国际减贫动态第四十五期-世界发展报告2012：性别平等对发展非常重要 内容提要

　　●研究前沿●　

　　性别平等本身是一个核心发展目标。同时，注重性别平等在经济学上也是有效率的。提高性别平等可以提高生产率，改善下一代的发展结果，同时也使各种制度具有更广泛的代表性。
　　●提高生产率。妇女现在占全球劳动力总数的40%，农业劳动力的43%，而且全世界的大学生有一半以上是女性。如果妇女的技巧和才能得以充分利用，生产率就会提高。例如，如果女性农民可以像男性一样获得化肥等生产投入，马拉维和加纳的玉米产量将会提高近六分之一。在某些国家，通过消除妇女进入某些行业和职业工作的障碍，可以使劳动生产率提高25%。
　　●改善下一代的发展结果。增加妇女对家庭资源的控制可以改变家庭支出模式，使支出更有利于孩子的成长，从而改善整个国家的经济增长前景。在巴西、尼泊尔、巴基斯坦和塞内加尔这些情况各不相同的国家，妇女教育和健康的改善都使她们的下一代从中受益。
　　● 更具代表性的决策。性别平等对整个社会来说也很重要。妇女的经济、政治、社会赋权可以带来政策选择的改变，使各种制度具有更广泛的代表性。例如在印度，赋予妇女地方政治权力增加了供水和卫生设施等对妇女更为重要的公共产品的提供。
　　通过发展已经缩小了某些方面的性别差距
　　过去四分之一世纪里，妇女和女孩在以下领域面临的性别不平等迅速缩减：
　　●学校入学率。几乎所有国家初级教育中的性别差距都已不复存在。中等教育的性别差距正在迅速缩小，而且在很多国家——尤其是拉美、加勒比地区和东亚，已经出现了反向性别差距：现在是男孩和年轻男子受教育水平更低。在所有发展中国家中，有45个国家中学的女生多于男生，60个国家大学的女生多于男生。
　　●平均寿命。自1980年以来，在世界上所有地区女性的平均寿命都超过了男性。而且，低收入国家的妇女现在的寿命平均比1960年时增加了20年。
　　●劳动参与率。过去三十年里，多数发展中国家从事有偿工作的妇女都有所增加，逾5 亿妇女进入了劳动力市场。妇女劳动参与率提高的一个重要原因是发展中国家的生育率出现了前所未有的迅速下降。如孟加拉国、哥伦比亚和伊朗等，它们虽然国情迥异，但生育率都大幅下降。
　　但其他方面的性别差距持续存在
　　最为持久和不利的性别差距有以下几个方面：
　　● 女童和妇女的死亡率过高：低收入和中等收入国家女性相对于男性死亡率高于富裕国家。据估计，每年60岁以下的妇女和女童超额死亡数约为390万人。其中五分之二是未能出生的女婴，六分之一在婴幼儿时期死亡，剩下逾三分之一死于生育期。女性超额死亡人数在撒哈拉以南非洲还在增加，特别是发生在婴幼儿时期和生育期的死亡，而那些受 HIV 病毒/艾滋病影响最大的国家情况尤其严重。
　　●女童教育的不平等。尽管教育的性别平等总体上有很大进展，但在很多撒哈拉以南非洲国家和南亚的部分地区，弱势群体中女孩的小学和中学入学率仍大大低于男孩。
　　●经济机会不平等。与男性相比，妇女更可能成为家庭经营中不拿报酬的劳动力，也更可能在非正式经济部门工作。女性农民耕种的土地往往面积小于男性农民，种植的作物利润也较低。女企业家的企业往往规模较小，而且是在那些利润较低的行业。因此，不管是从事哪类就业，妇女的收入通常低于男性。
　　●在家庭和社会事务中的发言权不同。在很多国家，妇女——尤其是贫困妇女——对家庭决策的发言权和对家庭资源的控制都小于男性。在大多数国家，妇女对正式政治的参与都少于男性，政府高层的女性人数很少。
　　理解性别平等取得进步和性别不平等持续存在的原因
　　●收入增长本身不能带来所有领域的性别平等。实际上，性别差距在某些领域的迅速缩小，是由于市场和制度（包括正式制度和非正式制度）的运作和演变、经济增长以及这些因素通过家庭决策而发生的互动而产生的。例如，在教育方面，很多国家都是由收入增长（放松了预算约束）、市场（为妇女打开了新的就业机会）和正式制度（增加了学校、降低了教育成本）共同作用而影响了家庭决策，使更多家庭让女孩和年轻女性接受教育。
　　●如果女孩和妇女面临其他方面的劣势，性别差距就会持续存在。对贫困地区的贫困妇女来说，仍然存在很大的性别差距。而如果除贫困以外再加上其他形式的排斥，如地处偏远、少数民族或残疾等，性别差距就会更大。例如，越南的少数民族妇女当中有60%的分娩没有任何孕产保健，比第一大民族京族高出一倍。
　　●市场、制度和家庭这几个方面也可能共同作用，限制性别平等的进展。比如，生产率和收入方面的性别差距十分普遍，而导致这些差距的因素就包括了男女时间利用的不同（反映出关于家务劳动的社会规范）、对土地和财产所有权和控制权的差异以及市场和正式制度给女性带来的不利。
　　●全球化有助于推动性别平等。在当今这个全球化的世界上，诸如贸易开放、价格低廉的信息通讯技术的传播等都可能有助于性别差距的缩小，因为它们把妇女与市场和经济机会连接起来，改变女性和男性对性别关系的态度和社会规范，并鼓励各国采取措施推动性别平等。但是如果没有行之有效的国内行动，全球化力量对性别平等的影响将是有限的。
　　国内政策行动的优先领域
　　发展中国家的决策者需要把重点放在以下的性别不平等领域：减少不平等会带来最大发展收益的领域；仅靠高收入本身无法减少性别差距的领域；重新调整政策会带来最大收益的领域。
　　●降低女童和妇女的死亡率，消除教育方面仍然存在的性别不平等。
　　●减少男女经济机会的差异以及随之产生的收入和生产率差距。
　　●减少男女在家庭和社会中的发言权差距；
　　●控制性别不平等的代际传递。
　　采取重点突出、持之以恒的国内行动对实现性别平等至关重要。要使措施行之有效，就要把政策针对造成性别差距的根源。在某些领域，如孕产妇死亡率，政府需要解决阻碍情况改善的制约因素（即孕产妇保健服务薄弱）；而在另外一些领域，如男女经济机会的差异，就需要解决由市场、制度等造成的多重制约的各项政策。在这种情况下，决策者将需要分析各种制约因素的优先次序，同时予以解决或依次解决。
　　●要降低女性在出生时、婴幼儿时期和生育期的非正常死亡，最重要的政策是改善有关服务的提供（特别是清洁用水、卫生设施和孕产妇保健）。越南通过扩大清洁用水的供应和改善卫生设施降低了年轻女孩的非正常死亡，土耳其通过改善医疗卫生服务和孕妇保健降低了孕产妇死亡率。
　　●要减少持续存在的教育性别差距，政策需要关注那些因为贫困、民族、地理位置而被排斥的女童和年轻女性，改善她们受教育权。而在出现了逆向性别差距的地区，要关注男孩的教育问题。以孩子上学为条件的现金补贴对改善这些群体的教育通常较为有效。巴基斯坦就是通过这样一个补贴项目使更多贫困家庭送女孩上学，而牙买加也是用这样一个项目把高风险的男孩留在学校里。
　　●要缩小男女在收入和生产率方面的差距，就需要综合采取解决制约女性经济机会的各种因素的一系列政策：
　　Δ 通过提供托儿服务（如哥伦比亚为职业女性提供的日托项目）和改善基础设施（如南非的农村电气化项目）减轻妇女的时间约束。
　　Δ 改善妇女对生产资源的获取，特别是土地（如埃塞俄比亚颁发夫妻联名土地证）和信贷（如孟加拉改善对妇女的信贷服务）。
　　Δ 解决不利于女性的信息问题和制度偏见。这方面可采取的措施包括性别配额或面向女性的就业服务项目（如约旦实施的此类项目），或是纠正服务提供制度中存在的性别偏见（如印度奥里萨邦通过妇女自助组织解决农业技术推广中的性别歧视）。
　　●要缩小男女在家庭和社会事务中的发言权的差距，有关政策需要解决社会规范和观念、妇女经济机会、法律框架、妇女教育和技能等多方面的影响：
　　Δ 要使男女在家庭事务中有平等发言权，很重要的一点是要采取措施增强妇女对家庭资源的控制，颁布实施有助于妇女积累财产的法律，特别是要加强她们的财产权。摩洛哥近来对家庭法进行的改革就是一个例子，修改后的家庭法规定夫妻对婚后获得的财产有平等的所有权。
　　Δ 要增加妇女在社会中的发言权，可采取的政策包括对政治代表实行性别配额，世界上很多国家都采用了这种做法。还可以采取措施培养和培训未来的女性领导人，推动女性更多参与工会和专业协会等组织。
　　●要限制性别不平等的代际传递，很重点的一点是要采取针对青少年的政策，因为这是影响他们获取技能、健康、经济前景和抱负的重要决定的时期。因此，干预措施应把重点放在：
　　Δ 建立人力资本和社会资本，如马拉维的现金补贴项目，提供更多关于教育回报的信息，改善健康教育。这类措施减少了多米尼加共和国男孩的辍学率；
　　Δ 帮助年轻人实现从学校到就业的过渡，如乌干达实施的职业技能和生活技能培训项目；
　　Δ 改变年轻人的理想抱负，如印度的很多女性政治领导人对传统社会习俗形成了挑战，成为年轻女性效仿的榜样。
　　国际社会的作用
　　虽然国内的政策行动对推动性别平等至关重要，但国际社会也可以在以上四个优先领域对国内行动作出补充，还可以通过更好的数据收集、影响评估和学习支持各国采取以证据为基础的公共行动。
　　●在某些领域，如教育方面的性别差距，这要求对现有的扶持措施进行调整，比如要确保“全民教育快行道倡议”要能够触及那些弱势群体的男孩和女孩；对另一些正在进行的工作要保持下去，如重点针对女性青少年的各种伙伴关系。
　　●在另外一些领域，需要在诸多方面采取新的或额外的行动——更多资金扶持，推动创新和学习的协调行动，以及更有效的伙伴关系。
　　Δ 资金扶持应当主要用于支持最贫困国家降低女童和妇女的非正常死亡（通过对清洁用水、卫生设施和孕产妇保健的投入）和消除持续的教育性别差距。
　　Δ 需要加大对分性别数据搜集整理的支持，推动各种有助于妇女参与市场活动、获得服务和公正的机制的实验和系统性评估。
　　Δ 各种伙伴关系不应只仅限于各国政府与发展机构之间，还应当包括发展中国家和富裕国家的私营领域、公民社会组织和学术机构。
　　●减贫援助●
发展：援助增加，但趋势堪忧
　　2010年，OECD发展援助委员会(DAC)援助国提供的援助总计达1290亿美元，创历史新高，比2009年增加了6.5%，这约占DAC成员国国民总收入(GNI)的0.32%（见图1，图2）。

图1 1990-2010年官方发展援助（ODA）资金量（单位：十亿美元）
（来源：经济合作与发展组织）

图2 1990-2010年官方发展援助（ODA）占国民总收入(GNI)的百分比
（来源：经济合作与发展组织）
　　2010年的数据虽然表明了对最需要援助国家的贡献，但同时也证实，一些援助国未能达成在格伦伊格尔斯论坛和其他论坛设定的目标。
　　经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”）秘书长古利亚说：“在经合组织发展援助委员会庆祝成立50周年之际，援助的增长对发展和发展合作持续发挥着贡献，这一贡献正是经合组织成立的核心使命。”他强调，“正因为持着这种乐观态度，我才会鼓励援助国尽一切努力达成格伦伊格尔斯目标，同时也朝着千年发展目标迈进。这将是下个月举行的经合组织理事会部长级会议的中心议题。”
　　2010年，从援助总量上来看，美国、英国、法国、德国和日本是官方发展援助（ODA）的最大援助国。欧盟国家是发展援助委员会(DAC)成员国，提供了总共702亿美元的援助，占发展援助委员会(DAC)捐助国提供的官方发展援助（ODA）净值的54%。丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典持续超过联合国设定的官方发展援助占国民总收入0.7％的目标。2009年至2010年，官方发展援助实质增长最大的国家是澳大利亚、比利时、加拿大、日本、韩国、葡萄牙和英国。
　　展望未来，一项近期的经合组织调查表明，大多数援助国计划在接下来的3年增加援助，然而增速出现了严重下滑。相对于过去三年平均8%的增速，2011年至2013年，援助每年将以2%的速度增长。对非洲的援助实际上将约以每年1%的速度增长，而在前三年这一平均值高达13%。按照这一速度，对非洲援助的增长将慢于其人口的增加。
　　“一个国家做出的援助承诺想要履行，离不开在政治、预算和规划方面的支持，”经合组织发展援助委员会（由世界上的主要援助国组成）主席布莱恩·阿特伍德说，“经常出现的情况是，援助国在缺少这些支持的情况下做出承诺，这就必然导致其无力信守这些承诺。我们正在推广一个新的有效承诺模式，以确保承诺背后有足够的计划和方案支持。”
　　布莱恩·阿特伍德指出，“虽然援助量是一个关键因素，但也有其他形式的援助，不在官方发展援助的分类之列，如一些贷款和担保，它们为低收入国家提供了重要的帮助。新兴的捐助方的贡献也很重要。我们正在建立更加广泛和深入的全球伙伴关系，以期共享减轻贫困和实现千年发展目标的经验。”
　　这些议题将是今年年底在韩国釜山举行的重要国际论坛的核心内容。本次援助效力高层论坛定于2011年11月29日至12月1日举行。在这届论坛上，我们将寻求在发展方面以结果为导向的解决方案，总结全球发展的一系列知识和经验，这些知识和经验来自于发展中国家、发展援助委员会和其他援助方、民间社会团体（CSOs）、私营部门以及其他参与者。
　　资料来源：
　　http://www.oecd.org/document/29/0,3746,en_21571361_44315115_47519517_1_1_1_1,00.html
　　●发展监测●
援助效力在何种程度上改善发展成果？
——近期实践的启示
布伦达·基伦
　　援助可以被管理得更好，这是广泛的共识。《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》改变了提供和利用援助的行为准则。但是，随着“巴黎承诺”截止日期的临近，我们对援助效力对发展的影响还知之甚少。
　　考虑到履行“巴黎承诺”进展缓慢所提出的挑战，以及部分承诺预期转化为发展成果的漫长时间，本文评定在当前阶段我们能得出什么程度的结论。《巴黎宣言》签署5年后，援助效力协议的基础理论——援助质量越高，发展成果越好——有着各方面的证据支持。但是，我们需要更加有力、具体的证据来确保釜山高层论坛的有效决策，包括找出证据证明那些对援助最重要的行为带来了发展成果。
　　对结果的测量同时也是援助效力问题，此外，因为对援助的影响和资金价值方面监察的增长，釜山高层论坛应该考虑如何以尽可能有效的方式改善对结果的测量。
　　援助效力就是以取得最大的发展成果的方式实施援助，并实现援助资金的价值。
　　人们普遍认为为了取得更大的发展成果，援助应该更好地管理。这是达成《巴黎宣言》（2005）和《阿克拉行动议程》（2008）中的协议的重要基础。这些援助效力协议是由经济合作和发展组织/发展援助委员会倡议的，涉及所有的发展利益相关方，达成了发展资金方面的承诺。与此同时，它们也是援助质量方面的唯一国际框架，以及“千年发展目标”和联合国/八国集团承诺的重要对应。
　　从2005年开始，援助行为发生了改变。虽然协议才签署不久，但在实现《巴黎宣言》目标方面已取得进步。也就是说，协议已经改善了援助实践。现在，受助国与议会和选民讨论国家发展战略已司空见惯（所有权）；捐助国支持这些战略（结盟），并且使他们付出的努力在本国得到认可（协调）；发展政策指向明确的目标，进展情况被监测（发展结果管理）；捐助方与受助国共同负责达成这些发展目标（相互问责）。
　　可以获得更多、更准确的信息。因为《巴黎宣言》对透明度的呼吁，数据的可得性和质量都得到了很大改善。数据来源包括巴黎监测调查（覆盖几乎所有捐助国和截至2011年的大约80个发展中国家）以及一些新举措，如卫生计量网络、经济合作和发展组织/发展援助委员会在程序化国家援助（可预测援助）方面的成果和国际援助透明度倡议（IATI）。这些数据反过来支持问责与资金价值的实现：捐助国和发展中国家的选民拥有了必要的信息，以确保管理者进行财务公开，而管理者反过来也能利用这些数据进一步节约运行成本。
　　这些原则影响广泛。巴黎和阿克拉承诺还促使在改善对脆弱的国家援助质量方面达成一致（《帝力宣言》，2010年4月），同时也促成了发展中国家和中等收入国家发展援助协议（《波哥大声明》，2010年3月），以及民间社会组织和非政府组织发展援助协议（《伊斯坦布尔原则》，2010年9月）。
　　第四届高层论坛将决定是否以及如何在将来测量援助效力。《巴黎宣言》的截止时间是2010年底，而第四届高层论坛将于2011年11月29日至12月1日在釜山召开，并评估援助效力原则如何影响了发展。第四届高层论坛将明确自从2005年以来，援助实施如何发生改变，以及这些改变是否带来了更好的发展成果，后者更为重要。在此基础上，这届论坛有望在形成未来的援助质量框架方面提出建议，至少应包括现在到“千年发展目标”截止的2015年这一时期。
　　然而，我们对援助效力对发展的影响有足够的了解吗？第四届高层论坛上的讨论，以及未来任何援助质量框架方面的决策，都必须有证据支持。但是，距离2005年达成“巴黎原则”仅5年时间，而且当时设定的目标还远远没有普遍实现，因此，很难找到显然的、长期的证据，借以支持“巴黎原则”与发展成果之间的因果关系。值得我们注意的是，《巴黎宣言》只是被设计为改变到2010年止的援助行为。因此，一个合理的假设是：如果捐赠国为受助国提供3-5年的远期援助计划，援助的影响在受助国的国家中期发展目标中体现出来需要更长的时间，更不用说转化为发展成果了。在这种背景下，参加第四届高层论坛的政策制定者必须依靠尽可能广泛的证据来支持他们的决策。这些证据包括《巴黎宣言》的支撑理论、轶事证据，以及对超出《巴黎宣言》时间表的援助影响进行事后评价得到的发现。
　　援助效力与发展成果在理论上联系紧密。援助效力的基本原理强调其对发展有效性和影响的重要性：
　　1.发展中国家的所有权将产生补仓效应，并确保可持续性。
　　2.捐助方与受助国的优先事项保持一致，将有助于强化受助国的各系统，并巩固所有权。
　　3.多方协调的援助能降低交易成本。
　　4.发展结果管理可以确保更有针对性的干预。
　　5.相互问责制将增加国家在其公民眼中的合法性，减少因较为传统的援助实施机制导致的问责扭曲。
　　这些论断被经济治理的最佳实践总结出的经验教训所支持。例如，将援助纳入国家预算，而不是运行平行的系统或机构，不仅对当地形成可持续的管理全部公共开支的能力至关重要，而且对议会和公民参与要求负责任的政府也非常关键。同样，透明度在各个层面上支持有效决策。而援助的可预测性非常重要，因为它使财政长官能对诸如扩大师资、医疗卫生领域从业人员之类的发展计划所带来的长期财政影响作出承诺。
　　对援助效力收益的定量估计有明显的好处。援助效力越大，援助的价值越大，因此其潜在的影响也就越大。据估计，当援助受约束时，援助项目的价值将减少30%（经济合作和发展组织，2006）；当援助不可预测时，其价值减少10-20%（Kharas，2008）。因碎片化产生的估计损失也非常巨大——相当于50亿美元。“总体预算支持的联合评估1994-2004”发现，利用受助国系统能够显著减少实施阶段的交易成本。这是通过遵循受助国标准的政府程序，而不是捐赠方的多重标准来实现的（IDD，2006）。欧洲委员会已试图量化捐助方的交易成本。据估计，每年欧洲委员会援助项目未能实现的预期援助效力价值在50-70亿欧元之间（欧洲委员会，2009）。
　　有大量的轶事证据表明为什么援助效力对发展非常重要：下列事例说明缺乏支持与协调是如何严重削弱政府能力、阻碍取得发展成果的：
　　1.在坦桑尼亚的莫罗戈罗区，区卫生官员每季度用25个工作日给捐助方写书面报告，而不是提供服务（麦肯锡的研究，2004年）。
　　2.“巴黎监测调查（2008年）”发现，越南在前一年共收到752个捐助方的任务，这些任务往往喧宾夺主，使政府官员不能集中精力实施发展相关的项目，并向已经非常薄弱的行政能力的施压。
　　3.2000年莫桑比克水灾之后，由莫桑比克自己预算资助的重建方案能够快速重建学校，而通过其他并行系统资助的方案却因捐助方的繁文缛节和其它方面的拖延而难产。
　　第四届高层论坛还将对《巴黎宣言》的影响进行严谨的独立分析。到釜山论坛召开时，《巴黎宣言》承诺最终监测调查和《巴黎宣言》第二阶段评估的发现成果都将完成。这些发现综合起来，将提供证据表明《巴黎宣言》目标在全球、某一国家实现的程度，以及目标的实现带来的发展成果的改善。第一阶段的评估发现，正在实施的“巴黎原则”进展缓慢，而且不一致，并得出结论：当这些原则不仅被看作政治议程，同时也被看作技术层面的议程时，它们对发展最具影响力。在这种情况下，这些原则被用来作为一个国家的整体发展战略的组织框架，而不仅仅是为了援助。国家系统的能力和对它的信心，是决定“巴黎承诺”能否得到落实的关键因素。第二阶段的评估基于21个国家层面的评估和7个捐助机构总部的研究，使我们更全面地了解巴黎承诺在哪里、如何得到落实，以及如何促进发展成果。
　　但是在目前阶段，从事后评价所得到的证据寥寥无几。这并不奇怪，因为许多《巴黎宣言》所引发的变化，需要几年时间才能在发展成果中显现。但证据的缺乏同时也反映了在“巴黎承诺”的实施进展缓慢。因此，釜山论坛的决策者需要进行更广泛的分析，包括通过对现有评估和发展经验的审视，看看援助效力原则在过去几十年是如何在支持发展方面发挥作用的。
　　部门评估和专题评估是很好的证据来源。例如，世界银行对埃塞俄比亚供水部门的分析发现，农村供水项目的资助方式，影响了项目的效果：通过并行程序资助和/或破坏当地的会计和采购程序的方案，将降低资金利用率。同样地，从2004年亚洲海啸的反应得出证据表明，通过亚齐省本地系统这一渠道实施的援助使重建更早地启动，相对于通过并行系统进行援助，对发展成果产生了更大的影响，而且并没有增加资金的滥用。
　　从援助效力视角详细地研究医疗卫生领域。无论是20世纪90年代的全部门方法（SWAps）的早期成果（医疗卫生千年发展目标高层论坛的发现），还是WP-EFF的工作队通过跟踪研究医疗卫生领域所得出的结论，这一领域的发现都强调“巴黎原则”对实现发展成果的重要性。所有权（特别是以卫生部门计划的形式，而计划与预算和中期支出框架挂钩），支持（特别是通过国家卫生系统的支持），尤其是可预测的长期融资，已成为支持更好的医疗卫生的关键因素。从对坦桑尼亚进行评价两个例子中，可以看出对国家主导战略和发展能力的有效支持是如何降低儿童死亡率的。
　　1.加拿大和坦桑尼亚的研究人员、医疗卫生工作者，在坦桑尼亚的两大农村地区实施了10年期的专项工程。该项目开展5年多以后，儿童死亡率已下降超过40％。坦桑尼亚基本健康干预项目（TEHIP）为莫罗戈罗和鲁菲吉地区的卫生工作队提供工具、策略和每人每年增加1美元的资助，以改善当地的医疗保健服务。重点不是关注在医疗保健上投入多少钱，而是关注钱是如何花的。该项目通过确保有限的资源用在治疗最严重的疾病上，在需要时能使用亟需的药物，经过培训的医疗卫生人员能给病人有效医治，证明了采用国家主导的集成方式管理卫生系统是改善社区卫生的关键。
　　2.卫生计量系统网络（一个由世界卫生组织主办的捐助机构）在一些最贫困的地区投资，支持社区参与的卫生信息系统的规划、管理和巩固。这项国家卫生系统方面的援助是有效的，1997-2006年间使儿童死亡数减少了50％。
　　评估得出的证据强调使用国家系统的重要性。捐助方使用受助国既有的体制和系统，有助于加强受助国的长期发展能力，有助于受助国实施其政策，并对其立法机关和公民负责。对捐助者支持公共部门改革进行的评估表明，以国家系统为捐助资金渠道会加强预算程序，并改善该国的行政和财务系统（独立评估小组，2008）。“总体预算支持的联合评估”（IDD，2006）表明，通过预算转移资金能有效促使政府机构更严肃地对待预算程序。此前，对这些负责预算的部委中的决策者来说，捐助资金是“看不见的”。
　　对城市发展历史的回顾性分析也表明援助效力和发展成果之间的联系。近期布鲁金斯学会评估了韩国、越南、印度尼西亚和柬埔寨的经验，开展此项工作是“催化发展”项目的一部分。分析发现了“巴黎原则”和发展成果之间的紧密联系。结果表明，所有权、支持、可预见性和发展能力是取得发展成果的关键。特别是各国必须表明他们对发展项目的坚强领导，并能够长期依靠他们的主要合作伙伴提供的支援。一个深思熟虑的从援助中退出的战略也是成功发展的一个重要特点。
　　需要更多此类分析为釜山论坛的讨论提供依据。WP-EFF的秘书处目前正组织其成员收集世界各地的更多的个案研究。“巴黎进程”报告是会议的主要信息依据，并提供来源尽可能广泛的证据。其目标是提供“巴黎原则”在哪些方面对发展最重要的证据，从而支持关于后釜山时代援助质量框架的讨论。
　　在更普遍地测量发展成果方面，需要取得更多的进展。这一挑战不是仅对援助效力而言，在任何情况下评估援助的影响都是困难的。尽管方法论上得到了改善，但仍然难以确定所提供的援助和实现的产出之间的因果关系。但是，尤其是在援助影响越来越受到质疑，援助预算面临财政压力的时候，我们必须能够更好地证明援助是有效的。
　　但谨慎是必须的，结果的测量还应符合“巴黎原则”。 在评估和测量对发展的影响方面，由捐助方驱动的努力可能会适得其反。捐助方对发展中国家的问责压力可能造成偏离这些问责国家，反而将压力转移到本国公民身上。现有的资金碎片化和并行报告系统意味着发展中国家自己的系统未被充分利用，有时甚至被损害。这往往导致一个国家在援助如何为发展作出贡献方面具有多重信息，而且发展结果的信息并非由需要它们的国家持有，这些国家应该知道什么对发展有效，原因是什么，从而能够有效地规划未来。此外，还有一个危险就是，过于狭隘地关注援助能“购买”什么将鼓励捐助方资助那些容易评估的项目。
　　第四届高层论坛不仅应该评估现有的证据，还应探索确保将来能够获得优质证据的方式，这些证据必须是通过支持而非削弱当地发展能力的方式搜集来的。
　　●机构经验●
进一步加强问责机制
　　一、“问责制”提出的背景
　　1995 年，亚洲开发银行（以下简称“亚行”）设立了一项检查职能，目的是为受项目影响的人们提供一个平台，使他们能够就亚行在其资助项目中是否遵循相关业务政策及程序向某个独立机构提出申诉。2003 年，在进行了广泛评估后，亚行以该检查职能为基础，引入了目前的问责机制（Accountability Mechanism，AM）。亚行设立问责机制，旨在提高自身的发展成效和项目质量；对受项目影响的人们所关心的问题做出积极回应，并保证公平对待对所有利益相关方；在人员配备和业务操作过程中体现最高的职业和技术水平；最大可能地保持独立和透明；节约成本，提高效率，并对亚行现有的其它监督、审计、质量控制和评估体系形成补充。
　　2010 年5 月，在塔什干召开的亚行第43 届理事会年会上，亚行行长宣布亚行将就其问责机制开展一次董事会与管理层的联合评估（简称“评估”）。为此，亚行成立了一个董事会与管理层联合工作组。工作组聘请了两名独立的国际专家来协助工作。评估的目的是总结亚行积累的经验，借鉴其他类似机制的经验，并探讨问责机制的改善空间。评估包含了进行广泛公开磋商的程序。
　　这次评估运用了获得广泛认可的可及性、可信性、实施效率和效果框架来对问责机制进行评估。评估结果认为，亚行的问责机制是多边开发银行（multilateral development banks，MDBs）解决公共部门和私营部门业务问题的职能制度化的前沿成果。磋商与合规审查的职能实现了有效互补，较好地平衡了独立性和有效性，理念是合理的，操作是有效的。问责机制具有高的透明度、共享性、可信性和有效性。磋商与合规审查两个阶段都证明了该机制是有益的，并产生了实际成果。
　　评估还表明，亚行能够通过在若干方面的调整进一步加强问责机制。现有机制要求诉求者首先向特别项目协调员办公室（Office of the Special Project Facilitator，OSPF）提出诉求，给人的印象是特别项目协调员办公室减少了进入合规审查阶段的诉求，并延误了那些想要直接进行合规审查的人们的诉求。各部门之间关于解决问题、合规审查和项目管理的职能分工不够明确。对于实地考察也可能会有争议，需要有切实的解决办法。合规审查组（Compliance Review Panel，CRP）是由董事会根据行长的提名来任命的，这可能会降低其相对于管理层的独立性。在类似机构中,亚行的问责机制是成本最高的机制之一。将项目竣工报告的提交作为提交诉求的截止日期这一规定，缺乏明晰性和确定性。此外，公众对于问责机制的认知度仍然有限，许多地方群体认为问责机制程序烦琐复杂。合规审查阶段的程序仍有待完善。问责机制的学习价值尚未得到充分利用。
　　二、问责机制政策的确立与演变
　　(一) 1995年的检查职能
　　1995年12月，亚行董事会批准设立了一项检查职能。继1993年世界银行设立检查小组和1994年美洲开发银行设立独立调查机制之后，该检查职能是第三个多边开发银行问责机制。
　　该检查职能部门旨在为受项目影响的人们提供一个平台，使他们能够就亚行在其资助项目中是否遵循其业务政策及程序向某个独立机构提出申诉。自1995至2003年间，亚行共收到了8份检查诉求，但其中有6份被认为是不合格的。关于泰国北揽污水管理项目的诉求，在2001年4月至2002年3月间经历了全面检查流程。2002年11月收到的第8份检查诉求是关于巴基斯坦的恰希玛右岸灌溉项目（第三期）的。2003年4月，董事会批准展开检查，检查的时间为2003年12月到2004年6月。2003年问责机制政策实施后设立的合规审查小组负责监督检查小组的建议在2004年5月到2008年9月间的执行情况。
　　通过对北揽废水管理项目的检查可以清楚地看到，检查程序非常复杂。同时，这次检查也引发了对于检查职能的独立性、可信性。
　　亚行的问责机制是第一个超越了单纯的透明度和有效性的关注。对每个案例都临时从专家名单中选取专家来组成检查组的做法不利于积累经验和专业知识，也不利于保证专家组的延续性。由于专家组要向董事会检查委员会作汇报，专家组与董事会检查委员会之间的关系，以及董事会检查委员会与董事会之间的关系，会影响工作组的独立性。独立性的缺乏威胁到了检查过程的可信性。缺乏解决问题的权限妨碍了对基层人们所面对的问题进行有效弥补。因此，亚行在2002年和2003年对检查职能进行了评估，并开展了广泛的内部和外部磋商。
　　磋商结果强调：（1）设立独立的问责机制，以处理受到亚行资助项目不利影响的人们的投诉；（2）在问责机制的各项程序中增加问题解决措施。各方对新机制寄予了厚望，期望能提高亚行的发展成效和项目质量。根据这次评估，亚行于2003年推出新的问责机制。
　　(二) 2003年的问责机制
　　2003年政策的最大变化，就是在问责机制中设立了两个相互独立又相互补充的程序：
　　（1）磋商阶段，由一名特别项目协调员负责，通过各种非正式的方式灵活地回应受亚行资助项目影响的当地人民所遇到的问题；（2）合规审查阶段，由合规审查组负责，对亚行被投诉的违反亚行援助项目业务政策和程序，从而给受项目影响的人们造成或可能造成直接和实质性伤害的行为展开调查。
　　合规审查两项职能运用于私营和公共部门业务中。引入解决问题职能是一项重大创新，其他机构也采取了这种做法。这种方式对受项目影响的人们非常有帮助，因为它关注解决他们的问题，并使他们能够积极参与解决问题的过程。原来的检查职能下，投诉者往往在经历了漫长的程序后最终获知对其诉求的处理情况，但他们的问题仍没有得到解决。
　　磋商和合规审查阶段获得了专门的制度上的支持，从而反映其各自的特征和需求。磋商阶段涉及特别项目协调员，特别项目协调员办公室协助其工作。特别项目协调员直接向行长汇报。合规审查阶段的合规审查组由三名成员组成，其中一名为组长。合规审查组办公室协助其工作。合规审查组直接向董事会汇报所有活动，但阐明合规审查组审查工作大纲和时间安排，以及修订合规审查组的监督报告草案的具体活动不包括在内，合规审查组在这些报告中向董事会合规审查委员会汇报工作。特别项目协调员和合规审查组均有权监督补救措施的实施情况。
　　该政策特别重视磋商和合规审查两个阶段之间的关系，也关注实地考察。关于两个阶段之间的关系，政策强调解决问题要优先于合规审查，以便能够直接采取行动解决受项目影响人群所关注的问题。与此同时，它还允许投诉者选择退出磋商阶段并申请进行合规审查。关于实地考察，政策采取的办法是只有在获得借款成员体同意的前提下才能进行。
三、亚行问责机制评估概要
　　评估从可及性、效率性、可信性、实施效率就其内容分别评价了优点、弱点，并提出了建议。

来源：亚行
　　四、进一步加强问责机制的措施
　　通过汲取亚行和类似机构的经验，评估提出了进一步加强问责机制的措施,主要措施见下文。
　　提高可及性
　　(1) 设立单一入口。合规审查组办公室（Office of the Compliance Review Panel, OCRP）的一名员工担任投诉受理专员，负责接收所有诉求。这有助于问责机制与公众的衔接。
　　(2) 调整截止日期。亚行应当将提交投诉的截止日期由提交项目竣工报告之日改为贷款截止日之后的一年。这将提高这一规定的明晰性和确定性。(3) 提高认知度，实现文化变革。特别项目协调员办公室和合规审查组办公室应当在亚行内部、在项目运行过程中和在发展中成员体内更加系统、更加有效地宣传问责机制。亚行应进行相应的文化建设，以便将问责机制作为一种能有效提高学习和发展成效的工具。亚行员工应成为传播问责机制相关信息的主要渠道。
　　强化可信性
　　(1) 提高独立性。合规审查组成员应当由董事会根据董事会合规审查委员会与行长协商后的提名来任命。与合规审查组成员由董事会根据行长的提名来任命的现行做法相比，这将提高合规审查组相对于管理层的独立性。
　　(2) 提高反应能力和透明度。各业务局应当对特别项目协调员办公室或合规审查组办公室转发诉求的状态进行追踪，作为目前特别项目协调员办公室和合规审查组办公室所进行的追踪的补充。这将提高问责机制的透明度和反应能力。
　　提高效率
　　(1) 优化资源利用。问责机制是类似机构中成本最高的机制之一。从概念上来说，问责机制的成本应当由两部分组成：①维持和运行问责机制的基本结构所需要的“固定成本”，与诉求的数量无关；②应对需求变化的“可变成本”。这将有助于在向受影响者提供有效服务的同时，确保资源的最佳利用。特别项目协调员办公室和合规审查组对每个项目的的监测时间表应相互衔接。
　　(2) 简化问责机制程序。应取消问责机制程序中的冗余步骤，并根据实际情况设定时间表，以降低交易成本。
　　(3) 提高特别项目协调员办公室和合规审查组之间的协调性和合作潜力。特别项目协调员办公室和合规审查组办公室应充分共享信息，以避免不必要的重复工作。
　　优化效果
　　(1) 实现直接进行合规审查。问责机制应当取消受影响者必须先通过磋商程序后才能提出合规审查的要求。这将为受项目影响的人们提供更多的选择。
　　(2) 实地考察。应减少获得借款成员国同意进行实地考察的不确定性。由于实地考察的敏感性和重要性，问责机制已考虑了各种方案。
　　(3) 明确问责机制的职能。合规审查实质上就是事实调查。管理层应对合规审查组的调查结果作出回应，并制定弥补措施提交供董事会批准。这将有助于明确合规审查、解决问题和项目管理之间的界限。
资料来源：亚洲开发银行

 

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