国际减贫动态第五期-有条件现金转移支付（CCT）: 减少当前和未来的贫困

　　●研究前沿●

　　有条件现金转移支付（CCTs）是指向贫困家庭提供现金支持，这种支持提供的前提是必须将扶助资金用于其子女的人力资本水平的提升。通常来讲，人力资本水平的投资包括两个方面的内容：健康和教育。健康方面的投资包括对5岁以下的儿童进行定期体检，成长监测和疫苗注射，对产妇进行产前护理，以及要求产妇参加定期的健康咨询讨论等。教育方面的投资则包括保证入学、出勤率达到80%到85%以及对在校表现的考量。大部分的CCT项目都直接向贫困家庭中的母亲提供现金帮助，有些时候也将这些现金直接拨付给在学儿童。
　　现在已经有越来越多的国家开始实施或考虑实施CCT项目：拉丁美洲所有国家都已实施，孟加拉、印度尼西亚和土耳其等国也开始大规模的启动，柬埔寨、马拉维、摩洛哥、巴基斯坦和南非等国也正在进行试点。此外，一些发达国家也希望通过这一项目来促进家庭对子女的教育投资，最近像纽约和华盛顿这样的大都市也开始在尝试。
　　在一些国家，CCT项目已经成为最大的社会援助项目。以巴西和墨西哥为例，该项目提供了上百亿美元的资金支持。特别是在拉丁美洲一些不平等现象十分严重的国家，CCT项目被看作是降低社会不平等、有助于打破贫困代际传递的恶性循环、提高儿童的健康水平、营养状况和入学率以及在国家层次上促进千年发展目标实现的有效方法。但这些目标都能够实现吗？是否有经验证据支撑？如何改善项目的实施？如何在还没有实施CCT项目的国家推行该项目？等等，这些都是本报告将要回答的问题。
　　报告论述了实施CCT项目所需的经济和政治原则；展示了大量关于CCT的经验证据，特别是基于影响评估的结论；探讨了这些制度框架和影响数据对在实践中设计CCT项目的启示；最后分析了CCT项目所适合的广泛的社会政策环境。 报告显示，CCT项目确实改善了穷人的生活。通常这种现金转移支付都能够很好地瞄准贫困家庭，提高他们的消费水平，从而减轻贫困，在一些国家，CCT项目的减贫贡献相当巨大。并且报告还显示CCT项目的一些预期的负面效益并不显著，如使受益者退出劳动力市场等。进一步而言，CCT项目为改革目标偏离的社会补贴，提高社会安全网的质量提供了一个可行的切入点。报告指出CCT项目是一项针对穷人进行收入再分配的有效方式，当然不可否认的是，即便是设计最为精良、管理最为完善的项目也无法满足一个全面的社会保护体系的全部需求。因此，CCT项目也需要结合其他的干预方式，例如工作福利、就业计划和社会养老等制度进行补充和完善。
　　报告同时也阐述了项目受益者获得针对特定的健康和教育服务获得现金转移支付的必要条件。如果一个家庭在其子女的人力资本方面投资不足，例如其父母对这些投资的回报期望值过高而不会对子女进行投资，或者对健康和教育的投资很大程度依赖外部条件时，这样的家庭就符合了获得资助的条件。从政治经济学的角度看，这种有条件现金转移支付也优于无条件的转移支付：当意识到他们的钱能够在长期内贡献于减贫，特别是他们的努力能够改善儿童福利时，纳税人资助穷人的意愿更强烈。
　　CCT项目的主要目标之一，是引导贫困家庭更有效地利用健康和教育服务。但是，对于最终享有的健康和教育的改善程度究竟如何，还缺乏清晰的证据。也就是说，CCT项目增加了这些家庭带子女进行防疫检查的可能性，却不一定能够改善他们的营养水平；在项目受益者中，总体入学率有了实质性的提高，却不一定能够保证学习成果。这就启示我们，要使CCT项目对人力资本积累的影响最大化，必须与其他项目相结合，提高健康和教育服务的质量，同时开发其他的支持性服务项目。同时也提醒我们需要针对关注项目产出的条件进行试验，而不能局限于服务获取本身。
　　CCT项目回顾
　　过去十年间，CCT项目在获得更多关注的同时，其本身的覆盖范围也在扩大，这不仅表现在参加项目的国家数量的上升，也体现在项目规模的扩大上。墨西哥的PROGRESA项目在1997年启动时只有约30万个受益家庭，现在已经增加到500万个家庭。（这一项目在2001年更名为“机会”。本报告将沿用这一新的称谓。）巴西则从巴西利亚和坎皮纳斯市的现金转移支付项目开始，随后扩展到地方政府，各部门都开展了联邦项目，随后进行了统一和调整。今天，巴西的家庭补助金项目已经惠及110万户家庭460万人。在其他国家，CCT项目扩展的速度虽然没有这么惊人，却也不容小觑。例如在哥伦比亚，项目启动之初设立的目标为40万个家庭，到2007年已有150万个家庭受益。
　　CCT项目的覆盖范围在不同情境下区别巨大。一些CCT项目是国家层次的，另一些只是针对地区的或更小范围，还有一些只是小规模的试验项目。一些项目要求受益家庭只能将资金用于学校教育，而另一些，特别是拉丁美洲和加勒比地区的项目则要求受益家庭同时兼顾教育和健康。表1列出了本报告中提到的部分CCT项目。未收入表中的项目，一些是由于可获得的信息非常有限，而另一些则是因为部分地偏离了CCT的原则。
表1 项目规模及其限制条件



　　CCT项目在社会政策领域所发挥的作用也因项目设计和所处的特定情境而在各地有所不同。最显著的差异表现在项目规模方面。从绝对值来看，CCT项目的覆盖面从110万户家庭（巴西）到21.5万户家庭（智利）再到仅涉及几千户的试验项目（肯尼亚、尼加拉瓜）不等。而从覆盖的范围来看，则从厄瓜多尔的接近40%到巴西和墨西哥的大约20%，再到柬埔寨的1%不同。从预算来看，CCT项目的成本从在巴西、厄瓜多尔和墨西哥这些国家占GDP的大约0.50%到智利的仅占0.08%而有所区别。最后，受益者的消费水平也从在墨西哥的占平均家庭消费的20%，到洪都拉斯的4%，再到孟加拉、柬埔寨和巴基斯坦的更低比例而有所差异。
　　在中等收入国家开展的CCT项目，大多都在寻求一种综合的减贫方式，以能够平衡社会援助和人力资本构建的双重目标。这些项目覆盖了从刚出生（或出生前）到青春期的儿童，要求为他们提供自出生起到5岁或6岁的健康医疗服务，以及随之而来的入学教育。这类项目大多由政府的社会福利部门，或直接向总统负责的其他独立部门负责操作。类似的例子包括巴西、哥伦比亚、萨尔瓦多、牙买加、墨西哥、巴拿马和土耳其的CCT项目。
　　墨西哥的机会项目是标志性项目之一。这一项目启动较早，并经过了慎重的改革，至今仍然运作得很成功。真正让其得以成为标杆性项目之一的原因，是它一直坚持收集数据进行影响评估，这些数据对公共领域的产生了影响意义，由此诞生了数百篇论文，被数千次提及。
　　巴西也是应用CCT项目的典范。与墨西哥一样，巴西的项目也启动较早，进行了较大幅度的改革，目前运作的项目（家庭补助金）与墨西哥的项目在覆盖面和重要程度上可以比肩。与墨西哥不同的是，巴西的家庭补助金项目中联邦的力量一直居于主导地位，在限制条件方面进行了较为柔和的、渐进的调整，以及更重视针对人力资本构建的再分配。同时，与墨西哥的机会项目不同，巴西的项目并没有设计明确的评估过程，于是也就很难得知其对消费、贫困、健康、营养和教育的确切影响。
　　智利团结计划根据不同的情况采取不同的运作方式。项目仅针对极端贫困人群，即智利总人口的5%。这一点有别于经典的CCT项目对不同人群分别量体裁衣的设计。与社工密切接触的家庭开始了解能够帮助他们摆脱极端贫困的行动，从而致力于能够从中获益的针对家庭的行动计划。现金转移支付本身只是想激励受益者们更好地利用社工提供的服务。因此，智利团结计划本身自成一格，虽然其他一些项目都在不同程度上借鉴了它的经验。
　　CCT项目的另一个原则是关注低收入国家的教育。项目通常只涉及教育领域更为具体的方面，其中一些只关注中学教育（孟加拉的女童中学援助项目，柬埔寨的日本减贫基金和柬埔寨的教育部门支持项目），另一些只关注小学（例如玻利维亚和肯尼亚的项目，以及尼日利亚和坦桑尼亚的项目建议书），也有一些项目二者兼顾（印度尼西亚的社会弱者对策项目）。这些项目的设计理念不尽相同。孟加拉的女童中学援助项目是消除当时存在于教育领域的性别差异的战略的一部分，而印度尼西亚的社会弱者对策项目是在东亚金融危机之后防止退学的应对措施。在肯尼亚和坦桑尼亚，项目则是为了应对艾滋病引发的危机对婴儿和脆弱儿童造成的威胁。
　　CCT项目也需要同其他现金转移项目相同的运作制度，这一制度至少包括几个方面：
1）如何确定对象资格以及批准程序；2）提供转移支付的机制。同时最好建立监测评估体系，CCT项目需要找到一种方法来监测设置的限制条件的约束力，并协调运作项目所涉及的不同机构。CCT项目在这些方面都无可挑剔，在一些国家已经成为现代社会转移支付实践的典范。
　　几乎所有的CCT项目都结合了地域瞄准和家庭瞄准，不只局限于向穷人提供现金转移支付。许多项目也采取以社区为基础的瞄准方式或通过社区审查对象资格的方式，来增加透明度。在许多国家，CCT项目都率先掌握贫困数据，建立或改进家庭瞄准体系。所以可以毫不夸张地说，CCT项目在总体上推动了目标瞄准项目的发展，并提高了瞄准度。
　　多数CCT项目采用了最新的技术体系进行前瞻性的管理，在监测评估方面尤其如此。CCT项目的两个天然特征，即多社会行动者参与和需要大规模信息管理来保证限制条件的约束力，都在许多方面促进了监测评估的有效进行。多数项目都具备的良好的监测评估体系，以及在存档和信息方面的高度透明，虽然并非CCT项目固有的过人之处，却也使其非常受欢迎。CCT项目重视评估的风气，超越了社会政策的传统做法。许多项目都基于可信的反经验事实进行了影响评估，其中大多都至少在启动初期进行了实验。这种评估的风气不止在CCT项目之间传播，也从对同一国家的其他项目产生了积极的影响。
　　CCT项目的功能及其设计一直在改进。基础模式在早期取得的成功，促使各国去应对随之而来的挑战：对社会服务覆盖范围的强调，是否应该辅以对服务质量的改善？项目的资助条件是否应该改变，例如进行绩效奖励或是提供其他服务？怎样才能保证项目所支持的儿童完成学业后能够顺利就业或继续深造？在不同年纪的儿童之间如何平衡？在某些国家，CCT项目通过调整基本设计来解决这些问题；而在另一些国家，则催生了其他项目的变化。 关于CCT项目的讨论
虽然市场推动的经济增长已经成为许多国家减贫的主要推动力，但是仅凭市场一己之力还是远远不够。公共政策在为市场运行提供制度保障、提供公共产品和纠正市场失灵中居于核心地位，同时能够促使增长对减贫发挥作用。向贫困家庭直接进行资源再分配是政府能够采取的有效手段之一。虽然直接的现金转移支付在替代相应的公共投资方面机会成本较高，也可能无法对受益者进行积极的激励，但仍然有大量证据表明，这种转移在许多例子中都是公平有效的。
　　CCT项目要求贫困家庭以特定的方式对子女的人力资本进行投资。对于经济学家来说，对所要帮助的人加以约束是个悖论。本报告将评述对有条件现金转移支付的讨论。
　　就对现金转移支付加以条件约束有两种主要的论点。第一种认为对儿童人力资本的私人投资太低，而第二种则认为除非对“值得的人”采取“对的行动”，否则政治经济条件对于再分配的贡献甚小。
　　持第一种观点的人认为，对人力资本的私人投资在两个方面“过低”。首先，如果家庭决策者对子女教育和健康的投资缺乏正确的认识，或者对于这些投资的回报抱有幻想时，即使针对单个儿童的私人投资达到最优水平，也问题百出。例如，父母对教育对收入的影响可能估计不足。来自发展中国家的许多例子可以提供佐证。在墨西哥15到25岁的群体中，对学校教育回报率的期待（根据受访者对问题的回答进行计算）比实际的回报率（根据家庭调查的数据计算明瑟回报率Mincerian return）要低，而那些父亲受教育程度较低的受访者得到的反馈则更为明显（Attanasio和Kaufmann，2008）。在多米尼加共和国的一次收入调查显示，八年级学生对中学教育的回报率预期仅为1/4到1/3（Jensen，2006）。
　　父母也可能会严重低估了未来，特别是在对子女投资的回报率方面——即所谓的“不完全利他”。与此略有不同却同样值得警惕的是，利益冲突不仅在父母与子女之间存在，相应地，也可能存在于父母之间。母亲可能更倾向于满足她所有子女的目标，或更加照顾她的女儿。这种倾向使得现金转移支付项目更多地给予母亲而非父亲，事实上大多数CCT项目也是这么做的。在许多南亚国家，女孩的入学率比男孩要低得多，然而女性教育的回报率在工资水平和子女健康方面都不亚于男性。对于考虑自身利益的父母来说，对女孩教育的低投入可能是一种理性行为，因为女孩可能需要更多的钱来准备嫁妆，而且会嫁入丈夫的家庭，而男孩更有可能留在家中照顾父母，然而充分的证据表明，这种做法会导致社会产出效率低下。CCT项目迫使父母将他们的女儿送进学校，是解决这种低效和不平等的性别分化的途径之一。
　　总而言之，上述这些基于信息的、来自实施者视角的，或是基于行为的观点，为更老套的、专制的、有条件的物资再分配论调提供了微观基础。
　　对儿童健康和教育的私人投资“过低”的第二种解释是个体的最优水平可能会低于社会的最优水平。当家庭之间的教育和健康产生积极的外部性时，就会产生这种结果。从经验来看，许多对健康的投资都有着重要的外部利益。教育方面的外部性可能是训练有素的工人的回报率越来越高，或者教育会减少犯罪。
　　这些外部性究竟有多大，（有条件的）现金转移支付是否是改善这些外部性的最佳手段，仍然无法断定。大多数国家的教育和健康服务仍然需要加以补贴才能够维持，其中许多都是免费提供的。要讨论是否需要进行额外补贴以抵消这些家庭获得教育和健康服务所需的直接成本和机会成本的话，那么从外部性的角度看，就需要证明这些外部性足够大。
　　政治经济学派观点的核心是，目标瞄准可能会减少受益者与转移支付项目的纳税人的相对比例，从而削弱对再分配的支持。大量文献认为解决之道是建立更为广泛的再分配体系，并将中间阶级也纳入其中。本报告认为另一条可行的方式是唤起支持者的利他动机：一个将目标瞄准的转移支付看做“纯粹的救济”而持反对观点的人，可能会因为这种转移支付成为“社会契约”的一部分，要求受益者为改善自身及其子女的生活采取实质行动，转而加以支持。
　　CCT项目的理念中，包含了一种新型的国家和受益者之间的社会契约。这一理念通过在大量项目中使用“共同责任”（而非“条件”）一词表现而得以彰显，至少在拉丁美洲的项目中是如此。当条件被看成是共同责任时，受惠者就被当作是有行动能力来解决自身问题的成人看待，而国家是这一过程的合作伙伴而非负全责的保姆。在不同条件下，CCT项目可能并非是一个自发的、透明的、无条件的现金捐赠，不是一种公民权利（这种观点更接近于无条件转移支付的书本定义），而是大量的、多采取实物形式的、由不同的提供者如非政府组织和地方政府提供的专项转移支付。这样，对转移支付进行针对“良好行为”的条件约束，与其他的一些限制，例如投票给某一特定政党或加入某一指定社会组织相比，就显得不那么专制。
　　此外，针对儿童的人力资本构建而非简单地资助他们的父母，使CCT项目成为一种促进机会获得的手段，从而提高了其政治接受度。毕竟，我们不能因为贫困而指责儿童。于是，利用公共资源支持贫困儿童的人力资本发展使CCT更像一个减贫项目而非援助项目。同时，出于认为母亲能够比父亲更好地使用资金的广泛共识，向母亲提供资助也在情理之中。
　　结论是，即便某个狭隘的技术评估表明在某些情况下无条件的转移支付比CCT项目更合适（即没有证据表明贫困家庭获得的信息不充分，或存在“不完全的利他”），CCT项目的约束条件也由于能够带来更佳的政治经济平衡而合情合理。政治进程几乎不可能向穷人提供大量的现金转移支付，除非能够证明受益者在某种程度上采取“积极的措施”。拉丁美洲的经验表明，即便没有剧烈的政治变化，现金再分配模式也正在越来越多地与特定形式的有条件的转移支付相结合。
　　总之，在再分配的基本原理支撑下，CCT项目需要两个必要条件：首先，从社会的角度来看，穷人对人力资本的私人投资是次优的；其次，出于政治经济原因的必要条件，即只有在以良好行为为条件时，再分配在政治上才是可行的。这一基本框架可以应用于决定是否运作一个CCT项目这一核心问题，如图1所示。

图1 将CCT项目作为合适的政策手段的决策树
　　CCT项目的影响
　　从墨西哥的机会项目开始，CCT项目的一个重要特征就是强调对不同项目成果所产生的影响进行可信的评估。本报告十分强调这些评估。的确，离开这些来自全世界的项目管理者、国际资助机构和学者们完成这些高质量的评估的努力，就无法撰写这篇报告。有关项目所产生的积极影响的经验证据的积累，一方面有助于现有项目的维持，另一方面也鼓励其他发展中国家开展类似的项目。
　　大多数CCT项目都希望消除消费贫困，鼓励针对儿童的教育和健康投资。本报告严格考察了项目对福祉上述两个维度的影响。
　　对消费、贫困和进入劳动力市场的影响
　　总体而言，CCT项目对于家庭消费和贫困具有积极的影响（以贫困人口指标、贫困距或贫困距平方测量）。支付数额最大时，对消费的影响也最大（如尼加拉瓜的社会保护网络项目）。同时，由于转移支付都很好地瞄准了穷人，就能够将对消费的影响转化成为对贫困的影响。一些案例中贫困发生率下降非常明显。如尼加拉瓜的贫困率降低了5%到9%（2002年）。
　　测量CCT项目对福利影响的另一个方法是对比获得和未获得现金转移支付的家庭人均消费的累积分配。这种方法的优点是不需要依赖贫困线的选择，因为这种选择可能会过于武断。如果受益家庭的累积分配曲线完全处于控制组家庭消费分配曲线的右边，即所谓的一阶随机占优，那么CCT项目对当前福利的改善就毋庸置疑。尼加拉瓜的社会保护网络项目的受益者的案例展现在图2的A组。而B组表明洪都拉斯的情况则乏善可陈，当然在转移支付数额那么小的情况下，这种结果也实属正常。

图2 CCT项目对消费分配的影响，尼加拉瓜和洪都拉斯，2002
　　来源：作者计算
　　注释：CDF=累积分配函数
　　此外，CCT项目不仅影响整体的消费水平，也影响消费结构。大量证据表明接受CCT项目的家庭会在食物上花费更多。而在食物类中，对营养更高的食物花费比那些收入和消费水平相当，却没有接受项目的家庭要多。
　　当CCT项目启动时，很多人担心会大幅减少成人对劳动力市场的参与，因为受益者收入水平提高后可能会花费更多时间进行休闲，或者会减少劳动来保持“足够贫困”的状态，好继续有资格获得转移支付。然而实践中，CCT项目确实对成人的劳动影响甚微。在柬埔寨、厄瓜多尔和墨西哥的调查显示，家庭中的成人并未因为获得转移支付就减少劳动。
　　CCT项目并未降低成人对劳动力市场的参与，但对儿童劳动的减少却十分有效，这也是许多项目设计的初衷。在巴西、柬埔寨、厄瓜多尔、墨西哥和尼加拉瓜，CCT项目的受益者们都减少了儿童劳动。在一些案例中，减少的幅度非常大。例如，在柬埔寨接受转移支付的儿童中，从事带薪工作的比例减少了10%。
　　除了可能会减少劳动力市场参与外，家庭某些行为的变化也会影响CCT项目对消费和贫困的作用。然而在实践中，这些因素对转移支付的抵消效应很小，从而CCT项目没有被劳务汇款或其他形式的转移支付所取代，它们至少在短期内无法创收，也无法平衡价格和工资上涨带来的影响。有证据表明CCT项目受益者将其一部分用于投资，这些投资回报随后会带来较长时期消费水平的提高（这种情况在墨西哥发生，在尼加拉瓜则不然），CCT项目转移支付有助于受益家庭在震荡中保持稳定消费。
　　CCT项目对教育和健康成果的影响
　　在每个国家，CCT项目都带来了对教育和健康服务消费的增长，在某些例子中，甚至产生了实质性的变化。项目受益者的学校入学率有了显著增加，在原本入学率很低的地方更是如此。无论是在率先实施CCT项目的中等收入国家如墨西哥，拉美的低收入国家如洪都拉斯和尼加拉瓜，还是在其他地区的低收入国家如孟加拉、柬埔寨和巴基斯坦，这种变化随处可见。CCT项目对防疫服务也有较大的影响，虽然变化不及入学率变化那么显著。
　　进一步说，由于CCT项目对服务享有的影响集中在那些如果不进行干预就无法获得服务的家庭，所以更加能够实质性地贡献于消除教育和健康获取方面的分化。在孟加拉、巴基斯坦和土耳其，女孩的入学率原本低于男孩，CCT项目消除了这种性别差异。柬埔寨的项目虽然覆盖面较小，却有效地消除了不同家庭在入学方面社会经济因素的影响。在尼加拉瓜，CCT项目不仅提高了极端贫困家庭的学校入学率，也对他们的学习情况进行了监测，如图3所示。阿玛蒂亚·森（1985）和其他研究者都曾指出，贫困有多种形式，包括无法获得在教育和健康方面的基本能力。一个国家为所有公民提供平等的机会应该是重要的政策目标之一，CCT项目有助于消除穷人和富人、以及幸运和不幸的人之间的鸿沟。

图3 影响随社会经济状况不同而呈现异质性，尼加拉瓜，2000
　　来源：Maluccio和Flores，2005
　　虽然CCT项目对于教育和健康服务获得的推动已经无需证明，然而其对教育和健康的“最终”成果究竟有何影响，却并不明朗。一些（但绝非全部）评估显示CCT项目有助于特定群体儿童身高的发育，另外也有案例证明项目受益者们的健康状况得到了改善。
　　回到教育成果上来看，在墨西哥更多地参与机会项目的成人比参与较少的成人接受学校教育的时间更长，但是由于差异不大，对加薪的影响也就并不显著。同时，一些评估表明更高的入学率并不一定必然会改善学习绩效，即使排除了不同学校的因素以后，结论仍然如此。项目所产生的这种影响，即高入学率却没有高产出，并非CCT项目所独有，但仍然值得警惕，告诫我们CCT项目在促进受益者的自我学习方面仍然有限。同时，也有证据表明CCT项目对于儿童早期的认知发展有着积极的影响（Macours，Schady和Vakis，2008；Paxson和Schady，2008），这就意味着早期干预可能会比我们想象的更有意义，项目对不同年龄和不同年级入学率的影响就能够证明这一点。
　　关于CCT项目对教育和健康“最终”成果的影响甚微的原因，有多种解释。其中一个可能是CCT项目目前的设计框架并未解决家庭所面临的主要限制因素，例如养育子女能力和经验欠缺、缺乏充分的信息，或对教育和健康的投入不足等。另一个可能是社会服务质量低下，对穷人来说更是如此，所以单纯地加强服务的获得和享有无法建树更多。
　　政策和设计
　　上文已经讨论了适合开展CCT项目的环境。那么，当一个CCT项目付诸实施时，该如何设计？接下来，我们将讨论CCT项目设计的问题，包括选择受益者、监测约束条件、转移支付额度和所需的其他配套干预。
　　选择目标群体
　　任何决策者在酝酿一个CCT项目时，所要解决的第一个问题都是选择符合条件的受益者。CCT项目的目标群体是对其子女的人力资本投资不足的贫困家庭（他们有着较强的再分配意愿）。
　　实践中，CCT项目选择目标群体需要基于贫困状况确定合格标准。和其他社会援助项目一样，选择“正确的”瞄准措施和合格的临界点（即谁能符合穷人的标准）都是巨大的挑战。
　　第二步是确定瞄准的标准（即那些对其子女的人力资本投资不足的家庭），这一步骤更为复杂。一般情况下，如果一个家庭符合贫困的标准，CCT项目只要确认这个家庭的子女处于“合格的”年龄，并送他们去上学或带他们去看病，就会准予。有时候也会采取以人口统计学特征瞄准的方式，直接对人力资本最为欠缺的群体提供转移支付。一些国家会瞄准子女正要从小学升入初中的贫困家庭，或是居住在营养不良率较高的地区、需要抚养年幼子女的贫困家庭。
　　这种瞄准方式可能无法同时顾及再分配和人力资本构建。当然，如果大部分贫困人口的人力资本都有所欠缺且程度相当的话，无需担忧这种权衡取舍。但是，如果只有相对较少的贫困人口人力资本极度欠缺的话，CCT项目最大化人力资本累积的设计理念就会限制其作为一种再分配机制的功能发挥。
　　设置合适的准入条件和转移支付额度
　　CCT项目对教育和健康服务享有的促进，仅仅是转移支付带来的收入效益所致的吗？这个问题的答案，对准入条件控制和监测力度以及对违反要求的家庭的惩罚力度都有重要启示。确实，很多证据（包括对不同项目以及不同国家的比较研究，项目实施过程中的挫折和失败，项目设计的目的性特征，以及家庭行为的结构模型等）都表明CCT项目在服务享有方面的影响并非其所提供的现金的一己之力。所以，对提供现金转移支付加以条件约束就非常重要，至少应该包括提高学校入学率以及进行防疫保健这两个条件。
　　然而，享受服务通常只是达到目的的一种手段而已。因此选择“正确”条件的第一步，就是厘清所享受的服务和所期待的产出之间的关系。带孩子到医疗机构是改善他们的营养条件和健康状况的最有效方式吗？还是保障母亲的营养，对她们进行养育子女的知识的传授和培训会更有效？
　　对项目成果本身进行条件限制，是现金转移支付的另一种可行方式，特别是当所享受的服务和预期产出之间的关系尚不清楚或过于复杂，而受益者能够在很大程度上左右转移支付成果时，会更为适用。未来对这种新型的激励方式的试验（可以通过小规模的试点项目）的重要性会与日俱增。例如，可以对将项目资金用于满足基本的“参与”条件的家庭，进行绩效奖励。
　　第二个问题是如何确定适当的转移支付额度。如上文所述，大额转移支付会在很大程度上改善消费贫困（或收入贫困）状况，这一结果看起来非常合乎情理。但是在教育和健康成果方面，问题会更为尖锐：1）收入弹性能够算是成果吗？更高的资金额度会使受益家庭的行为产生更大变化吗？以柬埔寨的入学率为例，虽然资金额的“基线”很低，其边际效益仍然下降得非常快（Filmer和Schady，2000）。然而，CCT项目适当的资金额度取决于对再分配和人力资本两个目标的权衡，并因不同产出和情境而异。结构模型和小规模试验有助于决策者们对这种互相抵消的效应进行识别和定性分析（Bourguignon，Ferreira和Leite，2003；Attanasio，Meghir和Santiago，2005；Todd和Wolpin，2006）。
　　进入和退出规则
　　一个有效的项目的设计也需要慎重考虑进入和退出规则，从而避免预期受益者的误解，并使项目被操控和滥用的风险降到最低。同时进入和退出规则也会提供意想不到的激励，特别是对劳动力的影响尤其大。目前，CCT项目采用代理权的方式而非收入临界值来瞄准受益者，所以项目进入资格与劳动力供应之间的相关性要低于发达国家的许多福利项目。然而，这种代理权的方式在区别“贫困”和“非贫困”家庭上越有效，与收入和消费之间的相关性就越高，于是对成人进入劳动力市场的激励作用就越小。要解决这一问题，可以对受益进行约束限制（例如在智利或美国的贫困家庭临时救助项目），或是采用分级受益的方法（重新进行资格审查后，一些家庭被更严格的标准排除，但是总体利益只有部分减少），来避免对劳动力供应的消极影响。
　　配套干预措施
　　在许多发展中国家，教育和健康服务的提供都是失效的。基础设施落后、旷工缺勤、供应不足都是学校和医疗中心常见的问题。CCT项目的人力资本目标要想实现，就需要对服务供应进行改革。一些原本缺失这些服务的国家还需要政府或其他机构来进行提供这些服务。改善服务质量可能更加任重道远，一些国家的政府试图对表现良好的健康和教育服务提供者施以经济激励来解决。提高服务的可获得性，扩大服务的覆盖面都常与CCT项目同时进行，或者成为CCT项目的一部分。
　　除了质量堪忧外，在家庭层次还有一些其他的限制因素导致CCT项目难以改善最终的健康和教育成果。图5以厄瓜多尔为例对此进行了说明。图中显示了在幼儿发育的早期阶段进行认知发展测试的结果。样本中大部分3岁的儿童的认知发展仅仅稍微低于参照系。当这些儿童到6岁开始上一年级时，最穷的20%的儿童的发展程度比预期落后将近3个标准偏差。结论很明显：CCT项目本身不能改变这种现象，甚至即便与教学质量很高的学校相结合也无法扭转这种劣势。最近的理论和经验研究表明，如果儿童在幼儿时期认知、社会和情感不能得到充分发展，他们成年后的投资回报率就会很低（Cunha等，2006；Knudsen等，2006）。

图4 根据财富十分位划分的认知发展状况，厄瓜多尔，2003-04
　　来源：Paxson和Schady，2007
　　注释：TVIP指皮博迪词汇测验。图中的线代表全国财富分布的第1个（最穷的）到第4个10%的人群。对测验结果进行了编码，100代表参考系的平均水平，标准偏差为15。
　　在这种情况下，采取干预手段来提高父母的抚养能力，改善家庭环境就至关重要。机会项目和其他一些CCT项目试图将参与家长讨论作为一个约束条件，促使父母获得新信息并加以实践，所提供的现金转移支付用于保证父母加入并参与到这种讨论中来。然而，CCT项目提供的这种有条件的现金支持仍然不足，启动一个由社会工作者和其他人群积极参与的综合性项目势在必行。
　　社会保护政策环境中的CCT项目
　　CCT项目只是向贫困家庭进行收入再分配的社会保护项目的一种，它并不适用于所有的贫困家庭，例如，贫困的老人家庭、无子女家庭或是子女年龄不在CCT项目转移支付范围内的家庭都无法从中受益。可以通过其他方式实现对这些群体的收入再分配。以贫困老人为例，现金转移支付对劳动力供应的消极影响相对不明显，但是对针对人力资本的进一步投资也不太可能。所以，无论是在发达国家还是发展中国家，社会养老金都是对贫困老人进行援助更好的手段。
　　另外，CCT项目也并非是进行社会风险管理的最佳选择。CCT项目可以缓减贫困人口在不同危机中受到的打击，但是其针对长期人力资本投资和目标群体瞄准的方式，也让它无法成为解决暂时性贫困的最好手段。那些要求长期承诺（例如CCT项目的条件中所包含的那些）、目标群体自我识别（所以不需要对进入和退出项目做复杂的行政决策）、要求受益者参加对抗风险的活动（例如就业相关的活动）的项目，在风险管理方面比CCT项目更加适合。
　　因此在大多数国家，CCT项目和其他现金转移支付项目可以共存并互为补充，瞄准不同特征的家庭，来解决这些家庭所经历的不同性质的贫困问题。CCT项目在拉丁美洲启动最早，运作也最为良好，那里的决策者和项目管理者们越来越多地把CCT项目看做是更为广泛的社会保护体系的一部分。然而要使CCT项目真正成为社会保护体系的一部分，就需要考虑项目基本设计的相容性，例如CCT项目资金额度必须与其他现金转移支付项目保持一致，以避免违背项目初衷，确保平等，以及保证政治接受度。
　　最后要指出的是，在各个现金转移支付项目之间形成合力的潜力是巨大的。最明显的例子可能是进行行政瞄准的公共体系和向受益者提供现金的公共体系（如发放电子卡片）。许多国家正在设计或试验公共扩展和服务平台，各个社会保护项目的受益者们都能够通过这种一站式服务获益，并与项目管理者进行互动。
　　结论
　　CCT项目常常被批评得一无是处，也常常被说成万能灵药。本报告对CCT项目的评述印证了其在减少短期贫困、促进对教育和健康服务的享有方面的有效性。这些成就不应被抹杀，因为证据已经表明设计精良的公共项目可能会对关键的社会指标起到巨大的影响。CCT项目也产生了积极的制度外部性，其中最为显著的是通过强调监测评估，有助于增强公共部门，至少是社会政策领域对结果评估的重视。需要对这一成果进行长期巩固。同时，本报告也提出了充分的理由，提醒需要避免出于对CCT项目的支持而将其固有的优点沦为盲目的鼓吹运动。
　　50年前，Albert Hirschman（1958）提出发展是“不均衡产业链”的观点，认为一个部门的扩张会对其他欠发达的部门的发展造成积极或消极的压力。这种压力可以来自获取利润的动机，或是对政府行为施加政治压力。CCT项目使贫困人口对服务的要求提高，并有望开启健康、教育和社会保护领域的服务改革的新进程。判断现有的CCT项目是否能够实现这些远景可能有些为时过早，但是目前来看，前景十分乐观。
　　●典型案例●
墨西哥的有条件现金转移支付（CCT）项目
　　1997年，墨西哥政府开始实施有条件现金转移支付（CCT）项目，为30万左右极端贫困的家庭提供补助。CCT项目的基本内容是为贫困家庭提供现金补助，条件是他们必须要接受健康、营养和教育方面的服务。十多年后的今天，该项目已覆盖了墨西哥31个州的500多万个家庭。
　　CCT项目的影响
　　墨西哥CCT项目的实施使男女生的中学入学率分别提高了6%和9%，中学前经常辍学而今又进入中学的女生比率提高了15%。项目惠及的儿童在入学年龄上有所提前，并且留级的情况大为减少。然而，该项目在学生的上课出勤率、考试成绩和让辍学的学生重返学校方面影响甚微。因此，在进一步改进该项目的设计和实施时必须要考虑采取一些必要的措施来在这些方面能够发挥作用。此外，CCT项目还致力于解决儿童微量营养素缺乏的问题。项目受益儿童的贫血发生率虽然还依然比较高，但已连续几年低于项目没有惠及的儿童。
　　CCT项目对提高儿童的身高--长期营养水平提高的重要指标—有着积极的意义，墨西哥儿童的身材矮小率减少了10%。尽管促进身高发育的明确机制还不确定，但可以肯定的是项目在多方面的积极影响对身高发育有着积极的影响， 如收入增加会促使食品、成长监测、营养知识、儿童保健或营养品等方面支出的增加。在墨西哥，热量的摄入量随着水果、蔬菜、肉类和乳制品消费的增加而增加。
　　墨西哥的CCT项目也开始改善对女童教育的态度。尽管有一些人认为这种以妇女为目标群体的项目会带来与男性的冲突，但是有更多的证据显示项目带来家庭金融资本的增加缓解了家庭内的紧张气氛。在会议、委员会、工厂等CCT项目实施的地方，妇女认为她们的知识、社会认知和自信程度都有所增加。
　　CCT项目的成本
　　然而即使国家能够负担CCT项目，相对于其它形式的社会安全网络来说实施成本仍然巨大。在实施的最初几年，墨西哥的CCT项目每向受益者转移支付1美元，花费的管理成本达1.34美元，因此有人认为CCT项目实施成本过高。然而，如果对CCT项目的实施成本进行更深入的分析，发现其实并不然。首先，项目初期，固定的启动成本，如购买电脑、瞄准受益人等是相对较高的，经过3年的实施，管理成本下降到每美元5分钱。其次，许多管理成本如确定受益人、确定转移机制、计划监测和评估，是所有的社会保障计划都要面对的。再次，这些成本是为了提高项目效果而产生的。例如，如果为了降低成本而忽视项目目标，其实更加得不偿失。也有人认为CCT项目的监测与评估增加了项目实施成本，但这种说法并没有得到证实，因为很多时候监测强度是由项目设计者和实施者选择的。
　　CCT项目：超越减贫
　　目前CCT项目是减贫战略的一个重要组成部分，战略的目标是改善少年儿童短期的健康、营养和教育水平及未来获取收入的能力，减少长期的成年以后继续贫困的可能性。然而，为生活在其他状态的人采取的其他补充战略也有必要。墨西哥的一项战略就向这一部分人提供：高中阶段的福利；激励高中毕业生继续学习、从事生产性活动、医疗保险、住房或继续储蓄等方面所需要的资金；为70岁以上受益人提供的资助。当然，减贫也需要促进经济发展和创造就业机会的其它方法。
　　●减贫会议●
金融危机下的中非发展合作研讨会召开
　　2009年6月5日，由中国国际扶贫中心（IPRCC）和英国国际发展研究院（IDS）主办，中非民间商会（CABC）和中国社会科学院世界经济与政治研究所（CASS）协办的金融危机下的中非发展合作研讨会在北京共济国际酒店召开。来自国内外研究机构、国际组织、金融机构和民间组织的代表，以及坦桑尼亚、南非、纳米比亚、卢旺达等国的驻华使节参加了研讨会，并针对5个主要议程展开了讨论：中非战略关系回顾；中国对非民间投资的推动因素及其对非洲发展的贡献；中国公共部门在非洲：为增长打好基础；扶贫与社会发展领域的国际合作：将中国与非洲的合作效益最大化；以及公私部门的合作关系——面对国际金融危机推动发展领域合作。
　　与会代表在为期一天的会议中，回顾了中非之间源远流长的合作和在新的国际形势下相互依存的关系，指出中国的改革经验和作为一个大国的和平崛起对非洲的战略意义；探讨了中国的公共部门和私营部门在非洲发展中所起的作用和未来的合作领域，以及所需的政策支持；分析了中非合作如何将合作效益最大化的途径，关注更为广泛的社会发展和减贫进程；展望了在金融危机带来的挑战和机遇面前，中非如何携手应对危机和谋求发展。
国际劳工大会在日内瓦开幕
　　2009年6月3日，国际劳工大会在日内瓦开幕。劳工组织总干事Juan Somavia在向会议提交的一份报告中指出，全球经济下滑导致大规模失业，进而引发社会危机和政治动荡；因此，当前急需制定和实施全球就业契约，将就 业和劳动力市场的问题以及社会保护和尊重工人权利作为经济刺激计划和其它应对危机的国家政策的核心。报告指出，2008年最后一个季度以及2009年的第一季度，全世界同时经历了投资、消费、产出以及贸易的迅速下滑，导致很多国家就业岗位大量的流失。
　　2009年1月，国际劳工组织对于失业和工作贫困状况做出了三种可能的趋势预测。最严重的情况是，与2007年相比，2009年底全球将新增加5000万失业者，2亿工人陷入极度贫困。目前的事态发展和对劳动力市场不断监测表明，当前的趋势指向这种最严重的情况。同时在世界范围内，劳动力或经济活动人口正在增加，每年有4500万新增劳动力进入市场，其中大部分是青年人。如果早年就缺乏体面劳动的机会，青年人未来的就业前景很可能受到不利影响。劳工组织的报告指出，许多新兴国家和发展中国家缺少基本的失业津贴，发达国家的社会保障网中也存在着相当大的漏洞。
　　调查显示，165个国家中有95个国家面临着高的或极高的不稳定风险，仅有17个国家，几乎都是高度发达的国家，被列为低风险。Juan Somavia表示，本次危机对社会凝聚和稳定带来的风险大到已经不能置之不理的地步，现在已经到了实施全球就业契约的时候。全球就业契约目的是将就业和社会保护放在复苏政策的核心位置，以便加快就业的恢复，通过向劣势群体提供特殊的政策和措施，扩大社会保护和加强安全措 施，确保全面获得就业机会。全面贯彻这些措施可以抵制衰退对人们带来的影响，支持企业抵制歧视和剥夺权利带来的危险，加快复苏，为一个更平衡的、可持续的增长奠定基础。
　　●减贫实践●
亚洲各国贫困线的制定方法
　　在世界银行的帮助下，亚洲很多的国家都采用了马丁法来制定本国的贫困线。利用马丁法计算贫困线的核心步骤为：1）确定满足人类最低需求的热量标准；2）根据热量标准确定食物清单和数量；3）采用合适的价格来计算食物贫困线；4）确定贫困标准的恩格尔系数；5）计算贫困线。
　　斯里兰卡：
　　在确定标准最低营养需求时，斯里兰卡采取的做法是根据该国营养研究机构的研究成果，不同性别和不同年龄组的人的每日营养摄取量表提供的标准，将全国不同性别和不同年龄组的人数乘以其标准热量后加总获得全国最低热量摄入的总合得到全国最低热量，再除以全国总人口数得到了人均最低每日标准热量，计算出来的标准热量为2030千卡。斯里兰卡在计算食物贫困线的时候并没有罗列必须食物清单，而是采用参考组的消费成本法来计算食物贫困线。具体步骤为：首先根据全国的住户调查资料，将人均消费支出在第二分组到第四分组的住户确定为参照群体。然后再根据所选定确定的有关食物消费的质量、热量和支出等详细信息，计算出参照群体的总获得热量和总食物支出，最后用总支出除以总热量，得到单位热量的成本，然后再乘以2030千卡以及每月30天，从而得到了每个月的食物贫困线。
　　菲律宾：
　　菲律宾在确定最低营养标准时规定了两种类型的营养需求标准：每日人均基本热量为2000千卡同时人均蛋白摄入量为50克。
　　确定了营养标准以后，菲律宾采用了食谱法而非食物篮法（食物清单法）来确定食物贫困线。菲律宾国家统计局和农业统计局根据各地的食物结构等制定了每日标准食谱，如表3所示。确定了每日食谱标准后，根据价格，计算了食物贫困线。
　　在恩格尔系数的计算上，菲律宾采用的是计算收入在食品贫困线上下幅度为10%范围内的家庭的食品支出与总支出之比。
　　越南：
　　越南在计算贫困线时的最低营养标准使用了2100大卡标准。在食物清单的确定上，越南采用了1992-1993年的国内生活标准调查的数据作为基础，根据家庭消费支出情况将调查人群分为五等分组，然后再根据每一组人群的食物消费情况，计算每一组人群的食物热量，并且根据其在外用餐情况和其他无法统计进热量中的食物消费情况进行调整，获得了每一组人群的热量获取情况，由于消费在第三等分组的人群的食物消费模式所获取的热量最接近热量标准2100大卡，在确定食物清单时就采用了第三等分组人群作为参考人群。
　　食物清单和消费量确定以后，关键就是确定价格，越南在确定价格时采用的是国家各种商品的中间价格，这样就可以确定了食物贫困线。非食物贫困线的计算方法采取的是直接计算法，仍然以第三组人群为参考人群，根据调查数据直接计算出其平均非食物支出为401291盾/年，由于该组人群的热量满足仅为2059大卡，所以越南用2059/2100去调整非食物支出，调整后的非食物支出为410640盾。
　　因此，越南的总贫困线为：1993年为基期，贫困线为747923+410640=1160363盾（105美元）。然后，越南政府将根据食物价格指数和非食物价格指数分别调整食物贫困线和非食物贫困线，进而调整总的贫困线。
　　●机构介绍●
国际食物政策研究所（IFPRI）
　　国际食物政策研究所（IFPRI）是国际农业研究咨询协会（CGIAR）的15个研究中心之一，由64个国家政府、私人基金会和国际及地区机构协同成立，旨在为全球的饥饿和贫困问题寻求可持续的解决之道。
　　IFPRI的愿景是：终止全世界的饥饿和营养不良。这一愿景基于获得充足的食物、免遭饥饿之苦的基本人权，以及全人类共享的人类基本尊严。
　　IFPRI希望能够为每个人提供安全的、充足的食物获取来维持健康的、体面的生活，实现粮食有关的决策透明化，以及消费者和生产者在决策过程中的参与。 IFPRI的使命是：为减贫和终止饥饿和营养不良提供政策建议。主要关注：
　　◆ 在国际、国家和地区层次上制定和分析改善粮食安全和保障营养的政策，特别关注低收入国家和贫困人口，注重对农业有关的自然资源的有效管理；
　　◆ 贡献于发展中国家从事粮食、农业和营养政策研究的人员和机构的能力发展；
　　◆ 致力于政策沟通，努力使研究成果付诸应用，并推动与这些应用者在研究和政策行动中的对话。
　　IFPRI的行动永远将发展中国家最广大贫困人口的最迫切需求置于首位，关注脆弱群体包括受阶级、宗教、种族、地理和性别因素影响的弱势群体的需求。
　　IFPRI认为，全球粮食政策应当是一种国际性的公共产品，所以将所有国家一视同仁，无论是否在某一国家进行研究活动，都毫不保留地向其决策者提供相关的信息和知识成果。IFPRI与其他研究机构例如其他CGIAR中心、大学、发达国家和发展中国家的学术机构等通力合作，在粮食政策领域的前沿研究和知识分享及应用方面不懈努力。
　　此外，IFPRI还提供其研究中所收集的一手数据和经过处理的二手数据，为地区（家庭和社区）、国家和全球层次的理论研究和政策分析做出贡献。同时还出版年度报告、简报、粮食政策评述、技术指导等多种出版物，促进世界范围的知识共享和信息交流。

 

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