国际减贫动态第三期-分专题阅读

　　●研究前沿●
　　“非洲与中国的关系越来越密切，这种现象的出现，通常被解释为后者对前者自然资源的需求。这种观点有一定的道理，但是中非之间关系朝着更为密切的方向发展，更多是因为中国已经成为非洲大陆经济模式的榜样。中国是在一代人的时间内摆脱贫困并成为世界主导力量之一的例证。”（Ca lestousJuma，2007）
　　1．引言
　　正如中国政策决策的大多数方面一样，中国与非洲的关系中，意识形态已经让位于更为实用的经济发展。中国对非洲地区的战略已经从20 世纪50 年代和60 年代的“输送资源”转向从非洲地区进口石油以及为其建设道路、港口、学校和医院。中国日益成为非洲大陆的主要投资者和援助者，这一角色的转变不仅得到了非洲越来越多的关注，也吸引了包括自殖民时代开始在非洲扮演主导地位的欧洲国家在内的全世界的目光。一些观察者正在密切关注这种“南南合作”的新模式，由此预测中国外交政策的未来走向。
　　从非洲人的角度来看，中国的发展对其国内减贫政策的启示可能更为重要，因为中国在许多方面都与西欧不同，其中最为重要的是中国也是一个发展中国家，并在过去25年中在消除绝对贫困方面取得了杰出的成就。目前现有的最完整的数据显示在1981年中国大陆的居民中有2/3 都生活在1 天1美元（1993 年国际价格）的标准以下。同期在撒哈拉以南的非洲（SSA）这一比例仅为大约40％。然而2004 年，以同样的标准衡量，中国的这一比例下降到10％以下，而撒哈拉以南的非洲仍然保持在40％左右。图1展示了中国和SSA（以及除中国以外的全部发展中国家）贫困率的变化。中国减贫的趋势是1981－2004 年间大约每年降低1.9％，SSA 则为每年0.1％。即使忽略1981 年中国的数据，这一比例也是每年下降1.4％，而除中国以外的全部发展中国家则仅为每年下降0.4%。如考虑人口增长，贫困人口数量下降速度的对比则更为明显。1981 年，中国贫困人口比例是非洲贫困人口的4 倍，而1996年，SSA 的贫困人口总数已经超过了中国。换句话说，从1981 年到2004 年，中国 1 天1 美元标准以下的贫困人口减少了约5 亿，而非洲则增加了1.3 亿。

图1 1981 年－2004 年中非贫困发生率
　　来源：Chen 和Ravallion，2007
　　在20 世纪80 年代初期以来如此巨大的减贫差异面前，人们自然会问中国是否应该成为如同Juma（2007）所述的非洲“经济模式的榜样”。来自中国的私人投资和援助将会使非洲的穷人受益良多，然而，吸取国内发展政策方面的教训是否让非洲获得更大更长远的裨益呢？
　　当然，非洲这些年来饱受冲突纷扰之苦，与中国的长期稳定形成鲜明对比，因此人们可能对此持怀疑态度。在20 世纪60 年代，3/4 的非洲首脑被暴力夺权，即使到90 年代中期，这样的情况仍然还普遍存在。相对于非洲的内乱不断，包括1/4 的SSA 国家经历了政府倒台（Van de Walle，2001），中国则在过去30 年可谓一帆风顺。不过，在20 世纪六七十年代，中国也曾有类似的状况发生，与非洲同期的状况并无显著差异。大跃进和文化大革命都是大规模的、毁灭性的动荡，前者甚至造成了20 世纪世界上最大的一次饥荒，死亡人数大约为1500 万到3000 万。然而正是这样的动荡催生了政策变化。目前，非洲政坛权力的更迭也开始走上制度化和规范化的道路，2000 年到2005 年之间，以规范的、非暴力的方式完成权力交接的比例占到80％（Posner&Young，2007）。
　　然而，非洲要想学习中国减贫的成功经验，仍需谨慎。一位德高望重的非洲发展观察家曾叹息“强调移植西方的制度实践往往会忽视对非洲适应性的关注，”（Hyden，2007），移植西方的理念存在巨大的风险，同样，假设整个非洲只要复制中国的某些特定政策就能实现中国那样的成功也未免过于幼稚。中国自1980 年以来的成就应当归功于一系列的（通常是激进的）经济改革，从高度政府调控逐渐转向市场导向。这些改革的成功主要基于独特的中国环境，对于世界其他地方的政策制定缺乏借鉴意义。
　　保持谨慎也是出于其他方面的考虑。对于非洲来说，不仅需要从中国的成功中汲取经验，也需要避免中国发展路径中的某些教训，例如下文将要提到的日益加剧的不平等。同时，中国也并非非洲所能学习的唯一典范。中国的邻国越南在减贫方面毫不逊色，但它采取了一些与中国不同的政策。此外，在求助于远东地区之前，非洲首先应该将目光投向本地区。在非洲大陆有许多成功的例子，对于非洲贫困也有大量的研究和实践，非洲人民完全可以从中获取经验。
　　必须承认，非洲目前也面临着一些中国即使在1980 年前后也不曾遇到的困难。首先是过去政策失败的消极影响，例如落后的农村基础设施，对农业研究和推广相对薄弱的公共支持等。在意识到这一点以后，就会发现改革之初的中国和今天的非洲国家之间存在两个巨大差异：非洲国家的不平等程度更高，而人口密度更低。当时的中国和今天的SSA 相比，“1 天 1 美元”的贫困人口比率非常接近（在20 世纪80 年代中期，中国的这一比例约为40％），而收入不平等程度则低于除埃塞俄比亚和毛里求斯之外的所有国家。在不平等程度高的国家，增长速度对贫困发生率的影响更低，这就意味着非洲国家需要获得比中国还要快的增长才能够实现中国那样的减贫成就。
　　其次，非洲国家的人口密度比中国低得多。关于低人口密度条件下非洲发展的成本已有很多研究，Herbst（2000）认为非洲相对充裕的土地使国内冲突减少，而（Herbst基于欧洲历史认为）这种冲突有助于在更长时期内维持一个强权国家。（而非洲的政治地理，即基于殖民分割的虽然武断却确定的边界划分，也无助于维持一个具有凝聚力的强权国家）。关于低人口密度的代价还有其他讨论，例如不利于技术创新，并且也会导致一些公共基础设施，如道路等的供应成本更为高昂。
　　社会不平等程度更高以及人口密度过低等也直接加大了中非之间的差异性：非洲国家的国家机构通常较弱，影响了对社会服务和基础设施供应的数量和质量。
　　此外，还有一些其它的初始条件影响了减贫进程，但是这些通过政策都能够得到改善。例如非洲的高抚养率（主要是由于高生育率），及艾滋病导致的高劳动力死亡率对增长和减贫的限制。2006 年，SSA 总人口的43％是0－14 岁，是中国同期的2 倍多，比中国1980 年前后的比例也大得多。目前，SSA 的人口增长幅度（2000 年到2006 年间为每年2.3％）不但高于中国目前的增幅（0.6％），也高于中国在改革之初的增幅（1978 年的年增幅为1.6％）。在1980 年前后的改革开始之前，中国就已经进入了“人口转型”时代，而许多非洲国家也已经开始了这个进程（也有反复的例子，例如肯尼亚的出生率又开始回升）。
　　抛开今天的非洲国家和1980 年的中国之间这样那样的明显差异不谈，SSA 毕竟是48 个国家而不是一个国家，这也是一个影响因素。SSA 和中国在经济、社会和政治凝聚力方面的差异也是巨大的。与许多同样拥有多民族、地理分散的小国相比，作为一个同质性很高的大国，中国由此得以在公共管理、内部产品供应、外部贸易谈判、国际市场、劳动力转移（通过降低劳动力生产率的地区不平等，大幅提高产出）、减少和管理冲突等方面更加有利。
　　但是这并不意味着非洲无法向中国学习。本文将不局限于介绍中国的特定政策，而是通过理解中国改革的过程，及其从危机走向成功的原因，更深层次地探讨其中最重要的经验。其中一些经验不言自明，一些经验则可能出人意料。本文将更进一步从审视中国减贫成功的原因入手，再探讨对非洲的启示。
　　2．理解中国（不均衡的）减贫进展
　　到过中国繁华首都的人，包括亲临2008北京奥运会的人，在听到中国仍然有10％的人口生活在与非洲40％人口几乎同等的贫困状态中时，无疑都会诧异，但是他们如果到中国内陆的农村去，就会发现极端贫困现象仍然是今天中国的顽疾。就像多数发展中国家一样，在中国和非洲，农村地区的生活标准都比城市低，然而城乡差距在中国要大得多。2002 年，22％的中国农村人口居住在1 天1 美元的标准之下，而在城市，这一比例仅为1％。相对应的是，在SSA，居住在这一标准之下的农村人口比例为51％，城市人口比例则为40％。
　　中国城乡生活标准的巨大差异，至少要部分归因于改革前就已根深蒂固的户口制度，这一制度大约始于1950 年，类似于一种国内通用的护照。在这种制度下，农村居民即使进入城市，如果没能获得城市户口，也很难享受城市的服务，而获得城市户口非常困难，成本高昂，对于穷人来说更是难以负担。中国的户口制度后来进行了调整，放松了限制。事实上，虽然对国内人口迁移有着严格的限制，中国仍然实现了切实的城市化，城市居民的比例从1980 年的19％上升到2006 年的44％。迅速的城市化也是中国减贫的原因之一。分析显示，即使在城市地区和农村地区采取相同的贫困测量指标，仍可将中国在1981 年到2001 年之间减贫成就的1/4归功于人口的城市化（Ravallion 和Chen，2007）。与此形成鲜明对比的是，在非洲由于城市化未能带来经济增长，穷人受益甚微。
　　为北京奥运会而来的游客一定会将中国蓬勃发展的、以城市和出口为导向的制造业也归结为减贫的成功因素。中国的工业发展另人侧目，在1985 年到2005 年间年均增幅为12％，高投资和外国直接投资（FDI）也起到了相当的促进作用。Dollar（2007）认为工业发展也促进了技术传播，管理水平提升和建立全球生产网络。与许多SSA 国家不同，中国的政策鼓励这些外国投资。
　　然而，外国直接投资大幅增长是20 世纪90 年代的事，也就是说，是在减贫最大成就之后。从1981 年到2004 年之间居住在1 天1 美元贫困线以下的人口数量的减少，有2/3都发生在1981 年到1987 年之间，而40％都发生在1981 年到1983 年之间（Chen 和Ravallion，2007）。然而，1979 年到2005 年之间，中国有80％的FDI 都在1995 年以后进入的，而这段时间（1981 年到2004 年之间）里贫困人口数量仅仅减少了15％。显然，FDI 不是中国减贫成就的“秘方”。
　　中国的减贫成就也常被归因于对外贸易，特别是制造业的扩张（世界银行，2002）。然而这一解释也面临与FDI 类似的质疑。邓小平的改革开放政策催生了始于20 世纪80年代早期的贸易改革，改革人民币汇率，为出口商提供优惠税制，在香港附近的深圳建立经济特区。国内贸易自由化也得到积极推进。然而，主体的贸易改革并没有发生在贫困发生率大幅下降的20 世纪80 年代，但不能否认的是经济特区的设置（自1986 年以来）对中国经济产生了显著贡献，特别是从20 世纪90 年代中期到2001 年中国加入世界贸易组织（WTO）之前的这一阶段。
　　对贸易量（出口额和进口额占GDP 的比例）数据的时间序列的考察，证明贸易扩张并不能在短期内带来减贫。Ravallion 和Chen（2007）发现贸易量变化和贫困人口数量指数变化之间的相关系数是0.00。而即使加入对物价上涨的控制，贸易量变化（无论是以当年价格，还是以2 年前的价格核算）和主要的相对价格和政府花费也并不显著相关。
　　用不同的数据和方法也同样证明贸易改革对贫困和不平等的影响非常小。Chen 和Ravallion（2004）考察了自1995 年以来（直到中国加入WTO）的关税改革在家庭层面的影响，他们认为这些贸易改革对家庭平均收入有积极影响，但是对不平等没有实质性的的总体影响，而对贫困的总体影响也非常小。如果考察长期影响，可能会更为乐观（例如通过增长来推动新技术和新知识）。
　　Lin 和Liu（2008）认为贸易扩张本身并不是中国减贫的促进因素，而是整体的发展政策促进了非农部门对劳动力的吸收，对农业增长和对外贸易都起到了巨大的作用。他们的研究表明，在制造业相对劳动密集的省份和时段，贫困发生率会更低。这被解释为“发展战略”的效应，即更倾向于劳动密集型制造业的比较优势。他们也证明，对外贸易量越大的省份和时段，贫困发生率会越低，这也反映了发展战略的不同。
　　在改革开始之初，中国的初始条件非常适合于通过吸收劳动力的制造业部门的发展来推动迅速减贫。这种战略仍然需要有足够的基础教育。即使是技术含量较低的制造业工种，也需要基本的读写能力和计算能力，但是当时中国的基础教育发展较好，改革初始之时，劳动力基础教育程度较高，劳动力数量充足，且工资水平低。
　　然而，即便20 世纪90 年代中国出口导向型的制造业部门通过吸收农村地区的剩余劳动力，从而对减贫做出了巨大的贡献，但大量贫困人口的减少是通过农村经济的发展实现的。Ravallion 和Chen（2007）通过分析和回归的方法，认为1981 年到2004 年间农村经济增长要对贫困的影响远远大于城市经济增长。同样地，用部门产出比例做权重，对减贫率和部门增长率进行回归分析发现，第一产业部门（主要是农业）对减贫的贡献确实高于第二产业部门（主要是制造业）和第三产业部门（主要是服务业）。事实上，第一产业部门增长对减贫的贡献率是第二或第三产业部门的大约4 倍。
　　可以认为，早期的农业改革对减少农村极端贫困人口的成就，与后来发展劳动密集型制造业的成就之间也存在因果关系。如果没有解决农村人口（也就是发展制造业部门所需的劳动力的来源）在食物、衣着、教育和医疗方面的基本需求问题，发展劳动密集型制造业会难上加难。下文将会论证，虽然某些特定的改革是中国特有的，改革的这种先后次序对非洲也有重要的启示。
　　3．中国的不平等在加剧
　　从20 世纪80 年代中期开始，中国在减少绝对贫困人口的同时，也面临着不平等程度的不断加剧。图2 展示了中国的基尼系数，每10 年增加7％的速度意味着中国的不平等程度会更加严峻，到2015 年左右会达到50％。同时，虽然不平等加剧的趋势显而易见，但是在20 世纪80 年代早期和20 世纪90 年代中期不平等程度都在下降。
　　不平等加剧源自多种原因，例如放开劳动力市场，以及教育回报率的上升。不可否认，至少在起初阶段，某些不平等是“良性的”，能够创造更多的经济机会。但是其它的不平等对发展的作用是消极的，因为它们会产生机会不平等。中国在教育和医疗方面新的不平等已经使未来的增长和分配令人堪忧。中国不同地域生活标准巨大的不平等使公共资源分配更加不平等，也使每个处于不同地域的人之间的机会更加不平等。

图2 中国的收入不平等
　　来源：Ravallion 和Chen（2007）
　　不同模式的增长也影响了中国不平等的演变。农村的发展和农业的增长会降低不平等程度，这种增长不但会降低农村和城市内部的不平等程度，也降低城乡之间的不平等程度（Ravallion 和Chen，2007）。
　　从分配的视角来看，需要考虑增长类型的两个维度。第一个维度是城乡维度。在农村地区不仅平均收入更低，收入增长率也更低。在中国的城市和农村内陆之间，收入机会也有巨大差异，这种差异自20 世纪90 年代中期以来尤为明显（Ravallion 和Chen，2007）。同样地，虽然在某些阶段如20 世纪80 年代农业有过迅速发展，但是其后就乏善可陈。第一部门在1980 年到1985 年之间的平均增长率是7.5％，其后的平均增长率都低于4％，同期工业部门的平均增长率为大约12％。中国农业的增长并不高，因为同期以农业为基础的发展中国家的农业平均增长率是4％，这些国家大部分都位于SSA（世界银行，2007）。
　　中国增长过程中部门之间的不平等使整体增长对贫困的影响大打折扣。如果能够保证部门间的均衡发展，如此的经济增长速度只需要10 年的时间就可以将贫困率降到10％，而不是20 年（Ravallion 和Chen，2007）。但并不是说以同样的整体增长速度且增长均衡对中国是不可行的，这一计算仅仅体现，在增长率一定的情况下，部门增长的结构不同对延缓减贫会造成多大影响。但是事实上有时候如果追求均衡的增长，则难以实现如此高的增长速度，这也就是更公平的增长可能意味着更低的整体增长，亦隐含增长与公平的代价。下文将对此做简短讨论。
　　不平等加剧的第二个维度是地理维度。减贫的速度在不同地域是不同的，某些省份的减贫进展比其他省份要快得多。特别是沿海地区比内陆地区的减贫成效要显著得多。如同很多非洲国家一样，中国也有很多土地贫瘠、资源稀缺的地区。中国内陆省份贫困发生率的下降趋势低于沿海省区的50％（虽然对于SSA 来说，低于50％已经是一个很高的比例）。然而，虽然农村收入增长较快的省份减贫率较高，但是在那些增长会对整个国家的减贫贡献更大的省区，收入增长率则并不高。
　　持续加剧的不平等是否意味着中国不得不对增长和减贫付出代价？选择增长还是平等，要取决于不平等的来源，如果是机会不平等加剧造成的不平等上升，则可以看作是增长的一种代价。中国的经验无疑证明了这一点。然而很多经验数据都对这种观点提出了质疑。首先，不平等程度随着时间而不断加剧，在快速增长的阶段并没有带来不平等程度的迅速降低。事实上，不平等程度有所降低的阶段（1981 年到1985 年，以及1995年到1998 年），平均家庭收入反而增长得更
快（Ravallion 和Chen，2007）。其次，在第一部门实现最高增长的阶段（1983 年到1984年，1987 年到1988 年，以及1994 年到1996年），其他部门的增长并没有放缓。第三，那些农业收入增长更快的省份，不平等程度也并没有加剧，甚至有所下降（Ravallion 和Chen，2007）。
　　展望未来，中国如果不解决不平等问题，中国想要保持过去那样的减贫成就会很困难。以史为镜，我们能够预见中国目前的不平等将会历史性地贡献于未来的减贫——正如在非洲的多数地区，严重的不平等往往带来增长和减贫一样。取决于不平等的来源（即多大程度上是由于机会不平等），不平等程度高是个双重难题：不但意味着低增长，也意味着穷人从增长中获益甚少。中国的不平等程度正在加剧，贫困对此反应越来越大。在中国向市场经济转型初期，贫困程度如此之高，以致不平等问题并不太令人担忧。但现在情况已经不同了。
　　4．实现有利于穷人的改革
　　非洲在减贫领域进展缓慢，贫困和失败以及不得人心的政策等相互交织，中国在1980 年之前的大约20 年间也经历过这种状态。实际上，根据文献记载，20 世纪六七十年代既得利益阶级和意识形态纷争对中国有效的集体行动的破坏，与非洲八九十年代的情况如出一辙。
　　即便上世纪六七十年代的中国和八九十年代的非洲并无本质区别，要理解贫困和糟糕的政策是如何相互联系的也并非难事。只需假设有利于穷人政策的采纳程度取决于对穷人赋权的程度，即穷人（用各种方式）影响决策者的能力，就可以看出它们之间的联系是如何产生的。然而，需要注意阈效应，也就是说在政策改革启动之前，必须实现的赋权的最低限度。在达到这一最低限度之后，哪怕赋权的程度很低，在边际效益递减，最终收益归零的情况下，改革也能够快速实施。有利于穷人的政策将通过提升穷人对经济和政治资源的控制力，反过来实现对穷人的赋权，增强他们对政策的影响。这里同样存在阈效应（虽然对这一模式来说并非必需），即在实现任何赋权之前，政策必须发挥最基本的效力（例如充分的脱盲率）。
　　如图3 所示，受到这些条件的约束，经济将会在两种可能状态下（结合政策和赋权）保持均衡增长。图中的2 条曲线表明一方面采取有利于穷人的政策取决于对穷人的赋权，另一方面对穷人的赋权也同样有赖于采取有利于穷人的政策。图中的H 点是赋权的峰值，这种情况下政策环境非常有利于穷人，而在L 点也同样达到稳定状态，但是与H 点的情况正好相反，赋权处于低点。无疑，改革前的中国就处于L 平衡（共产主义制度下的农村政策声称要向穷人赋权，但是这些不得人心的政策虽然出于良好的动机，对农村穷人的影响却极其有限）。

图3 多维的政治经济不平等
　　当一个国家处于L 平衡无法脱身时，对政策的任何修补都会产生难以估量的负面效应，一旦实现新的平衡，政策将对穷人更不利，赋权也更难实现。如果移动图3 中的“政策曲线”，即在指定的赋权状态下改善政策，会发现新的L 平衡将是赋权程度更低，同时政策也更糟糕。同样，如果将“赋权曲线”向右稍加移动，会出现同样的结果（在H 平衡状态下，这种消极影响则不会加剧）。
　　于是，需要进行政策和赋权的有效改革，才能实现从L 点到H 点的变化。诚然，促使中国实现向H 点的转变的最重要因素就是1980 年前后实行的家庭联产承包责任制（HRS）。这是中国农村经济改革的起点，有着革命性的意义。在仅仅几年之内（改革大约在1983 年完成），这个世界上人口最多的大国就消除了集体制，将土地分给单个农户，并且在公社范围内基本实现了土地的平均占有。农户只要交够了国家的，剩下的都是自己的，可以自由持有和出售。由于农户能够享有其劳动的全部边际产出，这种制度对于单个的生产者来说是更好的激励。同时，这一制度也是对中国穷人的有效赋权。改革前，中国最穷的人口（集中在农村地区）对于自己的劳动力配置都缺乏控制权，而家庭联产承包责任制使他们有权力决定自己的劳动力和土地。随后的村级治理改革（当时还未进行村级民主选举改革）进一步加强了这种经济赋权，使农民对乡村事务有了更大的影响力。一系列的配套改革也使农产品价格提高，生产资料更易获得，中国也就从L 点迅速上升到H 点。
　　中国的历次农村改革都是从危机中发源的，这一次的危机源头是粮食安全问题。集体公社制度造成粮食产量下降，甚至在一些城市地区也出现缺粮的现象。当时，中国必须采取措施来提高农产品产量，当时众多的建议中，多数都集中在打破集体制，回归农户个人生产。
　　如果没有邓小平的高瞻远瞩，这一危机的解决会遥遥无期，然而改革成就不能归功于一人之力。正如上文提到的一样，当时，处于生产第一线的农民对集体所有制的不满正在蔓延，农民属于社会最贫困的阶层（时至今日，虽然比20 世纪70 年代的绝对状况要好很多，他们的相对状况并无改变），他们无力改变社会体系。中国在L 平衡的状态下徘徊了很多年。农村改革必须得到国家精英的支持，他们处于权力核心，他们真诚地希望帮助农村穷人改善困境，这一点至关重要。文化大革命带来的消极影响和毛泽东的逝世也为解决当时农村面临的问题创造了政治契机。
　　中国改革的成功还归功于其他一些重要的前提条件。庆幸地是，大多数农村人口在社会主义农业政策下被迫进行集体经营后，到改革初始时仍然知道从事个体农业生产。虽然大部分农地属于集体所有，大多数农民都可以拥有一小块“自留地”。从20 世纪50年代开始对农村基础设施的投资也是确保这一制度改革能有迅速地获得高额短期回报的重要因素之一。当然，中国农民较高的识字率（公社制度的积极影响之一）无疑也有利于在取消集体制时土地的公平分配。
　　由于这些有利条件，中国在改革失败的集体制度时，通过将经营责任下放给农户，赋权给农村穷人，迅速地取得了巨大的成就。私人经营的土地面积超过了集体土地的面积。农村改革带来了20 世纪80 年代早期农业生产的飞速增长，也促进了减贫的显著成效。1985 年以后，中国的改革日程逐渐转向非农部门，但是农业部门的公共支出仍然发挥着非常重要的作用。
　　早期农村改革的阻力来自于地方精英，他们在改革中失去了权力和特权，一些人还仍然保有毛泽东时代的意识形态。毛泽东时代的政策不允许土地私有，甚至在他逝世之后，他的追随者仍然致力于土地的集体经营。改革需要地方精英的合作，而他们有能力阻碍甚至破坏改革。所以，消除这种阻力是改革成败的关键。于是，社区权威虽然通过家庭联产承包责任制失去了原有的地位，却仍然享有一定权力，例如分配土地，执行生产指标等。这是当时确保地方领导合作的唯一方式。后来，原本经营集体农场的地方领导变成了农村非农企业（即著名的乡镇企业）的企业家。
　　中国的改革之所以能够坚持下来，也要归功于中央政府并没有推广单一的“模式”，而是给予农民和地方领导一系列选择（Du，2006）。于是，与政府签订协议的单个农民享有充分的自主选择权。事实证明，赋予主要相关利益者所有权这一过程本身，对于改革的可持续性非常重要。
　　各地对于不同经营模式的“实验”所取得的巨大成功，也在很大程度上影响了中央政府的决策。在一些地方，严重缺粮直接导致了集体的解体。（在面对地方短缺时，并非所有的领导都抗拒变革。）在浙江温州地区的永嘉县和安徽凤阳县，当地农民和干部将集体土地承包给单个农户，这是对主流意识形态的挑战。然而如果缺乏来自中央的支持，这些分散的实验不可能得到推广。那么，这种支持是如何获得的呢？
　　1978 年，在中国共产党的第11 届全国代表大会上，以意识形态为基础的决策被打破，采用了一种更为实用的方式，即邓小平所述的“摸着石头过河”。其核心理念非常简单，即必须依托事实来采取公共行动，也就是“实事求是”（Du，2006）。事实依据急需基层实验的成功范例来支撑，于是经营模式创新的实验就用于游说领导层中的守旧分子，以证明改革将会获得更高的粮食产量。
　　这种转向以证据为基础的决策过程，在一定程度上是对文化大革命相反路径的被动反应。一些观察者认为文化大革命促进了人人平等，为不同社会群体之间更好的沟通奠定了基础，使中国的领导者们最终找到了最适合基层的制度（Luo，2007）。
　　研究也起着重要作用。第一个官方支持（但充分自主）的智囊团于1980 年成立，命名为中国农村发展研究组，正是他们在安徽针对家庭联产承包责任制的实验细致可信的实地工作，促使高层决策者有信心对之进行推广（Luo，2007）。（改革过程中建立的其他具有相当影响力的研究中心包括中国社会科学研究院和国务院下属的发展研究中心。）
　　回顾改革历程，1978 年中央委员会上所倡导的方法正是今天中国以证据为基础的决策方式的开端，即依据对政策试点进行的客观“评估”，来影响中央决策。领导们有能力确保这种“集体学习”（Luo Xiaopeng 使用这个词来概括）是去政治化的，同时也有可以信赖的研究机构来辅助决策。然而这一学习过程中所采用的数据和方法的质量却不高，得出的结果也常常是模棱两可的推论。诚然，不可能进行随机实验，严格的政策影响评估（无论是采取实验数据，还是非实验数据）在中国也仍然缺乏，更多的时候则是在没有参照组的情况下对政策试点进行历史性变化的评估，（在改革初期无需考虑这一点，因为全国其他地区并没有发生多大变化。然而随着改革的进行，这种方法的问题就逐渐暴露出来。）随着时间的推移，这种政策试点前后对比性的评估往往会忽视不同地区的区别，从而错误地得出某项政策放之四海而皆准的结论。
　　在后来的几十年，中央的新政策经常是在地方试点成功后， 作为政策推广而出台的。从试点中总结经验，从而制定和完善中央政策。Hofman 和Wu（2007）认为这种合适的渐进主义也是改革过程得以持续的重要因素之一，如果当前的改革是在谨慎选择并确认成功的基础上进行，那么未来的改革机会就更大。正如非洲国家（和世界其他地区）试图学习中国的成功经验一样，中国各省也从彼此的经验和教训中受益良多。中国从中央到地方消除贫困的努力和行政能力，使其得以用“实事求是”的态度打破意识形态的桎梏，这也是中国减贫重要的成功因素之一。
　　5．中国成功的政策经验
　　成功的改革并非需要绝对遵循盛行的“新自由主义”，但中国减贫的成功还是说明了一些基本观点，即更加开放的市场能够服务于穷人的利益。当制度改革使中国农民有机会进入市场时，他们对市场的激励做出了很好的反应。在这个方面，非洲的农民也应一样。
　　但是中国的成就并非市场的一己之力。如果不是国家机构有力地执行了支持性的政策和公共投资，改革成功将是不可能的。中国历来重视各个层次上行政能力的建设和巩固，其中也包括自20 世纪70 年代末期以来成为实施农村改革排头兵的成千上万个村庄。（事实上，在追溯这种公共管理的历史时，中国可能是其发祥的源头。）在中国的农村地区，乡镇和行政村的领导力尤其表现在经济发展领域，对上级政府负责，以及对其辖区内居民负责。与此形成对比的是，许多政治家认为非洲的国家机构长期以来能力不足（Clapham，2001；Herbst，2000；Van deWalle，2001）。幸好还有一些“正常的国家”（如Clampham，2001）正在兴起。然而，无论以哪种标准来评估，中国的传统是拥有强大的国家机构，非洲在这方面则明显缺乏。政策的执行能力是成功的必要条件，必须建立这种能力。
　　当然，国家能力必须用于实施良好的政策，避免和摒弃糟糕的政策。中国的经验已经无可非议地证明了这一点，即政府需要避免伤害穷人，所能采取的措施之一是减税。中国政府多年实施严格的粮食购销制度，对农业进行收税，并且将国家粮食收购价格维持在市场价格以下（来确保并不贫穷的城市消费者获得廉价的粮食供应）。这种做法使政府能够在短期内有能力对抗贫困，例如20世纪90 年代中期提高收购价来减轻贫困和不平等现象。虽然这种改革有着鲜明的中国特色，但是每个SSA 国家都会发现它们自身某些税制和规章是不利于穷人的。对非洲的研究已经表明，过去的政策对穷人造成了巨大的负担，特别是在汇率和公共支出/税收政策方面对城市的倾向。
　　另一个重要的经验来自于宏观经济稳定政策方面。中国经验表明避免通货膨胀的震荡对减贫至关重要。高通胀率就意味着高贫困率。（图1 所示的中国在20 世纪80 年代末期贫困人口数量的回升，就是由于当时宏观经济的不稳定。当然，农村经济的低迷增长也是一个原因。）其他发展中国家的例子，也印证了宏观经济稳定对减贫的重要性。
　　高度的国内市场一体化也是中国的成功经验，虽然中国并未在这一政策领域取得显著进步。中国国内人口流动的阻力已经显而易见，国内贸易虽然日趋和谐但仍然冲突不断。但即使在20 年前的中国，这些也都比不上SSA 所面临的整合内部市场的阻力。例如，时至今日仍然无法在非洲一些主要城市之间自如地驾车穿行，大城市彼此距离很近但是位于不同的国家（例如喀麦隆的商业首都，也是其最大的城市Douala 和相邻的尼日利亚的商业首都Lagos，也是非洲人口最多的城市）。非洲各国与中国各省相比，内部市场一体化程度很低，使得非洲国家各自仅仅只有一个很小的国内市场。
　　中国经验的另一个方面是仅仅促进增长的经济改革对于持续有效减贫来说远远不够。在获取资产和享受基本的基础设施方面的不平等，使穷人无法从改革带来的经济增长中获益。在集体制改革之后，虽然公社之间的不平等由于资源不能自由流转而保留下来，但是在公社内部有可能进行土地的公平配置。这种公平的土地占有（虽然仅是使用权而非所有权）促进了20 世纪80 年代以来农村经济改革所带来的农业增长，以及图1所示的迅速减贫。社会主义制度留下的积极影响以及儒家伦理也使改革开始时，在医疗和教育方面的不平等程度很低。在教育领域相对较低的不平等程度，有助于将农业和非农产业的增长转化为减贫动力。
　　增长类型对中国减贫成就的重要性，也值得非洲学习。如果一个国家的贫困主要发生在农村地区，那么农业增长对减贫起着重要作用。中国农业增长对于减贫的效力（至少部分）反应了特定的历史条件，即在打破集体制时有可能实现相对公平的土地配置。中国的经验再次证明，农业和农村发展对于实现有利于穷人的增长非常重要，特别是在初级阶段小农生产能够大量吸收缺乏技术的劳动力的情况下，更是如此。
　　大量文献对经济改革初期是否应将农业增长置于工业化之上进行了持久的讨论。有学者认为，只有当农产品足够充裕时，才能够将劳动力从农业劳动中解放出来从事非农就业。在相对封闭的经济条件下（或是粮食产品商品率很低的情况下），国内粮食产量越高，粮食价格就会越低，新兴的制造业企业所需支付的工资就越低，对非农经济的激励就会越大。中国在劳动力密集型制造业上的成功，部分因为能够获得廉价的商品。
　　对中国来说，农业部门是促使产生有利于非农部门发展的积极外部条件的重要推动器。Ravallion（2005）通过对改革后中国4个省农村情况的考察，证明了这种地理上明显的外部性，它来源于当地的经济活动和人力资源的回报率，以及基础设施硬件的供应能力的溢出效益。这也进一步说明农村地区欠发展的原因之一是对特定的外部性的活动缺乏投资，特别是缺乏对最为重要的农业发展活动的投资。
　　发展中国家都热切盼望工业化能够加速发展进程，即使是中国，也过早地将注意力从农业部门转移开了。在实现了一定程度的粮食安全之后，农民的收入越高，整体的政治经济就需要为本已处于优势地位的中高收入阶层提供更高的生活标准。中国这种部门和地域优先增长的模式，导致了不平等的加剧，也削弱了增长对贫困发生率的的影响。（在这个方面，非洲可以向越南学习，越南在比中国更长时期内始终坚持对农业和农村发展的重视。）
　　这一经验对今天的SSA 更有意义。Christiaensen 和Demery（2007）认为非洲的发展战略如果植根于农业和农村发展，会对减贫产生更大更切实的影响。虽然不可否认，非洲将和中国一样必然将发展重点也转移到第二和第三产业，但是正如中国在20 世纪80 年代的情况一样，以SSA 目前的高贫困率和相对充足（却并不平等）的土地供应而论，以农业为基础的战略必将是长期有效减贫的核心。
　　实现这些增长并非易事。需要针对非洲特定的条件（通常靠天吃饭）进行农业科研投资，并使非洲农民得以享有这些研究成果。中国有能力帮助非洲建立自己的农业研究和推广体系。（SSA 在农业科研领域的公共支出在1981 年到2000 年间仅增长了20％，而同期中国的投资则增长了3 倍。参见世界银行，2007）。农业的高增长也需要对农村基础设施进行投资，然而许多非洲国家目前的状况甚至比中国1980 年前后改革开始时更差。如果非洲能够就支持农业增长进行正确的投
资，其产品的市场就不成问题，中国也将是非洲的市场之一，在加入WTO 之后，中国的农业进口已经进一步放开。
　　一些非洲观察家认为，中国持续加剧的不平等是降低绝对贫困的必然代价。非洲未来也将面临同样的困境。非洲的不平等程度已经很高，很多国家的不平等程度已经直逼（一些国家已经超过）拉丁美洲，而那里是世界上不平等程度最高的地区。
　　然而，不应该悲观地认为穷国必须要以公平换增长。增长当然会造成不平等，例如由于缺乏技术和劳动市场上教育的高回报率。但是另一方面，增长也会减轻穷人所面临的市场约束，从而促进平等。经验表明，每个国家的情况不尽相同，而国家间增长率和不平等程度变化的比较研究也证明了这一点（Ravallion，2007）。
　　所以，非洲不应该将中国的不平等看作是高增长、低贫困的必然代价。正如上文论证的一样，中国的经验（至少在某些省份，某些阶段）正好证明了不平等加剧并非是一个贫困国家持续经济增长不可避免的副产品。中国在20 世纪80 年代前期（农业改革初期）以农业为导向的高速增长也大幅降低了不平等程度。
　　6．向非洲传递什么重要信息？
　　近年来，非洲发生了巨大的政治变化，各国的中央政府以更为民主的形式出现。一个更加稳定、和平的时代正在到来，滥用权力、强取豪夺正在受到制度约束。然而，由于缺乏两个附加条件，这种政治变革对非洲穷人的赋权，并不一定能够实现有利于穷人的“更高的平衡”：一是经济政策的显著调整，二是执行政策的国家机构的效力提高。
　　在有关中国减贫的成功经验及其非洲的启示的文献中，大多提到了普及基础教育和医疗服务，降低生育率以降低抚养率，加快国内市场整合，开放外国投资和贸易，发挥国家的比较优势等等。非洲在这些方面已经取得了一定的进展，但是仍然需要不懈的努力。
　　一个常常被忽视却至关重要的问题是，在大多数穷人仍然居住在农村地区的情况下，启动发展进程时的部门优先顺序。中国自20 世纪70 年代末推动增长的改革就根据实际情况从农村经济入手，当时中国农村的贫困程度与世界其他地方并无二样。经济改革的承担者是不计其数的小农，他们得以进入市场，从而提高了生产力。随后，政策自然转移到非农和城市经济，于是吸收农村劳动力对于缓贫来说就更加重要。当然，有人会质疑中国转移部门优先顺序的时机是否正确。然而，对于SSA 来说，要想在长期内复制出中国的减贫成就，就必须在短期内给予农业和农村发展更大的优先权。
　　问题是很多低收入、以农业为主的发展中国家都没有将农业部门放在优先发展的地位，将减贫的重任全盘推给非农部门对劳动力的吸收，甚至试图迅速建立现代的、资本密集的制造业部门来实现跨越式发展。这种发展路径所产生的负面影响将会由于人力资源发展不平等而加倍放大，例如农村劳动力得到工作的机会更少，只能在劳动密集型的制造业部门从事没有技术含量的工作。这种就业对于减少农村贫困并没有直接贡献，甚至会通过金融手段（例如对农业征收重税）和价格扭曲损害农村穷人的利益。穷人，特别是农村穷人不能寄希望于超越农业和农村发展阶段。这一点对于今天的非洲极具启示意义。
　　当然，非洲不像中国刚开始启动改革时那样需要打破集体经济体制，但是非洲国家必须找到适合自己的农业改革方式，增加公共投资来提高小农的生产力。在大量关于非洲研究的文献中，可以看到发展农村地区基础设施硬件和软件的重要性，以及采用和发展农业技术的强烈需求，这就需要如同世界银行（2007）所建议的一样，结合研究、咨询和金融支持来增加农业投入。
　　在非洲，提高农业生产力并不足以在长期内消除贫困，但是仍然是改革之初所需要解决的最重要的问题，对于推动其他经济和社会政策领域的进步也非常必要。遗憾的是，农业领域内低生产力的状况并未得到改善。对于非洲的农业生产力缘何低于中国和多数亚洲国家（这种生产力差距巨大并且还在扩大）的社会，政治和经济原因的研究也很少。
　　多数非洲政府对农业部门的需求都缺乏政治回应（甚至在政策上继续部门倾向），也会加剧和恶化农村贫困，从而只能维持L 平衡。正如中国的经验所示，改革也许需要危机来促进。如果当前粮食价格的大幅上涨能够看作是一个危机的话，就有可能促进各种大规模的改革，吸引投资来扭转非洲农业生产率长期以来的停滞状态。
　　对于非洲来说，要实现长期的进步，更加高效的国家机构也是一个前提条件。本文始终在强调，中国的经验包括实用的、基于证据的政策制定，强有力的执行政策的公共机构以及致力于减贫的坚强领导三者结合。如果没有这些条件，没有好的政策，任何国家都不可能实现任何变革来改变大量贫困的、缺少权力的人口受制于使他们陷入贫困的政策这种“衡”状态。相对于非洲来说，中国的历史和地理条件使它的国家机构更强，毫无疑问，这一点有助于中国没有错误地认为更开放的市场会削弱它的国家机构。公共行政和决策过程也确保了国家成为对抗贫困的有效工具。基于证据的政策制定从20世纪70 年代以来也发挥了重要的作用。中国从各地各式各样的创新实践中总结了经验和教训，而中央政府又有效地将一个地方的经验传递到另一个地方，并通过可信的实地调研使其得以巩固。
　　毫无疑问，恰当的政策决策与强有力的国家机构相结合是中国减贫成功的关键因素。这两个方面是互相促进的，缺一不可。当国家机构弱时，意识形态起的作用就非常有限。中国对非洲的启示是，如果非洲的国家机构仍然维持很弱， 中国的“实事求是”的决策经验也将对它不会有多大帮助。
　　不应忘记，非洲是48 个国家，而不是1个。所以会面临中国不曾遇到的限制（例如经济一体化和政策协调），但是也创造了更多的学习机会。上文中提到的非洲国家在特定领域的成功范例无疑将使该地区的其他国家受益匪浅，正如中国改革过程中走在前面的省和县对其他地区的示范效应一样。但是非洲没有一个中央政府将成功经验从一个地方传播到另一个地方，这里国际社会，包括中国，可以发挥重要作用。
　　●减贫会议●
亚洲开发银行召开第42 届年会
　　2009 年5 月1 日至5 日，亚洲开发银行理事会第42 届年会在印度尼西亚巴厘岛举行，来自60 多个亚行成员国的代表及金融机构负责人在为期两天的会议中，就全球经济危机、气候变化和区域经济一体化进行了讨论。
　　亚行行长Haruhiko Kuroda 在闭幕式上就全球危机、经济调整和环境可持续做了讲话，强调继续支持亚太区域增长和减贫的重要性。时至今日，亚太地区仍有6000 万人生活在贫困中，这一数字在2010 年将突破1 亿。Haruhiko Kuroda 强调，当前的金融危机和气候变化是减贫的两个主要阻力。他指出，由于各国和各地区所采取的有效措施，下一年度的全球经济有望回暖，2010 年，亚洲地区发展中国家的增长幅度将回升到6％。因此不应该丧失信心。亚太地区增长的动力和前景，将会为全球增长和减贫做出实质性的贡献。然而，为了保持长期增长，亚洲地区需要对内需和消费给予更多关注。对于亚洲来说，金融危机也是一个机遇，使这一地区不仅仅是服务和商品的供应商，也成为一个巨大的消费市场。
　　这次年会还通过了理事会的决议，将亚行的资本基数从550 亿美元增加到了1650 亿美元，将使亚行能够更好地实现发展远景，同时迅速回应发展中成员国的需求。2009 年到2010 年，亚行将投入100 亿美元用于抵抗金融危机的援助，其中30 亿美元将用于设立反周期支持基金，34 亿美元将用于亚洲发展基金的受惠国，10 亿美元将用于贸易筹资，预计将为贸易活动带来高达150 亿美元的支持。
　　●减贫快讯●
亚洲开发银行发布第5 期《减贫事务通讯》
　　亚洲开发银行日前发布了题为“减贫和共享性增长”的第5 期《贫困事务通讯》。
　　本期的主旨是亚行在消除全球经济危机对亚太地区贫困人口和脆弱性人口的社会影响方面所做的努力。亚洲当前所面对的是自20 世纪30 年代以来最为严重的一次经济衰退。与1998年的金融风暴不同的是，这次经济衰退不仅影响极端贫困人口（即生活在1 天1.25 美元贫困线以下的人口），也危及脆弱群体，所以无法通过国际贸易来繁荣劳动力市场和解决增长问题。
　　亚洲各国政府采取了一系列的措施来应对全球经济衰退，包括增加基础设施投资，将穷人纳入社会保障等等。但是这些措施无法惠及脆弱群体，资本密集型的基础设施投资无法提供就业岗位，而以工代赈、转移支付等社会保险和社会保护项目更多地关注极端贫困人口而非脆弱群体。同时，在一系列促进经济增长的财政政策中，很少关注社会维度，而全球衰退所产生的社会影响也很少提及。为了促进全球衰退对贫困人口和脆弱性群体所产生的社会影响方面的信息交流和政策制定，亚行联合东盟（ASEAN）和其他国际机构将于2009 年9 月28 日至30 日在越南河内召开高层地区会议，会议成果将反馈到2009 年12 月将在泰国曼谷召开的第3 届中国－东盟社会发展与减贫论坛中。
　　本期《通讯》介绍了亚行目前正在开展和已经完成的项目。在印度尼西亚，亚行投资5亿美元开展通过农村基础设施为社区赋权的项目，为大约1800 个边远贫困村庄重建基础设施体系。同时通过日本减贫基金，投资200 万美元支持该国减少缺铁性贫血的努力，评估通过水稻补贴项目（RASKIN）供应富含铁元素的水稻的可行性、成本和影响。此外，亚行的专家帮助该国建立了更为广泛的社会保障体系，增强了政府对可能影响贫困、宏观经济和财政运行的风险和震荡的预测能力。
　　在菲律宾，亚行提供了5 亿美元的贷款，改善医疗卫生服务。这笔贷款将在除马尼拉之外的其他城市新建医疗设施和购置医疗设备，特别是提供生殖和育婴服务，并积极建立与私人部门的联系，向私人诊所和药店提供金融支持。同时在马尼拉开展了针对减少城市贫困的私人部门伙伴关系战略，旨在改善马尼拉23个贫困社区的生活水平。
　　在蒙古，亚行通过日本减贫基金，将200万美元用于在贫困高危地区边远社区的至少35000 名儿童、妇女和孕妇提供营养品。在老挝，2300 万美元用于120 个村庄的安全自来水工程，以解决健康和社会经济问题。在巴布亚新几内亚，亚行联合日本减贫基金，投资200万美元来恢复农村道路和其他基础设施。在孟加拉，日本减贫基金提供200 万美元支持小额信贷，帮助穷人应对医疗支出和财产损失所带来的收入丧失。在巴基斯坦和尼泊尔也开展了类似的项目。在中国，针对汶川地震提供了总额为4.416 亿美元的紧急援助。
　　本期《通讯》还介绍了一系列最新的研究报告。亚行经济研究部针对经济衰退对亚洲发展中国家的贫困影响研究表明，亚洲2007 年以来的GDP 下降了3％，是因为1 天1.25 美元贫困线下的贫困人口增加了1 亿，而1 天2 美元脆弱线下的贫困人口也增加了3100 万。而亚行最近题为“亚洲的老龄化：趋势、影响和对策”的工作报告中指出，到2050 年，亚洲的老年人口数量将占世界的62％，在日本、香港、中国和新加坡，这一现象则更为严重。本期《通讯》也介绍了中国在社会保障方面的努力和创新、菲律宾的自谋职业和吉尔吉斯斯坦妇女的手工业发展。
　　在实践工具和伙伴关系栏目中，《通讯》介绍了中国在亚行帮助下开展的县级贫困监测实践，这种监测体系已经用于监测全球衰退对返乡农民工的影响。《通讯》还介绍了亚行即将开展的项目和研究工作。
　　●新书推荐●
逆流而上：发展中国家如何应对全球危机
　　为迎接2009 年3 月13 日至14 日在英国霍舍姆召开的20 国集团财长和央行行长会议，世界银行的专家们准备了题为《逆流而上：发展中国家如何应对全球危机》的背景报告。主要内容包括：
　　当前全球性的衰退同时影响了发达国家和发展中国家。在2008 年第4 季度，全球的工业生产下降了20％，其中高收入国家和发展中国家各下降了23％和15％。东欧和中亚各国受到的打击最重。2009 年，全球的GDP将会自第二次世界大战以来首次出现下滑趋势，预计增长幅度至少低于预期5％。国际贸易也将迎来80 年来的首次下降，其中东亚的由于遭受贸易量缩小、价格暴跌和货币贬值的多重影响，蒙受的损失将会最大。
　　发展中国家所处的金融条件迅速恶化。世界银行估计，随各国经济和财政危机的程度，以及政策对策的力度和时机的不同，发展中国家普遍面临着2700 亿美元到7000 亿美元的财政缺口。即使是缺口较小的国家，国际金融机构也无法提供足够的支持来满足本年度的需要。而更为悲观的预测是，金融需求将迅速扩大。
　　金融危机对发展中国家的影响将非常深远。高收入国家的政府负债急剧增长，已经超过了发展中国家。许多为发展中国家提供财政援助的机构实质上已经无法运作。发展中国家有可能会面临比过去七八年范围更广、规模更小的资本流动，从而削弱投资能力，阻碍增长。
　　发展中国家所面临的挑战是如何利用更少的资源实施维持和扩大重要支出，例如社会安全网、人类发展和重要基础设施等的社会政策。做到这一点对低收入国来说更是难上加难。增长缓慢加剧了对穷人的剥削，很多人都在贫困线上勉强维持生活，经济波动和暂时的停滞使他们的生活雪上加霜。很多深受其害的低收入国都高度依赖官方的优惠投资，由于资助国的财政也问题不断而更显得压力重重。
　　有必要向低收入国提供更多的援助来确保重要的支出，避免危及减贫成效。必须通过有针对性的社会支出，例如广泛的社会安全网，维护和建设基础设施等能够在危机过后促进增长的方面的支出，来保护贫困人口。同时需要支持私人部门特别是中小型企业，它们对于发展中国家的恢复增长和提供就业岗位至关重要。通过建立一个由部分发达国家资助的全球脆弱性基金来为这些举措提供必要的资源。
　　该报告也总结了恶化的国际环境对发展中国家的影响，包括：
　　由美国次贷市场崩溃引发的危机通过金融系统迅速波及全球，削弱了资本的价值，破坏了许多国际金融机构的信誉，并导致了更大规模的动荡；
　　金融危机对中等收入国家的影响正在扩大，新兴的市场和发展中国家的增长前景暗淡，出现倒退，发达国家也未能幸免；
　　许多低收入国家没有受到私人资本市场的突然停顿的影响，因为它们本来就很难获得这种投资流；
　　通常认为低收入国家会受到经济衰退的更大影响，然而它们确实避免了出现在发展中国家那种生产彻底收缩的情况。
　　该报告认为，稳定、保障长期增长和发展、保护脆弱群体是发展中国家和新兴市场国家在应对全球经济危机时，主要的政策挑战。同时提出了减轻经济危机影响的对策，以及世界银行及其成员国所应做出的努力。报告最后指出，当务之急是重建信心、刺激需求、增加优惠投资、促进从国际货币基金组织贷款及从多边开发银行筹资的反周期影响，以及对私人部门特别是正在发展的市场经济体提供额外支持。
　　●典型案例●
印度的贫困与主要减贫措施
　　根据世界银行公布的数字，2007 年，印度的总人口为11.23 亿，国民总收入（GNI）为10694 亿美元，人均国民总收入为950 美元。世界银行估计，2005 年印度有4.56 亿人（总人口的42％）居住在1 天1.25 美元的国际贫困线以下。同时，印度规划委员会采用自己的一套指标预测2004 到2005 年间27.5％的人口生活在贫困线以下，这一比例在1977 到1978 年间为51.3%，而在1993 到1994 年间为36％。虽然过去20 年印度的经济一直保持稳定增长，然而仍有1/4 的人口属于官方划定的1 天0.40 美元的贫困线之下。国家企业委员会2007 年的报告表明77％的印度人生活在1 天20 卢比的水平线以下，他们大都没有正式工作，缺乏社会保障。
　　世界银行的数据显示，2004 年印度大约2.68 亿人口的粮食安全不能得到保证，大约一半年龄在15 到49 岁之间的妇女和四分之三的儿童贫血，2.04 亿人口营养不良。根据政府2001年的普查，低种姓人群（即贱民）在印度人口中所占比例为24%，但是却集中了印度33%的贫困人口。他们中的86%都没有土地。在低种姓人群中，贫困发生率为42.9%，但其他农村人口的贫困发生率仅为17.7%。
　　印度在反贫困方面也形成自己独特的体系，印度国家发展委员会根据人均粮食占有量等7 项指标，确定了246 个落后县享受政策优惠。印度的反贫困体系主要由两个部分构成：1）促进落后地区和农业的发展计划；2）社会安全网计划。
　　促进落后地区和农业发展计划主要包括农村综合发展计划、乡村环境卫生发展计划、乡村基础设施发展计划和乡村就业计划等。乡村综合发展计划主要包括以修筑永久性工程和农村基础设施为重点的农村工程计划和地区发展计划及就业现金计划、以向贫困家庭发放专项贷款为重点的农村劳动力计划和小农发展机构计划、以进行农田水利建设为主的综合旱地
农业开发计划、以鼓励失业大学生从事农村技术服务工作为主的农村服务中心计划、地区发展计划和农村就业先进计划等7个方面的内容。乡村卫生环境发展计划主要内容是饮用水工程和建造厕所。乡村基础设施发展计划主要是政府支持偏远农村修建公路以及电信通讯网络。乡村就业计划主要是通过以工代赈的形式向全国150个最落后地区提供就业机会，从而提高贫困农户的收入水平，并且该计划主要目标群体是SC、ST和妇女等人群。
　　印度社会安全网计划主要是由基本生活必需品补贴计划、免费的义务教育和医疗计划、社会保障计划等构成。基本生活必需品补贴计划主要由印度粮食公司等收购粮食等基本生活必需品, 然后分配给各邦设立的平价商店,由其按照政府规定的低于市场价格的价格, 销售给政府认定的低收入者。免费的义务教育计划先后通过黑板计划、为穷人家庭提供粮食补贴、对女孩上初级学校提供奖学金、日餐计划等方式来改善和增加入学率、到校率和保持率。医疗计划是指印度政府在全国建立初级医疗中心、医院、诊疗所和社区医疗中心, 形成覆盖面较广的医疗网络，这些政府医院对所有病人敞开大门, 从挂号、手术到药品各项服务一律免费。社会保障计划除了为工厂工人和国家雇员提供的疾病、事故和养老等方面社会保险以
外，还实施了“全社会救助计划”, 向65岁以上低收入老人、主要赡养人去世的家庭和前两胎特困怀孕妇女分别提供国家养老金、家庭抚恤金和孕产妇补助金。2005 年印度人民院通过《国家农村雇佣保证法案》, 保证每户家庭人均每天得到最低60 卢比生活费和每年100 天劳动时间, 如不能提供劳动机会, 政府将提供最低60 卢比生活费作为补偿。
　　除中央政府以外，印度的各个邦政府也制定了一系列的扶贫措施，同时印度民间的非政府机构也非常活跃，在反贫困过程中发挥着重要的作用，如古吉拉特邦的SEWA 妇女非政府机构对印度贫困妇女的生计发展提供了很多的支持。
　　●机构介绍●
世界银行学院（WBI）
　　世界银行工作组是发展中国家金融和技术援助的重要来源。世界银行学院（WBI）的主要目标是通过在发展中国家之间的知识交流，促进个人、组织和机构的能力提高。
　　世界银行学院设计和开展了一系列的培训项目，为发展领域的相关利益者创造机会来获取、分享和应用来自全球和地方的知识和经验。同时在中国、法国、加纳、印度、俄罗斯和南非设有代表处。
　　世界银行学院的项目都定位于世界银行所支持的发展议题，包括人类发展、减贫和经济管理、可持续发展、财政和私人部门发展。
　　世界银行学院的课程和其他培训活动都围绕着14 个主题开展：商业、竞争力和发展；教育；气候变化、环境和自然资源管理；财政部门；治理和反腐败；健康和艾滋病；投资环境能力增强；为了发展的知识；贫困和增长；公共部门和私人部门在基础设施领域的伙伴关系；社会保护；贸易；城乡政府和水资源。
　　世界银行学院与发展领域的相关利益者保持着密切的合作。这些相关利益者包括政策制定者、社会工作者、技术专家、商业领袖和社区领袖、议员、来自公民社会的利益相关者，以及学习型机构例如培养大学和地方培训机构，它们为有效的社会经济项目和公共政策制定提供分析、技术和构建网络的技巧。2008财政年度，共计39500 人参与了世界银行学院
的573 个培训活动，其中50％是政府官员，30％来自撒哈拉以南的非洲，34％是妇女。世界银行学院也实施奖学金项目和实习生项目，为发展中国家发展研究领域希望继续获得硕士和博士学位的本科生和研究生，以及发展工作人员提供机会。
　　世界银行学院的评估组为世界银行的服务对象提供培训、研究、评估指标和工具箱等来促进能力建设，帮助世界银行学院和参与学习的社区对其学习活动进行评估、监测和质量管理。
　　2000 年6 月世界银行创立了全球发展学习网络（GDLN），为在发展中国家工作的人提供获得先进信息和沟通技术的机会。这一网络就设在世界银行学院。至今，世界银行学院已经通过全球发展学习网络提供了超过600个课程、研讨班和对话。

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