国际减贫动态第二期-脱离贫困陷阱：2008/2009年度长期贫困报告综述

　　●研究前沿●
　　过去5年间，全球财富以前所未有的速度增长，然而陷入长期贫困的人口数量却在不断地增加。大约3.2亿到4.43亿人仍然被持续多年甚至终其一生的长期贫困所困。他们的后代如果能够长大成人，多半会继承这种长期贫困。许多长期贫困人口会因一些易于防治的疾病而过早地死去。对于陷入长期贫困的人们来说，贫困不仅仅是收入水平低的问题，还包括许多方面面临的现实困难——饥饿、营养不良、饮用水不安全、基本卫生服务缺乏、社会歧视、人身安全无保障以及社会排斥。不管用何种方式来阐释长期贫困问题，如生活困苦、脆弱性突出、基本需求得不到满足、人权无保障以及身份低微等，有一点很清楚，普遍的长期贫困存在于一个具备消除长期贫困所需知识和资源的世界。
　　本报告认为，消除长期贫困是目前全球范围需要优先解决的问题。如果我们具有基本的道德意识的话，就肯定会认为长期贫困人口应得到国际社会、各国政府以及社会各界的关注并为之付出努力。如果我们想实现社会的公平与正义，就应将解决长期贫困放在一个十分重要的地位上。解决这一问题也有现实的需要，即如果我们越早地消除长期贫困，我们付出的成本就会越低，而获得的成效却会越大。从更广泛的意义上说，缓减长期贫困能给公众带来政治和经济稳定以及公共卫生改善等方面的收益。
　　长期贫困人口有时难以识别，他们多数都是“工作中的穷人”，只有少数无法进入劳动市场。具体来讲，他们包括：1）受到歧视的人群；2）社会边缘人群；3）特定种族、宗教和阶层人群及土著居民；4）移民和包身工；5）难民及无处安身人员；6）残疾人；7）病人；8）年轻人及老年人。在很多情况下，贫困的妇女和女孩最有可能陷入终生贫困。尽管各类人群情况有所不同，我们仍可确定导致长期贫困的5个重要因素：
　　1．不安全。长期贫困人口的生活通常没有保障，资产不足和权利缺失使其难以抵御外部冲击和生活重压。其应对之策常常是以牺牲长期发展——如资产积累或子女教育——的代价来换取短暂的生存。
　　2．公民权利缺失。长期贫困人口在政治上没有发言权，也没有人愿意为他们出头。他们所在的社会及承担社会管理职责的政府通常会忽视他们的基本需求与权利。
　　3．空间条件差。地处边远、特定自然资源条件限制、政治排斥和经济融合弱是造成一国内部空间贫困的主要因素。有时候，整个国家的空间条件可能都很差（我们称之为长期贫困国家）。许多城市地区虽然拥有潜在的空间优势，但由于公共服务缺乏、犯罪率高、生存条件差而依然处于极端窘迫的境地。
　　4．社会歧视。受阶级、阶层、性别、宗教、种族、年龄等因素制约，长期贫困人口的社会关系——权力、外部资助、竞争、合作和支持——一般会使他们陷入被剥夺的境地或无法获得公共和私人产品与服务。
　　5．就业机会缺乏。在那些经济增长水平低以及增长仅限于特定区域的地方，就业机会非常有限，而且人们更容易受到剥削。这些工作机会仅能维持日常的生存，无法提供资产积累和子女教育所需的条件。
　　对应这5个因素，本报告给出了5种应对措施。当然，这些措施与导致长期贫困的因素并非一一对应，而是通过形成一种综合性的政策框架来消除导致长期贫困产生的各种涉及多个方面且相互交叠的因素。
　　人们应当优先在社会保障和公共服务两个政策领域采取措施，它们在解决长期贫困问题方面发挥着首当其冲的作用。与之相辅，实施消除歧视、赋权于妇女、构建个人和集体资产以及鼓励城市化和转移就业的政策。将这些政策综合起来，就会直接缓减长期贫困并形成一个持续努力消除长期贫困的公平的社会契约（social compact）。这些社会契约能确保公共产品和服务的合理配置，促进社会公平与公正。
　　在这份全球报告中，我们努力提出一些能在许多国家发挥实效的政策建议。然而，正如本报告所示，消除长期贫困需要各国根据自身实际因地制宜地采取不同的措施。尽管本报告纳入许多案例研究来介绍特定国家的状况，但我们仍然使用一种简单的分类方法对不同国家进行了划分。通过对131个非经合组织国家进行聚类分析，我们确定了4种类型的国家集群：
　　◆ 长期贫困的国家
　　◆ 部分长期贫困的国家
　　◆ 部分持续改善的国家
　　◆ 持续改善的国家
　　尽管各类国家减贫模式所产生的效应好坏兼有，但显而易见的是，东亚、东南亚、中东、北非、中南美局部地区在消除长期贫困方面起步或初见成效的进程要比撒哈拉以南非洲和南亚突出一些。
　　在所有样本国家中，长期贫困国家儿童死亡的比重（36％）、婴儿死亡的比重（30％）和一天一美元贫困人口的比重（17%）相对于其总人口所占的比重（10％）要高很多，而且还在不断地上升。
　　相反，在持续改善的国家中，儿童死亡比重（6％）、婴儿死亡比重（11％）和一天1美元贫困人口比重（22％）要比其总人口的比重（33％）要低得多，并且一直在下降。此外，国别轨迹分析显示，长期贫困国家的数量正在增加，而持续改善国家的数量则在减少。
　　对长期贫困国家进行分类分析发现，一些国家已深陷“贫困陷阱”。超过80％的长期贫困人口生活在完全和部分长期贫困的国家，如果将印度和中国排除在外，这一比例将上升到90％以上。我们认为，长期贫困国家需要建立一个完全不同的战略框架来使自己摆脱困境。
　　政策和政治挑战
　　要满足长期贫困人口的需求和权利，需要采取两种互相联系但形式完全不同的政策措施。就短期而言，为使长期贫困人口及其子女的生存得到保障并使即期发展前景得到改善，需要采取实质行动满足其最紧迫的需求并为其未来的发展创造条件。这就要求在政策上做出调整，筹集额外资源并有效地为其提供各类服务。就长期而言，要改进社会和政治制度，给与长期贫困人口发言的机会并支持他们的要求，这需要保障他们的政治权利。这一过程比较复杂，本报告把它称为在国家层面上培育公正的社会契约，并辅之以国际层面的相应转变，即从向远方的陌生人慈善捐款转变为为穷人争取公民权利。
　　采取实质行动有效缓减长期贫困的需求对当前的主流政策及决定减贫与资源配置优先顺序的国内外政治秩序都构成了挑战。要使长期贫困人口得到帮助，所采取的政策要超越所谓的“后华盛顿共识”并直接向本报告所界定的导致长期贫困的5个因素发起挑战。这就需要进一步强化解决不安全和公民权利缺失问题的现代政策，并将解决其他三个长期贫困诱因——空间条件差、社会歧视和就业机会不足——纳入主流政策体系当中。
　　减贫战略体系（编者注：减贫战略体系在本报告中系一专有名词，英文表述为Poverty Reduction Strategies，简称PRSs）是能实现上述目标的一个重要手段。它已在使政策决策向实证（evidence-based）方式转变并更加注重对贫困的分析方面取得了一定的成效。然而，一项对最近10个减贫战略体系（PRSs）的分析显示，总体而言，长期贫困人口仍然不为制定和实施国家政策的决策者们所重视。减贫战略体系（PRSs）中的一些政策可能会对长期贫困人口有益，然而，鲜有证据表明实施这些战略体系时曾对持久贫困进行过特定的分析或选择实施了专门关注长期贫困人口的政策。尽管社会保护在一些减贫战略体系（PRSs）中被列入日程，但如何使他们惠及长期贫困人口却还并未确定。实现公正和赋予长期贫困人口公民权并未包括在减贫战略体系（PRSs）当中，反歧视和性别赋权也仍是边缘议题，而且奇怪地是，城市化和迁移也很少提及。
　　虽然政策选择很重要，但资源配置和实施效率是决定政策是否发挥减贫效应的决定因素。这些都与支配公共政策及管理的政治体系有关。减贫战略体系（PRSs）应该是一个动员民众支持穷人和建立更公平社会契约的工具，然而，时至今日这仍未成为现实。在大多数国家，第一代和第二代的减贫战略体系（PRSs）一般都被视为是施惠者创造的产物。第三代减贫战略体系（PRSs）一定要被当成国家政治工程来看待，它要向社会大众开放正规的政治决策过程和非正规的空间及网络。
　　有争议的是，本报告发现那些对长期贫困做出最有效反应的国家，往往缺乏开放的政治体系，例如埃塞俄比亚、乌干达和越南。这表明在那些实施“精英工程（elite project）”推动国家建设的国家里，建立公民与国家之间社会契约的需要得到了认可，使长期贫困更可能被提上政策议程。长期贫困人口并非简单地要求“获得好的政策”，还需要“使政策发挥作用”。这意味着人们要思考民主、选举和分权等现代意识之外的问题。
　　把社会保障放在优先位置
　　本报告重申和扩展了2004/2005年度长期贫困报告的结论。社会保障，特别是社会救助，在消除长期贫困方面发挥着十分重要的作用。它通过帮助穷人抵御各类冲击以及消除他们严重的脆弱性来解决无保障的问题，帮助他们保存和积累资产从而使其改善生计并提高生产力，同时，通过夯实穷人长期的生计基础来改变他们的经济和社会关系。
　　尽管私人部门、非正式部门和公共部门都能够提供社会保障，但由公共部门提供社会保障应予以优先考虑。原因有四：
　　◆ 在许多低收入国家，传统的社会保护方式正在逐步弱化；
　　◆ 新的私人社会保护来源，如外出就业汇款，很少能惠及长期贫困人口；
　　◆ 在长期贫困人口集中的地区，事实上不存在私人保险市场；而在其他地区，这种私人保险市场也太过昂贵，长期贫困人口负担不起；
　　◆ 全球化使最穷的人口面临着新的更大的风险——金融危机、经济重组、食品价格上涨以及全球变暖。
　　近些年来，指导设计社会保障政策的知识基础得到了很大的加强。通过系统性的监测和评估来建立这一基础至关重要。尽管这一知识基础提供了许多重要的可资参考的经验教训，但对长期贫困人口而言，有两点尤为重要：
　　◆ 家庭而非个人应该被作为主要的瞄准单元；
　　◆ 收入转移支付可以与其他形式的支持（儿童医疗服务、营养套餐、基础教育、技能培训和资产转移）结合在一起来解决多元贫困和贫困代际传递的问题。
　　大量证据表明，社会保障是一个缓减贫困和长期贫困划算的方法，对国家而言能够负担得起，甚至在相对贫困的国家也能大规模地推广。有一些案例研究曾介绍过社会保障推动大规模减贫的更加广泛的方法。例如，在乌干达，社会保护正在培育和加强社会契约。
　　然而，有效的社会保障措施不仅需要良好的技术分析，也需要获取政治支持来保证其得以启动、实施并顺利筹集资金。在许多国家，社会保护政策都是由主导性政党引入的，而非民间组织游说动员的结果。社会保障项目通常被看作是国家建设的一部分，而非捐助人对减贫的关心。这样，向政党及其“执行机构”提供合理的技术建议就成为一个关键的行动，而且，这还需要与对国家发展目标的讨论相结合。通常，人们认为经济精英和中产阶级会反对社会保护，因为他们害怕产生依赖性和增税。然而，本报告所考察的大多数干预措施在开始阶段都没有遭到明显的抵制，甚至随时间的推移获得了更为广泛的政治支持。
　　目前我们所具备的知识条件已足以起草2010年全球社会保护战略，争取实现到2025年完全消除极端贫困的目标。
　　经济增长与长期贫困
　　关于长期贫困人口如何从经济增长中受益的问题，目前缺乏比较系统的研究和分析。但是，我们所知道的是，长期贫困人口从经济增长中获得的利益很有限。他们常常居住在农业发展潜力很低且远离市场的地区。由于交通条件差，通信设施不完备，他们被完全排除在了经济增长和全球化进程之外。即便他们有机会进入国内或国际市场，获得的收入也少得可怜。很多长期贫困人口以不稳定、低报酬、不健康和不安全的工作为生，改善的希望很渺茫。他们努力工作，但由于受教育水平很低，资产严重不足，获得体面工作的机会有限，导致无法获得发展的机会。由于极端的条件限制，经济增长能够改善长期贫困人口生活的程度差强人意。
　　本报告总结了通过改变政策来提高经济增长缓减长期贫困效应的三个主要领域：农业、城市化和社会保障。
　　在有效提高农业减贫贡献度方面，本报告提出了3项措施：
　　◆ 基础设施特别是交通设施。基础设施能“增厚”地方市场，使地主、商人和雇主无法再将他们的价格强加给当地的劳工、生产者和消费者，同时还能提高食品安全的保障程度，并降低他们外出寻找工作机会的成本。
　　◆ 教育。它能提高农业生产力，促进农业人口向非农部门转移，改善那些在城市地区获得就业机会的外出务工人员的生计（并向家中汇款）。
　　◆ 信息。一般来讲，长期贫困人口缺乏获得如就业机会、要素和产品价格以及新技术等方面重要信息的渠道。解决这一问题的传统方法是农业推广。然而，最近的研究表明需要发动私人、公共和非政府机构的力量来来改善最贫困人口获取信息的渠道。
　　第二个核心是城市化。本报告认为，城市化不仅需要在政策上做出调整，还需要政策制定者们改变他们的思维逻辑框架。决策者应该考虑建立一个更激进且更与时俱进的国家城市规划战略，而非将城市地区看作是通过各种有规划的控制措施（很少实施）来管理的分散的单元集合。这一战略将把具有经济增长潜力的贫困地区与城市联系起来，促进贫困地区城市和乡镇的发展，解决城市劳动力市场的社会歧视问题。
　　第三个政策焦点是社会保障。在家庭层面，社会保障不仅能够帮助长期贫困人口改善消费，还能够提高他们的生产力水平和资产拥有量。在“落后地区”，社会保障资源的流入能够刺激地方市场，推动经济繁荣。
　　实施这些政策会面临诸多挑战——要在从其他项目抽调资源及筹集额外资源上做出抉择。可以肯定的是，我们需要考虑短期的成本和收益，但我们还要看到经济增长会带来飞速的社会变化，特别是通过城市化和迁移，而这些变化将会对长期贫困人口产生影响。同样，城市化和增长也会带来一些消极影响，可能会破坏一些人的生计并加剧经济不平等，从而造成政治权力的集中。因此，这一方面的政策需要考虑对这些有害影响的管理和控制。
　　社会转型
　　社会秩序例如阶级、阶层和性别关系对长期贫困人口的生计、福祉和意愿都有深刻的影响。这些秩序并不是固定的，而是会随着时间的推移而不断变化。当前，在全球化的冲击下，他们比以往变化得更快，不过，所有国家最终不太可能变成完全一样。现有的社会秩序强化了导致长期贫困形成的三个方面的因素，使穷人永远是穷人：社会歧视、有限的公民权和不利的就业机会。
　　在减贫战略体系（PRSs）和类似的政策文件中一般很少提到推动积极的社会转型，但是，它是解决长期贫困问题的核心环节。长期贫困人口不仅需要“好的政策”，更需要一个能够帮助他们实现权利、表达意愿的社会。本报告提出了三个社会优先目标：性别平等、社会包容和能力增强。在促使这些目标实现的过程中，5个方面有效的政策要引起重视：
　　◆ 初级以上教育；
　　◆ 生殖健康服务；
　　◆ 迁移与城市化；
　　◆ 反歧视立法；
　　◆ 为社会活动创造支持性环境。
　　有一些实践案例指出了实施这些政策来帮助长期贫困人口获取权利并提高能力的具体途径，包括为在校儿童提供食物（印度泰米尔纳德邦）、将转移就业纳入减贫战略体系（PRSs）、设置就业岗位储备（印度）和建立拾荒人合作社（亚洲及拉美）等。虽然推动社会转型可能不是一个容易完成的任务，但这些事例表明，创新性的项目能够促进这一目标的实现。
　　消除暴力冲突，构建社会契约
　　暴力对所有国家的穷人来说都是有害的，在长期贫困国家尤为突出。贫困可能是诱导暴力产生——从犯罪到战争——的一个原因。不公正可能导致战争，但只在涉及商业投机时才会驱动战争的发生。同时，商业有时候也是内战的诱发根源，特别是在矿产资源能够获得暴利的情况下。因此，消除战争与打击那些通过暴力获得权力和财富的团伙有关。然而，就算这些“坏家伙”被铲除，也不一定就能换来和平。
　　降低政府脆弱性进而减少暴力和冲突的途径之一是建立并维护一个社会契约。在这一契约下，政府采取行动——建立法律和秩序、提供服务和建设基础设施——降低民众的风险，民众则不断强化其对政府的义务（如愿意缴税支持政府各种行动的资金需求）。社会契约在国家和个人之间确立了互相承担义务的框架，为个人通过纳税贡献自己的金钱来推进国家建设奠定基础。这样，国家就成为一个能切实帮助穷人的机构，而非一个抽象的实体。要实现这一目标，需要建立特殊的财政制度来关注穷人及其需求。通过这种方式，社会契约就能与人们关于公平和正义的诉求有机结合。
　　从历史上看，建立一个有效的社会契约存在诸多不同的模式，但它们都有一个共同点，即有一个有效的包括税收创造在内的公共财政体系。这一点在脆弱国家尤其重要：新的领导者需要一个好的执政起点，就会实施一些“快速见效的政策”。这些政策大多与直接消除长期贫困领域的问题相关——如加强边远地区的基本医疗卫生服务和基础设施建设。通过建立法律和秩序、提供各类服务和建设基础设施来降低人们的风险则是下一步的打算。这就在国家和个人之间建立起了相互承担义务的责任机制并为个人愿意通过纳税贡献金钱支持国家建设创造了条件。此即为创建公民权的真正基础。
　　消除长期贫困
　　如果各国政府和国际组织能够做出必要的政治承诺并相应地投入资源的话，在2025年前消除长期贫困是一个可行的目标。对于一些长期贫困的国家来说，这一目标看起来似乎过于雄心勃勃，不过，退而求其次，就几个稳定且相对富裕但长期贫困人口众多的国家来说（孟加拉、中国、印度），在未来几年会见到比较快的成效。
　　虽然各国在实施消除长期贫困的政策时要因地制宜，但目前有证据显示，各国及国际组织应首先在下述5个政策方面有所行动：
　　◆ 社会保护：政府提供社会保护特别是社会救助，能够显著地降低长期贫困人口的不安全程度，并增加其融入经济增长进程的机会。
　　◆ 为难以惠及的人口提供公共服务：提供生殖健康服务和初级以上教育可以打破贫困的代际转移，并对长期贫困家庭的发展前景产生深远影响。
　　◆ 构建个人和集体资产：拥有资产能够增强长期贫困人口的个人（和集体）能力，一个家庭持有的精神、物质和社会资产越多，它在社会网络、交易和非正规金融市场中的地位就越高。
　　◆ 反歧视和性别赋权：消除社会歧视能够促成一个公正的社会契约并增加长期贫困人口的经济机会。
　　◆ 城市化和迁移：在农村地区，长期贫困仍然非常普遍，在城市地区，长期贫困可能会更严重，因为这些长期贫困人口没能从城市化中获益，无法通过移民获得工作机会。长期贫困人口需要通过教育和反歧视来获得迁移的机会。人们需要采取新的城市规划理念，发掘城市增长的利益点，并允许农村贫困移入者获得一部分城市生产的收益。
　　为消除长期贫困，我们还需要调整国际上主导性的减贫模式——减贫战略体系（PRSs）和千年发展目标。 减贫战略体系（PRSs）：仍然是一个重要的工具，但是需要：
　　◆ 提供不同类型穷人更多的信息，并对各国长期贫困进行深入的研究；
　　◆ 从由施惠者出台的政策文件转变为融入国家社会发展战略框架的重要行动指南；
　　◆ 超越政策制定，根据实现这些政策目标的要求，来引导社会和政治变革。
　　千年发展目标：需要在2015年的时限上进一步拓展，充分整合各种力量在全球范围形成一个消除长期贫困的战略目标框架。这就要求：
　　◆ 设立到2025年消除极端贫困的目标；
　　◆ 设立到2020年为所有穷人和脆弱群体提供基本社会保护服务的目标；
　　◆ 设立到2020年普及初级以上教育的目标。
　　本报告对政策的方方面面进行了大量的阐述。不过，政策的改变一定要注意长期贫困人口在解决自身贫困方面的主体地位。今天，虽然所有人都已经意识到了长期贫困问题的存在，然而，政策制定者以及社会大众仍将他们视为具有依赖性且被动等待救助的群体。大多数长期贫困人口都在努力地工作来改善他们自身的生计及子女的未来，在极端困难的情形下，他们别无选择。他们需要真正的承诺，辅之以具体的行动和资源投入，来支持他们的努力，使他们克服摆脱贫困、获得公民权利的障碍。
　　●减贫会议●
　　20国集团伦敦峰会
　　2009年4月2日，20国集团峰会在英国伦敦举行。包括中国国家主席胡锦涛、美国总统奥巴马在内的来自八国集团、11个重要新兴工业国家以及欧盟的元首和代表参加了会议。与会领导人就国际货币金融组织增资和加强金融监管等全球合作应对金融危机的议题达成多项共识，会后发布了正式公报，主要内容包括：
　　◆ 恢复经济增长与保障就业，促进就业市场的复苏；
　　◆ 修复金融体系以使贷款市场复苏；
　　◆ 加强金融监管监督以重建信任；
　　◆ 稳定全球金融体系，以克服当前危机和避免未来危机；
　　◆ 抵制贸易保护主义，促进全球贸易和投资，巩固经济繁荣的基础；
　　◆ 保证所有国家均衡且持续地实现经济复苏。
　　峰会就帮助发展中国家也达成了共识：
　　◆ 通过多边发展银行发放千亿美元贷款给低收入国；
　　◆ 放宽国际货币基金组织对发展中国家的贷款限制；
　　◆ 动用国际货币基金组织出售黄金所得为最穷国提供60亿美元特惠贷款；
　　◆ 履行各自援助发展中国家发展的承诺，特别是对撒哈拉以南非洲各国。
中国发展高层论坛
　　2009年3月21日到23日，由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的中国发展高层论坛2009年会在中国北京举行。本次论坛的主题是“国际金融动荡中的中国发展和改革”。诺贝尔奖得主斯蒂格利茨、经合组织秘书长古利亚、著名经济学家斯蒂芬·罗奇等著名学者及中国发展和改革委员会主任张平、财政部部长谢旭人、商务部部长陈德铭、工业和信息化部部长李毅中、银监会主席刘明康等出席了会议。
　　国务院总理温家宝会见了参会外方代表，听取了关于世界经济形势尤其是中国应对国际金融危机政策措施等方面的建议，并指出：全球经济复苏终会出现，国际社会应对中国抱有信心。
　　国务院副总理李克强出席了论坛开幕式并致辞。他强调，中国将着重采取以下几个方面的措施，来努力使国际经济环境变化带来的不利影响降到最低程度，实现经济社会又好又快发展：一是扩大内需，刺激最终需求；二是调整结构，培育新的经济增长点；三是深化改革，激发经济活力和动力；四是提高开放水平，利用好两个市场、两种资源；五是加强社会保障，切实改善民生。
　　3月21日上午的学术峰会中，与会代表讨论了国际经济的衰退现状与复苏前景、美国政府新经济政策及其评价、中国政府保增长政策及其评价等方面的问题。下午的企业峰会中，讨论了国际金融市场变化及对金融机构的影响、国际经济危机下的企业应对策略、国际金融危机下的贸易与投资等方面的问题。3月22日和23日的会议分为六个单元：应对全球金融危机的中国发展与改革政策、实行积极的财政政策、实施适度宽松的货币政策、对外开放与扩大内需、加速结构调整和产业升级以及推动全球经济复苏与有序发展。
　　●国际交往●
中国政府扶贫代表团赴秘鲁和委内瑞拉访问
　　2009年4月9日至18日，国务院扶贫办主任范小建率领中国政府扶贫代表团对秘鲁和委内瑞拉进行了友好工作访问。这次访问主要目的是落实胡锦涛主席访问秘鲁和习近平副主席、回良玉副总理访问委内瑞拉时签订的有关扶贫合作协议，进一步推动中国与两国之间在扶贫领域的交流与合作，并且学习和借鉴相关国家经验为中国制定下一个十年扶贫规划提供参考。
　　在秘鲁访问期间，秘鲁总理耶胡德·西蒙（Yehude Simon）会见了代表团，并亲自主持了两次工作会谈。秘鲁妇女与社会发展部部长、农业部部长、卫生部部长和社会事务部际委员会秘书长分别向代表团介绍了扶贫的相关政策和项目，并表达了希望与中方加强合作的意向。在妇女与社会发展部部长、农业部部长和社会事务部际委员会秘书长的陪同下，代表团考察了秘鲁印加港省瓦努科市种桑养蚕项目区和以罂粟种植为主的极端贫困社区以及利马市的2个贫民窟。
　　在委内瑞拉访问期间，代表团与委公社事务部部长、副部长、计划发展部副部长和卫生部副部长举行了会谈，并考察了两个极端贫困社区的扶贫项目。
　　代表团对中国扶贫开发的成就、经验和做法做了全面系统的介绍，并在中国驻秘鲁和委内瑞拉使馆的协助下，与秘鲁社会事务部际委员会和委内瑞拉公社事务部分别签订了会谈总结和纪要，为下一步深化和拓展合作奠定了基础。通过考察，代表团对秘鲁和委内瑞拉两国贫困的状况及演变历程、扶贫的政策框架、实施机制以及基本经验有了较为全面的了解，产生了一些深刻的体会：
　　（一）收入差距扩大是中国和委内瑞拉及秘鲁面临的共同挑战。秘鲁和委内瑞拉两国贫困发生率高，基尼技术分别达0.53和0.42，贫富发展差距巨大。而中国的基尼系数也达到了0.469（数据来源于2007年联合国报告），而且还在逐步扩大。
　　（二）努力推进城市化的同时要更加重视农村的发展。秘鲁和委内瑞拉的城市化水平均高达75%以上，然而城市贫民窟和农村发展边缘化问题还很严重。由此产生的一系列社会问题使得两国政府高度重视农村发展，所采取的措施与我国以工促农、以城带乡的政策有很多相同之处。
　　（三）大扶贫是共同趋势。在秘鲁和委内瑞拉两国的扶贫政策体系当中，许多行业和部门共同承担着扶贫任务，而专职扶贫机构在做好专项扶贫的同时，充分发挥部门协调的作用，帮助行业部门更好地瞄准贫困群体，使普惠性政策有效地惠及穷人，使穷人能够从宏观经济社会发展中切实受益。
　　（四）开发式扶贫行之有效。中国的扶贫工作最强调提高人的发展能力，其次是基础设施建设，而社会事业发展方面相对较为薄弱。而秘鲁和委内瑞拉虽然都非常重视社会事业投入，但基础设施投入相对缺乏，发展能力严重不足。两国现在也开始逐渐重视开发式扶贫，在加强农村基础设施建设和社会事业发展的同时，逐步强化专项扶贫开发。
　　（五）改善贫困监测以提高贫困识别度。秘鲁和委内瑞拉两国的扶贫政策对贫困人口瞄准的要求很高，基础识别工作尤为出色。同时在实施普惠性扶持政策时，强调对特定贫困人群的专项扶持，体现了普惠性政策和专门性政策的有机结合。
　　（六）应从法律上明确扶贫机构的职能，并保障资金投入，以更好地依法开展扶贫工作。
　　●新书推荐●
《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进》
　　世界银行近日发布了题为《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进》的中国贫困和不平等问题评估报告。报告肯定了中国在过去25年里减贫所取得的巨大成就。无论是按照中国的官方贫困标准、世界银行的贫困标准（按2003年农村价格计每人平均每年888元人民币）或是国际平均每人每天1.25美元的新贫困标准（2005年购买力平价）计算，自1981年以来，中国贫困发生率都在显著下降。然而，减贫的成就在各个时期并不均衡。中国的减贫成就很大程度上依赖于经济的快速增长，而包括家庭承包责任制、乡镇企业发展、国有企业改革、经济结构调整、取消农业税费和开发式扶贫以及最近在社会保障领域的改革等政策也在相当大程度上对贫困人口的减少和贫困发生率的降低做出了突出的贡献。
　　然而，中国的减贫仍然任重道远，甚至在某些方面可能会更为艰巨，中国的成就与挑战相伴而生。许多曾经推动中国缓贫的成功因素，如一些新的政策和制度，也导致了中国社会经济发展的结构性变化，彻底改变了中国的社会经济面貌，给中国的减贫带来了一些挑战：
　　◆ 中国官方贫困线水平可能偏低。按照国际贫困标准来衡量，中国的贫困人口依然十分庞大。
　　◆ 易受收入变化波动影响的贫困脆弱性人口还比较普遍。
　　◆ 在按区域、地势和民族划分对贫困人口中，风险对贫困的影响程度随着贫困程度的降低而增加。
　　◆ 随着贫困率的下降，贫困人口分布的分散性将导致消除剩余贫困变得更加困难。
　　◆ 经济增长对扶贫一直发挥着重要作用。然而，随着中国经济的持续高速增长，减贫的增长弹性在逐步下降。
　　◆ 经济增长的成果不能平等地由全体人民所共享，中国的不平等程度正在加剧，特别是城乡收入差距扩大以及城市内部、农村内部收入不平等的叠加。
　　◆ 从人类发展指标来衡量，非收入领域人类发展的不平等状况也在加剧。
　　过去25年的发展与挑战都表明，中国需要在一个更为广阔的视角下来推进减贫。一方面是因为经济的发展，另一方面是因为综合的经济改革已经彻底地改变了中国的经济结构，需要解决的问题 （贫困）在很多关键领域都已经发生了质的变化。问题性质的变化意味着，不能仅着眼于现有贫困地区的发展问题，而是要在更大的范围内展开减贫的行动，既要拓展减贫政策的覆盖范围，又要不断提高减贫的目标并改善减贫的手段和方法。
　　在肯定中国政府为推进扶贫开发、加强社会保障以及推动人类发展等方面已采取政策措施的同时，报告也指出了未来扶贫的优先事项，其中包括：
　　◆ 采用一个更为广义的贫困概念和合理的标准来识别、瞄准贫困人口；
　　◆ 继续将农村扶贫作为首要任务；
　　◆ 通过提高劳动回报来增加机会；
　　◆ 通过扩大和改善城乡社会保障制度覆盖范围来提升社会保障程度；
　　◆ 在以区域为基础的扶贫工作中辅助以家庭导向的方法；
　　◆ 为地方政府提供充足而公平的资源；
　　◆ 完善体制机制，加强贫困人群的参与力度，强化责任体系，提高协调性；
　　◆ 提高贫困监测和减贫成效评估的能力。
　　●专家视点●
中国国际扶贫中心名人讲坛第一讲
　　2009年3月11日，中国国际扶贫中心举办名人讲坛第一期系列讲座。讲座由国务院参事、中国国际扶贫中心理事长刘坚主持。2006年诺贝尔和平奖获得者、孟加拉格莱珉银行总裁默罕默德·尤努斯教授和达能集团首席运营官及亚太区总裁范易谋先生应邀分别做了题为《小额信贷与减贫：政策、经验与国际合作》和《企业的社会责任：达能集团与格莱珉银行“社会企业”模式》的专题演讲。
　　默罕默德·尤努斯教授在发言中阐述了小额信贷与减贫的关系及其政策与制度条件，介绍了格莱珉银行小额信贷的历程、特点、成效与经验，分析了格莱珉银行小额信贷减贫对亚非拉发展中国家的启示与适用性，介绍了除小额信贷之外所从事的其他社会活动，并对小额信贷领域国际合作的进程、成效、问题及发展趋势发表了自己的看法。
　　范易谋先生在发言中就社会责任与企业的发展以及达能集团—格莱珉银行“社会企业”模式的内涵与成效做了阐述。他认为，当前全球范围的经济放缓使减贫的努力面临更多的困境，这些困境单靠市场机制不但难以解决，还会带来更多的不稳定因素。在政府无力解决这些问题的情况下，“社会企业”模式就成为企业发展的一个特别的机会。
中国国际扶贫中心名人讲坛第二讲
　　2009年4月1日，中国国际扶贫中心举办名人讲坛第二期系列讲座。讲座由中国国际扶贫中心主任吴忠主持，世界银行驻华代表处首席经济学家韩伟森（Ardo Hansson）和南非茨瓦尼科技大学荣誉教授汉斯·彼得·宾斯万格（Hans P. Binswanger-Mkhize）应邀分别做了题为《世界银行南南合作战略与行动》和《不断变化的非洲农业与农村发展的背景和前景》的专题演讲。
　　韩伟森先生在发言中回顾了世界银行推动南南合作战略框架变迁历程，认为国际社会应对发展中国家减贫和发展的需求做出更加有效的回应，特别强调了新兴援助国与日俱增的作用和影响力。同时，他介绍了当前世行在促进南南合作方面所做的努力，如为发展中国家建立政策信息与实践经验的交流网络和建立南南经验交流专项基金等。同时，韩伟森先生也重申了世行的非洲行动计划，即在共享性、可持续的全球化背景下，将非洲发展置于首位。此外，他还着重指出了中国在促进非洲发展方面所应承担的角色和可能的贡献。
　　宾斯万格教授在发言中首先肯定了非洲自20世纪80年代以来在发展领域所取得的成就，随后指出在新的发展话语及援助体系下，非洲所面临的挑战包括对农业的政治承诺、技术鸿沟、市场和小农服务以及区域合作等等，强调目前针对宏观经济和金融制度的改革已经无法推动进一步的增长和发展，非洲各国应抓住机遇，提高对农业的重视程度，改善医疗和健康，加强基础设施建设，加快区域一体化步伐，消除贸易壁垒，促进农民组织发育，增加技术投入，并将适宜非洲本土的技术发展作为战略核心，努力应对当前的粮食危机，并为长期发展奠定坚实的基础。
　　●机构介绍●
巴西国际包容性增长政策中心（IPC-IG）
　　巴西国际包容性增长政策中心（IPC）是联合国开发计划署和巴西政府为推动发展中国家在减贫应用研究与技术培训领域的合作而共同组建的国际性发展援助机构，旨在通过向国际社会提供关于贫困和人类发展方面可靠的数据和研究成果，加强发展中国家政策决策的公信力和透明度，从而提高其制定和实施减贫政策的效率。该中心的核心职能是开展贫困和不平等专题研究并为发展中国家提出减贫和消除不平等的政策建议。该中心的主要研究项目包括：
　　◆ 有效应对艾滋病的宏观经济政策
　　◆ 现金转移支付和社会保护
　　◆ 经济政策、千年发展目标与贫困
　　巴西国际包容性增长政策中心的具体业务活动包括开展联合研究、组织交流研讨、举办减贫培训以及资助有关专家和机构开展减贫应用研究等。这些活动主要围绕以下三个领域展开：
　　◆ 贫困和不平等监测
　　◆ 有利于穷人的增长政策
　　◆ 社会保护与人类发展战略
　　为了实践其机构目标，巴西国际包容性增长政策中心做出了大量的努力：
　　◆ 开发贫困分析课程
　　◆ 组织讲座和研讨会，促进减贫相关政
　　◆ 策的讨论
　　◆ 与国际机构建立开展广泛的合作
　　◆ 为硕士和博士研究生提供关于贫困研究的实习机会
　　巴西国际包容性增长政策中心同时也通过网络发布各类研究成果，促进关于贫困核心议题的政策讨论和知识传播。 受2007年巴西和加纳合作项目的启发，2008年3月，巴西社会发展和对抗饥饿部，英国国际发展部和巴西国际包容性增长政策中心发起了非洲－巴西社会发展合作项目，寻求在发展中国家之间通过国际技术合作来优化社会保护方面的战略和政策。该项目由4个主要部分组成：
　　◆ 区域技术合作。巴西政府派代表参加非洲联盟组织区域专家会议；
　　◆ 技术合作。4个非洲国家将得到技术援助来实施社会保护项目或是改进现有社会保护政策措施；
　　◆ 参观学习。组织到巴西参观，促进巴西和非洲国家政府官员之间的经验交流；
　　◆ 远程学习。建立网站来宣传项目活动。

 

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