国际减贫动态第四十一期-“《巴黎宣言》评估报告”概要

　　●研究前沿●　

　　一、 目的、背景及途径
　　《巴黎宣言援助效力》签署于2005年，它是数十年来在改善援助质量及援助对发展的影响方面所做努力的最高成就，是国际协议和项目改革的里程碑。这份报告是对这些年来（尤其是2005年以来）增进国际援助效力努力成果进行的全球性独立评估。
　　评估结果（包括发现、结论及建议）旨在为政府官员、立法者、援助管理者和其他专业人士，以及对发展和援助感兴趣的更广泛的公众提供参考。此评估不仅对责任追查非常重要，而且为今后增进援助效力指明了道路。援助潜在的影响是巨大的，包括亿万人更加美好的生活（反映在即将于2015年到期的“千年发展目标”）、千百亿美元的花费、至关重要的国际关系以及对发展援助结果不断增长的要求。作为一份纯粹的联合评估，它本身就是重要的国际努力结果，包含了22个受援国和18个援助机构的50多项研究，以及许多专题研究。评估于2007-2011年分两阶段进行，历时4年多。本综合报告是出了全部评估结果的概括，但更详尽的研究报告对国内国际读者仍具有重要参考价值。本评估回答三个主要问题：
　　1.有哪些因素决定和限制了宣言中改革的履行情况及这些因素带来何种程度的影响？（《巴黎宣言》的外部环境）
　　2.在宣言所列出的援助效力目标方面取得了哪些成就？（对援助效力的贡献）
　　3.援助效力方面的成就对获得可持续发展有什么贡献？（对发展成果的贡献）
　　评估方法：本评估分析《巴黎宣言》（简称《宣言》）及《阿克拉行动议程》的承诺、执行者和动因是否按照他们所声明的初衷履行的，以及如何按照他们所声明的初衷履行的；追踪《宣言》既定的运作逻辑脉络，并描绘出从发展目标到结果的复杂路径。与此同时，在发展过程中其他因素有力的影响、援助的作用在现实中的局限也都凸显出来。如果将发展比作一次旅程，我们着重评定在每个关键点的旅行方向、目前为止前行的速度与里程。我们通过多种渠道的证据、技术来得出和证实答案并形成判断。这些证据和技术主要是定性的，但亦是以现有的可靠定量数据为基础的。
　　局限性：评估像《巴黎宣言》这样范围广泛的原创性运动的影响非常具有挑战性。必须承认本评估存在许多局限，包括：
　　1.评估对象的类型比较特殊；
　　2.《宣言》的目标覆盖面广而且复杂，所涉及的外部环境与执行者差异极大；
　　3.《宣言》2005年才签署，时间有限，尤其对于追踪发展的结果来说更是如此；
　　4.参与评估及研究活动的人都是自愿性质的；
　　5.相对于单一国家内的评估，缺乏全面掌握援助国/援助机构履行《宣言》的情况；
　　6.对各种标准数据资源或评定等级的使用不够统一。
　　几乎在任何区域，评估结果都因国家、援助国/援助机构的不同而不同。因此，考虑到评估主题的挑战性和内部差异性，没有一份综合分析报告能够在各单个评估报告的基础上获得完整的信息、见解与评定。单个的评估过程有助于在评估国家和援助机构中推进援助改革；报告的具体发现、结论和建议也值得受到该国与国际的广泛关注。
　　二、主要发现
　　（一）《巴黎宣言》的外部环境
　　二、主要发现
　　（一）《巴黎宣言》的外部环境
　　事实已证明，《巴黎宣言》与许多国家、援助国/援助机构有关，它们在2005年以前已经不同程度地进行了援助改革。本评估侧重于政治、经济和当局方面的主要影响，因为它们决定和限制了《宣言》的履行。阻碍《宣言》目标实现的障碍之一是人们对它一开始就从专业的、官方的层面进行解释和应用。这样做冒着错失政治参与和社会参的风险。此外，《宣言》还疲于应付如何在瞬息万变的世界上定义和衡量“援助”。正如最近的全球性事件所表明的，经济衰退，金融、食品、能源或其他危机，以及重大灾难都能对国际合作与改革进程造成巨大影响。但即使在“正常”时期，在每个援助接受国和援助国，援助项目仍受到多种影响。执行者、军事力量和重大事件比援助项目本身的直接目的、利益和资源更有影响力。再加上各方面不同程度的差异，不存在一种万能的方式来评定一个国家对援助的相对依赖性或独立性。各种各样的外部环境的影响，与对援助的本质和重要性的认识不断变化所引发的严重不便一起，反复出现在本评估涉及的单个报告中。
　　受援国环境分析：对各国评估发现，2000-2005年，除了个别“早期发起国”外，承担改革任务的受援国都放缓了改革步伐，甚至停滞不前，但现在大多数都已经完成了改革。评估还发现，各国都深入推行了巴黎宣言式的革新，这不仅是为了改善对援助的管理，而且因为这样做符合整个国家的需求，例如引入先进的金融管理、政府采购或责任追查经验。变革的势头有力地抵抗了来自政治动荡与各种危机的影响。
　　援助国环境分析：与受援国相比，《巴黎宣言》很少要求援助国进行援助改革，但对援助国落实改革的能力提出了更高要求。在援助国，发展援助和援助改革不得不与更广泛的国内、国际问题争夺政界和公众的注意联系起来，这使汇集必要的政治、当局和公众的关注和支持变得更加困难。援助国和援助机构的主流研究发现了一些关键的制约因素，包括：缺少相互配套的制度和体制；注重顺从与风险规避的文化；过度关注某些援助国和援助机构的制度和决定；组织战略与援助效力议程间缺乏联系，以及组织动力不足；组织地位或总部所在地的改变；经济能力受限与裁员；组织改革推迟以及因经济危机产生的预算压力。
　　（二）对援助效力的贡献
　　为确定援助效力是否改善了，本评估评定了《宣言》开篇指出的11种解决援助方面主要问题的预定结果的实现情况，对于这些变革的进展程度、困难、主要负责人等信息见第三章以及图5。
　　总体来讲，《巴黎宣言》通过厘清和强化典型实践标准为援助效力带来了翻天覆地的变化，并为达成2005年设立的11种结果做出了贡献，改善了援助的质量，并且增加了援助数量。《宣言》将全球的目光聚焦于通过雄心勃勃的、以经验为基础的措施来改善发展合作和援助。它设法解决50年来一直悬而未决的问题：创造更好的援助条件并使受援国最终能脱离援助独立发展。当人们认识到不能快速解决这些挑战，于是，就聚焦于一个非常短暂的5年计划，寻求可度量或者可见的改进。《宣言》的目标并不都是现实的，有的甚至无法可靠地度量，但是评估发现，《宣言》的原则和承诺已经在受援国逐渐被不同程度地应用和落实，然而，在援助国和援助机构中的应用和落实情况则更参差不齐。
　　在这个不断变化，并谋求合作发展的世界，援助及援助质量的特殊重要性显而易见。这份《宣言》有一些特点，比如：指出和强化援助关系方面的典型实践，因此使双方（更高的）期望值合法化并得到巩固；有助于援助改革，虽然有时进步很慢并且幅度不大，但是却大多朝着2005年设定的11个结果前进，并且在这个过程中为实现更好的发展成果做出了贡献；支持援助数量增加，并与“千年发展目标”一起发挥作用（“千年发展目标”效果逐渐显现）；通过增强透明度、信任度和受援国家所有权，以提高援助伙伴关系的质量。
　　援助效力变革的三方面主要衡量标准
　　《宣言》旨在从三个方面改善援助效力：援助给予的效力，援助的管理和使用，以及更好的伙伴关系。
　　总的来说，援助效力的改善是综合的，但是至今为止却很令人失望——在迅速减轻援助管理的负担方面距离初衷甚远。尽管采取了宣言式合作，总体来讲，减少负担方面收效甚微，甚至出现了增加负担的情况。同时，许多宣言式机制和实践为受援国和援助国创造更好的援助局面提供了支持。当这些机制和实践与强大的国家系统匹配时，它们会增强这个国家消化更多战略支援的能力，尤其在经济领域。
　　尽管进步缓慢而且不均衡，我们研究所关注的国家对援助资金的管理和使用都有所改进，尤其与签署《宣言》之前的情况相比，宣言式援助似乎对这种改进起到了重要作用。大多数全球性项目仍与其他项目进程整合度不足，但在某些情况下被认为带来了更好的发展成果。
　　在建立更加包容和有效的发展伙伴关系方面，总体标准在不断提高。《宣言》明确地关注了援助关系并开启了相关方面（受援国与援助国之间、援助国内部之间、以及与其他利益相关者之间）的重要对话，而不仅仅是技术、金融方面的援助管理，许多实际效果已清晰可见。
　　对受援国而言，期望变革的需求较援助国/援助机构更高。尽管如此，大多数被评估的国家都深入推进了这些变革进程，这不仅是为了改善对援助的管理，而且因为这样做符合整个国家的需求。对于大多数国家来说，长期的发展能力不足是最重要的制约因素，这个因素不能通过“权宜之计”或官方设计的解决方案消除。然而，受援国能够做出更多努力以证明其在特定领域自身具备的能力。援助国和援助机构反过来也能采取更多行动，以相应的方式支持这种优势，运用国家体制的同时起到加强体制的作用，减少捐赠实践中对发展能力的削弱。
　　对援助国和援助机构而言，除了一些显见的例外，与受援国相比，它们目前对在自身体制内进行必要的变革做出了较少的承诺。其中有些在与受援国关系方面已因过于不协调和风险规避而不能发挥预期的积极作用。大多数援助国和援助机构将对受援国设定高标准的合作伙伴关系条款，从而也作为援助国和援助机构改革的前置条件，而不是与受援国生死与共，真正地管理和承担风险。来自同级援助国和援助机构的压力和集体援助行为尚未嵌入到许多援助国的体制内，因此这些国家易受突发的政策变化影响，例如政府或官员更替。单独的国家报告经常指出，多边援助机构有更大自由应用一些好的做法，例如作出多年援助承诺，而且这些援助机构几乎不受短期政治压力影响。然而，总体来说，本评估只是有限的多边参与，因此不能系统地评估多边援助机构在履行《宣言》和改善援助实践方面的相对表现。
　　（三）对发展成果的贡献
　　此评估集中评定援助改革对可持续发展在四个方面的贡献：在特殊领域（尤其是健康领域——单个国家评估的常见研究领域）方面，在特困者优先权方面，在加强制度和社会资本建设方面，以及在提高援助形式的多样性方面。
　　重要的积极贡献，例如更专注的援助努力和更好的发展成果，能够被追溯出来，尤其是通过健康领域的案例分析。这些贡献的路径虽然曲折但却清晰。在评定的其他方面，例如有限考虑特困者需求，在强大的阻碍面前，援助和援助改革已经对优化发展成果作用甚微。许多发展成果可能是可持续的，而其他的则很脆弱。
　　跨领域的国家评估发现，无论是2005年之前还是之后的宣言式举措（2005年之后被强化），都使援助努力更加集中、高效、协作，尤其是在经济层面。这些评估还找到可靠证据证明，援助努力促成了更好的具有可持续发展前景的成果。此效果最有力的证据是在健康领域，这一领域在国家评估中研究得最深入。但除了这一“追踪”专属领域，本评估缺少足够的证据追踪援助改革对更广泛的发展成果所作出的贡献，例如，加速实现其他“千年发展目标”。
　　虽然经济能力不足仍然是许多国家难以逾越的障碍，援助的作用还能进一步发挥，但证据表明，援助和援助改革至少对发展的体制环境和社会资本有长期强化作用。
　　总体上看，大多数国家在更加重视特困人口的需求方面进展甚微，特别是对女性的重视。但是，有证据表明，自2000-2005年以来，援助和由改革及宣言式行动带来附加价值产生了积极影响。这两种看似矛盾的状况都归根于一个重要前提——将追求变革作为国家承诺。缺少这个前提，援助和援助改革对解决根深蒂固的不平等问题的能力就会非常有限。
　　自2000-2005年以来，援助模式选择更广泛，特别是在专门领域层面更多的联合援助支持，已在50%的评估国家中实际或潜在地改善了发展成果。然而，评估结果显示，没有单一的模式（如预算或专门领域的支持，方案或项目）能自发产生更好的发展成果，对所有受援国和援助方来说，综合采用多种援助模式一直是明智的选择。
　　（四）结论
　　《宣言》中的五条原则和56项承诺，以受援国和援助国的实践经验为基础，几乎都与改善援助质量，增进《宣言》落实所必需的友好伙伴关系相关。《宣言》现有的实施方式有时限制了这种相关性，但它仍然是完整的，并表现出可以承受巨大的变化和动荡的韧性。《宣言》的一些缺陷和意外的效果将在下文对未来行动的建议中阐述。
　　与20-25年前的援助情况相比，当今的全球援助透明度大幅提高，援助者主导的援助大为减少。无准入门槛的竞争性的、缺乏协调的、援助者主导的援助在当时随处可见，现在则非常少见，以至于迅速引起人们的关注和批判。与2005年之前的情况相比，《巴黎宣言》承担了传播承诺和改革工具，这些改革工具在此前只是以零碎的方式开发和测试。《宣言》提高了人们对迅速变革的期望值，也许不够现实，但仍促进确立了一致的准则，也确定了优化实践与伙伴关系的标准。有充分的证据表明，这些标准被用来加强典型实践被采用的需求，或使需求合法化，尤其对受援国来说。期望只能越来越高，而不会凭空消失，因此在所有发展合作中对标准的期望也是只升不降。
　　总体来说，通过评估发现，在这五个原则中，国家所有权原则推进得最深远，而管理发展成果和相互问责制原则进步最小。这种结果给我们的启示反映在主要建议章节中。
　　评估得出，《宣言》带来的变革没有被期望的那样高，没有减少援助管理的整体负担。然而，变革优化了援助质量，使伙伴关系更加透明高效，并促进了援助资金总量的提升。一些案例引入宣言式援助，如多方援助资金，增加了管理负担，但与援助带来的更广泛的效益相比，增加管理负担这一问题不那么重要。
　　与《宣言》所带来的援助改善相比，评估发现，许多超出《宣言》当前范围的其他形式和途径的合作严重缺乏透明度和可靠数据。这些合作支配的金额约为经济合作与发展组织/发展援助委员会援助额的四分之一。目前，《宣言》和阿克拉议程在解决透明度、援助效力标准和相互问责方面取得的进步也应该覆盖到这些合作中，否则改革为受援国带来的效益将大打折扣。
　　有关援助潜在作用的设想仍然过于夸大，尤其是在受援国中。受援国对快速、根本改革的过度期待一直不切实际，特别是考虑到大多数援助国和援助机构的历史表现。使援助效力改革充分发挥潜力需要更宽广的视角和把握分寸的能力。无论是受援国还是援助国，都需要在援助领域外加强培养更多社会力量以及更好地利用发展政策。
　　（五）主要建议
　　这份综合报告从《巴黎宣言》的实施经验中得出了综合的观点与具体的发现和结论，为进一步改善援助效力开拓了思路。本摘要重点列出了对主要利益相关者来说最重要的建议，附带简要的理论与依据说明。这些主要建议有的显然已不新颖，有的看起来甚至耳熟能详。但是，建议中的关键政治行动必须再次要简明扼要地、直接地强调，不仅它非常重要，而且因为目前正是在这些领域，捐赠国和（或者）受援国未能坚定地履行《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》承诺。
　　本评估重点关注签署了《巴黎宣言》的受援国、援助国和援助机构自2000-2005年的援助改革行动，与其他援助参与者相关的内容没有专门在下文列出。同时，国家评估和其他工作再次确认了阿克拉高层论坛的结论——其他参与合作的数量不断上升，在发展与援助中具有重要作用。
　　此外，评估发现了以下重要工作的各方参与者：国内和国际民间社会组织，尚未签署《宣言》的优惠贷款提供方（各国政府、全球性项目、以及私营部门的执行者），以及南南、区域、三边和其他形式的发展合作（包括投资）的参与者，这些合作不一定涉及优惠资源转让。就民间社会组织来讲，一些参与者群体也一直在参与援助，努力改善援助效力，并且已承诺在釜山论坛上报告其援助活动。如果这能使其他参与者也全力投入这个领域，这个全球论坛的价值将大大提升。
　　尽管对上述群体提出专门的建议超出了本评估的范围，但需要重点强调的是，有证据充分表明，下文所有的建议都与其他参与者相关。他们将为更广泛的全球讨论提出自己的观点和经验，而且有确凿的证据表明，没有他们的参与和合作，援助和援助改革为来甚至耳熟能详。但是，建议中的关键政治行动必须再次要简明扼要地、直接地强调，不仅它非常重要，而且因为目前正是在这些领域，捐赠国和（或者）受援国未能坚定地履行《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》承诺。
　　本评估重点关注签署了《巴黎宣言》的受援国、援助国和援助机构自2000-2005年的援助改革行动，与其他援助参与者相关的内容没有专门在下文列出。同时，国家评估和其他工作再次确认了阿克拉高层论坛的结论——其他参与合作的数量不断上升，在发展与援助中具有重要作用。
　　此外，评估发现了以下重要工作的各方参与者：国内和国际民间社会组织，尚未签署《宣言》的优惠贷款提供方（各国政府、全球性项目、以及私营部门的执行者），以及南南、区域、三边和其他形式的发展合作（包括投资）的参与者，这些合作不一定涉及优惠资源转让。就民间社会组织来讲，一些参与者群体也一直在参与援助，努力改善援助效力，并且已承诺在釜山论坛上报告其援助活动。如果这能使其他参与者也全力投入这个领域，这个全球论坛的价值将大大提升。
　　尽管对上述群体提出专门的建议超出了本评估的范围，但需要重点强调的是，有证据充分表明，下文所有的建议都与其他参与者相关。他们将为更广泛的全球讨论提出自己的观点和经验，而且有确凿的证据表明，没有他们的参与和合作，援助和援助改革为发展中国家带来的效益将会减少。还有一些可确认的重要领域的工作显然也会从本评估提出的建议中受益。
　　对受援国、援助国和援助机构政策制定者的建议：
　　建议1. 做出艰难的政治选择并坚持到底
　　在韩国召开的高层论坛需要找出新的途径，以争取和维持高层政治参与，以总结经验、解决难题和确定未来的方向。
　　在评估中已经多次发现，在国家和援助机构中成功进行改革的关键驱动力一直是高层政治参与和支持，缺乏这一关键驱动力可能是其他地区改革进程缓慢的决定性原因。釜山高层论坛的议程需要去官僚化，将重点放在采取政治选择上，吸引经验丰富的年轻领导人参与，包括那些来自目前并不属于《宣言》联盟的国家和援助机构的领导人。在持续开展改革的背景下，拓展新的途径使各论坛间维持更高的政治参与度是很有必要的。
　　建议2. 将重点放在透明度、相互问责及共享风险管理上
　　下一阶段要加强援助效力改革的工作，应该在《巴黎宣言》运动的成果基础之上，同时吸取其中的教训，集中精力进行最紧要的变革，避免高举“盛大宣言”的全球性旗帜之类的行为：
　　深化对国家所有权原则的遵守，增强援助支持的一致性和协调性，增强在跟踪和取得发展成果方面的透明度和相互问责制；
　　在现有原则框架内增加“共享风险管理”相关内容；
　　重点放在援助一线上国家主导的、协调的实际行动。
　　作为援助效力和相互问责方面不可缺少的基础，透明度反复出现在本评估中。增加共享风险管理这一指导原则，意味着公开承认发展过程和合作伙伴关系中存在的许多不确定因素和风险。它同时也是双方的共同承诺，即本着成熟的合作伙伴关系精神，共同面对和管理风险与分歧，应该注重管理发展结果的长远目标，这是一整套的支撑配套技术，不是一条抽象的原则。
　　建议3. 集中并加强在各国改善援助效力的努力
　　在未来努力改善援助效力方面，需要明确定位领导力，并需要获得各受援国国家层面的支持，需要更强大的国家主导机制和广泛应用领导力促进独立。在国际层面，需要减少上层建筑在援助效力的标准设定、分析、报告和监测等方面的繁重任务，加强直接它的可用性。
　　评估发现，《宣言》的主要援助改革原则和承诺适用于所有形式的国际援助，但是权重、优先权和时限需要调整，以适应不同的改革和更广范围的环境差异。现在需要返回到发展合作和援助改革所建立基础上面，并再次将重点放在国家层面。自2005年以来，大部分改革采用从上至下的形式，现在需要更进一步的改革。随着国家层面的重点转移到合作伙伴关系上，在国际层面，应该缩减那些细致并且要求高的工作程序，将精力集中到少数重点任务上。
　　这种国家层面的重视将对援助改革进行明确定位，使其在现实环境中得以落实，还将最大限度地增强所有权、透明度和相互问责。所有重要的利益相关方都出席一年一度的国家级论坛，因此，应该加强论坛作为持续运行的核心系统的作用，加强履行信息共享、相互评价、拓宽参与和磋商范围、对优先任务和目标做出承诺、促进协调一致等职能。
　　这些职能需要以各国追踪和管理援助合作关系的强大机制为支撑。关于改革的关键量化目标、执行时限，应该在国家层面选择、设置和达成协议。受援国与所有援助方之间的长期援助协议谈判应从这些方面努力，并最终在亟需的援助协调性和可预测性方面做出贡献。
　　为协助解决相互问责的缺失，以及在具体操作方面遭遇的现实挑战，所有国家都应该邀请中立的调解人/报告人来监督和引导程序走向。中立的个人或小型评委会可以发挥重要作用，通过与国家参与者和捐赠团体一起工作、制定典型实践标准以及每年向论坛和国际报告系统提供他们的独立意见，可以协助增强相互问责。
　　建议4. 努力扩大所有形式的发展合作的援助改革成果
　　为取得更有效的援助和重大的改进成就, 需要进一步扩大这种国际运动联盟，以吸收其他形式的援助、其他执行者及其各自的方法和创新。这包括在脆弱的和人道主义局势下的合作，争取气候变化资金支持等新形式的支持，例如目前已经在《巴黎宣言》框架之外的开发者的优惠发展合作，以及部分民间团体、区域、南南和三边合作。
　　并非所有新的或正在成长的发展合作形式都含有援助成分，并且行之有效的形式不应该过度被夸大或淡化以设法超越援助本身。但是，《宣言》包含的56个承诺虽然根据需要进行了适当的凝炼和修改，几乎包含了所有形式有效的、有用的基本规范，这些规范含有优惠或拨款的国际发展支援。
　　建议5. 在下一阶段改革中进一步加强和改进国际合作关系
　　今后，非常有必要通过在受援国和援助方之间建立以深入《巴黎宣言》改革运动为目的的共同合作机制，进一步推进在国际层面上取得重大进展。为取得持续改进，必须有足够的国际行动和责任要求。
　　任何以提升未来援助效力为目的的新的国际行动，一定要能够保证国际、国内层面上所有财务和活动的透明度。随着在国家层面关注合作伙伴关系的建立，国际层面最重要的需求应该是实现更普遍的目标，以及对提供跨国援助者的活动范围进行更严格的要求。
　　对受援国政策制定者的建议：
　　建议6. 在本国内为进一步的援救改革承担全部领导职能和责任
　　受援国领导需要承担全部职能和责任，进一步改善国内的援助效力。这应该在高层政治参与的基础上，这应建立在高层政治参与和更强大的国内机制的基础上，此机制通过引入独立调解人/报告人协助监控实施过程和加强相互问责，达到吸引和协调援助方的目的。
　　如果在国家层面上关注援助改革，与国家自身的需求和经济能力最相关的改革就可以得到重视，因此更有可能带来更有效的援助，获得更好援助。所有的利益相关者，包括立法机关、民间团体、私营部门，都可以更多地参与进来。证据表明，大部分签署宣言的援助者和援助机构都会团结在国家的明确领导之下，尽管这些国家的相关体制实际上缺乏必要的权威性、专业性和可持续性。一个植根于国家援救效力的系统，需要为更高标准的承诺负责，并将相互问责作为任务来抓。由于一个受援国对应着多个援助国、援助机构，在处理难题上会形成不对称的、错综复杂的关系，所以常常需要一个中立的第三方在关键节点协助梳理关系，推动进程。这种措施在过去收到了良好的效果。这是建议所有国家选择独立的调解人/报告人来监控和促进援助管理和改革进程的基本依据。
　　建议7.为提高经济能力制定策略及优先权
　　为贯彻最基本的公共政策与措施，大多数受援国需要为进一步增强经济能力制定可行的策略，这将引导援助国给予这方面的支持，并使这项策略处于更加明显的优先地位。
　　评估发现，阻碍完成援助改革以及影响实施这些改革所支持的最普遍原因，便是经济能力受限。数十年来，“经济能力发展”一直被认为是一个迫切需要解决的问题，但是进展却十分缓慢。从根本上来说，它是一个复杂的、长期的、系统的过程，而不是一个“权宜之计”或者官方设定的解决方案。在评估中能够见到有希望的措施，却没有典型的解决方法。除了各国正在采取的努力之外，评估还发现他们普遍需要开始为加强自身经济能力的援助支持提供优先权。这也是巩固援助国所许诺的更强更密切合作的先决条件。
　　建议 8. 强调政治优先事项，加强具体行动来对抗贫穷、排外和腐败
　　为进一步减少贫穷、排外和腐败给发展带来的挑战，许多受援国政府需要更高级的政治优先事项，采取更集中的行动。在近期针对特困人群，尤其是对女性的援助进行评估后，结果证实即使是最好的援助和援助改革也只能起到鼓励、加强作用，而不能替代国家强大且有效的投入和行动。
　　同时，腐败如毒瘤无处不在，并且在大部分国家成为公共觉悟和愤怒瞄准的焦点。尽管人们制定了各种计划和措施，腐败仍能使有效援助的最美好意愿和目标化为乌有，限制发展更好的合作伙伴关系。这些目标对于国家本身来说是重中之重，但它们同时也是坚定的国际义务和《阿克拉议程》中的再次承诺的主题。同时，这些目标是援助和合作关系、民族间的互信和支持的基础。
　　结合所需政策和具体行动，若能加倍努力实现公开透明，开展更多针对援助管理的多国对话，并对共同责任和风险管理采取更开放的态度，那么就可更好地处理上述问题。
　　对援助国政策制定者的建议：
　　建议9. 将援助和改革中全球利益与更好地履行承诺结合起来
　　大多数援助国和援助机构需要从最高政治层级正视和缩小它们在援助项目和历史合约方面的高额投入与缓慢、摇摆的改革进展之间的差距。
　　《巴黎宣言》合约朝着解决援助方面长期存在的问题迈出了重要的一步，并帮助世界上的穷人过上更好的生活注入了新动力。因为承诺追求“千年发展目标”的新合作精神，它引起了全球的关注，并在南北关系的改善上被寄予厚望。正如评估发现的，大多数受援国可以确定已经开始变革，虽然步伐缓慢，因为它们在援助改革的讨价还价中处境越来越难。此外，一些援助国（全都在政治、制度和管理方面存在的局限）的援助实践证明，只要制定足够的政治优先权并获得公众理解和支持，障碍是能够克服的。
　　因为涉及巨大的地缘政治利益和已经作出的共同政治承诺，所有援助国政府都迫切需要设法克服减缓其援助改革的内部制度或行政障碍。事实表明，只要有政治决心，甚至如政府预算标准、审计或人员要求等约束，都可以调整以应对发展合作中高效工作的不同要求。《宣言》的合约从一开始就以援助国在受援国的引导下采取协调一致的行动进行支援为前提。缺少这一前提，共识将会瓦解，良好的发展势头将会消失，一个历史机遇将会溜走。
　　建议10. 诚实面对和管理风险，敢于承认失败
　　援助国政府应当坦诚地承认发展和发展援助本身是存在不确定性和风险，并且应本着成熟的伙伴关系精神来制定措施，与受援国共同管理风险。
　　在许多援助国，《巴黎宣言》签署后的这段时期，也正是对公共支出的问责高度关注的时期，因此发展成为高度风险规避的趋势。这一趋势阻碍了《宣言》曾经呼吁的典型实践的履行，并使许多变革受挫。但是，试图完全避免发展合作中的风险，其实是冒着完全不参与发展合作的风险。总会有方法来促进公众对于发展和援助工作中的不确定和风险的真正理解，也会有方法来应对这种不确定性和风险，并从中积累经验教训。这些方法包含削减边缘行动和工具的有效利用，例如估算。这种估算可以进一步找出证据来支持其他专业评估的结论：与由援助国严格管控的传统项目相比，新的发展合作举措并没有更多的风险，而且在这个新模型中，在提高开发效益的同时，也有更健全的风险管理方法。
　　建议11. 对“免费搭车”现象加强趋同心理压力，以使各援助国付出的努力更均衡
　　援助国和援助机构需要将趋同心理压力这一工具提高到政治高度，人们期待它们成为《宣言》中更好的集体表现的驱动者（即少数改革者），因为意识到援助国/援助机构不可能仅仅靠自己撑起合约的援助一方。
　　评估结果表明，可以期望更多的受援国带头确定其政治优先项，增进不同援助者活动的协调一致性，获得、发布援助信息，以及在加强国家层面上互相问责。有些援助国和援助机构显然已按照这个模式工作，并且协助推广这一模式。其他的受援国目前并无太大意愿或能力这么做，这导致了整体表现的高度不均衡以及整体上的集体努力无法达成《宣言》的一致景愿。同时，也存在受援国和援助国之间开发出一系列协调统一的援助举措的鲜明事例，而且这样的情况会越来越多。高层论坛是援助效力方面互相问责的高级平台和机会。援助国和援助机构利用所有机会，包括高层论坛，来构建心理趋同压力是十分重要的，唯有如此，才能在下一个阶段的援助改革中确保各援助国更加均衡、一致的表现。
　　（六）结束语
　　这份评估虽然具有广泛的参考价值，但是仍有一定选择性。它不能断言可以对评估《巴黎宣言》的影响提供定论，也不能为援助效力指明前进之路。但评估发现《宣言》中全部56条承诺几乎一直都与发展合作的进步高度相关。这份诞生于2005年的简要的承诺清单，深植于经验之中，有时甚至会因人们对广泛的原则、具体的指标、新兴的趋势的关注而淡出了公众视野。但这些获得了空前支持的原始承诺并未全部实现，也未曾过时，它们将为釜山高层论坛以及今后更久远的相关活动设立标准。
　　●研究视点●
世界社会安全报告2010/11：
《应对危机，扩大覆盖面》行动纲要
　　一、报告的目标和结构
　　如果没有一个决定性的全球力量推动各国在基本社会安全领域中引入国家社会安全底线，从而使各国在没有现成方案或覆盖面很窄的基本社会安全领域中受益，那么实现千年发展目标的希望就相当渺茫。
　　健全的社会安全政策必须以事实和数据为基础，《应对危机，扩大覆盖面》报告提供了支持国家社会安全政策的事实性基础。这是《世界社会安全系列报告》中的第一份，还是一份能够帮助监测全球社会安全覆盖进步的报告，因此也支持了国际劳工组织活动的覆盖范围。报告首先讨论了不同社会安全分支研究的范围、程度、水平和质量；然后，根据各国社会安全支出的大小和结构，对各国在社会安全领域的投资规模进行了考察；最后，报告给出了社会安全在作为专题重点应对危机时的本质特性。本报告的主要目标是讨论人们对世界社会安全的不同认识，并指出现存认识的不足。
　　二、主要发现
　　此处使用的概念“社会安全”有两个（功能性）维度，分别是“收入保障”和“医疗服务可及性”，社会安全覆盖程度可以直接通过这两个维度分别衡量，如健康照料、老龄化和失业，也可以对每一个维度人群的特定活动来衡量。当前还并没有一套普遍适用的方法能将两个分支包含的指标合并为一个全面的指标。而本报告至少试图提供一份技术性概要，它包括了个人福利的覆盖程度和国家在社会安全方面支出规模的衡量。
　　尽管只有一小部分国家提供了全面的保障，由社会安全提供的某些水平的保障几乎存在于所有的国家中。尽管在世界上，没有哪个国家是没有任何形式的社会安全保障的，但在许多国家，社会安全的覆盖仅局限于少数的部门或人群，全球人口中仅有一小部分合法并有效地拥有获得现存计划的权利。全球仅有三分之一的国家（全球28%的人口居住于此）拥有综合性的社会安全体系，覆盖了第102届国际劳工组织大会所定义的社会安全的所有方面。考虑在经济上不那么活跃的人口，我们估计世界上的劳动年龄人口（以及他们的家庭）中，大概只有20%被有效地纳入到综合性社会安全体系中。
　　（一）社会健康保障覆盖
　　尽管世界上更大比例的人口拥有卫生保健服务而不是现金补贴，但近三分之一的人口没有任何健康设施或服务使用权。更严重的是，必要的卫生保健支出对于这些家庭而言将导致支出的灾难，因为他们没有充足的社会安全涵盖或补偿类似的开支。
　　（二）社会安全养老金覆盖：保障老年人收入安全
　　除发达国家以外，全世界养老金计划对正式部门的职员集中覆盖，主要集中在行政部门和大型企业中。北美和欧洲是覆盖率最高的地区，亚洲和非洲则是覆盖率最低的地区。
　　在世界范围内，近40%的劳动年龄人口被合法地纳入补助性养老金计划。在北美和欧洲，这个数字是世界平均水平的两倍，而在非洲，即使已经纳入法律，也仅有不到三分之一的劳动年龄人口被覆盖，实际有效的覆盖率远低于法律所规定的覆盖率。除北美和小范围的西欧国家和地区之外，其他所有地区的有效覆盖率都很低。在撒哈拉以南非洲，仅有5%的劳动年龄人口受补助型方案覆盖，而在亚洲、中东和北非，这个数字大概仅为20%，一些亚洲国家已做出努力，扩大对行政部门以外就业人口的覆盖面。同时，在高收入国家，65岁以上的人口中，有75%的人享受某种类型的养老金；但在低收入国家，不到20%的老人能享受养老金补助。
　　（三）失业群体的收入支持系统覆盖
　　现有的失业救济倾向于覆盖正规就业的范围人群，并且大多在高收入或中等收入国家。世界上大部分地区的绝对贫困非常严重，“失业”的概念似乎与他们毫不相关，因为每个人都必须为了生存工作。对184个国家的研究表明，法定失业社会安全只存在于78个国家（42%）中，而且通常只覆盖了劳动力中的小部分。非洲、亚洲和中东的失业救济覆盖率最低（不足10%）。
　　（四）最低收入支持和其他社会援助
　　在大多数社会安全体系发达的国家中，大量人口被社会保险计划覆盖，而社会援助只作为一个辅助的角色，为那些无法被主流社会保险覆盖的少数人群提供收入支持和其他福利。在欧盟，有些国家以家庭经济状况而设置的（Means-Tested）福利支出平均不超过GDP的3%，而总的社会安全支出平均超过25%，如冰岛、挪威和瑞士。但是在欧盟的其他国家通过有目标的社会援助而产生的社会安全份额相对较高，但社会援助的救济花费没有超过GDP的5%，如爱尔兰、马耳他和英国。
　　在大多数发达国家（除了澳大利亚和新西兰），社会援助在消除相对较小的覆盖差异中扮演一个尽管辅助但很重要的角色。在许多中等收入和低收入国家补助性转移支付计划正变得越来越重要。尤其在有大量非正式经济和只有一小部分人群被社会保险计划覆盖的国家，非援助社会安全不仅给减贫也给（至少在一些情况下）弥补现存的巨大的覆盖差距提供了机会。事实上，在许多发展中国家，可以帮助弥补全球覆盖差距最有前途的创新方法，是有条件或无条件的现金转移支付，即财政税收社会援助计划，如巴西的“家庭补助金计划”、墨西哥的“机会计划”，南非的“社会授予系统”，或者纳米比亚和尼泊尔等国普遍的基础退休金制度。
　　（五）其他社会安全分支的覆盖
　　世界上的大部分国家都为工伤和职业病提供补偿。这种补偿局限于在正规部门中工作的人，而且只在一部分报告中有较低的有效覆盖。在许多低收入国家中广泛存在于非正规经济体中，工作条件通常非常恶劣，事故和工伤很普遍，并且对于受害者根本没有任何保护。全球来看，估计的法定覆盖只代表了不足30%的劳动人口，不到参与经济活动人口的40%。
　　通过母婴救济的社会安全活动来减少产妇、新生儿和五岁以下儿童死亡率，这是全球社会安全的一个最大的挑战，这关系到在1100万名5岁前死亡的儿童和50万名死亡产妇（WHO，2005）。出生前和出生后的现金救济覆盖仅限于正规部门的就业者。产妇医疗保健保障的可及性在不同收入水平的国家之间，以及国家内部差异是惊人的。在低收入国家只有不到35%的农村妇女可以获得专业的医疗健康服务，而在城市地区，这一比率平均可达70%，也比高收入国家的可及性覆盖率低近20%（在高收入国家几乎全部覆盖）。
　　（六）社会安全投资和初步总结
　　平均看来，全球17.2%的GDP被配置在社会安全领域。然而，这些支出主要集中在高收入国家（如图1所示），因而这一平均水平并未反映世界上大多数人口的情况。大多数人口仍然生活在低收入国家，而在这些国家中社会安全领域的投资要比平均水平少得多。
　　尽管普遍模式显示了收入水平与资源在社会安全领域的配置存在着很强的相关性，却不能认为低收入国家没有财政或政策空间来决定自己的社会安全系统。具有相似人均GDP水平的国家可以在决定公共部门的大小上做出非常不同的决定。任何规模的政府，国家都有权对投资社会安全领域的资源做出选择。
　　尽管存在困难，我们仍然试图建立一个不同国家的类型模拟（Approximation of a Typology），即保证社会安全覆盖成功的因素。模拟使用两种投入要素（建立的法律机制和资源承诺的可持续水平）和一个产出措施（一个有效质量良好的覆盖代理）。
　　不是所有的理论上可能存在的组合因素在现实中都存在：广泛的法律基础如果没有强制力和足够的资源支持，也不能带来足够的覆盖。但是强大的法律基础是保证高资源投入的必要条件；如果没有法律基础，则不存在普遍可获得的资源。经过分析，146个国家中有29%的国家与高水平和高质量的覆盖相一致。

图1：不同收入水平和类别社会安全支出（按人口加权）（占GDP百分比）
　　注：可获得具体各类社会安全支出数据的国家数目少于图8.2中显示的包括总支出计算的国家数量。
　　来源：ESSPROS （欧洲委员会，2009a）。也可见ILO，GESS（ILO， 2009d）　　　http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/RessFileDownload.do?ressourceId=15128
　　三、关注主题：危机中的社会安全
　　除了为失业者提供收入替代来避免他们陷入贫困外，社会安全福利也通过稳定总需求，从而对整体经济产生影响。并且，与早期的理念相反，事实并没有发现在危机中和危机后增加社会支出给经济增长带来消极影响。相反，设计良好的失业计划和社会救助，以及公共就业项目有效地避免了长期失业，并且有助于缩短经济衰退周期。
　　在至少具有养老保障、医疗保障和家庭福利等综合社会安全要素的国家中，对危机的反应通常都是自动地增加福利和支出的数量，同时扩大现存福利计划的覆盖范围。只有少数国家由于受条件限制，被迫减少福利或缩小覆盖。
　　扩大福利和覆盖面措施在高、中、低收入国家中随处可见。失业保险计划是社会安全的一个部分，它承担了为失去工作的职工提供收入替代的最大部分。但是在可获得信息的184个国家中，仅有64个国家有失业保险。社会援助、公共工作和类似的项目在全球都非常有限。在过去几十年，经济危机证明，引入新计划或者实施特设的迅速消除危机影响的措施难度很大，这些危机也影响了亚洲和拉丁美洲等缺少社会安全计划的地区。但是在危机来袭前引入失业计划的国家，如韩国，能够相对容易地、及时以合适的方式增加应对措施。
　　经过对46个高、中、低收入国家的分析，发现政府在三类国家在经济危机时都提供了失业收入支持。高收入国家最常见的是调整失业计划，由于过去的衰退导致了西欧国家较高的结构性失业，在许多国家（如法国、德国和荷兰）政府在经济危机中都是通过扩大失业福利的申请人数、扩大覆盖人群来避免全部失业。部分失业福利允许工人仍然保持他们的劳动关系，例如，减少工作时间。政府力图避免工人技能损失和挫折感增加——这两项技能是在完全失业状态下不可能发生的。
　　中等收入国家最通常的应对措施是扩大现金转移支付（如巴西），或公共就业计划（如菲律宾）。公共就业计划一般具有特定的性质：它比社会安全计划实施更快，并且在危机结束后可以马上停止。在低收入国家中，应对危机措施的有效性最为有限，虽然存在一些提供失业支持的计划，但是数量非常少。此外，许多低收入国家，特别是在撒哈拉以南的非洲，在此次全球经济危机之前就已经面临着大量的贫困和不充分就业。
　　过去三十年中经历了社会安全计划改革的所有国家都需要修正养老计划。经济危机及其导致的养老储备金的损失，清楚地表明了养老金水平与老年收入保障对于资本市场的表现和其他经济波动的脆弱性。因此，政府可以通过向固定交款方案中引入确定给付型保证，或通过保证返还率（以此提供目标水平的退休替代率）来降低养老金水平的不可预知性。
　　在危机期间实行扩张性财政政策的国家面临着因增加的赤字和公共债务而引发财政突变的风险。如果这种情况发生，将可能导致未来社会安全支出削减，甚至减少到危机之前的水平之下。这不仅可能直接影响社会安全福利和大部分人的生活标准，还会通过总需求效应，减缓或显著延迟经济复苏。
　　四、结论
　　现在的危机又一次证明了社会安全在一个社会对危机与调整的重要作用。它在艰难时刻起到一个不可替代的经济、社会和政治稳定器的作用——既对个人生活，也对社会整体生活产生影响。除这一角色外，社会安全还提供了减少和防止贫困的机制，从而把收入差距降低到可接受水平，也增加了人力资本的生产力。社会安全因此成为经济和社会可持续发展的必要条件。它是发展的一个因素，也是现代民主国家与社会的重要因素。
　　这篇报告清晰地显示，世界上绝大多数人口仍然没有获得综合的社会安全体系。因此，为应对未来经济下滑和实现其他全球目标，如千年发展目标、经济可持续发展和公平全球化，就必须在目前只有基本体系的国家建立综合的社会保障体系，从提供基本收入保障和可以负担得起的基本医疗卫生服务可及性开始，做好最基本的准备。国际劳工组织正在推动基于逐步普遍性原则的全球社会安全体系的重塑。尤其国际劳工大会在2009年6月通过的全球工作协议，提倡为所有人保证社会安全福利的最低设置——一个社会安全下限，以此下限为基础，应该随着经济发展和再分配政策财政空间的扩大而追求更高水平的社会安全。
资料来源：
 http://www.ilo.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourceId=15263.
　　●专家论点●
以资源为基础的贫困测绘的发展
　　J. Szonyi等（2010）文章：《测绘基于自然资源的贫困：在叙利亚农村地区的应用》研究展示了以资源为基础的贫困测绘方面的发展，说明了如何更清晰地测绘农业收入，并且将该方法应用于叙利亚农村地区的实证测量。将调查结果与地区贫困地图比较，结果显示，导致叙利亚低收入因素是生态因素、地形因素或人口因素，叙利亚收入高的地区位于灌溉和降水较多的地区。这一方法可以为低收入国家资源导致型贫困提供高分辨率、低成本的地图，在这些地区，农业是农村主要收入来源，由于成本太高，贫困测绘往往很少进行。
　　全文见J. Szonyi, E. De Pauw, R. La Rovere, and A. Aw-Hassan, Mapping natural resource-based poverty, with an application to rural Syria. FOOD POLICY 35 (2010) 41-50.
　　可持续性，贫困和市政服务：南非开普敦的案例
　　尽管许多全球政策提出需要协调增长、平等和可持续性三者的关系，但很少有政策阐明具体需要什么怎么做，尤其是在快速增长的发展中国家。可持续城市的文献主要研究环境约束，制度经济学的文献主要研究治理。M. Swilling（2010）的文章：《可持续性，贫困和市政服务：南非开普敦的案例》提供一个概念框架，使得理解这个复杂的技术和制度创新的动态过程成为可能。文章评论了开普敦在严重资源约束条件下，应对后种族隔离时代社会不平等的发展战略。 　　　　　　　　　　 　　　　 　　       
　　全文见M. Swilling, Sustainability, Poverty and Municipal Services: the Case of Cape Town, South Africa. SUSTAINABLE DEVELOPMENT 18 (2010) 194-201.

 

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