国际减贫动态第十九期-应对气候变化问题的多中心路径

         ●研究前沿●

        气候变化带来的挑战
        2007 年10 月7 日，华盛顿卡内基研究院长和美国核管制委员会前主席Richard Meserve在美国艺术和科学院的例行会议上成立了一个全球变化专门小组，就政府间气候变化专门委员会（2007）所预言的气候变化的严峻性及其影响的多元性提出警示。Meserve（2008）强调“气候变化是任何国家都无法解决的一个严峻挑战”。密歇根大学自然资源和环境学院院长Rosina Bierbaum 在她对这一问题的独到分析中，也强调由于冰川融化、海平面上升、食物供应减少，以及气候变化导致的极端事件频发等原因，整个世界正面临着紧迫的危险。
        Bierbaum（2008）没有着重关注形成一个全球解决方案的必要性，而是强调针对气候变化的适应研究已经滞后，而我们“在理解面对气候变化的脆弱性、其对人类的潜在影响、开展风险分析，以及理解各利益相关者需要哪些科学知识以辅助决策等方面，没有取得任何进展”。在Bierbaum杰出的研究成果之外，针对Meserve“全球变化必须加以全球解决”的观点的实证研究也相当重要。笔者赞同“任何国家都无法”独立“解决”全球气候变化问题的论断。如果全世界只有一个国家试图解决气候变化，即使是全世界最富裕的国家之一，这只是杯水车薪而已。
        我们必须坐等一个全球解决方案吗？
        仅仅等待通过全球谈判形成一个世界性的“解决方案”也前景黯淡。针对《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC 或FCCC）的《京都议定书》是1997 年UNFCC缔约国在东京制定并签署的国际环境公约。已有180 多个国家签订了这一议定书，但仍未看到美国的身影。此外，即便在主要的签约国之间，就需要减少的排放量也存在相当大的分（Matthews 和Caldeira，2008）。
        针对建立有效而公平的全球机制的诸多核心议题，仍然存在大量争议。其中一个无法回避的问题是谁应当为目前和未来大气中的二氧化碳（CO2）浓度负责（Botsen等，2008；Dellink等，2009；den Elzen 等，2005）。而这一问题
又与谁应当为全球解决方案买单紧密相连（Najam等，2003；Baer 等，2000；Posner 和Sunstein，2008）。还有一些其他的争论，涉及减少碳固存的各种“疗法”是否能够有助于解决其他环境问题。例如关于毁林是否主要通过向大气排放二氧化碳而导致气候变化，以及地表植被、土壤水分蒸发、云层变化等因素是否重要到需要在造林规划中加以考虑，就仍未有定论（Bala 等，2007）。类似的问题还有学术界越来越多地认为生态系统服务购买（PES）也会提高碳固存，并在维持景观的同时加强物种保护（Nelson等，2008）。
        考虑到我们数十年来都未能形成一个有效、公平、有力的国际性温室气体减排协定，继续等待只会妨碍重要的适应和缓解方案的及时出台，而这些方案有可能防止重大灾难的发生。另外，考虑到技术变迁的重要性，如果不能在各个层次上大量进行技术和制度创新，我们可能甚至不会去试图了解能够采取哪些系列行动，才能最有效地降低大规模气候变化带来的长期威胁。
        长期等待并不是唯一的问题。如果没有各种国家、地区和地方层次上的努力，在全球层次上就“全球解决方案”进行的谈判未必能有结果。虽然大气中CO2和其他温室气体的浓度在百万量级可能相对平均地分布，但气候变化带来的影响则会根据地理区位、生态和经济条件、应对极端事件的前期准备和历来的投入而在各个地区有所不同。受其影响最为严重的人群可能在更高的层次上缺乏相应的代表性，也可能无力就如何减少温室气体排放和帮助他们适应迫在眉睫的各种威胁，形成一个清晰的解决方案（Agrawal，2008）。
        此外，虽然应对气候变化的诸多努力都是全球性的，但气候变化的原因却是个体、家庭、企业和其他行动者在更小范围内的行动。一句熟悉的口号“国际思维，本土行动”恰好反映了全球所有居民所面临的困境。要在长期内解决气候变化问题，不同层次上的个体、家庭、公司、社区和政府，特别是那些来自更发达国家行动者们，必须要彻底改变。然而，这些需要做出改变的行动者们，大多仍未接受正在面临威胁以及需要采取不同方式采取本土行动的现实。正如Sovacool 和Brown（2009）指出的，“人们仍然独自驾车。在美国的公路上，80%的车上都只坐了一个人。人们认为相比为了乘坐公共交通或拼车而调整行程，这种方式更加方便”（参见Burris 和Lei，2006）。如果家庭能够改变诸如房屋如何隔热、是否购买节能汽车等基本行为，那么这些小规模行动能够积少成多地将他们的温室气体排放和能量消耗减少大约30%（Vandenberg和Steinemann，2007）。
       防止大规模气候变化的问题这个全球“公害”，也同样是全球的“公共产品”（Sandler，2004；Carraro，2003）。数以百万计的行动者影响了全球的大气。他们都从减少温室气体排放中受益，但问题是他们受益的同时，是否需要付出成本。换言之，受益者不可能被排除在享受清洁的空气之外。要解决提供公共产品的问题，是个经典的集体行动困境——可能是就我们所知世界曾面临过的最大困境。
        集体行动的经典理论预测，除非有一个外部权威推行强制措施改变刺激行动的诱因，不然没人会改变行为，减少自己的能量消费。这就是为什么许多分析家要求在全球水平推动制度变化（见Stavins，1997；Miller，2004；Wiener，2007）。根据这一假设，任何对全球产生影响的集体行动问题都必须加以全球性地“解决”，在开始下一轮的气候变化研究时，需要首先解决几个关键的问题：
        ◆ 集体行动的传统理论是分析如何减少大规模气候变化威胁的最佳理论吗？
        ◆ 如果不是，就其基本理论和次全球层面上行动潜在影响程度的预测中的哪些核心假设需要加以修正？
        ◆ 通过地方努力产生的全球利益仅仅限于减少温室气体排放，还是有着多层次上的潜在利益？
        ◆ 在低于全球的层次上采取的行动在减少温室气体排放的同时，是否能够促进哪怕一定程度的适应性行动？
        ◆ 大规模政府是否通常能够更好地应对会带来大规模后果的集体行动问题？
        ◆ 如果多个政府和其他组织致力于减少能量消费和温室气体排放，是否只会产生损耗、混乱或存在潜在的冲突？
        ◆ 多中心途径有多大可能改善绝对依赖全球途径应对气候变化问题的现状？
        本文将针对上述问题依次展开论述。
        集体行动的传统理论
       “社会困境”这一术语指由于追求个体利益的决策不协调，而导致的对他人利益及自身长远利益造成伤害的情况。个体将自身短期利益最大化，导致其采取的行动忽视了可能实现的共同利益。这种情境之所以被称为困境，是因为至少一个人的收益高于其他所有人的收益，然而参与者只按照最大化短期物质利益的原则进行独立选择，而无视共同利益的实现。
如果大多数人都能够进行“合作”，选择不同于纳什均衡中所描述的那些策略，那么就有可能实现社会最优产出。然而，既然次优的共同利益只是一种理想的均衡状态，考虑到其他人可能做出的选择，没人有动机独立地改变自身的选择（Sandler，1997，2004；Sandler 和Arce，2003）。
        因此社会困境涉及到个体理性和集体最优产出之间的冲突（Schelling，1978；Lichbach，1996；Vatn，2005）。即使某些个体合作，可以预见其他人也会“搭便车”从合作者的贡献中获益。
        除假设补偿结构会导致有缺陷的均衡之外，在许多社会困境的博弈理论模型中做出的进一步假设还包括：
        ◆ 在所有策略组合中，所有参与者对外部的固定情境和所有个体将得到的补偿拥有完全而相同的知识。
        ◆ 独立而同步地做出行动的决定。
        ◆ 参与者彼此不交流。
        ◆ 没有中心权威来强迫参与者就他们的选择形成协议。
        当这些假设被用于一个非重复或有限重复的博弈，基于非合作博弈理论——零和合作的理论预测就毫无疑问（Luce和Raiffa，1957）。
        Hardin（1968）所描述的公地的悲剧的结构与囚徒困境的结构相同。博弈理论是Hardin关于在共享自然资源管理的情境下，导致社会次优产出的不合作预期的逻辑基础。MancurOlson的主要著作《集体行动的逻辑》（1965）强化了Hardin的公地悲剧分析和囚徒困境的博弈理论分析之间的联系。Olson 分析了公民试图通过集体行动获得公共产品时所面临的问题。在Olson 的分析中，由于利益是分散的，而所贡献的成本是集中的，所以集体行动就成为一个问题。两种情境中的基本问题是相同的：为个体利益而采取的行动导致了社会的次优结果。当追求个体利益的人从他人利用共同资源的限制中，或他人对集体行动的贡献中受益时，就成为“搭便车者”。
        Olson 关于集体行动的逻辑对于气候变化的研究，自然资源治理，以及其他任何涉及人类关系的问题来说都十分重要。个体在家庭、邻里、社区、地区、国家或国家联盟中寻求的许多目标都可能是他人行动的产物——无论这一特定行动者的贡献如何。如果许多个体决定在他人的行动中“搭便车”，那么“他人”可能会停止对公众产品的贡献。如果越来越多的行动者退出，最后将没人付出。Olson 阐述了集体不作为理论的本质。这可能正是互惠互利无法实现的原因。在气候变化的例子中，公共产品这一共同的“善”正在抑制由温室气体排放增加而导致的公“害”，其共同目标是应对大规模气候变化、海平面上升、气候格局中变化性的增加和大量其他全球公害的威胁。
        该理论预测，如果针对潜在的外部性的程度缺乏外部强加的措施规制，就不可能通过集体行动来获得利益。而从对许多有志于研究不同规模自然资源的可持续性的学者而言已经成为“传统”的理论来看，集体的表现受其自身行动影响而产生的差异极其细微。在传统的理论中，能够设计自身的政策来实现公共产品或管理公共池塘资源的“自组织群体”在任何层次上都是不存在的。
        表面上，集体行动的传统理论看似恰好和气候变化问题及和其他有着全球性影响的社会困境恰好相关。尽管个体和组织并不完全清楚他们产生的外部性，但有理由假设他们充分了解自身的直接成本和收益。许多决定都会影响温室气体排放——如何以及和谁一起去上班或到达其他目的地、能源消费的水平、能源生产的基础设施和新技术使用中的投资类型——多个行动者在未经沟通的情况下独立地作出了与他人一致的决定。然而在全球层次上，并不存在决定能源利用支付和投资新技术，并强制执行这些决定的中心权威。
        许多学者认为，传统理论的适用性如此明显，以至于很少有人质疑它是不是指导通过实质性地减少温室气体排放和采取其他行动以减轻气候变化带来的大量威胁，从而取得切实进展的最佳理论基础。质疑单单依靠集体行动的传统理论是否是科学的明智之举，有两个广泛的基础。第一个是集体行动的传统理论在针对
中小规模的环境领域的社会困境时，缺乏相应的经验证据。第二个是在全球的外部性中，存在着大、中、小规模不等的多重外部性，这也是学术和政策文献关注的重点。下面将依次讨论这两个问题。
        集体行动的传统理论缺乏经验支持
        Poteete、Janssen和Ostrom（待出版）在一部主要著作中回顾了对涉及自然资源问题的集体行动理论的经验证据。他们检验了深入的案例研究、案例的元分析、大规模的田野比较研究、实验室实验和基于行动者的模型等，得到的主要发现是：这些证据并不支持传统理论那明确的预测。虽然在经验研究中观察到了大量搭便车的实例，但是令人吃惊的是很多面临集体行动问题的个体确实进行了合作！
        与传统理论相反，在实践中，许多群体已经自我组织起来，去寻求中小规模的公共池塘资源问题的解决（Baland 和Platteau，[1996]2000；Agrawal，2000，2002；McKean，2000；Wade，1994；Schlager，1994；Schlager 等，1994；Ostrom，1992，2001；Ostrom等，1994；NRC，1986，2002；Dietz 等，2003）。理性选择理论曾被用于集体行动的传统理论的基础。针对在一个高度竞争的环境中生产和供应私人物品的分析时，理性选择理论的预测是毫无疑问正确的，但在用于参与者彼此信任以求有效回报的社会困境的解决方案时则不然（Ostrom，1998）。因此，在分析降低应对气候变化的大规模成本的威胁时，完善集体行动的理论就十分必要，从而使未来的政策不是建立在这样一个看似合
理但却缺乏有力经验支持的理论基础上。
        更新气候变化相关的集体行动理论
        要想就在各个层次上与自然资源相联系的个体做进一步分析，就需要在基于人类行动的行为理论以及承认影响信任和互惠程度中的情景的重要性的基础上，对集体行动的传统理论加以更新。此外，这一理论应用到气候变化研究中，还需要回答个体和企业的能源消费中是否存在更小规模的外部性，及其是否可能成为未来行动的一个不同的基础。
        因为社会困境中的行为随着不同个体和不同情境而差异极大，所以新的理论建立在两个基础上：个体的行为理论（Camerer，2003；Fehr和Gächter，2000，2002；Fehr 和Leibbrandt，2008；Fehr 和Rockenbach，2003）；以及影响自愿合作或服从正式规则情况下的相对较高的可能性的特定困境的结构特征。个体的行为理论假设虽然个体并不拥有完美的信息，但他们有能力在与特定情境的互动中，学习更准确的信息——特别是当规则增强了信息的精确性和反馈的及时性时。可以想象，个体确实追逐自身利益，但是他们在特定的情境中采取行动的偏好和标准却各有不同（Sen，1977；Frohlich和Oppenheimer，1992；Cox 等，2007；Crawford和Ostrom，2005)）。
        获得值得信任和回报他人配合自身合作行为的名声，是实现高水平合作情境的核心特征（Milinski 等，2002；Rothstein，2005；Poteete，Janssen和Ostrom，待出版）。为了实现其目标，任何试图提高集体行动水平来克服社会困境的政策，都必须提高其被信任的水平，使参与者服从政策，否则许多人都会千方百计地不服从。
        针对低于全球层次的公共资源，一个主要的发现是：直接的、微观的情境的特征和个体与之互动的更广泛的情境对在集体行动中个体采取合作行动可能性有着显著的影响。Poteete、Janssen 和Ostrom（待出版）就公共池塘资源困境经验研究的讨论和总结，确定了一系列提高社会困境中合作可能性的变量，其中最重要的有：1）能够获得关于行动的中短期成本和收益的可靠信息；2）身处其中的人们认识到公共资源对个人成就的重要性，能够有长期的眼光；3）获得值得信赖、能够互惠的名声至关重要；4）个体能够至少与参与其中的部分他人沟通；5）非正式的监测和制裁也是可行的，并且是必要的；6）解决联合问题的成功经验表明，存在社会资本和领袖。此外，如果个体和群体面临外部权威施加的规则和制裁，那么他们会将这些规则和制裁视为合法的、人人平等的。
        因此，Poteete，Janssen和Ostrom（待出版）所提倡的新的集体行动理论对不同层次上不同组织将政策视为能够提高自愿合作程度，或增强对政府机构规则的服从的可能性并不那么悲观。这一理论的假设是：在社会困境中的合作并非不可能实现，相反，合作会在具备某些特征的情境中出现。这些特征包括：
        ◆ 受社会困境影响的人多赞同需要作出行为改变，并认为他们对未来负有共同的责任；
        ◆ 关于共同关注的现象的信息的可信度和及时性都相对较高；
        ◆ 参与者知道还有谁也同意作出行为改变，知道他们是否履行承诺受到监测；
        ◆ 至少部分参与者之间能够进行交流。
        虽然能够广泛地给出一个较为精准的框架，然而一个特定的困境会有许多特征。最重要的是：这些结构性特征共同促使身处其中的人开始互相信任、开始愿意达成共识，甚至采取一些会增加短期成本的行动，因为他们能够遇见自己和他人将会获得长期的利益，因为他们相信大多数人都会选择服从。
        一旦政府出台政策来应对某一外部性，集体行动的问题就不会消失。即使政府政策需要在很大程度上依赖公民的合作意愿时，也是如此。当公民们通过一项政府政策时，他们会认为自己应当服从，同时也会认为政府政策应该是有效的、公平的，服从这一政策的成本应该要比逃避它的成本要低。公民对政府官员客观、高效、公正的信赖，对政府政策的贯彻而言远比强制执行力本身要重要得多（Rothstein，1998，2005）。
        很显然，制定针对小规模的公共池塘资源的集体行动问题的解决方案，比针对全球性公共资源拿出解决方案要容易得多。许多政策分析都就需要各国政府实施的国际“方案”提出建议，这是基于对非全球方案不能解决全球问题的担心。上文提到的第三个主要问题是，针对减少温室气体排放的地方行动，仅仅能够产生全球性利益，还是也有着其他多维的潜在利益？如果确实存在多维的利益，以及多维的成本，那么在分析气候变化可能的解决方案时，就需要将这一新的集体行动理论纳入考虑。
        减排行动仅仅带来全球利益吗？
        温室气体排放是在不同层次上大量行动产生的共同后果。上文已经提到，即使一个家庭所作出的选择哪种交通工具到达目的地，购买哪种汽车，在家庭的用电上作出哪种投资，都对地球的大气有着微小的影响。在企业内部类似的决策也非常重要，因为建筑物“消耗了全美70%的电力，排放了将近40%的温室气体”（Fuller 等，2009，转引自美国能源部报告）。针对在国家层次上大幅提高能源税的建议，认为这是唯一能够改变个体和家庭决策的途径，因为个体和家庭是依据自身预算而进行决策的，完全无视可能产生的外部成本。
        如果缺乏对行动的外部成本的共同认识，那么在行为偏好中考虑他人的受益、降低自身收益的预期，就完全只是空谈。学术界已经就人类行为对全球大气的影响达成高度共识，对个体和家庭行为产生的后果也有着逐渐深入的认识。家庭内部和邻里之间就在地方层次上采取什么行动能够减少温室气体排放的讨论，也会带来变化的可能。地方讨论和聚会能够就个体和家庭行动所产生的不曾认识到的成本促成共识，有时还能促使个体行为偏好的改变。即使不在国家层次上征收能源税，普通家庭也会选择购买更好的隔热材料、更节能的炉灶和其他设备、在可行的情况下拼车，以及采取其他的节能行动来节省长期开支。他们可能会需要为了家庭的某些预期收益而进行事先投资。
        一些已经建立起电网的社区，能够鼓励居民家庭投资家用太阳能，在不需要的时候可以捐赠给社区网络，从而降低能源成本，并减少温室气体排放。投资于垃圾处理设施的更新也会在惠及地方的同时促进全球减排。治理大都市地区的污染会在能源利用和粒子排放两个方面惠及这些地区乃至全球。政府可能很难下决心减少对增加排放量的经济发展模式的补贴，然而这些决策却能够降低政府的治理成本，同时促进环境改善。
        地方行动正面临着挑战。气候保护城市（CCP）竞赛旨在鼓励各个城市寻求控制温室气体排放的方式，但是阻力重重。问题之一就是“气候变化问题”太常被界定为全球性问题，所以地方政治家和市民有时会误以为在地方层次上他们只能束手无策，事实上地方行动正是促使积极变化的重要步骤（Betsill，2001）。此外，一些分析家在深入挖掘报告之后也对所谓的成就提出了质疑（Eadson，2008）。鉴于许多增加温室气体排放的行动是发生在不同层次上，那么就应该在地方性的家庭、农场和城市层次上，以及国家内部各地区、各国、跨越国界的地区组织和全球层次上积极行动起来（Kates 和Wilbanks，2003）。
        在低于全球层次上，正在开展哪些促进温室气体减排的努力？
        本文不可能罗列世界范围内在各个层次上所开展的全部项目。所以笔者选择分别列举美国地方层次上、州政府层次上，以及欧洲地区层次上的实践，并讨论一些实质性减排的举措。
        减少地方层次外部性的地方项目和联盟美国许多地方政府最为成功的举措之一就是降低了大气微粒子污染。Pope等（2009）完成一项针对样本空气中的粒子物质对预期寿命影响的大规模调查，得到了来自51 个大都会地区（覆盖200 多个国家）从1979年到2000 年间的数据表明大都会地区的空气污染情况缓解了1/3。在控制影响预期寿命的社会经济、人口及其他变量之后，Pope等也发现在这一时期内预期寿命的提高与空气微粒子污染程度下降有关。他们的统计分析表明，空气质量改善使人均预期寿命提高了1/3年。
        翻新房子以增加隔热、购买太阳能设备、采用更为节能的取暖设施等，也是在地方层次上开展行动的可行之道，同时也可能使企业或家庭节省长期的能源开支，同时减少温室气体排放。采取这些行动所需的预先成本常常会使人望而却步，然而，即使是私人投资也会在长期内降低相应的私人成本。加利福尼亚州Berkeley 一个公投中，81%的选民支持通过了
一个针对在长期内切实促进减排的政策。该政策框架下的一个项目是Berkeley可更新技术和太阳能技术筹资行动（FIRST），就是为了降低这种预先成本。要加入这一项目，商业建筑或住宅楼的所有者需要要求承包商评估新的太阳
能设备或对建筑进行能效改造的成本，通常在4000 美元到20000 美元之间（Pope等，2009），然后向市府提交一份申请，由政府人员对预算成本进行审核，确保建筑所有者有明确的所有权。显然，进行此类投资对建筑加以改造已降低能源消耗的呼声越高越高。Berkeley 市已经计划在长期内提高支持该项目的预算。
        其他城市已经开展的一系列“绿色”行动也展示在它们的网站主页上。例如Toronto 城启动了“环境门户”，就环境变化问题出台了十多个政策，发行了相关的出版物，召开了各种会议。2008 年该市将70 万美元用于可更新能源项目，其中大约10万美元用于建筑物的屋顶花园，太阳能板和太阳能水暖系统，另外有2.5万美元用于支持社区提高公园的森林覆被率，及支持与社区一同工作的地方组织召开规划会议，讨论维缮自行车道等各种能够在小范围街区采取的行动。Toronto 城已经将2009 年度的“栖居绿色Toronto”项目预算提高到了220 万美元。
        大城市的市长们也会聚在一起讨论在地方层次上能够采取的减排行动，但是形成联合行动还需要更多的努力。2005 年10 月，来自18个大城市的代表相聚在伦敦，探讨能够在市政层次展开的行动措施；重新审视了需要修改的城市政策，包括购买政策；同时探索了鼓励用于气候友好的技术的投资渠道。市长们也讨论了伦敦市出台的在早7 点到晚6 点高峰期市内行驶车辆征收8 英镑拥堵费的政策影响。2008年10 月，这一聚会与克林顿气候计划一起成立了40 国集团气候变化领袖小组，共同致力于在每个城市的减排行动，以期达到甚至超过京东议定书的目标。2007年5 月，40 国集团大城市气候变化峰会召开，交流减排政策，宣布将拨付50 亿美元用于克林顿气候计划倡导的全球建筑能效提高项目。一个类似的机制，由日本京都市长于2005 年12 月倡导成立的世界气候变化市长委员会，也已经开始采取行动。目前，该委员会有来自世界各个地区的20 个成员国加入。
        根据世界许多城市的报告表明，其他一些地区层次上的努力也从整体上促进了新能源生产，减少了机动车的数量。例如菲律宾的Sorsogon，厄瓜多尔的Esmeraldas，莫桑比克的Maputo，乌干达的Kampala 等城市，都在联合国发展账户资助的气候变化行动的支持下，开展了各自的行动（UN-Habitat，2008）。本文不可能列举所有的活动，但可以作为未来研究的方向。然而，重要的是许多地方政府和社区组织都已经认识到了地方层次上的活动是碳排放的重要来源，需要在地方层次上采取行动加以解决。当然更高层次的努力也非常必要。
        美国各州的项目
       加利福尼亚州是世界第12 大温室气体排放国，其排放量与整个澳大利亚相当。同时该州也是美国在应对气候变化方面政策的先行者之一（Engel，2006）。例如该州在2006年通过了全球变暖解决解决法案，确定了通过要求大型工厂，包括石油和天然气提纯设施等大幅减排等措施，到2020 年实现该州减排25%的目标。加利福尼亚州大气资源委员会负责开展以市场为基础的碳贮存和碳贸易项目，来实现要求的减排目标。
        2008 年，科罗拉多州通过了州府法案08-1350 并作为法律生效，促使地方政府能够在州内颁布与Berkeley市FIRST项目类似的政策。这一立法使科罗拉多州各个城市能够投资于建筑改造，设定了20 年的偿还期，帮助贫困的物产所有者支付降低用于取暖的石油燃料及电力消耗所需的成本。2007 年7 月，佛罗里达州州长Charlie Cristina 召集全州政府、商业和科学界领袖共同探讨该州能够采取哪些行动以解决气候变化问题。会议最终形成了一些执行条令，设定了该州的减排目标，并提高了新建建筑物必须达到的能效标准。
        各州之间也出台了联合政策。由东北部和中亚特兰大地区的10 个州共同发起的区域温室气体行动（RGGI），计划到2018 年将电力部门的CO2排放减少10%。RGGI 是美国第一个以市场为基础的减排机制，通过拍卖排放许可和投资清洁能源、提供绿色就业岗位等手段，实现减排目标。第三次拍卖已于2009 年3 月18 日成功举行。
        欧洲的努力
        欧洲的努力整合了来自地方、国家和该地区三个层次上的行动。欧盟排放贸易机制（EU-ETS）旨在降低欧盟国家实现到2012 年实现减排8%的京都议定书目标的经济成本。大约10000 个来自发电、钢铁、玻璃、制砖和制陶产业的大型工厂参与了这一机制。不过不包括运输部门。这些工厂的管理者们每年获得年度排放额度，如果该额度没有用完，剩余的部分可以卖给额度不足的其他人。由欧洲环境署（EEA）发布的官方数据表明：2005 年，签订京都议定书的欧盟成员国能够在1990 年的基础上实现CO2减排2%；而根据预测，到2010年，温室气体排放将在2004 年的基础上继续减少（EEA，2006）。
        虽然已经取得了如此的成就，但疑虑仍未消除（即使是美国的RGGI也受到质疑）：一些能源密集的部门可能会转移到气候变化相关政策较为宽松甚至仍未出台类似政策的地区去。
        接下来，我们将回到在低于全球的层次上为规避大规模气候变化而采取的行动可能产生的渗漏问题上，讨论在不同的层次上组织开展行动存在的问题及各种可能性。
        大规模政府通常能更好应对集体行动？
        虽然许多政策讨论都常常认为由于地方和区域层次上努力远远不足，有必要出台应对气候变化问题的全球方案，然而这些分析很少真正注意到大规模组织在出台有效的资源政策时所面临的问题。在承认借助全球层次是解决气候变化的唯一路径之前，至少应当反省一下大规模组织在矫正集体行动问题时采取的“一刀切”政策。认为地方行动无法解决公共部门问题的假设，会采取各种政策手段，将地方公共服务的责任赋予政府组织，而规模过于庞大、又常常缺乏资源的政府组织会被这些责任压得喘不过气来。
        当前这种将提供公共产品和公共池塘资源的责任完全加于地区、国家或国际政府的做法，使地方官员和市民无法获得解决千差万别的地方性问题的权力。丹麦渔业管理和海岸社区发展研究所的研究主任Doug Wilson最近回顾了欧盟渔业政策的变化，认为许多大规模组织采取的渔业政策都导致了严重的后果。由于国际机构在有效规范远洋捕捞方面的能力不足，联合国海洋法大会将国际海洋的大约1/3 划分给单个的国家（联合国，1982）。专属经济海域（EEZ）沿海洋和沿海国家的边界向外扩张200海里，以避免过度捕捞。然而，许多国家政府都对捕鱼队进行补贴，从而提高了对远洋捕捞
的需求，使更多的渔区面临过度捕捞的危险（Walters，1986）。由于国家政府制定的捕捞方案显得相对粗糙，致使水产资源统计的不精确性（Wilson，2002）。
        以加拿大的渔业与海洋部为例，该部门曾制定了一个针对大西洋鳕鱼的恢复计划，随后科学家们认为该计划漏洞百出（Harris，1990）。20 世纪80 年代末，Newfoundland 的本地鳕鱼捕捞人指出了严峻的问题，预测在短期内鳕鱼存量将会急剧下降，然而加拿大政府置若罔闻，固执己见。到1992年，鳕鱼存量下降，加拿大政府暂停了在该国水域的一切捕捞活动。当地渔村为此付出了巨大的代价。然而，它们曾相对有效应对过历史上类似的情况（Finlayson，1994；Finlayson和McCay，1998）。
        其他大规模政府组织就渔业限额进行科学决策的能力也受到质疑。2007年欧盟曾无视国
际海洋捕捞协会（ICES）的警告，针对波罗的海鳕鱼出台捕捞限额。当时，ICES曾建议欧盟在允许任何捕捞活动之前先休渔一整年（Burton，2006）。在海洋渔业方面，对大规模组织科学决策制定和实施能力的信心最终破灭。而海洋渔业资源即便不能称之为全球性资源，至少也跨越了国家的界限。
        就连京都议定书核准的清洁发展机制（CDM）的实施方式，包括一些CDM进程也受到质疑。CDM进程本应以“绿色能源生产”取代碳排放能源生产的过程。其运作方式大体是这样的：如果一个发展中国家决定放弃建设增加温室气体排放的火电厂，决定建立更加“碳友好”的风力发电设施，该国可以以经核证的减排量买卖协议（CER）形式申请贷款，将CER卖给希望购买京都议定书批准的CER 的工业化国家（Lohmann，2008）。出售CER 获得的收入原则上应该用于建设成本更高而碳耗量更低的风力发电设施。
        这一看似完美、灵活的操作系统也存在问题，即其中的博弈（Sovacool 和Brown，2009）。在数千个正在进行的CDM 项目中，仅有300个得到了联合国的认可。而大多数CDM 项目会产生三氟甲烷，这种温室气体并非源自交通运输或发电，而是来自冰箱的使用。三氟甲烷是一种需要避免排放的、利润极高的温室气体。正如Sovacool 和Brown（2009）所指出的，CDM促使三氟甲烷减排过于有利可图。
        其他一些CDM 进程致力于减少毁林带来的碳排放。然而，到底什么才是毁林呢？在美国西部，公共官员们一直未能就哪一种火灾可以算作“毁林”达成共识。在小规模林火高发的森林生态系统中，这种小规模的林火可能会有利于避免大规模火灾的发生（Covington，2000；Fule等，2004；Odion和Hanson，2006）。
        例如，加利福尼亚州气候行动登记专案认为，虽然间伐能够降低发生大规模火灾烧毁全部林木的风险，然而一切森林间伐都会导致向大气的碳排放，声称“如果同一片森林没有间伐却发生了大火，那么因为火灾不会引发CO2排放，总的碳含量仍然会降低”（Hurteau 等，2008）。科学家们批评这种碳核算方法过于“一刀切”，没有考虑各个生态系统的多元性，可能会制裁有助于森林生态系统恢复的行动，而非制裁毁林行为（同上）。Boyd（2009）指出：“通过集中控制和全球蓝图来解决这个问题，只能加剧长期的脆弱性”。
        2007 年巴厘回合谈判将降低来自毁林和森林退化的碳排放（REDD）纳入京都议定书核准的行动范围。毫无疑问，必须承认森林生态系统蕴含了大量的碳，采伐林木或将森林转为其他用途，确实会导致二氧化碳排放，与电力生产无异。正因为如此，接受REDD有充足的科学基础。然而，如何设计REDD 项目，以使新项目不要导致进一步的渗漏却是个问题。此外，通过支持乡土人民对森林生态系统的管理，确保他们的权利至少得到应有的保护或进一步的增强，也已经成为不同层次上社会活动家的普遍观点。在发展中国家，要想在扩大林地面积的同时实现这一目标，经济成本不高却充满了困难。就这一计划的辩论仍未停止，只有很少的项目能够切实开展，并对可能性和风险加以严格评估（参见O’Sullivan，2008，及Streck 等，2008 的其他章节；以及Corbera 和Brown，2008）。
        本节中所描述的大规模政府部门在气候变化及其他环境问题上问题百出的政策，并不意味着需要出台针对气候变化的全球性政策。笔者试图在一定程度上扭转政策文献中就将全球方案视为应对气候问题的根本战略的广泛关注。在小规模私人部门和小规模政府组织所采取的政策方面，有太多批评的声音，认为最终的解决方案一定要走向全球。然而针对环境政
策机制的研究则再次表明：创新的、实际的、高效的政策可以在任何层次上加以实践，正如同气候变化的灾难会发生在每个层次上一样。应对复杂的环境问题，会使各个层次上的科学家和决策者们“疲于学习”（Oppenheimer 等，2008）。指望一个单一的“解决方案”可能会比方案本身更成问题（Pritchett 和Woolcock，2003）。所以，最重要的是必须承认设计与复杂的环境过程相关的政策是个巨大的挑战，试图在单一层次上解决这个问题未免过于天真。
        气候变化领域已经人满为患了吗？
        针对目前减排行动的另一个批评是：在不同的层次上已经有太多的项目和活动，这个体系混乱不堪。毋庸置疑，目前很多行动确实存在问题，其中一些问题确实来源于缺乏有效的国际政策。另外，一些旨在从整体上减少温室气体排放的目标可能确实存在问题，包括效率低下、成本过高，以及没能使真正对降低气候变化威胁感兴趣的人受益，却使以最小成本实现项目目标的“淘金者”得到机会。
        然而从整体来看，在“碳存贮与碳贸易”途径的拥护者与征收排放税的支持者之间，就如何达成一个全球方案仍存在很大的分歧。甚至就如何分配大规模政策拨付的资金，意见也未能统一。无论如何，在短期内建立一个有效率、有效力、公平性的全球减排体系的可能性微乎其微。鉴于气候变化威胁的严峻性，仅仅坐等全球方案而放弃在多维层次上的政策努力，显然是不明智的。
        如上文所述，温室气体减排并非只会带来全球维度的利益。相反地，这些利益会在不同的层次上得以体现——从家庭到全球。因此，在等待全球政策变化时，由于低于全球层次的减排努力，各个层次上开展的项目也会带来哪怕一丁点的减排效果。徒劳的等待只能不断增加温室气体的浓度，并提高排放的速度。虽然目前气候专家们仍未就避免灾难所需的减排量达成一致，但至少在世界的某些地区，减排量正在不断提高，也为其他地区做出了表率，其实它们应当如何行动，而这些行动又具有怎样的价值。追踪CO2 排放的新技术也正在开发（Normille，2009），将有助于评估未来政策的绩效。
        目前，最重要的是我们需要重新审视阻碍控制温室气体排放的主要因素。认识问题对于采取解决问题的行动而言至关重要。而提及最多的问题依次是：渗漏、政策不一致、搭便车和认证不足。
        渗漏
        在亚洲各国各类减排项目中，最常提到的问题之一就是渗漏。在低于全球的层次上，政策可能会产生两种类型的渗漏：区位渗漏和市场渗漏（Ebeling，2008）。由于X 地的气候变化项目，导致原本在X地开展的活动转移到Y地，就产生了区位渗漏。如上文所述，欧盟的减排努力可能会在某些情况下仅仅是简单地将欧洲化学工厂的排放转移到某一发展中国家的某地而已。于是生产成本虽然降低了，化学制品生产中，以及将制成品运输到欧洲地区所产生的碳排放却没有减少（Chomitz，2002）。类似地，由于REDD 项目规划种树而被迫搬迁的农民可能会砍伐迁入地的林木，除非他们在项
目启动后数年内能够得到补偿，并对他们的行动加以监测。
        市场渗漏是指由于限制林木采伐而产生的价格结构变化。当这些限制减少林木和其他林产品采伐量的时候，就会刺激这些产品的价格上涨。在通常情况下，高价格会刺激其他地区农产品和林产品的密集生产，而导致更多的毁林行为。“如果情况不妙，特别是土地利用管制不严时，高价格就会造成以木材生产或农业种植为目的的皆伐，从而降低气候变化缓解项目的净收益”（Ebeling，2008）。
        政策不一致
       与渗漏问题密切相关的，是政策不一致问题。由于各地政策不同，希望采用新技术以实现减排的工厂可能会面对高昂的成本。由于现有的技术更加符合政策规定，新技术的市场也十分有限，可能会阻碍投资。
        搭便车
       只要个体和组织采取的行动能够惠及更大的群体，都存在参与者无需任何贡献而从其他人的努力中搭便车的风险。在不同的层次上，特别是在发展中国家，许多政府和私人企业的温室气体排放量正在不断增加，而没有任何相应的减排策。这是一个严峻的问题。与此同时，针对谁增加了大气中的温室气体含量，谁就应该在未来为此承担更多责任的辩论中，可
能有一些人正是采取了搭便车的策略。
        认证不充分
        对于任何层次上为减排项目加以奖励的政策而言，都需要合格的技术人才，来确认特定时间实际的减排量。这就催生了“全球资讯专家”这一新兴产业。许多咨询专家确实受过良好的培训，然而资格认证也为某些并不合格的人创造了机会，从“认证博弈”中获取利益。Sovacool 和Brown（2009）在随机选择了93个CDM项目进行调查后，“发现在许多案例中，受雇于CER 的咨询专家要么并不具备必要的知识，要么过度劳累，要么不听指挥，要么只花了很少的时间在评估上”。
        我们学到了什么？
        针对地方和国家层次的减排努力是否会损害国际行动，或者国际行动是否会带来额外的成本而非受益的辩论愈加激烈，却未能达成共识。我们必须承认：1）导致气候变化原因的复杂性；2）在一个迅速变化的世界里掌握气候变化的原因和影响的挑战性；3）旨在减排的各种政策可能会导致机会主义者表面减排，实际却无实质进展，或更糟地带来排放量的增加；4）如果资金能够用于政策实验的成本收益的监测评估，那么这些大量的资源为政策实验提供了机会；5）在任何层次上的所有政策都会犯错，但是如果不去试验和犯错，就永远无法学习。
         认识到气候变化问题的复杂性，以及就人类行为导致气候变化达成共识，促使我们承认没有理由等待全球层次的有效政策的建立。相对于全球努力而言，建立一个解决气候变化问题的多中心路径，以实现在多层次上的获益，鼓励在各个层次上的政策实验和学习，显得更加重要。
        解决气候变化问题的多中心路径
        笔者选择“多中心”一词作为本文的标题，即使这一名词尚未用于任何气候变化的分析中。在Indiana 大学政策理论与政策分析工作组的同事们用数年时间形成了这一路径，用于在城市地区集体行动问题的分析，该问题的特征是在多维层次上最好地提供各种公共产品和服务。由于减排会在各个层次上产生多种利益，那么在气候变化问题中应用多中心路径就非常实用。接下来简要回顾一下多中心路径的来源。
        20 世纪50 年代，美国和欧洲的大都会地区的大、中、小各级政府组织同时管理饱受批评。学者们认为管理非常混乱。Vincent Ostrom，Charles Tiebout和Robert Warren在1961年撰写了《大都会地区的政府组织：理论调查》，试图使学者们认识到对“市场”和“政府”做简单的二元划分并非是研究公共经济的最佳途径。“市场”通常由许多大、中、小规模的公司构成，如果联合起来形成垄断，市场的效率就会消失。
        在经济学界有许多关于所有能力加于单一组织的教训，虽然这些教训并不一定都源于公共部门对市场经济的分析。在美国丰富的公共部门发展传统中，作者们提醒读者将公共部门看作一个多中心的系统，而不是单中心的统治集团。随后，Vincent Ostrom（1999）将多中心秩序定义为“在一个各要素相互独立的规则体系中，许多要素都能够互相调整形成领导权”的秩序。展开针对公共部门的这种讨论，使我们能够分析和测量多元结构的系统在供应和生产不同的公共产品中的表现。
        多中心论的早期著作促使了其后30 年间针对城市地区一种主要公共产品（即在大都会地区提供公共安全）治理的激烈讨论。在针对城市地区的研究中，多中心路径的基本假设是：
        ◆ 在生产机制和影响范围方面，公共产品和服务并不相同；
        ◆ 相对于大都会地区之间，在小规模组织中，政策更倾向于内部的同质性；
        ◆ 居住在有着多元司法机构地区的市民有机会通过观察和听说其他司法机构如何处理问题，而更了解一个司法机构的表现；
        ◆ 在大都会地区存在城市产品和服务的生产者，使民选官员能够更有效地选择供应商；
        ◆ 有着不同的规模和组织范围的多元司法机构，使市民和官员在公共产品生产和提供方面有更多选择，从而去更好地利用科技，推动经济，避免经济不规模，以及提高绩效；
        ◆ 必须参与竞争的生产者更有可能寻求创新技术，鼓励有效的团队生产，与市民开展合作，以及提高自身绩效（V. Ostrom，2008a,2008b；E. Ostrom，Parks，和Whitaker，1978）。
        多中心的大都会地区也会减少投机行为。当然没有任何制度安排能够在公共产品提供和生产中，完全消除投机现象。使市民能够形成小规模的集体消费组织，能够促进面对面的讨论和形成共识。而大规模的集体消费组织会减少逃避税负的行为和搭便车现象。大规模组织也会有效地应对有规模效益的城市公共产品和服务，实现真正的规模效益。
        本文读者可能会问，多中心路径与全球公共产品分析的相关性是什么？首先，在研究大都会地区公共产品和服务的提供和生产时，认为只有最大规模才相关的理论假设，与目前在研究全球公共产品时，认为只有单一维度才相关的理论假设相同。大量经验证据表明，大规模组织是大都会地区有效治理的组成部分，然而中小规模组织也不可或缺。从建议通过单一的政府组织来解决全球集体行动问题中，能够得到的重要教训就是：认真反思的必要性，和承认小规模效益的重要作用。
        如上文所述，减排的利益并非只存在于全球层次，在不同层次上的各种活动会带来不同层次上的影响。甚至家庭层次也会从中获益。骑车而非开车会改善家庭成员的健康状况；投资于建筑改造、重建，安装太阳能板等，能够降低家庭和企业在取暖和用电上的开支，并得到长期的回报。
        此外，大量针对集体行动的经验研究一再确认，互信和互惠是提高集体行动可能性的核心要素。如果在全球层次上施行单一的气候变化政策，那么要提高市民和企业的信心，使他们采取与遥远距离之外的市民和企业相同的行动就尤为困难。当参与者担心自己承担成本而他人搭了便车时，就会更关注监测减排的过程，而不是积极地促进减排。监测是个重要问题。
        多元监测策略
        在集体行动的参与者中，现有的互信和互惠程度不足以带来长期的成功。特别是当未曾面对的新问题出现时尤为如此。必须以各种方式推行规则，实现系统的可持续。然而问题是在改革启动时，究竟如何推行制度却常常被忽视。正在进行的研究表明资源领域也是如此（Gibson等，2000；Ostrom和Nagendra，2006）。在改善另一个大规模的公共产品（即生物多样性）时，海外资助者的案桌甚至是一国首都的“共管公园”努力会被某一地区的非法采伐轻易破坏。许多人赞成推行政策对于在长期内实现资源可持续而言非常必要，但谁应当负责监测却存在争议（参见Brunner 等，2001；Wells和Brandon，1992）。仅仅雇佣连边界都不清楚的几个警卫或聘请当地人都未能成功。
        一些得以持续的资源管理案例选择了自己的监测者来向所有者负责，或者就正是所有者自身，去监测资源情况和收获活动。通过为本地监测者设立了官方的职位，他们没有坐等本地的社区规范来制裁违规者。是社区创造了正式职位。在一些系统中，使用者轮流担当这一职位，于是每个人都有义务进行检测。在另一些系统中，所有参与者都出资共同雇佣监测者。
         国际林业资源和制度（IFRI）的一项针对12个国家178个森林使用者群体的森林状况的研究中，Gibson、Williams 和Ostrom（2005）发现本地监测的程度各有不同。该研究发现的指标之一是本地监测者和制裁违规者的频率。作者们分析了这一变量对所有者评估森林状况的影响，也分析了社会资本的影响、使用者群体对森林资源的依赖程度和他们是否正式地组织起来。分析结果是本地群体的定期监测比其他3 个变量对森林状况的改善更加重要。无论社会资本存量、森林依赖程度和组织程度如何，定期监测和制裁与森林状况改善呈现出更显著的统计相关性（见Hayes 和Ostrom，2005；Coleman，2009）。Chhatre和Agrawal（2009）刚刚完成的一项针对地方法自治和森林所有权如何与密切影响碳贮存的经验研究。
        美国一些地方组织正在寻求通过本地监测体系减少能源消费，结果反映在消费者的账单上。以Sacramento市区为例，在尝试各种手段，包括节能设备补贴之后，找到了有效的方式。在6 个月后，设备公司进行了初步评估，表明“消费者能源使用下降2%”（同上）。在家庭和组织之间开展不同形式的竞赛，反馈谁在节能方面最具成效，也是减排的有效策略，可以应用于大学校园、小城市、工厂等。
        心理学研究发现在社会情境中与资源利用相关的主要问题确实会影响行动。Schultz 等（2007）和Mumford（2007）的研究表明相对于强调事实证据的信息而言，包括了社会行为偏好在内的信息更能够有效地改变行为方式。
如“本宾馆X%的客人参与毛巾回收”，比告之参与回收能节省的水量更能促进旅客的参与。
        复杂多维的系统以应对复杂多维的问题
       在市民和公共官员中，认识到气候变化的威胁还是近来的事。鉴于就谁引起了气候变化问题，谁应该对此负责仍然争论不休，不能期望在短期内建立起一个有效的多中心体系。但考虑到形成全球方案的缓慢和冲突，在各个层次上形成有效的节能方式仍然十分重要。
        此外，降低大气中CO2含量的策略之一是出台保护生态系统服务的更有效政策，特别是碳固定相关政策。然而，开发有效的适应性项目需要选择合适的区域，同时制定规划，保留另一些地区，吸引针对动植物和技术基础设施的投资（Michel，2009）。这就要求投资于科学建模（Nelson 等，2009）。最近在应用地理信息系统和采用生物物理知识追踪生态系统变化等方面的突破，为制定更慎重的生态系统改善规划提供了所需的工具（Daily 等，2009）。然而这些模型需要在多层次和多元决策机构中应用，才能对各个层次给予关注，选择适用于特定层次上改善碳固定的政策。
        由于应对气候变化问题的复杂多变，不存在实现减排的“最优”方案。然而大幅减排是必要的。多中心路径的优势在于能够鼓励不同层次上的实验，制定在某一类生态系统中评估特定策略成本收益的评估方法，并与在其他生态系统中得到的结果加以比较。个人承诺减少排放是应对气候变化的重要途径。在中小规模的治理组织中能够更有效地做出这种承诺，建立彼此信任，共同承担责任，并通过信息网络和监测与所有的层次联系起来。
来源：世界银行官方网站
        ●新书推荐●
《人类发展报告2009——跨越障碍：人员流动与发展》
      《人类发展报告》是联合国开发计划署（UNDP）的重要出版物之一。在2009 年的《人类发展报告》中，UNDP以“跨越障碍”为题，首次讨论了世界范围内的人口流动问题。对于许多居住在发展中国家的人来说，背井离乡可能是改善生活的最佳、甚至唯一选择。这种流动能够有效地提高收入、改善教育和医疗条件。然而其核心价值在于：能够决定居所是人类自由的重要表现。
        人口流动可能会超越国家界限。但未必都会成功。《人类发展报告2009》寻求探讨针对人口流动的何种政策能够切实促进人类发展。该报告列举了一些政府取消国内外移民限制，以促进多元选择、实现人类自由的案例；认为提高移民预期的政策手段会同时惠及流入地和流出地。
       《人类发展报告2009》分为5个部分：
        自由和搬迁：流动如何促进人类发展。在我们的世界中，机会分布极其不平等。这种不平等是人口流动的主要推动力之一。从这个意义上来说，人口流动在促进人类发展方面有着巨大的潜力。当然，人口流动不完全取决于个人意志，而是往往受到诸多限制，于是流动者的收获也极其不平等。如果将发展视为促进人们能够自由选择居所，那么流动显然是实现这种自由的重要因素。然而，对于流动者和留守者而言，流动与否都各有利弊。理解和分析这种进退权衡对政策制定至关重要。
        移动中的人：谁，在何时、何处、为何流动。流动者当然是为了寻求更好的机会，然而他们的移动受到诸多限制，特别是国内外的政策约束，以及缺乏必要的资源。过去50 年，流动者中流入发达国家的比例迅速增加，使得机会的差异也在拉大。经济危机使流动速度暂时放缓，恢复增长之后这种结构性的趋势仍将继续，并导致未来几十年内人口流动的压力加剧。
        流动者的处境。显然，流动者能够从流入地的机会中获得收益。机会是由各种资源决定的，例如技术、资金和网络等；同时受到诸多障碍的限制。政策和法律也会影响人口流动的过程和流动人口的预期收益。总体来说，这些藩篱会限制人们的选择机会，也会降低他们从流动中获得的收益，从事低技术含量工作的流动人口受到的影响尤甚。
        对流入地和流出地的影响。流动现象对流动者及非流动者都会产生多重影响。对于流入地和流入地而言，受到的影响是相互交织、相互联系的。流动者能够获得直接的收益，但从更大范围来看，他们所流出的社区却在一定程度上蒙受了损失。流入地的人们受到的影响通常是负面的，例如工作机会的竞争、公共服务负担加重、社会冲突和犯罪等。然而有证据表明这些负面影响被过分夸大。当然还需要对此进一步研究以形成政策框架。
        促进人类发展的政策。大规模的流动人口面临着不确定的未来。首先需要解决限制性准入条件和对低技术劳动力的高需求之间的政策脱节。为此，《人类发展报告2009》倡导了一系列改革以增加流动者及其家庭、流出社区和流入地的收益，包括开放和简化常规流动渠道；保障流动人口的基本权利；降低流动相关的交易成本；促进流动者和流入地的收益增加；提高国内流动的预期利益；将人口流动纳入国家发展战略等。然而，改革措施的具体设计、实施时间和接受程度仍然取决于现实的经济社会条件、公共意愿和政治环境。
        过去50 年，流动人口占世界人口的比例以每年3%的速度在持续增加。另一方面，限制人口流动，特别是低技术人口流动的限制仍然存在。然而他们正是许多国家农业、建筑业、制造业和服务业的主力军。降低准入门槛以及提高移民待遇将会对人类发展做出巨大的贡献。要实现这一愿景，需要更明达的领导权做出更切实的努力，提升公众意识并与公众一起行动。国际合作，特别是双边和地区协议也会贡献于对移民管理、移民权利保护和提高流入地和流出地的移民收益。
来源：UNDP官方网站
《全球监测报告 2009：发展的紧急状况》
      《全球监测报告2009》由世界银行和国际货币金融组织（IMF）与非洲发展银行、亚洲开发银行、欧洲复兴发展银行、美洲开发银行、经济合作发展组织、世界贸易组织、联合国贸易与发展会议及其他联合国机构共同完成。《全球监测报告2009》以“发展的紧急状况”为题，凸显当前70 年不遇的全球金融危机的严峻性和紧迫性。
        在金融危机的影响下，经济危机已经演变成为失业危机，从而引发了人类和社会危机。全球各地区无一幸免。贫困国家的脆弱性加剧。许多发展中国家，特别是非洲国家艰难取得的发展成果面临严重威胁，减贫进程出现倒退，千年发展目标（MDG）的实现更加遥不可及。在粮食、燃料和金融危机的三重作用下，许多发展中国家生活成本上涨，直接危害发展前景。此外，鉴于发展中国家能够为振兴全球经济提供增长的基础，金融危机还对全球复兴造成了不利影响。在国际金融危机来袭时，发展中国家中的新兴市场国家由于对私人资本流的严重依赖而首遭其害。该报告分为6 个部分：
        全球金融危机及其对发展中国家的影响。发展中国家的增长前景和获得外部投资的渠道都面临史无前例的急剧恶化，新兴市场国家和低收入国家都未能例外。所以要根据各国条件制定适合的经济政策：经济基础较好的国家可以实行货币和金融刺激手段，而宏观经济基础薄弱的国家获得外部投资的渠道有限，无法进行政策干预；另一些国家可能需要财政整顿。发达国家、新兴国家和发展中国家需要采取联合行动，解决银行体系的流动资金和偿付问题，加强审慎监管。此外需要扩大援助规模，维持开放的贸易和外汇体系。
        改善私人投资环境，实现恢复和增长。私人部门能够提供就业岗位、提高生产力和促进经济增长，也会惠及贫困人口。当前的全球金融危机使私人部门的作用更加得以凸显。私人投资环境包括三个维度：监管和制度环境；金融服务的可及性；基础设施的可及性。需要解决私人部门发展的限制，使私人企业能够应对危机，并在危机后继续蓬勃发展。这就要改善私人企业的支持环境，增加对投资者的吸引力。
        改变私人部门在人类发展中的作用。改变私人部门以促进人类发展可能会有利有弊。非政府伙伴会成为创新的源泉，迅速提供服务，从而成为政府的补充。然而与私人部门一起工作也会带来一些新的挑战，例如这些不受政府直接控制、有不同的激励和权责机制的服务提供者的服务质量如何监管等。于是，治理和问责就至关重要。
        扩大对贫困国家的援助规模。如果没有外部援助，贫困国家受金融危机的影响会持续恶化。然而，在发展中国家面临应对金融危机所需的一揽子经济激励措施的压力时，援助预算正在受到质疑。在全球性的萧条面前，应当扩大援助规模，并改善援助工作，针对受援国的需求设定援助的优先序列，以结果为导向增加紧急预算。来自私人部门的援助也受到金融危机的影响。在援助项目中与私人部门构建伙伴关系也催生了协调和统一援助行动的需求。
        推进开放贸易。外部力竞争和进入国际市场是贫困国家在世界贸易格局中获益的头等大事。推进开放贸易有助于这些国家消除金融危机的不利影响，实现经济恢复。在金融危机导致的经济活动萧条和事业大潮面前，许多国家采取了贸易保护手段和其他一些贸易扭曲政策。这些举措在一定程度上阻碍了市场调整，扭曲了贸易体系，并会引发贸易报复。所以，维持和改善贸易开放性不仅能够保持现有的相互利益，也会支持最终的经济恢复。
        国际金融机构：应对危机和支持私人部门。对于国际金融机构（IFI）而言，首先要致力于抑制发展中国家的经济倒退，维持现有的公共基础设施，并对贫困家庭提供支持。虽然每个国家情况各异，IFI核心战略都应该包括：稳定宏观经济，提供适当的激励措施；保障发展资产，避免新项目重复支出，维持现有的基础设施开支；保护贫困家庭，协助实现社会和政治稳定；保持对市场发展的长期关注，增强私人部门发展。
来源：世界银行官方网站
        ●减贫实践●
亚洲开发银行的太平洋地区计划2010-2014
        通过改善制度和政策，亚洲开发银行（ADB）的太平洋地区成员国（PDMC）在诸多方面取得了积极的发展成就。最近的全球经济危机使这一地区结构改革和经济多元化的压力增加，气候变化又进一步加剧了对基础设施进行长期投资、有效管理能源和投资新能源以增强应对气候变化的经济和生计能力的需求。实现这一地区的发展仍然充满挑战，需要更好
的经济政策、制度改革、私人部门参与和宏观经济管理。而广泛的咨询和参与是改善和巩固经济条件的核心所在。因此，亚洲开发银行出台了“太平洋地区计划2010-2014”。
        该计划的核心理念是：与该地区的“太平洋计划”和ADB 的“2008-2020 长期战略框架”保持一致；为在太平洋地区开展行动设立总体战略方向；承认有必要应对太平洋地区国家的复杂、脆弱状态；在该地区推广以知识为基础的应对方案，包括实践典范；在地区的层次上提供的公共产品和服务能够产生规模经济效益；采取共同战略框架来解决约束增长和发展的相似的社会、文化和政治因素，同时出台地区计划支持增长和发展，包括致力于非传统部门的私人组织运作；在ADB 增加对该地区援助规模的前提下，承认有必要改善发展效力。
        该计划的目标是构建和平、和谐、安全和繁荣的地区，使所有人民能够安居乐业。旨在通过共享性的、环境可持续性的增长、善治、地区合作和一体化来促进该地区各国之间的联系并达成共识。在具体的操作目标中，交通和通信、能源、城市发展及相关的饮水和卫生、教育等议题被置于最优位置。而就操作手段而言，改善私人部门发展环境、公共部门管理、能力发展、气候变化的适应和缓解、发展伙伴关系、性别主流化等对于促进变革都至关重要。
        表1 太平洋地区的特殊脆弱性和太平洋地区计划2010-2014中相应的操作手段

        ●机构介绍●
国际包容性增长政策中心（IPC-IG）
        国际包容性增长性政策中心（IPC-IG）是联合国开发计划署（UNDP）发展政策局和巴西国家政府在减贫实践领域伙伴关系的成果，是UNDP推动的分权计划的一部分。该中心是有关发展政策的应用研究和培训的南南对话平台，旨在促进增强发展中国家在设计、实施和评估实现共享性增长的有效政策方面的知识和能力建设这一“南南学习”进程。
        IPC-IG 致力于为发展中国家的政策制定者提供构建社会包容性政策，以及向发展中国家学习成功政策经验的必要技巧，通过南南学习提高国际发展社会和UNDP国家办公室的政策分析和施行能力。
        在 IPC-IG 看来，包容性增长既是产出又是结果。一方面，包容性增长确保人人能够参与增长过程；另一方面，意味着人人都能平等地从增长中受益。参与和利益共享是包容性增长的主要涵义。因此其开展工作的前提是：以公平为基础的社会能够取得更佳的发展成就。
        在此前提下，IPC-IG 在下列领域开展活动，以推动共享性增长实现发展和减贫：以政策为导向的研究。通过9 种定期出版物，为UNDP国家办公室和国际发展伙伴提供以研究为基础的政策建议。这些出版物主要包括该中心的政策研究简报、工作报告、贫困聚焦等。此外，该中心的媒体网络已覆盖94 个发展中国家。
        南南对话。通过发展中国家政策创新经验分享、支持非洲—巴西社会发展合作项目、接待来自发展中国家的政府代表和学者、组织参观学习、构建发展中国家政府网络及咨询会议等手段积极推动南南对话。IPC-IG 的研究者已在发展中国家举办了100 多个咨询会议。
        培训。举办一系列培训项目，特别是关于社会政策、项目评估设计手段和方法的培训。目前已有来自50 多个发展中国家的7000 多名参与者接受了培训、研讨和考察。
        知识共享和倡导。目前IPC-IG 的发展实践网络已经覆盖189个国家，1500 多个合作机构，并与来自106 个发展中国家的发展和减贫研究中心、UNDP 国家办公室、地区中心和其他联合国研究机构建立起战略伙伴关系。

 

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