国际减贫动态第四十四期-食品银行

　　●研究前沿●

　　食品银行（Food Bank）是一种专门接济穷人、发放食品的慈善组织。其主要目的是满足穷人的食品需求，同时还肩负着减少食品浪费的使命。在世界各地，均有一些旨在为穷人提供服务的社区组织。食品银行的运作不仅能够推进这些组织的效率和绩效，而且还可以对捐助企业的社会责任感产生积极的影响。

　　1967年，第一家食品银行在美国成立。随后，食品银行逐步扩展到全球。根据“国际食品银行网络”（详见网站www.foodbanking.org）的统计，食品银行在世界各地的分布如下：

 





　　一、发达国家食品银行的经验
　　食品银行起源于美国，1981年进入加拿大，1984年进入欧洲。
　　美国
　　世界上第一个食品银行是1967年在美国亚利桑那州成立的“圣玛丽食品银行联盟”（St. Mary's Food Bank Alliance）。1965年，约翰·范·亨格尔（John van Hengel）在一个社区食堂从事志愿工作时，发现杂货店常常丢弃包装损坏或将要过期的食物，而穷人们却往往得在垃圾堆里翻找这些丢弃的食品。受此触动，亨格尔开始收集食物用于社区食堂，但很快就发现一个人的力量是不够的，从而萌生了建立一个专门机构以接受食物捐赠的想法。在圣马利亚大教堂的帮助下，第一家食品银行成立，随后在美国迅速扩张。
　　1976年，“赈饥美国”（Feeding America）成立。赈饥美国拥有202个成员组织，每年提供的食品及其他物资超过20亿磅，受益人群超过3700万，其中包括1400万儿童和300万老人。赈饥美国网络在国家和地方两个层面上开展工作：



　　加拿大
　　加拿大的第一家食品银行成立于1981年的埃德蒙顿。1987年，加拿大食品银行联盟成立，目前已经拥有700多家粮食银行，开展了3000多个相关的项目。
　　加拿大食品银行网络由10个会员组织（即省级联盟）和大约450个粮食银行（称为附属成员）组成。这一网络覆盖全国需要紧急粮食援助人口的85%。2010年，该网络每月的受益人口约为87万，其中38%是儿童。这一网络的各个成员共同进行食品的募集和发放工作，共享募集到的资金，以高效地惠及目标人口。2009年，加拿大食品银行网络通过“国家食品分享体系”（National Food Sharing System）发放了1000万吨食品，其中绝大多数捐赠方也同时提供了免费运输服务。除了来自加拿大食品银行网络的食品之外，社区层次的食品银行主要依赖志愿者来募集和发放食品，规模大约为每年共计1.5亿吨。
　　欧洲1
　　欧洲食品银行联合会（The European Federation of Food Banks）隶属于欧洲反贫困网络（European Anti—Poverty Network），由位于21个国家的240个食品银行组成。在2010年，欧洲食品银行联合会共筹集了近36万吨食品，总价值约10亿欧元，与将近2.8个慈善组织和社会服务机构一道将食品发放给了490万人口。
　　欧洲食品银行拥有强大的人员阵营，每天都有超过7800名志愿者和1000名雇员参与到欧洲各个食品银行的工作中。一旦需要组织公共的食品募集活动，他们又可以召集更多的志愿者前来帮助。
　　欧洲食品银行联合会与欧盟农业委员会、社会事务委员会联系较密。在这个联合会收集的所有食品中，超过一半的食品来源于欧盟农业委员会的欧洲食品援助项目，1/5来自于食品产业部门，15%来自于零售业，还有9%来源于个人。由此可见，欧盟项目对于欧洲的食品银行运营有着不可取代的关键作用。曾经令该联合会万分担忧的是，德国向欧洲法院提请削减欧洲食品援助项目支出，因为在德国看来，这一项目应属于社会范畴而不是农业领域。然而，由于项目支持者众多，2009年3月，一项旨在支持该项目的欧盟委员会提案通过，使得欧洲食品银行联合会化险为夷。
　　南非
　　南非食品银行（FBSA）成立于2009年，是南非全国性的食品银行网络，其分支遍及开普敦、约翰内斯堡、德班、彼得马尔茨堡和伊丽莎白港等城市，并处于持续扩张中。南非食品银行采取“试点—推广”的政府主导模式。在国家层面，南非食品银行与政府、食品生产者、加工者和零售商一道工作，而在草根层面，则与社区领袖、宗教组织和非营利组织共同致力于粮食安全。
　　南非的粮食生产足以养活全部人口，然而2009年的粮食短缺率仍有20%（GHS，2009），有1400万人口面临粮食不安全状况（南非国家统计局，2010）。因此，问题主要出在负担能力（Affordability）和后勤安排上，这两个问题导致大量的粮食被浪费，包括生产剩余的浪费、未收获的作物和加工设备的利用率不足等。2008年的南非粮食安全论坛上，国际食品银行网络发起了解决南非饥饿问题的行动，于2008年底建立起一系列组织，包括回馈食物发放（Feedback Food Redistribution）、雄狮粮食计划（Lions Food Project）、罗宾行动（Robin GoodInitiative）和约翰内斯堡食品银行（Johannesburg Foodbank）等，这些组织将其业务合并，成立了一个新的组织，就是今天的南非食品银行（FBSA），致力于建立全国性的食品银行网络，覆盖农村和城市地区，最终消除饥饿和粮食不安全。
　　南非食品银行的仓库设备完好，能够储存和分类所有形式的粮食和非粮食产品。每天，食品银行都将食物分发到各个社区仓库，从而减少了分布在全国的1300个机构的运输成本。这些机构包括孤儿院、托儿所、老人院、避难所、施粥处和艾滋病诊所等等。
　　二、发展中国家的粮食银行实践
　　食品银行在发展中国家仍然是个新兴事物。
　　加纳
　　人口学调查发现加纳人口的身材矮小率和体重不足率分别为26%和25%，而加纳卫生部的研究则表明81%的学前儿童有贫血现象。此外，加纳人口的42%面临粮食不安全状况，特别是北部地区的人口会遭受季节性、过渡性和长期性的缺粮。与此同时，收获后的粮食损失率却高达40%。因此，加纳饥饿联盟于2006年成立了加纳粮食援助网络。最初，该网络选择了3个试点社区，分别是Kwaebibirem、Fantiakwa和Nsawam。在这些社区，加纳粮食援助网络针对灾民和在校儿童提供粮食援助。其做法是：一方面对农民提供支持，另一方面从农场直接收集食物，以避免浪费。目前来看，在　　　　　　Kwaebibirem的试点项目已经取得了一定的效果，项目主要关注油棕榈、玉米、豆类等主食。
　　通过构建全国性的网络，加纳粮食援助网络希望推动该国饥饿儿童的粮食可及性，为粮食加工、储存和分配提供支持，以减少粮食浪费。其主要手段是食物筹集和食物分配，具体工具包括组织针对儿童的施粥行动、食物博览会和食物推荐会等等。
　　阿根廷
　　阿根廷的食品银行联盟（The Fundación Banco de Alimentos）是该国的第一个食品银行，主要在布宜诺斯艾利斯市及其所属的24个区开展活动。
　　该组织的运行模式与美国20世纪60年代的食品银行模式相同，即构建粮食生产、粮食企业和饥饿人群之间的桥梁。2001年4月，该组织发出了第一批粮食。目前每年发放的粮食规模超过50万吨，受益组织480多个，包括育婴中心、老人院、学校、日托中心等等，受益人口7.8万人，其中80%为儿童和青少年。然而，仍然有300多个组织在等待进入食品银行联盟的供应链。阿根廷食品银行联盟的捐助者包括90个食品公司和25个其他捐助机构。
　　其操作方式主要是：
　　● 组建一支由专职人员和志愿者共计1100多人的工作队伍；
　　● 建立一座840 平方米的仓库，包括冷藏室和冷冻室。目前仓库的容量为300货盘，能够承载每月24万吨食品的流量；
　　● 建设必要的后勤设施，能够对食物进行及时的分类、储存和发放；
　　● 开发一系列工具，确保资助者能够了解捐助食物的去向；
　　● 用计算机系统进行仓储管理和食物过期监测，包括接收机构信息、食物数量、受益人口等；
　　● 对过量产品和市场剩余进行有效的、经济的管理。
　　印度
　　马德拉斯食品银行成立于1993年，有专职工作人员和志愿者队伍组成。该机构希望从力所能及的人那里获取食品，以分发给贫困人口、无家可归者、流离失所者、残疾人、精神病患者、工作的贫困母亲、营养不良的婴儿等等，确保每个人每天至少能够吃上一顿饱饭。
　　马德拉斯食品银行已经惠及50多个组织，发放食品数百万吨。在紧急情况下，该机构的快速行动小组会最先做出响应。例如，1993年地震过后，快速行动小组在6个小时内紧急从马德拉斯调集了一卡车食品运往受灾地区。
　　“一把米”项目
　　这一项目为有志于参与的个体和机构提供容器，以便他们能够每个月省出一定量的粮食。随后由马德拉斯食品银行对容器进行回收。每个月能够收集的粮食捐献超过5000公斤，迄今为止总量大约有431吨。
　　“安娜丹”项目
　　由身穿黄色背心、头戴黄色帽子的志愿者深入到社区，邀请居民参加特定的主题活动，如生日聚会、周年庆等等，每一户的最小捐款额为951卢比，即一个米袋的价格。
　　三、食品银行的运作
　　分布于全球六大洲的数千个食品银行有各种不同的模式，其中最典型的一种是：在食品生产流通环节中，包括农场、渔场、食品加工厂、中间商、零售商、餐馆等所有的企业和个体户都将多余和销量不好的食品捐给食品银行；食品银行拥有一个中央仓库，是食物收集和发放的唯一基地；在接收到货物以后，食品银行再将这些食品发放到各个社区组织，由它们最终把食物送给穷人。这种情况下，食品银行的运行与营利性的粮食企业大致相同，区别就在于食品银行的食物进入社区组织或是慈善机构，而非粮食零售商。
　　尽管有些食品银行也会直接把食品送抵穷人手中，但这种情况并不多见。
　　食品募集
　　食品银行的食物主要来源于营利性公司正常生产程序的剩余，可以来自生产的各个环节。为了避免脱销，大部分食品公司都会按照市场需求量多生产一些产品，而这些“多出来的”食品，就会成为食品银行的主要货源。另外，有些食品外包装上的含量、添加剂或是包装袋颜色出了差错，无法按照正常的销售途径卖给消费者，这也会造成产品积压。如果要处理这些“废弃物”，食品公司还需要投入一笔开销将它们运送到垃圾填埋场去，而为了生产这批产品已经缴纳的税费又收不回来了。因此，从效益的角度考虑，将这些货物捐助给食品银行“变废为宝”，或许是最优的选择。
　　不可避免的是，有些捐助者提供的食品已经接近“保质期”、“销售期”或“最佳食用期”。这时就需要食品银行与食品产业及监督方共同确保食物安全、合法。
　　此外，食品银行的食物也可以来自于社会大众，例如食物捐赠活动等。而政府项目也有可能会为了维持较高的商品价格而购买和发放过量了的食物。食品银行也可以以市场价或优惠价（通常是成本价）从零售商那里购买食物。
　　从比利时食品银行的运转情况看，免费供货者主要是食品工业部门和各大超市。食品银行往往和这些部门签订协议，将那些卖不出去、但还能够食用的食品收集上来，集中分配后再以最快的速度发放出去。此外，欧盟为平抑物价，也经常拿出部分资金从农民手中买下剩余农产品，如粮食、面粉、牛奶或肉类等，然后再将农产品交给食品银行处理。在比利时的农产品拍卖市场上，比利时政府也将当天卖不出去的水果和蔬菜收购下来，直接交给等在外面的食品银行货车，“银行”再通过各地的分点发到穷人手中。
　　比利时的食品银行还和航空公司签订了协议，机场有专人负责将当天各个航班未卖出的套餐食品统统收回，及时发放下去。他们还同比利时的一些大型超市合作，每年的入冬时节定期在店里开展慈善义买活动，号召到商店购物的消费者采购数量不等的慈善食品，而后将它放到店里事先准备好的纸盒子里，等待工作人员前来收走。
　　捐助者在这个过程中并不是没有诉求的。在募集食品的过程中，食品银行通常要向捐助者承诺：
　　● 保护食品的品牌不受损害，例如，有些公司会会要求食品银行不能将食品进行再包装，以免降低食品公司的宣传效应；另一些公司则要求食品银行必须对食品包装进行处理，让受助者不能识别出产品的品牌，以免那些饥饿的穷人觉得该公司生产总是过剩，心理不平衡。
　　● 必要的时候召回捐助的食品；
　　● 保证捐助的食品不会被截留或者拿去再次出售；
　　● 提供政府认可的捐助凭证，便于企业减税；
　　● 以安全的方式发放食品；
　　● 只能把食品发放给那些可靠的机构。
　　食品发放
　　食品发放也是一个重要的环节。如上文所述，食品银行主要是将食品发放给社区组织。这些社区组织不仅会给穷人分发食品，同时还会为他们提供遮蔽所、日常照顾和心理咨询服务等。在食品银行出现以前，这些社区组织往往会将大量的资金和精力投入到食品采购、募集和分发工作中。而由于精力有限，许多原本准备提供捐助的食品公司也放弃了和它们合作。食品银行的介入，刚好承担起了与捐助者协商的任务，帮助社区组织省却了不少资金和工作量。
　　至于为什么样的社区组织提供什么样的食品，这主要是由各个地区的具体情况而定的。通常情况下，食品银行首先会对各个社区组织进行实地考察，选择可靠而且规范的组织，与它们签署合作协议。食品银行总部会根据捐助厂商的位置就近安排接受食品的银行“分部”或者社区组织；这些组织将向食品银行总部提供一份有关本地穷人的数据，以便按需分配。
　　具体到食品分发的“最后一公里”，每个食品银行选择受益者的标准和操作方式都有所不同。在2008年美国塔兰特食品银行（Tarrant Food Bank）的受益人口中，55%的年收入低于1万美元，50%必须在购买食品和生活设施之间做出抉择，46%则要在医疗和食品之间抉择。塔兰特食品银行每月向4万多户家庭提供50万顿饭以及小吃2。
　　以加拿大为例，《谁在忍饥挨饿》（Who’s Hungry：2006 Profile of Hunger in the GTA）这份调查报告指出，大多伦多地区使用食品银行的人43%是移民。报告指出，使用食品银行的群体主要集中在儿童、低收入者、残障人士及移民中。自2005年4月到2006年3月，大多伦多共有近90万人接受了食品银行的援助，与1995年50万使用者相比，增加了79%。使用食品银行的人具有如下特征：
　　● 使用食品银行的移民多受过高等教育，46%大学本科毕业，其中6%拥有硕士以上文凭。
　　● 使用食品银行者43%为移民；41%在加拿大生活不足4年；
　　● 大多伦多地区24%的家庭至少接受过一次食品银行的援助，而这些家庭中至少有一人在工作，月均收入954加元；（加拿大统计局报告显示，全国普通家庭年均收入11448加元，两口之家年均收入19948加元）
　　● 那些自身有工作，又享受食品银行援助的人士中，最低时薪为10加元，每周平均工作25小时。
　　● 有着全职工作的救助对象中，72%不享受医疗福利。
　　● 在所有的受益人中，40%受援助的时间超过18个月。
　　● 48%的救助对象有身体残疾或身患重病。
　　● 食品银行17%的救助对象表示，主要收入来自安大略残障人士支援计划（Ontario Disability Support Program）。
　　● 救助对象73%的月收入用于支付房租。
　　使用食品银行的人数在激增。同样来源的报告指出，2010年3月，使用食品银行的人数增长到90万人，比2009年增长9.2%，比2008年增长28%。
　　行动创新
　　除了传统的食品援助，食品银行也开始将慈善和援助事业拓展到其他领域。
　　“赈饥南佛罗里达”（Feeding South Florida）成立于1981年，最初名称为“每日面包食品银行”（Daily Bread Food Bank）。2010年，赈饥南佛罗里达向800个慈善项目提供了2400多万磅的食品。2011年4月，赈饥南佛罗里达开展了一个新的儿童项目，建立了一个新的供应“店”，来自低收入小学的老师可以来这里免费获取所需的纸张、蜡笔、铅笔等学习用品。这一举措是食品银行寻求新的执行方式的标志，仍然秉承着支持社区和促进增长的核心价值观。2011年9月，赈饥南佛罗里达成立了食品与营养中心，用于开展关于健康生活的课程和研讨会，面向所有公众开放。目前设计的课程内容包括如何在有限的预算范围内购买营养食品，以及怎样将现有的食品烹饪得美味和健康。此外还开展一些其他活动，如每年8月25日的童子军夏令营，会邀请名厨介绍20美元预算的厨艺展示。
　　与其他拉美国家的食品银行不同，阿根廷的食品银行联盟所发放的食品主要是脱水食品，并计划在未来两年内通过对供应市场和生产区域的支持，追加100万公斤水果和蔬菜的发放。该项目得到了卡夫关怀（Kraft Cares）的支持，并与其他食品银行合作，希望共同改善饥饿人群的食品供应。
　　此外，阿根廷食品银行联盟还开展了很多其他项目。例如“一杯奶”项目，通过粮食援助的形式，为受益者提供早晨或下午茶的营养补充，同时对他们进行健康指导，希望将援助的食品融入到受益者的日常饮食习惯中。
　　●典型案例●
象征性的食品援助
——对安大略省食品银行的民族志研究
Valerie Tarasuk, Joan M. Eakin
　　1.前言
　　在20世纪80和90年代，穷人遭受的食品短缺和食品剥夺成了众多西方富国所面临的一大问题。“食物贫困”和“粮食安全”成了讨论的热点。一方面这些国家有着充足的食物，而另一方面，从食品生产到零售和消费环节，都存在大量的浪费现象，有些人将这一问题概括为“富裕中的贫困悖论”。
在这样的背景下，许多国家纷纷设立了以社区为基础的食品援助慈善项目，将“剩余”的食物收集起来用于赈饥。无论从道义使然还是环境保护的角度来看，这样的行为都具有相当的必要性。
　　在加拿大，食品银行出现于20世纪80年代的经济衰退期，原本是作为一种临时的策略用以救济贫困人口。然而，这一项目却迅速地发展起来，贫困人口对食物援助的需求也逐渐增加。有人对食品银行的救助对象进行了调查，结果显示，许多人依然处于食品短缺和饥饿的状态中，而食品银行的援助根本没法满足他们的需求。目前，很少研究触及食品银行的具体运作，以及它们是如何处理救助对象的需求的。本研究便试图一探究竟，并着力于分析食品银行如何构建和处理救助对象的需求。
　　2. 研究方法
　　本研究对多伦多15家食品银行的日常运作以及周边的几个小型社区进行了观察和访谈，数据收集工作历时18个月。
研究者首先在多伦多市确定了49家食品银行，接着通过随机抽样从中抽出了8个组织作为调查对象。之后，为了针对特定的问题做定性研究，研究者又通过“理论抽样”（Theoretical Sampling）的策略选取了其他几个食品银行。
　　本研究收集的信息主要来自现场观察和个人访谈。研究目标和草案拟定以后，一名研究助理就要前往每个食品银行，在它们营业时间里选取两个观察点做数小时的观察和访谈。有些时候，她只是在等候区里不显眼地坐着，观察周边的一切事情；还有些时候，她会参与食品银行的工作，帮助工作人员分发食品、对食品进行再包装。观察内容主要包括食品银行的环境、工作人员和救助对象的行为表现，以及他们之间的互动。随后，我们又在每个地点选取了两至三名“一线”的工作人员，对他们进行访谈。访谈内容包括他们怎么到食品银行来的，从事的什么工作，怎么理解自己的工作的，等等。最后接受访谈的工作人员共有29名。
　　3. 研究发现
　　3.1 食品银行的运作
　　在本案例中，所有的食品银行都是由教会组织或者其他服务社区的非政府机构来总协调的。有些食品银行暂时还没有自己的独立办公场所，只能驻扎在它们的“母机构”中。大部分食品银行每周会进行2至3次食物分配，每次约持续2-4小时。尽管很多食品银行都有聘请专职人员来进行工作协调，但维持食品银行日常运行的绝大多数工作都是由志愿者来完成。这些志愿者不会领取报酬，有的是前来社会实践的学生，有的为了履行社区服务义务的罪犯，有的是以工作换取福利的贫民，还有的本身就是食品银行的受益人。
　　大部分食品银行都是从一个食品收集中心获取工厂和社会捐赠的食品，少有直接获赠的情况。除此之外，有些机构还会通过购买或其他方式从当地零售商和教会那里收集卖不掉的易腐食品。食品送抵之后，工作人员就会对其进行分类、上架和冷藏。之后对不适宜直接食用的食物进行剔除、清洗和再包装，择良弃莠。
　　如果有人前来寻求援助，那么食品银行的工作人员首先会对他们进行访谈，查看他们住所证明、收入和基本支出状况。这个环节相当于是经济情况审查，工作人员会根据相应的收入指标来衡量人们的需要，以此决定他们是否具有享受食品援助的资格。当然，不同的机构有着不同的准入条件，有些机构已经制定出了自己的指标体系，还有2家机构采用的是加拿大官方定义的“低收入”标准。
　　在理想的情况下，工作人员需要预留几天时间（一般是2-3天）来准备分发给受益人的食品。有些食品银行完全是由工作人员来完成装配；而另一些银行则给予了受益人一些选择权，可以让他们自己来挑选想要的食物，尤其是那些损坏了的、过期的、易腐烂的或者不太实用的货物，受益人可以想拿多少就拿多少。除了食品之外，有些食品银行还会给受益人提供一些信息服务，比如告诉他们当地开展了什么项目、最近有什么工作培训的机会，帮助他们寻找适宜的住房，有的还会给他们赠送旧衣物。
　　3.2 供应的问题
　　本研究调查的所有食品银行都面临着一个共同的问题，那就是它们能够发放的食品量都很有限，而且存在着较大的变动。而供应问题和救济对象的利益密切相关。正如一名工作人员所说的那样：“我们只能有多少给多少”。随着捐赠数量的波动，能够选择和配送的食品也在发生着变化——“一年总有那么几次，由于捐赠有限和其他原因，我们只能给得少一些了”。除了减少食品的发配，工作人员对此似乎别无他法。
　　另外，食品质量的控制也存在一定问题。尽管有些食品银行的工作人员设法对损坏的货物进行了清洗和再包装，对那些易腐烂的蔬菜水果也采取了剔除的办法，留下了可食用的部分，但一旦把食物发放出去以后，他们也就难以控制其质量了。有个工作人员便这样说道：“我们没法儿保证救济对象获得什么样的食品”。的确，他们所能决定的仅仅在于某项食品是否适合食用。在捐赠本来就有限的情况下，他们就更愿意“挽救”而不是丢掉这些有缺陷的食品了。
　　由上可知，食品供应不足、供应量不稳、食品质量难以控制——这些出现在供应方面的问题非常重要，它们将会影响人们对食品银行工作的界定及其合法性，也会影响食品银行的工作方式。
　　3.3 食品援助和受益人需求的意义
　　食品银行的工作人员对食品援助的意义有着自己的理解。一般来说，他们的理解无外乎在于以下两方面：要么是作为一种补充手段，减轻了受益人当前的经济负担；要么就是直接缓解人们所承受的饥饿。这两种角度都反映了受益人的需求，同时也是食品银行合法性的来源，均受到供应问题的影响。
　　3.3.1 食品援助是一种补充手段
　　在食品银行的很多工作人员看来，有些人由于长期只能获得低水平的收入，所以他们对食品援助有着庞大而又持久的需求。由于存在供应方面的问题，因此，食品银行绝对无法满足这些人的所有需求。
　　“我们肯定不能满足任何一个家庭的所有需求，我们只能起到一个补充作用，食品银行能做到这点也就足够了。如果我们要满足他们的所有需求，那我们的食品存量肯定很快就会被消耗殆尽，这可就麻烦了”。
这样的观点实际上弱化了食品数量的重要性。提供食品援助的目标成了“帮助受益人暂且度过难关”，而不是完全保证他们的食品需求。
　　同时，这样的观点还弱化了食品分选的重要性。有位工作人员解释道，即使他们能够发放的只有糖果，很多家庭也依然可以受益，因为他们能把这些糖拿来款待小孩，而用自己的钱去买其他食品。对于那些身患糖尿病的救助对象，尽管他们自己无福消受食品银行发送的糖，但这些食品仍然可以用来招待客人。
　　“这样不也是一种帮助吗？他们可以省下自己的钱，去商店买自己最需要的东西。”
　　尤其是在分配一些工厂捐赠物之时，食品银行所实施的援助看上去更像是一种补充手段，以减少家庭的食品开销。有些产品没什么营养价值（如食物色素、调味品），遭到破损或是过期了，还有些产品对于救助对象来说根本就不熟悉。如果食品银行以“满足受益人的食品需求和营养需求”为己任，那么这些产品恐怕就不太适合分发给他们了。然而，如果食品援助的目标仅仅是对受益家庭以一定补充，那么工作人员就不必纠结于发放食品的数量以及种类了。
　　3.3.2 食品援助是直接减少饥饿的良方
　　和前一种观点不同，在访谈过程中，很多食品银行的工作人员都认为，受益人对援助的需求十万火急，因此，食品援助是直接减少饥饿的良方。正如一名工作人员所说：“如果没有食品银行，那么很多人就只能饿死了”。在这样的情况下，给他们一些食物——包括任何一种食物都是值得的，因为“有总比没有好”。尽管这两种观点看似相左，但在现实生活中却是并行不悖的。毕竟，前来求助的人就存在着不同——没有食品银行的援助，有些人确实只能饿着等死；而另一些低收入人口只是想获得免费的食物来减轻家庭的负担。
　　若是将缓解饥饿看作食品援助的意义，那么，供应问题一旦出现，食品银行就有了充分的理由来为救助对象提供任意数量、任意种类的食物，甚至包括变了味的烘烤食品、受损的罐头和重新包装的其他食品。即使是这样，救助对象依然甘愿接受，这似乎就足以证明他们的食品需求有多么强烈了。有趣的是，无论对自己的工作持什么样的观点，食品银行的工作人员都不会始终如一地认为自己有责任去满足那些迫切的食物需求。他们只是做了力所能及之事。
　　供应问题影响了人们对食品银行工作的界定及其合法性，同时也影响了食品的分配方式。受供应限制，食品银行不得不限制受援机会，控制受益人对食品的选择，并限制食品发放的数量。为了维持机构运转，工作人员甚至只能采取定量配送。
　　3.4 限制受援机会
　　为了度过货源紧张的窘境，食品银行往往会限制单个救助对象的受援机会。本研究涉及到的所有食品银行都制定了相应的工作准则和规程，用来控制单个救助对象的受援频次。比如，救助对象一般每月只能获得一次援助，少数极端贫困的人口则能每周接受一次援助。一旦成为了食品银行的救助对象，那么人们就得学会遵守这些规定。有些食品银行会向他们发放约定卡，以提醒对方下次发放食物的时间。大多数机构都对这些规定执行得相当严厉，因而少有人会提前赶来要食物。
　　在本研究所访问的所有食品银行中，有一家每月仅执行一次持续3天的食品发放。其中一名工作人员解释道“我们已经尽了最大程度的努力了”。如果他们增加发放食品的次数，那么每次发放食品的天数就会减少，同样，受益者的数量也会减少。这是一个艰难的取舍，在资源有限的情况下，食品银行要么就给少数的人提供更多的援助，要么就给更多的人发放较少的食品，很难在中间取得一个平衡。最终，它们所确定下来的援助频率和单次援助时间便形塑了其援助的方式。
　　3.5 对食品选择的管理
　　对于那些即将分发给人们的食物，多数食品银行都会在库存许可的范围内，从数量和种类上进行小心地控制。它们会按照《加拿大健康饮食指南》（1997）的标准，将食品进行分类，尽量综合地给人们提供“均衡”的膳食。除此之外，有些工作人员还得注重食物的搭配，例如将意大利面和一罐沙司配在一起发给人们。尽管做了这么多的工作，保证每位救助对象接受的食物都有着多样的营养价值和市场价值，能满足多样化的需要，但最后，这些努力却在客观上限制了受益者对特殊食物的需求。
　　研究结果显示，在食物分配方面，众多食品银行有着两种处理方式。而这，恰恰反映了人们对受益人选择权的两种不同认识。有些食品银行的工作人员会事先准备好成袋的食物，不让受益人有过多选择。正如一家机构写的标语那样：
　　我们这里的大多数食物都来自于中央分配机构，我们欢迎所有品牌的所有食物，希望您也如此。此地不退不换。
　　对此，工作人员的解释通常都是：食品银行不是杂货店，人们不能只挑他们想要的食物。还有人认为，既然前来求助的人非常饥饿，那么机构提供的所有食物他们都应该照单收下。
与之相反，另一些食品银行则在能力所及的范围里，非常看重受益人的选择权。这些机构的工作人员认为，这是显示对他们尊重的一种重要方式。
　　“我不会说‘既然你向我们乞要食物，所以你就别挑三拣四’。我不是那样想的，我所坚信的是——只要你想要，只要我们有，你就拿吧”。
　　有个机构甚至还给救助对象提供了购物推车，让他们在库房里各取所需。当然，大多数食品银行并非如此。它们往往会指定一些食物选项，让人们根据自己的喜好在问卷上勾选，或是口头告知工作人员，最后由工作人员来填装食盒。这样一来，便可照顾到个人的喜好和需求了。然而实质上，由于食品银行能够提供的食物可选范围颇受限制，因此受益人的选择依然处于严密的管理之下。
　　总之，尽管各个食品银行的分配系统不尽相同，但它们都会对食品数量和种类的选择进行管理。尤其是在食品供应受限、不稳定和不可控的情况下。
　　3.6 定量配给
　　无论救助对象有没有选择权，当食品供给出现不足的情况下，所有的食品银行都会采取定量配给的方式，把食品发放那几个小时的场面给撑下来。调查访问到的一家食品银行每周会进行三次食物发放，其食品的主要来源是一家中央分配机构，工作人员往往会事先将一周的食物分成三份，以保证每次活动都有得东西可发，而且食物选配的工作也可以持续开展。即便是这样，有些情况下，开展了一次食物分发活动以后，人们也就难以对剩下的食物进行选配了；还有些时候，活动尚未结束，食物就已发光了。所以，有些人往往很早就会在食品银行门外排队，希望先到者先得。
　　从理论上来说，如果供应危机持续很长一段时间，那么不管食品银行怎么定额配给，最终肯定都会弹尽粮绝的。实际上，据笔者了解，只有一家食品银行是因此而倒闭的，其他机构都通过小心的计划和定额配给，最终度过难关。即使是在最艰难的日子里，大部分食品银行也依旧秉持“应助者必助”的原则，给需要救助的人分配食物。其中一名员工解释道：“我们只是不忍心拒绝他们”。
　　工作人员早就清楚，他们能给的远远满足不了人们的需求。在供给不足的情况下，这种认识会更加深刻，因为他们除了少给点以外，什么都做不了。
　　“我知道这段时间我们只能维持低水平的运行……前来的人们无不抱怨。这样的策略并不能让我们持久下去，但我们能力有限，也不能帮他们太多。”
　　其中一个食品银行的库存甚至少到了只能给人们发放谷物和小吃的地步。对此，一名工作人员解释道：“我知道他们不能以小吃为生，但是……我们仍然会给他们，因为有总比没有强”。
　　即使是零零星星的帮助，也会对某些受益人起到重要的作用，毕竟，这些食物可以缓解饥饿带来的问题。
　　3.7 援助和需求的分离
　　由上文可知，食品援助在很大程度上是与受益人的需求相分离的。受益人获得帮助的频次，以及他们的受援水平并不是由自己的需求所决定的，而是受制于食品银行的规定和实践。再往根处探寻，这其实是由捐赠食品供应的量少、不稳定和不可控性决定的，食品银行为了维持名义上的运行，只能对此严加控制。即使是在那些尽量尊重受益人需求的机构，　　　　援助方式也是受到精心管理的。一旦供应不足，援助就只能减少了。但无论库存量有多少，食品银行都会奉行“应助者必助”的原则。在这样的情形下，发放食品也就成了一个象征性的活动，仅仅是为了维持机构运行，而不是满足救助对象的实际需求。
　　援助实践和需求的分离，对受益人来说有着深层的含义。首先，从工作人员的角度来看，救助对象不应该指望食品银行来满足他们的需求，换言之，工作人员不对食品的供应负责，他们也无需为满足受益人的需求而承担责任。所以，受益人应该尊重食品银行的工作，理解它们的难处，接受它们给的所有援助，并对它们的善举心存感激。实际上，受益人的感激能够让食品银行的工作人员获得极大的满足。在有些工作人员眼里，受益人的感激恰恰表现了他们对食物的需求。正如其中一人解释的那样：“有人来食品银行时，我感觉他们非常需要食物，而且他们得到食物之后很感激我们”。按照这样的逻辑，一旦受益人没有表现出感激的情绪，那他们的需求也就值得怀疑了。
　　“我们的货架有好多次都已经完全空了，我们是竭尽所能地为他们提供食品……那些真正需要食品的人来了之后会说‘哎呀真是太感谢你们了’……而另一些人说的却是‘我们得到的就是这些啊？’这些人才是我所担心的”。
这样的氛围不鼓励受益人明确主张自己的需求，或是对食品援助行为进行评价。当他们有意取悦工作人员，多多少少表现出满足之时，工作人员最为看重的“感激之情”也就成为了掩盖受益人真正需求的道具。
　　作为这一现象的后果，许多人有可能不再遵守机构的分配制度，转而寻求其他方式来获得更多的食品援助，这种行为被称作“滥用系统”。譬如，有些受益人可能会提供虚假的姓名和地址，或是求助于多家食品银行，从而绕过食品银行的信息记录系统。为了应对这一现象，许多受访的食品银行在身份认证方面愈加严厉，工作人员对“滥用系统”的行为也经常讨论。
　　一名曾经遭受过贫困之苦的工作人员对此有着独特的看法。她说：“我知道饥饿的感觉”。她认为，有些人实际需要的帮助确实超出了规定的频次，所以分配制度应该设定得更灵活一些。“有些人的确有着强烈的需求，他们来的次数超过了规定，但我们还是把食物给了他们”。与之类似，另一位工作人员也认为，有些人情急之下或许会表现出“滥用”了系统，“如果有人滥用了食品银行，那也是因为他们真正需要食物……当你停下脚步看看食品银行分发的食物，你就会发现没有什么比这更重要了”。
　　然而，大多数工作人员却并不这么理解。尽管他们自己也知道食品供给不足会限制他们援助的数量和频次，但谈到“滥用”现象时，他们就不会反思食物分配环节是否出了什么问题。这一现象的频频出现，可能会让他们拒绝受益人的帮助，甚至还禁止这些人以后接受食物援助。工作人员对“滥用”的认识就如他们对“感激”的认识一样，掩盖了受益人的急迫需求，让其隐匿起来。
　　4. 讨论和结论
　　食物分配和受益人的实际需求相分离，这似乎是不可避免的，因为食品银行的本质就是由食物捐赠/供给来驱动的。在供给有限的情况下，工作人员要维持机构的运转，就必定会限制分配的数量和频次。本研究认为，这样的食品供给并非纯粹对救助需求的回应，而更像是一种象征性的活动。
　　从结构上来说，食品银行其实本身就缺乏足够的能力来满足求助者的需求。我们的研究显示，即使对个别机构进行重组或是改变分配的方式，也无济于事。增加食品的捐赠数量固然能够增加个别家庭获得的援助数量，但这依然不是长久之计，因为捐赠食品的增长空间毕竟有限，难有较大突破。而且，随着越来越多的慈善募集活动出现，公众对食品银行的捐助已经出现了疲软。另一方面，生产者和零售商为了保持各自的市场竞争力，也纷纷提高了效率，使得能用的“剩余”食品也越来越有限。
　　食品银行无力满足救助对象的需求，但比这更严重的是，前者掩盖了后者的急迫需求。有人指出，食品银行长期以来给人以一种幻象，似乎它们总在很有效地与饥饿作斗争，但实际上，它们已经无意中助长了对底层民众的漠视，不利于他们收入的增长，从而导致贫困和收入不平等愈来愈严重，人们对食品援助这类慈善行为的需求也越来越大。食品银行的运作让救助对象的食物需求趋于模糊化，这样一来，无论是社区组织还是政府机构，都不会有足够的动力来寻求其他解决之道。
　　本研究发现，食品援助和需求相分离的主因在于食品供给的不足。而这并非偶然。最近一项有关食品银行的全国调查也发现，大多数食品银行都存在供给不足的问题，使得它们在开展救助活动的时候会有意控制援助的数量和频次。受制于慈善捐赠的食品量少和不可控制性，食品银行不得不在有限的供给和庞大的需求之间保持艰难的平衡。从最开始到现在，加拿大的食品银行都显示出了这样的特征。总之，尽管加拿大有关“剩余”食品的分配制度已经有所发展，但本研究仍然认为，不可贸然将这种制度纳入政策体系。
　　●国家动态●
印度的第十一个五年计划：启示和政策含义
　　印度在“第十个五年计划”期间（2002-03至2006-07）实现了令人瞩目的经济增长。但是在将经济增长转化为减贫效果和人类发展成果方面，印度交出的答卷却成绩平平。截至2000年年中，印度仍有3020万人生活在贫困线以下，四岁以下儿童营养不足率高达46%，印度的文盲人数高居世界首位。并且，经济的增长还拉大了社会差距，印度各邦间的经济增长和人类发展水平相差悬殊。因此，在制定“第十一个五年计划”时，印度政府表示将努力实现双重目标，即在加快经济增速的同时扩大经济增长的惠及面，让更多人享受到经济增长的成果。
　　“第十一个五年计划”的中期评估于2009年10月举行，与此同时，古吉拉特发展研究学院在艾哈迈达巴德召开了一次全国性会议，探讨印度在实现普惠型经济增长方面所取得的进展。与会者在该次会议上所提出的报告内容，为本政策概要所采纳，本政策概要将重点论述该次会议所探讨的三项主题：农业、就业、治理。
　　实现普惠型增长：挑战与选择
　　农业
　　由于百分之六十以上的印度劳动力从事农业以及与农业相关的活动，因此，农业部门在帮助降低贫困率方面具有巨大潜力。但相对而言，最近几年里这一潜力并未能得到实现。部分原因在于，农业生产率的提高速度非常缓慢，而农业生产率对于农业部门就业的数量和质量起到关键性作用。农业生产率下降，导致农业部门无法吸收农村剩余劳动力，农业工人的工资水平因此一直处于较低水平。此外，即使在一些农业生产率获得提高的地区，例如古吉拉特，农业生产率的提高似乎也并未产生减少贫困的效果。
　　挑战与选择
　　要实现农业部门的潜力，让农业部门为普惠型增长做出贡献，就需要强调生产率的作用，因为生产率的增长将提高农场工人的收入水平。农业生产率增长所带来的成效还会溢出到农村地区的非农场部门，如果同期再对农村基础建设进行投入，则这种溢出效果将更加为明显。印度在绿色革命期间利用了大量地下水资源，由此导致供水紧缺，与此同时，工业和家庭用水需求却日趋增长，为农业部门未来可持续发展提出重大挑战。例如，印度至少百分之三十以上的水利潜能尚未得到开发（这将是未来一个很有前途的投资领域），在干旱和半干旱地区建造分水岭，将会显现出良好的成效。以奥利沙邦为例，虽然该邦具有丰富的水利资源，但薄弱的水利基础设施却阻碍了当地的发展，当地需要寻找新方法来扩建一批质量过关的水利系统。例如，奥利沙邦政府已实施了一项全新的水利政策。根据该政策规定，奥利沙邦将设立多个“水用户协会”（简称WUA），水用户协会负有运营和维护基础设施的责任，同时，该政策还对水费价格的提高以及基础设施的运营维护做出规定。先前经验显示，如果“水用户协会”（简称WUA）能够在产能开发方面获得足够的支持，并且能够获得完善的基础设施，这样的合作将会进展顺利。
　　虽然印度拥有较为发达的公有和私有种子部门，“但自从绿色革命推出高产种子品种之后，印度农业在种子技术领域未有任何重大突破”。“基因革命”实现了转基因作物的生产，有望制造出“显著超越”原有种子品种的作物种子。但这些种子常常超出小型农场主的购买力，并且绝大多数农民并不了解新型种子技术。因此，开发质量更优的、价格可为农民所承受的种子，帮助农民了解种子的优势，将对农业生产率的提高起到关键性作用。
　　与此同时，订单农业和农业价值链同样有望帮助降低贫困率。调查显示，（1）处于食品零售链上的农民，其所获得的利润，往往高于处于食品零售链之外的农民；（2）拥有雄厚资产基础的大型农场主，往往最有机会接触到食品零售链。研究人员分析了古吉拉特的一个名为“Reliance Fresh”生鲜食品零售链，分析结果印证了上述观点：在古吉拉特农民中，百分之二为大地主，百分之二十七为拥有零星土地的小农，但在于“Reliance Fresh”生鲜食品零售链有往来的农民中，百分之二十一为大地主，没有一个小农。研究人员在对印度南部的水稻种植以及小黄瓜种植的展开调查后，也得出类似的结论。
　　在其他地区，把贫困人群纳入价值链中的做法，也取得显著成效。例如，很多家庭妇女有机会与为国际国内服装饰品生产链条工作，有证据显示，小农能够从西孟加拉邦的茶叶产业获得不菲的利润。
　　就业
　　印度在就业方面的表现一直令人失望，而适龄工作人口的日益增长愈发加剧了这一情形。最明显的问题是第二产业和第三产业的增长未能制造出更多的工作岗位，因而抑制了增长所带来的减贫效应。而增长所创造的工作岗位，多为个体经营者或无报酬家属工从事的非正规“自谋职业”。即使在正规部门，就业机会也开始向短期合同或者更加临时的合作方向发展。不仅如此，全球金融危机致使非正规部门收入下降，限制商业信贷的发放数额，大大降低印度出口产品的市场需求，导致正规部门工作岗位的流失。例如，2008年11月初，仅珠宝业一个部门就减少了三十万个工作岗位。
　　挑战与选择
　　如果贫困人群能在制造业或服务业获得高薪工作，或者能在非正规部门实现更高的生产率，那么，创造就业机会对于扩大经济增长的惠及面，将起到巨大的推动作用。要创造更多就业机会，工人的技能水平需要得到提高，而潜在雇主对劳动力的需求也需进一步增加。虽然印度政府基本上没有相应政策工具来提高私有部门的需求，但在未来有望举办适当的技能培训活动。在“第十一个五年计划”中，政府承诺将把工业培训学院及中心的数量提高到原有数量的10倍，其中500所工业培训学院将成为与产业挂钩的“顶尖技术中心”。政府将提供与工业、服务业、农业和农村就业相关的各种培训，　　并计划将劳动人口中掌握技能的人数比例从现有的百分之五提高至百分之五十。
　　不仅如此，政府还能够为最为弱势的人们创造就业机会，印度政府已经通过《国家农村就业保障法案》为农村弱势群体创造就业机会。《国家农村就业保障法案》保障农村家庭至少获得100天就业上岗时间，该法案通过自选择机制确定帮扶对象。在金融危机刚刚结束之际，农村就业状况雪上加霜，此时推出这一计划尤为恰当。《国家农村就业保障法案》取得的了不可低估的成绩：在2007-2008年期间，330个县共创造了14.37亿个工作日。我们可将这一数据与Sampoorna Grameen Rozgar Yojana 计划(《国家农村就业保障法案》的前身)以及《全国以工换粮计划》进行比较， 上述两项计划在印度每个县实行，共创造11.16亿个工作日。
　　不过，《国家农村就业保障法案》在不少问题上也遭到批评，该项计划的高成本和实施中的“泄损”更是遭到指责。回顾《国家农村就业保障法案》在西孟加拉邦的实施过程，从表面看，负责实施计划的各所潘查亚特（Panchayati Raj）机构普遍存在产能不足的问题，计划参与者中的女性比例低于指标要求，薪资支付存在拖延现象，与此同时，信息传播不够充分，而这有可能降低人们对《国家农村就业保障法案》就业机会的需求。要充分实现《国家农村就业保障法案》促进普惠型增长的作用，政府所面临的一个关键挑战便是为上述问题找到解决方案。
　　治理
　　虽然印度早在“第十个五年计划”中已经强调了实现良好治理的重要性，但目前印度仍然存在一系列有待解决的问题。精英与贫民之间出现断层，领导人才匮乏不足，在技术精英治理模式下，高收入阶层占据主导地位，高收入阶层的经验与观点决定治理走向，这些都是目前存在的突出问题。这些不足之处受到人们的广泛抗议。抗议之声不仅来自那些大致接受体制状况但要求扩大经济增长惠及面的人们，也来自那些彻底排斥体制的人们，如纳萨尔派成员。
　　挑战与选择
　　面对人们普遍提出的提高透明度、扩大惠及面的要求，到目前为止，印度政府所做出的应对包括，加强官僚化管理，并在某些情况下诉诸治安力量。特别在纳萨尔派运动中，情况尤其如此。对于政府而言，采取措施，缩小技术精英统治阶层与穷人之间的差距（绝大多数穷人其实都是政府政策的被动接受者），促进这两个群体之间的信息流通，才是更为有效的可持续应对方法。在此过程中，政府可借助于新近推出的一些行动计划，例如某些形式的电子政府、社会审计、媒体观察、以及“加强司法改善治理”等等。
　　如果印度政府能够更加深入、全面地将其减贫模式转变为“从权利出发”的减贫模式，并且“从权利出发”的减贫模式本身设计合理，并得到有效的实施， 那么这种减贫模式的转变将能发挥长效作用，帮助实现治理和减贫目标，促进惠及型增长。近期制定的《林权法》的有关实践，就“从权利出发”的减贫模式的实施，上了启发性的一课。印度政府制定《林权法》的目的在于，对于部落群体成员使用多年并且赖以谋生的土地，政府将向他们授予该些土地的法律权力。在安得拉邦，《林权法》的实施已取得一定进展，但该法案仍然存在一些操作上的难题。其中一个主要问题在于法案的潜在受益者对于法案缺乏足够的认识。调查显示，由于村民需要从事其他日常活动，并且开会地点过于遥远（会议通常为村务委员会一级会议，而非小村一级会议），村民常常无法出席有关会议。因此，潜在申请人往往缺乏有关申请资格、申请表递交期限、通过何种适当途径获取递交申请所需的必要证据等事项的关键信息。如前所述，认识的缺乏同样也阻碍了人们对于“国家农村就业保障”计划的参与。这说明，“从权利出发”的减贫模式是否能够成功，在很大程度上取决于受益对象是否认识到自身的权利，是否了解如何去主张实现这些权利。
　　结论
　　为实现更加普惠型的经济增长，印度正为此付出努力，也遇到了一系列重大问题。这些问题包括农业生产率增长缓慢、经济增长未能创造出更多就业机会、治理体制未能充分倾听穷人和弱势群体的声音。在农业部门，解决这些问题需要在农业和经济领域引进革新，尤其是以下方面：种子制造、水利系统、合约农业、技能培训、以及如何采取措施提高政府政策惠及面和透明度。特别需要强调的是，政府如能将减贫模式转变为“从权利出发”的减贫模式，将大大促进未来减贫工作，但在转向“从权利出发”的减贫模式时，政府还需要努力确保扶贫对象理解自身权利，并且能够主张这些权利。
资料来源：www.chronicpoverty.org
 

 

 

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