绍汶川地震的整体受灾情况及抗震自救的知识，消除村民对地震的恐慌心理。二是了解马口村的受灾情况，组织开展灾害排险和基础设施抢修工作。马口村在5·12地震中受灾严重，而且存在着山体滑坡、山坪塘出现裂口等次生灾害隐患。抗震救灾应急工作组组织村民开坝放水，夯实山坪塘堤坝和山体裂口，抢修村组道路，等等。这些工作不仅有效避免了地震之后次生灾害的发生，也为救援物资顺利进入马口村扫除了障碍，为马口村灾后重建走在其他村庄的前列打下了基础。



　　访谈记录： 

　　每天晚上我们几个村干部都要去各家各户排查，看看有没有老年人不愿出来。其中有一户人家中的老头就是不想出来。我喊他，他也不答应，孩子仨都出来了，他就是不出来，我就让他儿子背也要把他背出来。地震的时候只死了一个人，余震的时候绝对不能死一个人。余震要是死人就说明我们村干部责任心不强，工作没有做到位。其实，对老百姓的安抚工作我们还是做了很多的，当时我们几个村干部经常下雨天穿着雨衣到各家各户去探望。 地震造成我们马口村长方梁等5口山坪塘坝面开裂，其中仅长方梁山坪塘就储水6.6万立方米，一旦出现险情，后果不堪设想！地震还造成马口山出现一条长达几千米的断裂带，在佘震不断的情况下，也极容易出现山体滑坡．危害到平坝上的几十户人家。为防止山坪塘溃坝、山体滑坡等次生灾害对群众生命的威胁，马口村5·12抗震救灾应急指挥中心一方面将土地岭、垮岩湾、吴家梁、洪桐树岩4处受严重滑坡威胁的107户，共407人全部转移安置到望湘寺、长方梁、古毛浜三块相对稳定的安全地带，其中望湘寺转移安置45户157人，古毛浜转移安置34户138人，长方梁转移安置28户112人；另一方面，在水利部门的指导下，组织人员开坝放水，消除长方梁水库和5口裂口山坪塘决堤隐患，夯实水库堤坝和山体裂口，预防次生灾害发生。

　　资料来源：与王宪烈访谈

二、 救灾物资发放

　　救灾物资进入马口村非常快。地震后的第二天，王宪烈用皮卡车从镇上领回了6卷彩布条搭建帐篷。拉回的彩布条按照受灾轻重程度全部发放给房屋垮塌户。随着时间的推移，王宪烈的皮卡车运回的救援物资也渐渐增加．有帐篷、水、饼干、棉被等。为了确保公平、公正地发放救灾物资，马口村在救灾物资管理和发放上都有一套制度规定，形成了救灾物资有序、公平、公正发放的机制。

　　1．救灾物资发放管理制度和组织

　　马口村第一批救灾物资领回是地震后的第二天，马口村抗震救灾指挥部就制定了《三堆镇马口村抗震救灾资金、物资管理办法》、《马口村村民委员会5·12抗震救灾资金、物资收发分配方案》、《三堆镇马口村抗震救灾资金、物资管理使用信息公开、公示制度》、《三堆镇马口村抗震救灾资金、物资管理重大情况通报制度》、《三堆镇马口村抗震救灾资金、物资接受申报制度》等抗震救灾资金、物资发放和分配的管理制度。这些救灾资金、物资管理制度的内容涵盖了抗震救灾资金和物资的使用范围、使用原则，以及接受监督、接受申报等。制度制定之后，马口村成立的组织有：①村级救灾物资发放组，负责全村救灾物资的管理和发放；②青年学生志愿服务队，由放假回家的青年学生组成，主要负责村级物资登记造册工作；③救灾物资发放评议小组，由每个村民小组民主选举产生，主要负责本组救突物资发放与登记造册；④救灾物资发放监督小组．主要负责监督救灾物资发放，使整个村的救灾物资发放做到公平、公正。完善的救灾物资管理、发放制度和分工明确的各类物资发放小组为马口村抗震救灾资金、物资迅速、有序、公平、公正发放提供了有力的制度支持和保障。

　　2．救灾物资发放的规范化操作

　　马口村抗震救灾资金、物资发放大体过程如下。①按照《三堆镇马口村抗震救灾资金、物资管理重大情况通报制度》，村、组两级的救灾物资发放评议小组民主选举产生后，由救灾物资发放评议小组对各组的受灾情况和资金、物资救济进行逐户调查统计并登记造册。各组的救灾物资发放评议小组调查登记造册完成后，将所需资金、物资汇集到村级救灾物资发放评议小组。由村级救灾物资发放评议小组制定灾后救灾资金、物资接受申报计划和初步分配方案，并向镇社会事务办、区红十字协会申报村内救灾必需的生产生活物资和救助资金。同时成立救灾物资发放监督小组，对救灾物资发放全过程进行监督。②经过镇抗震救灾指挥部分配的所需资金、物资由王宪烈用皮卡车运回村里，由村主任（王宪烈）统一接收并保管，青年学生志愿服务队对所有的物资进行登记造册。③村级救灾物资管理、发放监督小组及村民评议水组结合镇上分配到的救灾物资与申报的初步分配方案进行讨论，并决定最终的分配方案。④各组的救灾物资发放评议小组组长到村级救灾物资发放评议小组领取本组分配到的救灾物资，确认本组领取救灾物资的数量后在记录有领取救灾物资数量和种类的两份相同的表册上签名，一份由组长带回去，另一份留在村级救灾物资发放组备案。⑤各组组长将救灾物资领回后召开救灾物资发放评议会议，讨论救灾物资在本组内的分配。在确定分配对象和数量之后便开始向村民发放救灾物资。发放救灾物资给村民时，领取人领取救灾物资后必须在物资领取登记表上签字或画押，以防多领或少领。⑥救灾物资发放完毕之后，村级救灾物资发放评议小组汇集各小组物资发放情况，并将所有救灾物资发放情况进行公示。村内救灾物资发放坚持不过夜原则和向受灾严重、老弱病残等弱势群体优先发放的原则，确保村民在第一时间领到救灾物资，确保救灾物资发放的公正性。

3. 救灾物资发放的监督机制

　　为了更好地监督抗震救灾应急工作组的工作，发挥群众监督的积极性，在抗震救灾资金、物资发放监督上还设立了镇纪委投诉电话，并由镇党委的一名副书记具体负责受理群众的投诉。在抗震救灾资金、物资的公示上，采取墙上悬挂、桌上摆放、编印办事服务指南、粘贴公示栏等多种形式向社会公示抗震救灾资金、物资的具体管理。公示内容为：①村救灾资金、物资管理人员的姓名、职务、职责；②村接收救灾资金、物资数额及分配到户明细表；③村所聘社会监督员的姓名、电话。抗震救灾资金、物资发放工作做到程序化和阳光操作，做到了公平、公开、公正。这不仅提高了社区基层组织的公信度，化解了地震给社区治理带来的风险，也进一步增强了社区的凝聚力。

　　在其他受灾地区或多或少发生过村民因为救灾物资发放不公而上访的现象，而马口村截止到我们调查时从未有过一次因为救灾物资发放不公而上访的事件。这与马口村在救灾物资发放过程中村民高度的参与和形成一套行之有效的救灾物资发放机制是密不可分的。从中也可以看出，社区内、外部在救灾物资发放过程中的合作，这种合作是以区、镇干部加入抗震救灾应急工作组的形式来体现的。区、镇干部的加盟使得马口村的救灾物资管理、发放的各种制度更加严谨。图3—2所示为马口村发放抗震救灾物资的情形。

三、 临时安置点和过渡房建设

　　从受灾程度上看，马口村并不是地震的重灾区，受到外部的关注也没有重灾区高。然而此次汶川地震也造成了马口村47户266间房屋倒塌，117户609间房屋成为危房。在外部资源和关注都不是很高的情况下，发挥不等不靠、自强不息的精神是马口村抗震救灾走在前列的原因之一。马口村处于马口山半山麓上，有些农房位于平坦而开阔的平坝上，有些农房则位于山坡上。位于山坡上的农房受到地震引发山体滑坡等次生自然灾害威胁大。在对社区灾情调查和对次生灾害评估后，马口村根据受余震和次生灾害威胁的大小，将过渡房建设分为临时集中安置房和临时分散安置房两类。临时集中安置房主要是为受到地震引发的次生灾害威胁较大的农户建设的过渡房(见图3-3、图3-4)；临时分散安置房则为受到次生自然灾害威胁很小甚至没有威胁的农户建设的过渡房(见图3-5)。马口村三个村民小组各设一个临时集中安置点，大部分倒塌户选择在临时集中安置点搭起领到的救灾帐篷，如图3—3所示，而一些房屋受损比较轻的农户则将帐篷搭在自家农房旁边，如图3—4所示。马口村并不是重灾区，因此运来的帐篷有限，在村民委员会和政府的组织下，没有帐篷的农户通过各种方式找棚布、砍杆子，很快就搭建起了临时过渡房。国家给每户自建过渡房的农户补助2000元。



图3 2  马口村发放抗震救灾物资的情形



图3-3  临时集中安置房1      图3-4  临时集中安置房2



图3-5  临时分散安置房



　　访谈记录：



　　我的农房地震之后成了危房，由于帐篷有限，我没有领救灾帐篷，需要自建过渡房。但当我得知自建过渡房政府会发补助的消息时，很受鼓舞，全家齐心协力在自己的农房旁搭起了过渡房。过渡房建好后，我和家人到自家房屋的废墟中将粮食和其他食物等搬出来，用砖头搭灶煮饭。我和老伴、儿子、儿媳妇、两个孙子、岳母七个人都挤住在临时搭建的过渡房里。

　　资料来源：与王洪庆访谈

四、 其他重要救灾活动

　　5·12汶川特大地震后的一个多月的时间里，马口村抗震救灾取得了震后无人员伤亡、无火灾事故、无传染病发生，地震损失降到最低，灾民有饭吃、有衣穿、有安全饮水、有安全住所，情绪稳定，生产生活秩序井然的阶段性成效。马口村的抗震救灾工作能够走在其他贫困村的前列主要有三个因素，即社区内外的积极合作、社区的积极参与和乡村精英们的积极引导。政府及时有效的灾区救援与安置制度安排，区、镇工作人员的大力协助和马口村村两委的有效组织，使得马口村村民齐心协力，发扬不等不靠、自力更生的精神积极投入抗震自救的工作中。

　　1．社区内外的积极合作

　　地震发生后的第三天（5月14日），三堆镇政府的干部就来到马口村视察灾情和慰问群众。利州区扶贫办的人员于5月15日也到马口村组织开展救灾工作和慰问群众。马口村抗震救灾应急工作组是在政府相关干部的积极推动下成立的，并且区、镇干部也是马口村抗震救灾应急工作组的成员。区、镇干部与乡村精英们一起召开村民小组会议，向村民介绍汶川地震的情况和讲解地震中的应急和求生知识。为了公平、有序地发放救灾物资，区、镇政府除了下发关于抗震救灾物资发放的通知，还下发了省、市抗震救灾指挥部的通知，如《关于鼓励农村居民自建过渡期安置房的通知》（川指[20081104号）《关于5·12地震灾害农村居民自建过渡期安置房享受补助有关问题的通知》（见附录七）等，驻村干部还指导马口村制定了各类抗震救灾物资发放的制度，并协助成立了相应的救灾物资发放组织。另外，在灾情调查、地震引发次生灾害的评估等抗震救灾活动中都可以看到社区内外的人员共同开展工作。外部力量特别是政府的支持极大增强了村民抗震救灾的信心。

　　2．社区的积极参与

　　马口村不是重灾区，外界援助力量有限。这就决定了马口村的抗震救灾需要村民发挥不等不靠、自强不息的精神积极参与抗震救灾。在政府干部和乡村精英们的组织和引导下，马口村村民团结一致，组成各类组织积极参与抗灾自救。①成立村、组两级救灾物资发放评议小组和救灾物资发放监督小组。救灾物资发放评议小组和救灾物资发放监督小组都是由全村村民民主选举产生的，他们是救灾物资公平、公正发放的有力保障，也是村民参与抗震救灾的重要体现。②成立党员干部突击队（见图3-6）。主要由村民中的党员自发组成，约20人。党员突击队帮助164户倒房户、虏屋严重受损户和位于滑坡体上的农户转移安置，统一集中搭建避灾棚40个、救灾帐篷52顶和过渡房164套；协助电管部门检修线路恢复供电，架设输电线500米，解决集中安置灾民的照明问题；利用村集体的柴油机发电帮助村民打米磨面，解决村民无米下锅、无饲料喂猪的问题；将山泉水引到望湘寺，解决集中安置灾民的饮水问题；拆除危房609间，抢修村组道路2.5千米，排除1口水库和5口山坪塘决堤险情；掩埋动物尸体，防止疫病发生和流行；在集中安置点搭建临时厕所，定期用石灰水和药物消毒杀菌；及时焚烧处理餐巾纸、塑料袋等生活垃圾。③成立青年学生志愿服务队（见图3-7）。由学校返村高中生和村中的青年志愿者组成。青年学生志愿服务队参与帮助倒房户、房屋严重受损户和位于滑坡体上的农户转移粮食，搭建临时圈舍，转移牲畜，拆除危房，抢收成熟小麦、油菜，抢种水稻；协助村物资发放评议小组对物资做详细的清点和登记；定期为22名初中生、小学生辅导功课，解决中小学生的学习问题；为预防火灾的发生，青年学生志愿服务队的队员在广播上每两天宣传一次防火知识、进行一次安全检查，告诫灾民预防吸烟、煮饭引发火灾；打扫临时安置帐篷的卫生。



　　图3-6  党员干部突击队参与救灾        图3-7青年学生志愿服务队参与救灾

　　3．乡村精英的积板引导

　　由王宪烈等乡村精英们组成的马口村抗震救灾应急工作组是马口村抗灾自救的原动力。抗震救灾应急工作组负责抗震救灾的组织协调、检查灾情、填报损失、领发救灾物资、恢复发展生产等工作，保证抗震救灾工作及时迅速有效地开展。马口村的乡村精英们在抗灾自救中具有超前的意识，在行动上和思想上都走在其他贫困村的前面。马口村的精英们用展板的形式向政府和社会传媒反映村庄受灾情况和展现马口村村民积极自救、不等不靠的精神，以此引起政府和社会的关注与支持。



　　访谈记录：

　　为客观、真实、直观地向社会媒体和政府部门汇报马口村的受灾情况，我在抗震救灾和灾情调查的时候就用数码相机记录了马口村的受灾情况和村民不等不靠、积极自求的精神。白天救灾工作繁忙，我利用晚上将农房损毁、山体滑坡、林地裂口、山坪塘损毁、围舍的倒塌等受灾情况，以及抗震救灾的过程中马口村抢种抢收、物资发放、积极自求的照片进行分类，并自己出钱让人做成展板摆放在马口村抗震救灾指挥部前。在六一儿童节那天，浙江电视台、山西电视台到马口村慰问儿童，当天下午浙江电视台和山西电视台就把马口村制作反映灾情展板的新闻播放了出来，在社会上引起很大的轰动。我们马口村抗震救灾工作引起了新闻媒体和政府关注。

　　资料来源：与王宪烈访谈

第一节

恢复重建规划

　　根据《汶川地震灾后恢复重建总体规划》和《汶川地震灾后农村恢复重建专项规划》，汶川地震灾区共有4 834个受灾贫困村列入了灾后恢复重建范围。为了有效地执行国家政策要求，推进贫困村灾后恢复重建，并在贫困村恢复重建及发展进程中，探索建立灾后恢复重建与扶贫开发相结合的机制与模式，国务院扶贫办从2008年9月开始，选取19个贫困村开展恢复重建试点工作。马口村作为第一批贫困村灾后重建规划19个试点村之一，代表山区地形地貌、农房倒塌30%以下贫困村类型。

一、 参与式重建规划的确定与准备工作

　　在汶川地震灾区4 834个受灾贫困村中，马口村是灾后恢复重建工作启动较早的贫困村。当其他同类村庄还在忙于抗震救灾时，马口村已进入了灾后恢复重建阶段。社区内源动力的充分发挥为马口村提前进入灾后恢复重建奠定了基础。进入灾后恢复重建阶段后，重建工作时间紧、任务重。在灾后恢复重建与扶贫开发相结合精神的指导下，马口村的灾后恢复重建规划和项目实施积极借鉴以往的扶贫经验，建立以社区为主体的村民自建方式。

　　区、镇相关行业部门的干部与马口村的乡村精英们共同推进马口村参与式灾后恢复重建规划的准备工作。马口村参与式灾后恢复重建规划主要有以下几项准备工作：①成立由省、市、区、镇的专业人员及对村情较为熟悉的村民组成灾后恢复重建规划组；②对规划组人员进行贫困村灾后重建参与式村级规划培训，明确工作任务和质量要求；③规划组按统一的工作大纲及规划试点工作方案制定具体的规划工作计划：④制作相关表册，购买所需物品，完成前期工作。

二、 灾情调查

　　经过充分准备，马口村参与式灾后恢复重建规划组在2008年6月中旬开始进入社区调查环节。主要由规划组成员组成的地震灾情调查组对全村灾害情况做摸底调查。调查组成员共8人，即区扶贫办副主任1名、副镇长1名、镇农牧局驻村技术员1名、马口村基层干部5名。地震灾情调查组主要的工作内容如下。

　　(1)地震灾情调查组分头绕村主要路线对房屋倒塌、交通道路受损、社区基础设施破坏情况、耕地受损、山坪塘等农田水利设施损毁、林木果树损毁等社区灾情内容进行全面系统调查并做出经济损失评估，如图4-1和图4-2所示。



　　图4-1  地震灾情调查组调查全村地震灾情1



　　图4-2地震灾情调查组调查全村地震灾情2

　　(2)地震灾情调查组对村庄多个地质灾害易发点进行了实地勘测，讨论解决方案。最后根据生产生活设施受损情况绘制马口村地震灾害程度及影响区域分布图，如图4-3所示。

　　(3)为全面掌握马口村的灾情及地质地貌，地震灾情调查组对包括村庄海拔、地形、植被覆盖种类、社区农作时节等进行了了解和分析，并绘制马口村地形、地表植被区域分布剖面图和马口村农业活动历时图，分别如图4-4和图4-5所示。

　　图例：      村界         村级公路         地震后交生灾害区

　　组界         省道            森林



图4-3  马口村地震灾害程度及影响区域分布图



图4-4  马口村地形、地表植被区域颁剖面图



图4-5  马口村农业活动历时图

　　注：马口村主要农活集中在两个时段，一是5月初至6月下旬，二是9月中旬至11月上旬。

三、 座谈会及确定规划目标

　　对社区受灾情况、农时、地形地貌及植被覆盖等进行综合调查后，灾后恢复重建规划组开始对社区治理情况和农户、特殊群体受灾害冲击情况进行了解和分析。对社区治理情况的了解和分析可以通过村组干部座谈会的形式进行，而对地震给农户造成的灾害情况则需要选取有代表性的农户和妇女进行座谈来深入了解。

　　(1)召开村组干部座谈会。灾后恢复重建规划组召开村组干部座谈会的目的主要是了解社区的治理情况。村组干部主要是村两委成员，其中村级干部2人，每个村民小组1人，共5人。通过与村组干部的座谈，灾后恢复重建规划组对马口村的社区治理状况、地震后社区积极抗震救灾情况都有了比较清楚的认识（见图4-6）。

　　(2)召开农户代表座谈会。其目的主要是了解地震给不同类型的家庭带来的影响和损失。灾后重建规划组选取了贫困户，受灾严重户、一般户、较轻户，外出务工户等不同类型农户的代表参加召开座谈会（见图4-7）。参会的不同类型农户分别是：贫困户3户，一般户1户，较富裕户l户，倒塌户3户，有危房户1户，外出务工户1户，集中安置户2户，女当家户2户，共14户。座谈会上除了了解不同类型农户受灾程度、恢复需求、面临困难等方面的情况外，还要对前期地震灾情调查情况进行核实。通过农户代表座谈会，灾后恢复重建规划组基本掌握了各类型农户因地震带来的生产生活各方面的不利影响、存在的主要问题、下步打算、发展潜力和重建项目意愿等，为实现灾后恢复重建规划与社区需求相结合奠定了基础。



　　图4-6召开村组干部会         图4-7  召开农户代表座谈会

　　(3)召开妇女代表座谈会。召开妇女代表座谈会不仅是因为大量男性劳动力外出务工，妇女成为社区农业生产的主要劳动力，而且还是因为妇女是特殊弱势群体，地震给她们生理和心理都会产生很大影响。2007年，马口村劳动力总数为450人，外出务工人员为250人，而250人的外出务工人员中女性为40人，妇女已成为马口村农业劳动的主力军。社区治理和发展不能没有妇女的参与。灾后恢复重建规划组随机请来几名妇女进行座谈（见图4-8）。





　　图4-8召开妇女代表座谈会

　　需要指出的是，上述三类座谈会不仅是为了了解社区治理和各类群体受灾情况，更主要的是让村民共同讨论社区如何进行灾后恢复重建，使得制定的重建规划能够反映不同人群的需求。

　　社区调查和上述三类座谈会结束后，根据收集到的情况进行充分讨论，灾后恢复重建规划组确定出马口村灾后恢复重建规划初步方案和目标，并进行公示。马口村恢复重建规划目标是：通过综合性灾后重建实现村庄农房、基础设施、社区环境、产业发展等全面恢复与发展。

四、 农户大会

　　灾后恢复重建规划组制定的社区恢复重建规划方案和目标毕竟是根据少数人的判断确定出来的，其中的各类项目能否反映社区灾后重建的实际需求最终还是多数人说了算。因此，召开农户大会讨论和最终确定项目实施内容成为制定参与式灾后恢复重建规划的最重要环节。灾后恢复重建规划组在初步规划方案的基础上制作出了《马口村恢复重建主要问题排序表》和《马口村恢复重建项目意愿表》，让村民对上述两个表进行充分的讨论以确定各项目的实施内容。

　　2008年6月28日上午，灾后恢复重建规划组在村小学院坝的操场上召开农户大会（见图4-9）。这次会议到会的农户代表有170人，占农户总数的80. 9%，其中男性97人，女性73人。此次农户大会的程序如下。



　　图4-9  召开农户大会

　　(1)灾后恢复重建规划组代表党和政府慰问灾民，进行灾后恢复重建动员，增强村民恢复重建信心。

　　(2)灾后恢复重建规划组以挂图和解说的形式向全体参会代表反馈他们在灾情调查过程中了解到的总体情况，以及根据调查和仔细分析的基础上得出的社区恢复重建初步方案，包括马口村以往的发展情况，村庄受灾程度，受灾严重分布区域，当前村民生产生活的总体情况，恢复重建存在的主要问题，农户项目意愿，项目建设方式，灾后重建主要项目分布等情况。

　　(3)参会代表对社区恢复重建的问题进行排序和选择灾后重建项目。灾后恢复重建规划组首先向所有参会代表介绍了参与式理念及方法，激发参会代表参与村灾后恢复重建规划制定的热情。之后．灾后恢复重建规划组给每位参会代表发放《马口村恢复重建主要问题排序表》和《马口村恢复重建项目意愿表》，并让农户代表分性别现场对马口村恢复重建主要问题和恢复重建项目进行排序。农户代表排序结束后，及时回收并进行现场统计，并在会上对统计情况进行公布。

　　(4)将农户代表对恢复重建的主要问题和项目排序的统计结果公布后，灾后恢复重建规划组组织全体参会代表对当前问题进行对策建议、完善工程建设方式等内容进行充分讨论。

　　(5)经过全体参会代表和灾后恢复重建规划组成员对农户选择的项目和问题排序进行充分讨论后，得出社区面临的主要问题及社区灾后恢复重建的主要内容。社区恢复重建主要问题中排在前5位的是：①恢复重建资金缺乏；②人畜饮水困难；③山坪塘、渠道受损，灌溉困难；④恢复圈舍难；⑤教学点拆除，学生上学困难。如表4-1所示。恢复重建项目的建设排在前5位的是：①人饮池、山坪塘；②建房；③村级道路；④灌溉渠道；⑤村小学。如表4-2所示。灾后恢复重建规划组根据农户选择出来的项目建设顺序，安排部署当前应继续抓好抗震救灾工作。

　　表4-1  马口村恢复重建主要问题排序



　　表4-2  马口村恢复重建项目意愿表



五、 项目可行性分析和确定项目实施框架

　　表大会排序选出的意愿项目，灾后恢复重建规划组召集与马口村灾后恢复重建项目相关的区、镇部门技术人员对农户选择的意愿项目进行逐项研究，分析和论证其技术可行性、环境可行性（包括社会环境与自然环境，如长方梁农房重建集中安置点的地质灾害及地质灾害体的论证）和市场可行性（主要是指建筑材料供应市场和建筑技术工人需求市场的情况），讨论各类项目实施地点、规模、投资及资金筹措、项目管理方案等，经过认真分析和论证后得出如下意见。

　　(1)农户意愿需求的项目均是受到地震灾害损毁并需要及时恢复、扩建和重建的设施或场所，综合当地实际情况，在技术和市场方面均具有可行性。

　　(2)住房、学校、卫生室、村活动室等项目由上级安排对口部门按国务院、省政府要求及行业部门进行规划和落实。

　　(3)农户有意愿选择与扶贫资金投入对接的项目均可以进入项目规划框架，而项目实施的先后顺序原则上按照农户意愿选择的排序确定。

　　(4)项目实施规模、实施地点符合该村实际的，不需要调整。

　　(5)项目投资按实施工程量及现行材料、人工价格概算，资金筹措以扶贫专项投入为主，与部门资金投入及农户筹资投劳相结合。

　　(6)项目实施管理方案在农户建议的基础上，借鉴运用扶贫开发中参与式管理理念的成功经验。

　　在论证和确定灾后恢复重建项目规划框架后，灾后恢复重建规划组将项目论证确定的规划框架在马口村多个地点同时进行公布。项目内容在实施过程中经过讨论后可以进行部分调整，如马口村村小学的重建项目因为教育部门将村缀小学撤销，改为以乡镇为单位在镇上或乡政府所在行政村建立中心小学，从而取消该项目实施。

六、 项目投资方案

　　经各行业部门技术专家的专业评估之后，灾后恢复重建规划实施项目总投资最终得以确定。马口村灾后恢复重建规划实施项目总投人为18514112元。各重建项目资金筹措渠道如下：国家专项补助4406754元；金融部门提供农房重建等项目贷款2730000元；建设部、扶贫办、畜牧局等部门帮扶投入4450元；农户筹资和投工投劳折资11372908元。在整个恢复重建规划项目中，优先启动道路重建、集中安置点农房重建、人饮水工程、山坪塘维修加固等与社区群众生产生活密切相关的基础设施社区服务项目。

七、 各类项目规划内容及资金投入情况

　　（一）基础建设项目

　　基础建设项目共需投资16411810元，其中国家专项补助3697509元，金融贷款2730000元，农户筹资和投工投劳折资9984301元。具体基础建设项目如下。

　　(l)人畜饮水。高位蓄水池3处。总投资230679元，主要为国家专项补助款。

　　(2)水利建设。共投资703310元，其中国家专项补助520000元，农户筹资和投工投劳折资183310元。水利建设项目分为整治山坪塘和修整水利灌溉渠道。整治山坪塘有：整治马口村一组老院子山坪塘1口，容量约5000立方米；整治三组新堰塘1口；整治长方梁山坪塘1口，容量约60000立方米。修整灌溉渠道，规划渠系标准化整治3千米。

　　(3)道路建设。整治灾后村级、组级道路10千米，其中2千米通到灾民集中安置点。道路建设计划共投资787704元，其中国家专项补助400000元，农户筹资和投工投劳折资387704元。

　　(4)改田改土80亩，共投资704320元，由农户筹资和投劳折资完成。

　　(5)农户基础设施建设。其中国家专项补助2546830元，农房重建贷款2730000元，农户筹资和投劳折资8708967元。所以，农户农房重建等基础设施建设投资共计13985797元，具体如下。

　　①引水管道。新安装PE熟接管人饮管道4.1695千米，其中农房集中安置点1.8千米。饮水管道项目资金共投资208475元，其中国家专项补助125085元，农户筹资和投劳折资83390元。

　　②农村能源项目建设。新建沼气池146口，共投资397120元，其中国家专项补助146000元，农户筹资和投劳折资251120元。

　　③危房加固维修工程。危房加固维修117户，共计10295平方米，灾后重建房屋91户，共计12640平方米。维修重建共投资9730795元，其中国家专项补助2077375元（灾后重建房屋91户，补助平均每户20000元，共计1820000元），金融贷款2730000元（灾后重建房屋91户，平均每户贷款30000元），农户筹资和投劳折资4923420元。

　　④农房重建及配套设施建设。地震灾后共造成马口村农房倒塌47户，危房117户，共计164户。由于倒塌户和部分危房户属次生灾害区，根据农户意愿和重建选址安全需求，计划确定三个集中安置点，新建农房61户，分散安置30户，其他危房户根据危房等级和个人意愿或加固维修，或原址重建。目前，房屋倒塌和危房户都得到了妥善安置。建厕153户，3600平方米，共投资478800无，主要由农户筹资和投劳折资完成；建圈159户，11130平方米，共投资1669500元，主要由农户筹资和投劳折资完成；修建入户路182户，19837平方米，共投资614947元，其中国家专项补助198370元，农户筹资和投劳折资416577元；硬化院坝188户，16720平方米，共投资886160元，主要由农户筹资和投劳折资完成。

　　（二）社区公共服务项目

　　社区公共服务项目投资90000元，其中国家专项补助60000元，农户筹资和投劳折资30000元。具体社区公共服务项目如下。

　　(l)卫生室建设。马口村震前有卫生室1处，村医1人，震后卫生室成为危房被拆除，须新建卫生室1处，共投资45000元，其中国家专项补助30000元，农户筹资和投劳折资15000元。

　　(2)村级文化活动室。马口村原村活动室也是村民委员会办公的主要场所，地震后墙体破裂成为危房而无法继续使用。村两委在帐篷内办公极不方便，需重建村级文化活动室1处，共投资45000元，其中国家专项补助30000元，农户筹资和投劳折资15000元。

　　（三）社区生产恢复发展项目

　　社区生产恢复发展项目共投资2007852元，其中国家专项补助649245元，农户筹资和投劳折资1358607元。

　　(1)种植业恢复发展。种植蔬菜100亩，共投资62688元，其中国家专项补助10030元，农户筹资和投劳折资52658元。

　　(2)养殖业恢复发展。发展生猪养殖616头，土鸡养殖15535只，共投资1347394元，其中国家专项补助231405元，农户筹资和投劳折资1115 989元。

　　(3)林果业恢复发展。种植水果182亩、干果97亩，共投资264020元，其中国家专项补助84810元，农户筹资和投劳折资179210元。

　　(4)农业技术培训210人次，共投资20750元，其中国家专项补助10000元，农户筹资10750元。

　　(5)生产恢复。为77个贫困户、677个灾民安排生产启动恢复资金313000元（贫困人口600元／人，非贫困人口400元／人，支持恢复蔬菜生产，新种植水果（梨）、干果，发展生猪和土鸡生产项目），主要为国家专项补助款。

八、 社区外部各部门项目实施内容马口村灾后恢复重建主要是由多个政府部门共同参与实施的，以下将分成行业部门实施内容和扶贫系统实施内容进行介绍。

　　（一）行业部门实施项目

　　根据地震灾害损毁情况和农户灾后重建的需求调查，以下项目需引起关注并开展恢复重建工作。由于国务院、省政府对这些项目有明确要求和政策，由相关行业部门负责规划实施，且不是专项扶贫资金的投入重点。因此，灾后恢复重建规划组并未对其做具体规划方案。这些项目女口下。

　　(1)住房建设项目。地震灾害共造成了马口村农房倒塌47户，危房117户，共计164户。由于倒塌户和部分危房户属次生灾害区，根据农户意愿和重建选址安全需求，计划确定三个集中安置点新建61户，其他危房户根据危房等级和个人意愿或加固维修居住，或在原址重建。目前，倒房户和危房户都得到了妥善安置。灾民表示，只要补助资金及时到位，建材供应充分，技术支持能保障，当年9月动工，12月底可建成，春节前搬入新居。

　　(2)村小学建设项目。原马口村村小学有4个班，20余人，2名教师。地震使教室墙壁开裂，无法教学，现还未恢复上课。上级教育主管部门计划教学点合并，不再设马口村村小学，但村民表示若如此孩子太小不方便上学，希望能重建村小学．至本规划开展时教育部门表示再组织研究。

　　(3)卫生室建设项目。马口村震前有卫生室1赴，村医1人，震后成危房，村民希望重建卫生室。

　　(4)村活动室建设项目。马口村原村活动室较为规范，地震后墙壁开裂，无法办公，现村两委均在帐篷内办公，极为不便，希望能重建，对此组织部门正在规划落实。

　　（二）扶贫系统实施的项目

　　负责村灾后恢复重建规划的主要部门是扶贫办，因此，规划的内容主要是有扶贫资金投入的项目。以下是有扶贫系统资金投入的项目。

　　(l)灌溉设施。①山坪塘。加固防渗山坪塘3口，其中1口约60000立方米，1口约5000立方米。②灌溉渠道。恢复续建渠道5.2千米，其中恢复整治3千米，新建2.2千米。③蓄水池。新建3口，每口80立方米。

　　(2)人饮水设施。新安装PE热接管人饮水管道近4.2千米，其中安置房集中点1.8千米。

　　(3)村内道路。①村级道路。恢复续建村级道路5千米，其中恢复整治3千米，新建2千米（到集中安置点）。②村组道路。恢复续建村组道路5千米，其中恢复整治2千米，新建3千米。

　　(4)农村能源。新建沼气池146口。

　　(5)农村供电（35kVA）。新增变压器1台。

　　(6)能力建设。农业技术培训210人次，劳务转移培训50人。

　　(7)生产恢复，为77个贫困户、677个灾民安排生产启动恢复资金，支持恢复水稻田、新种植水果（梨）、新购种母猪、发展家禽（跑山鸡）等项目活动。

九、 制定组织管理方案

　　（一）成立组织管理机构

　　社区外部成立以区政府为核心多个行业部门参与的区马口村灾后恢复重建领导小组，社区内部成立以村民委员会为核心的村灾后恢复重建领导小组。具体项目管理上，区马口村灾后恢复重建领导小组负责领导和协调各行业部门参与实施项目，村灾后重建领导小组则具体协调、组织和管理各类项目功能小组具体实施项目。各类型项目功能小组主要有：项目施工组（负责组织项目实施）、物资采购组（负责管理项目资金、建房农户自愿交纳的建房资金，并严格按照财务规定做好项目资金收支工作和按时公示项目资金使用情况）和项目监督组（负责全面监督恢复重建各项工程质量、物资材料的质量和价格、财务收支及使用情况，配合各级扶贫部门对各项目的检测，发动群众互相监督等）。

　　（二）确定工程实施方式

　　对必须对外招标（比选）的项目，严格按规定程序实行招标，村执行小组对中标单位实施质量监督。对村内自建项目，视工程内容及技术要求分工种方式实施：一是由村工程队独立完成；二是组织村民投工投劳完成；三是村工程队和村民共同完成。

　　（三）明确项目监管方式

　　（1）严格执行公示制度，对所有项的资金、物资、工程管理、投工投劳等都要进行公示，接受群众监督；（2）严格执行资金、物资进出登记制度，严肃管理纪律；（3）实行工程质量责任制，谁实施谁负责；（4）充分发挥各参与方监测评价职能，加强过程监督，负责工程验收，不符合要求须及时纠正。

　　（四）确定资金补助方式

　　鉴于受灾后农户恢复发展种养业项目启动资金较难，可规划设计种养业项目启动资金补助，但必须按规定明确补助对象及补助标准并张榜公示，农户无异议后再落实兑现。确定补助对象及补助标准的原则是：补助对象必须是实施规划项目的农户，补助标准按资金投入要求及补助标准确定，对补助对象中的贫困户，按比一般农户高20%～50%标准经测算后给予补助。

　　（五）明确外部支持方式

　　(1)协调资金及时足额到位；(2)安排技术人员，特别是镇对口业务站技术人员给予技术支持服务，支持服务内容包括施工图纸设计、技术培训及现场指导、建筑材料协调等；(3)加强过程监督，及时纠正工作中存在的问题。

十、 编制规划方案要求

　　将上述规划方案以简明的文字描述，并附上相关图表。附图主要是：马口村地震灾害程度及影响区域分布图，马口村地形、地表植被区域分布剖面图，以及马口村农业活动历时图。附表主要是：马口村基本情况表、马口村受灾情况调查汇总表、马口村灾后重建项目一览表。

第二节

道路建设

一、 灾后恢复重建中道路建设规划

　　马口村灾后恢复重建项目中道路建设规划整治社区道路10千米。其中：恢复续建村级道路5千米，恢复整治3千米，新建2千米（到集中安置点）；恢复续建村组道路5千米，恢复整治2千米，新建3千米。道路建设规划资金787704元，其中圉家专项补助400000元，农户筹资和投劳折资387704元，主要由交通部门组织指导村民实施村级道路和组级道路的恢复整治和新建。

　　道路建设实施情况马口村的道路建设主要按照村级道路、组级道路和入户路三个分类来分配建设资金和组织实施的。道路建设项目中，村级道路建设工程有村级道路整治维修工程、村级道路整治硬化工程、组级道路建设工程和人户路建设工程。组级道路建设工程又具体分为一组道路水泥硬化整治工程和三组道路水泥硬化整治工程。

　　（一）村级道路整治维修工程

　　村级道路整治维修工程起于马口村入口即三堆镇境内国道212线（川甘公路）与马口村连接入口处，止于马口村原村民委员会处（二组内），全长5千米，受益人口767人。马口村村级道路整治硬化工程按照扩宽路基、路面硬化、加大实施挡防加固工程、完善排水设施、

 

　　提高道路等级的指导思想进行设计。

　　1．政府的技术要求与资金投入

　　(l)技术方案。①路基宽度：全线路基达5米。②排水设施：全线排水边沟按5#砂浆砌片石实施，达到“三面硬”，冲沟地方一般埋设直径为200—300毫米的钢筋混凝土圆管来排水，对于较大冲沟，采用漫水坝形式排水。③错车道：每300--500米设置错车道，设置长度不小于10米，错车道路基宽度不小于6.5米。④路边石：路面两侧设置宽50厘米、厚30厘米的路边石。⑤安保设施：危险地段设置警示桩。

　　(2)建设方式及资金投入。村级道路整治工程总投资38万元，其中国家专项补助27万元，农户筹资和投劳折资II万元。采取参与式村民投工自建为主，个别单项工程以承包方式进行施工。由于村级道路绝大部分在二组范围，因而参与村级道路施工的以二纽村民为主。图4-10所示为村民参加道路整治维修劳动。

　　(3)工期安排。动工日期为2008年8月，竣工日期为2009年3月。



图4-10村民参加道路整治维修劳动

　　2．社区参与的组织形式

　　施工组将受益对象进行劳动力编排，每40余户组成一个施工组轮流投工投劳，而每个参与施工的人员的工作时间必须不少于5个工作日；施工组负责施工计划安排，以及施工工序和人员安排；物资采购组负责根据施工进度安排采购物资材料；物资管理组负责项目建设材料费用支付和资金的管理使用，并协助物资采购组及时采购物资；项目监督组负责监督工程建设质量，监督物资质量、价格和运输成本等。

　　（二）组级道路建设工程

　　组级道路建设工程共有3个子工程：一组道路水泥硬化整治工程，二组道路水泥硬化工程，二组到三组道路建设工程（由香港乐施会提供资金等援助）。

1. 一组道路水泥硬化整治工程

　　一组道路水泥硬化整治工程是为了解决一组村民出行问题，要对一组到二组的通组土路进行路面整治和水泥硬化。该工程按照扩宽路基、路面硬化、加大实施挡防加固工程、完善排水设施、提高道路等级的指导思想进行设计。该工程路段起于国道212线三堆镇境内，止于马口村二组，全长3.2千米，受益人口626人。

　　(1)技术方案。①路基宽度：全线路基必须达到4.5米。②纵断面布置：对特殊地段特殊桩号进行调坡处理。③排水设施：全线排水沟按5#砂浆砌片石实施达到“三面硬”．冲沟地方一般埋设直径为200～300毫米的钢筋混凝土圆管来排水，对于大水沟采用硬化漫水坝形式排水。④路面硬化：采用C25标号混凝土，路面宽3米，厚18～20厘米；⑤错车道：每200～300米设置错车道，设置长度不小于10米，错车道宽度不小于6.5米。⑥路边石：路面边侧设置宽50厘米、厚30厘米的路边石。

　　(2)施工步骤。第一步，采用挖掘机对路基进行整平拓宽处理；

　　第二步，实施路基整治及边侧挡防工程，完善边沟及涵洞等排水设施；第三步，设置路边石，实施路面硬化，可采用分段小型承包；第四步，实施安保工程，增设安全标志标牌。

　　(3)施工方式及资金投入。为确保马口村道路改建整治工程顺利进行，镇政府成立了灾后恢复重建村级道路建设领导小组，实施领导包片，联系村干部包村，交通部门技术人员做全面技术指导，定目标、定进度、定措施、定责任，做好一组道路硬化项目。马口村内部成立灾后恢复重建道路建设领导小组，负责工程项目的质量、安全、资金、技术等监管，严把工程质量关、安全关、技术关及验收关。项目总投资247254元，其中村民投劳折资20000元。

　　(4)工期安排。动工日期为2009年1月，竣工日期为2009年5周。图4-11所示为修建好的马口村一组的水泥硬化道路。





　　图4-11  修建好的马口村一组的水泥硬化道路

　　2．二组道路水泥硬化工程

　　为方便村民出行和庙会等传统节日村民在乌龙寺开展社区活动．马口村灾后恢复重建在整治和维修村级道路的基础上，又对从二组村小学到乌龙寺的组内道路进行了水泥硬化。二组道路水泥硬化工程分为两段：第一段起于原村小学，止于老庙（乌龙寺附近），全长0.4千米；第二段起于原村小学，止于长方梁1号安置点，全长0.8千米。

　　(1)技术方案。二组道路水泥硬化工程的技术方案同一组道路水泥硬化整治工程。

　　(2)施工步骤。二组道路水泥硬化工程的施工步骤同一组道路水泥硬化整治工程。

　　(3)施工方式及资金投入。由于建筑材料市场紧张和马口村农房重建、长方梁山坪塘整治等多处公共建设项目都已开工，马口村劳动力缺乏，二组道路水泥硬化工程中部分工程采用分段小型承包，由原村小学至长方梁1号集中安置点的路段采取全部承包的建设方式。规划项目总投资10.5万元，其中由原村小学至老庙路段3.5万元，原村小学至长方梁1号集中安置点路段7万元。

　　(4)工期安排。完工时间为2009年4月7日之前。

　　3．二组到三组道路建设工程

　　马口村二组到三组硬化道路全长0.6干米，由利州区扶贫办、香港乐施会及三组村民合作共同完成。

　　(l)技术方案。马口村二组到三组道路建设工程的技术方案同一组道路水泥硬化工程。

　　(2)项目管理方式及资金投入。与其他村组道路不同，三组道路硬化由国际非政府组织——香港乐施会出资援建。香港乐施会与利州区扶贫办合作，将三组道路项目施工具体管理和指导交由利州区扶贫办负责，三堆镇人民政府协助。因此，二组至三组道路水泥硬化路项目实施由三个项目工作组，即区项目工作组、镇项目工作组和村项目工作组具体负责管理。区项目工作组主要负责指导、检查、监督项目实施，及时拨付项目资金，检测评估项目，协调与香港乐施会的关系，按时向香港乐施会报送项目建设进度报告和财务进度报告，配合香港乐施会做好项目审计等工作；镇项目工作组主要负责指导、检测、监督项目实施，参与监测评估项目，协调与区扶贫办、香港乐施会的关系，协调项目建设中与镇相关部门的关系，配合香港乐施会做好项目审计等工作；村项目工作组主要负责具体指导实施项目，监督项目质量和资金使用，协调工程建设，保证工程正常施工，按要求定期向区项目工作组报送项目进度报告和财务进度报告，搞好项目建设资料（含图片、文字等）收集、整理、归档等工作。

　　由于三组全体村民是项目的最大受益全体，因此主要由三组提供劳动力来具体实施项目。在项目进行施工之前，村民委员会组织村民召开“一事一议”会议，通过民主选举成立工程施工小组、物资采购小组、资金管理小组和项目监督小组等项目实施功能小组，并共同讨论和制定了各小组职责。各小组职责如下。

　　①工程施工小组主要负责组织安排工程建设中村民投工投劳，编制施工计划和材料使用方案，材料出入库登记管理，以及工程建设质量和人员安排。

　　②物资采购小组主要负责根据工程施工小组的工程进度安排，及时采购物资材料，保证工程建设材料需求和质量。

　　③资金管理小组负责项目建设材料费的支付，协助物资采购小组采购物资；负责资金管理使用．及时按财务管理要求搞好项目资金、转账、取现等工作：负责项目建设、物资采购及资金使用的公示。

　　④项目监督小组主要负责监督施工计划安排、施工工序和人员安排；监督工程建设质量，以及物资的质量、价格和运输成本；负责项目资金支付、使用．以及物资采购、投工投劳等的监督工作；负责村民对项目的建议和意见的反馈。

　　在明确项目分工后，召开“一事一议”村民大会，对项目管理等方面制定了管理严格的程序，具体内容如下。

　　①资金管理。项目建设资金实行报账制管理，由利州区扶贫办指定专人管理，专款专用，保障资金的合理使用。

　　②资金拨付。项目审批后，由香港乐施会按照协议拨付资金到区扶贫办专账，扶贫办根据项目建设进度预拨资金至马口村，第一批资金使用完并报账后，拨付下一笔资金。

　　③物资采购。物资采购必须有4人参与，其中物资采购小组2人，资金管理小组、项目监督小组各1人，物资采购小组人员确定材料质量标准、数量，进行价格谈判。资金管理小组人员付现金或转账。项目监督小组负责监督材料质量、价格并留存询价记录等。

　　④资金使用。资金管理小组根据物资采购数量拨付资金或转账，并取得正规发票，2000元以上支出必须转账。资金管理小组组长为项目出纳，具体负责取现金、支付材料费等工作，出纳最多只能留存现金1000元。

　　⑤报账审批。票据必须符合香港乐施会的财务要求，由物资采购组、资金管理组、村项目工作组组长审批签字后，由村项目工作组报区项目工作组审批报账。

　　⑥项目公示。项目资金使用接受内部（项目受益群众、项目监督小组、村项目工作组）和外部（镇项目工作组、区项目工作组）双重监督，项目建设内容、建设标准、物资采购和资金使用情况，以及项目预算必须在村内公示，接受监督。

　　项目总投资3.5万元，其中香港乐施会与政府部门投入2.5万元，农户自筹和投劳折资1万元。

　　(3)工期安排。计划于2008年12月份开工建设，于2009年2月竣工投入使用。但由于天气、材料，人力方面的原因，最终完工时间为2009年6月。图4-12所示为村民参加修建二组到三组道路的劳动。



　　图4-12村民参加修建二组到三组道路的劳动

　　（三）入户路建设

　　地震发生之后，位于小山丘上的长方梁被选为集中安置点，共安置农户28户，并在此建设村民委员会等社区公共服务设施。长方梁集中安置点项目建设完工后，村民委员会和公共服务设施由原村小学业院坝转移到长方梁集中安置点。村阵地建成后，各组村民到长方梁集中安置点的道路比较难走，且耗时长。为此，在村民大会上，经过村民讨论计划在原村小学与村阵地之间修建一条穿过农田的入户路。入户路建设好后会大大减少村民到村陈地参与公共活动的走路时间，同时入户路穿插于农田间，也为农户收播水稻、小麦等农作物提供了便利。

　　入户路硬化路面采用C25标号混凝土，路面宽约1米，百约20厘米，总投资20450元。

第三节

住房维修与重建

一、 住房维修与重建的外部援助

　　农房是农户最大的资产，农房损坏占其经济损失的比重很大。农民维修重建不仅是农户最为关心的问题，也是灾区各级政府灾后重建工作的重中之重。

　　（一）省政府农房补助范围，对象及标准

　　汶川地震之后，四川省政府与各界社会力量迅速投入抗震救灾，尽最大努力降低灾害带的损失。在灾后重建阶段，省政府贯彻落实国务院抗震救灾总指挥部关于汶川地震灾后重建工作必须及早规划，抓紧实施的指示精神，有力、有序、有效地组织完好灾后农房重建工作，帮助灾区人民早日重建家园。四川省政府在2008年6月20日就制定了《四川省5·12汶川地震灾后农房重建工作方案》（以下简称《农房重建工作方案》）。《农房重建工作方案》明确规定了政府补助对象、范围和标准。政府补助对象、范围和标准具体规定如下。

　　（1）补助对象。政府对汶川地震房屋倒塌或严重损坏、无家可归的农户重建住房给予补助。

　　（2）补助范围。对因灾造成的“三孤”人员（孤儿、孤老、孤残）和无房的散居五保对象不单独重建住房，通过纳入福利院、敬老院重建规划统筹解决。

　　（3）补助标准。全省平均补助标准为每户2万元，根据受灾农户的经济状况和家庭人数实行分类分档补助。对不同人口家庭适当予以区别，对建卡绝对贫困户和低保户两类困难农户给予适当照顾。具体补助标准分为两类三档：1～3人家庭，一般农户补助16000元，困难农户补助20000元；4～5人家庭，一般农户补助19000元，困难农户补助23000元；6人及以上家庭，一般农户补助22000元，困难农户补助26000元。

　　为了帮助灾区人民群众解决住房困难，尽快开展农房重建工作，四川省人民政府又出台了《四川省5·12汶川地震损坏农房维修加固工作方案》（以下简称《损坏农房维修加固工作方案》）。在《损坏农房维修加固工作方案》中对农村农房维修加固的补助范围、对象和标准做出具体规定。

　　(1)补助范围。因地震及次生灾害受损但不构成危房，经维修加固后能够安全居住的农民住房。

　　(2)补助对象。补助对象为损房农村居民，不包括城镇居民。因灾倒房或严重损毁房无法居住且已享受重建永久性住房政府补助政策的农户，不能重复享受维修加固的补助政策。

　　(3)补助标准。依照《四川省农村房屋地震破坏程度判别技术导则》，农房损坏划分为“轻微损坏”、“中等破坏”、“严重破坏”3个档次，每户补助标淮分别确定为1000～2000元；2000～4000元；400～05000元。具体对每一农户的补助数目，由各地根据实际情况确定和掌握。

　　（二）广元市政府在灾后农房重建中的政策保障

　　广元市政府于2008年7月11日制定了《广元市人民政府关于5·12地震灾后农房重建工作的意见》（以下简称《意见》）。在《意见》中，广元市政府结合自身情况细化了省政府在《农房重建工作方案》中的各项工作要求，提出灾后农房重建的五项基本原则，即统一规划，分步实施；农民自建，政府补助，社会扶持；因地制宜，统筹兼顾；整合资源，搞好结合；技术指导，强化质量。《意见》强调，在灾后农房重建方式上要结合新农村建设、基础设施建设恢复等工作，城乡统筹安排，统一规划和组织。在灾后农房重建保障上提出了以下四条保障措施。

　　(1)政府主导。各级政府和相关职能部门要实行“一把手”负责制，建立地震灾后城乡住房建设安置工作领导机构，明确工作职责，配备工作人员，健全工作机制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。民政部门要做好农房倒损恢复重建补助工作；规划和建设部门要做好建房选址，免费提供农房户型设计，技术指导灾后农房重建工作；财政部门要及时筹集拨付补助资金；国土资源部门要做好地质灾害危险性评估、用地审批等；农业部门要做好土地调整等工作；水利部门要负责农民建房采砂点的设置，供农房重建户免费采用；林业部门要依法、依规、从快保障建房占用林地和林木采伐需求；经委要组织好建材企业生产，并配合工商部门做好受灾群众建房所需建材的供应衔接工作；工商部门要加强市场监督，要加强对建材价格监测监管，认真实施钢材、水泥、砖瓦、砂石等建材临时价格干预，严防建材价格暴涨；交通运输部门要做好重建物资调运工作；扶贫、以工代赈等部门要做好农房重建户有关扶持工作；金融部门要做好农房重建信贷支持工作。

　　(2)技术指导。地震部门应根据我市实际，按最新设防标准对灾后农房重建提供抗震技术指导。规划和建设部门要制定农房建设技术政策，做好户型设计、技术指导和施工安全管理等工作。重建住房应满足《四川省农村居住建筑抗震设计技术导则》（2008年修订版）和《四川省农村居住建筑抗震设防构造图集》的相关技术要求。

　　(3)民主议事。各级各部门要充分相信群众、依靠群众，广泛集中民智，尊重群众意愿，进行民主决策。对每个重建户建立档案，准确记载重建户的基本情况和照片资料；要召开农户会议，对重建对象、重建方式、具体问题的处理进行民主讨论，形成“一事一议”决定书。总之，要把农房重建各项工作一件一件地商量决定，并将结果张榜公示，进行阳光操作。各地要迅速启动一批原地重建的农房建设试点，起到以点带面的示范作用。

　　(4)督促检查。各级民政、财政、规划和建设、扶贫、审计、监察等部门要深入到村、组、农户，对重建工程进度、建房质量、政策落实和建房资金分配使用等情况进行督促检查，建立定期通报制度，确保灾后农房重建任务圆满完成。

二、 农房维修加固

　　汶川地震使马口村房屋全部受损，其中倒塌房屋47户266间，危房117户609间，维修加固户数为117户。地震发生后不久，三堆镇在每个村分派乡镇干部来指导农村社区抗震救灾和灾后重建，马口村分派了三四名镇上干部。村民农房受损评定主要由各组救灾物资发放评议小组进行评定，在抗震救灾阶段逐户评定农房受损程度。马口村农房受损程度评定过程如下。在村民委员会的组织和分派干部的指导下，每个村民小组召开小组会议，民主选举出由6～8人组成的救灾物资发放评定小组，由救灾物资发放评定小组对每户农房的受损程度、物资发放标准等进行评定。在农房受损程度评定的过程中，农房受损评定小组严格按照市区政府的“灾民申请、群众评议、村组公示、乡镇审核，区民政局审批”的程序要求对房屋倒塌、严重损坏并重建永久性住房的农户登记造册。而农房受损的登记造册按照“一般户、建卡绝对贫困户、低保对象农户”三种类型，分三个档次进行，并就其申请补助的金额分类分档进行了申报。

　　地震发生后三个月，马口村便开始维修加固农房。村民探索出互帮互建的方式，每10户农户自由组成一个互助小组维修加固农房。

三、 农房重建

　　（一）灾后永久性农房重建政策

　　广元市政府在农房重建的行政审批、选址及农房重建贷款等方面都做了相应的调整。在行政审批上，一律从简，减少审批环节，简化报批材料；在农房重建用地选址上，要求必须进行地质灾害危险性评估和地质环境影响评价，且要避开地质灾害危险区，确实无法避让的，必须采取工程治理措施，通过验收评价后方能使用。未进行地质灾害危险性评估和地质环境影响评价、存在地质灾害隐患未采取工程措施治理的，对地质环境有较大影响的一律不得批准用地和建设；在农房重建贷款上，如因资金紧缺需要贷款的农房重建户向金融机构提出贷款申请，各级金融机构要给予大力支持，并主动取消住房建设贷款担保。

　　马口村农房重建户共计91户，其中18户采取集中重建，73户采取分散重建。集中重建是指农房重建户选择一块符合选址要求的土地集中起来修建房屋，马口村集中重建地址有两处，分别为长方梁1号集中安置点和长方梁2号集中安置点，其中1号集中安置点共14户，2号集中安置点4户。分散重建是指重建农房的农户避开地震灾害区在原址或是其他地点分散重建住房。

　　（二）集中安置点综合重建

　　农房重建在马口村灾后重建规划中被安排在道路建设、水利设施建设等公共基础设施恢复重建之后，这有三个原因：一是在抗震救灾期间，每户农户在政府过渡房补助的激励下都建了过渡房，住房困难暂时得到缓解；二是地震后，余震不断，农房重建往后推，可以避免余震对重建的农房造成冲击；三是地震后，村组道路都受到不同程度的破坏，只有与外界联系的道路整修完成后，建房用的材料才可以顺利运进建房现场。马口村集中安置点农房重建，坚持“农房重建与社会主义新农村建设相结合”，采取外部援助，村民投工投劳自主建设的模式。

　　1．政府主导的多部门参与援助

　　外部援助主要指按照政府灾后重建政策规定，区、镇各行业部门发挥专业优势在农房重建的设计、选址的勘察、施工和监理等工作上提供各种专业技术指导和帮助。马口村集中安置点农房重建坚持“农房集中重建与新农村建设相结合”，这就意味着马口村集中安置点重建是一个综合重建的过程。集中安置点农房重建不仅是建设农房，还包括人畜饮水、生活垃圾处理、生猪养殖、交通道路、环境绿化等各类社区公共服务设施建设。因此，集中安置点农房重建不仅仅是房屋建设，更是农村社区综合建设的系统建设工程。集中安置点农房重建的社区性和综合性决定了农房重建仅依靠社区内部力量或某个部门的援助是不能完成的，而需要社区内外有关的各部门（组织）的共同参与和资源整合才能完成。

　　马口村集中安置点综合重建的目标和方案确定后，区政府成立由多个职能部门参与的利州区马口村灾后重建指挥部。通过马口村灾后重建指挥部来协调各部门在参与集中安置点综合重建的合作与资源整合。各部门具体分工如下：民政部门负责按照要求给重建户发放恢复重建补助；规划和建设部门为集中安置点选地址，并免费提供农房户型设计（村民经过集体讨论．最后选择经济适用房设计样式）和对灾后农房重建工作进行技术指导；财政部门及时筹集拨付补助资金；国土勘探部门为集中安置点的地质环境、地质灾害体（发展趋势、危险性大小及安置点适宜性）、生活用水水源及水质进行安全性评估和用地审批；农、林业部门负责对集中安置点占用土地、林地等情况进行评估和审查，协调集中安置点进行土地调整；环保部门按照社会主义新农村建设要求对集中安置点的生活垃圾、污水处理和环境绿化等提供资金和建设设计援助；交通部门为安置点的人户水泥路提供资金、设计图纸和进行技术指导；畜牧部门和建设部门共同为集中安置点的生猪生态养殖小区进行规划、设计并提供资金和养猪技术培训服务；经委要组织好建材企业生产，并配合工商部门做好受灾群众建房所需建材的供应衔接工作；工商部门要加强市场监督，要加强对建材价格监测监管，认真实施钢材、水泥、砖瓦、砂石等建材临时价格干预，严防建材价格暴涨；交通运输部门要做好重建物资调运工作；扶贫、以工代赈等部门做好农房重建户有关扶持工作；金融部门（农村信用社）统一为农户住房重建拨发重建补贴和办理重建农户贷款业务；地震部门根据广元市实际，按最新设防标准对灾后农房重建提供抗震技术指寻。另外，在集中安置点的入户路水泥硬化和环境绿化等建设方面，马口村还申请到了联合国开发计划署的援助资金。

2. 集中安置点综合重建的社区参与

　　马口村集中安置点综合重建主要采取村民自建为主的模式。村民自建主要是指社区外部（如政府、市场、非政府组织等）提供资金、技术、信贷等各类援助，社区村民通过民主选举组成各类农房重建小组，由这些农房重建小组来具体管理和实施集中安置点农房重建的各项工作。长方梁集中安置点社区参与的各类小组有：灾后重建领导小组、施工组、采购组、财务组和监督组。这些小组的成员都是由集中安置点的村民民主选举出来的。由村民民主选举产生的灾后重建领导小组和农民具体建设的施工组、采购组、财务组和监督组是马口村灾后恢复重建中社区参与的重要途径，也是社区组织化解包括市场风险在内的各种风险的重要手段。

　　（1）灾后重建领导小组职责。①组织召开村民会议，认真听取村民意见，组织搞好全村灾后恢复重建规划及实施方案，充分发扬民主，发挥村民主体作用，激发村民的参与热情；②做好宣传动员员工作，组织发动村民要有不等不靠、抗震救灾、自力更生、重建家园的精神，按照马口村人的口号，“不靠天、不靠地、重建家园靠自己”，引导村民有信心、有决心、尽快按照规划完成灾后重建恢复工作；③组织协调资金、紧缺物资及村民建房宅基地占用土地、林地等问题，邀请国土部门对村集中安置点和分散安置相对集中点及早进行地质灾害环境评估；④帮助建房农户筹集资金，组织村民互帮互助，组织实施灾后恢复重建规划项目，保证、督促按规划实施各项工程的质量和进度；⑤组织村民对灾后恢复重建规划初稿方案进行排序，对急需恢复重建的项目，如山坪塘、人畜饮水工程、村级道路建设，必须在2008年12月整治完毕，以保证次年村民生产、生活恢复正常，为此要安排好村民尽义务的工作。

　　（2）施工组工作职责。①必须按照全村灾后恢复重建整体规划实施方案进行施工，不得随意更改规划方案，要听从灾后重建领导小组统一安排；②施工中必须按照技术要求，保证工程质量，加快工程进度；③对材料组所购材料要严格把关，不得把质量关、不合格的劣质材料用于工程中，如果发现要及时报告重建领导小组；④施工技术组组长要随时抽查工程质量，发现问题及时整改，杜绝豆腐渣工程；⑤合理安排施工人员，随时排查安全隐患，严禁非施工人员进入施工现场（特别是小孩），确保施工人员的安全，杜绝发生一切安全事故，保证各项恢复重建工程顺利进行。

　　（3）采购工作组职责。①对灾后恢复重建所需材料，严格按照

　　施工要求造列清单，监督并参与谈价格，遵从价格低、质量好的原则，杜绝劣质材料进入施工工地；②必须严格按照政府特供政策，对紧缺物资特供厂家必须每天安排人等候，保证供应，不得使施工组停工待料；③所进材料必须登记造册，进料签字，出料登记以便于财务组与厂家及材料供应商结算无误；④对一般材料，根据施工组所造清单，经重建领导小组审核签字后，方可在财务组领款采购，各项采购材料的付款单据必须有监督小组签字及经办人签字方可入账；⑤材料进入施工场地，必须有序堆放以便于施工，运料驾驶员不得随意倒材，如不听材料组的指挥，不在运料单上签字，运料车辆到施工现场无人指挥所造成材料浪费及损失由材料组负责赔偿。

　　(4)财务组工作职责。①管理好项目资金、建房农户自愿交纳的建房资金；②钱账清楚，必须做到日清月结，票据齐全，白条不能入账，票据无负责人签字、无经办人签字不得入账；③库存现金不得超过1000元，大额支付必须转账，提取现金必须在两人以上，确保资金安全；④严格按照财务管理制度，收支一致，做好公示，一个月公示一次，必须做到给村民一个明白，还干部一个清白；⑤如果需要提前预付及借款，必须经重建领导小组组长和监督小组成员签字方可支付，不得私自借款给他人，不得将专项资金挪作他用，随时接受镇政府财政部门、重建领导小组及监督组的检查和监督。

　　(5)监督组工作职责。①负责监督灾后重建的各项工作及实施方案；②对不正之风政于指出批评，坚持原则，不怕得罪人，弘扬正气；③全面监督恢复重建各项工程的质量、物资材料的质量和价格，做到质量上无任何隐患；④严格监督财务收支使用情况，使资金正常运转，坚决抵制违规行为；⑤配合各级扶贫部门对村灾后恢复重建建设项目的各项检测，填好表册，发动群众互相监督。

　　长方梁集中安置点的农房重建采取“统规联建，统建统分”和“五统一、三公开、一分户”的统建统分的建房模式。项目实施过程中坚持“工排好、账算精、节约一分是一分”推进重建，实现省心、省钱、省材料。

　　“五统一”：①统一规划和建房图样，农房由建设部门按照新农村建设标准规划设计，圈舍由畜牧部门按照养殖小区标准规划设计，统一式样，统一色调，统一绿化，统一供水，统一排污；②统一平整场地，国土部门进行环境地质评估后，采用机械作业，在长方梁统一平整出1号居民安置点18户建房场地，既保证进度，又节省资金；③统一建材采购，即建房所需水泥、钢材、砖瓦等建材全部由物资组统一采购，既节约成本，又可防止购入假冒伪劣材料，保证质量；④统一组织施工，即互帮互助建房所需技工和临时工均由本村外出务工回家人员和富余劳动力组成，由施工组统一安排调度使用，互帮互助，既确保周工数量，又大大降低了人工成本；⑤统一质量监管，即在规划时、建设中、建设后都要请专业技术人员给予技术指导，建房质量自始至终都在监督组和受灾农户的双重监督之下进行，既保证了质量，又确保了安全。

　　“三公开”：一是公开灾后农户重建政策（包括国土、林业、建材等的审批、使用政策，国家建房补助政策）；二是公开灾后重建项目实施内容及程序（即除农房重建外，还要实施水利、饮水、道路、产业等项目，哪些项目先实施，哪些项目后实施等均向群众公示）；三是公开材料采购及财务资金使用管理情况，农户分户集资，统一交给财务组用于灾后农房重建，由财务组将集资情况及使用情况向农户公示、公开。

　　“一分户”指具体建房资金由各集中安置户分户集资统一使用，统一建好住宅地基和第一层之后，以抓阄的形式抽签分房。

　　3．集中安置点农房重建流程

　　马口村长方梁集中安置点农房重建工程流程如下。①农户向村组申请，村组统计因地震需要异地集中安置户的情况。②由规划和建设部门为集中重建户选址，最后确定将长方梁作为集中安置点地址。③国土勘探部门对集中安置点进行环境地质评估并出具意见。④召开集中安置点重建户第一次会议，讨论平整场地方案和资金使用方案，会议决定通过采用机械作业统一平整场地，平整场地费由每户出资5000元，按照平整场地的实际费用多退少补。采用机械作业，在长方梁集中安置点统一平整出居民安置点18户的建房场地。建设部门对集中安置点社区设施、环境进行规划设计，并免费提供农房户型设计。⑤召开集中安置点重建户第二次会议，商讨整体规划，选择建房图纸，讨论并通过建房模式，以及组织管理、监管方式及结构。经过集体讨论，最后选择了两户一幢，单户使用面积180平方米的经济适用房设计样式。会议还确定统建统分的建房分房模式，成立安置点工作领导小组．民主选出施工组、采购组、财务组和监督组成员。⑥建设部门和国土部门现场给安置点房屋建设放线，受灾建房户通过抽号的方式确定每户房屋具体位置。⑦采购组负责根据建房需要采购建房所需的水泥、钢材、砖瓦等建材。⑧施工组统一调度本村具有“土专家”称号的外出做建筑工归来的村民和富余劳动力参与农房建设，互帮互助。⑨财务组负责落实村民重建补贴、重建贷款及村民建房自筹费用。⑩监督组负责施工中各个环节的监督。⑥施工组组织群众挖地基、下地基和进行房屋主体建设。⑥建房工程完工后，质监部门验收房屋质量。房屋验收合格后，农户入住。马口村长方梁灾后集中安置点农房重建流程如图4-13所示。

　　经镇政府出面协商，马口村购买的建筑材料在单价上与当时的市场价格相比，红砖降低了3370，水泥降了8%，河沙降了16.7%，钢筋降了6%(见表4-3)。与单户自建相比，统一建设的每套住房投资约为6.5万元，平均节约1.7万元，其中：平整场地环节每户可节约2000元；建材购买环节可节约5000元；人工方面大工可节约4000元，小工可节约6000元。安置点农房重建每平方米成本可控制在500元以下①。在区马口村灾后重建指挥部的协调领导下，坚持“五统一、三公开、一分户”的农房重建模式有效优化和整合各种内外部资源，农房建设既保证了质量也降低了成本。2008午9月，马口村集中安置点农房一层主体工程已经完工。2009年春节，部分农户已经入住新房。2009年4月，集中安置点居民饮水工程、生活污水处理设施和生态生猪养殖小区等集中安置点的所有生活基础设施全部竣工，18户农户全部入住由建设部提供设计图纸，村民集体讨论挑选的经济适用房。



　　图4-14所示为马口村灾后集中安置点新建的经济适用房。

　　表4-3地震发生前后各种建材价格和人工费的涨幅情况



　　注：政府出面帮助马口村采购建树是在2008年8月份才开始的，但是马口村在2008年7月就开始购买建筑材料r，所以只有部分建房材料是以地震之后的市场价格购买的。





　　图4-14马口村灾后篥中安置点新建的经济适用房

四、 生活设施及居住环境美化

　　2005年10月18日，中共中央十六届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。在《建议》的第三部分对社会主义新农村的要求和目标进行了具体的阐述，提出：“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。马口村灾后恢复重建在农房重建中提出坚持“农房重建与社会主义新农村建设相结合”的原则，使集中安置点的农房重建从单纯的房屋重建扩展到社区性的综合重建。集中安置点农房重建工程不仅是建造农户居住的经济适用房，还要将人畜饮水工程、生活垃圾回收处理设施、社区环境建设等内容纳入其中。

　　（一）人畜饮水工程

　　为彻底解决集中安置点农户和分散农户人畜饮水困难，马口村在集中安置点农房重建中启动了人畜饮水工程，具体建设内容如下。

　　(l)高位蓄水池技术标准。①采用2千瓦水泵提水；②水池的规格为有效容积30立方米；③池墙采用80#水泥浆砌条石安砌，厚度达到0.5米，为圆形．池底尽量采用150#混凝土防渗，池壁采用1OO#砂浆抹面；④设有检修孔和通气孔：⑤采用PVC管材。

　　(2)施工方式及其资金投入。施工方式采取村民投工投劳自建。项目具体组织和管理由长方梁农房集中安置点工作领导小组及其下设的施工组、采购组、财务组和监督组具体负责。而区水利部门派遣专业技术人员到马口村寻找水源、制作人畜饮水池设计图，并进行施工质量监督和指导；资金来源为区扶贫办和财政局提供贫困村灾后恢复重建财政扶贫资金和农户自筹，总投资24万元，其中各部门投入20万元，农户投劳折资4万元。

　　(3)分散户人畜饮水工程。与长方梁集中安置点的高位蓄水池提供居民日常生活用水不同，分散重建户人畜饮水工程主要有两种形式——打井和修建小型水池。打井是指分散农户按照政府相关部门的饮用水安全标准在自家院内打井取水，相关部门验收合格后给予补助。分散户打井标准要求如下：井内要有水泥圈，井面应盖有水泥井盖。对于地质构造不适合打井取水的农户，则是通过农户间的自由组合寻找水源，建立小型水池集中供水。在相关部门指导和经费支持下，联合起来的农户寻找到水源（一般是山泉水）后，修建蓄水池，用自来水管将山泉水接入屋内。每户从蓄水池取水的农户需要安装水表，收取水费，用于蓄水池的维护和管理等方面的费用支出。

　　（二）社区美化环境工程

　　地震前，和谐新村建设使马口村社区环境得到了一定程度的改善，同时，新村建设项目也带动一批农户修建了不少新楼房。经统计，马口村震前的楼房有80%是在建设和谐新村时期修建起来的。地震后，和谐新村时期改善的社区环境受到了严重破坏。集中安置点农房重建按照“住房建设与改善生产生活条件相结合”原则进行，以改善安置点的环境。长方梁集中安置点社区环境改善由两个部分组成，即安置点污水处理池工程和社区生活生态处理工程（包括环境绿化、垃圾处理等）。

　　与分散农户不同，集中安置点的生活污水比较集中，如果不及时处理，则社区环境卫生很难得到保障。因此，长方梁集中安置点规划实施生活污水处理工程，修建污水处理池。集中安置点的污水处理池建没资金为联合国开发计划署援助资金，全部设计规划由区环保局完成。区环保局下派专门技术人员设计图纸，选场地，指导施工，监督工程质量。由集中安置点农户组建项目施工小组具体负责污水处理池的施工建设。图4-15所示为联合国开发计划署援建的污水处理池。



　　图4-15  联合国开发计划署援建的污水处理池

　　按照生态环保要求，集中安置点生活污水处理采用厌氧    生态湿地氧化塘处理工艺。农户的厨房用水、洗浴用水通过污水处理管道收集并排入污水池，去除悬浮物和部分颗粒物后流人人工湿地，人工湿地种植有美人蕉、香根草等，通过植物吸取污水中的营养物质净化污水，经过人工湿地净化出的水，水质优于《城镇污水处理池污染物排放控制标准》中规定的二级标准，可直接排入适宜的环境水体或用来农灌、浇花草。集中安置点污水处理池原理如图4-16所示。

　　污水处理池



　　图4-16污水处理池原理图

　　（三）垃圾分类及回收工程

　　由于农村房屋比较分散，马口村社区生活垃圾处理一直没有得到足够的重视，社区环境卫生没有保障。地震后，因地震造成的垃圾（如碎瓦片等）和灾后的建筑垃圾逐渐增多，严重影响了社区的环境卫生。因此，马口村灾后重建在社区外部的援助下实施垃圾分类及回收工程。在外部援助方面，联合国开发计划署(UNDP)与中华人民共和国环境保护部共同为马口村捐赠一批垃圾桶、垃圾箱作为社区生活垃圾分类及回收设施。另外，马口村生活垃圾处理设施还包括垃圾处理中转站、垃圾屋、垃圾填埋场等项目建设。生活垃圾处理设施项目建设经费由外部给予资金支持和农户投劳集资共同完成。在相关部门的技术指导下，社区组织劳动力建设垃圾处理回收设施。

　　马口村生活垃圾处理实行户收集   组转运   卫生填埋的处理方式。农户将生活垃圾投入分布于各个村民小组的垃圾屋或垃圾桶，各组定时安排处理垃圾桶或垃圾屋的垃圾。对于不可回收利用的垃圾，运往垃圾填埋场，而有回收再利用价值的生活垃圾则存放到垃圾中转站，可回收垃圾积累到一定数量后被运往城镇垃圾回收站进行回收。垃圾回收过程中的垃圾分类是社区垃圾回收工程的亮点。对于村民而言垃圾分类是一个新鲜概念，大部分村民并不清楚垃圾分类的作用。因此，社区生活垃圾回收处理工程推广了环保理念。经过相关部门技术人员的讲解后，村民了解到垃圾分类是垃圾在垃圾桶或垃圾屋进行简单的分类，在垃圾转运的过程中，不可回收的垃圾直接拉到垃圾填埋场深埋，有毒有害垃圾由垃圾中转站运送集中处理，可回收垃圾则运到垃圾中转站储存，等积累到一定数量之后再运送到垃圾回收站。目前，马口村共有垃圾收集池（垃圾屋）20多个，垃圾分类中转站3个，添置果皮箱、垃圾桶15个。生活垃圾处理流程如图4-17所示。

五、 爱心民居工程——对特殊弱势群体的关怀

　　农村社区也存在相当部分的五保户、残疾人、孤寡老人等弱势群体，这些弱势群体大多数年迈体衰，丧失劳动能力。地震前，马口村特殊群体住在破旧的房屋中，生活十分艰难，依靠社会救济勉强可以维持生存。地震后，他们的住所都垮塌了，生活用品也受到了破坏，时刻面临严重的生存威胁。马口村有五保户、残疾人和孤寡老人4户共6人房屋倒塌，无房可住。如何来救助这些特殊弱势群体是马口村灾后恢复重建中需要重点考虑的问题。在争取到外部援助后，马口村将为社区弱势群体修建“爱心民居”，将其纳入到村灾后恢夏重建规划中。



　　图4-17  生活垃圾处理流程图

　　注：①可回收垃圾包括纸类、塑料、金属和织物等；②有毒有害垃圾包括废电池、荧光灯管、油漆桶、过期药品等；③不可回收垃圾包括厨房垃圾、尘土等。

　　“爱心民居”工程由联合国开发计划署(UNDP)援助资金，由国土部门进行选址和环境地质评估，建设部门设计房屋图纸，本村建筑技术工人具体负责施工。经过相关部门的调查和选址，4户共6人的“爱心民居”选址在一组老院子山坪塘下方约500米处F农户的宅基地上。“爱心民居”入住对象是包括F农户在内的特殊困难户4户共6人。“爱心民居”工程建房面积260平方米，可安置孤残人员4户共6人，每户住房面积65平方米。

　　由于特殊弱势群体既没有资金也无能力投入“爱心民居”房屋建设，因此，经过多次对“爱心民居”房屋的使用权和所有权进行讨论、协商后，认为4户共6人的“爱心民居”房屋所有权属于社区，居住者具有永久居住权。当这些孤寡老人及残疾人过世后，“爱心民居”将人住其他孤寡和残疾老人等特殊弱势群体。因此，“爱心民居”已成为马口村专为特殊弱势群体修建的公共居所，体现出对社区弱势群体浓浓的人文关怀。图4-18所示为已建成的“爱心民居”房屋。





　　图4-18   已建成的“爱心民居”房屋

　　访谈记录： 

　　F农户属于特殊弱势群体，一家三口人，家庭成员包括年近四十的农民A和近耋之年的父亲和母亲。A在生下来的时候就得了先天性小儿麻痹症，腿脚不灵便，是马口村残疾人，至今未婚。由于A残疾劳动能力不强，父母已老，家庭十分贫困。地震后，F农户的房屋垮塌了一半，成了危房，被评定为重建户。由于家庭贫困，仅靠兄弟、亲戚借钱根本不可能重建农房。

　　资料来源：与F农户访谈

第四节

水利设施建设

一、 受损情况

　　马口村位于四川盆地北部边缘，紧靠汶川地震重灾青川。马口村农田水利设施在汶川地震时遭到不同程度破坏，其中山坪塘受损3口，灌溉渠道损毁1.5千米，抗旱蓄水池损毁70口。

　　专栏4-1 

　　山坪塘——山区农村农业生产的稳定器

　　在山区贫困村农业生产基本是靠天吃饭，农业自然风险高。风调雨顺农业生产丰收，农民吃饱穿暖，多雨或干旱，粮食歉收，农民受冻挨饿。为了降低农业生产的自然风险，平原地区农村采取引水灌溉技术，干旱季节引河水灌溉农田，雨水过量时将水引入江河。采用引水灌溉技术大大降低了农业生产的自然风险，起到稳定和调节作用。山区农村与平原农村不同，在没有现代机械的情况下很难将低于农田几百米甚至是上千米的江河之水引入农田。在山区农村，农田灌溉的最主要设施是山坪塘。在雨季时节，山坪塘将山上流下的雨水储存起来，在干旱季节则可以放水灌溉农田。山区村民将山坪塘亲切地称为“生命塘”。

　　资料来源：与村民访谈整理 

二、 维修新建山坪塘

　　山坪塘等水利设施是通过社区内、外部共同完成的。在合作分工中，政府提供资金、设计图纸和施工方案，并派技术人员现场指导；社区组织村民投工投劳，进行项目管理。在社区的具体分工中，村灾后恢复重建领导小组组织受益村民成立公益基础设施建设小组进行施工，并协调施工的劳动力、工期安排等问题。开挖山坪塘需要推土机、挖掘机等多种大型机械，修砌山坪塘坝面还需要具有相关技术的人员，这些施工要求对于村庄来说是难以做到的。因此，大型机械的提供和修砌坝面施工则由参与项目的相关部门负责。

　　（一）长方梁山坪塘整治

　　(l)整治方案。长方梁山坪塘位于马口村二组，是该村的骨干蓄水工程之一。该塘修建于20世纪70年代，目前淤积相当严重，且大坝为均质土坝。5·12地震造成土坝开裂，并有下沉现象。经水利部门专业技术人员现场鉴定，长方梁山坪塘具有较高的溃坝风险。长方梁山坪塘的整治由三堆镇水利农机站技术人员现场勘测，设计制定整治方案。方案主要内容为：在大坝的内坡坝脚迎水面浆砌堆石体坝坡，坝体整形，内坡面浆砌防浪板，塘内机械开挖清淤泥，溢洪道三面硬化整治。

　　(2)工程建设方式。该工程采取机械开挖，村民自建投工，单项工程以承包方式施工：。建设内容包括机械开挖清淤泥、内坝脚浆砌堆石体、内坡浆砌防浪板、防护栏及溢洪道整治和硬化坝体及绿化。

　　(3)资金来源及效益。该工程除当地群众义务投工外，机械投入、材料购买等资金全部由项目资金投入。

　　(4)工程建设技术保障和工期安排。长方梁山坪塘的施工放线、现场管理、技术指导由三堆镇水利农机站全权负责．技术工作有可靠的保障。因该塘蓄水量大且位置险要，故其建设标准高，按照小型水库蓄水工程的建设标准进行修建。动工日期为2008年7月，竣工日期为2008年10月。工程项目完工后，长方梁山坪塘可蓄水60000立方米。图4-19所示为修建好的长方梁山坪塘。



　　图4-19整治后的长方梁山坪塘

　　（二）老院子山坪塘整治

　　(l)整治方案。老院子山坪塘位于马口村一组，是该组的骨干蓄水工程之一。该塘修建于20世纪70年代，目前淤积相当严重，且大坝为均质土坝，坝体在雨水多年的冲刷下，厚薄不均。5·12地震造成坝体出现裂缝，渗漏严重，蓄水量低，急需整治。经三堆镇水利农机站技术人员现场勘测后，设计制定整治方案。经一组村民开会讨论共同决定采纳三堆镇水利农机站设计的老院子山坪塘整治方案，老院子山坪塘整治方案主要方式：利用大型机械深挖山坪塘清淤，并对坝体整形，以达到增加其蓄水量和防渗漏的目的。

　　(2)施工方式。由一组组长根据每日的施工量安排受益村民轮班义务投工与机械开挖相结合的方式进行建设。

　　(3)资金来源及效益。受益村民义务投工，机械开挖费用由扶贫项目支持。该工程完工以后，老院子山坪塘可蓄水5000立方米，保证灌溉面积60亩。

　　(4)工程建设技术保障及工期安排。由三堆镇水利农机站全权负责技术指导、现场施工放线和管理，技术工作有可靠的保障。动工日期为2008年10月，竣工日期为2009年3月。图4-20所示为整治后的老院子山坪塘。





　　图4-20整治后的老院子山坪塘

　　（三）新堰塘、引水堰和抗旱蓄水池的修复

　　新堰塘位于马口村二组的原村小学旁，是二组和三组农田灌溉的主要水利设施。新堰塘在2006年的新村建设期间，进行过较大修整。5·12汶川地震导致坝体开裂，坝面围栏等硬化设施受损。在新村建设期间已对新堰塘进行过维修和整治，因此新堰塘不存在淤积严重和硬化坝面问题。地震后，新堰塘整治工作主要为愈合坝面裂痕、修建坝面围栏和绿化设施等。

　　通过各组分工引水堰修复由施工组安排受益农户投工投劳，用政府补助的专项资金购买材料，政府专业部门提供图纸和现场技术指导共同完成。马口村共修建引水堰约1.5千米。

　　抗旱蓄水池由分散农户根据农业生产需要在自家承包地中自行修复，政府给予修建农户一定补助。

第五节

公共服务设施建设

一、 公共服务设施受损情况

　　5·12汶川地震造成马口村村小学、村民委员会办公室、村民活动室等公共设施的多数房屋倒塌或成为危房。地震后，村小学教室成为危房，学生被迫中断学习。村民委员会办公室在地震中部分坍塌，村民委员会无办公场所，研究和处理抗震救灾和灾后重建的各项工作都在帐篷或露天操场进行。村民活动室等公共娱乐场所成为危房，村民“一事一议”会议、村民代表大会等重要会议被迫在露天或村干部家中召开。公共服务设施的恢复既是村民的迫切需求也是社区治理的需要。

二、 公共服务设施建设

　　马口村灾后恢复重建时间紧、任务重，村民既要重建或维修加固自家的农房，还要参与道路、水利设施等多个基础设施建设。因此，难免会出现社区灾后重建中劳动力供给紧张、建筑技工缺乏的情况，而大部分灾后恢复重建工作都是在农忙时节进行，家庭劳动力除了参与多个恢复重建项目的工作，还要不误农时地进行农田恢复，以及耕地、播种等。考虑到社区劳动力紧张状况，经过召开村民大会讨论决定，将灾后恢复重建的部分项目工程进行外包，如重建时间比较靠后的村民委员会办公室等社区公共服务设施兢是外包给建筑队的项目。

　　经过地质部门的勘测，原村民委员会办公室、村小学所在地存在较大地质灾害风险。村两委和村民代表共同讨论决定，将村民委员会办公室等公共服务设施重建选址到地震灾害发生可能性小的长方梁集中安置点。长方梁集中安置点的公共服务没施分为两大部分，即院坝和村民委员会办公室。地震后教育部门对乡村教育资源进行优化和整合，村小学被合并到三堆镇，村公共服务设施建设取消了校舍建设项目。

　　（一）院坝建设院坝是四川山区对平坦开阔地带的称呼，这些地方通常被选为公共活动的场所。马口村重建中的院坝选址在长方梁集中安置点上。院坝建设项目包括水泥硬化平坝、环境美化和修建演讲台等。院坝建设资金由灾后恢复重建专项补助和政府部门投入。村民委员会负责资金的使用和管理，水泥硬化平坝、修建演讲台和环境美化等承包给部分村民及施工队。



　　专栏4-2 

　　马口村村级自然灾害综合应急演练

　　“红桐树岩出现裂缝，随时可能有滑坡，听到广播后请赶快往长方梁转移。请大家抓紧时间，不要惊慌，注意安全！”这些广播声音就是从马口村长方梁村阵地传出来的。2009年11月12日马口村举行了四川省首次村级自然灾害综合应急演练（见图4-21）。此次村级自然灾害综合应急演练的科目是：由于连日来的大暴雨，造成马口村红桐树岩随时都可能发生滑坡、泥石流，村镇两级针对实际情况立即制定了救灾应急预案，迅速将危险区内的30户村民转移到长方梁院坝上紧急避难。此次自然灾害综合应急演练从灾情监测到人员撤离，从外围支援到就近安置，从三级响应到一级响应，每一个环节都进入“实战”状态，村民们也都全程参与。

　　在最真实客观的场景下，对灾害来临时村里的监测、应急响庄、转移安置等情况进行了实景模拟演练。到现场观摩的有联合国开发计划署、民政部、省民政厅及广元市区等的相关领导。

　　资料来源：广元市利州区人民政府网，http：／／www. lzq. gov. cn/News-View. asp? ID-84，有改动



图4-21  马口村村级自然灾害综合应急演练

　　（二）村阵地建设

　　村阵地是村民参与社区公共活动等的重要场所。此外，村阵地也是村两委和社区各类经济合作组织所在地，为社区政治、经济、文化等方面的各类公共服务提供便利。村阵地与院坝都建设在长方梁集中安置点。因此，长方梁集中安置点成为马口村名副其实的中心。

　　马口村村阵地建设由扶贫部门、财政部门、建设部门等政府部门共同完成。建设部门提供设计图纸，招标建筑队施工并进行技术指导和质量监督。扶贫部门和财政部门负责村阵地建设资金调拨和质量监督。村灾后恢复重建领导小组负责建筑用地、材料运送等的协调工作。

　　建成后的马口村村阵地共有5室。总占地面积150平方米。设村两委办公室、贫困社区互助社办公室、卫生室、党员文化活动室、村民调解室、农民书屋、农民工协会活动室等。由于房间有限，部分组织共同使用一间房，如农民书屋、农民工协会活动室、村民调解室是合并在～间面积为40平方米的房屋。

　　（三）农民书屋

　　为了提高村民的科技水平（特别是农业技术水平）和丰富村民文化生活，马口村在有关部门的援助下建立了农民书屋。广元市利州区文化体育旅游局为马口村购了图书、书架等，所购书籍1554册，涵盖了种植业、养殖业、保健、文学等各方面的内容（见图4-22）。为规范管理农民书屋，马口村村民委员会安排一名图书管理员，并在利州区文化体育旅游局的指导下，制订了农民书屋管理员岗位职责和图书借阅制度。农民书屋管理员岗位职责和图书借阅制度如下。



　　图4-22农民书屋中学习的村民

　　(1)管理员岗位职责。马口村根据《四川省农家书屋管理制度》制订了图书管理员职责：①认真履行管理员职责；②热情接待每个读者，耐心解答读者提出的问题；③虚心听取意见，努力改进工作；④严格保证开放时间，不擅自离岗；及时打扫卫生，保持室内清洁；定期整理、统计图书，图书归还后及时上架；⑤妥善保管好图书音像资料及书屋设施，确保书屋的安全；⑥下班时切断电源，关好门窗。

　　(2)图书借阅制度。有关规定如下：①本书屋免费向管区内干部群众开放，凡需借阅书刊的，须凭个人有效证件办理借书证，每证交付押金20元；②书刊外借，每证限借2册，图书期限为20天，期利期限为7天，读者应按期归还所借书刊，逾期不归还的，将按图书1元／册／天、期刊0.5元／册／天缴纳租金；③本书屋实行开架阅读的期刊、报纸，每人每次只能任选一种，阅读后当日归还原位；④工具书原则上只能在本书屋内查阅，的确因学习和工作需要外借的，必须办理外借手续且确保当日归还，逾期不归还的，将按照图书1元／册／天缴纳租金；⑤读者要爱护书屋的书刊，不得折页、撕割、挖取、画杠、画点、批注、涂改或遗失，违者将视情况按相关制度加价赔偿；

　　⑥书屋内严禁吸烟，不准随地吐痰、乱扔垃圾和高声喧哗，衣着不整者谢绝入内。

　　（四）农民工协会

　　进入21世纪以来，我国经济之所以能保持高速增长，其中一个重要原因是得益于庞大的廉价劳动所带来的巨大人口红利，而农民工是我国廉价劳动力的最主要组成部分。根据中国国家统计局调查显示，截至2008年12月31日，中国农民工总数近2.3亿。外出农民工1.4亿，占到农民工总数的60. 9%，本地农民工9千万人，占农民工总数的39. 1%。外出务工输出主要来自中部和西部，输入地主要为东部。本地就业的农民工主要集中在东部，占62.1%，西部地区占15.1%①。

　　自2005年之后，马口村外出务工人数连年增加，2007年，马口村外出务工人员增加到250人（其中妇女40人），外出务工人数占到全村劳动力的62.5%。外出务工人员集中在东北、内蒙古、长江三角洲等发达地区，主要在煤矿、建筑业等劳动密集型行业。由于绝大部分家庭都有劳动力外出务工情况，马口村农户家庭收入中外出务工的工资性收入所占比重越来越大，逐渐超过农业收入而成为马口村农户家庭收入的最重要部分。外出务工虽然极大地增加了农户的家庭收入，但在外地打拼的村民的合法权益常常受到侵犯，如老板拖欠工资等。随着马口村外出务工人数的增加，马口村成立了农民工协会，鼓励支持外出务工人员学习文化科学知识，增强他们维护其合法权益的意识，帮助外出务工的家庭留守儿童和留守老人解决生产生活困难。地震后，马口村农民工协会的一些设施受到破坏，在村阵地新建完成之后，马口村农民工协会也搬到了新建的村阵地中，并选举了新的协会领导和成员。现在马口村农民工协会组织构成如下：会长王宪烈，副会长刘应祥，秘书长何德华，成员有何德友、何德元、张喜云、张伦全、王兴列、吴仕刚等。

第六节

产业发展与生计恢复项目的初探

一、 农业产业化的兴起及其发展

　　（一）农业产业化的概念

　　农业产业化或“农业一体化”(agricultural integration)，最早出现于20世纪50年代的美国，随后便迅速传人西欧的发达国家。中国农业产业化发展开始于20世纪80年代中后期。经过二十多年的实践探索和理论研究，国内对农业产业化定义有十几种，其中被广泛引用的是由牛若峰(1997)和陈吉元(1996)分别提出的定义。牛若峰对农业产业一体化基本内涵的表述是：“农业产业一体化是以市场为导向，以加工企业或合作经济组织为依托，以广大农户为基础，以科技服务为手段，通过将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节联结为一个完整的产业系统；是实现种养加、产供销、农工商一体化经营，引导分散的农户小生产转变为社会化大生产的组织形式；是系统内的‘非市场安排’与系统外市场机制相结合的资源配置方式；是市场农业自我积累、自我调节、自立发展的基本经营方式；是以多元参与者主体共同利益为基础的经济共同体。”①

　　陈吉元将农业产业化界定为市场化、社会化、集约化农业，即：“所谓市场化农业，就是要以市扬为导向，依据市场的需要调整农业的产业结构及其产量：听谓社会化农业，依据社会化概念的内涵，即‘分散的、互不联系的个别生产过程转变为互相联系的社会生产过程’（《中国大百科全书》，经济学第2卷，第892页），建立社会化农业就是要求逐步扩大农业的生产经营规模，实行农业生产的专业化分工，以及加强农业生产、加工和流通等再生产诸环节的内在有机联系，直至达到一体化；所谓集约化的农业，则是相对于粗放农业而言的，包括要求有更多的资金、科学技术的投入，通过结构优化、技术进步和实施科学管理，提高农业经济效益。”②

　　我国各地开展的农业产业化实践多种多样，归纳起来主要的组织模式有：公司十农户；中介组织十农户；专业批发市场十农户；“公司十农户十基地十市场”+“研发中心十培训中心”（唐春根、李鑫，2007）。但从农业产业化主体、市场、利益机制和政府职能等关键点进行分类，我国农业产业化模式可归为以下两类。一类是以农户为主体的市场自发型农业产业化。市场自发型农业产业化强调农户和市场联结的自发性，认为农业产业化是农户自发组织进入市场竞争的结果。因此，市场自发型农业产业化突出农户的自主选择、经营行为与经营环境的相互作用，农业产业化重在农户的自主经营。另外一类是在政府干预下的政府主导型农业产业化。与市场自发型农业产业化不同，政府主导型农业产业化强调政府在克服小农户与大市场对接中的主导作用。农业产业重在“化”，通过“布局区域化”、“生产专业化”、“经营一体化”、“管理企业化”等对农村资源进行重新配置，调整利益关系（丁力，1999）。

　　（二）我国农业产业化的发展情况

　　20世纪80年代中期以后，农村经济改革释放出来的能量逐渐减弱，农村和农业发展面临着诸多挑战，而其中一个挑战就是农业转到。在这样的背景下，农业产业化逐渐被认为是我国农业转型的重要途径。农业发展需要突破单一的农业生产方式，积极探索农业、工业、商业一体化的现代农业发展模式。农业产业化的实践探索首先在经济发达的东部省份进行。东部发达省份的农村商品经济潮流中涌现出大量的专业户、重点户。这些个体户经营率先超出传统农村中自给自足局限，他们办小家庭作坊，自主销售产品，同时积极寻求与企业建立合作关系。当时与农户合作的企业（公司）大部分是以国有或集体所有制企业为主体的外贸单位。为稳定农副产品原料供给，外贸单位采取平等互利的方式与农户联结。当时学者将这种集贸易、加工和农副产品生产为一体的经营组织模式称为“贸工农一体化”。

　　“贸工农一体化”的产业化经营模式在东部的成功，逐渐被各地政府争相效仿。在20世纪90年代中期以前的短缺经济时期，各地方政府主导的“贸工农一体化”农业产业化比较成功。学界也对各种“贸工农一体化”模式进行多角度的经验总结和理论提炼，如政府与企业的组织系统，加工企业的龙头作用，先进地区成功的典型经验等。产业化视角在研究理论上的创新性和现实操作的成功，使农业产业化迅速成为学术讨论的热点，也引起各级地方政府的高度童视。政府主导的“贸工农一体化”模式为政府提供了增加财税的有效途径，同时也使当地农民快速致富。各地政府积极扶持龙头企业与农户结成利益连接机制，“贸工农一体化”农业产业化在各地蓬勃发展（丁力，1999）。

　　进入20世纪90年代中期，我国告别了短缺经济时代，初级加工农产品需求逐渐饱和，全国农产品及其加工制成品市场开始转向。一方面，政府主导型的农业产业化因规模急剧扩大，产品难卖，农民增产不增收。大多数政府扶持的龙头企业因体制和机制僵化难以适应瞬息万变的市场，纷纷陷入困境。龙头企业不能迅速适应市场的剧烈变化，不能按照政府的意愿去带动广大农户，反而将困难和市场风险转嫁给农户。另一方面，市场自发型农业产业由于规模小，产品结构弹性较大，能够适应多变的市场需求，在经受严峻市场考验后存活下来，带动农户富裕。进入21世纪，政府主导型和市场自发型的农业产业化都取得了一定的发展，但总体上我国农业产业化发展仍处于转型和探索期。尽管农业产业化在各个地区实施效果各异，各界对农业产业化的态度冷热不一，但农业产业化是我国传统农业向现代农业演进的重要内容和必由之路仍得到各界的普遍认同。

二、 产业化扶贫

　　（一）产业化扶贫的提出与模式

　　与我国农业产业化整体发展不同，政府正式将农业产业化确定为扶贫开发的重要方式则是在扶贫工作进入新时期之后。2001年，国务院扶贫办颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出：“积极推进农业产业化经营，对具有资源优势和市场需求的农产品生产，要按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。积极发展‘公司加农户’和订单农业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成‘贸工农一体化’、产供销一条龙的产业化经营。加强贫困地区农产品批发市场建设，进一步搞活流通，逐步形成规模化、专业化的生产格局。”产业化扶贫成为新时期三大扶贫方式之一。产业化扶贫要求在连片开发区域的农业生产各环节上实行产业化经营，通过龙头企业等方式来实现市场与低收入农户的有效对接。龙头企业立足当地资源优势，面向市场需求，选定开发项目，组织农户连片开发，建立商品生产基地，实行种养加、贸工农一体化经营，形成区域支柱产业。相对于其他的扶贫行动，产业化扶贫则主要依靠市场的力量，通过引导贫困农户进入市场和在市场激烈的竞争中不断自我积累和发展。

　　在市场经济条件下，与大集团、企业或在开放市场上富裕起来的、久经市场打拼的富裕户相比，贫困农户作为后来者进入市场，一开始就处于弱势地位。农业产业化扶贫帮助贫困农户克服受技术落后、进入市场组织化程度低、自身素质差等劣势，通过市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户等方式将市场与低收入农户联结起来，架起小生产与大市场之间的桥梁，增强贫困农户农业生产的市场灵活性和抗风险能力。同时农业产业化扶贫也有利于培养区域性主导产业，促进贫困地区农业产业结构的优化和升级。

　　我国产业化扶贫组织方式具有多样性，牛若峰以农业产业化中起组织主导作用为标志将农业产业化分为三种模式，即龙头企业带动型、合作社等中介组织带动型和专业市场带动型，并指出龙头企业带动型和合作社等中介组织带动型占我国农业产业化经营组织总数的74.4%，而合作社带动型将有可能发展成为自由劳动者联合体（牛若峰，2006）。贫困地区与其他地区不同，自然生态脆弱、资源开发难度大、区域经济发展滞后、贫困农户市场意识薄弱等缺陷使贫困地区农业产业化发展存在“先天不足”。但贫困地区具有丰富独特的自然资源，要克服贫困地区的种种“劣势”，开发好贫困地区的优势资源往往需要依靠政府的引导和扶持，产业化扶贫是贫困地区政府干预农业产业化发展的主要形式。政策扶持是我国产业化扶贫的重要手段。中央政席认定龙头企业，制定发放贴息贷款等相关政策来促进龙头企业的发展，而地方政府大多数是推出信贷扶持政策、税收优惠政策、财政资金扶持、土地使用政策和社会帮扶政策等各类产业化扶贫政策①。

　　（二）产业化扶贫面临的风险

　　以市场和农户为核心的产业化扶贫虽然可以激发和培育贫困农户内生动力，克服贫困户进入市场的各种劣势，但也存在以下风险。

　　(1)自然风险。农业生产对象本身有其固有的生长发育规律，而且受外界环境影响大，各种自然因素，如阳光、土壤、雨量等直接进入农业系统的物质循环和能量转换过程，成为农业投入产出关系的决定性因素。对这些因素变化的控制远远高于其他产业的风险控制，所以农业面对的自然风险也高于其他产业。

　　(2)市场风险。一方面，20世纪90年代中期以后，我国告别了短缺经济时代，整体上形成了买家的市场规则，社会农产品消费从初级产品向深加工产品过渡。我国成功加入WTO，贫困农户要面对国内统一市场和国际市场两个市场，竞争对手越发强大。另一方面，市场变化导致均衡与非均衡周而复始地更替，其中隐藏了许多不确定性使经营者无法摆脱市场风险的困扰，无论是家庭经营还是产业化经营都不能例处。

　　(3)资产风险。农业资本形成农业专用性资产，而专用性资产一旦形成，就难以转向其他用途，即便进行再配置也会造成重大损失。如种粮的土地在一个生产周期内难以改种果树，一旦改种果树，就必须持久地追加投资，若干年后才获得收益。

　　（4）技术风险。农业产业化需要抛弃传统的农业技术而采用新

 

　　的农业科学技术。新技术在实施过程中也会存在各种风险。

　　（5）契约风险。农户与企业或其他中介组织的联结是以契约为基础的，龙头企业与农户之间联结或紧密或松散，但都是合同契约关系。合同意味着签订双方的权利和义务关系。广大贫困户法律意识淡薄，一旦市场价格高于龙头企业定价，农户很可能违约，不将农产品出售给龙头企业，而是拿到市场上销售；当市场价格低于合同价格时，龙头企业也可能违约，不按照合同收购贫困户的农产品，而是以各种理由要求按照市场价来交易，或者干脆撇开农户到市场上去交易①。

三、 马口村产业恢复发展情况

　　地震后，农户家庭资产损失大，农房重建中农户普遍负债。在马口村灾后恢复重建中，社区外部力量（如行业部门、扶贫部门、国际援助机构等）积极支持马口村建立马口村猪业专业合作社和贫困社区互助社。通过“公司+合作社+农户”、“合作社+农户”等方式来促进社区农业恢复与发展。

　　与非农业不同，农业生产耗费着大量的时间和空间，这不仅使得机械设备的使用受到很大的限制，加上农业生产特别是其中的劳动过程是一个非连续性的过程。这就决定了农业生产过程中的土地生产率和折旧率都很低，唯有中间消费资料生产率呈微弱上千趋势，所以，农业规模经营的效益主要源于对劳动力的节约，规模经营必须使大批劳动力从农业中游离出来②。马口村劳动力450人，常年在外务工250人，约56%的劳动力已经转移出来，其中绝大部分是青壮年劳动力。

　　大量青壮劳动力转移出来为马口村农业产业化经营创造了条件。

　　（一）生态生猪养殖项目

　　马口村的农业劳动力以留守在家的妇女居多。地震前发展了一定的生猪产业，成为广元市优质生猪生产基地之一。牲畜圈舍已达880间，养殖生猪共600头。地震对马口村的生猪产业打击很大，牲畜圈舍损毁720间，损毁率达80%以上。地震后，生猪死亡70头，死亡率为12%①。

　　1．建设方式——多部门合作与资源整合马口村生态生猪养殖项目工期与农户建房工期同步，经过区、镇相关领导与马口村灾后恢复重建领导小组讨论决定，马口村生态生猪养殖小区建设项目由相关业务部门合作完成。马口村生态生猪养殖项目的多部门合作与资源整合如下：区委区政府专门指定人员进行全面指挥和协调；区扶贫办作为马口村优质生猪养殖小区建设的牵头单位，协同区畜牧食品局共同进行生猪养殖小区建设工作的监督管理，确保小区建设加快进度，保障质量，按期完成，并负责有关资料完备归档，宣传资料上展板等工作，解决养殖小区建设资金不足的问题；区畜牧食品局负责养殖小区建设选址、规划设计、质量监督、技术指导和引种等工作，解决养殖小区建设资金10万元；三堆镇和马口村负责协调组织、宣传发动和实施等工作。图4-23所示为马口村生态生猪养殖小医一角。

　　2．技术标准及养殖规划

　　马口村生态生猪养殖小区采取生物发酵养殖技术，实现污物零排放。该技术是2008年国家重点环境使用技术（编号2008-A-016），核心是解决环保问题，基本原理是根据微生态理论和生物发酵理论，在猪舍内根据不同类型猪群建立一定厚度的发酵床（用谷壳、锯末、垫料和发酵菌料}昆合成有机物垫料），猪饲养在床面上，生猪所排出的粪尿在猪舍内经特殊有益微生物发酵迅速分解、消化，从而达到不冲洗猪舍、无臭味、零排放，从源头实现环保、无公害养殖目的。其技术原理与农田有机肥被分解的原理基本一致。该技术先进，环保理想，经济合理，有“三省两提一增零排放”的优点（即省水、省料、省劳动力；提高抵抗力、提高生猪品质；增加养殖效益、无污染，实现粪污零排放），垫料使用3～5年后成为优质农家肥，实现种养结合。



　　图4-23  马口村生态生猪养殖小区一角

　　生态生猪养殖小区采取专业合作社统一管理方式。在生猪养殖生产体系中，马口村猪业合作社对饲料、种猪等养殖投入品进行统一监管，对养殖基金进行风险管理，整理归档和将投人品调配给养殖户（养殖基地）；种猪企业负责培育良种种猪，对养殖户进行养殖技术培训等；饲料企业负责提供无公害饲料和饲料使用的相关技术指导；肉食品加工企业负责收购生猪。马口村无公害生猪生产体系如图4-24所示。规划马口村生态生猪养殖小区有标准化（无公害生猪）圈舍2处共18栏，总面积680平方米，生猪养殖配套设施设备齐全，按照“公司十合作社十农户”运作模式，由政府畜牧部门和龙头公司等提供产前、产中和产后的原料及各种养殖技术培训，计划已全部投产后年出栏优质生猪1000头以上，实现年产价值100万元以上。



　　图4 24马口村无公害生猪生产体系

　　3．马口村猪业专业合作社

　　2009年4月25日召开成立大会，成立了马口村猪业专业合作社。成立马口村猪业专业合作社的目的在于有效组织社区群众特别是妇女参与，促进社区养殖业由传统养殖向产业化养殖发展。为保证农户与市场的有效联结，马口村猪业专业合作社与锐昌牧业科技有限公司合作，并由三堆镇兽医站对农户养殖给予技术支持。因此，马口村养殖业发展采取的是“公司十合作社十农户”的模式。马口村猪业专业合作社主要的工作内容有：①为养殖户引进新技术、新品种，进行推广、开发，共享各类养殖销售最新信息；②与社区外部联系社员所需的优质种猪、优质商品猪、优质饲料；③组织、销售、加工社员所生产的优质猪；④提供技术、经济信息、疫病防治服务等；⑤协调土地和其他设备，用于发展生猪生产；⑥对外或与社员签订优质生猪的产供销协议或合同等。在组织机构上有成员大会、理事会、监事会。成员大会是马口村猪业专业合作社的最高权力机构，由全体成员组成；理事会对成员大会负责，管理马口村猪业专业合作社的日常事务，理事会由五名成员组成；监事会由三名成员组成，监事会负责对马口村猪业专业合作社进行监督检查；马口村猪业专业合作社实行经营权与所有权分离的经营制度，由理事会或理事长聘请经理-理事长也可以兼伍经理一职（详见附录十四）。

　　4．生猪养殖小区及服务体系

　　养殖小区的生产管理由马口村猪业专业合作社负责，按照“统一规划，集中建圈，有偿使用，分户经营”的方式进行管理。马口村猪业专业合作社制定相关管理办法，社员根据需要，低价有偿使用，每个猪圈每年100元的使用费。据调查了解，长方梁集中安置点的农户和距离养殖小区较近的农户喂养生猪比较方便。因此，使用养殖小区圈舍的养殖户多为长方梁集中安置点的农户及其附近农户。在养殖服务体系上，畜牧食品局多次派技术员到马口村开展养殖技术培训，并向村民传播现代生猪养殖知识和技术。畜牧部门还与保险公司合作建立生猪保险的服务体系，鼓励养殖户（包括生态生猪养殖小区以外的其他农户）为生猪买死亡保险。

　　（二）农业产业恢复发展项目

　　为让村民能在生产资金缺乏的情况下，尽快恢复农业生产，马口村灾后。恢复重建中实施枇杷和海椒种植产业发展项目。

　　1．种植技术培训

　　枇杷、海椒比较适合马口村的土壤和环境，是村民种植比较多的农作物。分散农户平时在枇杷、海椒的种植中只是按照传统的种植方法，收成不太理想。因此，农户种植技术培训是马口村灾后重建农业产业项目的重要环节。种植枇杷、海椒的培训技术具体如下。

　　(l)枇杷种植技术要点。种植枇杷应选择土层深厚、有机质丰富、排水良好、地下水位低的地块。平地种植应防止积水，需挖深沟筑高墩。种植要求：一般要求种植坑的尺寸长、宽均为80厘米，深60厘米，枇杷一定要浅种，种植后要立即浇透定根水，并用杂草覆盖树盘。肥水管理：枇杷施肥量、施肥时间和方法应根据生物学特征、目标、产量、肥料种类和土壤的肥力而定。

　　(2)海椒种植技术要点。定植前的准备工作：待上茬作物收割后，立即进行翻地；翻地前施人腐熟农家肥或沼气水4立方米／亩，同时撒入防治地下害虫药，再施入“三元素”复合肥50千克／亩；做垄，垄高20厘米，宽80厘米（呈拱形），沟宽40厘米；铺地膜，提倡用黑膜，尤其草多的地块，如果用白膜垄面需要喷海椒除草剂，膜宽1米，每亩用膜5千克。定植：地膜铺完后立即进行定植，按行距40厘米，株距33厘米扎眼，浇水栽苗覆土（土壤肥力水分条件较好的地块密度要适当加大）；每穴1株，栽苗埋土深度以子叶露出为宜；定植5～7天必须浇苗；结合浇水及时查苗补苗，做好保苗保产；定植10天左右喷一次药，促进叶片生长展开，抗病防病。

　　枇杷、海椒种植技术培训以现场授课的万式进行，由村民委员会组织农户参与培训，农业部门相关技术人员现场授课。

　　2．建设方式

　　农户自愿报名种植枇杷、海椒。相关技术人员与村民委员会共同对马口村耕地进行调查，并规划种植枇杷、海椒规模及范围。扶贫办投入专项补助资金，统一为农户买回枇杷、海椒种苗。村民委员会负责发放枇杷、海椒种苗，并指导农户分户种植和管理。马口村二组种植枇杷100亩，一、三组种植海椒200亩，投入扶贫专项补助资金23万元。

　　3．保障措施

　　(l)为确保马口村种植产业化顺利实施，三堆镇镇政府成立专项领导小组．镇农机部进行技术指导，并对该项目实施过程进行监督和成果验收。

　　(2)依托贫困社区互助社。在扶贫系统、联合国开发计划署的统筹协助下，马口村2008年实施贫困村村级发展互助资金项目，7月成立贫困社区互助衽。互助社章程详见附录十五。目前，互助社有资金23.57万元，其中财政投入15万元，社员缴纳互助金3.57万元，2009年联合国开发计划署投入5万元。自2008年12月正式运行以来，已发放小额信贷3.8万元，支持贫困户、妇女户发展枇杷、海椒种植业。

第七节

灾后恢复重建的效果及影响

　　社区外部的大力援助与内源力量的充分发挥是马口村灾后恢复重建取得优异成绩主要原因。在外部援助与内源互动的过程中，马口村仅用一年多时间提前完成了灾后恢复重建的各项基本任务，马口村在灾后恢复重建中的各种理念和创新对我国扶贫开发，甚至农村发展都有较好的影响。

一、 灾后恢复重建的效果

　　马口村灾后恢复重建包括了农房、道路、农田水利设施、社区公共服务设施等各个方面的恢复重建，是社区综合性重建的过程。灾后恢复重建基本任务的完成给社区生产生活各个方面的发展产生了积极效益，为社区的进一步发展奠定了坚实的基础。下面结合马口村灾后恢复重建的特点来分析灾后恢复重建产生的各种效益。

　　（一）道路建设的经济社会效益

　　马口村灾后恢复重建的道路建设是在2005年开始的，和谐新村建设之后又一次对道路进行大规模的建设。灾后恢复重建的道路建设使马口村整体性的道路网络得以形成，实现了一组、二组、三组的全部贯通。马口村整体性道路网络的形成，对社区经济社会的发展发挥了积极作用。

　　(1)村庄整体道路网络的形成，有利于提高社区成员互动频率，扩大互动范围，加强农户之间的信息交换与组织舍作。马口村面积大，人口密度小（面积5平方千米，人口767人），各组之间距离远，以往行路难，村组间的交流与信息沟通受到很大影响，组内互动强度远远高于组间互动强度。如今，日益普及的摩托车加上宽阔平坦的水泥硬化道路，村民之间的互动日益频繁。

　　(2)全村水泥硬化道路网络的形成为村民与外界的经济联系提供了坚实的基础，为社区农业规模化经营和产业发展提供了有利条件。例如三组位于马口村的西北部，与一组、二组相比较，林地多，耕地面积小。相对于一组、二组农户靠农业（种水稻、小麦、玉米）和养殖业（养猪、鸡）维持生计，三组农户则主要靠果林业和养殖业（养猪、鸡）提供家庭开支。由于行路难，三组与外界经济联系比一组、二组都要困难（一组有2O世纪70年代在八二一厂协助下修通的土路，二组在2007年新农村建设项目中，新修了从村民委员会到国道212线的水泥硬化路）。遇到雨天，三组弯曲狭窄的小路变得十分泥泞，卖木材、卖猪十分困难。由于大型卡车无法进入三组，农户栽种的水果只好一担一担地往外挑到二组村小学附近甚至是国道212线旁。二组至三组水泥硬化路的投入使用彻底改变了三组一直以来受道路交通限制的局面。大型卡车可以在任何天气状况下进入三组，村民卖农产品很方便，也大大降低了运输成本。

　　（二）社区人居环境得到改善

　　(l)农房重建社会效益。马口村农房恢复重建分为维修加固、分散重建和集中重建。农房维修加固和分散重建都采取建立互助小组互帮互助的形式完成。而集中重建则采用“统规联建，统建统分”和“五统一、三公开、一分户”的统建统分的建房模式。在外部力量援助下，集中重建坚持“五统一、三公开、一分户”的农房重建模式优化和整合了各种内外部资源，农房建设既保证了质量也降低了成本。

　　地震之前，马口村农户住所绝大部分是砖瓦结构的农房，住房简陋，居住条件差。社区楼房数量少的主要原因是：大部分农户比较贫困，仅有少数比较富裕的农户能够建起楼房；马口村位于半山腰上，交通条件差，建房材料运输成本高，特别是一组和三组，大型卡车很难将红砖、沙石直接运到农户家，农户建房只能采用小型拖拉机多次运输，运输成本高。地震后，大部分农户的房屋垮塌或成为危房，重建房屋成为必需。虽然地震后建材价格有所上涨，但在国家住房补助和政府开通建房绿色通道的激励下，大部分农户将多年积蓄修建起了楼房。楼房数量的增加不仅极大改善了村民的居住条件，增加了村民的自豪感，也使得社区的整体面貌有较大改观。值得注意的是，为解决特殊弱势群体的住房问题，在外部力量的支持下，马口村为4户共6人特殊弱势群体建起了“爱心民居”，体现了社区浓浓的人文关怀。

　　(2)社区生活环境美化。马口村灾后恢复重建的目标不仅仅是改善村民居住条件，而且按照新农村建设的要求改善社区环境。修建污水处理池，对村民的生活垃圾进行分类、填埋或回收等更是改善社区环境卫生的有效举措。社区环境设施的投入使用，提高了社区卫生标准，村民生活更有质量，卫生、环保理念深入人心。

　　（三）公共服务水平得到提升

　　经过震前的新农村项目建设，马口村的社区公共服务已经有了较大改善，村民具有较高的社区公共事务参与水平。地震后．马口村公共服务设施都受到了不同程度的损坏。为了尽快恢复社区公共服务设施，马口村整合社区内外部各种资源修建院坝、新建村阵地、建农民书屋和卫生室等。这些设施投入使用使马口村的公共服务水平又上了一个台阶。例如，新建的村阵地是一个集卫生室、村民活动室、村民委员会办公室等组成的综合性办公场所，村民对办公场所内崭新的桌椅、琳琅满目的图书、舒适的环境等感到非常满意，用村民的话来说“非常的安逸！”

　　（四）农田水利设施得到恢复与发展

　　马口村本是一个山区贫困村，长期缺水，农户生产用水绝大部分依靠平时积蓄的雨水。而山坪塘则是积蓄雨水的最重要水利设施，被村民亲切称为“生命塘”。马口村每个村民小组都有一两口“生命塘”。但由于这些山坪塘都是在几十年前开挖出来的（如长方梁山坪塘是在20世纪70年代修建），因长期失修山坪塘蓄水已不能满足农户农业生产用水需要，在社区恢复治理秩序之前，为争水而大打出手时有发生。地震后，马口村所有山坪塘都受到不同程度的破坏，部分山坪塘存在次级灾害隐患，如长方梁山坪塘坝体下沉并出现多处裂缝，经过连续几天的降雨，存在溃坝隐患，直接威胁山下几十户农户的生命和财产安全。

　　马口村灾后恢复重建中重点对长方梁、老院子等山坪塘进行扩容开挖、整治和修复。山坪塘的修复与扩容不仅消除了山坪塘带来的次级灾害隐患，而且也为马口村灾后恢复重建时期的农业产业化发展提供了保障。

　　（五）生计恢复与农业产业化发展

　　与基础设施项目相比较，灾后生计恢复与发展项目具有长期性，应具备可持续发展的条件。马口村生计恢复主要通过农业产业化发展来实现灾后生计恢复可持续发展。在养殖业上，组建村猪业专业合作社，与企业合作采取“公司十合作社十农户”模式发展生猪生态产业化养殖；在种植业上，成立贫困社区互助社，解决农户生产启动资金困难，发展枇杷、海椒产业化种植。

　　马口村生计恢复的农业产业化发展，提高了农户的积极性，有效。恢复了社区的农业生产。虽然马口村在农业产业化发展探索上仍需要继续努力，但在农业产业化发展中积极探索为马口村在后灾后重建时期实现可持续发展积累了宝贵经验。

二、 灾后恢复重建的影响

　　马口村灾后恢复重建具有多部门合作、内外部组织化等特点。灾后恢复重建基本任务的完成不仅使马口村发生了翻天覆地的变化，而且对我国扶贫开发和农村社区发展产生重要影响。

　　（一）灾后恢复重建对马口村的影响

　　马口村村民广泛参与灾后重建过程，从道路建设到整治山坪塘，从农房重建到社区环境设施的改善等，马口村灾后恢复重建是其有史以来最大规模的社区建设，村民参与范围广、程度深。村民在参与的过程中，学习了各种技术，劳动技能得到显著提升，个人发展能力显著增强。灾后农房重建也极大改善了社区居住环境，村民生活质量得到提高。另外，在灾后恢复重建中各种理念如环保理念等的引入，更是让村民开阔了视野，提升了素质。

　　从社区发展来看，生产生活基础设施水平的提高如农业水利设施的改善、社区道路网络的形成等，使村民与外界的联系更加顺畅，为社区在后灾后恢复重建时期的可持续发展奠定了坚实的基础；社区公共服务设施的完善，社区服务水平提升，是对社区治理的完善和规范化。社区文化发展如庙会等的恢复，丰富了村民的文化生活，增强了社区凝聚力。

　　（二）对灾区其他贫困村灾后恢复重建的影响

　　马口村灾后恢复重建中的很多好做法对地震灾区其他村庄的恢复重建具有借鉴意义，如马口村在集中安置点农房重逢中，采取“统规联建，统建统分”和“五统一、三公开、一分户”的统建统分的建房模式，重建户组织起来共同平整场地、共同购买材料，并成立各类型建设小组（如施工组、物资采购组、资金管理组和监督组），既保证了建房的质量，而且还省心、省钱、省材料。

　　另外，在抗震救灾及灾后恢复重建中能取得优异成绩，社区内源力量起了很大的作用。马口村内源力量主要体现在社区快速动员能力与有效组织化，这些都值得其他灾区贫困村学习和借鉴。而社区有序治理和经营型乡村精英是社区在遇到灾害后表现出快速动员和组织化的关键。经营型乡村精英不仅实现了社区有序治理，运用经营理念发展社区公益事业，而且在灾害面前表现出超前危机意识。正是这种个人能力使得经营型乡村精英在灾害发生后能够广泛动员全体社区成员，并将他们组织起来应对灾害。

　　（三）对扶贫开发的影响

　　社区参与是马口村灾后恢复重建的亮点之一。从规划到项目实施、灾后项目的后续管理和监督，村民参与了灾后恢复重建的整个过程，社区成为灾后恢复重建的主体。马口村灾后恢复重建社区参与是我国扶贫开发中的长期坚持参与式村级规划和参与式实施项目的体现，也是对我国参与式扶贫开发的进一步完善。马口村参与式灾后恢复重建的成功对我国参与式扶贫开发的研究与发展起到积极推动作用。

　　我国扶贫开发虽然也强调多部门合作与资源整合，但由于各部门自上而下的管理体系不同，各部门之间往往难以协调，因而影响了多部门合作扶贫效果的发挥。马口村灾后恢复重建得到了外部的大力援助，多部门合作与资源整合则保证了外部资源效益的最大限度发挥。马口村外部多部门合作与资源整合最大的特点是以区委、区政府为核心，行业部门和扶贫系统共同参与成立灾后恢复重建指挥部。由区委区政府专门组织和协调部门之间的合作与分工，这就有效解决了部门之间协调困难的问题，实现了部门之间的有效合作与资源整合。马口村灾后恢复重建中多部门合作与资源整合的模式对今后我国扶贫开发中多部门合作具有借鉴意义，对我国扶贫开发有重要影响。

　　汶川地震给马口村造成了极大破坏，致使社区贫困人口大幅增加．贫困程度加深。防灾减灾、灾后恢复重建与扶贫开发相结合是马口村灾后恢复重建的重要内容。对集中农房重建点选址进行地质灾害评估、加固山坪塘堤坝和增设排水系、组织村民进行自然灾害应急演练筹，提高了社区防灾减灾能力，增强村民防灾减灾意识，提高其躲避灾害能力。我国现有592个国家级贫困县的70%处于生态脆弱区，自然灾后的频繁发生给农业经济的发展造成极大危害，也是这些地区农村贫困的主要根源。汶川地震对灾区贫困村造成了严重破坏，地震灾区贫困村的恢复重建必定对我国防灾减灾、灾后恢复重建与扶贫开发相结合的研究与实践产生推动作用。马口村灾后恢复重建与防灾减灾相结合机制对我国防灾减灾、灾后恢复重建与扶贫开发相结合产生积极影响。

　　（四）对我国农村发展的影响

　　进入21世纪，我国逐渐进入到工业反哺农业，以城带乡、以工促农的发展阶段，促进农村发展成为政府的重要任务。以建设社会主义新农村为战略目标，各地对社会主义新农村建设进行了大量的实践与研究。马口村坚持灾后恢复重建与社会主义新农村建设相结合，农村社区经过灾后恢复重建实现了跨越式发展。马口村灾后恢复重建中社区建设的成功对我国农村发展至少有以下几点启示。

　　(l)农村社区的可持续发展应完善社区生产生活设施。农村社区的可持续发展关键是农业的可持续发展。农业生产离不开农田水利设施的保障，村庄道路的通畅是农产品运出社区的保障。因此，完善的社区生产生活设施是农材社区的可持续发展的基础。

　　(2)农村社区发展中应开展政府、社会组织和社区的共同合作。农村社区的发展也是农民自我能力提升的过程，因此，在农村社区发展过程中，农民始终是主体，应尊重村民意愿充分激发村民参与的积极性，发挥村民在社区发展中的主体作用。政府是农村社区发展的最大支持者，应该发挥政府在农村社区发展中的主导作用，引导社区和社会组织积极参与农村社区发展。社会组织具有灵活性和专业性强等特点，应充分发挥社会组织在农村发展中的优势，鼓励其参与农村发展。政府、社会组织和社区村民要共同合作，充分发挥各自优势，才能实现农村的可持续发展。

　　（3）建立清洁环保的农村社区。建设社会主义新农村的目标之一是使村容整洁。如何实现村容整洁。不同的村庄在探索中有不同的做法。马口村的做法是：通过和政府、国际组织合作建垃圾填埋场、垃圾屋、垃圾中转站等一批社区环境美化设施；建立污水处理池对农户生活污水加以处理；生猪养殖采取生物发酵养殖技术，实现环保、无公害养殖目的。马口村在垃圾处理，污水净化、生猪无公害养殖等方面探索实现了社区环境清洁、美化，对其他农村社区建设具有借鉴意义。

三、 存在的问题和面临的挑战

　　马口村灾后恢复重建在2009年上半年已经基本完成，不论是农民居住条件还是社区生产生活基础设施都达到或超过了震前水平。但进灾后重建时期的马口村在发展上仍面临诸多挑战。

　　（1）生态资源环境依然脆弱。虽然经过灾后恢复重建社区生产生活设施得到恢复，甚至超过了震前水平，但地震后马口村生态资源环境依然脆弱。汶川地震对社区森林、植被、土壤等自然环境造成破坏，地质环境稳定性变差，滑坡、崩塌等次生灾害隐患仍然存在，水土流失现象依然严重，村庄生态环境仍需要很长时间才能完全恢复。例如，马口村盘山而上的一组水泥硬化路，经多次的雨水冲刷，有些路段的路基已经塌陷，给通行车辆带来交通事故隐患（见图4-25）。





　　图4-25  经多次雨水冲刷，一组水泥硬化路出现的塌陷

　　（2）农户负债重。在灾后恢复重建后，大部分农户都建起了崭新的楼房，改善了居住环境。村民几乎没有积蓄，农房重建使户均负债4万元，与地震前相比，地震后马口村农户负债程度加深。灾前有部分农户向银行或信用社贷款建新房，地震后又继续负债重建农房，这部分农户负债更重，贫困程度更深。

　　（3）社区农业可持续发展仍面临挑战。农房重建后，沉重的负债使农户普遍缺乏生产启动资金，依靠农户自身能力恢复和发展生产十分困难。虽然在灾后重建时期，马口村在扶贫、农业部门的支持下尝试产业化发展生猪养殖和海椒等种植项目，但效果并不理想，灾后农业产业化发展的有效机制仍然没有形成。“住着新房子、手中无票子、过着穷日子”现象较为普遍。

　　(4)社区管理成本增加。地震后，马口村修建了多条村组道路。全村道路网络的形成对村庄的发展起到了积极的推动作用，由于自然生态环境脆弱，山体滑坡、洪水等次生灾害使得道路维修的成本增加。另外，社区环境改善了，但优美的环境需要维护成本，如垃圾运输和填埋等都需要经费支持。而农村集体经济的衰落，农业税取消后，村民委员会很难支付道路维修维护和社区环境保护增加的费用。

　　

 

第五章

中长期发展

　　随着灾后社区重建基本任务的完成，马口村灾后恢复重建也进入到发展和提高的后重建时期。如果说灾后恢复重建时期，社区面临的最主要问题是恢复和重建，那么进入后重建时期，社区面临的则主要是如何实现贫困村的可持续发展问题。因为在灾后恢复重建时期社区得到了恢复与发展，但灾区贫困村的可持续发展仍面临诸多的问题，如农户普遍负债重、社区环境的维护、社区农业的可持续发展等。为解决后重建时期贫困村社区发展面临的诸多挑战，马口村在外界的支持下，制定村庄中长期发展规划，并在规划的指导下，探索后重建时期贫困村社区可持续发展的途径。

第一节

中长期发展规划及实施

一、 以农业产业化为主导的社区发展规划的提出

　　2005年10月，党的十六届五中全会在北京召开，全会通过了《十一五规划纲要建议》，而社会主义新农村建设作为关键的政策被提出来，这也标志着党中央正式提出了社会主义新农村建设的战略任务。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”短短20个字概括出我国社会主义新农村建设的内涵。它既包含了农村经济的发展，又包含了农民收入、生活质量的提高；既包含了农村整体面貌、环境的变化，又包含了农民素质的提升，还包含了衣村基层民主建设等，是一个全面而完整的系统工程。生产发展，是新农村建设的中心环节，是实现其他目标的物质基础。如果建设社会主义新农村就像修建一幢大楼，那么，经济发展就是这幢大楼的基础。基础不牢，大厦就无从建起，同样经济不发展，其他目标也无法实现。马口村是四川省十年扶贫计划中的贫困村，经济发展是马口村摆脱贫困和社会主义新农村建设的关键。作为山区贫困村，实现村庄经济的可持续发展最终要依靠社区农业规模经营和产业化发展。

　　在社会主义市场经济体制下，市场对农业产业的可持续发展起主导和决定性作用。贫困村产业化发展需要政府的引导和扶持，但农业产业的可持续发展的关键是贫困村农业产业必须具有市场竞争力。随着我国农产品市场在国内的统一和与国外的对接（加入世贸组织），农产品市场竞争更加激烈，市场瞬息万变。分散的单个农户的农产品的竞争力逐渐下降，并且分散农户不能有效应对市场的变化与风险。农户联结起来提高产品竞争力与抵抗农业产业风险（包括自然风险与市场风险）已成为我国农业在新的形势下可持续发展趋势。由于合作社成员是以本村农户为主体，成员之间都是熟人与半熟人关系，合作社的运行可以有效降低组织内部的监督成本与执行成本，组织对农户的动员能力与农户的归宿感都要远高于龙头企业带动型。但以农村社区成员为主体的合作社型农业产业发展形式的缺点也同样明显。合作社的领导者（乡村精英）普遍缺乏现代企业管理能力，市场信息收集能力弱，并且对农户的动员能力的大小与乡村精英的能力直接相关。

　　经过一年多的恢复重建，马口村的基础设施、生活设施和社区居住环境都达到甚至超过了地震之前的水平。马口村80%的基础设施、产业等都得到了有效恢复，有的甚至超过了地震前水平。虽然马口村在灾后恢复重建中取得了很大成绩，提前进入发展和提高阶段，但作为四川省十年扶贫计划中的贫困村，马口村在持续发展上仍面临着诸多问题与挑战，如农户农房建设中平均每户负债4万～5万元，农业税取消后新建的公共设施的维护管理资金没有来源，劳动力外出形成“空壳村”导致农地撂荒，如何实现农业可持续发展与农民稳定增收，如何解决社会主义新农村建设中的问题等。这些问题的解决和建设目标的实现都需要依靠可持续发展的农业经济。因此，马口村进入灾后恢复重建的发展和提高阶段后，制定了以农业产业化为主导的社区发展规划。

二、 农业产业发展规划

　　进入灾后恢复重建的发展和提高阶段之后，马口村农业成功转型是其村庄可持续发展与村民稳定增收的关键。农业成功转型，也必定带来农村生产力的发展，而生产发展是社会主义新农村建设的中心环节和解决其他发展问题的基础。马口村在未来中长期如何发展是在灾后重建阶段以王宪烈等为核心的乡村精英们首先要思考的问题，因此，刚进入灾后恢复重建的发展与提高阶段的马口村精英们，在扶贫部门的指导下制定了马口村未来5年发展规划，即《马口村2010—2014年经济发展规划》。

　　（一）规划指导思想

　　坚持以人为本、民生优先，尊重自然、科学布局，统筹兼顾、协调发展，创新机制、协作共建，安全第一、保证质量，厉行节约、保护耕地，低碳经济、保护生态，因地制宜、分步实施的原则，结合贫困村灾后恢复重建试点工作，通过大力发展增收项目，着力提高群众的经济收入和生活水平。

　　（二）规划具休目标

　　马口村未来五年规划的总体目标是：“快速发展、全面小康。”

　　具体目标如下：

　　①大力发展养殖业，创新经营模式，提高质量效益，户年均出栏生猪20头、生态土鸡200只；

　　②大力发展乡村旅游业，培育星级乡村酒店20家；

　　③加快农业使用技术和劳动技能培训，为每一户培养一名中专级技能人才和技术明白人。

　　（三）规划主要内容

1. 种植业产业化规划

　　针对地形土质马口村种植业产业化以种植黄金梨和枇杷等果

　　树为主，在果树下套种海椒、红柿等蔬菜。在农业产业化上采取“业主+合作社+农户”产业化发展方式。

2. 生猪养殖产业化规划

　　以生猪养殖和生态土鸡养殖为主。规划自愿发展养猪生产的

　　农户100户，户均建圈舍200平方米，规划户均年出栏生猪20头；规划自愿发展生态土鸡养殖农户100户，户均年出栏土鸡200只。

3. 产业发展模式

　　坚持低碳经济、循环发展的原则，按照“猪沼果（菜）”的立体循环种养殖方式，采取“业主+合作社+农户”和业主经营、农户入股、保底分红的运作模式。

第二节

土地流转与农业股份制

一、 社区劳动力加速外流与土地流转

　　马口村属于山区类型的贫困村，山多地少，土地贫瘠。近几年来，马口村外出务工人数逐渐增多，外出打工带来的工资性收入占村庄家庭收入比重也随之增大。随着工资性收入在家庭收入结构中比重的增大，农业生产的地位逐渐下降，越来越多的农户将农业生产作为满足家庭生活消费的手段而不是农户增加收入的经济手段。部分农户举家外出打工，将土地留给亲戚耕种或干脆将土地撂荒。经过一年多的灾后恢复重建，马口村新楼房多了，人居环境得到了极大改善，用村民的话说：“向前发展了20年。”但在公共基础设施水平的提高和人居环境的改善的同时，也出现了一些问题与困难。农户负债沉重就是灾后恢复重建基本任务完成后最为突出的问题。在农业收入很难有大提高的实际情况下，农房建设完成后农户出于还债的压力纷纷外出找工。公共基础设施水平的提高和人居环境的改善加速了马口村劳动力的外流。下面是焦点小组对村主任王宪烈的访谈。

　　访谈记录：

　　现在我们马口村的主要收入来自外出务工，因为如果我们要发展别的产业，见效慢，时间长，并且不管是种植还是养殖都需要规模经营，但是现在没有这个条件。而外出务工的收入则来得快，见钱快。地震后我们的住房重建，使得我们每户背上了4万元以上的债务，按照我们打算用3年时间把债务还清的计划，只能是外出打工，并且地震之后由于大量的建设，我们这里的工价也在不断上涨，农民的务工收入也在不断增加，基本上能一个月收入2500～3500元。我们现在打算发展土鸡散养，借用我们的植被覆盖较好，不需要大量人力投入，可以为我们增加收入。

　　资料来源：对王宪烈的访谈

　　大量劳动力外流，土地撂荒，留在村里是以老年人、妇女和小孩为主，他们的劳动生产能力远不及青壮年的男性劳动力，王宪烈等社区领导者认为马口村农业规模化发展的条件已经成熟。在灾后恢复重建的发展和提高阶段，马口村在扶贫系统、联合国开发计划署等外部组织资金的支持下积极探索土地流转和农业股份制度。

　　要进行机械化生产，必须将原来高低不平、零星分散的土地连片平整。土地流转成为马口村农业产业化的第一步。在经过多次村民大会讨论之后，马口村农业产业化实行土地流转和农业股份制的运行方式。流转后的土地的归属权还是属于原农户。在改土（将土地连成片并进行平整）之后按照农户原有的土地数量划分给农户，但要求农户必须统一生产，实行机械化操作和集体式管理。规模化经营的资金和机械设备的购买费用来自贫困社区互助社和扶贫部门支持农业发展资金。合作社负责产前、产中和产后的一切生产安排，加入农业股份制的农户投入劳动力并必须服从合作社的种植安排。农业生产的利润按照农户投入的劳动力和所提供的土地股份分红，对外出打工而没有投入劳动力的农户合作社每年只给予一定额度的土地使用费。土地流转和农业股份制可以将各家各户分散的劳动力（特别是妇女和老年人）组织起来，既提高了留守在村里的劳动力效率又可以充分利用撂荒的土地，提高土地的使用效率。土地股份有可能改变农户对农业生产仅仅是满足家庭消费的观念，提高农户发展农业的积极性。

二、 联合国开发计划署援助下的农业股份制探索

　　马口村在抗震救灾与灾后恢复重建中取得优异成绩，因而受到越来越多的外部关注。在产业恢复发展上，该村被列为贫困村灾后可持续生计试点村。联合国开发计划署向马口村援助了46.4万元的灾后可持续生计试点项目资金。在各级政府的指导和安排下，马口村生计发展规划解决了启动资金问题，规划的实施也更加具体与规范。

　　（一）马口村可持续生计发展规划过程

　　2009年11月23日在马口村原小学内马口村村民委员会召开了村民代表大会，到会村民代表76人，其中男43人，女33人。村民代表大会讨论了马口村农业产业发展规划，明确了联合国开发计划署可持续生计发展试点项目对马口村可持续发展、低碳循环经济，以及新农村建设的重要性，并选举了以王宪烈为组长，以何德华、何德友、张喜云、刘应祥、王勤烈、王洪利、何常燕为成员的马口村联合国开发计划署贫困村灾后可持续生计试点项目规划小组。

　　规划小组阐述了马口村灾后恢复重建取得的成果、存在的主要问题，以及生计发展目标。大会上，通过参与式的规划方法分别对妇女、富裕户、一般户、贫困户的建议意愿进行归纳总结，进一步形成统一意见，确定马口村联合国开发计划署灾后可持续生计试点项目分别是生猪、土鸡养殖和蔬菜种植项目，项目实施方式均采取村民自行实施的方式进行。

　　（二）规划建设的主要项目及运行模式

　　采取土地流转方式，集中马口村闲置撂荒土地，引进业主和成立合作社来规模化发展红柿、绿色蔬菜产业，使产业既能抵御市场风险，提高种植效益，又大幅度增加农民收入。

1. 项目发展模式

　　一是在农户自愿的基础上，通过土地经营权流转的方式，将撂荒土地集中于业主或合作社，规模化发展红柿、蔬菜产业。流转出土地的农户获取土地流转和入股受益，业主或合作社从规模化和现代农业产业化发展模式中受益。二是对不愿将土地流转出的农户可自行按照发展红柿、蔬菜的模式利用自有土地发展产业，政府提供项目、资金和技术等方面的支持和服务。通过土地流转的模式发展产业，可有效利用因村庄劳动力大量流出而被撂荒的土地，农户通过获取土地流转金、入股分红等形式获得实际收益，促进马口村经济社会发展。

2. 农户受益的模式

　　（1）自愿将土地流转出的农户每亩每年可实现收入1100-1200元。如3口之家的农户，有3亩撂荒土地流转给业主或合作社，每年可增收3300-3600元，人均增收800-1000元。收入主要包括以下几个方面。

　　①土地流转租金。自愿将撂荒土地流转给业主或合作社的农户将按照每亩每年200元的价格获得土地流转金，这笔资金将由业主或合作社在与农户签订流转合同时一次性支付给农户。②收益分红。在项目实施产生经济效益后，农户将流转出的土地产值按照1：9的比例从业主或合作社获得分红。例如，在发展红柿、蔬菜产业后每亩土地每年的产值为6000元，如果农户将自己的土地流转出去，那么每亩土地每年可以分红600元。③务工收益。业主或合作社将优先招聘自愿将土地流转出的农户从事产业种植和田间管理，每名被聘请的农户每亩每年将获得300-400元的劳务收入。④苗木补贴。流转土地将集中用于发展红柿、蔬菜产业，对于种红柿的农户将获得每株40元的苗木补贴，按每亩60株的种植密度计算，农户流转每亩土地将获得2400元的苗木补贴。⑤农户收入检测。参与项目的农户统一建立农户增收卡，每一季度统计农户的收入，实现季季进账，年年有盈。通过项目的实施，在三年之内农户能添置新家电，有能力偿还灾后农房重建所欠的债务，生活质量明显改善，生活水平显著提高。

　　（2）对不愿将土地流转，愿意自己发展农业产业的农户，可以按照项目的统一模式发展，合作社负责提供培训和指导及销售服务。苗木补贴及农田水利基本建设等项目资金由农户自筹或其他项目资金补助。

3. 项目运作模式

　　项目运作采取“业主（合作社）+农户”方式。项目通过开展土地流转试点，集中连片规模种植红柿、蔬菜200亩。将农户自愿流转撂荒的土地由村民委员会集中起来，统一租赁给种植业主或合作社，由业主或合作社进行规模种植；业主或合作社直接面对村民委员会，向村民委员会缴纳租金，再由村民委员会根据农户流转出的土地面积发放租赁费；农户愿意务工的，在同等情况下业主或合作社优先考虑。马口村已经在猪业专业合作社的基础上成立了马口村种养专业合作社。

　　项目资金的资助有利于推动马口村农业产业化，推动撂荒土地的有效利用。通过土地经营权流转或土地入股的方式，使土地向种田大户或合作社集中，发展规模化农业产业。在这样的模式中，业主或合作社采取公司化的管理模式，主要负责技术支持、日常维护和销售；农户以股东和员工的身份负责日常田间作业和管理。双方都将从规模化和现代农业产业发展模式中受益。

4. 项目实施内容及资金来源

　　马口村规模化发展红柿、蔬菜产业，主要建设内容包括土地整理、购苗木、建防旱池等。项目总投资76.8万元，其中规划使用联合国开发计划署项目资金46.4万元，争取部门资金、业产和农户自筹30.4万元。主要为：①整理撂荒土地200亩，每亩1000元，需投资20万元，规划争取联合国开发计划署项目资金20万元；②栽植红柿200亩，每亩栽植60株，每株40元（含运费及栽植等费用），需投资48万元，其中争取联合国开发计划署项目资金20.5万元，规划争取部门资金和农户自筹资金27.5万元；③建防旱池10口，每口4800元，需投资4.8万元．规划争取联合国开发计划署项目资金1.9万元，部门资金和农户自筹资金2.9万元；④用于马口村种养专业合作农户培训费1万元， 争取联合国开发计划署资金1万元；⑤用于马口村爱心民居房屋吊顶及新建公共厕所，争取联合国开发计划署资金3万元。

　　5．项目组织管理

　　为确保项目的顺利实施．在区扶贫开发办公室的指导支持下，通过厂泛征求群众意见，并由群众民主选举，成立马口村联合国开发计划署灾后可持续生计试点项目实施领导小组和项目实施小组、项目监督小组、物资采购小组、资金管理小组五个功能小组。项目组织管理结构及成员名单如表5-1所示。

　　表5-1  项目组织管理结构及成员名单

　　项目实施小组：由7人组成，其中有妇女代表1人。

　　组长：王宪烈（村支书、村主任）

　　成员：王洪斗、张喜云、王树周、何长燕、王勤烈、王树国

　　项目监督小组：由4人组成，其中妇女代表1人。

　　组长：王洪财

　　成员：张喜云、何万斌、何长燕

　　物资采购小组：由4人组成。

　　组长：王勤烈

　　成员：王洪斗、王生烈、王树强

　　资金管理小组：由4人组成。

　　组长：何德华

　　成员：王洪利、王树周、张喜云

　　办公场所：马口村种养专业合作社办公室设在马口村光裕农家乐。                      

　　（资料来源：马口村村民委员会）

　　6．农业股份制实施进度

　　截至2010年10月，马口村已经完成土地流转，土地平整工作也完成60%;产业合作社办公场地全部硬化完毕；已培育蔬菜苗100亩，待小麦、玉米收割完毕可以耕地种植；现已与政府领导考察几处红柿树苗，待秋季落叶后移栽。农业股份制产业发展正在有序进行。

第三节

互助资金与妇女发展

一、 互助资金的发展模式

　　中央扶贫部门与财政部门从2006年起在全国的14个省开展了100个村的扶贫互助资金试点，2007年扩大到27个省274个试点村。经过试点的经验总结和理论提升，概括起来看，重要的扶贫互助资金模式共有三类。第一类模式是霍（山）太（湖）模式。它是以安徽省霍山县的社区发展基金为模板发展演变而来的。而霍山社区发展基金则起源于霍山-中荷扶贫项目(1999-2003年)，即在农村贫困地区以村民组织为单位建立社区发展基金，帮助贫困户发展生产，增收脱贫。第二类模式是仪陇模式。仪陇互助资金试点是2005年国务院扶贫办等部门选择在四川仪陇县开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点的重要内在霍太模式中，试点的主要思路是政府以财政扶贫资金给贫困户提供优惠性的资金服务，更多地运用了政府主导和驱动的机制，不太关注试点机制设计中的经济利益驱动，对财政资金和农户资金的产权都以“集体资金”进行模糊处理，不存在股权分红；而仪陇互助资金试点则着眼于市场化，将政府财政扶贫资金交由社区和贫困农户来运作和管理，并以此搭建社区互助合作平台，把农户投入资金和财政扶贫资金均量化到户，并据此按股权分红。第三种模式是旺苍模式。旺苍县社区资金互助社试点在这一问题的处理上介于第一种模式和第二种模式之间，对个人筹资按个人股权处理，财政投入资金则以社区股权的方式处理。霍太模式和旺苍模式对农户配套资金的比例要求均比较低，均只占资金总额的10%左右，而仪陇模式的农户投入则占到了40%；三种模式比较来看，如果说霍太模式归为政府主导模式的话，则仪陇模式属于民间主导模式，而旺苍的社区资金互助社模式则介于两者之间。马口村成立贫困社区互助社来管理互助资金，在灾后重建的提高和发展阶段，主要结合产业发展来使用马口村互助资金。马口村互助资金的使用主要体现在两个方面：一方面地震灾害及灾后恢复重建使得农户农业生产资金十分紧张，因此，向贫困农户借贷，增加贫困农户获得生产性借款的机会，缓解贫困户生产资金使用的紧张；另一方面，马口村农业产业化发展还存在诸多困难，而缺乏资金是其中的一个难题。贫困社区互助社将资金借贷给各类产业发展合作社，作为农业产业化过程中的启动资金，如改土费用和农业生产管理费用。

二、 贫困社区互助资金

　　贫困社区互助资金即贫困村村级发展互助资金，由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金，以及贫困村农户以入股方式投入的自有资金组成。在贫困村内实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”的管理模式，着力缓解贫困农户发展生产所需资金短缺问题，推进贫困村和贫困农户可持续发展。它与传统的财政扶贫资金由政府无偿使用和管理不同，属于政府扶贫资金使用机制的创新。

　　（一）资金构成及运作情况

　　为了缓解农户发展生产的资金问题，在扶贫系统、联合国开发计划署的统筹安排下，马口村2008年7月成立贫困社区互助社。马口村贫困社区互助社的宗旨是增加贫困农户获得生产性借款的机会，提高村民特别是贫困户和妇女自我管理、自我组织、自我发展的能力，并增加家庭收入。马口村贫困社区互助社的资金由四部分组成：一是财政扶贫资金专项拨款部门拨付资金15万元；二是联合国开发计划署(UNDP)无附加条件捐助款5万元；三是转入本金的互助资金增值部分；四是村民自愿交纳的人社互助资金3.57万元。前三部分属于全体村民所有，第四部分属于社员所有。收益分配分为：月占用费率为8%，占用费收入的60%用于全年管理人员报酬补助和操作费用，30%转入本金，10%转入自助风险金。互助资金本金不得用于上述分配。农户入社需交纳300～500元入社费。

　　农户入社的程序为：①提交入社申请表；②交纳互助金；③自愿组成5～7人的借款担保小组并选出组长；④理事会讨论通过，并予以公示。目前，马口村贫困社区互助社有资金23.57万元。自2008年12月正式运行以来，已对妇女发放小额信贷3.8万元．有力支持妇女发展农业产业和生猪养殖。目前已经有83户农户入社，共有20多户农户向互助社借款，共发放贷款7万多元，放贷率近30%。互助资金主要投放对象是妇女、弱势群体。

　　访谈记录： 

　　联合国开发计划署(UNDP)的资金注入我们这个互助社，互助社（的资金）主要是支持妇女和弱势群体发展生产。马口村共有83户入社，每户入社要交纳300～500元入社费，以后就可享受3 000～5 000元的贷款的待遇。按照我们的程序，把资金借给农户发展生产，资金借出是有借有还的，农户特别是妇女用互助社的资金发展生产，也需要在规定的时间内还款，把你发展起来了，你就把这个钱还给我们（互助社）。对于山区农村，互助社的资金在妇女和弱势群体没有任何收入的情况下，还是起到很大的作用的。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　（二）互助小组联保制度

　　在资金投放风险的防范上，互助社采取小组联保方式借款。①必须由5～7名社员自愿组成一个负连带责任的互助小组，选出小组长并签订联保协议；②小组成员借款，其他成员必须签订联保协议；③每个互助小组同时使用借款的成员不能超过2/3;④如果不能偿还借款，则本小组其他成员必须在还款到期3个月内代为偿还，并向其追讨债务；⑤对不能按期归还借款的成员或负有连带责任的人要停止发放借款并依法追究相应责任；⑥小组成员退社自由，但必须还清所有借款且本小组成员无逾期借款。联保小组成员必须遵守互助社章程和各项规章制度，及时归还借款本金、占用费和违约金，在还清借款第二个月后方可申请下一次借款。

　　（三）借还款流程

　　1．借款流程

　　社员填写借款申请审批表-小组内部讨论组员借款额度、项目及借款顺序并签字确认（特殊资格成员由第三方签字担保）-理事会执行小组评估审批-在每个月固定的借还款期日，借款成员与互助社签订借款协议并发放借款-编制借款花名册，公示借款信息。马口村互助社借款发放流程如图5-1所示。 



　　图5-1  马口村贫困社区互助社借款发放流程图

　　2．还款流程

　　借款本金和占用费的回收在每月的例会上完成，出纳和还款人在收款凭证上签字；借款社员和小组长必须参加每月的例会；出纳在每月例会的当天完成放款和收款的台账，执行小组长和出纳签字。图5-2所示为马口村贫困社区互助社回收到期未还借款的流程。



　　图5-2  马口村贫困社区互助社回收到期未还借款的基本流程图

　　（四）风险控制

　　马口村贫困社区互助社的贷款是无抵押的小额信用贷款。在金融风险防范上采取以下措施：①借款额度由小而大，农户第一次借款额度限制在3 000元以内，还清后，今后的借款额度最高可上升至5 000元；②每个联保小组同时使用借款的成员不能超过2/3;③对不能按时还款的借款人或负连带责任人要停止发放借款并依法追究相应的责任；④对无特殊原因逾期不还借款的，提高占用费率，从0.8%提高到1.6%；⑤评定借款户的信用等级，并在社区内公示；⑥优先向妇女社员发放借款；⑦保留诉诸法律的权利。

三、 生猪养殖与妇女生计发展

　　妇联在马口村的生计恢复与发展上也投入了7万多元的项目资金。妇联的项目主要是针对妇女的生计恢复与发展，支持生猪养殖的妇女。在项目前期，妇联请来生猪养殖的专家为马口村妇女培训生猪养殖技术。在妇女们对生猪养殖技术有了探入的了解后，通过村民民主选举的方式选出25位有条件和能力养殖生猪的妇女，并给每位妇女提供两头幼猪和饲料。马口村村民委员会采取在划定区域分配名额的办法，比较公平地选出25名妇女发展生猪养殖。

　　访谈记录：

　　25名妇女，主要是留守的妇女，这也是发展生计、调整产业结构的一个方面。对于这25名妇女，妇联为她们提供饲料，并且给每个妇女提供两头幼猪，现在猪都养出栏卖掉了。通过妇联的项目，给全体村民带来的影响就是：我们村的妇女也得到了政府（妇联）的帮助，让她们能够感受到在地震之后，还是有部门从资金和技术等方面来帮扶妇女发展生计的。虽然对单个妇女来说（妇联）资金不多，但可以在短期内有效缓解灾后恢复重建任务基本完成后生计发展资金短缺的突出问题，并收到了很好的效果。对于25名妇女的选择标准，我们村民委员会首先要考虑到妇女是否有能力（发展生猪养殖），因为资金有限，并不是每一个妇女都可以领到妇联发放的幼猪。没有能力养猪的或没有时间养猪的妇女，如果发给她两头幼猪，由于年纪大或有几个小孩在上学等原因，反而增加了她的劳动负担，并且猪也养不好，这不但没产生效益，对项目来说也是一种损失。所以我们首先要考虑能够在家里，身体和家庭状况适合搞这种养殖业。其次就是我们将25个养猪名额分配到每个组或院落。各组的代表和院落会让彼此更为熟悉的人来选择谁更合适养猪。例如，在一个院落分一户到两户的（养猪名额），然后她们自己来确定投票选出谁适合养猪，通过村民评议和比较，最后老百姓没有意见。否则，全村有两百多户只有25个名额，一定有很大的意见，所以必须按照我们村组办法来选择生猪养殖户。               

　　资料来源：与王宪烈访谈

第四节

社区组织的能力建设

　　自古以来，乡村社区就是我国农民生产生活的最主要场所，也是村民间社会关系产生与维持的重要地理场所。农家的婚丧礼仪、人情往来和生产劳动都是在村庄内完成的。传统农村社区主要是住在城镇的绅士（“乡约”）阶层来维护和管理①，他们是乡村社区组织的核心。

　　新中国成立后，乡村绅士阶层不复存在，逐渐发展为人民公社的治理与组织模式，并产生出空前强大的动员与组织能力。改革开放后，人民公社体制由于自身的各种弊端被废除，村党支部委员会和村民委员会（村两委）成为乡村社区治理与组织化的最重要组织。20世纪80年代建立起来的村两委有效弥补了人民公社解体后乡村社区治理权力的真空。改革开放后，市场经济秩序在我国不断拓展的结果是，农民生产生活越来越深地卷入到市场经济当中。市场经济的发展使农民的生活、收入、价值观念等趋于多元化，也催生了很多农村社区组织如各类农业专业合作社。

　　①费孝通：《中国绅士》，惠海鸣译，中国社会科学出版社2006年版，第52页

　　马口村从2005年开始在扶贫部门等有关机构的引导下成立了各种类型的社区合作组织。除了改革开放之初就建立的基层党组织和村民委员会，马口村新成立的社区合作组织有马口村贫困社区互助社、马口村猪业专业合作社、农民工协会、老年人协会等。

一、 社区治理

　　（一）党组织建设

　　在加强基层党组织党风廉政建设上制定了党风廉政建设岗位职责和廉洁自律规定，如：①严格遵守和执行“四大纪律、八项要求”，自觉接受监督，正确行使权力，做到勤政廉政，带好队伍，管好自己，配偶及子女；②不准以任何形式侵犯群众利益，不准违规乱收费、乱集资、乱摊派和乱拉赞助，不准以任何形式搭车收费或变相乱收费；③不准在村活动中收受钱物，不准接受可能影响公正办事的吃请活动，不准利用婚丧喜庆事宜敛财；④不准违反财务管理制度，私设“小金库”或收支不记账、私分公款；⑤不准参加和支持任何形式的赌博活动、封建迷信活动和邪教活动；⑥不准违反规定干预工程建设招投标或承发包等重大村务活动，不准参与承包本村工程建设；⑦不准在集体资产管理经营等重大事项中违规牟取私利；⑧不准在民主选举中以请客送礼等非法手段拉选票，进行非法组织活动；⑨遵守其他有关廉洁自律的规定。

　　专栏5-1 

　　党风廉政建设应负的责任

　　(1)村党支部书记、村民委员会主任对本村的党风廉政建设和反腐败工作负总责，贯彻落实上级关于党风廉政建设的部署要求，分析研究本村的党风廉政建设，把党风廉政建设作为党的建设和政权建设的重要内容，纳入村支部、村民委员会班子、村干部的目标管理，与经济建设、精神文明建设和其他业 务工作紧密结合，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核。

　　(2)抓好本村的党风廉政建设责任制的落实，根据村干部的业务分工，落 实好党风廉政建设职责，签订好责任书，加强监督检查，做好责任制考核工作。

　　(3)组织党员干部学习党风廉政建设的理论和政策、法规，进行党性、党 风、党纪教育。

　　(4)组织贯彻落实党和国家党风廉政法规制度，完善管理机制、监督机制，结合实际，制定和完善本村的学习制度、民主决策制度、财务管理制度、民主生活制度、村务公开制度等，并严格执行，从源头上预防和治理腐败。

　　资料来源：马口村村民委员（二）社区治理

　　建立和完善村务公开制度、财务管理制度和村民调解制度。

　　1．完善村务公开制度的内容

　　村务公开制度的内容是：①村经济社会发展规划和年度工作计划及目标执行情况；②年度财务计划及其各项收入和支出；③村集体经济收益分配和债权、债务情况；④集体资产的管理和经营情况、土地等生产资料和各项生产经营承包费的收缴情况；⑤兴办集体经济项目和公益事业的“一事一议”情况；⑥救灾救济、移民安置款物的发放情况；⑦被征用土地及其补偿费、安置补助费的收支情况；⑧宅基地的申报、批准和使用情况；⑨结婚登记和计划生育的落实情况；⑩村民委员会换届选举及人员分工情况。另外，以召开村民代表大会、张榜公布等形式向全体村民公开村务，并成立马口村村务公开领导小组、监督小组和理财小组。

　　2．建立和完善村财政管理制度

　　完善村级财务支出“村书记、村主任会签制度”的规定，增强村级财务公开的透明度：①凡涉及村级公务支出，一律使用财政部门或税务部门的正式发票人账，由当事人签字证明用途、由村会计签字证明、再由村主要负责人签字批准支出；②涉及国家扶贫或专项资金向乡镇以上单位报账支出的财务收支，实行报账、审核、记账三分开责任制度；③涉及村级“一事一议”资金的使用和管理，村两委及其班子成员一般不直接参与管理使用，但必须履行监管职责，确保资金使用符合规定，村级“一事一议”资金的使用等同国家扶贫资金或专款的办法管理，并进一步完善村级财务公开制度，一般情况下，每季度至少公开一次，接受村民监督。

　　3．完善村民调解委员会制度

　　结合村规民约，完善社区纠纷调解制度。

　　(l)村民委员会工作职责：①认真贯彻执行“调防结合”、“以防为主”的方针，严格遵守调解工作的原则和纪律，坚持调查研究，实事求是，做到公正及时；②积极为社会主义经济建设服务，依法调解本辖区内的民事纠纷和轻微的刑事纠纷，防止矛盾激化；③坚持依靠群众，充分发挥基层调解委员会的作用，确保发生的纠纷能够及时调处；④负责对调解组织的整顿和人员培训，及时实施督导、检查、促进工作落实；⑤指导、协调疑难纠纷的联合调处工作；⑥及时反映情况、提出建议，协助有关部门做好司法行政工作；⑦做好上级党蚕、政府交办的其他工作。(2)调解范围与工作原则。①调解范围：民间纠纷、婚姻纠纷、生产经营性纠纷、财产性纠纷、侵权性纠纷。②工作原则：平等自愿原则、合法合理原则、不限制当事人诉讼原则。

　　(3)矛盾调解程序和调解工作流程图。矛盾调解程序：①受理纠纷；②告知当事人权利、义务；③调查核实纠纷情况；④实施调解；⑤跟踪回访。图5-3所示为调解工作流程图。

　　（三）灾后重建社区公共基础设施的管理与维护

　　马口村的基础设施恢复重建比较早，因此，也在较早的时间里遇到了新建或重建的基础设施的维护与管理问题。为了管理和维护好村级道路、保证道路的安全与畅通，并结合城乡环卫综合治理，提高村民环境卫生保洁意识和对公益事业共建共管的责任，马口村村两委在乡政府的指导下于2008年8月召开村民代表大会，通过“一事一议”讨论了村级道路管理维护及环境卫生保洁的方案。会议结束后，村民签订了村级道路管理维护及农户门前屋后环卫保洁责任书，并为每户划定了分管的路段。在促进村级道路的维护与管理上，明确了村民委员会组织实施修建，并按照现有人口和地段难度分户划段管护，村民对号找段，必须保证路面随时清洁，排水沟畅通，路边周围无白色垃圾。如遇到滑坡塌方量达到10个工作日以上的，由村民委员会组织村民清理疏通小型维修所需材料及时向村民委员会申报。在环境卫生治理上，严禁村内外人员随意乱丢垃圾、果皮，乱贴广告；严禁乱堆乱放，生活垃圾必须丢人垃圾屋。



　　图5-3调解工作流程图

　　（资料来源：马口村村民委员会）

　　由于马口村举家外出务工的农户数量不少，方案中也规定外出务工无人在家的农户，由该户确定代管户代为管理所分到的村级道路路段及本户门前屋后的卫生清理，而没有指定代管户的，村民委员会将不定期指派人员对该户管护路段及门前屋后的卫生进行管护和清理，待该户务工返家后与村民委员会核算，支付给指派人员的务工工资，由村民委员会代收、代支。

　　为了提高村民维护村组道路的积极性，马口村村民委员会还制定了卫生检查及奖惩制度。在处罚方面，村民委员会将不定期组织村干部检查农户管理的路段及其门前屋后的卫生，对村组道路管护不到位、门前屋后丑生不合格的农户，村民委员会将书面告知整改建议；如果两次检查不合格将用喇叭向全村通报点名告知整改建议；如果三次检查不合格，停止该户在镇、村、组办理有关事务，并罚教育费200元。在奖励方面，经检查全年没有发现一次不合格的农户，年终奖励200元，并在全村通报表扬。

　　（四）社区治理面临的挑战

　　马口村在灾后重建中恢复和新建多条村组水泥路，开挖山坪塘，新建人畜饮水池，新建生活污水处理池、垃圾屋、垃圾填埋场等。不管是生产还是生活基础建设水平都远远超出了震前的水平。在人居环境水平提高的同时，社区公共物品的维护与管理问题也日益凸显。

　　1．村组道路损坏缺乏资金维护

　　如今马口村三个村民小组都通水泥路。村组水泥路是灾后重建中实施比较早的项目，其他项目和村民建房的物资都通过新建或重建村级道路运送，山上的道路经过多次的雨水冲刷，塌方、路基下沉等现象时有发生，这都需要维护。但2006年农业税费取消后，社区治理也失去了最主要的资金来源。在马口村项目还没有完成的时候，村民委员会通过留存的一部分项目资金来维护村组道路，而在重建的收尾阶段，项目越来越少，到位的维护资金也越来越少，并且靠重建项目资金的补充也不是长久之计，为马口村村组道路的维护提供可靠的资金来源最终还要依靠发展集体经济。马口村农业产业化正处在探索阶段，社区农业产业化的集体经济并没有形成效益。如何解决村组道路的维修资金成为了马口村社区治理面临的主要挑战。

　　访谈记录：

　　我们的村组道路，现在已经有很多破损路面了，因为地震把道路的路基摇松了，重车一碾压，迟早要塌陷。我们现在维护资金困难，老百姓尽义务、出义工等，大家可以理解都是赞同的。但是，这个水泥、沙子、石头等材料从哪里来，以后没有项目的时候，我们村里哪来资金维护。这样下去，不到八年十年，这个路就报废了。

　　资料来源：与村干部访谈

　　2．社区环境卫生的维护也面临资金紧张与人员缺乏的挑战

　　马口村在灾后恢复重建中整合环保部门和联合国开发计划署的项目资金，新建了垃圾中转站和垃圾填埋场．并配套建有多个垃圾屋和垃圾桶。在灾后恢复重建过程中，由于马口村项目实施得比较早，前来学习和参观的人比较多，因此，马口村从本村聘请了一名妇女专门打扫社区重点区域的卫生，环保部门也为马口村配备了垃圾运输车运送垃圾到新建的垃圾填埋场，马口村聘请了本村的一名师傅为垃圾运输车的驾驶员。在灾后恢复重建阶段，社区重

　　点地段的清洁员与垃圾清运车驾驶员的工资是由三堆镇政府发放的，但在重建的基本任务结束之后，三堆镇政府即停止了垃圾清洁员和垃圾清运车驾驶员的工资发放。这就大大增加了马口村社区环境卫生维护的成本。

　　访谈记录：



　　环保部门援助的社区环境卫生项目实施后，村里新建了一批环境卫生的设施，如垃圾屋、果皮箱等。这是很好的事情，有了这些卫生设施后，老百姓的环境卫生意识也提高了。村民随意乱扔垃圾的现象少了，因为社区环境卫生设施建立起来后，我们要求村民将生活垃圾统一放到各个指定的垃圾屋中。但社区环境卫生的持续维护也面临挑战。就社区垃圾的清运来说，现在镇上环卫所还能给垃圾清运车的驾驶员每月发450元的工资，但镇环卫所在两个月之后开始停发我们村垃圾清运车驾驶员的工资。这意味着垃圾清运车驾驶员的工资将由村上发。但我们村是山区农村，没有任何集体经济产业，没有集体经济收入，是个“空壳村”。因此，不管是谁来当这个村长，现在都很难从村里找到钱来为负责村里垃圾清运工作昀工作人员持续发放工资。而通过村民集资的方式来给负责村里垃圾清运工作的工作人员支付工资也不现实。现在我能想到的办法有两个：一是从现有的社区发展项目中提留一部分公共事业服务费，用于支付社区公共卫生等设施的管理和维护，但项目资金毕竟有限，这也不是长久之计；二是积极争取项目资金，成立社区产业合作社等，发展社区集体经济，通过集体经济收入来持续支付环境卫生设施等社区公共设施的管理和维护费用，但现在发展村集体产业也十分困难。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　3．灾后重建资源的分配给社区治理带来了新的风险

　　汶川地震后-马口村变得空前的团结，在王宪烈等乡村精英的带领下互帮互助恢复家园。我们在马口村访谈中也经常被马口村互帮互助、自强不息的精神所感动。灾后重建阶段外部资源不断进入马口村，在资源的分配上绝对公平是做不到的，加上群众对项目资金的运作不了解，对王宪烈等乡村精英的信任度下降，乡村精英的威望逐渐削弱。干群矛盾、村组矛盾逐渐增多等都给马口村治理带来了瓶的风险和挑战，这也会对马口村农业产业化发展带来负面影响。

　　访谈记录：

　　从2000年到2005年，老百姓看（待）我，真的就是个神。在各个部门的资源进来之后，老百姓养成了一种懒惰、等靠要的思想，地震发生后的初期，在没有得到任何部门的援助和帮助的情况下，我们打出的口号是“不等不靠、抗震自救、自力更生”，我可以发动老百姓投入几千个工作日来修建道路和水利设施。外部援助资源进来以后，老百姓的思想也转变了。我们搞的“双测双评”，我在地震前那么多年是百分之百的优秀。今年（2010年）的“双测双评”，很多老百姓对我打的是“不满意”。所以，我在开群众会的时候就给大家讲．我们村能够得到国务院和联合国开发计划署的援助，但有些项目由于时间紧等原因并不是很成功，资金下来了但效果不是很理想，有些项目并不是所有人都可以受益。但所有的资金并不都是经过我收到的，比如外包的项目是施工队直接承建的，资金直接转到建设公司。建设公司将施工队伍直接带到工程现场，最后直接把资金划走，我最终就是签个字。我并不能左右什么。而老百姓的认识就是，字我签的，是我搞的，资金也全部由我来支配，所以我没有亦法来跟大家解释，我也解释不清，他们不知道这些。

　　资料来源：与王宪烈访谈

二、 经济、文化组织能力建设

　　在经济组织上，对马口村猪业专业合作社进行改革，创新生猪产业化养殖运作模式，探索“合作社十养殖大户十农户”的产业化运作模式。建立生猪养殖董事会，董事长和总经理由养殖大户担任，通过养殖大户在养殖技术、市场销售方面的优势带动没有外出打工村民特别是妇女和老人参与生猪产业化养殖。在文化组织上，将具有民间组织——乌龙寺庙管会与老年人协会合并，选举产生新一届老年人协会的领导者。加强老年人协会组织能力建设，丰富老年人生活和开展庙会等各类民间传统活动

　　第五节

　　均衡发展：文化与社会事业的跟进

　　汶川地震造成马口村村阵地、卫生室等文化与社会事业设施全部受损。经过一年的灾后恢复重建，马口村在长方梁1号安置点重新修建了村阵地。马口村的文化活动和公共服务也转移到了长方梁1号安置点。村阵地设有卫生室、村民调解室、文化活动室、长方梁1号安置点广场、农民书屋等文化与社会事业设施和服务场所。由于这些设施、场所新建没有多久，文化活动与社会服务还没有完全开展。马口村在文化与社会事业设施上有以下规划。

　　1．完善农民书屋，规范管理制度

　　马口村农民书屋是地震之后在政府相关部门的支持和捐赠下建立起来的。农民书屋就设在村民调解室与农民工协会活动室内。虽然书屋成立时相关部门也为其设立了正式的管理制度，如农民书屋管理员岗位责任、图书借阅制度等，但是这些制度并没有结合马口村的实际情况。

　　2．完善村民“一事一议”管理制度

　　(l)村集体经济组织内兴办公益事业，发展本村集体公共服务事业，遵循村民急需、量力而行、民主决策、村民自愿、共同受益的原则，实行本村筹资筹劳的村民“一事一议”制度。

　　(2)筹资筹劳的议事范围包括：村内中小型农田水利基本建设、道路修建及维护、植树造林和村民认为需要兴办的其他集体生产生活及公益事业项目，以及政府给予补助，农民直接受益的农田基本建设及公益事业项目等。

　　(3)国家大中型水利建设项目、村组干部报酬、五保户供养等应由财政支出或补助的项目，以及兴办企业亏损、偿还债务等所需的费用和劳务列入筹资筹劳的范围。

　　(4)筹资筹劳的议事范围为行政村或相关的两个以上的村，筹资对象为本村户籍在册人口或所议事项受益人口。筹劳的对象为符合上述条件的劳动力（劳动力指18周岁至60周岁的男性和18周岁至55周岁的女性）。

　　(5)对家庭有困难，不能承担或不能完全承担筹资任务的农户，由该农户提出申请，经符合规定的民主程序讨论通过，给予减免。对因病、伤残或其他原因不能承担或不能完全承担劳务的，由本人或家人提出申请，经符合规定的民主程序讨论通过，给予减免。现役军人不承担筹资筹劳任务，复员退伍伤残军人、在校就读的学生、孕妇或分娩未满一年的妇女不承担筹资筹劳的任务。

　　(6)需要村民筹资筹劳的项目、数额及减免等事项须经过村民大会或村民代表大会讨论通过。村民大会应由本村18周岁以上过半数村民参加，或者由村2/3以上的代表参加。村民代表大会应由依法产生的村民代表4/5以上人员参加。

　　(7)村民大会决定应当经到会人员的过半数通过。村民代表大会表决按照一户一票进行，所做决定应当经所代表的农户过半数同意。村民大会或村民代表大会表决后要形成会议纪要并由村民或村民代表签字。村民因故不能参加村民大会，可以书面委托本村其他村民代表行议事权利。

　　(8)村民大会或村民代表大会通过的筹资筹劳决定，由村民委员会报乡镇农民负担监督管理部门初审，经乡镇人民政府审核并报县级农民负担监督管理部门审查备案。

　　(9)对所筹资金，由村民委员会纳入村级财务统一管理，单独建立账户，单独核算，并成立由3～5人组成的群众信任的资金监督、管理小组，负责管理、审核、监督所筹资金的使用。使用情况要定期或不定期向群众张榜公布。在工程项目完工后张榜公布账目，剩余资金接转下年度公益事业之用。对所筹劳务，由村民委员会统一组级，并制定合理的劳务定额，以提高效率。

　　(10)属于筹劳的项目，不得强行要求村民以资代劳。村民自愿以资代劳的，由本人或其他家属向村民委员会提出申请，可以以资代劳。以资代劳的工价由村民委员会根据本村的经济发展水平确定标准，提交村民大会或村民代表大会表决通过，并向村民公布。

　　(II)任何单位和个人不得平调、截留、挪用“一事一议”所筹资金。任何单位和部门不得以检查、评比、考核等形式，要求农民或村民委员会组织筹资筹劳开展达标升级活动

　　第一节

　　主要经验

　　汶川地震之后，所有灾区人民都致力于抗震救灾和灾后恢复重建。就灾区农村的抗震救灾和灾后恢复重建而言，在政府等村庄外部力量的大力援助下，灾区农村的抗震救灾的灾后恢复重建取得了阶段性成效。马口村是受灾较为严重的贫困村，社区经济发展落后，社区超过半数劳动力在外务工。但其抗震救灾和灾后恢复重建工作都走在了同类村庄的前列。事实表明，马口村作为灾区贫困村在抗震救灾和灾后恢复重建中取得了优异成绩。将马口村抗震救灾和灾后恢复重建的成功经验加以总结和提炼，为灾区的其他贫困村庄灾后恢复重建提供借鉴和参考，这无疑具有重要的价值和意义，这也是本书的旨意所在。通过多次深入马口村进行访谈和观察，我们认为，马口村抗震救灾和灾后恢复重建具有前瞻性、动员性和创新性等特点。这三个特点主要体现在马口村的如下成功经验当中：1社区成员（村民）在抗震救灾的灾后恢复重建中的深度参与，以及政府、非政府组织等多部门在多领域的合作是马口村灾后恢复重建强大动员性的体现，社区内外力量的多领域合作，为马口村迅速恢复和发展提供了源源不断的动力；2综合性灾后恢复重建，不仅包括了农房、道路硬化、饮水工程、污水处理等生产生活设施，而且也将农业产业发展、农民劳动技能培训等社区生计可持续发展项目纳入灾后重建当中，在社区生产生活得到恢复的同时也为社区超过震前水平的可持续发展提供了保障，因而具有社区发展的前瞻性，是对新时期我国社会主义新农村建设的积极探索；3农房集中统建模式，成立农村社区经济专业合作社和金融组织，并在此基础上对发展种养业进行有益的探索等，使马口村灾后恢复重建具有农村社区发展的创新性；4为孤寡老人建设的爱心民居工程，体现了社区灾后恢复重建对弱势群体的关怀。

　　需要强调的是，马口村抗震救灾和灾后恢复重建的各种成功经验虽各有侧重，但相互间又暗含着逻辑关联，例如社区强大的动员能力和建设能力（主要体现在抗震救灾阶段）是外部援助的重要条件之一，而外部的援助（特别是国家层面的重视）又带来了先进的社区建设理念（环保理念）、技术。为了清晰而充分地展示马口村的经验，我们将其经验总结为：社区深度参与、综合性灾后恢复重建、农房集中统建、社区内外的多部门合作与资源整合、经营型乡村精英和灾后重建与扶贫开发相结合等方面。下面分别进行细致的分析。

一、 社区深度参与

　　（一）社区自组织能力的建设

　　从马口村案例我们可以看到，社区成员在抗震救灾和灾后恢复重建过程中的深度参与得益于社区基层组织和乡村精英们强大的动员能力。而村庄的有序治理和村民自组织能力不断提高又是社区基层组织强大动员能力的基础。

　　1．社区治理秩序的恢复

　　20世纪70年代末，我国开始实施以农民家庭联产承包责任制为核心的农村经济改革试点。到20世纪80年代中期，短短五六年时间试点经验就在全国范围内得到推广。以社队为生产单位的农村集体经济退出历史舞台，以家庭为生产单位的个体经营取而代乏。农村经济改革的成功释放出巨大的生产能力，使我国大部分的农村家庭解决了温饱问题，减贫成效举世瞩目。但农村生产组织形式向家庭（户）为生产单位的回归（“分单干”）虽然解决了绝大音5分农民的温饱问题，但将我国农村社区组织（如村民委员会）的组织能效迅速降到最低点（新中国成立之前这种维系力主要靠宗族，新中国成立之后宗族势力被削弱，逐步由农业合作社、人民公社代替），农村社区“一盘散沙”现象严重，有学者将这种现象解读为农民原子化。随着我国市场经济的发展，农民是以部分家庭成员“洗脚上田”的方式嵌入到城市经济中的，以城市为根据地的市场经济进一步推动了农民原子化。农民对社区事务漠不关心社区基层组织的职能也从计划经济时代的“全能”性职能降至执行计划生育、税收等与农民冲突风险极高的上级刚性指令。干群矛盾突出，社区治理混乱，部分村庄甚至出现了社区治理无序的状态。

　　社区参与度低，村民社区意识弱化的现象也同样发生在马口村。在王宪烈担任村主任之前，马口村的社区治理是处于无序状态的，基层组织毫无组织能力（详见第二章）。王宪烈担任村主任后第一件事情就是整顿民风，恢复社区治理秩序。由王宪烈等新型乡村精英组成的社区基层组织对社区治理秩序的恢复治理，是汶川地震后马口村表现出强大社区组织和动员能力的基础。在马口村治理秩序恢复中，社区领导者的个人魅力和社区治理制度（村规民约）起到关键作用。

　　2．社区组织能力培育

　　恢复有序状态下的村庄并不一定具有强大的组织能力。因为分散化的农民缺乏组织化推动力（缺少魅力型精英及社区扶贫项目）。修路、发展产业等社区扶贫项目的实施为社区成员基于共同利益（特别是经济利益）的联结提供了平台。魅力型领导者则是项目实施的“催化剂”。马口村是四川省重点贫困村，在社区领导者的争取下得到了许多社区基础设施建设、农业产业发展等扶贫项目。这些项目的实施既改善了社区生产生活水平，也将村民“拉”入社区公共事业及农业产业发展中来，增强了社区公共服务意识，提高社区团结度和组织能力。另外，人是情感的动物，社区组织能力的提高不仅需要经济效益层 面也需要情感交流来体现社区“大家庭”的温暖。马口村在《马口村村规民约》 制定出来后，成立老年人协会，开展三八妇女节活劫等。这些带有人文关怀的组织或活动使得农民的社区归属感不断增强。

　　社区基层组织能力的提升及村民社区归属感增强使得马口村基层组织在抗震救灾和灾后恢复重建中的组织能力比其他村庄强得多，村民的参与程度也远远高于其他村庄，达到深度参与。社区村民的深度参与为抗震救灾的胜利和迅速恢复重建奠定了基础。

　　（二）抗震救灾中的社区参与

　　1．党员干部突击队和青年志愿服务队

　　面对突如其来的大地震，具有丰富社区参与经验和浓厚社区归属感的马口村村民积极行动起来，迅速投入到抗震救灾中。在抗震救灾阶段，马口村党支部迅速成立党员、干部突击队帮助倒房户、房屋严重受损户和位于滑坡体上的灾民转移安置，统一集中搭建避灾棚、救灾帐篷和过渡房，协助电力部门恢复社区供电、抢修道路、排除山坪塘险情等。返村青年学生组成志愿服务队帮助倒房户、房屋严重受损户和位于滑坡体上的灾民抢运转移粮食，搭建临时圈舍，转移牲畜，拆除危房，抢收已成熟小麦、油菜子，抢种水稻，宣传防火知识，打扫临时安置帐篷的卫生等。马口村的村民在抗震救灾中处处表现出互帮互助、不等不靠、自强不息的精神

　　2．救援物资发放

　　地震之后，救灾物资无疑是处于缺水缺粮的灾民的救命物资。在物资稀缺的情况下，救灾物资也往往是引起社区冲突爆发和升级的潜在风险。公平公正有序地发放救援物资，既是村民获得生活必需品的保证，也能够尽可能避免社区因救灾物资发放引发矛盾冲突。马口村救灾物资的发放得到了绝大多数村民的好评，没有因救灾物资引发的矛盾冲突和上访事件。马口村成功的经验在于让社区村民积极参与到救灾物资发放中来，让村民来执行和监督救灾物资发放，做到公平、公正、公开。其简要程序如下。

　　首先是召开村民“一事一议”代表大会，设立村、组两级救灾物资发放评议小组和救灾物资发放监督小组，并在“一事一议”村民代表大会上由村民投票民主选出上述两个小组成员，由各组的救灾物资发放评议小组对农户的受灾情况和对资金、物资救济需求进行逐户调查统计并登记造册。各组的救灾物资发放评议小组调查登记造册结束，将所需资金、物资汇集到村级救灾物资发放评议小组。由村级救灾物资发放评议小组制定灾后受援申报计划和初步分配方案，并向镇社会事务办、区红十字协会申报村内救灾必需的生产生活物资和救助资金。救灾物资经镇抗震救灾指挥部运送到马日村，由村民委员会统一接收和保管，并由青年学生志愿服务队队员对所有的物资登记造册。救灾物资由村、组两级救灾物资发放评议小组和救灾物资发放监督小组全体成员结合镇上分配来的救灾物资与申报的初步分配方案共同讨论确定分配方案；各组的救灾物资发放评议小组组长到村级救灾物资发放评议小组领取本组分配到的救灾物资，确认本组领取救灾物资的数量后在记录有领取救灾物资数量和种类的两份相同的表册上签名，一份由组长带回去，另一份留在村级救灾物资发放评议小组备案。各组组长将救灾物资领回后召开救灾物资发放评议小组会议讨论救灾物资在本组内的分配。在确定分配对象及其分配数量之后便开始向村民发放救灾物资。发放救灾物资给村民时，领取人领取救灾物资后必须在物资领取登记表上签字或画押，以防多领或少领。救灾物资发放完毕之后，村级救灾物资发放评议小组汇集各小组物资发放情况，并对所有救灾物资发放情况进行公示。

　　（三）灾后恢复重建的社区参与

　　在抗震救灾阶段，马口村社区参与是村民的自发行为。在灾后恢复重建阶段，社区参与则更多表现在与社区外部各类组织的合作，更多是受到村庄外部组织（特别是政府）的积极引导能力（详见第二章）。王宪烈担任村主任后第一件事情就是整顿民风，恢复社区治理秩序。由王宪烈等新型乡村精英组成的社区基层组织对社区治理秩序的恢复治理，是汶川地震后马口村表现出强大社区组织和动员能力的基础。在马口村治理秩序恢复中，社区领导者的个人魅力和社区治理制度（村规民约）起到关键作用。

　　2．社区组织能力培育

　　恢复有序状态下的村庄并不一定具有强大的组织能力。因为分散化的农民缺乏组织化推动力（缺少魅力型精英及社区扶贫项目）。修路、发展产业等社区扶贫项目的实施为社区成员基于共同利益（特别是经济利益）的联结提供了平台。魅力型领导者则是项目实施的“催化剂”。马口村是四川省重点贫困村，在社区领导者的争取下得到了许多社区基础设施建设、农业产业发展等扶贫项目。这些项目的实施既改善了社区生产生活水平，也将村民“拉”入社区公共事业及农业产业发展中来，增强了社区公共服务意识，提高社区团结度和组织能力。另外，人是情感的动物，社区组织能力的提高不仅需要经济效益层面也需要情感交流来体现社区“大家庭”的温暖。马口村在<马口村村规民约》制定出来后，成立老年人协会，开展三八妇女节活动等。这堂带有人文关怀的组织或活动使得农民的社区归属感不断增强。

　　社区基层组织能力的提升及村民社区归属感增强使得马口村基层组织在抗震救灾和灾后恢复重建中的组织能力比其他村庄强得多，村民的参与程度也远远高于其他村庄，达到深度参与。社区村民的深度参与为抗震救灾的胜利和迅速恢复重建奠定了基础。

　　（二）抗震救灾中的社区参与

　　1．党员干部突击队和青年志愿服务队

　　面对突如其来的大地震，具有丰富社区参与经验和浓厚社区归属感的马口村村民积极行动起来，迅速投入到抗震救灾中。在抗震救灾阶段，马口村党支部迅速成立党员、干部突击队帮助倒房户、房屋严重受损户和位于滑坡体上的灾民转移安置，统一集中搭建避灾棚、救灾帐篷和过渡房，协助电力部门恢复社区供电、抢修道路、排除山坪塘险情等。返村青年学生组成志愿服务队帮助倒房户、房屋严重受损户和位于滑坡体上的灾民抢运转移粮食，搭建临时圈舍，转移牲畜，拆除危房，抢收已成熟小麦、油菜子，抢种水稻，宣传防火知识，打扫临时安置帐篷的卫生等。马口村的村民在抗震救灾中处处表现出互帮互助、不等不靠、自强不息的精神

　　2．救援物资发放

　　地震之后，救灾物资无疑是处于缺水缺粮的灾民的救命物资。在物资稀缺的情况下，救灾物资也往往是引起社区冲突爆发和升级的潜在风险。公平公正有序地发放救援物资，既是村民获得生活必需品的保证，也能够尽可能避免社区因救灾物资发放引发矛盾冲突。马口村救灾物资的发放得到了绝大多数村民的好评，没有因救灾物资引发的矛盾冲突和上访事件。马口村成功的经验在于让社区村民积极参与到救灾物资发放中来，让村民来执行和监督救灾物资发放，做到公平、公正、公开。其简要程序如下。

　　首先是召开村民“一事一议”代表大会，设立村、组两级救灾物资发放评议小组和救灾物资发放监督小组，并在“一事一议”村民代表大会上由村民投票民主选出上述两个小组成员，由各组的救灾物资发放评议小组对农户的受灾情况和对资金、物资救济需求进行逐户调查统计并登记造册。各组的救灾物资发放评议小组调查登记造册结束，将所需资金、物资汇集到村级救灾物资发放评议小组。由村级救灾物资发放评议小组制定灾后受援申报计划和初步分配方案，并向镇社会事务办、区红十字协会申报村内救灾必需的生产生活物资和救助资金。救灾物资经镇抗震救灾指挥部运送到乌口村，由村民委员会统一接收和保管，并由青年学生志愿服务队队员对所有的物资登记造册。救灾物资由村、组两级救灾物资发放评议小组和救灾物资发放监督小组全体成员结合镇上分配来的救灾物资与申报的初步分配方案共同讨论确定分配方案；各组的救灾物资发放评议小组组长到村级救灾物资发放评议小组领取本组分配到的救灾物资，确认本组领取救灾物资的数量后在记录有领取救灾物资数量和种类的两份相同的表册上签名，一份由组长带回去，另一份留在村级救灾物资发放评议小组备案。各组组长将救灾物资领回后召开救灾物资发放评议小组会议讨论救灾物资在本组内的分配。在确定分配对象及其分配数量之后便开始向村民发放救灾物资。发放救灾物资给村民时，领取人领取救灾物资后必须在物资领取登记表上签字或画押，以防多领或少领。救灾物资发放完毕之后，村级救灾物资发放评议小组汇集各小组物资发放情况，并对所有救灾物资发放情况进行公示。

　　（三）灾后恢复重建的社区参与

　　在抗震救灾阶段，马口村社区参与是村民的自发行为。在灾后恢复重建阶段，社区参与则更多表现在与社区外部各类组织的合作，更多是受到村庄外部组织（特别是政府）的积极引导。

　　1．灾后恢复重建规划的社区参与

　　马口村灾后恢复重建规划是在利州区扶贫办、三堆镇政府的指导下，村两委、村民代表共同完成的。乡村精英是参与灾后恢复重建规划的组织者，起到协调村民参与灾后恢复重建规划组织协调作用。村民参与灾后恢复重建规划的主要方式是各种村民代表大会，如农户代表座谈会、妇女代表座谈会和农户大会等。

　　(l)农户代表座谈会。灾后恢复重建规划组选取了贫困户、受灾严重户、一般户、受灾较轻户和打工回家户等8种农户共14户的代表参加座谈会。座谈会采用半结构访谈方式进行，主要内容是了解不同类型农户受灾程度、恢复需求、面临的困难等。

　　(2)妇女代表座谈会。马口村灾后恢复重建规划组在村内随机抽出几名妇女进行座谈。主要内容是了解妇女在地震灾后的困难、妇女在灾后恢复重建的需求，以及实施灾后恢复重建的建议等。

　　(3)农户大会。灾后恢复重建规划组经过一系列的调查和访谈后制定出社区灾后恢复重建规划的初步建设项目。这些项目是否符合社区建设的实际需求还需要通过召开农户大会由村民代表投票决定。召开农户大会时，与会农户代表170人，占农户总数的80.9%，其中男村民97人，女村民73人。在听取项目规划组介绍调查情况和项目规划后，每个村民代表通过对《马口村恢复重建主要问题排序表》和《马口村恢复重建项目意愿表》的填答，表达出社区成员对村庄受灾后困难的总体认识及对社区建设项目的意愿。

　　2．灾后恢复重建项目实施的社区参与

　　地震后，灾区的工厂受到破坏、与外界联系的道路损坏等使灾区建材供应紧张，劳动力缺乏，建材价格和劳工费用上涨。马口村要迅速恢复和完成重建任务，必须全体村民积极参与。马口村灾后恢复重建是以村民自建的方式进行的．即政府相关业务部门提供技术指导和一定的资金援助，由村民自己组织实施和自我管理项目。在项目实施上，由民主选出的村民代表组成各种灾后重建项目实施功能小组，如村灾后重建领导小组、施工组、采购组、财务组、监督组等。马口村灾后恢复重建领导小组主要负责灾后恢复重建的各种协调和组织工作；施工组负责安排施工人员实施项目；采购组主要负责按照施工进度采购物资；财务组主要负责项目资金的管理和拨付等；监督组负责对项目施工、财务管理、物资采购等各方面的监督工作。各类灾后重建小组分工明确，责任清晰，有力保证了马口村灾后恢复重建实施快速而有序进行。这也表明社区参与离不开社区组织化，社区组织化是社区有效充分参与的机制和载体。

　　马口村案例表明，社区参与对社区在灾后维持稳定和迅速恢复重建起到至关重要的作用，而尊重村民的意愿（民主选举）、社区组织化是社区有效参与的两个关键点。

二、 综合性灾后恢复重建

　　地震给村庄造成的影响（破坏）意味着村庄灾后恢复重建具有综合性。从受灾的角度看，每个灾区贫困村的恢复重建也应该是综合性的，只是存在侧重点的差别。马口村灾后恢复重建充分体现了贫困村灾后恢复重建的综合性，同时也大大受益于这种综合性。马口村灾后恢复重建规划从建基础设施、农房，劳动力培训，以及产业发展、社区公共服务设施、社区生活环境等多个层面制定了恢复重建的实施方案。在基础设施方面，整修村级道路，硬化组道；在水利设施方面，整治和新建多个山坪塘；在农房重建中采取集中统建与分散重建相结合，重建农房91户；在社区公共服务设施方面，建设农民书屋、卫生室、村民调解室、文化活动室、村两委办公室等；在产业发展方面，成立马口村猪业专业合作社，发展生猪养殖，扶持农户种植枇杷、海椒，并建立贫困社区互助社缓解农户生产启动资金紧张的状况；在社区生活环境改善方面，新建污水处理池、垃圾中转站、垃圾屋和垃圾填埋场，解决山区农村饮水用水困难问题，改善了社区人居环境，提高了村民的生活质量。

　　马口村恢复重建综合性的特点在于既考虑了农房、农田水利设施、交通道路、文化活动室、卫生室、农民书屋等传统性的重建项目，也考虑了社区农业产业化、爱心民居工程、生活垃圾和污水处理等具有现代社区发展理念的项目。社区农业产业发展项目为马口村后灾后重建时代的可持续发展奠定了基础。爱心民居工程、生活污水和垃圾处理设施等项目也使得马口村灾后恢复重建更具人性化和环保理念。

三、 农房集中统建

　　农房是农民的最重要财产之一，地震后农房恢复重建也是灾区农民最为关心的问题。党和国家在地震后不久就出台了一系列农房恢复重建的优惠政策来帮助农户重建家园，缓解农户建房缺乏资金的困难。虽然国家为农户建房提供了很大的优惠，灾区农房恢复重建还是面临很多的问题，例如，农房重建需要考虑建房成本、建房地址、建房方式、房屋样式、土地置换等一系列问题。震后，灾区劳动力和建材缺乏导致建筑工人工资和建材价格上涨，大大增加了农户维修或重建房屋的成本，因此，在这些问题中，农民考虑最多的是如何在保证建房质量的前提下尽量节约成本。在其他村的灾后农房建设中，有的采取分散建房并推迟建房时间的方法来降低成本，有的采取集中建房集体购买材料的方式来降低建房成本。马口村的农房重建主要采取了“统规联建， 统建统分”和“五统一、三公开、一分户”的集中农房重建模式。实践表明马口村的农房重建模式取得很好的效果。建房户可以在地震后先于其他村庄农户入住新房，也大大降低了农户建房成本。坚持“五统一、三公开、一分户”的农房重建有效优化和整合各种内外部资源，农房建设既保证了质量也降低了成本。2008年9月，马口村集中安置点农房一层主体工程已经完工。2009年春节，部分农户已经人住新房。2009年4月居民饮水设施、生活污水处理设施和生态生猪养殖小区等集中安置点的所有生活配套设施全部竣工。同时，农房统一联建模式中每套住房户投资约为6.5万元，平均节约1.7万元，其中：平整场地环节每户可节约2 000元；建材购买环节可节约5000元；工匠方面可节约4000元；临工方面可节约6000 元。每平方米成本可控制在500元以下。

四、 经营型乡村精英

　　地震给灾区造成的损失是惨重的，让灾民从悲伤中走出来，尽快恢复重建家园，是灾后重建顺利进行的前提。在紫迫的形势下，作为贫困村灾后恢复重建的组织者和协调者，对社区基层组织的引导和组织至关重要。优秀的社区领导者可以最大限度地激发社区内源动力，推动村庄抗震救灾和灾后恢复重建工作迅速展开。马口村灾后恢复重建能在一年半时间就提前完成灾后重建基本任务，社区内源推动力起到了根本性作用。马口村案例的成功表明，以村党支部书记王宪烈为代表的一批乡村精英们是社区内源推动力的发动机。因此，乡村精英对贫困村灾后恢复重建具有重要的影响，也是灾后恢复重建顺利开展的关键。王宪烈等马口村精英们最主要的特点是具有超前发展意识，懂市场并知道在与政府的合作中推进农村发展，我们将其称为经营型乡村精英。

　　（一）经营型乡村精英

　　王宪烈等马口村领导者大多数是在2000年之后开始担任马口村村干部的。与前任社区领导不同，王宪烈经过多年在村庄外部历练，阅历丰富。他在担任马口村领导者之前，在农业信用社呆过，开过公司，做过生意。多年的社会阅历积淀了他敏锐的市场领悟能力和丰富的社会资本，这些都是往届的马口村领导者所不具备的。从下面王宪烈接受我们访谈中谈到他自己经商经历的过程，就可以说明王宪烈是具有极强经营理念的村庄领导者

　　访谈记录：

　　我2000年做了大约半年的家电生意，那时候生意好得很，一天光纯利润就是四五千元。我当时到成都买了辆车，从成都拉旧电视机回来卖。当时拉的1日家电质量都是比较好的，拉回来五六百（成本价）可以卖一千到一千二（出售价）。拉一车电视机回来都供不应求，那时的彩电卖一千多是相当便宜的。然后我又开始卖电视的接收器。接着我又把八一二厂的奶牛场租下来搞养殖业，养了几十头种猪、几万尾鱼……后来我办了酒厂，当时技术不是很成熟，亏了几万元之后，我赶紧退出不做了。

　　1992年，农村开始拍卖集体山林，说集体的山林树木全部要拍卖给私人集体不允许留集体财产。（马口村的）后山总共有六百亩，当时来了很多人．都想买这个山，还来了很多老板，主要是因为看到没有道路，并且很荒凉’（所以马口村的集体林地）都卖不脱（掉）。当时地方上的人就到我这里来，因为我本身也是这个村的人，（地方政府官员）问我你能不能把这座山买了。我想买就买吧，反正就几千块钱，当时他们出价是6000元，后来我还给他们加到7500元，买下了马口村六百亩的山林，然后我在山上全部种上马尾松。

　　资料来源：与王宪烈访谈

　　另外，在信用社工作不仅让王宪烈更加了解国家在农村发展上的各项政策，也为他提供了难得的与政府工作人员沟通交流的机会。地震后．王宪烈表现出超强的社区内外部组织和协调能力与其有丰富的人生阅历是分不开的。经商的成功并没有改变王宪烈为马口村谋发展的想法。在看到马口村社区治理的}昆乱与社区领导者的蛮横霸道，王宪烈在2001年放弃在外面发展的机会而选择回到马口村，带领乡亲们摆脱贫困，发家致富。而马口村震前的快速发展，也使得王宪烈在马口村的威望不断提高。

　　进入21世纪，特别是2004年以来我国逐渐进入了工业反哺农业，以城带乡、以工促农的发展阶段。中央政府加大了对农村发展的扶持力度，取消农业税，出台一系列强农惠农政策。在我国农村发展的新时期，在农村发展中逐渐形成了新时期的乡村精英。他们有三个特点：①懂市场，知道如何在市场经济条件下谋求发展；②理解政府，知道如何协调和政府的关系，在与政府的合作中推动农村发展；③具有社区影响力，是社区公共事业的组织者。我国新时期乡村精英的特点在马口村村主任兼村党支部书记王宪烈身上表现得尤为明显。我们将新时期乡村精英概括为经营型的乡村精英。与以往典型的默默奉献“老支书”形象相比，经营型乡村精英具有现代社区管理理念，擅长用经营性思维来发展社区公共事业（这样的经营性思维不仅体现在社区与市场的互动上，也体现在社区与政府的互动上）。农村社区公共事业向前发展又为他们赢得了社区威望。经营性思维是新时期乡村精英的最主要特征。后面的介绍中也将证明，经营型乡村精英使得马口村能够有效克服各种困难实现社区迅速恢复和发展。

　　（二）社区治理与发展理念

　　1．社区公益心与治理

　　虽然长期在外面经营，但丝毫没有影响到王宪烈为马口村谋发展的公益心。自从担任村主任以来，王宪烈就一直将马口村看成自己的家，将全村村民当成自己的亲人，尽自己最大的努力去帮助他们发展和致富。上任伊始，王宪烈就花了三个晚上制定出《马口村村规民约》。《马口村村规民约》经过村民大会多次反复讨论和修改才定稿、公布，为马口村的有序治理发挥了关键作用。王宪烈刚担任村主任时，王宪烈为了改变妇女的精神面貌，村民委员会在2003年三八妇女节为每位妇女买了一条毛巾和一袋洗衣粉，用意在于让妇女们搞好个人和家庭卫生，妇女们很受感动。这次妇女节后，马口村妇女精神面貌也得到比较好的改变。2002年王宪烈看到马口村没有一条像样的通往外界的道路，于是想尽各种办法为马口村修通了第一条通村道路。修通村道路的过程中，王宪烈的经营性思维为修路“借”来推土机，并与村民共同开山挖路，期间磕断了两颗牙齿，皮鞋也翻了盖儿。地震发生之后，王宪烈疏散学生，组织群众开坝放水，夯实山坪塘堤坝和山体裂口，却没有时间回家看望古稀之年的父母在地震中是否受伤。王宪烈全心全意为马口村谋发展的公益心不仅体现在行动上也体现在他的一些经典语录中。如“老百姓心中无小事”，“上半夜想想自己，下半夜想想别人”，“每做一件好事都会感染他人”等已经成为王宪烈为社区服务的经典话语。

　　地震发生之后，政府和社会很快就给贫困村送来了救援物资。救援物资虽然传递了国家和社会对灾区群众的关爱，但如果救援物资在社区内分配不公也会有引发社区矛盾冲突的风险。在一些受灾村庄由于物资分配不公，也出现了不少村民上访事件。马口村抗震救灾和灾后恢复重建中没有一起上访事件，并不是说马口村在物资发放中没有矛盾，而是马口村领导者在社区管理上具有与其他村庄不同的理念。王宪烈等社区领导者在分配资源、处理因物资发放的矛盾时极为小心谨慎。“老百姓心中无小事”，王宪烈就是秉承这样一种信念去化解抗震救灾和灾后恢复重建中的各种矛盾。

　　2．社区发展理念

　　1)超前发展与危机意识

　　马口村是最早表现出社区灾害危机管理意识的受灾贫困村之一。地震发生后，王宪烈和其他马口村领导者就对地震的破坏有清醒认识——受灾面大，等靠不现实，必须自强自立。村民委员会在第一时间里就成立抗震救灾应急工作领导小组，迅速动员和组织社区成员抗震救灾，保卫家园。一方面，抗震救灾应急工作领导小组派人逐户检查灾情，稳定灾民情绪，组建抗震救灾突击队和青年志愿服务队，抢救伤员、搭建避灾帐篷，转移灾民，排危抢险，修复道路，抢收抢种；另一方面，王宪烈在抗震救灾过程中用自己的数码相机将社区灾情和村民救灾感人场景一一“记录”下来，并通过图片和展板的方式及时向外界（如新闻媒体和政府等）传递，寻求支援。社区领导者的超前意识和积极组织不仅达到了将灾害损失减少到最低程度的目标，激发了村民不等不靠、互助自救的精神，增强了社区的凝聚力，而且也使马口村在抗震救灾的早期阶段就引起政府和外国援助机构、民间非政府组织等社会各界的关注，为马口村灾后恢复重建中多部门合作和资源整合提供机会。抗震救灾还没有结束，王宪烈就意识到抗震救灾只是“阶段性工作”，“最重要和艰巨的工作是接下来的灾后恢复重建” 。基于这种超前认识'当众多社区领导者为安置灾民、分配救灾物资等忙得不可抽身时，马口村已经开始与社区外部的各种力量（如政府扶贫办等）合作，进入社区综合性灾后恢复重建阶段。由于马口村灾后恢复重建启动得早，以至于只有少数的政府部门有意向援助马口村灾后恢复重建，并且大多数部门的资金并没有下拔到马口村。超前的发展意识和积极主动恢复重建，使得马口村仅用一年多的时间就完成了灾后重建三年的基本任务，率先进入后灾后重建时期（灾后恢复重建的发展和提高阶段）。有限的援助资源和出于资源效益最大化的考虑，政府和社会组织在选择援助村时，往往会在受灾程度类似的受灾村中选择社区组织能力强的村庄作为援助项目优先投放的对象。乡村精英们超前意识和较强的社区组织能力为马口村赢得了社区外部资源援助方的肯定，逐渐形成外部资源集聚效应。马口村被选为贫困村灾后恢复重建试点村后，政府部门资源和非政府组织援助资源也纷纷进入马口村。提前完成灾后恢复重建基本任务的马口村并没有停下脚步，而“马口样本，宣传不断激励着社区领导者继续推动马口村向前发展而不是沾沾自喜。因为乌口村要保住“优势”就必须继续向前发展。因此，当其他同类村庄还在如火如荼地进行灾后恢复重建时，马口村的社区领导者已开始实施为帮助村民还清住房重建的债务的社区发展项目。灾后恢复重建虽然使马口村的基础设施、居住条件向前推进了10年，但同时也使马口村绝大部分农房重建户为此背上了沉重的债务。王宪烈等社区领导者清醒意识到外出务工并非农民可持续发展之计，农村发展和农户偿还建房债务需要靠农业产业化发展。因此，马口村在灾后恢复重建中就将农业恢复与农业产业化发展相结合。

　　2)经营性社区发展理念

　　导致贫困村农民贫困的原因很多，恶劣的自然环境是其中主要的因素。政府等有限的扶贫资助往往难以彻底改变贫困村贫穷落后面貌。从某种意义上说，贫困村的发展主要是依靠社区内源力量的推动。而居住分散和家庭贫困又使贫困村内部很难形成内源较强的推动力。马口村解决公益事业发展的困境在内源动力上主要依靠社区领导者另辟蹊径，用经营理念来有效解决。例如，在新农村扶贫中，所有人都认为不可能修成的通村道路，在王宪烈的积极主动争取联系并且垫付一部分资金和村民共同的努力下修通了，而且并没有给马口村带来任何债务，王宪烈垫付的资金也能够收回。灾后恢复重建缺乏资金，王宪烈等社区领导者就凭借个人信用和关系赊欠材料费，资金到位后将赊欠的材料费全部还清。在地震后的灾后恢复重建中，王宪烈为了解决项目实施过程中无大型机械的困难，自己买来挖掘机免费为项目工程开挖。在项目实施过程当中，也可以将这些机械租用给其他地方施工，租金就可以用来支付司机的工资和为马口村项目施工的油费，马口村项目实施完毕之后，王宪烈买回的机械还可以参与其他村庄的项目施工，这样王宪烈购买机械的费用很快就可以收回，并获得了一定的利润回报。市场经营理念强调的是竞争性，是要积极主动去争取社区的发展，而不能有等、靠、要思想。积极主动的社区发展理念不仅推动了马口村灾后迅速恢复重建，也给王宪烈带来了利润回报。除此之外，马口村社区发展的经营理念还体现在灾后重建的项目争取上，通过赊欠和垫付等“市场行为”保证了项目的顺利实施。可以说经营理念融人马口村灾后恢复重建和社区发展的各个方面。

五、 社区内外的多部门合作与资源整合

　　在以政府为主导的中国扶贫行动中，扶贫系统的重要特征是多部门参与和自上而下管理。除了扶贫办外，部分扶贫项目主要由各涉农部门自上而下独立实施和管理。政府扶贫部门间缺乏有效的协调与合作。5·12汶川地震发生后，党中央和国务院高度重视灾区贫困村抗震救灾和灾后恢复重建，并出台了一系列灾后恢复重建政策。社会组织积极跟进，参与到贫困村抗震救灾和灾后恢复重建中来。在外部援助资源的多方援助下，以贫困村为平台进行多部门合作与资源整合已成为贫困村灾后恢复重建的趋势。在现行的体制下，如何实现各部门在灾后恢复重建中的有效合作与资源整合是包括马口村在内的所有灾区贫困村恢复重建过程中需要进行思考和探索的。无疑，灾后恢复重建中多部门合作与资源整合避免了各部门间重复建设，最大限度地发挥有限资源的整体效益。马口村灾后恢复重建取得优异成绩也表明了多部门合作与资源整合在灾后恢复重建中的重要作用。在马口村案例中，灾后恢复重建的多部门合作与资源整合有两个机制：①社区外部形成以利州区政府为核心，包括扶贫办、乡政府和区行业部门等在内的组织化机制（成立区马口村抗震救灾指挥部）；②社区内部形成以村两委为核心的社区内部组织化机制（成立村灾后重建指挥部和各项目实施功能小组）。

　　（一）社区外部合作与资源整合机制

　　马口村不等不靠、自强不息的精神和出色的抗震救灾表现经过媒体传播开来，并引起利州区政府重视。区政府组织三堆镇镇政府、区扶贫办和相关行业部门成立利州区马口村灾后重建指挥部来协调和整合援助马口村的各类外部资源。区马口村灾后重建指挥部成员主要有：三堆镇镇政府、区扶贫办、区水利农机局、区畜牧食品局、区林业局、区交通局、区组织部、区宣传部、区民政部、区环保局、区财政局、区劳动和社会保障局、区农业局和区妇联等部门。区马口村灾后重建指挥部下设现场指挥组、软件工作组、宣传工作组、安保工作组和后勤联络组五个工作组具体负责马口村灾后恢复重建各项工作的协调和统筹。现场指挥组由利州区副区长担任组长；软件工作组由区委办公室主任担任组长；宣传工作组，由区宣传部副部长担任组长；安保工作组由三堆镇武装部长担任组长；后勤联络组由区扶贫办主任担任组长。参与马口村灾后恢复重建的各行业部门都是区马口村灾后重建指挥部的成员，因此，各部门或多或少都参与了马口村灾后重建规划的制定，对村庄整个恢复重建实施方案都有比较完备的信息，也对本部门在马口村灾后恢复重建中的任务和工作有清楚的把握。在区马口村抗震救灾指挥部的协调下，不仅避免了部门之间参与社区重建的项目出现“撞车”现象，还可以将部门援助资源优化整合起来发挥更大效用。例如，马口村长方梁集中安置点建设中，农业部门改厨、改厕、改圈资金与农房建设资金整合，改圈补贴与生态生猪养殖小区项目的畜牧资金整合。

　　（二）社区内部的组织化与资源整合

　　社区外部多部门合作与资源整合以社区为平台。多都门合作与资源整合的成功需要社区内部的有效配合。马口村社区内部的组织化也是社区参与灾后恢复重建的途径和机制（在本节社区深度参与的灾后恢复重建的社区参与中有详细的叙述）。马口村社区内部的组织是通过成立村级灾后重建领导小组和各类项目的功能小组来实现的。在马口村内部，成立了马口村抗震救灾指挥部，成员由村组干部和村民民主选举的村民代表组成。在村抗震救灾指挥部下成立了各个项目的功能小组，这些功能小组包括施工组、采购组、财务组和监督组，各功能小组成员由村民民主选举产生，并受到村抗震救灾指挥部的指导和监督。

　　社区外部多部门合作与资源整合为马口村灾后恢复重建提供了强大的外部支持，为社区内部的组织化提供了条件，而村庄内部的分工与组织化为外部多部门合作提供了可靠的平台，并进一步促进外部多部门合作与资源整合。

六、 灾后重建与扶贫开发相结合的机制

　　一方面，地震给灾区贫困村带来了严重破坏，因此，需要对受到地震破坏的住房、基础设施等进行整修或重建；另一方面，贫困村自然条件差，农民收入水平低，社区生产生活基础设施发展严重滞后，贫困村仍然需要在外部力量的“援助”下才能够实现可持续发展。贫困村灾后恢复重建中生卢生活基础设施的恢复重建既是灾后重建的重要内容也是贫困村扶贫开发的传统范畴。灾后恢复重建与扶贫开发在内容上具有较高的重合度。2008年6月21日，温家宝总理在听取陕西、甘肃两省抗震救灾工作汇报时强调：“把恢复重建和扶贫工作结合起来，加大对受灾贫困村的支持力度，从根本上改变贫困的生产生活条件，促进贫困地区经济社会发展。”这表明政府对灾后恢复重建与扶贫开发相结合高度重视。贫困村灾后恢复重建与扶贫开发相结合，以灾后恢复重建促进扶贫开发，以扶贫开发完善灾后恢复重建，这既是贫困村发展的现实需要．也是扶贫系统积极组织贫困村灾后恢复重建的目的。

　　灾后恢复重建与扶贫开发相结合一直是马口村灾后恢复重建的重要指导原则。马口村在灾后恢复重建与扶贫开发相结合的要求和指导下，探索了多种贫困村灾后恢复重建与扶贫开发相结合的机制。我们从三个角度来加以总结，如图6—1所示。

　　(1)灾后恢复重建规划过程中统筹考虑社区灾后恢复重建的需求和扶贫开发的需求。贫困村灾后恢复重建和扶贫开发在内容上的重叠性，使得贫困村社区灾后恢复重建规划可以借鉴在以往扶贫开发项目中日趋成熟的方法。

　　马口村灾后恢复重建规划是以村民为主体（召开村民大会）扶贪办等部门进行指导的方式展开，即参与式灾后恢复重建规划。参与式灾后恢复重建规划较好兼顾了社区灾后恢复重建需求（村民根据受灾情况选择建设项目）和贫困村扶贫开发需求（项目内容和范围由区扶贫办指导），实现了贫困村灾后恢复重建与扶贫开发有机结合。例如，马口村水利设施长期失修，严重影响了社区农业生产发展，地震时受到破坏，多个山坪塘出现裂坝、下沉等情况。山坪塘等农田水利设施的建堤、扩容既是灾后恢复重建的重要内容，也是扶贫开发的需要。



　　图6-1  马口村灾后恢复重建与扶贫开发相结合的机制

　　(2)项目实施方式上以社区为主导。贫困村受灾严重，灾后恢复重建任务重。行业部门参与贫困村灾后恢复重建很难像以往那样以调集施工队实施项目，施工完毕交给社区居民使用，而是需要村民发挥主体作用广泛参与。因此，马口村灾后恢复重建选择了以社区内源力量为主体的重建方式——村民自建。这种村民自建模式实质就是我国贫困村扶贫开发中提倡的社区主导型发展模式。社区主导型发展倡导赋权式发展理念及社区主导发展。社区主导型发展要求将资源的使用权和控制权完全交给社区，由社区成员决定实施什么项目，由谁来实施，并由社区群体掌握、控制项目资金的使用，依靠社区群体椎动社区的发展。社区组织化是马口村灾后恢复重建社区主导的重要形式。

　　马口村在抗震救灾阶段和灾后恢复重建阶段成立了各种不同类型的社区建设功能小组。以社区为主导的灾后恢复重建，一方面可以在外部支援有限的情况下，贫困村内部力量能够实现社区迅速恢复和重建的目标（这也是马口村灾后恢复重建走在其他同类村庄前列的重要因素）；另一方面，组织化的村民参与马口村灾后恢复重建的各类项目实施，其个人技能、管理水平等都有不同程度提高，为社区后灾后重建的发展和提高奠定了基础。

　　(3)社区农业股份制。马口村提前完成灾后恢复重建任务后，社区的生产生活的基础设施都有了极大的改善，村民的人力资本也得到了不同程度的提升。但在社区后灾后重建时期社区发展仍然面临许多问题，如农户普遍负债、社区管理成本增加等。进入后灾后重建时期，马口村平均每户负债4万～5万元。而灾后恢复重建虽然使马口村基础设施和人居环境得到极大改善，但村组道路、社区环境卫生等需要维护资金。依靠农户集资来收集社区管理和维护资金是不现实的，而村庄集体经济衰弱，农业税费改革，使村庄基层组织也很难长期承担社区基础设施维护的成本。发展社区农业产业化的集体经济成为解决后灾后重建时期贫困村诸种问题的重要途径。而农业产业化发展也是我国在新世纪的三大扶贫方式之一——产业化扶贫。因此，马口村在后灾后重建时期借助产业化扶贫的经验探索发展股份制农业来解决社区管理成本和社区可持续发展问题。社区农业股份制可以在农户生产启动资金缺乏的情况下实现社区农业产业化发展，有利于农户增加收入，并偿还因灾后恢复重建而背负的债务；社区农业股份制相对于家庭农业而言是一种集体经济，社区基层组织可以从股份制农业的分红中支付其灾后恢复重建后增加的社区治理成本。

　　第二节

　　理论思考

一、 新时期中国农村基层社区组织化

　　（一）问题的提出

　　我国是农业大国，农民是全国人口最多的职业群体。从以往的发展经验来看，中国变革无不来源于农村和农民。历朝历代的结束和开始都是农民在推动的。工农阶级联盟成就了新中，国的建国大业，20世纪70年代末开始的农村经济体制改革，拉开了我国经济转轨的序幕……

　　20世纪70年代末开启的改革使得我国经济发展进入了快车道，经济的发展带动全国人民生活水平不断提高，农村贫困得到有效缓解。然而，20世纪90年代中期以后，一方面，中国居民（主要是城市居民）从生活必需品消费时代转向耐用品消费时代；另一方面，社会资源配置从扩散到聚集的趋势，以及全球化的趋势正在形成，使得我国出现了一部分人被甩到社会结构之外的“断裂社会”（孙立平，2004），而农民群体就包含在被甩到社会结构之外的群体中。国内市场的农产品需求特别是初级加工农产品需求逐渐饱和，农民生产的产品价格低、销售难，农村再次面临严峻形势。农业生产滑坡、农民增收困难、农村发展缓慢的“三农”问题逐渐凸显。“三农”问题是一个整体，核心是农民问题，而农民不仅经济地位弱，政治、社会地位也弱（陆学艺，2005）。农民问题是“三农”问题的核心，主要表现为农民收入低，增收难，合法权利得不到有效保障。农民只有组织起来，才能提高其在市场上的竞争力和政治上的话语权。因此，农村基层社区组织化是解决“三农”问题的重要途径。

　　（二）文献回顾

　　关于农村基层社区组织化，学术界主要从经济功能和政治功能来阐述，而对农村基层社区组织化的经济功能讨论最多，也讨论得最深入。农民组织化与市场、衣民组织化与“三农”问题的解决、农民组织化与农业现代化，是研究农村基层社区组织化经济功能的三个重要方面。①在农民组织化与市场关系上，大多数学者研究认为分散的家庭经营已难以适应我国日趋完善的社会主义市场经济要求，农民组织化成为应对激烈市场竞争和保护农民在市场上的经济利益的重要途径（张晓山，1996；潘劲，2001；邓丽霞，2003）；②从农民组织化与“三农”问题的关系上看，“三农”问题的核心是农民，农业的转型需要农民重新组织起来，农村社区的发展也需要农民积极参与社区公益项目，因而农民组织化是破解“三农”问题的结点和重要手段（聂华林、高黎，2006；张宏宇，2007；等）；③农业产业化是我国传统农业向现代农业转型的重要途径，提高农民在农业生产中的农民组织化程度是农业产业化发展的必然要求（乐大成等，1998；庆武，1999；郭红东，1999；咸春龙，2002;张晓山，2003；等）。

　　从政治功能上来研究农民组织化的不多，如程同顺在《农民究竟应该怎样表达自己的利益》一文中指出，中国农民在利益上具有高度的一致性，而表达却呈现个体化和分散化，且缺乏力度，应尽快建立能有效反映农民政治利益诉求的组织或机构。项继权在《农民协会的组织功能和作用》一文中考察了爱尔兰农民协会影响政府决策的方式和途径后指出，农民组织化对维护社会政治稳定具有重要作用。李远行在《农村组织的研究路径》一文中从某些西方社会政治理论视角，来分析现阶段农村组织的基本性质和目前农村所处的历史位置，并拟定农村组织研究和组织建构的方向。李远行、陈俊峰在《农村治理基础的转型与农民再组织化> -文中指出，从新中国成立后到20世纪70年代末，农民与国家是一种依附与保护并高度整合的关系，从改革开放开始到农业税免除前，农民与国家的关系从依附型向签约型转变，而在后税费时代乡村的治理呈现出政府、农民和各种中介组织共同治理的多元化治理的形式，农民再组织化既是对农村治理基础转型的回应，也是对市场化进程的应对。徐勇在《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》中认为，现代中国将“一盘散沙”的乡土社会整合为一个高度组织化的政治社会，得益于政党向乡村的延伸和渗透，然而随着新兴精英的权力化，政党对农民的组织需要注意扩展民意基础。程同顺等在《中国农民组织化问题研究：共识与分歧》-文中指出，20世纪90年代以来国内相关研究主要围绕四个方面展开，即关于提高农民组织化程度的必要性、关于农民组织的法律地位、关于农村社区合作经济组织的属性，以及提高农民组织化程度的必要性。我们认为，农村社区是农村社会的基本单元之一。因此，研究农民组织化应当以农村社区（村落或村民小组）为出发点。丽与大多数学者从组织化的经济、政治、文化等的功能视角来研究组织化不同，我们从发展的角度来研究农民组织化（农村社区组织化）。农村发展涵盖了经济、政治、文化等各个领域，从发展的视角来研究农村的组织化就避免了研究的片面性，能概括出农村社区组织化对农民、农业和农村治理的全貌。在案例中，我们借用社会学研究的核心概念之一的合法性来阐述农村社区组织化需要具备什么条件，以及介绍在合法性基础上通过灾后恢复重建，灾区贫困村社区组织化有哪些好的机制。

　　（三）合法性的视角

　　组织发展有着悠久历史，到了西方工业革命后，我们才看到相当数量的用来执行各种不同任务的组织形式即现代意义的组织出现。现代意义的组织与传统意义的组织的区别之一在于组织结构的转变。传统意义的组织是基于血缘纽带和私人关系的“公社”(communal)，而现代意义的组织则是基于契约精神的“合作”(associative)。在现代组织中，个体之间除了追求共同的利益和目标之外没有其他任何联系(Starr，1982：148)。查理德，斯格特(W. RichardScott)从理性系统、自然系统和开放系统三个视角分别对组织进行界定。从理性系统视角来看，“组织是意图导求具体目标并且结构形式化程度较高的社会结构结合体”；从自然系统出发，“组织是一个集体参与者寻求着多种利益，无论是不同的还是相同的”；从开放系统的角度看，“组织是参与者之间不断变化的关系相互联系、相互依赖的活动体系”。①当这三种理论视角被提出后,很多理论家试图将这些视角进行综合，从而获得更广泛的理论视角。比较有名的是汤普森将三种视角与组织的不同层次相适应理论，即理性系统视角与技术层次相适应，自然系统视角与管理层次相适应，开放系统视角与制度层次相适应，进而构建了三种视角协调起来的基点(James D．Thompson,1967)。制度理论认为组织与制度之间的关系主要在于开放性系统的组织界定。在早期关于制度与组织研究中，迈耶(John Mayer)等将制度理论应用于组织研究，从非理性和合法性人手，探讨组织结构的理性解释。迈耶认为：①应该从组织与环境的关系来研究组织；②不仅要考虑组织的技术环境还应该强调其制度环境(institutional environment)，即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们“广泛接受”(taken-forgranted)的社会事实（周雪光，2003：72）。技术环境与制度环境的不同在于，技术环境要求的是“效率机制”，而制度环境则强调“合法性机制”对组织目标、形式和内部运作产生重要影响。

　　“合法性”(legitimacy)概念最早由韦伯(Max Weber)提出（马克斯·韦伯，2004[1922]：61～67）。韦伯提出合法性概念是用来说明统治者与被统治者之间或领导者与被领导者之间除了“强迫”的机制之外，还有一个更重要的合法性或公义性即合法性机制，并深入讨论了个人魅力型、传统型和法理型三种合法性基础的统治类型。与韦伯提出的合法性不同，制度理论主要强调的“合法性”包含了法律制度、文化、价值观念、社会期待等制度环境对组织行为的影响。合法性机制也强调“那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量”②。周雪光在探讨组织与制度关系时指出，合法性可以分为强意义上的合法性和弱意义上的合法性。强意义上的合法性认为制度制约人并影响组织行为，使得组织被迫采用组织环境认可的合法性机制；弱意义上的合法性指制度通过影响资源分配或通过激励方式来影响组织的行为。强意义指组织行为、目标等都由制度塑造，组织或个人没有自主选择权；弱意义则强调制度通过资源分配、激励机制等方式鼓励人们去采用社会认可的做法（周雪光，2003：77～91）。

　　（四）贫困村社区在抗震救灾和灾后恢复重建的组织化

　　汶川地震之后，马口村在抗震救灾和灾后恢复重建中成立了各类不同性质的组织。社区组织化不仅将灾害损失减少到最低程度，而且为马口村灾后恢复重建提供了强大内源动力，极大地推动了贫困村社区地震后的恢复重建与整体发展。我们从抗震救灾和灾后恢复重建两个阶段来简要介绍马口村在地震后的组织化情况。

　　1．抗震救灾阶段

　　面对突如其来的大地震，为尽量减少损失，最大限度地保护群众生命和财产安全，马口村在社区领导者的带动下迅速成立抗震救灾应急中心、党员抢险救灾突击队、青年志愿服务队等组织。①马口村5·12抗震救灾应急中心：指挥长为王宪烈，副指挥长为何德华，值班人员为王树国。主要负责组织进行全村灾情排查、抢险，安全转移受灾村民；协调救灾物资的发放，对灾情上传下达，稳定灾民情绪等。②党员抢险救灾突击队：由20人组成，主要负责发现和观察社区内地震灾害灾情和次生地质灾害，余震发生时抢救和转移受灾人员及其财产等。③青年志愿服务队：由17岁以上在校返村学生组成，共17人，主要负责协助抗震救灾指挥部发放救助物资和救灾补助款，打扫临时安置帐篷的卫生，宣传和及时向灾民通报灾情。④村级救灾物资发放组：负责全村救灾物资的管理和发放。⑤救灾物资发放评议小组：由每个村民水组民主选举出来产生，主要负责本村救灾物资发放与登记造册。⑥救灾物资发放监督小组：主要负责监督救灾物资发放，使整个村的救灾物资发放做到公平、公正。

　　2．灾后恢复重建阶段

　　(1)在道路、农田水利等公益性基础设施恢复重建方面。①灾后重建领导小组，主要负责组织召开群众会议和组织群众互帮互助实施规划项目，宣传发动群众，协调村民贷款、各项补贴的落实，保证各项恢复重建资金的到位，监督规划实施各项工程的质量和进度等。②施工组，主要负责合理安排施工人员、对材料组所购买材料严格把关和监督工程质量等。③采购组，主要负责所需材料的采购与管理，保证材料质量和价格合理。④财务组，主要负责管理项目资金、建房农户自愿交纳的建房资金，并严格按照财务制度做好项目资金收支工作和按时公示项目资金使用情况。⑤监督组，主要负责全面监督恢复重建各项工程质量、物资材料的质量和价格，监督财务收支及使用情况，配合各级扶贫部门对各项目的检测，发动群众互相监督等。村民参与生产生活基础设施恢复重建的组织化模式如图6-2所示。

　　(2)在农房恢复重建方面。组织了长方梁集中安置点农房重建的施工组、采购组、财务组和监督组。这四个组的功能与公益性基础设施恢夏重建方面的小组相同。另外还组织了分散重建与维修互助组，每10户组成一个互助小组负责重建工作。 



　　图6-2  马口村社区组织化模式

　　(3)在生产恢复与发展方面。①马口村猪业专业合作社，负责管理马口村生态生猪养殖小区的管理。②马口村贫困社区互助社是马口村村民自愿组成的非营利性组织，通过创新扶贫模式，增加贫困农户获得生产性借款的机会，提高村民特别是贫困户和妇女自我管理、自我组织、自我发展的能力，并增加家庭收入。

　　（五）灾区贫困村社区组织化的合法性基础

　　根据周雪光的划分，合法性基础（机制）有强意义和弱意义之分。在我国农村发展的历史中，也曾经有过强意义的合法性机制，如人民公社制度。人民公社的组织化形式虽然也曾有效促进了我国农村的发展，如现在农村社区大部分农田水利设施是在人民公社时期修建的。但人民公社强意义的合法性，极大地限制了社员的自主权利，并且由于将公平放在第一位，缺乏激励机制，“干好干坏一个样”，极大削弱了社员生产劳动积极性，因而在20世纪70年代末开启的农村经济改革中退出了历史舞台。本书的合法性机制强调的是弱意义上的合法性，即强调通过资源分配、激励机制等方式鼓励人们去采用社会认可的做法。调查中我们发现，社区内外部的弱意义上的合法性不仅改变了贫困村社区组织化的结构，即具有现代组织的契约精神，而且对贫困村社区组织的产生也有重要影响。

　　1．贫困村社区组织化的外部合法性基础

　　5·12汶川大地震发生后，党中央、国务院高度重视。地震发生的当天晚上，胡锦涛总书记就主持召开中共中央政治局常委会会议，全面部署抗震救灾工作，同时中央还成立了抗震救灾总指挥部，由温家宝总理任总指挥。在不到一个月的时间里，国务院抗震救灾总指挥部就召开了18次会议和数十次专题会议。每次会议都针对抗震救灾工作中的突出问题，及时制定应对的政策和措施，中央各相关部委也都启动了应急预案。6月8日，《汶川地震灾后恢复重建条例》公布实施，要求各地区、各部门必须抓紧落实中央、国务院关于灾后恢复重建的部署，按照科学发展观的要求统筹安排各项工作，严格执行条例的各项规定，依法开展恢复重建工作，6月底，国务院又印发了《支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》。各相关部门也有针对性地出台和下发了相应的法规、通知，如民政部印发了《汶川地震抗震救灾生活类物资分配方法》、《汶川地震抗震救灾资金管理使用信息公开办法》、《汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置意见》，财政部、住房城乡建设部印发了《地震灾害区过渡安置房建设资金管理办法》的通知，民政部、财政部、住房和城乡建设部出台了《汶川地震房屋倒损农户住房重建工作的指导意见》等。灾区各级地方政府都成立了抗震救灾指挥部和灾后恢复重建指挥部。地方政府各相关部门也根据中央的要求，制定抗震救灾和灾后恢复重建的相关方案或政策法规，如四川省根据中央的要求相应出台了《四川省5·12汶川地震灾后农房重建工作方案》、《四川省农村房屋地震破坏程度判别技术导则》、《四川省5·12汶川地震损坏农房维修加固工作方案》等灾后恢复重建的相关政策法规。国家高度重视地震交区抗震救灾和灾后恢复重建，并将尽快解决灾区群众基本生活困难，稳定、有序恢复重建作为政府工作的最重要目标。 灾区灾后恢复重建是一个项目系统工程，时间紧、任务重，要尽快解决灾区群众生产生活基本困难，实现灾区贫困村的恢复与发展，需要政府和社会各界的大力援助。一方面，政府或其他社会组织主要是提供资金、技术等，支持灾区贫困村灾后恢复重建，或者说外部援助资源下乡，但权力并没有像以往那样下乡，因此，扩展了农民在贫困村灾后恢复重建中的权力，使农民的主体作用得到更好发挥。政府等外部组织从有效利用有限资源（各类灾后重建物资）的角度出发，通过干预方式（参与灾后重建规划制定，对灾后重建施工进行技术指导等）和激励方式（部门资金投入、低息贷款、重建和维修加固农房补助等）充分赋权与社区，组成了贫困村社区组织化的外部合法基础。另一方面，政府、非政府组织都是有严格规章制度约束的正式组织，为降低面对众多农户产生的“交易成本”，往往倾向于赋权与社区，让社区成立相应的组织来协调社区恢复重建的相关事宜。在外部援助资源下乡和赋权的合法性“要求”下，灾区贫困村村民积极行动起来，通过“一事一议”会议民主选举出负责灾后恢复重建项目的村突后恢复重建领导小组、施工组、财务组、监督组和采购组等组织。

　　2．新时期贫困村社区组织化的内部合法性基础

　　1)经营型乡村精英与贫困村社区有序治理

　　跨入21世纪，我国进入农村社区发展的新时期。政策下乡和部门资源下乡，为贫困村社区发展提供了机遇。而在此背景下，农村社区也不断出现了以往时期不同的乡村精英类型。与个体户“能人”（经济上的成功而在乡村社区具有广泛影响力的人士）等乡村经济精英不同，这类精英不仅在经济上取得成功，而且通常是农村社区基层组织的领导者；与传统的政治型精英不同，他们在社区的威望不是来自上级的任命，而是通过经济手段发展社区公益事业而获得。他们在社区具有威望，同时既有丰富的市场经验，又能够深刻把握政府政策，知道如何协调和政府各部门的关系，能够在与政府的合作中推动村庄发展。我们将这类精英称为经营型乡村精英，市场经营理念与社区发展公益心是这类精英的最大特征。

　　经营型乡村精英看到了新时期农村发展的机遇。通过经营理念来获取因政策下乡带来的部门资源，自身财富增长的同时，也发展社区公益事业，实现了社区的建设发展。经营型乡村精英在社区的发展过程中，不断改变社区治理结构和治理环境，将贫困村社区治理从无序状态转变为有序治理。在本书的案例中．马口村村主任兼党支部书记王宪烈就是这种实现贫困村社区发展和自身财富增长的经营型乡村精英。在王宪烈看来，地震是社区发展的机遇，要充分动员和组织村民，运用经营理念获取外部援助，实现社区的跨越式发展。因此，地震之后，王宪烈就率先将马口村受灾情况以图片形式记录，用展板对外宣传，从而引起了政府等外部的注意。而当灾区还在抗震救灾紧急阶段时，王宪烈就意识到，抗震救灾只是“阶段性工作”，社区可持续发展的重点在灾后恢复重建。基于这种认识，当众多村庄领导者仍忙于安置灾民、分配救灾物资等抗震救灾任务时，王宪烈已经开始组织村民进行道路交通恢复重建工作，为外部世界的参与打下了基础。马口村灾后恢复重建的“超前性”使得马口村渐渐受到政府和各种社会援助的“青睐”。因此，经营型乡村精英获取社区发展资源的能力和对社区的有序治理是贫困村社区组织化形成“弱意义”的合法性基础的重要因素。

　　2)社区全体成员迫切希望恢复生产生活秩序

　　一方面，在抗震救灾阶段，突如其来的大地震，使得社区成员面临着共同的生命和财产威胁。保护生命和财产安全，将地震带来的损失减少到最低是社区成员普遍的社会心理愿望。而组织行动的效率显然优于个人的力量，社区内部救灾抢险的组织化得到社会成员的普遍认同。因此，在社区内部组织化的合法性得以建立。另一方面，政府、非政府组织等社区外部以生活必需品、资金等资源在地震之后不断进入社区。公平而有效率地分配社区外部的各种资源是社区内部成员的共同愿望。社区物资发放的组织化的合法性机制也得以达成。

　　在灾后恢复重建阶段，随着地震给社区成员生命和财产安全的威胁逐渐减弱，社区公共设施恢复重建，家庭生产生活恢复成为震后群众最响亮的呼声。但市场特别是建筑材料市场由于需求远远大于供给，在市场规律的支配下，建材价格成倍增长。恢复重建的刚性需求与市场供应紧张与材料价格过高的矛盾突出。面对多变而复杂的市场，组织在市场信息和降低成本等方面对个人的优势不言而喻。另外，下面的例子也可以看出合法性机制，特别是社区内部的合法性对于社区组织化效果具有重要影响。马口村生猪专业合作社与马口村生态生猪养殖小区是区扶贫办与区畜牧部门联合扶持灾后恢复重建的项目。项目建设资金、技术等全部由扶贫部门和畜牧部门投入，项目的目标是通过生猪的产业化和规模化养殖来提高农民收入以达到地震之后村庄恢复与发展的效果。由此可见，生猪专业合作社的社区外部合法性基础已经形成，但由于在生猪养殖产业某些环节上没有处理好（如村民对从公司那里购买的小猪普遍不满意），社区内部的合法性没有形成，导致马口村生猪专业合作社和马口村生态生猪养殖小区的规模化养殖与设计的目标相差甚远。

　　（六）新时期农村基层组织化合法性的思考

　　新时期，中国农村经济社会转型日益显著，农村人口的流动性日益增强，农民收入结构和增长来源发生显著变化，农村社区异质性增强，农村处于快速分化阶段（韩俊，2008），农民思想日趋多元化。在这样的背景下，不管是出于增强农民个体的利益政治功能，还是出于增加分散农户更加有效地应对大市场的经济功能的考虑，将日趋异质的原子化农民组织起来尤为显得重要。以往的研究主要侧重于农户组织的联结机制，如从组织的经济功能上提出建立“公司十农户”、“公司十合作社十农户”、“批发市场十农户”等各种发挥经济功能的农户与市场的联结模式（机制）。从理论逻辑看，这些联结机制的确可以将农户与市场有效联结，以便解决小农户与大市场的矛盾，但实践中成功实例并不多。从马口村组织化的内外部合法性可以看出，新时期农村社区组织化应该超越经济功能或政治功能视角，从农村社区实际发展的需要来建构农村社区组织化的合法性基础，而不是为了实现决策者或研究者主观设定的目标将农民组织化。另外，还需要注意的是，不仅社医外部合法性（政府等社区外部的激励与支持）十分必要，而且社区内部成员对项目带来的发展认同（内部合法性）也至关重要。      

二、 农民与外部世界的关系

　　农民是社会最大的弱势群体，“三农”问题凸显出农民与外部互动中的弱势地位。贫困农户经济底子薄．社会资源可利用程度低，劳动力整体素质差，文盲比重大，思想观念落后，是农民群体中的弱势群体。

　　（一）公民社会发育与治理结构转型

　　公民社会的存在有着悠久历史。公民社会伴随着资本主义的兴起而存在，并在韦伯意义的理性——合法治理结构中发生的现代国家演化中丰富发展，在英国著名哲学家约翰·洛克(John Locke)、托马斯·佩因(ThomasPaine)、发展著名政治学家托克维尔(Alexis de Tocqueville)，德国著名哲学家黑格尔(Georg Hegel)和卡尔·马克思的思想论述中都可以看到公民社会的分析，因此，公民社会有着西方传统的独特根源（戈兰·海登，1975）。20世纪60年代以来，西方社会的经济滞涨和国家福利的危机为公民社会的兴起提供了广阔的空间。公民社会作为介于政府与市场（企业）的中间领域也普遍被学者认可。

　　20世纪80年代初，我国开始实施市场导向的经济体制改革，逐渐转变原先的计划经济体制，推行社会主义市场经济；市场化不仅带来了经济发展的奇迹，而且深刻改变了中国社会的面貌。在社会领域的一项重大变化，就是一个相对独立的公民社会迅速崛起，并对中国社会经济发展和民主政治建设产生越来越深刻的影响。治理结构研究是公民社会研究的重要内容。治理结构研究者将公民社会看成是社会治理模式的转型，从“一种声音”向“多种声音”转变。公民社会的最终目标之一是改变现代社会权力结构，使得社会关系有利于促进穷人和社会弱势群体福利的增进。俞可平等将公民社会界定为国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，认为其组成要素包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等各种非国家或非政府所属的各种组织，并认为公民社会组织(civil society organizations)具有非官方性、非营利性、相对独立性和志愿性四个显著特征①。

　　20世纪90年代以后，为适应社会主义市场经济发展的需要，从经济领域掀起的改革浪潮逐渐涉及政治领域。“小政府、大社会”政府改革目标日益被提上议程，全能型政府向服务型政府转变成为不可扭转的趋势。政府职能的转变不仅是社会向多元治理结构转型的前提，而且也为非政府组织(NGO)等民间社会力量的发展提供了广泛的空间，非政府组织(NGO)等社会民间团体在数量和规模上都得到了迅速发展。1997年，全国县级以上的非政府组织已经达到18万个，到1999年，全国各种形式的民间非企业单位数量达到了70多万个①。另外，随着我国开放程度的提高，越来越多的国际组织在环保、扶贫等领域日益活跃。

　　（二）农民与外部世界的关系——由冲突转为合作

　　长期以来，由于农民的弱势地位，农民与外部世界的关系被看作是零和博弈的冲突关系，而在这种冲突关系中，农民往往处于弱势地位。例如美国学者詹姆斯．C．斯科特在研究东南亚农民时，认为怠工、装傻卖呆等是农民低姿态对抗不平等的“武器”。美国学者 Liand O’brien对于农民的冲突行为进行专门研究，提出“依法抗争”的概念(Liand 0'Brien，1996)，国内关于“三农”问题的研究理论视角也主要是如何协调农民与政府、市场等外部世界关系。正是基于这种认识，在以往的扶贫开发行动中，扶贫项目往往全部由社区外部力量来组织并实施，项目设施完工后再交给贫困村社区使用，贫困群众参与很少。这不仅让贫困群体对政府产生严重的依赖感，形成等、靠、要的思想并对项目成果拥有感不强，也使得贫困群体错过了通过参与项目提高能力的机会。

　　进入21世纪，中央政府连续出台了一系列的强农惠农政策，并在2006年在全国范围内取消农业税，形成了“多予少取”的农村社区发展新时期。政策和部门资源纷纷下乡，减弱了农民与外部世界的冲突，而合作关系得到明显增强。正如一些学者所指出的，农村社区与政府组织不是对立的，农村社区发展需要政府、社区和贫困人口之间的有效合作来促进社区发展和缓解贫困（林万龙、陆汉文等，2008）。另外，随着我国贫困人数的大规模减少，贫困人口分布出现“大分散、小集中”的新特征。扶贫系统也及时对扶贫资源投入单位和扶贫方式进行了调整。政府扶贫资金投入重点从贫困县下移到贫困村，扶贫方式转变为以整村推进、产业化扶贫和劳动力转移培训三位一体的扶贫模式。扶贫资源投入和方式的调整将贫困村社区推向了农民与外部世界合作的前台。

　　（三）农民与外部合作的相关实践与研究

　　农民与外部世界合作关系增强，贫困社区成为贫困农户与外界合作的平台，以贫困村为平台开展农民与外部合作的实践和研究也逐渐增多。而比较突出的是建立贫困社区和外部合作基础上的赋权式发展理念及社区主导发展的研究与实践。

　　从20世纪90年代开始．世界银行等国际机构在发展中国家倡导一种赋权式发展理念及社区主导型发展(community driven development，CDD)。与以往的发展理念不同，社区主导型发展要求将资源的使用权和控制权完全交给社区，由社区成员决策实施什么项目，由谁来实施，并由社区群体掌握、控制项目资金的使用，依靠社区群体推动社区的发展①。2006年5月，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作，在广西、四川、陕西和内蒙古四省（区）开展社区主导型发展试点项目，这也是在中国实践社区主导型发展的主体。社区主导型发展的各类实践，有力推动和丰富了农民与外部世界合作的研究。随着社区主导型发展项目的开展以及与之相关研究的深入进行，合作型反贫困理论被认为是应对当前中国农村面临新的挑战而做出的反贫困理论创新。合作型反贫困理论指出：“厦贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，这种有效合作必须通过一个有效的合作平台来完成。”②而这个平台就是“第三势力”即国家权力和自然权力（传统、习俗、血缘、地缘形成的权力）双重影响的领域。“第三势力”可以为政府与贫困社区平等合作提供平台，它既体现政府政策意图又体现了贫困群体的需求意图，也可以开展贫困户之间的经济合作③。这种合作往往通过政府赋权与社区，将资源和决策的使用权和控制权交给社区群体来实行。社区主导型合作高效识别农民对公共产品与服务的需求，为整合各类扶贫资源和降低公共产品供给搭建平台，更为重要的是让农民在“做中学”有效增强农民和社区的发展意识和反贫困能力④。

　　（四）农民与外部世界的合作

　　公民社会发育、社会治理结构转型，以及灾后恢复重建背景下的政策和资源下乡组成了马口村灾后恢复重建中与外部合作的现实背景。在这种背景下，马口村与外部合作的形式与以往的农民合作研究最大的不同在于，社区内外部的组织化，并且通过村灾后重建领导小组（村民委员会）将内外组织化联合成具有组织特征的合作关系。

　　1．灾区贫困村社区外部合作与组织化机制

　　行业部门间自上而下管理体系使得部门之间难以形成有效的合作与资源整合，而以往农民与外部合作主要与单个部门的合作为主。地震发生后，党中央和国务院高度重视灾区贫困村抗震救灾和灾后恢复重建。各级政府纷纷出台政策支持灾区群众抗震救灾与灾后恢复重建，加上常规的惠农强农政策，贫困村灾后恢复重建得到了极大的政策支持。政策下乡，推动了部门资源下乡，如国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》第33条明确提出了发展改革、财政、交通运输、水利等职能部门的职责要求。党中央、国务院高度重视政策和资源下乡，有力推动了职能部门以灾区贫困村为平台展开多部门合作与资源整合。在灾区贫困村的灾后恢复重建中，多部门的合作表现出组织化特征。马口村在灾后恢复重建中，利州区成立了以区政府为核心的区马口村灾后恢复重建指挥部，将畜牧、变通、财政、农业、林业、环保等部门纳入其中。马口村灾后恢复重建指挥部设立现场指挥组、软件工作组、宣传工作组、后勤保障组和安保工作组五个工作组，并在每个工作组中指定某个部门负责人为组长，对各部门的“下乡资源”进行协调和整合，如图6-3所示。 



　　图6-3在灾后恢复重建中马口村外部组织化与资源整合机制

　　马口村灾后恢复重建指挥部对多部门的组织化，有效克服了行业部门间自上而下管理体系带来的协调与资源整合困难，形成了贫困村社区发展的外部援助的合作机制，实现了外部部门的组织化和资源有效整合，推动了贫困村社区的恢复与发展。

　　2．灾区贫困村社区发展的内外合作路径

　　汶川地震灾后恢复重建是政府主导与社会参与的社会支持模式。政府仍然一如既往地发挥着主导作用并担负着组织、协调和监管的职责，而各类社会机构、组织更多的是作为参与者和支持者进入贫困村社区参与、支持灾后恢复重建工作。①因此，在社区外部合作与资源整合中，社会组织的资源与支持主要是与政府合作，或是有机整合到政府部门合作中，或是为政府规划的某类项目提供资金和技术援助。在马口村灾后恢复重建案例中，社区外部形成了利州区马口村灾后重建指挥部的外部多部门合作与组织化平台；在社区内部，组成村灾后重建领导小组、村民委员会和项目实施功能小组的两个层次的组织化模式。内外两种组织模式的联结构成了贫困村社区发展机制的路径，有效推动了贫困村社区的恢复与发展，如图6-4所示。

　　在社区外部，各部门在县（区）贫困村灾后重建指挥部的统一协调下进行多部门合作与资源整合；在社区内部，在村灾后重建领导小组的组织协调下，村民组成各类功能小组，形成社区内部组织化。在社区外部的组织化中，抉贫办对贫困村的情况最为了解，是贫困村灾后恢复重建规划组织者，而对贫困村情况的全面把握也使扶贫办承担起部门组织化系统的协调与联络工作，在外部多部门合作与资源整合中发挥重要作用；在社区内部，村灾后重建领导小组作为社区的领导组织既是社区内部组织化的积极推动力量也是社区内外合作的桥梁。另外，从图6-4也可以看出，乡政府和贫困村灾后重建领导小组，前者是政府组织的末端，后者是社区自组织的核心。在贫困村灾后恢复重建与社区发展中，乡政府与贫困村灾后重建领导小组都发挥了协调、联络的重要作用，而行业部门是外部合作的主力军，从图6-4的合作路径来看，更多的是对项目实施功能小组进行现场指导与监督，其原因是行业部门主要提供资金、技术支持。从图6-4还可以看出，社会组织与政府合作有两个途径：一条途径是与扶贫办合作，将项目的管理权交由扶贫办和贫困村社区；另一条途径是与行业部门合作，通过行业部门的灾后恢复重建实现对贫困村灾后重建的援助。



图6-4  马口村灾后恢复重建与社区发展的内外合作机制

　　（五）经营型乡村精英——农民与外部世界合作的桥梁

　　“精英”一词最早出现于1 7世纪，19世纪末20世纪初被广泛应用于学术研究，然而目前学术界对乡村精英的界定还没有形成一致意见。简单的界定如贺雪峰从对社区产生影响的大小来界定乡村精英，认为乡村精英是在乡村社区中影响比较大的人物（贺雪峰，2000）；也有从多种因素来界定乡村精英，如同项辉、周俊麟从优势资源、一定程度的成功和社区影响力三个因素将乡村精英界定为：“他们在某些方面拥有比一般成员更多的优势资源，并利用这些资源取得了成功，为社区作出了贡献，从而使他们具有某种权威，能够对其他成员乃至社区结构产生影响”①的社区成员。

　　从社会分层视角来审视我国乡村精英的发展与演变，可将乡村精英分为以下三个时期。①传统时期。社会分层是以土地、权利、声望来进行的，所以地主、宗族领袖、儒生，以及将这三者集于一身的乡绅是传统乡村的精英阶层。②从新中国成立到1978年。社会分层主要以政治身份和政治资源为标准。党员、干部、贫下中农等成为农村社区的精英阶层。③改革开放至今。个体户、专业户的出现和乡镇企业的发展，使乡村社区中的精英逐渐多元化，经济因素在乡村社会分层中日益重要，乡村政治精英在争夺支持者时，必须有比一般村民更多的经济收入或外界交际（贺雪峰，2000）。改革开放后，由于土地制度改革（家庭经营制度取代人民公社制度）和国家控制力的收缩（村民委员会填补了人民公社解体的“治理真空”），乡村社会精英也逐渐由单一的政治精英向经济精英、政治精英和社会精英并存的精英格局，并且三类精英之间的界限不是很明确，精英的身份存在兼任和相互转化的情况（项辉、周俊麟，2001）。

　　21世纪以前，农村社区人员流动逐渐增大（主要为外出务工），社区成员异质性增强，“能人”日渐增多：但这些先富起来的“能人”绝大多数是依靠自身与外界联系的优势（如具有较好的人际关系等）不断积累财富。“能人”中的大部分人的财富增长与农村社区并无紧密关联，因而虽然他们属于乡村精英，也具有一定的威望，但对农村社区治理与发展并无太大的兴趣，而是想尽办法逃离农村社区，融人城市。乡村精英外流也与村庄基层组织的职能有关，当时村庄基层组织的主要工作是收税和抓计划生育，这些工作都是“得罪人”的。进入新世纪，我国农村发展迎来了新时期，取消农业税，强农惠农政策纷纷出台农村生育制度也逐渐放宽，农村基层组织职能也发生了变化。农村发展环境的新变化也吸引了大多数乡村精英又回到农村。这些精英在社区具有一定威望，同时既有丰富的市场经验，又能够深刻把握政府政策，知道如何协调和政府各部门的关系，能够在与政府的合作中推动村庄发展。与个体户“能人”（经济上的成功且在乡村社区具有广泛影响力）等乡村精英不同，这类精英不仅在经济上取得成功，而且通常是农村社区基层组织的领导者；而与传统的政治型精英不同，他们的社区威望不是来自上级的任命．而是通过经济手段发展社区公益事业而获得。他们在社区具有威望，同时既有丰富的市场经验，又能够深刻把握政府政策，知道如何协调和政府各部门的关系，能够在与政府的合作中推动村庄发展。我们将这类精英称为经营型乡村精英，市场经营理念与发展社区的公益心是这类精英的最大特征。汶川地震灾后重建为经营型乡村精英提供了广阔的舞台，他们将灾后恢复重建看做社区和自身发展的重要契机，通过经营理念为社区发展争取外部资源。他们逐渐成为社区与外部联系的桥梁，在推动社区恢复重建与发展的同时也实现了自身财富的增长。经营型乡村精英将农民在与外部关系中的被动地位转变为主动地位，对农民与外部合作和促进农村社区发展都具有积极作用。

三、 灾后恢复重建与扶贫开发相结合的机制与路径

　　贫困村灾后恢复重建的资金来源具有多样性的特点，而地震之后贫困村的发展肩负着恢复重建与扶贫开发的双重任务。高效利用多部门资源（包括恢复重建资源和扶贫资源）实现灾后恢复重建与扶贫开发有机结合是促进贫困村灾后发展的关键。以贫困村为平台进行社区内部、政府和非政府组织三者之间合作是促进灾后恢复重建与扶贫开发相结合的基础。在这三个主体的合作中，社区领导者、扶贫系统则起到了关键性作用。

　　（一）灾后恢复重建与扶贫开发相结合的机制

　　1．规划管理机制

　　整村推进是中国新时期提出的最主要的扶贫开发方式之一。进入21世纪，各级扶贫系统大规模地开展整村推进和参与式扶贫规划相结合的参与式扶贫工作。在参与式村级规划编制等方面，积累了丰富的经验，形成一整套系统的综合性的村级扶贫规划编制和管理程序①。贫困村灾后恢复重建规划按照参与式村级扶贫规划的制定程序可以提高灾后恢复重建的社区参与，保障灾后恢复重建符合社区的发展需求。灾后恢复重建参与式规划制定程序如图6-5所示。





　　图6-5  灾后恢复重建参与式村级规划制定程序

　　2．多部门合作资源整合机制

　　进入21世纪，中国政府逐步加大了贫困地区扶贫资金的投入。

　　据统计，2001-2004年，实际扶贫资金1307.32亿元，实际投入扶贫资金增长14%，其中中央财政扶贫资金增加45.4%．中央以工代赈资金和扶贫贴息贷款分别增长了1.91%和3.78%。①同时，为了应对新

　　时期农村贫困人口分布呈现出点、片、线并存的新特征，政府扶贫资源投入的重点开始由贫困县向贫困村下移，实施以整村推进为重点的扶贫开发方式。然而，即使中央和地方各级政府扶贫资源每年都在增加，扶贫资金投入与实际需求相比仍然存在严重的不足。以整村推进为例，根据16个省（区、市）对7万个贫困村的统计，平均每个贫困村规划的扶贫资金总量为228万元，实际到2005年中期为止，每个贫困村平均的扶贫资金为34万元，仅为需求资金的15%，即使假定所有资金都用在已经启动整村推进扶贫的贫困村（只有32%的贫困村启动了整村推进扶贫），每个整村推进扶贫的贫困村的平均资金规模也只达到96万元，实际扶贫投资与规划投资和实际需求相比严重不足。②

　　贫困村灾后恢复重建具有多部门参与、多种资金来源的特点。如农房维修加固补助、农房重建补助等中央重建基金，以及各政府部门整合资金、财政扶贫资金、信贷资金和社会援助等。灾后恢复重建参与部门有扶贫系统、各行业部门和非政府组织（国际机构）等。贫困村灾后恢复重建的外部主导力量是扶贫系统，多部门合作与资源整合不仅可以大大缓解扶贫开发中资金不足的困难，同时也可以避免部门项目“撞车”造成资源浪费。

　　3．可持续发展机制

　　贫困村灾后恢复重建具有综合性的特点，包括了基础设施、社区公共服务设施、产业恢复和劳动技能培训等。从马口村灾后恢复重建的案例来看，为了使村民尽快恢复农业生产，偿还灾后重建欠下的沉重债务，马口村成立马口村猪业合作社、贫困社区互助社等可持续发展项目，并进行了相应的种植业和养殖业培训。成立农业专业合作社、发展互助资金和进行劳动力技能培训都是扶贫开发传统内容。这些项目在恢复重建中是产业恢复的有效手段，也为贫困村社区进一步发展打下了基础，是灾后恢复重建与扶贫开发相结合的重要机制。

　　4．内源发展机制

　　虽然社区外部有各种力量参与贫困村灾后恢复重建工作，但是贫困村灾后恢复重建的主导力量在贫困村社区内部。贫困村社区成员作为地震灾害的受害者怀有强烈的“重建家园”的意愿。贫困村社区领导者更是积极主动与社区外部组织合作推动贫困村以灾后恢复重建为契机实现社区跨越式发展。这些社区领导者理解政府，对政府的农村发展政策和灾后恢复重建政策都有比较深刻的理解，同时也了解市场，知道运用市场经营的方式来发展社区和争取社区外部有限的援助资源。社区领导者是灾后恢复重建与扶贫开发相结合的“催化剂”和推动力。在社区外部，社区领导者积极与各政府部门联系，促成行业部门之间的资金整合和资源合作；在社区内部，社区领导者是社区组织化的主要推手。以往的扶贫项目为他们组织村民积累了丰富的经验。不管是抗震救灾还是灾后恢复重建，社区领导者运用他们丰富的经验激发村民的自主性，动员和组织村民成立各种组织主动与社区外部合作，促进贫困村社区在灾后恢复重建中实现跨越式的发展。

　　（二）灾后恢复重建与扶贫开发相结合的途径

　　1．参与式灾后恢复重建

　　参与式方法是国际合作扶贫项目普遍采用的方法。20世纪80年代以后，国际机构开始参与中国贫困地区扶贫开发，参与式理念和方法也被引入中国。参与式扶贫强调贫困农户的主体性，尊重其参与中的决策权利。全国大规模地开展了参与式村级扶贫规划，得到了贫困地区群众的大力支持和积极参与，全国扶贫系统积累了丰富的参与式扶贫开发经验，形成一整套系统的综合性的村缀扶贫规划编制和管理程序。在灾后恢复重建阶段？扶贫部门将参与式理念和方法运用到了贫困村灾后恢复重建的工作中，制定了参与式灾后恢复重建规划，开展参与式灾后恢复重建。贫困村参与式灾后恢复重建程序如图6-6所示。 



　　图6-6  贫困村参与式灾后恢复重建程序

　　参与式灾后恢复重建中的项目需求和项目排序通过召开农户大会来完成，由农户投票选出社区受灾的重要问题并对这些恢复重建项目建设的先后顺序投票表决。农户在投票表决时既考虑到了社区受灾程度的因素也考虑了项目建设对社区的发展因素。全体村民特别是贫困户的参与保障了灾后恢复重建规划中灾后恢复重建项目与扶贫开发有机地结合。项目的实施主要采取村民自建的方式，由村民民主选出灾后恢复重建项目实施管理小组，并确定其职责。在马口村的灾后恢复重建中民主选举出村灾后恢复重建领导小组、项目施工组、财务管理组、物资采购组、项目监督组。社区积极参与使得贫困村灾后恢复重建在人力、材料紧张的环境下顺利完成 项目。村民在外部技术的指导下参与实施项目的过程可以提高社区的民主管理水平和增强村民的发展能力。

　　2．社区产业组织化

　　社区内部的组织化不仅是社区积极参与灾后恢复重建在农房重建、基础设施和农田水利建设等项目上成立各类项目实施小组，也体现在产业恢复上成立各种农业经济合作组织和互助组织。在社区外部的支持下，产业恢复的组织化既实现灾后产业的恢复，又为社区的可持续发展奠定了基础。马口村在养殖业恢复发展项目中，建设生态生猪养殖小区为农户提供了养猪的场所，成立马口村猪业专业合作社为养殖业产业化发展建立组织基础。为了缓解农户生产启动资金紧张，整合和利用现有的生产资金，马口村成立了贫困社区互助社。贫困社区互助社增加贫困农户获得生产性借款的机会，提高村民特别是贫困户和妇女自我管理、自我组织、自我发展的能力。产业恢复上的组织化既有益于地震灾后贫困村产业恢复，为贫困村产业的发展打下基础，叉是灾后恢复重建与扶贫开发相结合的重要方式。

　　3．社区外部的多部门合作

　　灾后恢复重建包括农房重建、基础设施恢复重建、产业恢复与发展等。重建资金来源有农户投劳筹资、财政扶贫资金、部门重建资金和社会援助等。多部门协调合作和资源整合是恢复重建与扶贫开发结合取得良好效果的关键。

　　附录A

　　马口村村规民约

　　为了维护农村社会治安，增强村民内部团结，加强农村社会思想教育力度，提高村民委员会的工作能力，发挥村民委员会的战斗堡垒作用，促进农村精神文明和物质文明建设的顺利进行，结合我村实际情况，经全体村民代表“一事一议”会议讨论特制定马口村村规民约。

　　第一条  凡在本村境内发生的民事纠纷、轻微的治安案件、违反公德、引起民愤的其他事件尚不构成刑事处罚的均属于本村规民约的处理范围，情节严重的送司法机关处理。

　　第二条  明知无理，却无理取闹、惹是生非、打架斗殴或殴打他人致人轻伤的，责任人要承担受害人的一切医疗费用，同时赔偿误工费的80%，并罚教育费100～200元。结伙打架的主要肇事者及帮凶要从重处理，但受害人必须在镇级以上医院治疗，凭医院证明及收据为准，违者费用自理。

　　第三条  捕风捉影，捏造事实，侮辱诽谤他人，有意给他人制造矛盾，影响团结，出于个人目的打击报复干部群众的，应赔偿所产生的一切损失，在一定范围内当众挽回其造成的影响，并罚教育费100～200元。

　　第四条  辱骂起哄、殴打恐吓或以其他形式阻碍公务或村组干部工作的，除赔礼道歉外，并罚教育费100～200元。

　　第五条  依仗权势，横行乡邻，恃强凌弱．称霸一方，哄抢国家、集体或个人财物的，故意损坏他人财物的，除退赔或赔偿损失外，并罚教育费300～500元，对肇事者加重处罚。

　　第六条  打骂侮辱、禁食或以其他形式虐待老人及家庭成员的，除教育其改正错误和写书面保证外，罚教育费100～200元，并在全村公开通报，对屡教不改者加重处罚。

　　第七条  打乱机关、学校、厂矿、商店或其他公共场所秩序的。罚教育费50～100元，尤其是对损坏学校的校舍、厕所、围墙等财产设施的，要加重处罚，对未成年人造成损失的要依法追究其监护人的责任。

　　第八条  对破坏或侵占道路、桥梁、通信线路、电站、高低压线路、照明线路及集体财产、人畜饮水水利设施的，除责令限期退出、修复、赔偿外，并罚教育费200～500元，情节严重的要追究其刑事责任。

　　第九条  侵占他人责任田地、宅基地、自留山林、经济林木，经常挖边切角争地界的，除责令退回外，罚教育费50～100元。

　　第十条  未经批准，占用耕地荒坡修建房屋、取土打砖建窑及其他形式破坏耕地的，除限期复耕及搬迁外，并罚教育费100—200元。情节严重的，上报上级有关部门从重处理。

　　第十一条  未经批准，砍伐国家、集体或个人的树木和一切经济林木的，按砍一栽三赔五的办法处理，每株罚教育费20～50元。对故意损坏他人青苗的，视其损坏程度大小，可按价值的五倍以上标准赔偿。

　　第十二条  不执行国家计划生育政策、抢怀超生不按程序办理手续的，非法同居、破坏他人家庭、非婚怀孕生育的，罚教育费300～500元，情节严重的一律按国家计生条例处罚。

　　第十三条  不按期缴纳“农业税”（作者注：其村规民约是在2003年制定的，当时未取消农业税，农业税2006年取消）、“一事一议”公益集资的，除征收滞纳金外，罚教育费50～100元。对到期不交、软拖硬抗、胡搅蛮缠的，要进行行政处罚或报请政府向人民法院起诉。

　　第十四条  不务正业、嫖娼卖淫、聚众赌博、破坏他人家庭、给社会带来危害的，一经查出，罚教育费200～400元，后果严重的还要追究其刑事责任。

　　第十五条  不讲究卫生，乱堆乱放，影响环境卫生，造成疾病传染，不按村纽统一规定执行的，除罚教育费50～100元外，视其后果的严重性，加重处罚。

　　第十六  条对不服从村民委员会安排，不参加道路、水利、电力等公益事业建设的，除责令其限期缴纳按工折款外，并罚教育费50～1200元。

　　第十七条  对偷盗国家、集体、个人财物，偷鸡摸狗（包括耕牛）的，除全村公开通报、赔偿损失外，并罚教育费300～500元。

　　第十八条  对流动到本村的外来人口，居住在30日以上的，户主要及时上报村民委员会办理相关手续，否则罚教育费50～100元。

　　第十九条  对接到通知，不积极参加抢险救灾的村民，罚教育费50～100元。

　　第二十条  对偷电、私拉乱接的违法者，除上报司法部门按照《电力法》处罚外，并罚教育费50～100元。

　　第二十一条  对本村组大小堰塘，未经村组统一安排，私自放水（包括水等）的，罚教育费100～300元。

　　第二十二条  严禁本村村民乘坐三无车船，一经发现除责令停止外，罚教育费10～20元，强行乘坐者后果自负。

　　第二十三条  凡本村党员、村组干部违反村规民约的，一经查实，要加倍处罚，望村民监督。

　　第二十四条  违反以上条款所调处的民事纠纷所达成协议由当事人签字后立即生效，被裁定的赔偿费、修复费及所罚教育费等签字生效后5日内交治安保卫员，逾期不交者，推迟一天收滞纳金5～10元，在30日内不交者，治安保卫委员会有权扣押物件折价抵偿。

　　第二十五条  本条例所收教育费不包括调解费。调解时，到村组一级调解收30元，到村民委员会一级调解收50元。

　　第二十六条  本条例由村治安保卫委员会负责实施，如当事人不服调解处理的，在15日内上诉有关部门，否则治安保卫委员会有权强制执行。

　　第二十七条  本条例从2003年5月1日起执行。

　　附录B

　　三堆镇老年人协会马口村分会章程

　　第一章  总  则

　　第一条三堆镇老年人协会马口村分会是在三堆镇马日村党支部、村民委员会领导下的老年人群众组织。它是党和政府联系、团结老年人的桥梁和纽带，是造福老年人，服务社会，综合治理老龄问题的重要途径，是促进安定团结，推动两个文明建设的重要力量。

　　第二条老年人协会实行自我管理、自我服务、自我教育、自我娱乐、自我保护的管理方针。老年人协会的宗旨是：以“三个代表”重要思想为指导，围绕村党支部的中心任务，组织老年人参加我村的经济发展和社会公益活动，坚持“党政主导，社会参与，全民关怀”的方针、政策，切实为老年人办实事，全心全意维护老年人的合法权益。

　　第二章   会    员

　　第三条  凡年满60岁以上的男性公民，55岁以上的女性公民，承认本章程并自愿在协会领导下积极从事一些力所能及的工作和活动者，都可以参加 老年人协会。

　　第四条会员的权利和义务如下。

　　（一）会员的权利

　　(1)会员参加协会的有关会议，有发表意见、提出建议的权利。

　　(2)会员有对协会工作和领导提出表扬和批评的权利。

　　(3)会员有对歧视、虐待、遗弃老年人的不孝子女批评教育和受当事人委托代为老年人上诉、申诉、控告的权利。

　　(4)会员有自由退会的权利。    ．

　　（二）会员的义务

　　(l)坚持四项基本原则，坚持改革开放，自觉遵守党和政府的各项方针、政策，遵守法律、法规和村规民约。

　　(2)遵守会章，执行决议，积极参加协会的各项活动，努力完成协会交给的各项任务，维护协会的荣誉。

　　(3)搞好家庭和邻里团结，做安定团结的模范。

　　(4)严格要求自己，切实做到自尊、自爱。

　　第三章组织机构

　　第五条协会的最高权力机构是会员大会，会员大会每年召开一两次。

　　第六条协会设名誉会长1人，会长1人，副会长2人，秘书长1人，委员6人，负责处理日常工作。

　　第七条协会实行民主集中制，个人服从协会，少数服从多数。

　　第四章  任   务

　　第八条老年人协会要紧紧围绕党和政府的各项中心工作开展活动：组织会员学习各项方针政策，学习法律知识和科学文化技术知识，关心下一代，认真贯彻落实《四川省老年人合法权益保护条例》，协助政府和司法机关调解赡养纠纷，查处虐老、害老案件；当好参谋、顾问，协助做好精神文明建设工作；倡导科学，破除迷信，推行计划生育，推行殡葬改革，积极参加创建五好家庭、模范家庭，改善社会风气；组织会员开展各种有益于身心健康的文体活动，丰富老年人的精神文化生活。

　　附录C

　　三堆镇马口村抗震救灾资金、物资管理办法

　　第一条  为了进一步加强和规范我村抗震救灾资金、物资的使用和管理，妥善安排好灾区群众生活，提高抗震救灾资金、物资使用效益，更好地为经济发展和社会稳定服务，特制定本办法。

　　第二条  抗震救灾资金、物资的来源，主要有：

　　(l)上级财政专项补助；

　　(2)民政救助及社会各方面捐助；

　　(3)其他来源。

　　第三条  抗震救灾资金、物资使用范围：专门用于解决灾区受灾群众无力克服的衣、食、住、行、医等方面的困难，紧急抢救、转移和安置灾民，房屋重建维修，储运救灾物资，灾区公共设施维修等。

　　第四条  抗震救灾资金、物资使用原则：专款专用原则；公开公正原则；讲求实效原则；突出重点原则；项目管理原则。

　　第五条  抗震救灾资金、物资的分配使用：由村抗震救灾领导小组统一分配，实行“一支笔审批”制度，严格专项资金、物资管理责任制，确保抗震救灾资金、物资安全。村抗震救灾资金、物资的发放，按登记造册、张榜公布、上报审核、签批拨发的程序进行。

　　第六条  严肃工作纪律。要严格执行有关制度和纪律，报灾核灾要实事求是，不得瞒报、虚报、漏报，不得以任何借口和形式挪用、挤占抗震救灾资金、物资，否别按有关规定和法律严肃处理。

　　第七条  本办法由村抗震救灾领导小组办公室负责解释。

　　第八条  本办法自2008年5月14日执行。

　　附录D

　　三堆镇马口村抗震救灾资金、物资

　　管理使用信息公开、公示制度

　　第一条为了接受社会的监督，规范行政管理行为，经马口村抗震救灾领导小组的讨论，结合工作实际，特制定本制度。

　　第二条公示制度，就是对抗震救灾资金、物资管理的政策、程序、内容、结果、举报方式等向社会进行公开。

　　第三条公示的形式可采用墙上悬挂、桌上摆放、编印办事服务指南、公示栏张贴等形式。

　　第四条公示包括的内容有：

　　(l)村抗震救灾资金、物资管理人员的姓名、职务、职责；

　　(2)村接收抗震救灾资金、物资数额及分配到户的明细表；

　　(3)村所聘社会监督员的姓名、电话。

　　第五条  向社会公示的有关材料，应按照有关规定整理归档。

　　第六条  未按规定擅自向社会公示的，应依照有关规定追究相关人员的责任。

　　本制度自2008年5月14日起执行。

　　附录E

　　三堆镇马口村抗震救灾资金、物资接收申报制度

　　一、 立足实际灾情，编制灾后受援申报计划。

　　二、 根据灾后受援申报计划，向镇社会事务办、区红十字协会申报村抗震救灾必需的生产生活物资和救助资金。

　　三、 所需抗震救灾资金、物资的申报由村抗震救灾领导小组组长审批，所需资金、物资的接收由村主任统一接收并保管，经救灾物资管理、发放监督小组及村民评议讨论后按讨论方案发放。

　　2008年5月14日

　　附录F

　　马口村村民委员会5·12抗震救灾

　　物资收发分配方案

　　为进一步强化救灾物资的管理，保障灾民的基本生活和维护马口村社会稳定，5·12地震后马口村救灾物资收发分配经过村组干部、党员及群众代表召开会议形成如下方案。

一、 工作要求

　　(l)实行即收即发。镇抗震救灾指挥部分配到我村的抗震救灾物资不能出现压库现象，村上收到后及时分配到各组并公示，各组要及时发放到灾民手中并公示，不能过夜，确保灾民在第一时间领到救灾物资。

　　(2)严格程序，阳光操作。必须严格按照“接收登记-召开村民代表会议

　　研究发放方案-公示-领款（物）人签字认可～核查”的流程发放。必须根据灾情程度安排救灾物资的发放，重点考虑重灾困难户的生活问题。

二、 纪律要求

　　(l)各组要及时公示救灾物资领取发放清单，接受群众监督。

　　(2)必须规范各种救灾物资发放的原件资料，及时报村民委员会存档。

　　(3)救灾物资发放不能实现普惠制，要根据灾情及困难程度确定，不得平均分配，不得截留、挪用，不得有偿使用，不得擅自扩大使用范围。

三、 具体分配方案

　　(1)第一批：救灾物资重点向倒房户、房屋严重受损户，以及老、弱、病、残等弱势群体发放，主要包括灾民因难生活补助、救灾粮食、帐篷、彩条布等救灾物资。

　　(2)第二批：所领取的食品、衣物等日常生活用品向所有受灾困难群体发放，具体发放方案由各组群众代表制定，对老、弱、病、残等弱势群体要着重考虑。

　　2008年5月28日

　　附录G

　　广元市5·12抗震救灾指挥部关于5.12地震灾害农村居民自建过渡期安置房享受补助有关问题的通知

　　广指[2008]222号

　　各县（区）、广元经济开发区抗震救灾指挥部，市级有关部门：

　　为加快过渡期安置房建设，鼓励灾区农村居民自建过渡期安置房，根据四川省5·12抗震救灾指挥部《关于鼓励农村居民自建过渡期安置房的通知》（川指[20081104号）精神，结合我市实际，现将有关问题通知如下。

一、 补助对象

　　(1)因地震灾害造成房屋垮塌或严重受损，经鉴定无法居住必须拆除重建，而自行修建过渡期安置房的农村居民。

　　(2)因地质灾害导致住房必须搬迁，而自行修建过渡期安置房的农村居民。

　　(3)符合上述条件的农村居民自动投亲靠友安置的，必须与亲友签订安置协议，且在亲友处居住半年以上，方可享受政府补助。

二、 补助标准

　　自建过渡期安置房并符合有关条件的农村居民，由县（区）政府从救灾款中按照每户2 000元的标准给予补助。

三、 建房标准

　　自建房必须坚持“科学、安全、结实、实用、节俭”的原则，修建地点必须选择在安全区域。自建房要求人均7平方米左右、户平均20平方米左右，层高2米以上，尽量使用钢架、竹木、油毛毡．玻纤瓦、彩条布、石棉瓦等材质，因地制宜修建，具备防风、防雨、防寒、防潮、防震、防火功能，能够满足睡觉、做饭、储存粮物等基本需求，安全使用1年以上。部分受灾农户自建过渡期安置房达不到上述标准或居住在政府提供的帐篷、彩条布棚内，建设永久性住房的，经本人作出建房承诺，也可享受政府补助。

四、 审批发放程序

　　以户为单位，由户主提出申请，经村民委员会调查核实并张榜公示，乡镇审核，报县区民政局审批。凡符合建设过渡期安置房规定要求和在较短时间动工修建永久性住房的对象，由政府先行给付1 000元的前期补助资金，待修建完成经乡镇审核验收合格后，或动工修建永久性住房时，再补助1 000元。由乡镇或村组直接统一购买建房材料发给灾民使用的，在发放政府补助金时扣出实际花费（成本）。

五、 工作要求

　　此项工作由民政部门负责牵头组织实施，乡镇负责调查核实，上报名册。要求村组、乡镇要切实核准户数，严格补助范围，程序要公开透明，同时接受社会和新闻媒体的监督。严禁挤占、挪用和冒领、优亲厚友、徇私舞弊等现象发生。财政部门要积极争取资金，并监督资金的使用。建设部门要强化质量监督，确保安全实用。纪检监察和审计部门要进行专项检查和审计，一旦发现违纪违规行为，要坚决依法进行处理。

　　2008年6月8日

　　附录H

　　四川省5·12汶川地震损坏农房维修加固工作方案

　　5·12汶川地震造成大量农村住房受损较重，为帮助灾区人民群众解决住房困难，尽快开展农房恢复重建工作，特制定汶川地震农村住房维修加固工

　　作方案。

一、 补助范围和对象

　　补助范围是指因地震及次生灾害受损但不构成危房，经维修加固后能够安全居住的农民住房。补助对象为损房农村居民，不包括城镇居民。因灾倒房或严重损毁房无法居住且已享受重建永久性住房政府补助政策的农户，不能重复字受维修加固的补助政策。

二、 补助标准

　　依照《四川省农村房屋地震破坏程度判别技术导则》（附后），农房损坏分为“轻微损坏”、“中等破坏”、“严重破坏”3个档次，每户补助标准分别确定为1000～2000元，2000—4000元，4000～5000元。具体对每一农户的补助标准，由各地根据实际情况确定和掌握。

三、 审批程序

　　维修加固补助资金按照“公布等级标准、灾民申请、群众评议、村组公示、乡镇审核、县级民政部门审批”的程序办理。 

　　(l)公布等级标准。由乡镇人民政府依照《四川省农村房屋地震破坏程度判别技术导则》和本工作方案规定，对农房损坏等级及相对应的资金补助标准向人民群众进行公布。

　　(2)灾民申请。由房屋受损农户向所在村组（或集中安置点管委会，下同）提出申请。

　　(3)群众评议。村民委员会组织群众对农户申请进行认真评议。

　　(4)村组公示。村民委员会对评议后初步确定的补助对象进行公示。

　　(5)乡镇审核。公示无异议的对象，报乡镇人民政府审核；有异议的对象，由乡镇人民政府组织建设、民政等部门进行复核后以村为单位再次公示。

　　(6)县级民政部门审批。对乡镇人民政府审核合格的补助对象，经县级民政部门审批后确定为补助对象，再次以村组为单位公示后无异议的，正式发放补助资金。

四、 补助资金来源

　　补助各地的农房维修加固资金由省财政厅根据省民政厅、省建设厅提供的基础数据计算分配，分别拨付到相关市（州）和扩权试点县（市）。补助资金实行包干使用，不足部分由各地人民政府统筹解决。

五、 目标任务

　　2008年底前确保全面完成损坏农房的维修加固任务。

六、 保障措施

　　(l)组织领导。灾区各级人民政府和各相关职能部门要实行“一把手”负责制，依托灾后城乡住房建设安置工作领导机构，明确工作职责，一级抓一级、层层抓落实。市（州）、县（区）人民政府要加强领导，建设、民政、国土资源、财政、监察、农业、扶贫等部门要抽调专业技术人员对农房维修加固工作进行指导。分门别类登记造册，逐户建档立卡。建立完整的农房档案，做到“一户一表一卡一证”、“一乡一册”、“一县一台账”。

　　(2)技术指导。各级、各地相关部门要做好农房维修加固技术指导和施工质量安全管理等工作。各地要迅速启动一批维修加固试点，起到以点带面的示范作用。

　　(3)督促检查。各级民政、财政、建设、扶贫、审计、监察等部门要深入村组农户对维修加固工程进度、质量、政策落实和资金分配使用情况进行督促检查，建立通报制度，确保维修加固任务圆满完成。

　　附录I

　　四川省农村房屋地震破坏程度判别技术导则

一、 适用范围

　　本技术导则适用于四川省5·12汶川地震灾区农村房屋遭受地震破坏程度的简易目测（或测量）判别，为农房恢复重建工作提供技术依据和参考。

　　本技术导则不适用于鉴定房屋是否符合抗震设防要求，也不适用于鉴定房屋的安全性。

二、 基本原则

　　（一）房屋的破坏程度

　　房屋的破坏程度可划分为轻微损坏、中等破坏、严重破坏、倒塌4个等级。

　　（二）房屋损坏判断原则

　　进行房屋损坏判断时可按以下原则执行。

　　(l)如房屋在地震后残留不足60%，则判定该房屋倒塌。

　　(2)如房屋因地基破坏等原因造成严重的整体倾斜，则判定为倒塌。

　　(3)除框架结构外的各种结构房屋，如判定为严重破坏，至少表中第一项应为严重破坏。

　　(4)框架结构的表中第一项为中等破坏，第二项为严重破坏时，可判为严重破坏；当第一项为严重破坏时，应判为结构严重破坏。

　　(5)各种结构房屋中，对满足表中的轻微损坏或中等破坏其中的一项就可分别判为轻微损坏或中等破坏；对多项满足轻微损坏和中等破坏也只能分别判为轻微损坏或中等破坏，不考虑震坏程度的累加。

　　(6)各种结构房屋中，当有一项满足轻微损坏，又有一项满足中等破坏时，可判为中等破坏，或满足除表中第一项外的严重破坏，也判为结构中等破坏。

　　(7)各种结构房屋中，当仅有附属构件破坏时，只能判为轻微损坏。

　　鉴于农村房屋修建的复杂性，如用上述原则不能判断时，应根据具体情况

　　分析后确定。

三、 各种结构房屋破坏等级的判别

　　（一）钢筋}昆凝土框架结构房屋

　　钢筋混凝土框架结构房屋是指由钢筋混凝土梁和柱组成的承重体系、楼板和屋面板为钢筋混凝土现浇或预制板的房屋。钢筋混凝土框架结构房屋破坏的等级判别如附表1所示。

　　附表1  钢筋混凝土框架结构房屋破坏等级的判别



　　注：轻微裂缝指宽度不超过0.3毫米的裂缝，超过者为严重裂缝。

　　（二）砌体结构房屋

　　砌体结构房屋是指以块体（包括烧结普通砖、烧结多孔砖、蒸压灰砂砖、蒸压粉煤灰砖、混凝土小型空心砌块等）和砂浆砌筑而成的墙、柱为房屋竖向承重构件，以混凝土板（预制板或现浇板）、梁为水平承重构件的房屋。砌体结构房屋破坏等级的判别如附表2所示。

　　附表2砌体结构房屋破坏等级的判别



　　注：轻微裂缝指缝宽不超过2毫米且缝长不超过1.5米的裂缝，二者都超过则属于严重裂缝。

　　（三）木结构房屋

　　木结构房屋包括木骨架房屋、穿斗木构架房屋等。

　　木骨架房屋是指由木檩、木梁（或木尾架）、木柱组成的承重木骨架和砖、石围护墙组成的房屋。木结构房屋破坏等级的判别如附表3所示。

　　附表3木结构房屋破坏等级的判别



　　（四）土石墙房屋

　　土石墙房屋是指由未经焙烧的土坯、灰土、夯土墙及毛石、料石墙体承重，楼盖和屋盖一般由木料建造的房屋。土石墙房屋破坏等级的判别如附表4所示。

　　附表4土石墙房屋破坏等级的判别



　　注：轻微裂缝指缝宽不超过2毫米且缝k不超过1.5米的裂缝，二者都超过则属严重裂缝。

四、 本技术导则部分用语及数量用词的含义

　　(l)附属构件：指出屋面小烟囱、女儿墙及其他装饰构件。

　　(2)破坏数量用词：个别指5%以下；部分指30%以下；多数指超过50%。

　　附录J

　　四川省5·12汶川地震灾后农房重建工作方案

　　为了贯彻落实国务院抗震救灾总指挥部关于汶川地震灾后重建工作必须及早规划、抓紧实施的指示精神，有力有序有效地组织完成好灾后农房重建工作，帮助灾区人民早日重建家园，促进灾区社会稳定和经济发展，制定本工作方案。

一、 指导思想

　　全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，坚持自力更生，坚持统筹兼顾，把灾后农房重建作为当前重要工作，充分发挥受灾群众的主体作用，通过政府组织、灾民自建、社会支持，确保受灾群众尽快住进经济、实用、安全的永久性住房，恢复正常的生产生活秩序。    ：

二、 基本原则

　　(l)统一规划，分步实施。农房重建必须做到规划先行、方案具体，在全面准确掌握房屋倒塌和严重损毁的基础上，科学制定重建规划和实施方案。规划和方案要体现科学性、适用性、操作性。在出台重建规划的前提下尽快启动分步实施。

　　(2)政府组织，农民自建。农房重建必须在当地政府的组织下有序进行。灾区各级政府要做好农房重建的科学选址、规划设计、建设管理、资金补助、政策扶持、社会动员等方面的工作。要调动受灾农民的主动性和积极性，充分发挥其自力更生、自主建房的主体作用。

　　(3)因地制宜．统筹兼顾。农房重建必须依据统计台账，结合倒损情况，因地因户制宜，做到统筹兼顾。除因灾无法在原址重建的除外，原则上应在原址建设。异地重建的，宅基地可新旧折抵、一户一宅保护农村生态环境，传承农房民族文化特色。

　　(4)技术指导，强化质量。农房重建应按照国家和地方建筑技术和抗震设防标准进行建设，切实加强技术指导和服务，做到“安全、经济、适用”，降低建设成本。

三、 目标任务

　　（一）总体目标任务

　　力争用1年半时间．全面完成汶川地震因灾倒塌和严重损毁农房重建任务，保证受灾群众在2009年12月底前住进新房。

　　（二）阶段目标任务

 (1) 2008年，除国家确定的6个重灾市（州）外，其他受灾市（州）全部完成重建任务；6个重灾市（州）完成重建任务60%。全省力争完成农房重建任务70%。

 (2) 2009年，全省完成农房重建任务100%。

四、 政府补助对象和标准

　　对恢复重建永久性住房的农户，政府按以下政策给予建房资金补助。

　　(1)补助对象和范围。政府对汶川大地震房屋倒塌或严重损毁、无家可归的农户重建住房，给予补助。对因灾造成的“三孤”人员（孤儿、孤老、孤残）和无房的散居五保对象不单独重建住房，通过纳入福利院、敬老院重建规划统筹解决。

　　(2)补助标准。全省平均补助标准为每户2万元，根据受灾农户的经济状况和家庭人数实行分类分档补助。对不同人口家庭适当予以区别，对建卡绝对贫困户和低保户两类困难农户给予适当照顾。具体补助标准分为两类三档，如附表5所示。

　　附表5灾后农房重建补助标准             单位：元



　　在上述补助标准中，对农户家庭人数的认定，一律以2008年5月11日户口为准；对建卡绝对贫困户和低保户两类困难农户的认定，一律以2008年5月11日的档案记载为准。

　　(3)恢复重建永久性住房的政府补助资金中地方承担的部分，由省、市（州）、县（区）三级政府共同分担，具体办法另定。

　　在上述恢复重建永久性住房补助标准的基础上，自建过渡期安置房的农户，对每户给予2000元建设过渡期安置房的资金补助。所需资金仍按《四川省5·12抗震救灾指挥部关于鼓励农村居民自建过渡期安置房的通知》（川指[20081104号）的规定执行。

五、 工作程序

　　(1)登记建卡。市（州）、县（区）人民政府要从民政、国土资源、建设、扶贫等部门抽调力量，核准、查实农房因灾倒损情况，分门别类，登记造册，逐户建档立卡。按照灾民申请、群众评议、村组公示、乡镇审核、县级民政部门审批的程序，确定重建对象。

　　(2)制定规划。市（州）、县（区）人民政府要根据调查核实的农房倒损情况，抓紧编制完整的受灾农户住房重建规划和实施方案，协调相关部门做好科学选址和房屋设计等工作。

　　(3)实施重建。市（州）、县（区）人民政府要采取农民自建、政府补助的形式，整合各方资源，周密组织建材，指导督促灾民重建新居。按照《城乡住房建

　　设规划》、《农村建设规划》和《民政部灾区民房恢复重建管理工作规程》要求，对农房重建实行全程跟踪、指导督促和质量监管，加快建设工程进度。

　　(4)工作验收。重建完工后1个月之内，市（州）、县（区）人民政府要组织民政、建设、国土资源、财政、监察、农业、扶贫等部门，抽调专业技术人员，对重建农房进行检查。要建立完整的农村房屋档案，做到“一户一表一卡一证”（建房审批表、建房登记卡和集体土地使用证）、“一乡一册”（恢复重建花名册）、“一县一台账”（农房重建户台账）。

六、 保障措施

　　(1)组织领导。灾区各级政府和各相关职能部门要实行“一把手”负责制，建立地震灾后城乡住房建设安置工作领导机构，明确工作职责，配备工作人员，健全工作机制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。氏政部门要做好房屋倒损恢复重建补助工作；财政部门要及时筹集拨付补助资金；国土资源部门要做好地质灾害危险性评估、建房选址、用地审批等工作；农业部门要做好土地调整等工作；建设部门要做好技术指导等工作；经委要组织好建材企业生产，配合各部门做好灾民建房所需建材的产销衔接工作，保证建材物资供应；工商部门要加强市场监管；物价部门要加强对建材价格监测监管，保持价

　　格基本稳定，严防建材价格暴涨；铁路、交通部门要做好重建物资调运工作；扶贫等部门要积极做好农房恢复重建有关工作。

　　(2)技术指导。地震部门应尽快确定灾区抗震设防烈度。建设部门要制定农房建设技术政策，做好户型设计、技术指导和施工安全管理等工作。重建住房应满足《四川省农村居住建筑抗震设计技术导则》（2008修订版）和《四川省农村居住建筑抗震设防构造图集》的相关技术要求。各地要迅速启动一批原地重建的农房建设试点，起到以点带面的示范作用。

　　(3)督促检查。各级民政、财政、建设、扶贫、审计、监察等部门要深入村组农户，对重建工程进度、建房质量、政策落实和建房资金分配使用等情况进

　　行督促检查，建立定期通报制度，确保重建任务圆满完成。

　　附录K

　　广元市人民政府关于5·12

　　地震灾后农房重建工作的意见

        各县、区人民政府，市级各部门，广元经济开发区管委会：

　　为认真贯彻落实《汶川地震灾后恢复重建条例》、国务院《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发[2008J 21号）和四川省人民政府《关于印发四川省5·12汶川地震灾后农房重建工作方案的通知》（川府发[2008]96号）精神，及早规划、抓紧实施，有力有序有效地搞好灾后农房重建工作，帮助受灾群众早日重建家园，促进社会稳定和经济发展，结合广元实际，现就5·12地震灾后农房重建提出如下意见。

一、 指导思想

　　灾后农房重建工作要以《汶川地震灾后恢复重建条例》为准则，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，自力更生，统筹兼顾，把灾后农房重建摆在突出位置，统筹规划、精心组织，突出重点、分类指导，充分发挥受灾群众的主体作用，通过政府组织、群众自建、社会支持，扎实开展灾后农房重建工作，确保受灾农户尽快住进经济、实用、安全的永久性住房，恢复正常的生产生活秩序。

二、 基本原则

　　(1)统一规划，分步实施。灾后农房重建必须做到规划先行、科学选址、规范建设，在全面准确掌握房屋倒损的基础上，科学制定重建规划和实施方案。规划和方案要体现科学性、适用性、可操作性。在出台重建规划的前提下尽快启动分步实施。

　　(2)农民自建，政府补助，社会扶持。灾后农房重建必须在当地政府的组织下有序进行。各级政府要做好农房重建的科学选址、规划设计、建设管理、资金补助、政策扶持、社会动员等方面的工作。要调动受灾农民的主动性和积极性，充分发挥其自力更生、自主建房的主体作用。

　　(3)因地制宜，统筹兼顾。灾后农房重建必须依据统计台账，结合农房倒损具体情况，因地因户制宜，做到统筹兼顾，除因灾无法在原址重建的外，原则上应在原址建设，要严格按照“一户一宅”的规定，建新必须拆旧。异地重建的，宅基地可新旧折抵、一户一宅。要注意集中与分散相结合，并要注意保护农村生态环境，传承农房民族文化特色。在重建农房的同时，要把建圈、建沼气池等同步考虑。

　　(4)整合资源，搞好结合。灾后农房重建要与社会主义新农村建设相结，与统筹城乡综合配套改革相结合，与高山移民和工程移民搬迁相结合，与扶贫、以工代赈项目建设相结合，使各项资金发挥最大的效益。

　　(5)技术指导，强化质量。灾后农房重建应按照国家、地方建筑技术和抗设防标准进行建设，切实加强技术指导和服务，做到“安全、经济、适用、省地”，降低建设成本。

三、 目标任务

　　（一）总体目标任务

　　力争用1年半时间，全面完成因震倒塌和严重损毁农房重建任务，保证受灾群众在2009年12月底前住进新房。

　　（二）阶段目标任务

 (1) 2008年，除青川县外，其他受灾县（区）全部完成灾后农房重建任务；青川县完成灾后农房重建任务60%。全市力争完成灾后农房重建任务60%。

 (2) 2009年12月底前，全市完成灾后农房重建任务100%。

四、 灾后农房重建方式

　　要结合新农村建设、基础设施建设恢复等工作，城乡统筹安排，统一规划和组织。受灾农户可选择原址或新址重建、异地搬迁重建、购房、投亲靠友、自谋出路等多种方式进行住房重建，一户一宅。符合规划原址或新址分散重建的，农房重建户宅基地布点符合灾后重建规划和地质灾害防治规刘的，可按震前已合法取得宅基地面积原址或新址重建；按照规划集中自建的布点，可由农房重建户自建或与他人合作建设。对在规划确定的城郊社区、经济园区和农村新型社区重建的实行统一规划、统一建设。对购房、投亲靠友、自谋出路和外迁安置建房的，政府给予建房补助。对有创业能力、自愿举家搬迁异地重建的灾毁住房农户，允许其自愿放弃宅基地异地安居置业，不再申请宅基地。灾后农房重建房屋结构应选择适合当地自然条件和生活环境的结构，以符合川北民居特色的砖木结构为主，有条件的可建砖混、框架等结构。

五、 政府补助对象和标准

　　根据省政府的规定，对恢复重建永久性住房的农户，政府按以下政策给予建房资金补助。

　　（一）补助对象和范围

　　政府对因地震房屋倒塌或严重损毁、无家可归（含地质灾害必须搬迁）的农户重建住房，给予补助：其中．对前述对象采用购房、投亲靠友、自谋出路和外迁安置建房的重建户在出具以下相关证明材料后，给予补助。

　　1．购房重建户应出具的相关证明

　　(l)公证处出具的购买房屋公证书；

　　(2)房屋所有权证明书。

　　2．外迁安置户应出具的相关证明

　　(1)被安置地户籍证；

　　(2)迁出地的迁移证；

　　(3)在被安置地出具房屋修建开工证明。

　　3．投亲靠友、自谋出路的重建户应出具的相关证明

　　(1)被安置地户籍证；

　　(2)迁出地的迁移证；

　　(3)被安置地政府出具的住房证明。

　　对因灾造成的农村“三孤”人员（孤儿、孤老、孤残）和无房的散居五保对象不单独重建住房，通过纳入福利院、敬老院重建规划统筹解决。

　　以下情况不属于补助对象：    、

　　(l)按照“一户一宅”的规定，原建新房未拆旧房的，在本次地震灾害中，旧房倒塌或成为D级危房的不属于补助对象；

　　(2)凡未经批准、不符合规定违法乱建的房屋在本次地震灾害中其违法构建建筑物倒塌或成为D级危险建筑的不属于补助对象。

　　（二）补助标准

　　全市平均补助标准为每户2万元。根据受灾农户的经济状况和家庭人数实行分类分档补助，对不同人口家庭适当予以区别，对建卡绝对贫困户和低保户两类农户给予适当照顾。具体补助标准分为两类三档，如附表5所示。

　　在补助标准中，对农户家庭人数的认定，一律以2008年5月11曰户口记载为准；对建卡绝对贫困户和低保户两类困难农户的认定，一律以2008年5月11日的档案记载为准。

　　各县（区）必须严格执行上述补助标准，不得擅自提高或降低标准。援建单位和部队可在规划设计、场地平整、提供建材、人力等方面给予帮助。

　　恢复重建永久性住房的政府补助资金中地方承担的部分，由市（州）、县（区）共同分担，具体办法另定。

　　在上述恢复重建永久性住房补助标准的基础上，自建过渡期安置房的农户，对每户给予2 000元建设过渡期安置房的资金补助。所需资金仍按四川省5·12抗震救灾指挥部《关于鼓励农村居民自建过渡期安置房的通知》（川指[20081104号）的规定执行。具体补助办法仍按广元市5·12抗震救灾指挥部《关于5·12地震灾害农村居民自建过渡房享受补助有关问题的通知》（广指[20081222号）的规定执行。

六、 灾后农房重建有关政策

　　(l)凡涉及灾后农旁重建的收费，一律实行“零收费”。

　　(2)凡涉及灾后农房重建的行政性审批事项，一律从简，减少审批环节， 简化报批材料。各职能部门要主动服务，依法、依规、从快办理。

　　(3)灾后农房重建用地选址必须进行地质灾害危险性评估和地质环境影响评价且要避开地质灾害危险区．确实无法避让的，必须采取工程治理措施，通过验收评价后方能使用。凡未进行地质灾害危险性评估和地质环境影响评价、存在地质灾害隐患未采取工程措施治理的，对地质环境有较大影响的一律不得批准用地和建设。

　　(4)灾后农房重建用地标准严格按照相关法律法规的规定执行，其用地按照每人20～30平方米的标准，由各县（区）人民政府依据本地的资源环境承 载力确定，但不得超过震前农房建设审批面积。凡灾后异址新建住房的，对旧 房必须拆除，原宅基地收回统一组织复耕。

　　(5)凡符合灾后农房重建政策的，在确定选址后即可放线先行建设。不涉及农用地转用的，及时依法办理用地手续；涉及农用地转用的，可以边建设边报批。

　　(6)按照规划集中建设农房的基础设施建设，实行招标管理。

　　(7)因资金紧缺需要贷款的农房重建户向金融机构提出贷款中请，各级金融机构要大力支持，主动取消住房建设贷款担保。

　　(8)凡涉及灾后农房重建的物资运输，凭各级民政部门出具的证明，运输途中市内各收费站免收过路过桥费用。

　　(9)灾后农房重建涉及的建材价格按2008年5月II日的价格执行。

七、 工作程序

　　（一）登记建卡

　　县（区）人民政府要从民政、国土资源、规划和建设、扶贫等部门抽调力量，核准、查实农房因灾倒损情况，分门别类，登记造册，逐户建档立卡。按照灾民申请、群众评议、村组公示、乡镇审核、县级民政部门审批的程序，确定重建对象。

　　（二）制定规划

　　县（区）人民政府要根据调查核实的农房倒损情况，抓紧编制完整的受灾农户住房重建规划和实施方案，协调相关部门做好科学选址和房屋设计等工作。

　　（三）实施重建

　　县（区）人民政府要采取农民自建、政府补助、社会扶持等形式，整合各方面资源，周密组织，指导督促灾后重建新民居。按照《城乡住房建设规划》、<农村建设规划》和《民政部灾区民房恢复重建管理工作规程》要求，对灾后农房重建实行全程跟踪、指导督促和质量监管，加快建设工程进度。

　　（四）工作验收

　　灾后农房重建完工后1个月之内，县（区）人民政府要组织民政、规划和建设、国土资源、财政、监察、农业、扶贫等部门，对重建农房进行检查。要建立完整的农村房屋档案，做到“一户一表一卡一证”（建房审批表、建房登记卡和集体土地使用证）、“一乡一册”（恢复重建花名册）、“一县一账”（农房重建户台账）。

八、 保障措施

　　（一）组织领导

　　各级政府和相关职能部门要实行“一把手”负责制，建立地震灾后城乡住房建设安置工作领导机构，明确工作职责，配备工作人员，健全工作机制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。民政部门要做好受灾农房恢复重建补助工作；规划和建设部门要做好建房选址，免费提供农房户型设计，技术指导灾后农房重建工作；财政部门要及时筹集拨付补助资金；国土资源部门要做好地质灾害危险性评估、用地审批等；农业部门要做好土地调整等工作；水利部

　　门要负责农民建房采砂点的设置，供农房重建户免费采用；林业部门要依法、依规、从快保障建房占用林地和林木采伐需求；经委要组织好建材企业生产，并配合商务部门做好受灾群众建房所需建材的供应衔接工作；工商部门要加强市场监督；物价部门要加强对建材价格监测监管，认真实施钢材、水泥、砖瓦、砂石等建材临时价格干预，严防建材价格暴涨；交通运输部门要做好重建物资调运工作；扶贫、以工代赈等部门要积极做好农房重建户有关扶持工作；金融部门要做好农房重建信贷支持工作。

　　（二）技术指导

　　地震部门应根据我市实际，按最新设防标准对灾后农房重建提供抗震技术指导。规划和建设部门要制定农房建设技术政策，做好户型设计、技术指导和施工安全管理等工作。重建住房应满足《四川省农村居住建筑抗震设计技术导则》(2008年修订版)和《四川农村居住建筑抗震设防构造图集》的相关技术要求。各地要迅速启动一批原地重建的农房建设试点，起到以点带面的示范作用。

　　（三）民主议事

　　各级各部门要充分相信群众、依靠群众，广泛集中民智，尊重群众意愿，进行民主决策。对每个重建户建立档案，准确记载重建户的基本情况和照片资料；要召开农户会议，对重建对象、重建方式、具体问题的处理进行民主讨论，形成“一事一议”决定书：总之，要把农房重建各项工作一件一件地商量决定，并将结果张榜公示．进行阳光操作。

　　（四）督促检查

　　各级民政、财政、规划和建设、扶贫、审计、监察等部门要深入到村、组、农户，对重建工程进度、建房质量、政策落实和建房资金分配使用等情况进行督促检查，建立定期通报制度，确保灾后农房重建任务圆满完成。

　　附录L

　　马口村农民工协会基本任务

　　(l)执行会员大会或会员代表大会的决议和上级协会的决定。

　　(2)代表和组织农民工依照法律规定，通过农民工代表大会和其他形式，参与本村组民主管理和民主监督。

　　(3)参与协调劳动关系和调解劳动争议，与企业、事业单位行政方面建立协商制度，协商解决涉及农民工切身利益问题。帮助和指导农民工与企业、事业单位行政方面签订劳动合同，代表农民工与企业、事业单位行政方面签订集体合同和其他协议，并监督执行。

　　(4)组织农民工开展劳动竞赛、合理化建议和技术协作活动，总结推广先进经验。做好先进生产（工作）者的评选、表彰、培养和管理工作。

　　(5)对农民工进行思想政治教育，鼓励支持农民工学习文化科学技术和管理知识，开展健康的文化体育活动。面向农民工开展禁毒宣传教育，帮助他们学会识别毒品、拒绝毒品。

　　(6)监督有关法律、法规的贯彻执行。协助和督促做好有关待遇、劳动安全卫生和养老保险等方面的工作，办好农民工集体福利事业，改善农民工生活。依法参与劳动安全卫生事故的调查处理。

　　(7)做好外出农民工的家庭留守儿童和留守老人的管理和服务，维护女农民工的特殊利益，同歧视、虐待、摧残、迫害女农民工的现象作斗争。

　　(8)搞好协会组织建设，健全民主制度和民主生活，建立和发展协会积极分子队伍，做好新会员的吸收、教育工作。

　　(9)收好、管好、用好协会经费，管理好协会财产。

　　附录M

　　马口村农民工协会会员权利和义务

一、 会员权利

　　(1)协会会员年满18周岁，享有选举权、被选举权和表决权。

　　(2)批评协会的任何组织和任何工作人员，要求撤换或罢免协会工作人员，对协会工作进行监督。

　　(3)对生产和生活问题提出批评与建议，要求协会组织向有关方面如实反映。

　　(4)在农民工权益受到侵犯时，要求协会给予保护。

　　(5)对协会举办的文化、教育、体育等活动享有优先参与的待遇；享受协会给予的各种奖励。

　　(6)参加关于协会工作和农民工关心问题的讨论。

二、 会员的义务

　　(1)学习政治、经济、文化、科学、技术，学习协会基本知识。

　　(2)积极参与民主管理，努力完成生产和工作任务。

　　(3)遵守宪法和法律，维护社会公德和职业道德，遵守劳动纪律。

　　(4)正确处理国家、集体、个人三者利益关系，向危害国家、社会的行为作斗争。

　　(5)维护农民工内部的团结和统一，发扬同志友爱，搞好互助互济。

　　(6)遵守协会章程，执行协会决议，参加协会活动，按时交纳会费。

　　附录N

　　广元市利州区三堆镇马口村猪业专业合作社章程

　　【2009年4月25日召开成立大会，由全体成立人一致通过】

　　第一章  总    则

　　第一条 为保护成员的合法权益，增加成员收入，促进本社发展，依照《中华人民共和国农民专业合作社法》和有关法律、法规、政策，制定本章程。

　　第二条 本社由四川省锐昌牧业科技有限公司、广元市利州区三堆镇畜牧兽医站，以及王宪烈、何万武、刘应祥等人发起，于2009年4月25日召开成立大会。

　　本社名称：广元市利州区三堆镇马口村猪业专业合作社。

　　本社法定代表人：王宪烈

　　本社住所：广元市利州区三堆镇马口村村民委员会

　　邮政编码：628007

　　第三条本社以服务成员、谋求全体成员的共同利益为宗旨，成员入社自愿，退社自由，地位平等，民主管理，实行自主经营，自负盈亏，利益共享，风险共担，盈余主要按照成员与本社的交易比例返还。

　　第四条本社成员为主要服务对象，主要业务范围如下：

　　(1)引进新技术、新品种，进行推广、开发，共享新信息；

　　(2)协调社员所需的优质种猪、优质商品猪、优质饲料；

　　(3)组织、销售、加工社员所生产的优质猪；

　　(4)提供技术、经济信息、疫病防治服务；

　　(5)协调土地和其他设备，用于发展生猪生产；

　　(6)为改善本社和社员的经济地位，本社对外或与社员签订优质生猪产供销协议或合同；

　　(7)可以接受社员委托，同时从事农业经营的业务。

　　第五条本社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和赴分的权利，并以上述财产对债务承担责任。

　　第六条本社每年提取的公积金，按照成员与本社业务交易量依比例量化为每个成员所有的份额。由国家财政直接补助和他人捐赠形式形成的财产平均量化为每个成员的份额，作为可分配盈余分配的依据之一。

　　本社为每个成员设立个人账户，主要记载该成员的出资额、量化为该成员的公积金份额及该成员与本社的业务交易量（额）。

　　本社成员以其个人账户内记载的出资额和公积金份额为限对本社承担责任。

　　第七条经营产品。

　　主营：养殖种猪、商品猪，协调销售。

　　兼营：社员或社员委托养猪所需的疫病防治、饲料等生产资料。

　　向政府有关部门申请或接受政府有关部门委托，组织实施国家支持发展农业和农村经济的建设项目。本社成员遵守社会公德和商业道德，依法开展生产经营活动。

　　第二章  成    员

　　第八条成员条件。凡从事优质生猪生产、经营或具有养猪专业技术的年满1 8周岁的个人、企业法人和社会团体，申请加入本社，承认并遵守本章程，认购股份，即为本社成员或团体成员。本社成员以农民为主，农民占80%以上。没有取得正式成员资格又愿接受本社指导者，可以成为联系成员，但是不享有成员的权利，也不承担成员的义务。

　　第九条凡符合第八条的规定，向本社理事会或理事长提交书面入社申请．经成员大会或理事会审核并讨论通过者，即成为本社成员。

　　第十条本社成员的权利：

　　(1)参加成员大会，并享有表决权、选举权和被选举权；

　　(2)利用本社提供的服务和生产经营设施；

　　(3)优先购买本社优质商品猪、优质种猪、优质饲料、防治药品的权利；

　　(4)按照本章程规定或成员大会决议分享本社盈余；

　　(5)查阅本社章程、成员名册、成员大会记录、理事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告和会计账簿；

　　(6)对本社的工作提出质询、批评和建议；

　　(7)提议召开临时成员大会；

　　(8)自由提出退社声明、依照本章程规定退出本社；

　　(9)成员共同议决和其他权利。

　　第十一条本社成员的义务：

　　(l)遵守本社章程和各项规章制度，执行成员大会和理事会的决议；

　　(2)按照章程规定向本社出资；

　　(3)积极参加本社各项业务活动，接受本社提供的技术指导，按照本社的质量标准和生产技术规程从事生产，履行与本社签订的合同，发扬互助协作精神，谋求共同发展；

　　(4)维护本社利益，爱护生产经营设施，保护本社成员共有财产；

　　(5)不从事损害本社成员共同利益的活动；

　　(6)不得以其对本社或本社其他成员所拥有的债权抵消已认购或已认购但尚未交清的出资额；不得将已交纳的出资额抵消其对本社或本社其他成员的债务；

　　(7)承担本社的亏损；

　　(8)成员共同决议的其他义务。

　　第十二条成员有下列情形之一的，终止其成员资格：

　　(l)主动要求退社的；

　　(2)丧失民事行为能力的；

　　(3)死亡的；

　　(4)团体成员所属企业或组织破产、解散的；

　　(5)被本社除名的。

　　第十三条  成员要求退社的，须在会计年度终了的3个月前向理事会提出书面声明，方可办理退社手续；其中，团体成员退社的，须在会计年度终了的6个月前提出、退社成员资格于该会计年度结束时终止。资格终止的成员须分摊资格终止前本社的亏损金额。

　　成员资格终止的，在该成员账户内的出资额和公积金份额，如果本社经营盈余，则按照本社章程规定返还其相应的盈余所得；如果经营亏损，扣除其应分摊的亏损金额。成员在其资格终止前与本社已订立的业务合同应当继续履行。

　　第十四条  成员死亡的，其法定继承人符合法律及本章程规定条件的，在6个月内提出入社申请，经成员大会或理事会讨论通过后办理入社手续，并继承被继承人与本社的债权债务。否则，按照第十三条的规定办理退社手续。

　　第十五条  成员有下列情形之一的，经成员大会或理事会讨论通过予以除名。

　　(1)不履行成员义务，经教育无效的。

　　①不交保险金的；

　　②不交会费的；

　　③不交风险金的。

　　(2)给本社名誉或利益带来严重损害的。

　　(3)成员共同决议的其他情形。

　　本社对被除名咸员，退社记载在该成员账户内的出资额和公积金份额，结清其应承担的债务，因前款第二项被除名的，须对本社作出相应赔偿。

　　第三章组织机构

　　第十六条成员大会是本社的最高权力机构，由全体成员组成。成员大会行使下列职权：

　　(l)审议、修改本社章程和各项规章制度；

　　(2)选举和罢免理事长、理事、监事长或监事会成员；

　　(3)决定成员出资标准增加或减少出资；

　　(4)审议本社的发展规划和年度业务经营计划；

　　(5)审议批准年度财务预算和决算方案；

　　(6)审议批准年度盈余分配方案和亏损处理方案；

　　(7)审议批准理事会、监事长或监事会提交的年度业务报告；

　　(8)决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项；

　　(9)对合并、分立、解散、清算和对外联合等作出决议；

　　(10)决定聘用经营管理人员和专业技术人员的数量、资格、报酬和任期；

　　(11)听取理事长或理事会关于成员变动情况的报告；

　　(12)决定其他重大事项。

　　第十七条本社每年召开一次成员大会，成员大会由理事长或理事会负责召集，并提前15日向全体成员通报会议内容。

　　第十八条有下列情形之一的，本社在20日内召开临时成员大会：

　　(1)30%以上的成员提议；

　　(2)监事长或监事会提议；

　　(3)理事会提议。

　　第十九条理事长或理事会不能履行或在规定期限中没有正当理由不履行职责召开成员大会的，监事长或监事会在30日内召集并主持临时成员大会。

　　第二十条成员大会须有本社成员总数的1／3以上出席方可召开。成员因故不能参加成员大会，可以书面委托其他成员代理。一名成员最多只能代理两名成员行使表决权。

　　第二十一条本社设立一名理事长为本社的法定代表人。理事长任期3年，可连选连任。理事长行使下列职权：

　　(1)主持成员大会，召集并主持理事会议；

　　(2)签署本社成员出资证明；

　　(3)签署聘任或解聘本社经理、财务会计人员和其他专业技术人员聘书；

　　(4)组织实施成员大会和理事会议决议，检查决议实施情况；

　　(5)代表本社签订合同等；

　　(6)履行成员大会授予的其他职权。

　　第二十二条  本社设立理事会，对成员大会负责，由5名成员组成。理事会成员任期3年，可连选连任。理事会行使下列职权：

　　(l)组织召开成员大会并报告工作，执行成员大会决议；

　　(2)制定本社发展规划、年度业务经营计划、内部管理规章制度等，提交成员大会审议；

　　(3)制定年度财务预算、盈余分配和亏损弥补等方案，提交成员大会审议；

　　(4)组织开展成员培训和各种协作活动；

　　(5)管理本社的资产和财务，保障本社的财产安全；

　　(6)接受、答复、处理理事长或监事会提出的有关质询和建议；

　　(7)决定成员入社、退社、继承、除名、奖励、处分等事项；

　　(8)决定聘任或解聘本社经理、财务会计人员和其他专业技术人员；

　　(9)履行成员大会授予的其他职权。

　　第二十三条理事会会议表决，实行一人一票。重大事项集体讨论，并经2／3以上理事同意方可形成决定。理事个人对某项决议有不同意见时，其意见记人会议记录并签名。理事会会议邀请监事长、经理和3名成员代表列席，列席者无表决权。

　　第二十四条本社设监事会，由3名监事组成，设监事长1人，监事长和监事会成员任期3年，可连选连任。监事长列席理事会会议，监事会行使下列职权：

　　(l)监督理事会对成员大会决议和本章程的执行情况；

　　(2)监督检查本社的生产经营业务情况，负责本社财务审核监察工作；

　　(3)向成员大会提出年度监察报告；

　　(4)向理事长或理事会提出工作质询和改进工作的建议；

　　(5)提议召开临时成员大会；

　　(6)代表本社负责记录理事与本社发生业务交易时的业务交易量（额）；

　　(7)履行成员大会授予的其他职贵。

　　卸任理事须待卸任3年后方能当选监事。

　　第二十五条监事会会议由监事长召集，会议决议以书面形式通知理事会。理事会在接到通知后3日内就有关质询作出答复。

　　第二十六条  监事会会议的表决实行一人一票。监事会会议须有

　　2/3以上监事出席方可生效。监事个人对某项决议有不同意见时，其意见记人会议记录并签名。

　　第二十七条本社经理由理事会或理事长聘任或解聘，对理事会负责，行使下列职权：

　　（1)主持本社的生产经营工作，组织实施理事会决议；

　　(2)组织实施年度生产经营计划和投资方案；

　　(3)拟定经营管理制度；

　　(4)提请聘任或解聘财务会计人员和其他经营管理人员；

　　(5)聘任或解聘除应由理事会聘任或解聘之外的经营管理人员和其他工作人员；

　　(6)理事会授予的其他职权。 

　　本社理事长或理事可以兼任经理

　　第二十八条  本社理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事。

　　第二十九条  本社理事长、理事和管理人员不得有下列行为：

　　(l)侵占、挪用或私分本社资产；

　　(2)违反章程规定或未经成员大会同意，将本社资金借贷给他人或以本社资产为他人提供担保；

　　（3）接受他人与本社交易的佣金归为己有

　　（4从事损害本社经济利益的其他活动；

　　(5)兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理。理事长、理事和管理人员违反第二十九条第一项至第四项规定所得的收入，归本社所有；给本社造成损失的，须承担赔偿责任。

　　第四章财务管理

　　第三十条本社实行独立的财务管理和会计核算，严格按照国务院财政部门制定的农民专业合作社财务制度和会计制度核定生产经营和管理服务过程中的成本与费用。                                                          

　　第三十一条本社依照有关法律、行政法规和政府有关主管部门的规定，建立健全的财务和会计制度，实行每月五日财务定期公开制度。本社财会人员应持有会计从业资格证书，会计和出纳互不兼任。理事会、监事会成员及其直系亲属不得担任本社的财会人员。    

　　第三十二条会计年度终了时，由理事长按照本章程规定，组织编制本社年度业务报告、盈余分配方案、损失处理方案，以及财务会计报告，经执行监事或监事会审核后，于成员大会召开的15日前，置备于办公地点，供成员查阅并接受成员的质询。         

　　第三十三条本社资金来源包括以下几项：                

　　(1)成员出资；                     

　　(2)每个会计年度从盈余中提取的公积金、公益金；

　　(3)未分配受益；       

　　(4)国家扶持补助资金；                 

　　(5)他人捐赠款；   

　　(6)其他资金。          

　　第三十四条  本社成员可以用货币出资，也可以用库房、猪圈、加工设备、运输设备、农机具、农产品等实物、技术、知识产权或其他财产权利作价出资，但不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或设定担保的财产等作价出资。成员以非货币方式出资的，由全体成员评估作价。                           

　　第三十五条  本社成员认交的出资额，须在3个月内交清。    

　　第三十六条  以非货币方式作价出资的成员与以货币方式出资的成员享受同等权利，承担相同义务。经理事长或理事会审核，成员大会讨论通过，成员出资可以转让给其他成员。

　　第三十七条  为实现本社及全体成员的发展目标需要调整成员出资时，经成员大会讨论通过，形成决议，每个成员按照成员大会决议的方式调整成员出资金额。      

　　第三十八条  本社向成员颁发成员证书，并载明成员的出资额。成员证书同时加盖本社财务印章和理事长印章。

　　第三十九条  本社从当年盈余中提取10%的公益金，用于扩大生产经营、弥补亏损或转为成员出资。

　　第四十条  本社从当年盈余中提取5%的公益金，用于成员的技术培训、合作社知识教育，以及文化、福利事业等生活上的互助互济，其中，用于成员技术培训与合作社知识教育的比例不少于公益金数额的50%。                           

　　第四十一条  本社接受的国家财政直接补助和他人捐赠，均按本章程规定的方法确定的金额人账，作为本社的资金（产），按照规定用途和捐赠者意愿用于本社的发展。在解散、破产清算时，由国家财政直接补助形成的财产，不得作为可分配剩余资产分配给成员，处置办法按照国家有关规定执行；接受他人的捐赠，除与捐赠者另有约定的，按照约定办法处置。                           

　　第四十二条  当年扣除生产经营和管理服务成本，弥补亏损、提取公积金和公益金后的可分配盈余，经成员大会决议，按照下列顺序分配：                 

　　(1)按成员与本社的业务交易量（额）比例返还，返还，总额不低于可分配盈余的60%；              

　　(2)按照前项规定返还后的剩余部分，以成员账户记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员，并记载在该成员个人账户中。        

　　第四十三条  本社如有亏损，经成员大会讨论通过，用公积金弥补，不足部分也可能用年度盈余弥补。本社的债务用本社公积金或盈余清偿，不足部分依照成员个人账户中记载的财产份额，按比例分担，但不超过成员账户中记载的出资额和公积金份额。

　　第四十四条监事长或监事会负责本社的日常财务审核监督。根据成员大会或理事会的决定或监事会的要求，本社委托审计机构对本社财务进行年度审计、专项审计、换届审计和离任审计。

　　第五章合并、分立、解散和清算

　　第四十五条 本社与他社合并，须经成员大会决议，自合并决议作出之日起10日 内通知债权人，合并后的债权、债务由合并后存续或新设立的组织继承。

　　第四十六条  经成员大会决议分立时，对本社的财产作相应分割，并自分立之曰起10日内通知债权人。分立前的债务由分离后的组织承担连带责任，但在分立前与债权人就债务清偿达成书面协议另有约定的除外。

　　第四十七条  本社有下列情形之一，经成员大会决议，报上级机关核准后解散：

　　(1)本社成员人数少于5人；

　　(2)成员大会决议解散；

　　(3)本社分立或与其他农民专业合作社合并后需要解散；

　　(4)因不可抗力因素致使本社无法继续经营；

　　(5)被依法吊销营业执照或被撤销；

　　(6)成员共同决议的其他情形。

　　第四十八条本社因第四十七条第一项、第二项、第四项、第五项、第六项情形解散的，在解散情形发生之日起15日内，由成员大会推举出成员组成清算组接管本社，开始解散清算。逾期未能组成清算组时，成员、债权人可以向人民法院申请指定成员组成清算组进行清算。

　　第四十九条清算组负责处理与清算有关未了结业务，清理本社的财产和债权、债务，制订清算方案，分配清偿债务后的剩余财产，代表本社参与诉讼、仲裁或其他法律程序，并在清算结束后，于30日内向成员公布清算情况，向原登记机关办理注销登记。

　　第五十条清算组自成立起10日内通知成员和债权人，并于60日内在报纸上公告。

　　第五十一条本社财产优先支付清算费用和公益债务后，按下列顺序清偿：与农民成员已发生交易所欠下款项；所欠员工的工资及社会保险费用；所欠税款；所欠其他债务；归还成员出资、公积金；按清算方案分配剩余财产。清算方案须经成员大会通过或申请人民法院确认后实施。本社财产不足以清偿债务时，依法向人民法院申请破产。 

　　第六章  附    则

　　第五十二条本社需要向成员公告的事项，采取会议公布方式发布，需要向社会公告的事项，采取公告方式发布。

　　第五十三条  本章程由成立大会表决通过，全体成员签字后生效。

　　第五十四条修改本章程，须经半数以上的成员或理事会提出，理事长或理事会负责修订，成员大会讨论通过后实施。

　　第五十五条  本章程由本社理事会或理事长负责解释。

　　2009年4月25日

　　附录0

　　利州区马口村贫困社区互助社章程

　　第一章    总    则

　　第一条  利州区马口村贫困社区互助社英文名：Cooperative of Ma Kou Village，Li Zhou，缩写：CMKV。

　　第二条互助社是由常年居住在利州区三堆镇马口村的农民居民自愿结成的地方性社会团体，为非营利性互助合作组织。

　　第三条互助社遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会道德风尚，目的在于通过创新扶贫模式，增加贫困农户获得生产性借款的机会，提高村民特别是贫困户和妇女自我管理、自我组织、自我发展的能力，并增加家庭收入。

　　第四条互助社接受业务主管部门、社团登记管理机关的业务指导和监督管理，互助社的业务主管单位是利州区扶贫开发办公室、利州区财政局，登记管理机关是利州区民政局。

　　第五条互助社的住所设置予四川省广元市利州区三堆镇马口村村民委员会办公室内。  

　　第二章     业务范围

　　第六条互助社业务范围：   

　　(l)互助社社员互助金交纳和退还，入社和退社；

　　(2)负责资金发放、回收和争议仲裁等管理工作；

　　(3)承担互助社借款项目的日常管理工作；

　　(4)对资金的使用情况进行监督，按季度进行公示；

　　（5）按月向主管部门上报项目实施情况，以及财务、监测报表等；

　　（6）互助社内部不能解决的问题，负责反映给主管部门；

　　（7）接受相关部门监管和指导。

　　第三章 社员

　　第七条  互助社社员为代表家庭的个人社员。

　　第八条   申请加入互助社的社员，必须具备下列条件；

　　（1）常年居住在本村，具有能力使用和管理资金从事生产性创收活动的村民，鼓励妇女入社，每户只能有一人成为社员；

　　（2）年龄18岁以上，特殊情况可降低到16岁；

　　（3）同意交纳300～500元的互助金，特困户入社互助金可以降低。

　　第九条社员入社的程序。

　　(l)填写入社申请表。

　　(2)交纳互助金300～500元。

　　(3)自愿组成5～7人的借款担保小组并选出小组长。

　　(4)经理事会讨论通过，并予以公示。

　　(5)在互助社运行正常以后，有生产能力的特困户可以特殊资格加入互助社。

　　第十条社员享有下列权利：

　　(l)本互助社的选举权、被选举权和表决权；

　　(2)申请借款用于生产性创收项目，或者用于紧急消费用途；

　　(3)对互助社工作的批评建议权和监督权；

　　(4)入社自愿，退社自由；

　　(5)入社1年后方可退社，退社后1年之内不得再申请入社。

　　第十一条社员履行下列义务：

　　(l)执行互助社的决议；

　　(2)维护互助社合法权益；

　　(3)每月固定时间、固定地点偿还本金和占用费，每笔借款有两个月宽限期，即从获得借款的第90天开始等额偿还本金和占用费，占用费随本金还清；

　　(4)互助小组一成员申请借款时，其他成员均为其签字担保；

　　(5)互助小组一成员不能偿还借款时，其他成员有义务代为偿还，并有权向其追讨债务；

　　(6)互助小组一成员未能偿还借款或逾期偿还，其他成员不能获得借款；

　　(7)互助小组一成员未偿还完借款，其他成员不能退社；

　　(8)借款期限6～12介月，首次借款金额不超过3 000元，借款最高限额为5 000元。

　　第四章组织机构和负责人产生、罢免

　　第十二条利州区扶贫开发办公室、利州区财政局是互助社的业务主管机构，负责社区资金的指导、协调、监督和检查，负责解决社区资金运行过程中出现的重大问题。

　　第十三条互助社的最高权力机构是社员大会，社员大会的职权如下：

　　(l)制定和修改章程；

　　(2)选举和罢免管理机构人员；

　　(3)审议理事会的工作报告和财务报告；

　　(4)决定终止事宜；

　　(5)决定其他重大事宜。

　　第十四条社员大会须有2/3以上的社员出席方能召开，其决议须

　　通过参会社员半数以上的表决方能生效。

　　第十五条社员大会分为定期大会和临时动议大会。社员大会原则上每年一月中旬召开，因特殊情况需要召开临时成员大会，或者提前及延期召开时，也可由理事会或1/3以上成员提议，报上级业务主管部门审查同意后召开，但延期不超过3个月。

　　第十六条  理事会是互助社的管理机构，其成员由社员大会选举产生，在理事长领导下开展工作，对社员大会负责。管理机构人员每届任期为两年一选，如有特殊需要或1/3社员提议，也可随时增选或替换。

　　第十七条理事会的职权： 

　　(l)执行社员大会的决议；

　　(2)实行定期的会议制度和不定期的会谈机制，研究和处理重大事项；

　　(3)分工负责资金的发放、回收、使用监督和争议仲裁等管理工作；

　　(4)筹备召开社员大会；

　　(5)根据章程规定决定社员的入社和退社；

　　(6)制定内部各项管理和工作制度；

　　(7)决定其他重大事项。

　　第十八条  理事会每月至少召开一次会议，其决议须2/3以上理事表决通过才能生效。

　　第十九条执行小组由执行小组组长、会计、出纳3人组成。执行小组、监督小组在理事会领导下分别独立开展工作。

　　第二十条互助社理事长、执行小组组长、监督小组组长等管理人员资格：外部援助和内源互动重建

 (1) 必须是互助社成员；

 (2) 长期在家，自愿担任管理工作；

 （3) 能阅读和会写字（会计还需有一定的计算能力），并有良好的声誉；

 (4) 管理人员之间无直系亲属关系（三代内无直系血统）；

　　（5)监督小组中必须有女性监督员，监督员由社员选举产生。

　　第五章  资产管理、使用原则

　　第二十一条  互助社经费来源：

 (1) 社员入社交纳的互助金；

 (2) 省、市、区拨付的财政扶贫资金；

　　（3）占用费转入本金部分；

　　（4）无任何附加条件的社会捐赠资金。

　　第二十二条  在互助社运作正常以后，设立特困借款。特困借款只能由每年度社员大会评出的特困户使用，借款金额最高2000元，且有担保人。

　　第二十三条 在互助社运作正常以后，设立紧急借款。即互助社成员家庭遭遇特别严重的自然灾害等紧急情况时，可以申请紧急借款，借款额度最高为1000元，偿还期限为1～3个月，一次还清本金和占用费。

　　第二十四条 放款程序。互助社成员填写借款申请书，经互助小组讨论并需小组全体成员签字或按手印担保后，交执行小组。执行小组评估批准后，在每月的成员例会上发放借款。放款机会注意在村组、互助小组之间尽可能公平、公正，维护更偏远、贫困的社区农户权益。发放借款时，孰行小组组长、出纳和借款人应在放款凭证上签字，每个互助小组首次获得借款的成员不能超过60%，小组长不得成为首次借款人。当首次借款人开始还款时，小组内 的其他人方可申请借款，小组成员均已正常还款后，互助小组长方可申请借款。

　　第二十五条  回收款程序。借款本金和占用费的回收在每月的例会上完成，出纳和还款人在收款凭证上签章；借款社员和执行小组组长必须参加每月的例会；出纳在每月例会的当天完成放款和收款的台账，执行小组组长和出纳签字。

　　第二十六条  收益分配。月占用费率为8%。占用费收入的60%用于全年管理人员报酬补助和操作费用，30%滚入本金，10%转入自助风险金。互助资金本金不得用于上述分配。

　　第二十七条 借款风险准备金。风险准备金标准为每年年底借款余额的1%加上逾期借款的20%。风险准备金的使用或坏账注销，须经社员大会讨论通过，报请上级主管部门审查和批准。

　　第二十八条 建立严格的财务管理制度，保证会计资料合法、真实、准确、完整。

　　第二十九条 配备具有专业知识的会计人员，会计不得兼任出纳，会计人员必须进行会计核算，实行会计监督，会计人员离职时，必须与接管人员办清交接手续。

　　第三十条 资产管理必须执行国家规定的财务管理制度，接受社员大会和业务主管部门的监督，并按月将相关情况以适当方式向社会公布。

　　第三十一条 任何单位和个人不得侵占、私分和挪用互助社的资产。

　　第六章章程修改程序

　　第三十二条对章程的修改，须经理事会表决后报社员大会审议。

　　第三十三条修改的章程，须在社员大会通过后15日内，经业务主管部门审查同意，并报社团登记管理机构核准生效。

　　第七章  终止程序及终止后的财产处理

　　第三十四条互助社分立、合并或解散，需要注销时，由理事会提出终止动议。

　　第三十五条互助社终止动议须经过社员大会表决通过，并报业务主管单位审查同意。

　　第三十六条互助社终止前，须在业务主管单位及有关机构指导下成立清算组织，清理债权债务，处理善后事宜，清算期间不开展清算以外的活动。

　　第三十七条  互助社经社团登记管理机关办理注销登记手续终止。

　　第三十八条互助社终止后的剩余财产，在业务主管部门和社团登记管理机关的监督下，按国家有关规定安排使用。

　　第八章  附    则

　　第三十九条  本章程经2008年7月25日社员大会表决通过。

　　第四十条  本章程的解释权属互助社理事会。

　　第四十一条本章程自社团登记管理机关核准之日起生效。

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