可以认为,早期的农业改革对减少农村极端贫困人口的成就,与后来发展劳动密集型制造业的成就之间也存在因果关系。如果没有解决农村人口(也就是发展制造业部门所需的劳动力的来源)在食物、衣着、教育和医疗方面的基本需求问题,发展劳动密集型制造业会难上加难。下文将会论证,虽然某些特定的改革是中国特有的,改革的这种先后次序对非洲也有重要的启示。
3.中国的不平等在加剧
从20 世纪80 年代中期开始,中国在减少绝对贫困人口的同时,也面临着不平等程度的不断加剧。图2 展示了中国的基尼系数,每10 年增加7%的速度意味着中国的不平等程度会更加严峻,到2015 年左右会达到50%。同时,虽然不平等加剧的趋势显而易见,但是在20 世纪80 年代早期和20 世纪90 年代中期不平等程度都在下降。
不平等加剧源自多种原因,例如放开劳动力市场,以及教育回报率的上升。不可否认,至少在起初阶段,某些不平等是“良性的”,能够创造更多的经济机会。但是其它的不平等对发展的作用是消极的,因为它们会产生机会不平等。中国在教育和医疗方面新的不平等已经使未来的增长和分配令人堪忧。中国不同地域生活标准巨大的不平等使公共资源分配更加不平等,也使每个处于不同地域的人之间的机会更加不平等。
图2 中国的收入不平等
来源:Ravallion 和Chen(2007)
不同模式的增长也影响了中国不平等的演变。农村的发展和农业的增长会降低不平等程度,这种增长不但会降低农村和城市内部的不平等程度,也降低城乡之间的不平等程度(Ravallion 和Chen,2007)。
从分配的视角来看,需要考虑增长类型的两个维度。第一个维度是城乡维度。在农村地区不仅平均收入更低,收入增长率也更低。在中国的城市和农村内陆之间,收入机会也有巨大差异,这种差异自20 世纪90 年代中期以来尤为明显(Ravallion 和Chen,2007)。同样地,虽然在某些阶段如20 世纪80 年代农业有过迅速发展,但是其后就乏善可陈。第一部门在1980 年到1985 年之间的平均增长率是7.5%,其后的平均增长率都低于4%,同期工业部门的平均增长率为大约12%。中国农业的增长并不高,因为同期以农业为基础的发展中国家的农业平均增长率是4%,这些国家大部分都位于SSA(世界银行,2007)。
中国增长过程中部门之间的不平等使整体增长对贫困的影响大打折扣。如果能够保证部门间的均衡发展,如此的经济增长速度只需要10 年的时间就可以将贫困率降到10%,而不是20 年(Ravallion 和Chen,2007)。但并不是说以同样的整体增长速度且增长均衡对中国是不可行的,这一计算仅仅体现,在增长率一定的情况下,部门增长的结构不同对延缓减贫会造成多大影响。但是事实上有时候如果追求均衡的增长,则难以实现如此高的增长速度,这也就是更公平的增长可能意味着更低的整体增长,亦隐含增长与公平的代价。下文将对此做简短讨论。
不平等加剧的第二个维度是地理维度。减贫的速度在不同地域是不同的,某些省份的减贫进展比其他省份要快得多。特别是沿海地区比内陆地区的减贫成效要显著得多。如同很多非洲国家一样,中国也有很多土地贫瘠、资源稀缺的地区。中国内陆省份贫困发生率的下降趋势低于沿海省区的50%(虽然对于SSA 来说,低于50%已经是一个很高的比例)。然而,虽然农村收入增长较快的省份减贫率较高,但是在那些增长会对整个国家的减贫贡献更大的省区,收入增长率则并不高。
持续加剧的不平等是否意味着中国不得不对增长和减贫付出代价?选择增长还是平等,要取决于不平等的来源,如果是机会不平等加剧造成的不平等上升,则可以看作是增长的一种代价。中国的经验无疑证明了这一点。然而很多经验数据都对这种观点提出了质疑。首先,不平等程度随着时间而不断加剧,在快速增长的阶段并没有带来不平等程度的迅速降低。事实上,不平等程度有所降低的阶段(1981 年到1985 年,以及1995年到1998 年),平均家庭收入反而增长得更
快(Ravallion 和Chen,2007)。其次,在第一部门实现最高增长的阶段(1983 年到1984年,1987 年到1988 年,以及1994 年到1996年),其他部门的增长并没有放缓。第三,那些农业收入增长更快的省份,不平等程度也并没有加剧,甚至有所下降(Ravallion 和Chen,2007)。
展望未来,中国如果不解决不平等问题,中国想要保持过去那样的减贫成就会很困难。以史为镜,我们能够预见中国目前的不平等将会历史性地贡献于未来的减贫——正如在非洲的多数地区,严重的不平等往往带来增长和减贫一样。取决于不平等的来源(即多大程度上是由于机会不平等),不平等程度高是个双重难题:不但意味着低增长,也意味着穷人从增长中获益甚少。中国的不平等程度正在加剧,贫困对此反应越来越大。在中国向市场经济转型初期,贫困程度如此之高,以致不平等问题并不太令人担忧。但现在情况已经不同了。
4.实现有利于穷人的改革
非洲在减贫领域进展缓慢,贫困和失败以及不得人心的政策等相互交织,中国在1980 年之前的大约20 年间也经历过这种状态。实际上,根据文献记载,20 世纪六七十年代既得利益阶级和意识形态纷争对中国有效的集体行动的破坏,与非洲八九十年代的情况如出一辙。
即便上世纪六七十年代的中国和八九十年代的非洲并无本质区别,要理解贫困和糟糕的政策是如何相互联系的也并非难事。只需假设有利于穷人政策的采纳程度取决于对穷人赋权的程度,即穷人(用各种方式)影响决策者的能力,就可以看出它们之间的联系是如何产生的。然而,需要注意阈效应,也就是说在政策改革启动之前,必须实现的赋权的最低限度。在达到这一最低限度之后,哪怕赋权的程度很低,在边际效益递减,最终收益归零的情况下,改革也能够快速实施。有利于穷人的政策将通过提升穷人对经济和政治资源的控制力,反过来实现对穷人的赋权,增强他们对政策的影响。这里同样存在阈效应(虽然对这一模式来说并非必需),即在实现任何赋权之前,政策必须发挥最基本的效力(例如充分的脱盲率)。
如图3 所示,受到这些条件的约束,经济将会在两种可能状态下(结合政策和赋权)保持均衡增长。图中的2 条曲线表明一方面采取有利于穷人的政策取决于对穷人的赋权,另一方面对穷人的赋权也同样有赖于采取有利于穷人的政策。图中的H 点是赋权的峰值,这种情况下政策环境非常有利于穷人,而在L 点也同样达到稳定状态,但是与H 点的情况正好相反,赋权处于低点。无疑,改革前的中国就处于L 平衡(共产主义制度下的农村政策声称要向穷人赋权,但是这些不得人心的政策虽然出于良好的动机,对农村穷人的影响却极其有限)。
图3 多维的政治经济不平等
当一个国家处于L 平衡无法脱身时,对政策的任何修补都会产生难以估量的负面效应,一旦实现新的平衡,政策将对穷人更不利,赋权也更难实现。如果移动图3 中的“政策曲线”,即在指定的赋权状态下改善政策,会发现新的L 平衡将是赋权程度更低,同时政策也更糟糕。同样,如果将“赋权曲线”向右稍加移动,会出现同样的结果(在H 平衡状态下,这种消极影响则不会加剧)。
于是,需要进行政策和赋权的有效改革,才能实现从L 点到H 点的变化。诚然,促使中国实现向H 点的转变的最重要因素就是1980 年前后实行的家庭联产承包责任制(HRS)。这是中国农村经济改革的起点,有着革命性的意义。在仅仅几年之内(改革大约在1983 年完成),这个世界上人口最多的大国就消除了集体制,将土地分给单个农户,并且在公社范围内基本实现了土地的平均占有。农户只要交够了国家的,剩下的都是自己的,可以自由持有和出售。由于农户能够享有其劳动的全部边际产出,这种制度对于单个的生产者来说是更好的激励。同时,这一制度也是对中国穷人的有效赋权。改革前,中国最穷的人口(集中在农村地区)对于自己的劳动力配置都缺乏控制权,而家庭联产承包责任制使他们有权力决定自己的劳动力和土地。随后的村级治理改革(当时还未进行村级民主选举改革)进一步加强了这种经济赋权,使农民对乡村事务有了更大的影响力。一系列的配套改革也使农产品价格提高,生产资料更易获得,中国也就从L 点迅速上升到H 点。
中国的历次农村改革都是从危机中发源的,这一次的危机源头是粮食安全问题。集体公社制度造成粮食产量下降,甚至在一些城市地区也出现缺粮的现象。当时,中国必须采取措施来提高农产品产量,当时众多的建议中,多数都集中在打破集体制,回归农户个人生产。
如果没有邓小平的高瞻远瞩,这一危机的解决会遥遥无期,然而改革成就不能归功于一人之力。正如上文提到的一样,当时,处于生产第一线的农民对集体所有制的不满正在蔓延,农民属于社会最贫困的阶层(时至今日,虽然比20 世纪70 年代的绝对状况要好很多,他们的相对状况并无改变),他们无力改变社会体系。中国在L 平衡的状态下徘徊了很多年。农村改革必须得到国家精英的支持,他们处于权力核心,他们真诚地希望帮助农村穷人改善困境,这一点至关重要。文化大革命带来的消极影响和毛泽东的逝世也为解决当时农村面临的问题创造了政治契机。
中国改革的成功还归功于其他一些重要的前提条件。庆幸地是,大多数农村人口在社会主义农业政策下被迫进行集体经营后,到改革初始时仍然知道从事个体农业生产。虽然大部分农地属于集体所有,大多数农民都可以拥有一小块“自留地”。从20 世纪50年代开始对农村基础设施的投资也是确保这一制度改革能有迅速地获得高额短期回报的重要因素之一。当然,中国农民较高的识字率(公社制度的积极影响之一)无疑也有利于在取消集体制时土地的公平分配。
由于这些有利条件,中国在改革失败的集体制度时,通过将经营责任下放给农户,赋权给农村穷人,迅速地取得了巨大的成就。私人经营的土地面积超过了集体土地的面积。农村改革带来了20 世纪80 年代早期农业生产的飞速增长,也促进了减贫的显著成效。1985 年以后,中国的改革日程逐渐转向非农部门,但是农业部门的公共支出仍然发挥着非常重要的作用。
早期农村改革的阻力来自于地方精英,他们在改革中失去了权力和特权,一些人还仍然保有毛泽东时代的意识形态。毛泽东时代的政策不允许土地私有,甚至在他逝世之后,他的追随者仍然致力于土地的集体经营。改革需要地方精英的合作,而他们有能力阻碍甚至破坏改革。所以,消除这种阻力是改革成败的关键。于是,社区权威虽然通过家庭联产承包责任制失去了原有的地位,却仍然享有一定权力,例如分配土地,执行生产指标等。这是当时确保地方领导合作的唯一方式。后来,原本经营集体农场的地方领导变成了农村非农企业(即著名的乡镇企业)的企业家。
中国的改革之所以能够坚持下来,也要归功于中央政府并没有推广单一的“模式”,而是给予农民和地方领导一系列选择(Du,2006)。于是,与政府签订协议的单个农民享有充分的自主选择权。事实证明,赋予主要相关利益者所有权这一过程本身,对于改革的可持续性非常重要。
各地对于不同经营模式的“实验”所取得的巨大成功,也在很大程度上影响了中央政府的决策。在一些地方,严重缺粮直接导致了集体的解体。(在面对地方短缺时,并非所有的领导都抗拒变革。)在浙江温州地区的永嘉县和安徽凤阳县,当地农民和干部将集体土地承包给单个农户,这是对主流意识形态的挑战。然而如果缺乏来自中央的支持,这些分散的实验不可能得到推广。那么,这种支持是如何获得的呢?
1978 年,在中国共产党的第11 届全国代表大会上,以意识形态为基础的决策被打破,采用了一种更为实用的方式,即邓小平所述的“摸着石头过河”。其核心理念非常简单,即必须依托事实来采取公共行动,也就是“实事求是”(Du,2006)。事实依据急需基层实验的成功范例来支撑,于是经营模式创新的实验就用于游说领导层中的守旧分子,以证明改革将会获得更高的粮食产量。
这种转向以证据为基础的决策过程,在一定程度上是对文化大革命相反路径的被动反应。一些观察者认为文化大革命促进了人人平等,为不同社会群体之间更好的沟通奠定了基础,使中国的领导者们最终找到了最适合基层的制度(Luo,2007)。
研究也起着重要作用。第一个官方支持(但充分自主)的智囊团于1980 年成立,命名为中国农村发展研究组,正是他们在安徽针对家庭联产承包责任制的实验细致可信的实地工作,促使高层决策者有信心对之进行推广(Luo,2007)。(改革过程中建立的其他具有相当影响力的研究中心包括中国社会科学研究院和国务院下属的发展研究中心。)
回顾改革历程,1978 年中央委员会上所倡导的方法正是今天中国以证据为基础的决策方式的开端,即依据对政策试点进行的客观“评估”,来影响中央决策。领导们有能力确保这种“集体学习”(Luo Xiaopeng 使用这个词来概括)是去政治化的,同时也有可以信赖的研究机构来辅助决策。然而这一学习过程中所采用的数据和方法的质量却不高,得出的结果也常常是模棱两可的推论。诚然,不可能进行随机实验,严格的政策影响评估(无论是采取实验数据,还是非实验数据)在中国也仍然缺乏,更多的时候则是在没有参照组的情况下对政策试点进行历史性变化的评估,(在改革初期无需考虑这一点,因为全国其他地区并没有发生多大变化。然而随着改革的进行,这种方法的问题就逐渐暴露出来。)随着时间的推移,这种政策试点前后对比性的评估往往会忽视不同地区的区别,从而错误地得出某项政策放之四海而皆准的结论。
在后来的几十年,中央的新政策经常是在地方试点成功后, 作为政策推广而出台的。从试点中总结经验,从而制定和完善中央政策。Hofman 和Wu(2007)认为这种合适的渐进主义也是改革过程得以持续的重要因素之一,如果当前的改革是在谨慎选择并确认成功的基础上进行,那么未来的改革机会就更大。正如非洲国家(和世界其他地区)试图学习中国的成功经验一样,中国各省也从彼此的经验和教训中受益良多。中国从中央到地方消除贫困的努力和行政能力,使其得以用“实事求是”的态度打破意识形态的桎梏,这也是中国减贫重要的成功因素之一。
5.中国成功的政策经验
成功的改革并非需要绝对遵循盛行的“新自由主义”,但中国减贫的成功还是说明了一些基本观点,即更加开放的市场能够服务于穷人的利益。当制度改革使中国农民有机会进入市场时,他们对市场的激励做出了很好的反应。在这个方面,非洲的农民也应一样。
但是中国的成就并非市场的一己之力。如果不是国家机构有力地执行了支持性的政策和公共投资,改革成功将是不可能的。中国历来重视各个层次上行政能力的建设和巩固,其中也包括自20 世纪70 年代末期以来成为实施农村改革排头兵的成千上万个村庄。(事实上,在追溯这种公共管理的历史时,中国可能是其发祥的源头。)在中国的农村地区,乡镇和行政村的领导力尤其表现在经济发展领域,对上级政府负责,以及对其辖区内居民负责。与此形成对比的是,许多政治家认为非洲的国家机构长期以来能力不足(Clapham,2001;Herbst,2000;Van deWalle,2001)。幸好还有一些“正常的国家”(如Clampham,2001)正在兴起。然而,无论以哪种标准来评估,中国的传统是拥有强大的国家机构,非洲在这方面则明显缺乏。政策的执行能力是成功的必要条件,必须建立这种能力。
当然,国家能力必须用于实施良好的政策,避免和摒弃糟糕的政策。中国的经验已经无可非议地证明了这一点,即政府需要避免伤害穷人,所能采取的措施之一是减税。中国政府多年实施严格的粮食购销制度,对农业进行收税,并且将国家粮食收购价格维持在市场价格以下(来确保并不贫穷的城市消费者获得廉价的粮食供应)。这种做法使政府能够在短期内有能力对抗贫困,例如20世纪90 年代中期提高收购价来减轻贫困和不平等现象。虽然这种改革有着鲜明的中国特色,但是每个SSA 国家都会发现它们自身某些税制和规章是不利于穷人的。对非洲的研究已经表明,过去的政策对穷人造成了巨大的负担,特别是在汇率和公共支出/税收政策方面对城市的倾向。
另一个重要的经验来自于宏观经济稳定政策方面。中国经验表明避免通货膨胀的震荡对减贫至关重要。高通胀率就意味着高贫困率。(图1 所示的中国在20 世纪80 年代末期贫困人口数量的回升,就是由于当时宏观经济的不稳定。当然,农村经济的低迷增长也是一个原因。)其他发展中国家的例子,也印证了宏观经济稳定对减贫的重要性。
高度的国内市场一体化也是中国的成功经验,虽然中国并未在这一政策领域取得显著进步。中国国内人口流动的阻力已经显而易见,国内贸易虽然日趋和谐但仍然冲突不断。但即使在20 年前的中国,这些也都比不上SSA 所面临的整合内部市场的阻力。例如,时至今日仍然无法在非洲一些主要城市之间自如地驾车穿行,大城市彼此距离很近但是位于不同的国家(例如喀麦隆的商业首都,也是其最大的城市Douala 和相邻的尼日利亚的商业首都Lagos,也是非洲人口最多的城市)。非洲各国与中国各省相比,内部市场一体化程度很低,使得非洲国家各自仅仅只有一个很小的国内市场。
中国经验的另一个方面是仅仅促进增长的经济改革对于持续有效减贫来说远远不够。在获取资产和享受基本的基础设施方面的不平等,使穷人无法从改革带来的经济增长中获益。在集体制改革之后,虽然公社之间的不平等由于资源不能自由流转而保留下来,但是在公社内部有可能进行土地的公平配置。这种公平的土地占有(虽然仅是使用权而非所有权)促进了20 世纪80 年代以来农村经济改革所带来的农业增长,以及图1所示的迅速减贫。社会主义制度留下的积极影响以及儒家伦理也使改革开始时,在医疗和教育方面的不平等程度很低。在教育领域相对较低的不平等程度,有助于将农业和非农产业的增长转化为减贫动力。
增长类型对中国减贫成就的重要性,也值得非洲学习。如果一个国家的贫困主要发生在农村地区,那么农业增长对减贫起着重要作用。中国农业增长对于减贫的效力(至少部分)反应了特定的历史条件,即在打破集体制时有可能实现相对公平的土地配置。中国的经验再次证明,农业和农村发展对于实现有利于穷人的增长非常重要,特别是在初级阶段小农生产能够大量吸收缺乏技术的劳动力的情况下,更是如此。
大量文献对经济改革初期是否应将农业增长置于工业化之上进行了持久的讨论。有学者认为,只有当农产品足够充裕时,才能够将劳动力从农业劳动中解放出来从事非农就业。在相对封闭的经济条件下(或是粮食产品商品率很低的情况下),国内粮食产量越高,粮食价格就会越低,新兴的制造业企业所需支付的工资就越低,对非农经济的激励就会越大。中国在劳动力密集型制造业上的成功,部分因为能够获得廉价的商品。
对中国来说,农业部门是促使产生有利于非农部门发展的积极外部条件的重要推动器。Ravallion(2005)通过对改革后中国4个省农村情况的考察,证明了这种地理上明显的外部性,它来源于当地的经济活动和人力资源的回报率,以及基础设施硬件的供应能力的溢出效益。这也进一步说明农村地区欠发展的原因之一是对特定的外部性的活动缺乏投资,特别是缺乏对最为重要的农业发展活动的投资。
发展中国家都热切盼望工业化能够加速发展进程,即使是中国,也过早地将注意力从农业部门转移开了。在实现了一定程度的粮食安全之后,农民的收入越高,整体的政治经济就需要为本已处于优势地位的中高收入阶层提供更高的生活标准。中国这种部门和地域优先增长的模式,导致了不平等的加剧,也削弱了增长对贫困发生率的的影响。(在这个方面,非洲可以向越南学习,越南在比中国更长时期内始终坚持对农业和农村发展的重视。)
这一经验对今天的SSA 更有意义。Christiaensen 和Demery(2007)认为非洲的发展战略如果植根于农业和农村发展,会对减贫产生更大更切实的影响。虽然不可否认,非洲将和中国一样必然将发展重点也转移到第二和第三产业,但是正如中国在20 世纪80 年代的情况一样,以SSA 目前的高贫困率和相对充足(却并不平等)的土地供应而论,以农业为基础的战略必将是长期有效减贫的核心。
实现这些增长并非易事。需要针对非洲特定的条件(通常靠天吃饭)进行农业科研投资,并使非洲农民得以享有这些研究成果。中国有能力帮助非洲建立自己的农业研究和推广体系。(SSA 在农业科研领域的公共支出在1981 年到2000 年间仅增长了20%,而同期中国的投资则增长了3 倍。参见世界银行,2007)。农业的高增长也需要对农村基础设施进行投资,然而许多非洲国家目前的状况甚至比中国1980 年前后改革开始时更差。如果非洲能够就支持农业增长进行正确的投
资,其产品的市场就不成问题,中国也将是非洲的市场之一,在加入WTO 之后,中国的农业进口已经进一步放开。
一些非洲观察家认为,中国持续加剧的不平等是降低绝对贫困的必然代价。非洲未来也将面临同样的困境。非洲的不平等程度已经很高,很多国家的不平等程度已经直逼(一些国家已经超过)拉丁美洲,而那里是世界上不平等程度最高的地区。
然而,不应该悲观地认为穷国必须要以公平换增长。增长当然会造成不平等,例如由于缺乏技术和劳动市场上教育的高回报率。但是另一方面,增长也会减轻穷人所面临的市场约束,从而促进平等。经验表明,每个国家的情况不尽相同,而国家间增长率和不平等程度变化的比较研究也证明了这一点(Ravallion,2007)。
所以,非洲不应该将中国的不平等看作是高增长、低贫困的必然代价。正如上文论证的一样,中国的经验(至少在某些省份,某些阶段)正好证明了不平等加剧并非是一个贫困国家持续经济增长不可避免的副产品。中国在20 世纪80 年代前期(农业改革初期)以农业为导向的高速增长也大幅降低了不平等程度。
6.向非洲传递什么重要信息?
近年来,非洲发生了巨大的政治变化,各国的中央政府以更为民主的形式出现。一个更加稳定、和平的时代正在到来,滥用权力、强取豪夺正在受到制度约束。然而,由于缺乏两个附加条件,这种政治变革对非洲穷人的赋权,并不一定能够实现有利于穷人的“更高的平衡”:一是经济政策的显著调整,二是执行政策的国家机构的效力提高。
在有关中国减贫的成功经验及其非洲的启示的文献中,大多提到了普及基础教育和医疗服务,降低生育率以降低抚养率,加快国内市场整合,开放外国投资和贸易,发挥国家的比较优势等等。非洲在这些方面已经取得了一定的进展,但是仍然需要不懈的努力。
一个常常被忽视却至关重要的问题是,在大多数穷人仍然居住在农村地区的情况下,启动发展进程时的部门优先顺序。中国自20 世纪70 年代末推动增长的改革就根据实际情况从农村经济入手,当时中国农村的贫困程度与世界其他地方并无二样。经济改革的承担者是不计其数的小农,他们得以进入市场,从而提高了生产力。随后,政策自然转移到非农和城市经济,于是吸收农村劳动力对于缓贫来说就更加重要。当然,有人会质疑中国转移部门优先顺序的时机是否正确。然而,对于SSA 来说,要想在长期内复制出中国的减贫成就,就必须在短期内给予农业和农村发展更大的优先权。
问题是很多低收入、以农业为主的发展中国家都没有将农业部门放在优先发展的地位,将减贫的重任全盘推给非农部门对劳动力的吸收,甚至试图迅速建立现代的、资本密集的制造业部门来实现跨越式发展。这种发展路径所产生的负面影响将会由于人力资源发展不平等而加倍放大,例如农村劳动力得到工作的机会更少,只能在劳动密集型的制造业部门从事没有技术含量的工作。这种就业对于减少农村贫困并没有直接贡献,甚至会通过金融手段(例如对农业征收重税)和价格扭曲损害农村穷人的利益。穷人,特别是农村穷人不能寄希望于超越农业和农村发展阶段。这一点对于今天的非洲极具启示意义。
当然,非洲不像中国刚开始启动改革时那样需要打破集体经济体制,但是非洲国家必须找到适合自己的农业改革方式,增加公共投资来提高小农的生产力。在大量关于非洲研究的文献中,可以看到发展农村地区基础设施硬件和软件的重要性,以及采用和发展农业技术的强烈需求,这就需要如同世界银行(2007)所建议的一样,结合研究、咨询和金融支持来增加农业投入。
在非洲,提高农业生产力并不足以在长期内消除贫困,但是仍然是改革之初所需要解决的最重要的问题,对于推动其他经济和社会政策领域的进步也非常必要。遗憾的是,农业领域内低生产力的状况并未得到改善。对于非洲的农业生产力缘何低于中国和多数亚洲国家(这种生产力差距巨大并且还在扩大)的社会,政治和经济原因的研究也很少。
多数非洲政府对农业部门的需求都缺乏政治回应(甚至在政策上继续部门倾向),也会加剧和恶化农村贫困,从而只能维持L 平衡。正如中国的经验所示,改革也许需要危机来促进。如果当前粮食价格的大幅上涨能够看作是一个危机的话,就有可能促进各种大规模的改革,吸引投资来扭转非洲农业生产率长期以来的停滞状态。
对于非洲来说,要实现长期的进步,更加高效的国家机构也是一个前提条件。本文始终在强调,中国的经验包括实用的、基于证据的政策制定,强有力的执行政策的公共机构以及致力于减贫的坚强领导三者结合。如果没有这些条件,没有好的政策,任何国家都不可能实现任何变革来改变大量贫困的、缺少权力的人口受制于使他们陷入贫困的政策这种“衡”状态。相对于非洲来说,中国的历史和地理条件使它的国家机构更强,毫无疑问,这一点有助于中国没有错误地认为更开放的市场会削弱它的国家机构。公共行政和决策过程也确保了国家成为对抗贫困的有效工具。基于证据的政策制定从20世纪70 年代以来也发挥了重要的作用。中国从各地各式各样的创新实践中总结了经验和教训,而中央政府又有效地将一个地方的经验传递到另一个地方,并通过可信的实地调研使其得以巩固。