国际减贫动态第四十六期-地方政府与降低灾害风险：好的做法与经验教训

　　●研究前沿●　

　　背景
　　自国际减灾战略（International Strategy for Disaster Reduction，ISDR）形成之初，城市风险、城市规划以及地方政府这三者在降低风险中的作用关系，就被认为是建立有恢复力的社区和国家的一个重要的参考框架。2005-2015年兵库行动框架（Hyogo Framework for Action 2005-2015）认为，应该赋权社区和地方官员，使其能够获取必要的信息、资源及开展行动的权威，来管理并降低灾害风险。差的城市治理、非正规居住在不安全的土地上、衰退的生态系统以及脆弱的农村生计都是潜在的风险动因，需要设法解决以建设更安全的城市。
　　由于缺乏解决这些问题的系统方法，联合国国际减灾战略（UNISDR）与国际减灾战略（ISDR）系统中的合作伙伴共同工作，与地方政府建立联盟，以在不同层次上推进灾害风险减缓。2005年，ISDR机构间工作队（Inter-Agency Task Force）建议2010-2011年全球意识运动关注城市风险问题以及“使城市更有恢复力”（Making Cities Resilient）。该项运动是基于早些年减灾教育和安全学校、安全医院等运动的，这些同样也是城市恢复力中的重要主题。2009年8月举办的名为“建立降低灾害风险的地方政府联盟”的国际会议，由韩国的东道主城市仁川举办，会上提出了2010-2011年运动的主要目的和内容，与会者通过了“仁川宣言”（Incheon Declaration）。
　　个案研究
　　将地方政府在降低灾害风险中好的做法和经验教训出版一本汇编，是此项计划的一部分，该想法来自2008年5月在巴塞罗那举办的一个咨询会议，参会方包括联合国国际减灾战略（UNIDSDR）、联合国开发计划署（UNDP）、国际劳工组织国际培训中心（ILO International Training Centre）以及降低灾害风险的地方政府联盟的顾问团。汇编展示了地方政府和地区政府在次国家层面和地方层面处理灾害风险中所扮演的重要角色，同时也揭示了使这些努力可持续或扩大所面临的挑战与限制因素。汇编中的个案用以说明当地层面的降低风险的行动，并致力于刺激政府、行动者、政策决策者在此领域有更多的兴趣和投入。
　　为实现这一目标，联盟中的合作伙伴们提供了40个个案研究。个案研究是借助问卷的使用生成的。目前的汇编包括了40个个案研究中的14个，均是UNISDR基于地理位置的代表性和专题的覆盖面而选出的。其中六个个案1直接得益于地方政府的贡献，另外八个2是由与地方政府共同工作的合作伙伴提供的，如中央政府和非政府组织。在这两种情况下，都重点强调和分析了地方政府所发挥的作用。
　　汇编所选的个案研究涵盖了一系列广泛的政策领域，从风险评估到恢复，从建筑结构到水资源管理。每一个个案都阐述了地方政府在降低灾害风险的各个方面所应发挥的重要作用。个案所涉及的具体的政策领域包括：
　　● 省级范围的灾害识别和风险评估项目（加拿大，安大略省）
　　● 社区风险评估，作为降低国家综合灾害风险项目的一部分（孟加拉）
　　● 首都地区洪水预警系统的改善（印度，雅加达）
　　● 水资源管理，借此降低干旱风险（南非，欧弗斯特兰德自治市）
　　● 通过应对洪水的临时搬迁和应对干旱的备灾行动实现农业生计保护（尼泊尔，奇旺地区）
　　● 推进抗龙卷风建筑的使用，提高社区意识（越南，承天顺化省）
　　● 当地引领的地震恢复过程（秘鲁）
　　其他个案就不同灾害类型和不同利益群体，强调了机构的强化与当地能力建设等更宽泛的议题，如下所示：
　　● 在省级政府建立降低灾害风险长期办公室（菲律宾，阿尔拜省）
　　● 在受地震影响区域的地方政府中实现降低灾害风险的主流化（巴基斯坦，穆扎法巴拉的地区）
　　● 在易受洪水影响地区的本地发展规划中实现降低灾害风险的主流化（斐济，塞鲁阿省和纳莫西省）
　　● 建立一个多利益群体的论坛，以抗拒火山灾害（印度尼西亚，默拉皮市）
　　● 加强当地社区和地方政府间的联系（萨尔瓦多）
　　● 针对小学生以及社区的风险意识项目（日本，西条市）
　　● 通过增强当地学生的意识行动，来抗拒洪水风险（法国）
　　地方政府作用
　　这些个案，特别强调了地方政府在实施降低灾害风险过程中的四个主要作用。
　　1）在协调和保持一个多层次的、多利益群体的平台，推进区域的或降低某一具体灾害的风险中扮演主要角色
　　任何当地降低风险的措施都要面对不同的利益群体，面对各层次的政府，因此地方政府积极的投入与领导十分重要。在很多案例中，一个综合的降低灾害风险措施需很长时间才能充分实施，在确保政治的推动力以及外部利益群体支持的整体过程中，地方政府的领导力尤其重要。
　　在秘鲁，在UNDP办公室的支持下，受最近地震影响地区的地方政府，与中央和地方的行动者一道，协调并引导了一项聚焦于发展的恢复过程。他们还发起对他们自己的发展规划的更新以推进降低灾害风险。个案研究强调，地方政府的重要作用应体现在灾害恢复过程中，一旦外部支持撤离，地方政府要能够使发展持续进行下去。
　　印度尼西亚雅加达的省级政府与中央的、地方的以及技术上的合作伙伴们合作，实施了一项进程以改进洪水预警系统。作为该预警系统的主要拥有者，该省提供了重要的政治支持、技术支持以及宣传支持。需要强调的是，在拥有百万人口的巨大城市中，省级与市级政府在协调重要资源和责任方面的合作十分重要。
　　同样是印度尼西亚，环绕默拉皮火山（Merapi）的地方政府组织了一个多利益群体的论坛以抗拒火山灾害。该项目是由地方政府发起的，他们同样承担着重要的协调角色。可以得出结论，一个多利益群体的论坛在集中资源与专家方面是有效的，尤其是在跨边界、跨部门的风险管理方面。
　　2）有效地使当地社区和市民参与降低灾害风险活动，并将他们的关注问题与政府优先序联系起来
　　作为与市民相联结的最及时的公共服务提供者，地方政府很自然地处于最好的位置，来提升市民的灾害风险意识，并听取他们所关注的问题。如果社区未被恰当地告知并参与进来，那即使最周全的国家的降低灾害风险措施（如早期预警系统）也可能失败。同样地，有时社区防灾准备措施就如同昂贵的公共投入在减少灾害损失方面一样有效，且地方政府应该在社区教育以及培训方面发挥最重要的作用。
　　尼泊尔的一个非政府组织帮助奇旺地区以及村庄权威通过动物保护、应对洪水临时搬迁以及应对干旱的防备措施来推动农业生计保护和降低灾害风险。在社区层面实施这些项目时，地区权威和村庄权威都发挥了重要的协调作用。
　　3）加强他们自身机构的能力，由他们自己实施实际的降低灾害风险行动
　　作为对长期发展以及地区生存能力负责的政府部门，地方政府需要考虑并将降低灾害风险制度化到日常运行中，包括发展规划、土地使用控制以及公共设施和服务的提供。
　　巴基斯坦的地震修复与重建当局（Earthquake Rehabilitation and Reconstruction Authority，ERRA）帮助受2005年地震影响地区的省级政府和社区层面政府推进降低灾害风险主流化和以社区为基础的灾害风险管理。作为此项干预的结果，社区层面的政府开始组织灾害管理委员会与突发事件响应小组。
　　在斐济，借助来自UNDP的支持，塞鲁阿省和纳莫西省的省级行政部门在一个洪水易发区的地方政府规划中实现了降低灾害风险的主流化。省级政府将降低灾害风险与确认社区发展的优先序融合进了省级发展规划。
4）策划并实施能够在其他地方复制或扩展到全国范围的创新性工具和技术以用于降低灾害风险
　　因其较小的规模及其弹性，地方政府比中央政府更有优势去开发并试验多种新工具、新技术，并将其应用于特别的环境和政策焦点问题。
　　日本农村地区的西条市为小学生和社区开展了一项风险意识项目，包括到该市不同地区的实地旅行。非常直观的和参与式的方法（被称为“观山”和“观城”）使小学生参与其中，吸引了参与者的兴趣，刺激了对灾害预防的学习。
在法国，卢瓦尔河管理机构与位于该河谷地的地方政府合作，借助当地学生开展一项社区调查，在该区域实施了一项抵制洪灾风险的意识提升行动。这一做法在某种程度上与前述的日本案例有些相似，调查以及年轻人参与其中的创新做法是激起对此议题关注的极好方式。
　　尝试复制时的挑战与机遇
　　每一个案例都包含了一套特别的经验和教训。然而，以下这些普遍的观点能够从很多案例中得出，也是在扩大或那些努力在其他地方政府管辖范围内进行复制时面临的主要挑战和机遇。
　　1）缺乏兴趣与能力
　　根本的挑战通常是地方政府缺少降低灾害风险的兴趣和能力。这常常是地方政府治理能力弱的一个体现。来自合作伙伴的支持，如中央政府、非政府组织和联合国机构，能够对弥补这些差距起到促进作用。挑战是，人们基于他们的能力和资源参与决策，并与地方政府当局共同规划他们的城市。
　　在越南，一个国际NGO与地方政府共同工作，为推进社区抗龙卷风建筑的应用，促进相关的意识提升。随着由NGO最初支持的项目的进展，地方政府接管了很多原先由NGO担任的角色。他们还形成了一个地方政府网络，与其他面临类似情况与风险的政府共享经验。
　　在孟加拉，一个中央政府的部长与全国的地方政府共同进行了社区风险评估和降低灾害风险的行动，作为国家综合灾害管理计划的一部分。地方政府被鼓励通过“干中学”的方式参与并承担责任。但是，地方政府之间的贡献不尽相同，作为合作伙伴的NGO则弥补了地方政府能力上的差距。此外，重点项目实施的资金供给机制，保证了地方政府和社区能够看到从风险评估到所资助行动的清晰路径。
　　2）理解当地的风险和脆弱性
　　地方政府通常缺少足够有关灾害风险的知识，缺少对他们社区脆弱性的了解，也缺少对降低灾害风险的适当措施的了解。合作伙伴能够帮助地方政府理解它们，以达成更好的规划，管理当地的灾害风险。
　　加拿大的安大略省政府实施了一项全省的灾害识别与风险评估项目。这是一个综合性的过程，涉及省内各部门和超过400个自治市，他们确认了高风险的灾害，并协助开发了有效的降低灾害风险措施。标准化的风险评估方法为省级各部门和自治市评估风险提供了一套清晰的基线数据。
　　在孟加拉，作为社区风险评估的结果，地方官员在评估他们的风险环境，确定他们当地社区中的弱势群体，以及采取恰当的措施以减轻脆弱性等方面获得了实际的经验。
　　3）维护并升级重要的基础设施
　　尽管地方政府对多种重要的基础设施负责（如供水、排水系统、污水、学校、医院），但使其对灾害风险更有恢复力的投资却并不明显，有时甚至是被忽略了，或是被阻止了。资本投资规划应基于完善的评估，适当地应对这些风险。
　　南非的欧弗斯特兰德自治市实施了一个长期的开发并管理水资源的策略，以此减少干旱风险。通过对加快的城市增长速度和未来的水缺乏没有制定出预警方案，从而形成综合的水资源管理战略来降低对水的需求。该策略包括清除入侵性外来植物，公众意识运动，渗漏探测以及修复。同时，通过钻井取地下水，探索并发展了新的当地水源。
　　4）管理长期的过程
　　作为一个长期的过程，降低灾害风险的行动通常受到人员变动以及兴趣变动的损害。随着时间推移，长期的政治投入对成功地降低灾害风险至关重要。
　　菲律宾阿尔拜省的省政府建立并运转着一个独立的、制度化的降低灾害风险办公室，其员工均为永久性的。借助该办公室，政府将降低灾害风险分权化、主流化到地方政府的规划和项目中。项目从一开始就从省级统治者那里得到持续的政策和资金支持，这也促成了灾害风险办公室的成功。
　　在南非，欧弗斯特兰德地方政府自2001年就开始进行水资源与发展进程的管理。由于涉及长期的过程以及人员调整，保持项目的进展势头和持续性成了一个挑战。幸运的是，近些年稳定的形势促成了项目进展。
　　5）从灾害中学习
　　灾害发生后，人们被劝导集中关注短期的、可见的恢复工作。然而，借助灾害创造的推动力，促使地方政府和社区从事长期的降低灾害风险，通常是一个非常有效的途径。
　　在巴基斯坦，在受到2005年大地震影响的区域开展了一个项目。这是在影响该国的灾害中最具破坏性的一次。地震导致的毁坏引发了多方利益群体对降低灾害风险项目的大力投入。把政治利益作为一个机遇以获取对风险敏感型发展的实质性投入，将恢复过程中的短期活动与降低风险的长期策略性方案结合起来，是一个很大的挑战。
　　日本西条市于2004年受到创纪录的台风的袭击，并在该市多个地区引发了洪水和滑坡。在实施“观山”和“观城”的过程中，小学生和市民走访了受2004年台风影响和破坏的地区，并聆听见证人讲述的故事。这样，2004年灾害的经历就被用作灾害教育和备灾的一个新起点。
　　结论
　　正如很多案例所显示的，在降低灾害风险的规划和实施中推动参与式文化是很必要的。若成功实现的话，这将促进当地和国家政府与公民社会的伙伴关系与合作，以支持当地的行动，从而显著地减少降低风险的成本，保证当地的认可并增强社会资本。
　　正如一些案例从务实性观点的角度所阐释的，若没有政府的支持，或者没有一个更宽泛的基础设施和服务框架能够整合社区的付出，那么家庭和社区行动为减少灾害风险所能采取的行动也是有局限性的。
　　正如很多案例所说明的那样，创新方法与途径存在着并正被创造性地应用于城市和地方治理，应用于以社区为基础的方法之中。尽管如此，他们仍需要借助来自中央政府的支持以不断提高。很多城市都已经应用创新方法为穷人提供获取土地使用权、基础设施以及服务的途径。
　　城市治理和地方治理的改善常常建立在称职的、负责任的地方政府与活跃的能够表达需求和优先序的公民社会之间的伙伴关系之上；还包括权威以及来自中央层面的资源下放，正如在孟加拉、越南、菲律宾、萨尔瓦多以及加拿大等国的案例中所述的。
　　城市以及地方政府进行规划和提高城市规范发展的能力，使居民有机会获得安全的居住环境和位置适中的土地，以及提供减轻灾害的基础设施，都是降低城市风险的必要条件。
　　●减贫实践●
灾害管理项目国别案例——来自14个国家的经验
　　1、孟加拉 综合灾害管理项目：赋权于地方政府
　　综合灾害管理项目（Comprehensive Disaster Management Programme，CDMP）是一项整体型政府策略，由孟加拉政府的粮食与灾害管理部领导，并由一系列的政府部门和私人机构实施。该项目的社区干预部分瞄准于增强社区恢复力，增强地方政府能力，以实现降低风险，并将其作为发展的责任之一。该项目开发并实施了一项标准化的社区风险评估，并协助开发了当地行动计划，从而使降低灾害风险主流化到政府的工作中。最重要的是，该项目提供了一个本地的资助框架以实施享有优先权的行动，刺激地方当局和社区的参与。综合灾害管理项目已经成功地进行试点，这也是为面向全国推广而设计的。
　　成效
　　社区风险评估过程在16个地区的622个工会中完成。本地降低灾害风险基金资助了约550个在降低风险计划中具有优先权的能降低社区风险的项目。世界银行的地方政府支持项目已经开始使用CDMP开发的降低风险行动计划，来指导他们自己的发展资助。
　　好的做法
　　● 一套标准化的风险评估应用于所有的风险环境，并保持了一致性的产出。这使得相互分离的社区风险评估能够进行比较并结合，促进了项目在孟加拉全国范围内的复制。
　　● 本地降低灾害风险基金的存在，就降低综合灾害风险途径的可行性为地方官员提供了实用的、具体的阐释。对重点降低灾害风险干预的实施的资助，使得地方当局有明确的理由参与进来。
　　● 所有的利益群体，尤其是地方当局和边缘群体，都参与到政策制定和决策的过程中来，这鼓励地方官员关注降低灾害风险的议题以及行动，并提高社区参与。
　　● 地方当局在评估风险环境、确定社区中的弱势群体以及采取恰当的措施以消除弱势群体等方面，获得了实用的经验。
　　● 由于考虑到了所有的灾害和所有的部门，仅作微调该套方法就能够用于相当广泛的社会文化环境和灾害风险环境。世行的地方政府支持项目就在培训地方官员使用这套风险评估指南来评估所有部门的弱势群体，并促进降低灾害风险的地方主流化。
　　● 整体来说，作为风险评估过程的一个产出而发展出来的行动计划能够很便捷地用于指导地区发展。
　　经验教训
　　主要的经验教训是分权到地方政府对于保证降低灾害风险的地方所有权，以及保证兵库行动框架在当地的实施是很重要的。地方当局负有实施降低灾害风险的责任，并以此对他们所代表的社区负责。尽管在此项任务中对当局进行协助的支持十分便利，但地方政府承担起责任并从“干中学”，这也是绝对必要的。
　　社区风险评估过程随着时间推移予以调整和改进。比如在近期世行的风险评估中，儿童作为一个利益群体，比最初指南中所写的要占有更显著的位置。现在儿童们与协助者有一个单独的版块，他们可以说出他们的关注，而非其他群体认为儿童应该选择什么。社区风险评估过程仍需要进一步改善以保证与既有国家发展基金的合作。
　　工会行动计划除了使当地社区受益外，对于国家层面的降低灾害风险计划来说也是一个特别好的资源。通过将多种行动计划汇合起来，使得有可能在地区和国家层面获得对弱势群体的整体理解。
　　挑战
　　保持地方当局的兴趣是一个挑战。降低灾害风险这一问题在地方政府面临的所有挑战中，并不总是被作为重点来考虑的。在一些地方，对降低灾害风险主流化有一种强烈的倦怠感。
　　当地社区也偶尔对自己作为利益群体之一参与规划过程持怀疑态度。以“灾害风险评估是导向具体干预的前期形式”来说服社区有时很困难，在那些之前已经参与过风险评估活动、却仅有很少的或没有持续的后续行动的社区中，就尤为困难。
　　保证过程的透明以及地方政府对他们所代表的社区负责，也是一个挑战。此外，地方政府并不总是感到有必要对弱势群体和边缘群体给予特别的关注。有些地方政府认为这是NGO的工作，而亲自处理这些问题，将会束缚政府从整体上管理工会的能力。
　　推广前景
　　社区风险评估过程是自下而上设计的，以便于在各种风险环境中复制。从政府和发展伙伴的角度来看，试点过程是成功的。相应地，这将于项目的第二阶段在全国扩展到40个区。在孟加拉推广此项过程将主要取决于地方政府的机制。
　　2、加拿大 安大略省的灾害识别和风险评估
　　加拿大安大略省的灾害识别和风险评估（HIRA）方法是一种对灾害的频率和影响力进行排序和评估的方法，可以评估在安大略省境内发生的自然灾害、技术灾害和人为灾害。最初的HIRA一直随着评估方法的更新而不断改进，其中包括制定灾害优先序方法的改进。HIRA方法是由安大略省的应急管理部门来领导的。
　　成效
　　这种HIRA方法提高了安大略省各个部门政府预知和减缓灾害的能力，在这种评估方法的协助下，政府已经对最可能的、最危险的灾害，开展了有效的演习，同时进行了公共灾害意识提升和培训。使得政府对于灾害的预防、准备、减缓、应对和灾后恢复能力都提升了。
　　好的做法
　　● 通过大力强调灾害，使灾害预防、准备、灾害的减轻、应对和灾后恢复工作尽可能地有效率。
　　● 通过定性和定量数据相结合的方法，检查灾害的频率和可能的灾害级别，以此来评估风险，这种结合使得评估愈发精确。
　　● 给政府每个层面的应急管理专家一种实用且易操作的工具，来评估灾害的频率和级别，这样就可以明显看出哪种灾害应该优先准备。
　　● 提供了一种动态的、科学的方法来评估正在发生的灾害和风险。
　　● 指出了政府最需要应对的灾害，包括重点的培训与演练。
　　经验教训
　　● 方法的标准化可以为部级、市级政府提供一个创造各自HIRA方法的清晰基础。都使用相同的方法，那么评估的结果就可以用来比较了，这样就可以定义和分析灾害的趋势和脆弱性。
　　● 以科学知识和数据为支撑的方法，可以尽可能地减少所能察觉到的风险，说明灾害的真实情况，以及它们可能带来的影响。
　　● 由于灾害不是静态不变的，因此这种省级的HIRA方法是必须要更新的。
　　● 部级和市级的政府要管理他们自己的风险，就需要有对省级HIRA方法的指导和理解。
　　● 获得真实可靠的科学数据是有一定挑战性的，因此来自不同途径不同专家的信息就显得至关重要了。
　　● HIRA方法对于金钱和资源的重新分配也有一定的作用。
　　挑战
　　● 缺少信息：对于一些不太频繁出现的灾害而言，关于它们的信息不多甚至根本没有。这就需要通过科学实验来检查是否存在某些因素（如地质形态）可能阻止了灾害的发生。
　　● 不同的灾害：由于省级的HIRA方法需要对所有的灾害进行排序，因此就要求这种方法无论在评估自然的、技术的还是人为引起的灾害时都能有效。
　　● 不同的影响：由于要给不同种类不同规模的灾害排优先序，这种方法就将灾害的影响细分成不同的社会影响，包括对贫困的影响，基础设施的毁坏或者是环境的影响。
　　● 易操作性：实际上这种省级的HIRA方法只是想要为部门和市级政府发明自己的HIRA方法提供基础，因此部门和市级需要保证在不降低准确性的前提下，使这种方法尽可能易操作。
　　推广前景
　　由于这种省级的HIRA方法本来就是想要提供一种科学的识别和评估灾害的方法，因此HIRA的推广应该是相当简单的。在安大略省政府部门和市级政府当中，这种方法已经在使用了。经济限制因素会影响设备的获取，如建模软件以及实地调查开支等。
　　3、萨尔瓦多 增强社区和当地政府的联系
　　萨尔瓦多和阿瓦查潘降低脆弱性项目PRVAS（Reducing Vulnerabilities in Ahuachapán and Sonsonate Programme）是一个降低灾害风险的项目，在萨尔瓦多的阿瓦查潘（Ahuachapán）和松索纳特流域开展，该项目由一些NGO组织和捐助者协作开展，项目努力使当地社区能够与地方政府、中央政府和资源捐助者对话。如果地方政府坚决致力于这一过程中，那么就能使多方利益群体的参与变强，加强社区的能力建设，提供联合备灾演习的机会。
　　成效
　　借助在培训和积累中学到的技巧，目标社区更能够快速有效地回应紧急状况。
　　有组织的社区和NGO的实地工作人员与地方政府一起，想办法找到关键的小型减缓项目来帮助他们摆脱紧急状况，减少灾害的扩散，缓和灾害的影响。PVRAS项目一开始不会给全部的资金，只有在社区向市政府提交计划和建议书之后，才能获得余下的资金和物资。
　　经验教训
　　● 国内和国际NGO协作，可以更好地分配捐助的资源。
　　● NGO之间的协作也有利于建立统一的思维方式，以更好地交流思想、经验和方法。
　　● 在协作项目开始的时候，投入时间对实地工作人员和社区领导进行培训是很重要的。不要在一个中长期项目中的第一年就去解决那些复杂的问题。
　　● 只有对社区赋权，提高他们与地方政府、工业和商业之间的直接对话，增强他们直接的协作，社区才能在项目结束后持续发展。
　　● 如果从一开始就引入更好的基线资料和主流的性别分析，那么这个项目还可以做得更好。
　　挑战
　　● 要把这种部门的或国家层面的政府当局与民防部门的协同合作复制到其他地方，还是有困难的。
　　● 缺少政治投入来将法律付诸实施，这就需要社区和市层面灾害委员会的参与。
　　● 要组织54个社区是一种挑战。由于以前有过暴力镇压土著社区的历史，这个地方社区之间少有合作。这种情况通过实地工作人员艰苦执着的工作得以克服，实地工作人员将大部分时间投入在社区中，并与当地领导人一起工作。
　　● 尽可能保持政治中立，避开选举时期开展工作，因为萨尔瓦多的政治环境是两极分化的。
　　推广前景
　　乐施会（Oxfam）和国际可可组织（ICCO）支持了这个项目在另外两个地方的推广，一个是在萨尔瓦多的大都会地区，另一个是在乌苏卢坦的东部地区。这两个地方都是在2008年开始实施的。
　　只有做完当地实际情况分析，社区组织化程度分析，以及当地存在行动者的前提下，这个项目才能在其它地方实施。另一方面，项目的实施也要有对相互协作感兴趣的捐助机构。
　　推广的限制
　　● 经济资源：向减灾领域投钱的捐助机构并不多。
　　● 国家态度：虽然中美洲国家对于灾难几乎是没有抵抗能力的，但国家政府还没有重视灾害的预防、减轻和应对工作，并没有完全履行他们保护公民的义务，而国际上的捐助也仅能填补一部分空缺而已。
　　4、斐济 超越早期预警与响应：风险敏感型地方发展
　　斐济的Navua地区洪水频发，损毁了大量的农作物、牲口、房屋、道路和桥梁，加上不正确的发展规划，洪水造成的危害就更为严重了。因此，UNDP太平洋中心和许多伙伴、利益群体一起，开展了一种综合性的、长期性的地方减灾项目。这种项目让人们增加了对发展和洪水之间关系的认识，开发了预警系统，支持社区来评估自身的脆弱性，提出并实施了行动计划。地方危机管理方法（Local Level Risk Management Approach，LLRM）是一个试图降低洪灾影响的试点项目。这是一个长期的、由当地政府和社区一起参与的项目。项目的另一个目标是使地方层面提升对灾害和发展之间关系的理解。
　　成效
　　● 由当地政府组织开展减灾教育和灾害意识竞赛。
　　● 就全省和地方的发展，进行性别敏感的脆弱性评估和能力评估。
　　● 减灾整合到省级发展规划和预算中。
　　● 洪水预警系统投入使用。在欧盟“减少非加太（SAP，非洲、加勒比、太平洋地区）国家脆弱性”的项目中，南太平洋应用地球科学委员会（SOPAC）和斐济国家灾害办公室、公共工程水文司、斐济气象服务部门以及赛鲁阿省和纳莫西省的主管部门共同在Navua地区实施了洪水预警系统。
　　● 开发了一个洪水应对计划。
　　● 开发地方政府和社区的能力。
　　● 在当地政府、地方权威和国家政府之间建立联系。
　　● 进行了降低灾害风险行动的示范。
　　● 开发了地方层面的减灾行动计划。
　　对灾害敏感的地方发展建议书已经由省级主管部门提交到国家部委。由社区设计和实施的发展项目降低了社区的脆弱性，其中就包括红树林康复工程。
　　好的做法
　　● 促进了国家和省级政府在减灾中的投资。
　　● 中央政府和传统政府中不同的制度化进程都受到了尊重。
　　● 通过参与式的方法，社区正在用自己内部的力量分析他们自己的风险、脆弱性以及发展重点，而不是依赖外部力量来完成。
　　● 性别敏感的参与式方法保证了妇女的参与和发言权。
　　● 人们关于灾害的主张和对灾害的意识被挖掘出来，并在地方层面发挥作用。
　　● 社区行动计划与社区能力和社区资源相结合。
　　● 通过研讨会、培训、会议以及在指导委员会中的参与，与地方政府和中央政府中的代表有了更好的沟通和互动。
　　● 地方上的传统权威使整个社区动员起来。
　　经验教训
　　● 参与式规划和社区驱动的方法是非常重要的。
　　● 地方层面（也包括中央层面）需要更努力将能力建设过程制度化到降低灾害风险中去。
　　● 社区是灾难的第一应对者，同时需要地方政府协助应对，因此能力建设至关重要。
　　● 社区内部生成的方法更易懂，也更具可持续性。
　　● 从头到尾都要将当地政府囊括进项目中来，以此来获得政府的支持，促进项目的实施。
　　● 建立一个指导委员会和项目团队，使社区、国家和地方层面的沟通更加顺畅。
　　挑战
　　● 协调各方并维持各个利益群体的进入，并朝着共同的目标努力，这是一大挑战。
　　● 提高政府官员和地方领导对减灾项目的理解和接纳程度，并妥善管理社区的层级和文化限制因素，也很具有挑战性。
　　● 机构无法为项目分配资金，不同的合作伙伴之间也有竞争性的优先考虑。
　　● 国家层面的政治变革，或者项目设备跟不上，也会造成严重的问题。
　　推广前景
　　该试点项目已经在其他太平洋岛国实施了，比如瓦努阿图和马绍尔群岛。这个项目要得到推广，前提是有一个致力于减灾的政府，并且愿意作为合作伙伴参与到项目中。项目是否能扩大规模则取决于政府和其它项目参与方的财政情况。
　　5、法国 风险备忘：学生调查了解社区风险知识
　　2004年，在法国卢瓦尔河下游地区开展了风险备忘活动，由当地政府和学校组织，对当地人民的风险意识进行了调查。市长鼓励学生们就该市可能的灾害影响进行调查，绘制灾害地图，调查备灾情况以及当地人的风险知识。这样得到的数据是比较可靠的。根据这个数据，可以评价出当地人对于灾害的认知及其了解程度。重要的是，这个收集、展示和宣传调查结果的过程本身，也是当地政府试图提升人们对灾害的意识，增加大家参与减灾过程，同时也为如何开展灾害风险知识活动提供了基础资料。
　　成效
　　整体而言，这个风险备忘活动成功地提升了大众和学生的风险意识。学生活动和社区活动的开展，让当地的机构和其他的参与伙伴有机会通过新闻媒介来讨论灾害问题。学生们在公民生活中表现活跃，就社区的灾害知识和备灾的新信息进行收集，这样的话题很受新闻媒体的青睐。还有像学生撰写报告并提交给市长的做法，在项目中是非常重要的环节，和其他重要环节一起，它们属于项目整体沟通的一个部分，通过这些环节可以使尽可能多的人参与到社区活动中来。学生还组织了社区会议，来讨论灾害风险和调查结果。
这个风险备忘项目的正面产出说服了当地机构在灾害风险信息方面投入更多的时间和精力。
好的做法
　　● 风险备忘项目同时对学生和社区进行了风险教育。
　　● 该项目建立在学校和当地政府真诚合作之上，且由于二者都是基层组织，所以更容易有效地进入社区并带领社区开展活动。
　　● 风险备忘项目通过参与式和能力建设的方法，鼓励学生参与，通过调查进行宣传。学生是最主要的参与者，整体上来说，学生是向社区传播信息的主导力量。
　　● 该项目运用了自下而上的方法并基于对调查结果和知识的公众宣传的。
　　● 通过强调人们在日常生活中可以做的备灾措施，来拉近人们与减灾之间的关系。
　　● 这个项目受到了媒体的青睐，这有利于在当地政府层面上建立整体的风险沟通策略。
　　经验教训
　　● 此类项目的实施需要一段很长的时间，在法国的案例中用了18个月。当地机构真诚的投入与参与是项目成功的必要条件。
　　● 提升灾害意识从来不是市民和政府最关心的事情，但是在这个项目中，可以看到通过与市民讨论他们的生活环境，他们日常生活与灾害的可能联系，可以明显提高他们的灾害意识。
　　● 调查方法的创新、年轻人能量和热情的发挥使得灾害意识提升有了卖点。
　　推广前景
　　风险备忘方法可以应用于自然灾害和技术灾害，可以应用于任何语种的国家。目前已经在法国的PACA地区和加勒比地区应用，这些地方最主要的灾害是飓风、地震和洪水。
　　在其他地区实施这个项目时，还需要有当地NGO的加入，NGO可以提供方法培训、资金的支持并起到协调各方的作用。这种协调是从项目一开始到结束一直需要的，因为现在的经验表明，政府和学校之间的合作，必须要有第三方加入，进行长期的、不断的支持协调才可以。虽然这种协调可以由地方机构来完成，但是地方机构牵头的话，时间、人力资源等方面的限制会比较多。政府或学校还需要从NGO合作伙伴那里获取资金。
　　6、印度尼西亚 多伙伴，单系统：雅加达综合洪水预警系统
　　雅加达综合洪水预警系统（FEWS）的改善过程，是一个多利益群体参与的过程，其中就包括了很多当地机构和合作伙伴。这个预警系统从上到下都得到了改善，这归功于对各方不同利益和角色的管理，提升他们之间的合作。现在，技术的进步使得提前预知洪水成为可能，社区也建立起了备灾能力，相互间的合作关系已经建立，标准化操作流程（SOPs）也已经过相关的测试，因此机构和社区现在已经准备好应对洪水警报。
　　成效
　　两个新的警报机制已经整合到既有的预警系统中，分别为极端天气警报服务和以社区为基础的洪水预警服务。
这些改变可能会提高地方层面对突发洪水的应对能力，给社区更多反应时间。预警系统会在极端天气到来之前36个小时就将警报传播出去，这就给了人们足够的时间来打包贵重物品并撤退。同时，这个系统通过天气雷达，按小时更新天气信息。
　　为了最有效地制定FEWS，这个项目同时在机构内部开展能力建设，赋权给雅加达危机管理中心，使其成为省级和地方层面的灾害协调中心，开始试用以社区为基础的标准化操作流程，并进行了洪水备灾与响应的演习。为了达到这个目标，雅加达省政府与多方开展合作，包括国家政府机构、雅加达塞拉坦市政府、地方行政区域以及下属区域政府、非政府组织、学校、技术专家和捐助者等。
　　这场变革是由技术工作小组开启的，该小组由灾害管理各个层级的专家组成，包括了国家机构，区域性的和地方层面的代表，雅加达省政府，万隆技术学院以及亚洲备灾中心（ADPC）在印度尼西亚开展的PROMISE项目（亚洲二线城市水文与气象减灾项目）。
　　为了更好地减轻洪灾的风险，技术工作小组给出了一些建议来建立一个持续的减灾系统：（1）同时在国家和省级相关机构中监测并探测潜在的洪灾；（2）将雅加达危机管理中心作为传播预警的中心机构；（3）提高机构及时通知预警信息的能力；（4）综合洪水预警系统（FEWS）要以社区为基础。该项目也创造出了一套标准化操作流程，并确定了一个案例研究区域，开展以社区为基础的降低灾害风险行动。
　　好的做法
　　● 为了建立一个综合预警系统，该项目联合了国家、省、市政府多个层次的利益群体，与当地非政府组织和社区合作并取得了成功。每一个利益群体积极地履行他们的角色和义务，在综合洪水预警系统的改进上有共同的愿景和立场。
　　● 从政府机构到当地社区，项目中不同层次的利益群体参与能力建设，比如演习和培训。这提升了政府官员传播警报和预防灾害的能力，也使社区能够更好地响应、撤退和处理。
　　● 通过回馈过程，建立参与式的咨询过程。该参与式回馈小组由各个利益群体构成，弥合了政府和社区在减灾行动中的差距。
　　● 各个知名机构的专家组成的技术小组是该项目获得成功的关键因素。
　　经验教训
　　该项目成功的一个重要因素是从政府到社区各个层面的利益群体能够实现良好的合作、投入和积极的参与。
　　以社区为基础的综合预警系统是十分重要的，因为从灾害的准备、及时的响应和社区灾后恢复的能力就可以显现出预警是否有效。
　　在以社区为基础的洪灾综合预警系统中，需要考虑当地的智慧来制定标准化操作流程，这是十分重要的。尤其是在开发洪灾参考系统这样的预警机制时，社区理解是最重要的因素，因此考虑当地智慧是十分重要的。
　　对于极端天气信息的掌握，以及通过雷达不断更新信息到预警系统中，对于农村地区的洪灾预警是十分重要的。雅加达综合洪灾预警系统所提供的信息给了人们更多的时间来收拾钱物并撤退。
　　预警系统需要在沟通与协调等方面不断进行维护和更新，负责接收与发布警报的工作人员的能力也需更新并随机应变。
　　推广前景
　　由于国家对这个项目的支持，以及该项目从上到下各个层面合作者的参与，所以当项目在其他地方推广时，项目的好处可以延伸到地区或国家级的范围。这一项目背景下开发的雅加达综合洪水预警系统，可以作为在其他类似环境的城市中进行推广的一个范例。一旦将这一以社区为基础的项目成功作为其他城市的范例，那么该项目就能够在印度尼西亚的其他城市实施，尤其是在雅加达的其他地区。最理想的情况是，综合洪水的预警系统进入国家的法律框架，受到法律框架的支持。
　　7、印度尼西亚 默拉皮火山的联合管理
　　默拉皮论坛是一个真正的多方利益群体参与的论坛，参与者包括了当地和国家政府、社区志愿者、媒体、教育机构、私人部门、NGO和其他捐助者。论坛的目的是共同管理默拉皮火山活动产生的风险。受中央政府的委托，当地政府负责管理协调各方利益群体，绘制出风险地图，制定备灾计划，并在社区层面开展大规模的操练。
　　成效
　　实际上这个活动通过让当地社区和政府参与到联合减灾的行动中，从而增强了社区和政府的能力。联合工作包括灾害的模拟、对紧急情况进行规划的演练和参与式的风险地图绘制工作。它在不同利益群体之间建立了相互理解，在联合减灾工作中建立了跨边界、跨部门的交流合作。这种合作通过定期的交流、信息交换和知识共享得以维持下来。
　　好的做法
　　● 该活动主要是地方行动，由当地政府发起。
　　● 事实上，很多利益群体都特别关注当地的某一灾害，他们都受到同一种单一灾害的影响。政府利用这一点，使得跨边界的联合成为可能。
　　● 参与式过程给了地方社区以空间，让他们在降低自己的灾害风险领域中发挥引领作用。
　　● 活动的拥有权在于活动的利益群体，尤其是那些直接面对火山风险的社区成员和当地政府，在这些利益群体中间，有着非常强烈的为联合项目和活动贡献资源的意愿。
　　● 当地政府承认并赞扬草根社区的工作。
　　● 项目得到了各个层面政府的许可，得到中央和省级政府提供的市级帮助，其中就包括印度尼西亚国家灾害管理机构和国家能源矿产部。
　　在联合两个省、四个地区以及众多不同的利益群体时面临非常复杂的障碍，主要通过以下措施来解决：讨论并达成共识；当地社区在绘制灾害风险地图时的实际参与；从当地社区到国际捐助者和NGO，众多利益群体的参与为活动提供了基础，并将当地预警的智慧与科学知识结合起来。
　　经验教训
　　● 为了集中资源和专家开展减灾，一个多利益群体参与的论坛是有效的，尤其能够鼓励跨边界、跨部门的灾害管理。
　　● 通过当地社区和当地政府更多参与直面风险中来，可以提高项目的拥有权和可持续性。
　　● 如果从国际和国内机构中获得支持，那么从战略角度来说就要特别注意从这些组织获得长期许可（包括政府机构和非政府的组织），这些组织可以提供动态的帮助。
　　● 为了保证相互理解和相互许可，定期的合作会议是十分重要的。要安排多利益群体，找一个各方面都方便的时间是很不容易的。举例而言，要举办一个活动让四个地区的高级官员都能够方便参加是非常困难的。
　　● 为了工作能够持续进行，政府机构及非政府机构中的个人担当是十分重要的。有必要创造一个激励机制，使当地政府官员能够参与到项目中来，对其投入和突出表现进行奖励。举例来讲，将当地政府官员在这个活动中的业绩与升迁挂钩，就会鼓励他们更积极地参与该活动。
　　推广前景
　　像默拉皮论坛这样的针对某一灾害的单一论坛，且有多个利益群体参与，只要有强大的政治力量的支撑，就相对容易推广。这种力量可以来自一两个政府权力机构，亦或是其他有能力的机构。它可以在其他的环境中推广，尤其是在那些社区自身已经意识到它们所面对的风险的地区。
　　因为这种活动非常依赖于合作和咨询会议，所以要推广这样一个项目的成本是很高的。但是另一方面，一旦达成了共识，其他利益群体就会服从。在印度尼西亚推广这样的活动没有政治的或行政的限制，因为印度尼西亚已经实施过分权，而且政府支持跨地区的合作。
　　8、日本 看与学：儿童与社区共同考察山地风险与城市风险
　　2004年，西条市受到创纪录的台风的影响，引发了城市地区的洪水和山地的滑坡。作为一个半农村的多山地区，西条市在降低灾害风险方面面临着独特的挑战。首先，日本的老龄人口是一个特别的问题，对于建立互相扶助和紧急防备体系的社区来说，年轻人的作用是很重要的。由于年轻人倾向于迁移到大城市，日本较小城镇的老年人口就比本已失衡的全国平均水平还要低。其次，在小集镇中的人们通常并不熟悉该如何去帮助处于完全不同的地理环境中的人们。为应对这些挑战，西条市政府于2004年发起了一项针对小学生风险意识的“观山”“观城”行动，主要关注该市从山区到城市的不同地理环境。
　　该项目在老师、地方居民和官员陪同下，带领小学生到山区和城市周边旅行踏查，进行风险教育。在那里，所有人都对那些风险环境以及相互之间的关联进行了学习。“观山”过程中，学生们由老师、地方政府人员、地方山地居民和森林工作者陪同。团队造访了学校旁边河流上游受台风影响的地区。他们查看了受2004年台风损害的地方，听见证人讲述故事。“观城”过程中，学生们由老师、父母、地方政府人员和当地协会的首领和成员陪同。他们在学校周边踏查，识别那些存在危险的地方，找出灾害一旦发生时可用的设施，以及平时不会意识到的重要地方。
　　成效
　　● “观城”在5个小学中实施，“观山”在3个初中学校实施，并作为一项针对12岁儿童的灾害教育项目的一部分。共有约600个学生参与了踏查，有20余名教师、15-20名政府官员和20-30名居民协会领导参与陪同。
　　● 在“观山”“观城”活动前后分别进行的问卷调查显示，所有的参与者都加深了他们对2004年台风影响的认识。
　　● “观山”与“观城”的意义超越了旅途本身。项目启动后，西条市成立了一个灾害教育的教师协会，教师们积极地就灾害教育分享信息，举办会议，并基于他们的经验产出了一套“观山”“观城”活动指南。首次“观山”“观城”活动是由京都大学和西条市政府举办的，接下来则是由教师们借助教师协会开发的指南自己来进行的。
　　● 还建立了一个灾害预防儿童俱乐部，不仅包括学生，还包括老师、父母以及被调动起来的社区成员。学生们就未来的学习主题提出建议，并基于“观山”“观城”经历提出问题，父母和老师则提供支持与相关的信息。
　　● 儿童灾害预防论坛在市层面每一年或两年举办一次，来自西条市每个学校的学生就他们在灾害管理方面学到的经验进行展示，也可展示从“观山”“观城”中学到的东西。
　　好的做法
　　● 借助教师参与开发的“观山”“观城”指南，项目活动得以制度化，这意味着日本人和地方的老师都能开展相同的活动作为学校必修课程的一部分。
　　● 该方式是在小城镇中进行社区参与式风险教育的一个成功的工具。由地方政府的协调开始，使多个利益群体参与进来，为社区中不同的部门之间建立关系提供了一种极好的方式，这种关系对社区备灾与响应至关重要。
　　● 该方式将灾害恢复转变为增强风险意识和灾害防备提供了契机。
　　经验教训
　　● 始于学校的可持续的灾害预防能够带动整个城市参与进来，小学生的参与能够吸引社区中的不同因素共同作用，并建立宝贵的联系。
　　● “观山”“观城”这种非常直接的、参与式的方法，有利于激发当地的参与兴趣，并激励对灾害预防的学习。
　　● 这些活动不应只进行一次，而应该在不断地重复中进行丰富和完善。
　　● 明确的实施机构和活动指南是活动成功、持续实施的必要条件。
　　推广前景
　　这项计划最核心的概念就是以社区为基础的教育，易于在其他城市和地方政府中进行复制。作为一个方法，它是非常划算的。类似的活动也在越南、马来西亚、印度等地进行。在不同的城市中广泛开展此计划，地方政府应与教育部门和地方学校的教师进行协调，活动指南可作为其他城市的一个资源来使用。
　　9、尼泊尔 以社区为基础开展减贫，降低灾害风险
　　奇旺地区的Meghauli和Pathihani两个村临近奇旺国家公园，位于尼泊尔中南部德赖地区的洪泛平原上。该地区以农业和养殖业为主，以在缓冲区内的共有森林区域进行资源采集为辅。雨季和旱季的交替、土地使用管理和水资源管理不善，导致洪水和干旱发生，毁坏庄稼，迫使人们更加依赖于共有的森林，以获取草料、木材和水。变化的气候模式连同气候变化，使得即便在雨季庄稼也会短缺。冬季大雾变得更加频繁、密集，持续期更长。这导致户外工作困难，庄稼病虫害增多。气候的变化模式以及国家公园侵入性植物的泛滥，导致野生动物越来越多地侵犯人类的领地。犀牛、鹿、野猪、大象等吃掉植物毁坏庄稼，老虎和豹子等肉食动物则捕食家畜。地方知识和应对机制难以有效应对多重灾害的复合影响，贫穷、低下的认识与筹备不足是主要的限制因素。
　　一系列减贫方法被用于解决生态系统的冲突，并将降低灾害风险的措施作为整体发展方案的一部分。处理这些多重压力需要合作。该项目协调多个部门和利益群体，将发展重点和降低灾害风险一并解决。项目的主要目标是通过降低灾害风险来促进国家减贫。这将通过改善脆弱社区的生计来实现，并确保村庄、地区和国家层面的利益群体采纳以生计为中心的途径来降低灾害风险。
　　成效
　　● 该项目降低了财产损失，保护了村民的生命和生计。村庄层面和地区层面的政府部门已经将社区主导的灾害规划和实施纳入到发展规划中。
　　● 发展与降低灾害风险行动在31个乡村发展委员会以及1个地区直辖市中进行复制。在项目区的两个村庄中，改善灌溉设施、庄稼与家畜的培训与投入，非农收入增加，储蓄与信任体系以及用于基础设施管理的制度开发，使得来自210个家庭的1200个受到反复出现的洪水、干旱以及野生动物入侵影响的弱势人口均受益于此。从社区整体来看，来自1500多个家庭的9000多人受益于河岸保护和动物防护围栏。
　　● 由于采取了预防性和适应性措施，因洪水、干旱、野生动物入侵导致的庄稼和家畜损失大大降低，由于种子改良、养殖措施、畜棚以及规范的兽医服务的改善，作物产量平均每年提高了50%，养殖也得以改善。
　　● 在动物防护围栏的案例中，野生动物导致的作物损失几乎降低为零。
　　好的做法
　　● 以生计为中心的途径主流化到降低灾害风险中；
　　● 多利益群体参与规划、实施以及监测；
　　● 制定了以社区为基础的灾害管理规划，并得到地方政府官员的认可，成为发展规划的一部分；
　　● 赋权于弱势群体和地方利益群体，使其引领降低灾害风险活动，并管理来自各方的捐赠资源；
　　● 以整合的方式开展项目活动，解决不同灾害与发展优先序之间的冲突；
　　● 基于灾害的发生频率、致损程度以及社区中的潜在脆弱性，确定灾害的重要程度；
　　● 脆弱社区、政府机构及其他利益群体共同协助评估地方能力以及可用的资源；
　　● 地方政府和社区能够以整合的方式规划并开展发展活动和降低灾害风险活动；
　　● 帮助各利益群体更好地理解灾害管理并降低脆弱性，使规划者和社区意识到在营救和减缓之外，还有更多事情要做。
　　经验教训
　　降低多重的、慢性的灾害导致的损失，需要长期的合作行动。遭受最严重的灾害和生计资产受影响最严重的地方正好可以作为入手点。面对竞争性的利益诉求和灾害管理的不同方式时，就降低灾害风险达成共同的理解而不涉及国家层面的政治冲突是个很大的挑战。通常并没有人从受害者的角度审视灾害，在实际中降低灾害风险也未能包括脆弱社区的需求。该项目举办了涉及所有利益群体的讨论、培训、研讨会，以此建立对灾害脆弱性及其后果的共同理解，这促进了合作行动的开展。
　　推广前景
　　不同的灾害需要不同的干预措施，但整合的、多利益群体的途径是其基础，并且能够应用于不同的社区和环境。由此，该项目能够在其他灾害脆弱区和国家层面进行推广。这需要在政党、政府部门和官员中提升意识，提升对降低灾害风险的理解。
　　10、巴基斯坦 地方政府的机构建设与能力建设
　　2005年10月8日的地震是巴基斯坦有史以来毁灭性最大的一次。巴基斯坦政府迅速成立了中央机构进行救济与重建。从2005年10月建立之初，地震重建与修复当局（ERRA）就将灾害风险管理整合进社区筹备工作中，形成了将灾害风险管理主流化到发展中的指南，形成了曼斯合拉、穆扎法拉巴德地区的灾害分布图，在这两个区的112个工会理事会中建立灾害管理委员会和应急响应小组。该计划试图通过增加地方政府和社区的灾害恢复力从而降低灾害风险，这就要求地方政府和社区在规划过程中，具有对灾害进行响应和备灾的能力，具有更多的来适应变化着的风险因素的能力。
　　成效
　　● 主流化、规划与风险地图
　　为ERRA中的高层管理、为来自西北边境省（North West Frontier）和巴基斯坦管辖的克什米尔地区政府中的发展规划者举办主流化与规划研讨会。研讨会产出了一套指南，用于将降低灾害风险整合到未来的ERRA重建规划中。随后将产出地区层面的灾害指数地图，气候变化的潜在影响以及环境退化都需要清楚地绘制地图。除地图外，还包括如下这些促进主流化的行动：1）举办一系列的咨询会和研讨会；2）鉴定并确认地方政府部门的规划过程；3）编制针对地方当局的主流化指南；4）针对主要政府官员的降低灾害风险的能力建设。
　　● 以社区为基础的灾害风险管理
　　以社区为基础的灾害风险管理（CBDRM）是ERRA灾害风险管理项目中必不可少的部分。具体的目标包括：1）提高地方政府和社区管理风险、应对灾害的能力；2）为地方政府提供降低灾害风险的工具（培训工具、设备、物资储备等）；3）增强地方能力，以组建志愿者队伍，在危机时刻进行响应；4）加强地方政府官员各方面的降低灾害风险意识。
　　好的做法
　　● 该项目借助来自国家与国际伙伴的技术支持，将降低灾害风险主流化到了地区发展过程之中。研讨会开发了一套指南，使降低灾害风险整合到未来的发展规划以及国家重建规划中去。为地区规划官员们编制了一套简要的指南。
　　● 在为地方社区和地区层面的官员开展备灾与能力建设时，对兵库框架的三项重点和五项重点予以了特别的关注。
　　● 灾害与风险地图回应了兵库框架中的两项重点，即确认、评估并监测灾害风险，以及加强早期预警。
　　经验教训
　　在发展过程中使降低灾害风险得以主流化是一个缓慢的、持续的过程。尤其是在完全缺乏有技能的灾害风险管理人才、决策者缺乏对灾害风险的意识的情况下，应该对障碍和阻滞有所考虑。为了应对这些问题，项目规划过程必须是参与式的，而且是透明的；多部门方式对于项目的成功至关重要；必须与地方政府进行近距离协调，保证项目的所有权和可持续性。此外，灾害除了带来损失外，也为社区、政府、资助机构从减灾到备灾的发展方式转变提供了机遇。
　　成功因素包括两点：一是保持敏锐，2005年地震后，捐赠者、国家机构、社区都积极响应，创造了良好的减灾环境；二是有效的组织结构，ERRA拥有有效的网络，对于协调和实施大有助益。
　　推广前景
　　ERRA在一个贫乏、能力有限的地区开展了该项目。与国家灾害管理局的密切合作使得该项目易于在全国地区推广，至少在地理上相似的地区是可以的。根据国际专家的评估，反应良好，国家灾害管理局大体上同意在其他受灾害影响地区进行推广。该项目的方法论与策略考虑到了不同的地方环境，因此也是易于推广的。
　　11、秘鲁 赋权地方政府，使其成为减灾与恢复的领导者
　　秘鲁2007年地震后，受灾地区的重建与恢复是断裂的，并且没有很好地整合到整体的发展与降低风险工作中去。地方政府与各个组织本身也受到灾害的影响，因此，在基础设施修复中，无法与外部人道主义团体或者国家机构进行合作，引领发展工作。对于生计恢复、机构建设或者性别方法等的长期发展通常关注不足。2007年震后，相关外部群体如公共机构、国内以及国际的非政府组织，都以一种孤立的、分散的方式来开展恢复项目，该方式也忽略了对地方能力以及地方作为的考虑。
　　UNDP在该国的办公室提供全职的员工，为地方政府提供有关降低灾害风险和恢复的技术援助，并集中关注以下由地方政府自己确定的四个方面：房屋与土地管理；恢复生计；规划、协调与提供咨询；经验教训的系统化。
该技术援助将在震后持续两年，他们致力于增强地方政府的能力从而促进灾后恢复的主动性，在培训、评估、协调以及准备专项提案等方面发挥领导作用。目标即保证地方政府能够领导恢复工作，协调地方与国家的各利益群体，并将发展与降低风险整合到重建中去。
　　成效
　　● 政府当局更新并重新设计了他们的（十年）发展规划和年度规划，用以推进可持续的灾后恢复与降低风险。通过多利益群体参与的过程，评估并确定了相关的策略与活动。
　　● 通过全职的技术援助，风险管理已经以纠正过去的错误、对将来进行规划的方式并入灾后恢复中去。地方政府不再抵抗和依赖，而是积极主动地领导、推进并实施风险敏感型灾后恢复。
　　● 除了传统的基础设施重建外，还包括了发展与能力建设等议题，比如生计、性别、信息管理以及制度强化。
　　● 在不同部门的作用下，地方政府与中央政府已经采取了更好的政策、策略和机制用于规划、实施并监测重建过程。
　　● 地方政府其他一些常规的工具和方法也改变了，比如公共投资制度；改进了信息监测和传播的信息系统。举办研讨会，提升官员和技术援助人员的意识，调动规划能力，并将这些制度付诸实施。
　　● 土地使用规划将进行修订，在设计和实施公共项目过程中风险考虑的方法也将予以考虑。
　　好的做法
　　● 通过帮助地方政府，使其与中央政府和公民社会组织一起，承担起以发展为中心的灾后恢复的协调与领导责任，以此来支持地方政府降低灾害风险。
　　● 发展规划将降低灾害风险囊括在内。
　　● 整个项目通盘采纳性别方法，支持了一个有20名妇女的组织。
　　经验教训
　　● 在重建与恢复过程中，短期的、即刻的以及可视的产出都是符合国家和地方的政治利益的。挑战即是如何将政治利益作为一个机遇，获取对风险敏感型发展实质性的投入，从而将短期活动与降低风险的长期活动结合起来。
　　● 各利益群体往往以一种孤立的方式进行干预，缺少发展主动性，也没有机构间的协调。很重要的一点就是协调不同的行动者进行联合干预，并整合到发展工作中去。
　　● 将增强地方能力作为灾后恢复的一个主要目标十分关键，因为一旦外部支持者撤出后，地方政府将是使发展持续下去的主要机构。
　　● 灾后恢复规划和实施应该成为发展规划和实施的一部分。
　　● 联合国系统中的伙伴需要与地方政府紧密合作，提供近距离的、持续的技术支持。这对于使官员对相关议题保持敏感、在整个恢复过程中担当领导责任等方面，都取得了很大成就。
　　推广前景
　　相较于成本高昂的恢复项目而言，支持地方政府实现可持续的灾后恢复，成本很小但收效可观。为推广这一经验，需要识别关键的利益群体以及他们优先的需求和利益。需要从一开始就与官员进行持久的谈判。重要的是要与地方当局建立并维持强有力的联系，并支持有效的协调机制。恢复过程中的瓶颈问题往往更多与政治方面和制度方面相关，而非经济因素的限制。不同层面上利益群体的敏感化对于有效地实施灾后恢复计划是很重要的。
　　12、菲律宾 降低灾害风险的长期协调办公室
　　阿尔拜省由3个市和15个自治区组成，总人口120万。阿尔拜坐落于马荣活火山附近，距离马尼拉500公里。阿尔拜的人口中，有35万人口面临台风和洪水的风险，127个村庄即一万二千多个家庭受到滑坡影响，3个市和5个自治区面临火山喷发的风险，30万人受到海啸的威胁。阿尔拜省公共安全和应急管理办公室（APSEMO）是菲律宾的阿尔拜省政府于1995年建立的，用于应对台风、洪水、滑坡以及地震等高风险的灾害。创建这个办公室，能够保证使降低灾害风险制度化，职员配备永久化，预算资助常规化，并实质性地将其主流化到地方政府的规划与项目之中。阿尔拜省政府资助并运作APSEMO，主要瞄准偏远地区面临灾害风险的人们，瞄准那些对降低灾害风险负有责任的多部门行动者。
　　APSEMO目前是阿尔拜省地方政府单元中一个独立的部门，有22个长期职工，主要包括四个部门：研究、统计与评估部；规划与实施部；信息与培训部；交通安全部。APSEMO主要关注灾害早期的项目，它还为该地区以及其他地区的政府部门、私人机构提供技术支持。
　　成效
　　作为一个永久性部门，APSEMO已经将降低灾害风险分权化、主流化到地方政府的地方发展规划和发展项目中。现在，灾害防备构成了地方政府部门的规划和行政的一部分，有着职业员工和常规的资助。这使得风险与资源图成为可能，编制了针对具体地区、具体灾害的规划，设立了以社区为基础的早期预警系统，测试了通讯协定和评估步骤。这种制度上的强化和省层面完善协调的评估准备，使得全省在众多灾害面前实现了零伤亡，包括1995年9月和1998年9月的两次台风，2000年、2001年、2006年的马荣火山喷发。
　　好的做法
　　● APSEMO已经显示出，在地方或省级层面设立一个长期性的、制度化的灾害管理办公室是一个很好的做法。有一个长期存在的部门在面临紧急情况时进行整体的协调，这对于挽救生命、实施有效的和可持续的降低灾害风险和对灾害的响应是尤其重要的。
　　● 特别的一点是，该项目是首个在地方政府部门中就降低灾害风险设立永久性部门的，而不是每次选举都会被替换掉。该项目从一开始就从六个省政府那里获得了对政策和资金的持续支持，这也显示出，政治决策者已认识到在降低灾害风险这一工作中稳定性与超越党派之争的重要性。人员的稳定性有助于使团队工作、内部协调与人际关系更加有效率，这也是贯穿于APSEMO整个14年历程中。
　　经验教训
　　● 省级层面制度化的降低灾害风险办公室的存在，使得在降低灾害风险过程中对多个利益群体的辅助与协同变得更加容易。对于APSEMO而言，它囊括了不同的地方政府和中央政府机构、草根社区组织以及国外的和本地的捐赠者。永久性的、制度化的办公室的存在使得工作有所值并避免重复，使得降低灾害风险的实践更加有效。
　　● 成功地建立一个长期的降低灾害风险办公室并将其制度化，需要政治层面在长期性责任与角色的扮演、长期性的职员安排以及稳定的年度资助等方面达成共识。所有这些对可持续的机构能力发展而言都是特别重要的。
　　挑战
　　● 灾害具有不确定性。APSEMO能够协调进行有效的备灾和快速反应，但自然灾害的影响有可能超越人的控制范围。
　　● 政治也具有不确定性。地方政府中的领导仅有短暂的任期。新当选的领导者的干预措施必须谨慎对待，降低灾害风险需要有综合的公众意识倡导以及社会支持以避免政治化。这对于使地方降低灾害风险机构保持公允并独立于政治过程，是必不可少的。
　　● 多利益群体的支持可能是暂时的，需要持续地维持多利益群体的支持。
　　● 需要不断增加的持续的财政支持来保证并将APSEMO的工作扩展到更低层次的政府部门中去。
　　推广前景
　　APSEMO的理念能够适用于多种情境。同时，成功地进行复制，需要政治领导、成功的报道、立法、个案展示以及各利益群体的支持。范例为复制提供了很好的指导。需要考虑的主要因素即是现存的政策、资金的可用性以及政治投入的层次。为达到最好的效果，推广的尝试应该与社会经济发展规划过程相连接。
　　13、南非 水资源开发与管理
　　多年来，赫曼努斯的水资源利用已经是不可持续的。该地的水资源发展与管理计划从2001年开始运行，以抵御干旱的风险和水源的短缺。这一计划由欧弗斯特兰德自治市进行协调、资助和实施，在与众多利益群体的合作中，此计划使用了一套方法，包括寻找新的水源、减少水污染、清除外来入侵植物等措施。计划实施不仅缓解了水供应的压力，而且带来了社区参与、就业和社区发展。
　　成效
　　● 减少赫曼努斯社区的干旱风险和水源短缺
　　● 降低这一区域对水源的需求
　　● 获得其他可持续的水源点
　　● 实现环境恢复
　　● 创造就业岗位
　　● 开展技能培训
　　● 缓解贫困
　　● 开展环境教育
　　● 赋权给妇女、年轻人和残疾人
　　● 提高对艾滋病的认识
　　水需求管理策略
　　● 清理外来入侵植物：合作进行水源项目相关工作的同时，清理并控制外来入侵植物，将水源更多的用于生产，并增加就业。
　　● 节水园艺：鼓励当地居民在他们的园地中使用需水量较小的本土植被和植物。
　　● 公共意识运动：使当地居民和其他用水者意识到保护水源的必要性。水源保护信息在学校中进行展示。使用水者意识到可安装节水设施，比如用水量低的淋浴喷头和厕所系统。
　　● 水泄露的检测和修理：检测水分配系统的泄露并进行维修的项目正在进行中。访问用水量大的使用者，并帮助他们发现并修理房屋漏水。
　　● 水的再利用（经处理的污水）：来自污水处理厂的污水将进行再利用，用来灌溉高尔夫场和运动场地。在这之前经处理的污水则被排放到大海中，而饮用水却被用于灌溉。因此这也是当地政府一个新的收入来源。
　　● 管网水压管理：计划引进管网水压管理用于供水管网的适合区域。管网中的压力将在用水需求低时（从23点到凌晨4点）大大降低，从而减少泄露造成的损失。
　　● 仪器测量（家庭用水）：一个进行中的项目要引入测量仪器替代品来确保对水源使用的测量是准确的。
　　● 水费：欧姆斯兰德自治区的所有家庭每个月都能获得6立方米的免费用水。此后，应用惩罚性水费制度，限制用水超过30立方。
　　● 用水约束：若必要，以多种形式的用水约束限制用水。
　　● 发展约束：极度缺水时期，限制或推迟房地产的发展。
　　好的做法
　　● 采用的方法是透明的、包罗广泛的、可持续的并对问题提供了一个长期的解决方案。
　　● 各个层次（国家、省级和地方）的政府部门都参与其中，与以社区为基础的组织和私人部门一起工作，开发并实施一种可持续的解决方案。
　　● 实现了许多积极的产出：外来入侵物种耗水降低，当地居民和其他用水者用水需求降低，环境得以恢复，创造了就业岗位，进行了技能培训，缓解了贫困，进行了环境教育，给妇女、年轻人和残疾人赋权，提高了对艾滋病的认识。
　　● 生成了一个严格的环境影响评估，并包括一个持续的生态监测在内。这主要得益于欧姆斯兰德自治市在环境保护方面的投入。
　　经验教训
　　● 即使淡水资源是有限的，也必须负责地进行管理。
　　● 有效的政府间合作是可能实现的。
　　● 没有可持续的“快速修复”——只能遵循一个综合的长期的方法。
　　● 利益群体的参与和支持是重要的，也需要投入充足的时间。
　　推广前景
　　所有的水源供给者都应该进行水需求管理。任何水源供给者都可以采用赫曼努斯水需求管理策略。需求管理的原则也能在能源部门得到应用。具体来说，在赫曼努斯项目的案例中，欧姆斯兰德管辖的地区不存在扩大项目影响的经济或政治的限制。当地政治家完全支持这个项目，并提供了项目的连续性所需要的资金支持。这个项目已经开始将它的某些内容延伸到这个区域的其他乡镇中。
　　将项目扩大到一个不同的或更高的层次是比较困难的，这需要引入不同的地方当局和其他机构。他们中的每一个都具有不同的优先级和能力层次。投入和资助的水平在每个当局中也是变化着的，也就很难实施一个协调良好的项目。
　　14、越南 针对龙卷风风险，增强地方能力并创建地方政府网络
　　每年的雨季，越南中部地区平均要受到四到六次台风袭击，给脆弱的社区带来巨大的损失。市镇（commune）是越南行政管理中的最低一级，与地方社区的直接接触也最多。法国发展研讨会（Development Workshop France）项目在越南中部地区与地方市镇政府一起工作，尤其是通过抗龙卷风建筑的推广，促进降低灾害风险。市镇人民委员会和其他众多组织参与其中，包括妇女团体和农民团体在内，他们是项目的核心行动者。该项目分阶段实施，第一阶段（2000-2002）对防御性房屋的解释说明，培训建筑工人；第二阶段（2003）建立市镇损失防御委员会，创制市镇灾害预防行动规划；第三阶段（2006）损失防御委员会整合到市镇委员会的洪水与暴雨控制部门中，建立降低市镇灾害风险的支持网络，分享项目技术与方法，逐渐地将项目的成果推广到其他市镇。
　　成效
　　超过1400个家庭对他们的房屋进行了加固，并抵御住了随后到来的台风。因此该项目得到了很高的地方认可和评价。当2006年台风“象神”袭击越南中部地区时，没有造成任何房屋损失。项目未覆盖的家庭也开始学习这一技术。这些成就引起了省级政府的重视。在2006年后期，省级政府发布了一项省级建议，敦促所有地区的人们将抗龙卷风的10项重要原则付诸应用。市镇当局为加固公共建筑提供资助。2006年省级政府进行了建设部专项研究，使法国发展研讨会的方法得以生效，并就安全建筑出版了指南。
　　好的做法
　　作为一个好的实践，最突出的就是地方市镇政府在社区降低灾害风险中扮演了主要的角色。要特别提出的是地方市镇政府网络的建立。在平行政府中共享经验、共享降低灾害风险的决策，这一做法也是很独特的。另一个重要的成功因素是，市镇政府拥有数年的项目经验能够进行分享和指导其他市镇，市镇政府网络提供了一个很好的平台，使得大家可以进行讨论、规划以及实施减灾方案。
　　经验教训
　　● 在社区层面以一种持续的方式减少灾害风险和弱势人群，并且在策略和高层政策方面产生变化，这是需要时间的。这项工作必须以渐进的方式，允许当地的合作伙伴和地方政府进行评价、建议和吸收那些观点。
　　● 重要的一步是，决定与策略都是由当地人自己作出的，并且反映当地的限制因素与现实情况。
　　● 在降低灾害风险过程中，鼓励地方政府领导将他们的经验知识作为地方的专家知识来使用，那么在将这些类似的策略推广到其他地方时，能够使可信度增加，也易于领会。
　　● 在越南这样的国家，需要将更多的人力资源、物质资源以及金融资源分配到地方政府，使降低灾害风险的活动能够得以实施。在规模较大的项目中，应对地方政府的经验予以关注，尤其是在需求以及可行性的评估这两个方面。太多的降低灾害风险项目都没有进行足够的地方咨询。
　　● 加强本地专家知识很关键，这应该从一开始就整合到项目策略中去。
　　推广前景
　　将项目策略推广到其他地方，需要相应的资源以及一定程度的政治支持。在越南，将其复制的机遇十分良好。2003年，法国发展研讨会与越南城市协会共同工作，在其他省份解释该项目方法，进行意识提升、培训，对防御性加固进行解释。近期法国发展研讨会又被邀请到越南中部的其他地区进行示范，包括山地社区。地方条件有所差别，但主要的原则和策略都得以复制。
来源：联合国国际减灾署
　　●新书推介●
穷人经济学：对全球减贫的深刻反思
Poor Economics: A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty

　　为了帮助世界上的贫困人口，许多政府、慈善组织以及非政府组织都倾注了大量的物资和心力。然而，本书作者却认为，那些指导它们工作的假设通常是站不住脚的，有些假设不过是未经检验的概括，还有些则是十足的误解，贻百害而无一益。正是因为对贫困的认识不到位，才导致这么多年来各种反贫困政策屡遭失败。有些卫生保健措施对于穷人来说弊大于利；穷人的孩子年复一年地去学校读书，却没有学到什么东西。
　　面对穷人世界里诸多看似矛盾的现象，分别来自印度和法国的两位经济学家——巴纳吉（Abhijit Banerjee）和迪弗洛（Esther Duflo）率先在发展经济学中运用随机对照试验。从智利到印度，肯尼亚到印尼，长达15年的研究，让他们对穷人有了不同于其他研究者的新认识。他们的研究对许多我们习以为常的推断提出了质疑，包括：穷人是非理性的，小额信贷是万能药，学校教育就等于学习，等等。同时，他们也发现，尽管穷人是个特殊的群体，但大部分情况下，他们与世上其他人的差别并非有如天渊之隔。而这却恰恰是其他研究者——尤其是经济学研究者最容易忽略的事实。
　　该书共分10个章节，每一章都指出了一些贫困的症结，以及如何去克服的方式。作者从微观处入手，首先分析了家庭生活中的必需品，包括人们需要购买什么东西，需要怎么来保障家人的身体健康和子女的教育等。接下来又分析了一些和穷人相关的市场和制度因素，揭示了穷人经济行为的一些特征，以及政府的职责所在和工作方式。阅遍该书，读者就会清楚：穷人究竟能够做些什么，为什么他们需要帮助。
　　本书阐释了穷人如何生活，为读者提供了机会来畅想一个贫困以外的世界。所以，连诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森在内的许多经济学者也对该书赞赏有加。
　　有关本书的其他内容，详见： http://www.pooreconomics.com/

 

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