国际减贫动态第四十期-穷国或穷人？发展援助和全球贫困的新格局

　　●研究前沿●　

　　摘要
　　二十年前，世界上93%的穷人生活在世界银行界定的低收入国家（LICs）。如今，世界上72%的穷人则生活在中等收入国家（MICs）。这一令人瞩目的转变是由很多人口大国的高速经济增长导致。按照目前的趋势，在未来几年，中等收入国家的穷人很可能在全球贫困人口中占相当大的比例，这就是“全球贫困的新格局”，即全球贫困人口的主体将会生活在稳定的、非贫困国家。而在当前的发展援助中，国民人均收入是决定援助资金数量和构成的关键因素。这种“全
球贫困的新格局”对现存的发展援助模式提出了众多质疑。对非贫困国家的穷人而言，全球道义责任的本质究竟是什么？援助应该在穷国的穷人和非穷国的穷人之间有针对性的公平分配，还是应该对穷国的穷人予以特别关照？如果真的要进行公平分配，从事减贫工作的国际机构应该如何确定他们在中等收入国家的投入数量？本文旨在通过解决这些问题以引发对全球贫困的新格局的更深入思考。
 　　1、导言
　　一国的贫困发生率，指的是生活在绝对贫困线以下人口的比例，取决于人均收入和人均收入线附近的不平等情况。对于已存在的不平等情况，平均收入越高则贫困率越低。而如果存在不平等，哪怕人均收入高于贫困线，贫困也依然会存在。除了贫困发生率以外，贫困人口的数量还取决于该国人口的总数。
　　在国际贫困测算中，当前使用的标准贫困线是世界银行提出的1.25 美元/天（基于2005 年购买力平价）的标准。在某些测算中，更高的2.50 美元/天（基于2005 年购买力平价） 的标准也被采用过（ Chen 和Ravallion,2008）。在目前被广泛接受的根据国家发展程度对国家进行分类系统中，中等收入国家（MIC）是指人均收入高于特定临界值的国家，尽管实际操作中对应用于国家分类人均收入的测算过程非常复杂和精细，但基于2008 年的汇率来看，该临界值大致相当于2.70 美元/天。这个临界值比国际上经常采用的两条贫困线更高。即使是考虑到汇率和购买力平价转换之间的误差，中等收入国家的人均收入也普遍高于国际标准的绝对贫困线。但是，如果存在内部不平等的现象，贫困就仍将在这些国家持续下去。而这些国家的人口越多，其对全球贫困的“贡献”也将越大。
　　在过去二十年中，许多人口大国的飞速发展已经改变了全球的贫困格局。一方面，中国和印度等国家的经济腾飞为全球贫困发生率的急剧减少做出了巨大贡献，使得联合国千年发展目标（MDG），即全球2015 年的贫困发生率同1990 年相比减半的目标，在目前看来基本能够实现。世界上那些人口快速增长的大国中贫困人口的减少幅度超过了其他国家中贫困人口的增加幅度，尤其是非洲的低收入国家（LICs）的贫困人口增加幅度。在过去的二十年中，这一变化已经导致了新的全球贫困格局，即越来越多的穷人生活在中等收入国家。实际上，如果参照1.25 美元/天的标准来测定，据估计，全球72%的穷人生活在人均收入水平超过2.50 美元/天贫困线的国家里（Sumner，2010）。
　　本文认为“全球贫困的新格局”，即世界贫困人口的主体生活在中等收入国家，对现存的发展援助模式提出了众多质疑。现存发展援助模式的援助资金的种类和组成由国民人均收入和此基础上的国家分类来决定。对非贫困国家的穷人而言，全球道义责任究竟是什么？援助应该在穷国的穷人和非穷国的穷人间公平分配，还是应该对穷国的穷人予以特别关照？如果真的需要公平分配，从事减贫工作的国际机构应该如何确定他们在中等收入国家的投入数量？
　　本文旨在通过解决这些问题以引发对全球贫困的新格局的深入思考。第二部分回顾了早期关于全球贫困组成结构的研究结果，并提出了这些模式很可能会在未来十年得以持续。第三部分是对当前发展援助存在的问题进行了讨论，第四部分则讨论了未来的研究和政策领域应该关注的方向。
　　2、穷人生活在何处？一个老生常谈的问题
　　2010 年夏，有数据显示全球贫困状况已经得到改善，因为世界上大部分的穷人(按照1.25 美元/天贫困线测算的穷人)已经不再居住在贫穷国家（官方汇率测算的人均收入低于界定低收入国家的官方临界值的国家）。很多已经迈入中等收入水平的大国中仍然生活着相当大一部分穷人。本文认为，存在一个新的以亿计数的底线（9.6 亿穷人或者全球贫困人数的72%）他们不居住在贫穷国家而是在中等收入的国家（并且其中的大多数生活中稳定的、非脆弱的中等收入国家）。只有大约四分之一的世界贫困人口（大约3.7 亿人口）居住在剩余的40 个低收入国家，而这些国家大部分位于撒哈拉以南的非洲。这是一个令人瞩目的改变，20 年以前世界上93%的贫穷人口还居于低收入国家。
　　穷人当然没有迁移。真正发生翻天覆地变化的是那些曾经居住了世界上大量贫困人口的国家，这些国家由穷变富，人均收入提高，使得他们是贫穷还是富裕需要重新定义。随着这些国家的发展，依据世界银行的分类标准它们已从低收入国家水平跨入中等收入国家水平，导致了这个“新的以亿计数的底线（new bottom billion）”。自2000 年起，27 个国家以及7.07 亿贫困人口进入中等收入国家水平，虽然有如此大进步，这些国家的贫穷人口的绝对数量并没有明显下降。
　　这种情况值得进一步探索，以弄清其中有多少是得益于“中印发展模式”的贡献，又有多少可能是得益于“脆弱国家”与“稳定国家”的区别。表1 呈现的是经济发展(低收入和中等收入)和政治发展(脆弱国家和稳定国家)结合的数据。因此可以看到稳定的中等收入国家仍然拥有世界61%的贫困人口。然而，这个结果大都是因为亚洲所起的作用。表2 显示在非洲，2/3 的贫穷人口居住于“政治脆弱”的国家。
　　1990 年中国和印度的贫困人口共占世界总贫困人口的68%，到2007-2008 年这一数字下降至50%(世界总贫困人数大约6.63亿)。然而，实际上并不只是中国和印度这两个国家跨入中等收入国家水平。如果把中国和印度排除，中等收入国家穷人所占的世界贫困人口数的比例仍翻了三倍——这是因为包括了一系列其他国家，例如尼日利亚、巴基斯坦、印度尼西亚，还有一些出乎意料的中等收入国家，例如苏丹、安哥拉和喀麦隆。可以看出5 个中等收入国家有较为集中的贫困人口（大约8.5 亿）(见表2)，分别是巴基斯坦、印度、中国、尼日利亚和印度尼西亚（后文记作PICNICs）。
表1.每天收入1.25 美元的穷人住在哪里?

资料来源: Sumner (2010) processed from World Development Indicators; FCAS definition = 43
countries of combined 3 lists as per OECD (2010).
表2.全球和区域的穷人分布，以人均收入1.25 美元/天为标准，2007-2008

资料来源：Processed from World Development Indicators.
表3.穷人住在哪儿？

资料来源：Processed from World Development Indicators.
　　如何将收入贫困模式与非收入贫困模式（被剥夺）进行比较呢？除了失学儿童这一项，不同的贫困测量及得出的全球贫困分布，其结果存在的差异几乎可以忽略不计。正如表4 所显示，对于收入、营养和多维度贫困这些指标，低收入国家占了世界贫困总数的28-29%；中等收入国家占了70-72%；撒哈拉以南的非洲国家占了24-28%；中国和印度占了43-50%，脆弱且受冲突影响的国家占了23-30%。然而，教育方面的测量（即世界贫困人口中没有受过初等教育的儿童在全球的分布）在低收入国家和中等收入国家间的差距就更大了。此外，在千年发展计划峰会召开前最新公布的IMR 数据中显示，新生儿死亡率在低收入国家/中等收入国家也存在40/60 的分歧。这可能意味着，低收入国家和中等收入国家在非收入贫困的某些方面也存在着不同的贫困表现模式。
表4.不同测量方法得出的世界穷人的全球分布（百分比），2007-8

资料来源： Sumner (2010); Note: * = does not add up to 100% exactly due to rounding up components
and education poverty in HICs; Least Developed Countries = group of 50 countries although Cape Verde
graduated in 2006 and some of these LDCs are now MICs.
　　贫困人口集中在中等收入国家中的这种模式在未来会持续下去吗？答案还得视以下情况而定：各个国家的经济增长预测；汇率变化的假设；国际通货膨胀率的假设以及用阿特拉斯方法来划分低收入国家和中等收入国家的其他方面；每个国家内部的收入分布演变；每个国家购买力平价的重新演变(及其对于1.25 美元/天贫穷线的影响)和各国的人口增长。Chandy 和Gertz(2011)最近提供了一种到2015 年进行贫困预测的较为深刻的、系统化的方法。其中的一些假设可能会夸大中等收入国家到2015 年的减贫程度，比如对中等收入国家（或低收入国家）的静态不平等的关注。即使保留这些假设，预测出的2015 年世界贫困人口，其中有55%仍将分布于中等收入国家。因此，这种新的贫困格局分布显然还将伴随我们起码十年甚至更久。
　　3、新的全球贫困模式下的发展援助
　　国民人均收入对于发展援助中的分配环节至关重要，包括分配的程度和结构。比如，它是国际开发协会制定的援助分配公式的重要组成部分，该公式中包含了需求和性能两个部分。关于该公式的性能部分现在已有诸多论述（Kanbur，2005；Leo，2010）。对于国际开发协会以及许多其他多边、双边援助者来说，低收入国的国家仍是发展援助的核心对象，他们认为低收入国家受援的需求更强烈。继续在中等收入国家开展活动的援助者还需要考虑这样一个问题，即如何使他们在低收入国家的活动不同于在中等收入国家的活动(Kanbur，2010；独立评估小组，2007)。在中等收入国家和低收入国家之间采取差异化策略的理由何在？在世界上大多数穷人生活在中等收入国家这一新的现实背景下，这一策略将会受到什么样的影响？
　　在世界上大多数穷人生活在非贫困国家这样的全球贫困的新格局背景下，上述这些问题尤为重要。在这些国民人均收入高于国际贫困线的国家，贫困之所以存在纯粹是由于不平等的存在，那么为什么还要向它们提供援助？Kanbur（2010）认为，在研究发展合作的文献中关于继续援助这些国家的活动有三种观点：“贫困地区论”、“溢出效应论”、“知识转移论”。此外，还有源自哲学文献的第四种论点，即认为这是基于剥削关系上的道义责（Miller,2010）。接下来我们就分别对这三种观点进行讨论。
　　3a 援助中等收入国家，最大程度的减少全球贫困
　　贫困地区论是基于这样一种道德直觉，即不管贫困是发生在贫困国还是在非穷困国，都应该对其进行援助。贫困问题根本上是穷人问题，贫困国家只是作为一个穷人可能居住的场所指标间接地起到作用。当然，在新的全球贫困模式下，这种指标也可能会带来问题。有人认为，由于非贫困国家有大量的穷人，所以应该对其继续援助；也有另一种观点与其针锋相对，即认为，在较高的人均收入水平下仍然存在大量贫困，这是否预示着援助这些国家的穷人也可能会产生无效的结果？这种无效，既有可能是因为这些国家的减贫目标存在缺陷，也有可能是因为其瞄准贫困人口的能力不足。但实际上，人们也常认为中等收入国家有更强的能力来实施有利于穷人的干预措施（独立评估小组, 2007），比如构建安全网的效果。如何理清这些不同的问题以制定一套发展援助的框架使得中等收入国家和低收入国家的诉求都能得到评估，这值得进一步的研究。
　　在探索这一问题时，我们先假设对于减贫的预算是固定的，这笔钱应该如何来花？这一问题的答案取决于具体的标和决策者所面临的约束条件。具体而言，我们假设通过Pα类贫困指数来测算贫困（Foster 等,1984）。众所周知，P0 是贫困发生率，即贫困线以下的人口比例；P1 测算的是贫富差距，即人均收入同贫困线差距的比例；P2 是贫富差距的平方，赋予最贫困人群更大的权重，用来测量贫困的严重程度。
　　首先，假设国家不存在，则穷人能被毫不费力地直接瞄准。接着，分配政策将取决于最小化的贫困测算。如果将P0 作为目标，那么边际分配将会给最接近贫困线的人。如果将P1 作为目标，那么无论将援助给哪个穷人则边际分配的影响是相同的。最后，将P2作为目标，获得边际分配的应该是最贫困的人群（Bourguignon 和 Fields，1990）。
　　现在，我们将国家引入其中，分析就会变得复杂。首先，这提出了穷人是否能够被直接瞄准，或是否只能被间接瞄准（首先对国家确定援助的额度，再从国家到穷人）的问题。其次，它对全球性的资源分配究竟应该努力达到什么样的目标提出了质疑。一种观点认为，就像Pα类贫困指数所测算的那样，应该将最大限度地减少全球贫困作为目标，这种观点实际上否认了国家本身有任何的道德意义。现在有一整套全新的观点用于解决国家自身的道德显著性问题，以及对非贫困国家的穷人负有责任的本质问题。我们将依次从各个角度进行分析。
　　让我们将减少全球贫困作为目标，并再次假设民族国家和我们具有同样目标，给予他们的钱会有针对性的用在穷人身上。因此，如果全球的目标是减少P0，并且这也是每个国家的目标，那么边际分配应该给予拥有大多数最接近贫困线的穷人的国家。如果将目标换做P1，则在发展援助的边际分配上倾向于哪个国家都没有区别。在这种情况下，按贫困人口比例来进行分配的规则将同尽量减少全球贫困的目标达成一致。最后，如果全球性目标和国家目标都是P2，那么每个国家都将其获得的援助分配给最贫困的人以使其受益。因此从全球的角度来看，援助的边际分配应该倾向于那些世界上最贫困的人群生活的国家。
　　但如果出现下面的这种情形应该如何处理呢？即每个国家的援助分配政策都将其收到的援助平均分配给全国所有的人，无论穷人还是非穷人。出现这种情况有可能是该国不具备瞄准穷人的能力，也有可能是该国具有瞄准穷人的能力，但其目标不能够充分平均地瞄准穷人。考虑到这种情况，如果目标仍然是减贫，在全球进行分配的规则应该是什么样的？ 对这一问题的答案是(Kanbur，1987；Dasgupta 和Kanbur, 2005)：如果目标为Pα，那么有着很高的P(α-1)的国家应被瞄准。举例来说，如果全球的目标是P2，那么在国际援助资金应该给予P1 很高的国家；如果全球的目标是P1，那么在国际援助资金应该给予P0 很高的国家。
　　鉴于上述框架，让我们来评估一下将中等收入国家排除出发展援助之外（或至少大幅度减少对其的援助）可能会导致的错误结果。如果目标是最大程度的减少P2 并且在各国可以完美的瞄准穷人，则当中等收入国家的穷人也是全球最贫困人口的一部分时，将中等收入国家排除在外将会影响减少全球贫困这一目标。如果目标是P0，则答案取决于中等收入国家低于贫困线的人口数是否比低收入国家低于贫困线的人口数多。如果完美瞄准不可能达到国家内部的穷人和非穷人都平等受益于援助的话，则当P2 (P1)是全球性目标时，如果中等收入国家的P1(P0)比低收入国家更高，则将中等收入国家排除在援助之外会使全球性目标受到影响。
　　如果援助影响的中心模型很难瞄准穷人，将中等收入国家排除在发展援助之外最行得通，因为其指导标准为P1（如果目标为P2） 或P0（如果目标为P1）。中等收入国家不太可能比低收入国家有更高的P0 或P1，因为一般来说人均收入和贫困之间呈负相关关系。如果能有效瞄准穷人，则不将中等收入国家排除在发展援助之外最行得通，并且如果全球性目标是P0 或P1，或者当目标是P2 时，中等收入国家的最贫困人群和最低收入国家的最贫困人群同处一个可以比较的水平。当中等收入国家的瞄准更有效时，这种观点的说服力会更强。然而，显而易见，我们不能因为中等收入国家及其穷人情况好于低收入国家就将他们排除在发展援助之外。涉及到各个中等收入国家应得援助的数量和性质，该论点还需要更加详细并且具体到特定的国家层面。
　　3b. 溢出效应、知识转移和剥削关系
　　各种对中等收入国家继续提供发展援助的观点越来越多地转向解决跨国、全球的溢出效应以及全球性公共产品等方面。因此，即使没有直接的原因来关注中等收入国家和他们的贫困问题，如果中等收入国家的举动对低收入国家和人民有负面的溢出效应，这也间接导致了我们应该要关注中等收入国家的贫困问题。这种溢出效应的例子还有很多，包括全球变暖和环境的其他外部效应，金融危机及其溢出效应，传染病的传播，还有移民问题。这些负外部性的另一方面是，要解决这些问题，就要在跨国公共产品甚至是全球公共产品上下功夫。显然，目前有这样一个争论，即发展援助是否应该先直接面向这些公共产品，然后再流向某些国家，而这些国家正是潜在负外部性的解决方案的组成部分。
　　然而，就像Kanbur（2003 年）所认为的那样，不管发展援助是否必要，在评估中对于国际公共物品问题的详细规范及明确其本质非常重要。很多论据都与中等收入国家的贫困没有什么特别的关系，例如金融危机。其他方面，比如在中等收入国家由于贫困而导致的乱砍滥伐问题，以及由此产生的对周边低收入国家的溢出效应，又的确是由于这些中等收入国家的贫困人口数量造成的。因此，从全球贫困的新格局，到通过国际公共产品向中等收入国家继续提供发展援助，如何制定其中的标准还需要国家层面的具体论证。
　　对中等收入国家进行知识转移经常得到国际机构（如世界银行）的赞同。这方面的援助也很受重视，也是世界银行对中等收入国家援助项目评估的重要内容（独立评估小组，2007）。有关知识转移的基本观点是，通过在中等收入国家开展活动，国际机构可以获得向低收入国家提供发展援助的有用知识。在中等收入国家持续开展减贫活动的具体案例中获得的知识，比如关于安全网的运作，将有助于解决低收入国家的贫困问题。
　　但我们还有两个问题需要解决。首先，知识转移是否就是在条件类似但背景不同的情况下使用信息？例如，如果社会安全网在中等收入国家能成功得益于他们更强的执行能力，那么是否在缺乏这种能力的低收入国家就不起作用？还是与此相关的知识能够帮助低收入国家也能培养这种能力？其次，是某个机构，还是整个国际社会来促进这种国家间的知识转移？这些问题的答案需要视国家、机构的个别情况而定。只有解决这些问题以后，在全球贫困的新格局的背景下，我们才具备基本的将一般性知识运用到中等收入国家继续发展合作的前提。
　　迄今为止，所有的讨论都建议在将资源转移给穷人的道德义务基础上，只因为他们是穷人。民族国家的干预作用，以及贫困在一国内部的分布实际上对全球的减贫起着限制或辅助的作用。通过强调道德义务的话语，民族国家能够起到另外一种作用。经过Miller（2010）的丰富和扩展，这个观点变得越来越有意思，并且功能强大。
　　Miller 的观点虽然与全球贫困的新格局有些分歧，但仍然支持向中等收入国家的穷人继续提供发展援助，因为这些穷人居住的国家正在遭受跨国权力被滥用的危机。这个观点既不针对中等收入国家，也不针对低收入国家，而是针对某个国家与发达国家之间被剥削和被压榨的关系本质，国家的特性再次凸显出来。
　　4、结论
　　全球贫困的新格局让我们坚定地相信，应该对中等收入国家提供发展援助。还需要仔细考查正在急剧减少或者完全停止向中等收入国家提供发展援助的政策趋势，因为当前世界上的大部分穷人仍生活在这些国家。我们之前的讨论显示，没有任何理由将中等收入国家从发展援助中一概排除。更确切的说，援助政策还需要考虑到各个国家的特殊情况，考虑到每个中等收入国家其贫困现象的本质，从而制定出发展援助的具体体制和实施方案。但目前，仍然有必要进行更多研究，尤其需要以下信息：（一）中等收入国家彼此之间，中等收入国家和低收入国家之间的贫困模式有何不同；（二）中等收入国家的贫困如何导致对其他国家的负的外部性，特别是对低收入国家和生活在那些国家的穷人；（三）如何将解决某些中等收入国家贫困问题中获得的知识用于对其他中等收入国家和低收入国家的减贫干预（四）中等收入国家和发达国家的经济关系中具体的权力失衡问题等。
　　●减贫实践●
巴西：一个新兴的援助国
新兴援助国、南南合作及三边合作的经验教训
　　新兴的援助国，如中国和印度，以及越来越多参与发展援助活动的巴西，正在改变着国际援助的格局，并对其原则发起挑战，比如目前关于“援助效率”的共识。以前，发展援助按照从富裕的工业国向发展中国家的方向流动，即严格遵循“自北向南”的顺序。而如今，情况发展的更为复杂，随着援助活动横跨整个世界的南部，过去关于发达国家和发展中国家的定义现已失去了原有的意义。
　　新兴援助国在2006 年的捐助总额达到95 亿美元至120 亿元美元之间，根据联合国的估算，这个数字约占总援助额的7.8%至9.8%（联合国，2008）。关于新兴援助国和南南合作（SSC）以及这些如何与“巴黎宣言”和“阿克拉行动议程”定义的“援助效率”原则联系起来的争论，已经吸引了预备要参加2011 年在韩国釜山举办的第四次援助实效高级论坛的发展实践者的极大兴趣。
　　然而，新兴援助国的发展合作实践及他们的援助在受援国当地产生的影响还鲜为人知，而后者显然更为重要。本文通过回顾巴西援助项目的制度建设和其在援助舞台上的崛起而引发争论的影响力来填补目前研究领域的空白。本文借鉴了海外发展机构（ODI）在巴西的技术合作项目案例，其委托权来自巴西合作机构，资金支持来自英国国际发展部（Cabral 和Weinstock，2010）。
　　巴西的新兴援助项目
　　巴西对发展中国家的援助并不是刚刚出现，在南南合作中它已经活跃了至少四十年。在过去的若干年中，其发展合作的资源数量、合作伙伴及技术项目的数目都有明显增加（见图1）。如今，巴西在国际援助舞台中开始崭露头角。

图1：巴西2003 年以来发起的技术合作项目的数量，2003 年-2009 年
　　尽管由巴西应用经济研究学会所进行的研究成果将在2010 年底公布，其发展援助总额（官方统计数字）仍没有出台。目前的测算显示，巴西的援助总额每年在十亿美元左右。其中，技术合作总额约有4.8 亿美元，包括2010 年由巴西合作机构（即ABC，专门负责技术合作的政府部门）所提供的3 亿美元；以及参与技术合作的很多巴西机构所提供的实物专项，折算后约为4.5 亿美元（Cabral 和Weinstock，2010）。同时，巴西还负责海地的维和任务（约3.5 亿美元）及向世界粮食计划署捐助实物（约3 亿美元），此外还有人道主义援助和对多边开发机构的捐款。巴西还向发展中国家提供贷款，不过这些现在还不清楚是否能被统计到发展援助的范畴中去。
　　据联合国的统计，2006 年印度和中国分别在发展援助活动中投入了10 亿美元和20亿美元（联合国，2008）。如果之前10 亿美元的估计准确无误，那么在援助中巴西将与印度、中国处于同一位置。巴西的国际援助规模已经超过了一些小型经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）成员国，如芬兰、爱尔兰、葡萄牙。根据最新数据，这三个小型援助国在2008 年的援助额只有九千万美元左右。
　　巴西的技术合作（包括知识转移、促进发展的技术和专长）主要是在农业、卫生和教育等领域，这三个领域的技术合作项目占到总的技术合作项目的50%。巴西在这些领域的政策取得了极大成功，给发展中国家提供了非常具有吸引力的范式。
　　由于存在语言和文化的相似性，巴西在南南合作中的主要受援国一般为葡语国家，2005 年至2010 年间的援助名单上位于前列的是莫桑比克、东帝汶和几内亚比绍。拉丁美洲和加勒比地区的国家也是重要的受援国，特别是海地、巴拉圭和危地马拉这几个国家。如今，巴西正试图拓展过去南南合作中的合作伙伴，其在全球范围内的活动也变得越来越频繁。
　　在推动巴西发展合作的进程中，外交政策甚至经济利益也在其中起到重要作用。巴西的国家层面希望能在联合国安理会常任理事国中占有永久席位，以期对国际关系产生影响，与其成功的经济轨迹保持一致；巴西的公司企业希望开拓他们的海外市场。存在着这样的目标，再加上希望得到巴西援助的需求又在不断扩大，卢拉·达席尔瓦总统顺势扩展了巴西在世界上的外交地位；发展合作也紧随其后，遵循总统和外交部长在官方正式访问中所倡导的新南南合作。与发展中国家的技术合作开始变成巴西外交政策中的一项重要的工具性手段。
　　巴西发展合作的很多特点对发展中国家很有吸引力。首先，巴西自身的政策经验跟其他发展中国家的发展进程非常相关。其次，巴西提供的技术和专家能够与发展中国家的体制发展和气候条件很好地相匹配。第三，巴西的政治中立来源于其过去缺乏被殖民的历史，而这种政治中立正好为巴西带来了好处。第四，援助条件的缺失。最后，巴西在援助中既是受援方也是施惠方，这使得它能够更好地了解作为受援者的发展中国家的需求和制约因素。这些特征中有一些不仅是针对巴西，也是其他一些新兴援助国的特征，甚至包括某些传统援助国。比如，印度和中国在援助中也既是受援者和施惠者，而斯堪的纳维亚国家和爱尔兰也都没有被殖民的历史。而结合起来看，这些特点使得巴西在国际援助舞台上更具有比较优势，正像发展中国家对巴西合作的需求不断上升所证明的那样。
　　巴西援助项目的制约因素
　　巴西援助项目的迅速扩张也有不好的一面。它给巴西合作机构带来了巨大的压力。反过来，现存的机构框架和能力不足也限制了援助活动的进行。
　　巴西的合作系统并不完整。参与提供发展合作的机构有很多，从卫生和社会发展部，到公共研究机构及私营机构，但是它们相互之间的配合非常有限。巴西合作机构（ABC）于1987 年成立，用以监督和协调技术合作，但它一直很难有效的进行这一工作，而且原因并不只在于其有限的自主性。就其本身而言，巴西合作机构（ABC）并不是一个援助机构，而是外交部的一个部门（一般被称为Itamaraty），没有财务或人力资源管理的自主权。因此，它完全从属于外交政策，并且易受高员工流动率的影响， 而这正是Itamaraty 外交服务的特点之一。这限制了机构制定合作政策的能力，也限制了有效协调和战略性部署人力和财力资源的能力。
　　巴西缺乏一个由政府制定的合法框架来规范发展合作。现行法律只覆盖来自国外的双边或多边机构。由于法律框架相对滞后，巴西合作机构（ABC）的国际作用的发挥严重受到基本的发展援助执行功能不足的妨碍，比如为发展中国家的利益而进行的食品和服务采购行为。
　　最后，发展援助中还存在一些重要的技术缺陷。所有的合作项目都缺乏长期的监管和评估环节，也缺乏对所提供的援助数量信息以及有关项目的绩效信息进行规范整合。对项目的分析通常从管理学的角度展开（比如召集代表团、开展活动、人员参与等），而不是从性能标准的方面来进行分析，比如其成本效益、可持续发展或影响力等等。有这种不足的存在，再加上工作人员（大多数来自于外交服务或项目经历）普遍缺乏分析经验，对于其深入审查国家层面的经验并产生最优实践指导的能力大打折扣。
　　除非上述缺陷都能得到解决，否则巴西在国际活动及发展活动中的参与都将仅仅限于外交活动，因为目前其能提供实质性的技术很少或几乎没有。
　　对于巴西来说，在没有一个完整的联系的对外发展合作战略和框架文件的情况下如何保持对外发展援助项目的可持续性和连续性，这是一个需要关注的问题。并且，关注巴西海外活动的人们都将关注点放在该国的经济或政治目标上。尽管在援助国中存在一套利他主义的政治说辞，巴西的发展合作却一直在寻找合法性以便超越那些目标。
　　三边主义，巴西和传统援助国
　　随着巴西从受援者转变到援助国的角色，其与传统援助国的关系也在发生着变化。这可以从三边合作中看出来：传统援助国提供了金融和发展援助的专业知识；像巴西这样的新兴援助国提供了技术援助；还有受援者接受援助。根据Fordelone（2009）的研究，新兴援助国提供与受援国的需求相匹配的低成本专业知识，传统援助国提供资金以及多年进行发展援助的经验，正好产生优势互补，更高效的促进发展援助。但是，从受益人的角度还没有足够的证据来对其起到的
作用和价值进行衡量。
　　巴西参与三边合作的项目越来越多，其中包括与双边、多边机构的合作。就合作项目的数量来看，日本和国际劳工组织成为其主要的合作伙伴。巴西合作机构（ABC）目前在27 个国家管理着88 个这样的项目，特别是在海地、巴拉圭和莫桑比克。三边合作的项目已经占据了巴西技术合作项目的五分之一，并且很有可能会进一步增加。
　　巴西对于三边合作的兴趣是有着明确动机的。比如，与多边组织合作能够给巴西的技术合作项目提供合法性。从合作伙伴的全球网络和基础设施中能够得到很多经营的优势。在扩大对发展中国家的援助规模时，与双边援助国合作也是了解巴西还很落后的尖端专业技术领域的一种方式。在这种情况下，巴西坚持认为伙伴关系必须要遵循分工平等的原则，以保证任何可能的结果都能够使双方共同承担。
　　虽然巴西政府由于担心政策独立性和政治利益会受损而对三边合作还有所保留，但它在同巴西利亚的双边机构进行协商时，已经开始尝试建立三方协议。
　　新出现的问题
　　作为新兴援助国，巴西可能具备很多比较优势，但是目前还没有证明其发展合作项目的质量究竟如何，特别是其对受援国的作用。评估发展项目的影响需要更加专业全面的知识，而目前巴西的监测与评估机制还很薄弱，透明性和问责性限制了对其质量和表现的分析。目前缺乏关于援助数量和其影响分析的可靠而精确的数据，这是在新兴援助国中出现的一个共同的问题，并且目前还没有得到广泛的重视。
　　然而，展望未来，关于新兴援助国表现的研究仍然偏向于参照传统援助国所制定的标准和做法，就像经合发展组织主办的南南合作工作队近期内努力要将南南合作与“援助效率”联系起来一样（见方框1）。新兴援助国能够认可这样的议程以及其援助管理条例吗？国际发展系统的“僵化观点”是为了走传统援助国的老路，而巴西已经表达了它要与这种观点划清界限的愿望（巴西，2008）。就像其他新兴援助国一样，巴西是一个还存在很多尚未解决的社会——经济问题的中等收入国家。基于这样的背景，在政策范畴内建立发展合作是否合适还是一个具有争议的问题。毋庸置疑，还缺乏深入探索来支持建立一个适当的体制框架。因此，使用传统援助国的标准来评估巴西的新兴发展援助很不适宜。
　　方框 1：南南合作工作队
　　就像2005 年巴黎宣言、2008 年阿克拉行动议程和南南合作（SSC）实践所定义的那样，南南合作工作队是一个记
录、分析和探讨援助有效性原则之间协同作用的平台。它能够促进一些伙伴国家之间的合作，尤其是中等收入国家、援助国、公民社会、学术界、区域代理机构和多边代理机构。它是由经合组织发展援助委员会的援助实效工作小组主办，由哥伦比亚担任常务主席，并由受世行机构资助的埃及连同亚洲、非洲、拉丁美洲和加勒比海地区的区域平台共同主持工作。工作队已经促使对南南合作经验进行了记录和讨论。它最近在2010 年欧盟发展合作论坛中组织了关于这一议题的会外讨论，并且出版了一个包括110 个南南合作经验的概述。该概述依据五个援助有效性原则对南南合作进行了评论，即所有权、联盟、趋同、发展结果管理和彼此问责制；另外，它还认定三边合作对南南合作和南北合作而言是一种相互学习援助实效的工具。
　　三边合作是一个检验传统和新兴援助国如何协同合作以便施惠于发展中国家的有效平台。然而，整合标准和实践的外部压力很可能是争论的源头，例如巴西就很可能会抵制破坏本国政治中立性的援助框架。三边合作同样存在风险，即它受制于援助国的议程安排，以至于受援国的利益被忽略，并且很多时候只是简单复制传统援助项目的一些做法。尽管如此，三边合作依然是一种强化新兴援助国合作项目的方式。尽管存在公认的缺陷，但传统援助国拥有着50 年的援助经验，也洞察到了新兴援助国带来的挑战，包括制度建设、实施监控和财务责信。正如Mehta 和Nanda（2005）所言，三边合作可以用来将新兴援助国的发展合作从国家政治中分离出来，或者像巴西一样，将发展合作从外交政策的幻想中分离出来。
　　下一步的政策步骤
　　辨析新兴援助国的发展合作项目在受援国的质量和影响在接下来的工作中非常重要，它包括南南合作的形式和三边合作。尽管南南合作工作队（2010）已经开始了一些记录工作，但深入的分析依然欠缺，更关键的是，受援国的观念也同样如此。对新兴援助国工作质量的评估标准的选择应该主要出自受援国而不是传统援助国（该原则同样应该运用于传统施惠者的援助）。然而，这类分析依赖于数据的可用性和可及性，因而也依赖于对新兴援助项目实践的监测和评估方面的改善。
　　目前我们急需更多的对新兴援助国的制度结构和政策框架的比较研究。其他新兴援助国的援助项目也像巴西一样面临政治和制度的挑战吗？这是新兴援助国的共性还是仅为巴西的特性呢？我们需要对一些相同大小和本质的新兴援助国进行比较研究，这样就可以同更多的已经转型成熟的援助国的过往经验相比较。在一些同时具有援助国和受援国身份的国家中会有一些有趣的比较，例如20 世纪六十年代，日本从受援国向援助国转型的十年（Furuoka 等，2010）。学界对新兴的亚洲援助国已经有一些比较分析了，这个领域具有很大空间。
　　填补这块知识空白有助于解开新兴援助国和南南合作的未解难题，阐明各类传统援助国和南北合作的异同，并最终促使相关讨论迈出决定性的一步。如果2011 年1 月新上任的巴西政府决心改善自己的发展合作项目并使它不再是一个外交政策工具的话，以上这些议题将是非常值得他们考虑的。
　　●最新进展●
非洲之角会议寻求解决饥荒的治本之策
　　2011年8月18日，粮农组织在罗马组织召开了题为“非洲之角紧急情况：后续行动及应对措施”的发展会议，会议对如何应对干旱造成的非洲粮食安全问题达成了共识，会议总结材料的主要内容如下：
　　与会者重申要采用双轨方法，在增强长期抵御能力的过程中满足易受害人口的紧急需求，最新的联合国《综合行动框架》中对双轨方法进行了详细介绍。特别是，与会者号召成员国及其发展伙伴：
　　▼在短期内确保全面满足紧急粮食安全需求；扩大营养支持规模；保护脆弱、小规模牧民所拥有的牲畜；确保供应粮食和蔬菜生产所需种子、肥料和农具，满足2011 年10 月和2012 年春季播种季节需要，同时酌情通过扩大有条件和无条件的现金转移项目以及食物转移来保护脆弱家庭免受粮价不断上涨的影响；
　　▼在中长期内，投资技术工具、金融机制和各项政策，改善干旱和半干旱地区的生产和生计；积极保护并恢复退化的土地和水资源；实现持续公平的农业增长和农村发展；确保供应充足的营养食品；同时加强人们对于天气和气候周期的应对能力。与会者支持人道主义和发展干预活动，为非洲之角拯救生命并维护生计提供支持，并强调需要加强人道主义与发展举措之间的联系。
　　与会者强调，非洲之角人民的生计是其生存、保护、恢复以及人类发展之基础。因此，亟需采取人道主义干预措施，加强对其生计的支持并应一直持续至局势稳定，其中包括：
　　▼确保支持人们生计所需粮食的供应和获取，包括：迅速查找并处理严重营养不良问题；保护最易受害人群；维持人群和牲畜的自由流动；以及促进人们获取清洁水源，维持公共卫生和个人卫生，并获得基本保健；
　　▼支持二十国集团要求世界粮食计划署和其他国际组织做出提案，建立针对性强的人道主义应急粮食储备制度，作为对现有区域和国家粮食储备的补充；
　　▼提供资金，以便在最适当的情况下，通过以工代赈、无条件现金转移和以工代券的干预措施，防止易受害家庭流离迁徙，家破人散；防止对资产的亏本削价销售及对有限存款的耗费；消除长期、跨境劳力迁移的需要；促进扩大粮食和基本商品的供应范围，进入贫困地区市场；并帮助消除主食价格居高和不断上涨对家庭经济造成的影响；
　　▼缓解对稀缺自然资源的竞争局面，其手段包括减少商业库存；购买并屠宰非核心牲畜种群；以及在适当情况下将核心种畜以安全方式临时迁移至粮食安全区域；
　　▼完善小规模易受害牧民对住所、水源、草料、饲料及营养补给的获取渠道，以确保核心牲畜的生存，并通过当地采购方式，为草料产区的收入提供支助；
　　▼支持与私营药店相关的可持续社区动物卫生服务，并促进遵守政府法规；
　　▼在所有干预措施中，着重关注由妇女支配的资产和生产活动，以及可为妇女、儿童和老年人群带来特别营养福利的活动，例如饲养乳用牲畜及种植蔬菜；
　　▼加强对公共动物卫生的干预力度，主要涉及公共卫生、食品安全以及对各项疾病的监控，包括疫苗接种活动；
　　▼通过利用本地牲畜重新分布系统，实现战略性种群恢复，并促进与畜牧业密切相关的替代性生计方式，为具备生存能力的牧民家庭重建生计；
　　▼通过提供优质种子、肥料、灌溉用水并增强耕作技能，支持小规模作物和蔬菜生产。这些农资必须及时到位，以满足2011年10/11月间短期季节降雨。
　　与会者一致同意，有必要倡导并寻求各方供资，并进行相应规划，确保获取多年度供资，用以开展生计恢复计划，帮助易受害、受灾及风险人群重新恢复健康和技能，提供获取财政资金的渠道，恢复生产性资产，保护并加强自然资源，创建可降低灾害风险及严重程度的政治和经济环境。
　　与会者批准了由非洲及各国主导的“非洲农业发展综合计划”，将其作为非洲可持续生计发展的最适当愿景和战略框架。会议鼓励捐助方和各国政府对埃塞俄比亚、肯尼亚和乌干达已完成的“非洲农业发展综合计划”中的国家农业投资计划进行进一步投资，支助吉布提和苏丹早日完成目前开展的“非洲农业发展综合计划”规划工作，并帮助厄立特里亚、索马里和南苏丹迅速启动其“非洲农业发展综合计划”进程。会议还鼓励非洲之角各国将“非洲农业发展综合计划”视为一个持续不断的进程，需要定期更新其战略和计划，并特别注意性别、生计可持续性、气候变化适应和减缓、灾害风险管
理以及应对危机等问题。
　　此外，与会者还就一系列关键原则达成一致，在保护并重建粮食不安全地区的生计，提高其对各项冲击的长期抵御能力方面，具有重大意义。
资料来源：FAO
　　●专家视点●
英国的发展援助是否走上了安全化的道路
Samir Elhawary（ODI）
　　英国政府之前做出决定，表示会更关注对“脆弱国家”的援助预算，这是否表示英国将安全利益置于关注穷人之上？这个观点引起了广泛的争议。乐施会（Oxfam）最近指出，发展援助越来越倾向于打击恐怖主义，其他非政府组织也表达了对该问题的关注，因为发展援助与有争议的政治项目联系在一起，可能会增加对援助人员的威胁。
　　这些批评有没有根据呢？总之，将发展和安全联系起来肯定是英国政府的头等大事。《2010 战略防务和安全评估报告》强调了解决冲突和维护稳定的重要性，并特别强调在这一过程中发展援助所处的中心位置。发展、外交、国防和情报等资源正在被整合起来以确保政府各部门协调一致。国际发展部（DFID）已经成为刚成立的国家安全委员会的一部分，随着“整合措施”的实施，维护稳定的三部门（包括国际发展部、国防部和外事办公室）的作用也将更为突出。英国
首相卡梅伦明确表示，“发展援助是我们外交政策的一个有力工具”，而新增的被援助国家（阿富汗、巴基斯坦、索马里和也门）其位置都处在具有实际或潜在恐怖威胁的地区。这一切都表明，发展援助已经被安全化了。
　　然而政府也表示，任何将发展和安全联系起来的行为都必须受到《2002 年国际发展法》的约束，并且发展援助将只用于减贫。此外，部长们还认为，冲突对发展的影响正在阻碍着千年发展目标的实现，将发展与安全更明确的联系在一起意味着更多关注冲突发生国家中穷人的需求。
　　那么为什么非政府组织还是不满意呢？我将此归结为政府在政策制定时缺少对以下问题的考虑，即：如何在实践中将安全与发展联系起来以及援助是否能够以有效的方式来达到稳定的目的。
　　以阿富汗和索马里举例说明。在阿富汗，英国政府将整合的方法作为一种手段以便加强双方的发展和安全。但是，试图建立和支持一个愿意与恐怖主义威胁相对抗的阿富汗国家，这对于产生合法、负责的政府机构或国家机器没有任何意义。事实上，卡梅伦一直坚持认为，英国并不是在阿富汗建立一个模范社会，而是为了“确保我们免遭来自阿富汗土地上的基地组织的威胁”。在索马里，任何试图打击恐怖主义的行为都显示了对过渡联邦政府的支持，而后者作为一个缺乏合法性的非民主政权，其掠夺行为正是当地人民不安全感的重要原因。这两个例子表明，追求发展和安全不一定必然是相辅相成的，一个地区的行动可能会对另一个地区产生不利影响，当紧张局势出现时，反恐的目标就需要被优先考虑。
　　此外，在这种背景下发展援助是否能成为营造安全的有效手段还存有争议。援助干预甚至可能会造成不稳定，特别是当援助人员试图促进那些会遭到当地某些群体敌对或拒绝的发展模式时。援助项目的质量和国家机构的吸纳容量也很关键。最近在阿富汗的研究表明，在大量援助涌入的情况下，很有可能会产生竞争和腐败的问题。援助既定理想的破灭和社会参与的缺乏都加强了政府和国际部队中不满情绪的蔓延，而这些对于维护稳定没有起到任何作用。
　　由于英国政府试图拉拢怀疑者并强调在该国的援助项目物有所值，它就必须转换思路，从假定发展和安全之间是相辅相成的简单说辞转换成在决策中更多考虑援助能否有效维护稳定，以及，援助如果真的能维护稳定，这又是否使得发展的成果和宗旨大打折扣。
来源：http://blogs.odi.org.uk/blog
　　●新书推荐●
援助的死亡
丹比萨·莫约
　　《援助的死亡》是浙江师范大学非洲研究院编纂的《非洲研究文库·非洲研究译丛》的著作之一。其作者丹比萨·莫约（DambisaMoyo）是一位受过西式教育并长期在国际金融机构工作的赞比亚裔经济学家，她曾在高盛投资银行工作多年，现在世界银行做政策顾问和研究工作，长期关注非洲发展问题，属于当代海外非洲裔知识分子群体中的优秀者。她的异人之处在于她对当代非洲发展道路有着独立的批判性思考，对西方主流理论有着反思的勇气，她的理想和追求是“找到一种治愈非洲痛苦的持续解决办法”。
　　多年来，困扰莫约的一个核心问题是：“当其他新兴地区从谷底走向经济繁荣时，为什么非洲却失败了？”经过多年深入细致的调研和实证研究后，她将批判的眼光聚集到了持续数十年的国际对非援助。在过去的60 年间，国际社会向非洲提供的援助积累起来已经达到数千亿美元的规模，可是这些援助似乎并没有帮助非洲实现发展，非洲仍然贫穷落后。她对西方主导的国际金融机构对非援助政策的有效性越来越持怀疑态度，2009 年，她出版了专著《援助的死亡》。莫
约给自己的书名加上了副标题：“为什么援助不起作用？非洲的出路在哪里？”这表明作者其实是要透过对非援助政策失效及其原因的分析，来探讨非洲国家未来发展的新思路、新出路。
　　在《援助的死亡》中，作者尖锐批评了过去数十年西方主导下的国际社会对非援助政策，认为这种带有支配性、居高临下的援助不仅对改善非洲民生状态和推进发展进程无效，反而让非洲深陷依赖外援的陷阱。非洲需要的不是恩赐式的援助，而应该通过形成良好的国内金融制度与政治环境，努力吸引外部投资并与世界进行广泛贸易。而通过与东方国家、亚洲、拉美等国家的发展合作来提升自己的国际地位，能够给非洲带来改变命运的历史性机遇。
　　透过其著述所表述的复杂内容而引起的观念碰撞与学术争议，我们或许可以感受到在当代非洲和国际社会中正在发生着的某种政治思潮与全球发展理念的深刻变动趋向。

 

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