国际减贫动态第三十五期-全球社会保障体系的覆盖范围

　　●研究前沿●　

　　一、社会保障体系覆盖范围的概念和测量
　　社会保障体系的每一个种类所覆盖的范围都是一个多维概念，至少包括以下三个要素：
　　●范围。它是以某个国家公民能够利用的社会保障体系分支的范围(值域)和类型来衡量。在劳动力市场中处于不同地位的人群，享受到的社会保障范围也可能不同。因此，在评估社会保障范围时必须充分考虑到这点。
　　●程度。这通常是指社会保障覆盖的人员占全部人口或目标人群的百分比（按照性别、年龄、劳动力市场状况进行分类）。它是以社会保障体系的每个具体分支进行衡量。
　　●水平。指社会保障的某个具体分支的覆盖充分性。比如，我们可以通过已有的现金福利水平对其进行测量。这种测量既可以是绝对的，也可能与一些基准值相关，如以前收入、平均收入、贫困线等等。在社会医疗保障方面，它可以测出现有财政保障机制所覆盖的医疗成本，并且还可以通过提供的服务质量来衡量其覆盖水平。社会医疗保障在具体覆盖层面上涉及到服务和药物的可用性，以及实际拥有的医疗设施、健康的劳动力（医疗人员）、设备。
　　在衡量所有上述三个覆盖维度的时候，我们要区分开法律覆盖（或法定覆盖）和有效覆盖。如果现有的法律规定有这样一个群体应被纳入社会保险安全体系（社会保障体系具体分支之一的社会保险的覆盖范围），或者在某种情况下可以获得特殊补助津贴，那么这部分人群就被认为是法律覆盖人群。例如，只有年龄在65 岁以上的老年人才可以领取养老金，只有收入低于一定标准的人才能够获得低收入补助金，只有生病的人才能够享受国民医疗保健服务。另一方面， 我们可以通过以下指标来衡量有效覆盖率：某一具体分支的社会保险的实际缴费人数；所有65 岁以上居民中实际领取养金的人数；所有失业者或者生活水平低于贫困线的居民中获得各类补助金的人数。有效覆盖不同于法律覆盖，其覆盖率往往较低。这在很大程度上是由于在实施法律规定的过程中出现了各种各样的管理问题和资金缺口，比如，社会医疗保健就是如此。
　　1、法律覆盖
　　法律覆盖范围的估计通常衡量的是社会保障体系的分支数量。根据现行的法律规定，其衡量指标是覆盖的人口量或者特定人群数。国际劳工组织第102 号公约涵盖的社会保障体系共9 个分支的列表，可以拿来作为参考。
　　法律覆盖程度的估计，不仅需要得到国家立法分支机构制定的法定方案所覆盖人群的相关信息，也需要全国范围内可以量化覆盖人群的数据信息。社会保障体系某具体分支的法律覆盖率的程度指的是法律覆盖的预计人数与相应的雇员总人数（即拿工资和薪金的工人）、从业人员总数（包括雇员和个体经营者）、经济活动人口总数（包括或不包括家属）以及全国人口总数的各种比率。例如，由于第102 号公约允许批准国可以通过社会保险、普遍福利或者经济状况调查的方式来提供社会保障覆盖，那么就有多种选择用来满足覆盖程度的最低要求，具体如下：(a)限定雇员的不同类别，至少占到
雇员总数的50%；(b)限定经济活动人口的不同类别，至少占到居民总数的20%；(c)因意外事故而低于最低生活标准的人群。
　　社会保障体系具体分支的法律覆盖率的水平通常是以受益率（现金收益）或替代率作为测量受益人具体收益的指标。例如，第102 号公约针对七个分支提出了现金收益的最低替换率。它规定了这样的最低利率应该适用于一个定义为“标准”并符合条件的受益人，还要保证至少对那些收入达到一定标准的候保人规定选择级别。
　　2、有效覆盖
　　有效覆盖的测量值应该反映法律规定在实施过程中的真实情况。有效覆盖不同于法律覆盖，其覆盖率往往较低。这是因为法律规定在执行过程中常出现偏差，或者立法文本中的政策也常被误解。
　　一个国家有效覆盖范围的测量值能够反映出该国家社会保障体系的分支数量。而相关的立法也确保了这些分支去真正地实施社会保障。也就是说，通过上述所有分支，大多数人是否被法律所覆盖也就是有效的覆盖。
　　有效覆盖的程度测量值可以告诉我们应当受保障人群的实际数量与根据法律预计的保障人群的百分比。比如，实际缴纳社会保险费用的人群数量与根据法律预计应缴费人群数量的百分比；或比起目标群体的大小，我们更应该知道实际获得福利的人群数量（获得失业津贴的人数百分比，获得养老金的人数百分比，获得社会救助金的贫困人口百分比等等）。
　　相对于平均收入、最低工资或贫困线，有效覆盖的水平测量值可以确定出社会保障受益人实际所得的福利金的水平(常常与一定基准量相关)，如获得的失业津贴或养老金。在需付费退休金计划中，有效覆盖的水平可能与将来的福利水平相关。例如，如果个体经营者按规定是根据申报收入来缴税，但实际上他们都按照最低缴税基准线缴纳，那么这种有效覆盖的水平可以通过申报收入与预计的平均实际收入水平的比率来测量。
　　在测量有效覆盖的程度时，要区分“应当受保障人群”和“实际受保障人群”。“应当受保障人群”指的是有福利保障但是当前还未受益的群体。就像有些人积极缴纳社会保险费用，所以被纳入福利保障以应对法律中规定了的“意外事件”。比如，当他们到了退休的年龄就能领取养老金。第一个例子中，充分覆盖指标是相关参照组（如雇员、就业人员、或经济活动人口）中应当受保障人群（如积极投保者）所占的百分比。比如就业人员中缴纳养老保险人员的百分比。第二个例子中，充分覆盖指标反映了目标人群中实际获益的受益人所占百分比。
　　在对覆盖及其缺口进行评估时，要通过以下几方面来对不同覆盖面加以区分：(1)社会保险保费；(2)覆盖全体居民的普遍保险计划(或所有居民都被涵盖在某一特殊保险类别里)；(3) 覆盖潜在的符合调查条件人群的经济状况调查计划。至于社会保险计划，考虑其实际成员数量和缴纳保费人数是很有意义的（有时候也包括他们的家属），一旦发生意外事故他们的社会保险就会起作用。应当受保障人群的概念也可以应用到被普遍或分类福利计划所覆盖的其他人群：如果法律明确规定所有居民或在特定的分类群(如年龄)中的居民都有资格获得社会救助，或者享受免费的社会健康保健或其他服务。可以这样说，一旦发生意外事件，所有这些法律规定的“保障”都可以起到作用。然而在提供收入或经济困难补助金以及有
条件现金转移的时候，很难确认谁才是真正的“潜在受保障者”。如果覆盖的范围主要是基于这样的一些福利计划，那么“应当受保障人群”的概念就不能适用。只有测量出真正的受益人的数量才是有意义的，而且必须和一些目标人群（如孩子、老人、失业人口和贫困人口）的大小联系起来。
　　上述覆盖水平和程度的测量提供了适用于社会保障体系具体分支的局部指标（有时甚至只是适用于具体方案或者方案的类型）。
　　当然，人们更倾向于去尝试建立一个总体指标或指数来全面反映一个国家的社会保障覆盖范围。一个方法是使用一套定量和定性的局部指标来测量，然后运用类似于联合国开发计划署(UNDP，2008)建立的人类发展指数的统计方法进行计算。综合性的覆盖指标必须涵盖上面所讨论的三种局部指标的功能：
　　●分支机构提供社会保障范围；
　　（社会保障分支的可得范围，涉及到所有需要的分支；）
　　●根据受保障人群的不同类型和需求所设定的覆盖程度百分比；
　　（根据受保障的人口所占百分比，社会保障覆盖各种突发事件和需要的程度；）
　　●社会保障水平，通过替代率等来进行测量。
　　这样的一个总体指标最近已经被亚洲开发银行研究开发出来了，并被其所有成员国计算出来。
　　当在各个领域不可能从数据中去构建必要的局部指标时，社会保障支出总额(衡量国内生产总值GDP或公共开支总额的比率)可能被用作一种代理综合性覆盖指标。因为国家的社会保障总支出也具有覆盖的三方面功能。
　　因为覆盖缺口的界定、产生的原因、填补的方法是我们研究的主要目标，所以需要回答以下的问题：
　　●有哪些人需要得到社会救助但目前却没有被覆盖？
　　●他们有什么需要？
　　●他们所面临的风险是什么？
　　●有什么方法可以将覆盖范围向他们扩展？
　　●他们在就业方面的地位如何？
　　● 他们有什么能力可以给社会做贡献？（他们有什么能力来参加保险？）
　　●如果增加覆盖范围，其潜在的成本都是什么？
　　这个信息的主要来源是：国家立法、应当受保障人群的相关数据、受益人、提供的福利金、社会保障计划的管理机构登记造册的融资成本。最后一点也是相当重要的，即家庭调查数据主要来源于普通劳动力调查机构、家庭预算调查机构以及其它同类型调查机构、或者是通过用来监测社会保障覆盖范围和影响的专门设计的调查获得的。
　　总的来说，我们在测量覆盖范围时有很多问题需要纳入考虑。
　　（1）社会保障覆盖可以通过分别测量具体分支（如医疗保健，老年保险和失业救助等）直接测得；或者通过对社会保障每一分支下的具体项目进行测量。综合覆盖测量，如亚洲开发银行的社会保障指数，可以通过综合社会保障所有分支的独立覆盖指标来测量。
　　（2）由社会保障方案针对特定社会风险和意外事故所制定的覆盖可以从两方面来理解：一是潜在的覆盖，其通过潜在受保障者的数量来衡量(例如那些被社会保险方案所覆盖或缴纳保费的人群)；另外就是实际覆盖率，其通过实际获得福利或者服务的受益人数量来衡量。这两个概念是互为补充的，应该分别单独进行评估。
　　（3）法律覆盖与有效覆盖。尽管人们可能被合法地覆盖，但是在法律法规的执法过程中可能会不够全面，所以有效覆盖率通常低于法定覆盖率。
　　（4）在衡量覆盖范围的程度时，选择合适的分子和分母是很重要的。理想的情况是，按照人群的规模来划分覆盖特定风险的绝对人数。但这由特定的政策或福利决定。例如：为了测量养老金实际覆盖的程度，领取养老金的人数应该与老年人总数有关，这样的话，在特定的年龄层里分子和分母就能够被严格限定，例如65 周岁以上（或者超过其他法定退休年龄）。
　　（5）国情与国际可比性之间存在相关性（如在国家层面上的指标的相关性，例如退休年龄)。
　　（6）行政管理及调查数据在全面评估社会保障覆盖范围的时候都是很有必要的。行政管理数据需要评估潜在的和实际的有效覆盖率。但是在不同国家或者在同一国家的不同福利方案中，这些数据的可用性和质量是不同的。通常，行政数据追查的是一些行政注册的项目（如保费或者福利金的支付），而不是这些项目涉及到的人。这样就会导致数据的重复计算，尤其是在整合行政数据的时候，因为有可能一个人换了两个或以上的工作，但参加的是同一种保险；或者是多种保险覆盖相同的意外事件；又或者是从多种福利来源获得同类型的福利。
　　（7）在评估社会保障覆盖的水平、质量和影响时，入户调查数据是特别重要的。此外，只有入户调查数据可以帮助我们评估覆盖缺口的本质，也帮助我们发现未覆盖人群的特点，尤其是帮助了解这部分人群缺乏社会保障覆盖的后果以及对具体覆盖类型的需求。不幸的是，许多常规的家庭调查显示仍然缺乏相关的信息来评估覆盖范围，或者调查时所提问题过于多样化导致无法进行国际比较。特定调查的情况很少见而且不符合国际标准。
　　这些测量覆盖范围的相关方法虽然从理论上来说是可行的，但遗憾的是，测量时可用的数据非常有限，因此在实际测量中指标的采用还会有所商榷。因此，本报告在仅对社会保障选定的分支的覆盖范围进行详细评估的能力还是非常有限的，不可能测量社会保障覆盖的所有维度。另外，数据只对少数国家就社会保障大多数分支的覆盖水平和质量进行评估时有参考价值。因此该报告是在有效数据的基础上利用选定的覆盖指标来介绍区域估计。只有当有效数据能反映出某特定区域内的国家的人口总数占到至少三分之二，区域内的预计保障覆盖才能测量出来。区域平均加权主要是依据指标对总人口，劳动年龄人口或者经济活动人口等进行测量得到。由于大部分数据的可用性十分有限，且都是最新计算得出，所以区域内包括的所有国家所得数据没有必要都一样。在以后的版本中，随着数据可用性的提高，我们很期待能提高社会保障在全球和区域的覆盖估计的准确性。
　　二、全球社会保障体系的覆盖范围
　　所有的社会保障体系都是依靠国民经济（主要是正规经济）的创收来维持收入转移计划。与此同时，劳动力市场的正规化程度决定有多少人将被社会保障的这10个不同分支所覆盖，也决定了他们中将会有多少人通过缴纳保费和税费来促进社会性转移的融资。通过税收，那些在非正规部门就业的人也能够获得社会救助和常规的社会福利。然而，在主要的非正规经济中，一个国家如果是通过保持税收和保费来实现大多数人的全面保障，那么提供更高的福利水平是不可能的。
　　国际和国内的劳动力市场的功能在对社会保障基本险和全险的覆盖范围进行分析时起到决定作用。本章分析了全球劳动力市场结构并初步得出了有关全球人口的社会保障全险水平的结论。接下来的章节将介绍在社会保障体系中最重要的独立分支的部分覆盖水平。
　　1、劳动力市场背景
　　大多数国家社会保险制度和其他法定项目都仅仅保障的是雇员(也就是说，那些在正式的企业中获得工资、薪金的人)，有时也会包括其家属。这些项目的法律覆盖和有效覆盖都与雇员人数占所有就业总人数的百分比是相对应的。在全球范围内（见表1），略高于全球成年人口四分之一（其中三分之一是成年男性，五分之一是成年女性）的人都是被正规经济组织或者非正规经济组织所雇佣的雇员。如果我们只考虑那些被各类组织雇佣的人群，那么全球只有不到一半的人是有工资和薪金的工作者。然而，在经济发达的国家，近85%的就业人员是受雇员工，比南亚和撒哈拉以南非洲最高多出20%左右，比东亚和太平洋地区至少多40%，比北非、中东、拉丁美洲和加勒比地区多出最高可达60%(见表1)，但并不是所有的被保障人都是在正规经济组织就业，因此无法获得法定的社会保障福利覆盖。
　　在发展中国家没有被社会保障覆盖的人通常是在非正规经济组织中工作而不是在正规经济组织。而非正规就业的定义的一部分通常就是指无法受到社会保障覆盖。即使是在经济快速增长的发展中国家，在不断增多的就业人员（通常是女性）中，获得稳定工作的人并不多。
表1 世界各地劳动力市场雇员(领取工资和薪金的员工)，2008（百分比）

　　人们曾经认为在发展中国家不断上升的劳人们曾经认为在发展中国家不断上升的劳动力比率将会在社会保障的覆盖下成为有正式工作的人员。然而，经验表明，越来越多的非正规经济组织中的事故发生率的升高使社会保障覆盖率逐年下降。劳动力市场之外最弱势的群体是得不到家庭支援的女性、残疾人和无法获得养老金的老年人。
　　覆盖率低的原因之一就是个体经营者越来越多。大多数社会保险和其他一些福利方案覆盖的都是正规就业人口，不包括个体（除自愿缴纳保险费的个人外）；这样的结果就会导致覆盖率很低。因此，某一人群的法律覆盖范围的平均值也无法说明个体经营者的覆盖缺口问题。
　　从全球雇员总数占就业人口总数的百分比中可以看出，在非洲、亚洲和拉丁美洲的大部分地区，只有很少的就业人员是雇员。特别是大多数非洲和东南亚国家，只有不到30%的从业人员是领取工资的员工。而即使是在这些雇员中，也存在着社会保障和就业保障的覆盖不足问题。可以看看下列来自拉丁美洲和非洲的例子。
　　2005年在拉丁美洲的非正规经济构成中有64.1%是非农就业人员（托克曼，2007）。有78%的非正式工人是在非正规经济组织工作，但也有一小部分非正式工人（22%）在正规经济组织中工作。也就是说，属于正规经济组织中得不到社会保障的员工。要获得社会保障就需要获得雇佣关系的正式认可，最典型的就是要签署劳动合同。2005调查显示，在拉丁美洲有约37.7%的领取工资的员工没有签署劳动合同。这些人主要集中于非正规经济组织中（约有68%），但在正规企业中也有26%是此类员工。签了劳动合同或者没签劳动合同所获得的社会保障覆盖范围的不同，与他们是在非正式企业或是正式企业工作无关。平均来说，在没有签订劳动合同的员工中有19%获得了社会保障。与之相比，签了劳动合同的员工其获保率要高出四倍。在正式企业中没有签订劳动合同的人数比例只有10%，而签订了劳动合同的获保率则要高出5倍
之多。总而言之，合同的类型也决定着是否能获得社会保障。
　　来自非洲的例子显示了相同的模式。虽然赞比亚为正式员工办理了特定的社会保障，但是也仍然不能覆盖全体员工。要实现社会保障更大的覆盖范围，其阻碍之一就是接近一半的员工（占员工总数的49%，其中54%是女性，47%是男性）说他们要么没有与雇主签订劳动合同，要么就是他们不知道他们有这样的权利。因此，一半的员工(但是只有19%是公营部门的员工)说他们的雇主不愿意为他们投保，或他们并不知道他们的雇主是否为他们投了保。类似的，超过一半的员工(其中19%还是公营部门的员工)表明他们没有获得过劳动法所规定的带薪假期，病假工资和带薪产假等，或者他们根本不知道有这项权利。
　　在坦桑尼亚联合共和国，根据2005/2006年度综合劳动力调查(ILFS)显示，8.6%的从业人员都是被有偿雇佣的，在非正式企业中有39.1%（男性38%，女性42.2%）的是有偿受雇员工。而在这些雇员中，只有49%的员工（没有性别差异）说他们签订过劳动合同（其中，38.9%的是长期合同和10.7%的是临时合同）。在正式企业工作的雇员中，70%的人签订了书面合同，15%的人签订了口头合同。相应的，在非正式企业工作的雇员中，这种情况是完全颠倒的，61%的人是口头合同，只有15%的人是书面合同，而且大多数书面合同是临时性质的。就像在赞比亚，所有有偿雇佣（公共部门和其他法人组织只占28%，签订长期书面合同的雇员只有17%）的工人中，有63%的人说他们的老板不愿意为他们购买社会保险或者他们不知道老板是否为他们够买了社会保险。只有5%的在非正式企业工作的有偿雇工说他们的老板为他们在现有的某种社会保障项目投保；而在正式企业工作的有偿雇工的投保率相应地要高一些（大概是56%），但仍然与全面覆盖有一定差距。艾滋病的发病率在生产性群体中是最高的。它对人口结构、死亡率以及相应的社会保障计划的有效覆盖造成很大的影响。
　　尽管社会保障缺乏广泛覆盖，在近几年有很多中等收入国家已成功扩展其社会保障体系。例如，通过将医疗保险和免费公共健康服务结合起来，哥斯达黎加已经实现了健康保障的全面覆盖。由中央和国家提供财政支持的印度国家养老保险计划，覆盖了四分之一的老年人：基本上有一半的领取养老金的老年人生活在贫困线以下。在巴西，社会救助养老金帮助约1400万的人摆脱了极端贫困。在韩国，一项新引进的社会保险计划帮助其平缓过渡了20世纪90年代晚期发生的金融危机，尤其是帮助其成功应对高出正常时期四倍的失业率。
　　全世界社会保障所面临的一个主要挑战是帮助中等收入国家继续改进他们的社会保障制度，同时帮助最不发达国家选择其最适合的社会保障以扩大其覆盖率。国际劳工组织三方机构望通过一系列尝试和社会对话来发起并持续帮助各个国家建立和扩展社会保障体系。国际劳工组织正在测试一种新方法，能够监督各个成员国在扩展社会保障覆盖范围时的主动
性。此外，该组织还将寻求运用其悠久的经验来促进社会对话和三方参与，从而帮助覆盖基础薄弱、非正式企业员工比例较高的某些国家来扩大其社会保障覆盖范围。
　　为了分析全球社会保障覆盖模式，对不同国家的相对同质群组进行评估是很有意义的。在该报告中，这些国家群组的分类是按照地理区域，依据人均国内生产总值测得的收入水平，人类发展指数(HDI)，以及贫困发生率。国际经验表明，劳动力市场结构的具体类型与就业人员的低工资、高度非正式性有关。同时，也与家庭收入水平普遍比较低且不固定有关，当然这也导致了收入贫困的高发生率。最终使得国家的贫困人口特别容易受到员工职业周期、各种社会和经济风险和意外事故的影响。而在这样的社会里最需要社会保障覆盖的还是那些弱势群体，他们对社会保障的需求要比其他人群更高。法定社会保险项目的有效覆盖通常很难充分地覆盖到他们。确切地说，是因为非薪资就业状况太普遍，收入低而且不固定。在该报告中，根据收入标准的贫困发生率和非正规就业率来对研究国家进行分类。弱势群体的评估必须结合下面两个变量来进行：收入在每天2美元(PPP)以下人群的贫穷率以及正式雇用的程度。通过代理方式测量那些不被保障的雇员（领取工资/薪金）的人口比例。
　　有58个国家在劳动力市场的贫困和非正规方面正经历高或非常高的脆弱性，大概占到了所有国家的三分之一。根据这个概念，最脆弱的国家中主要是集中在亚洲和非洲。
　　2、法定方案的全面覆盖范围
　　当前，虽然只有为数不多的国家社会保障体系覆盖了所有领域，但几乎所有国家都建立了能够提供部分支持的社会保障体系。世界上还没有一个国家是完全没有任何形式的社会保障，但在许多国家社会保障的覆盖范围还是很有限的，只有少数人口获得了现有保障方案的法律覆盖和有效覆盖。每个国家都有一定形式的社会保障计划包括社会医疗保障，因此可以帮助社会医疗服务至少覆盖到一定的人群。这些项目包括免费的公共健康保健服务以及为特定群体提供的社会保健的其他服务。大多数国家都制定了福利方案来提供缴费型养老金。尽管很多保障的覆盖范围仍然局限于正规经济组织或者其中一小部分群体。这些方案很多都是比较新的，所以依据老年人实际获得某种福利收益测量的覆盖率比较低。在大多数国家，正式企业的雇员如果受工伤的话都会获得某种形式的保障，尽管并不能完全满足第102 号公约规定的福利保障的范围和类型。在大多数国家，至少有一部分人是能够获得保障的。通过劳动法或集体协议，他们可以得到带薪病假和带薪产假。然而，这些法规很少被真正实施，因此，其有效覆盖率相当低。
　　世界上有多种实现社会保障的方法。法定覆盖水平，社会保障实施程度和类型都是有显著差异的。从世界范围内社会保障项目的法律覆盖范围可以看出，社会保障项目在对一定数量人群进行法定覆盖时存在很大缺口，尤其是在亚洲，非洲和拉丁美洲部分地区。
　　正如我们已经看到的，几乎所有的国家（包括低收入国家）一旦发生工伤事故都会有某种法定保障项目或者劳动法规定的某种最低形式的补偿。他们也有至少一个养老金计划。当然，这些规定经常只会有效覆盖劳动力中的一小部分人群，而且这些项目也仅仅限定于公共部门或者私营的正规部门等。按照第102号公约，他们中的一些人在意外事件发生期间不必支付保险金就可以获得某种一次性补偿。
　　3、有效的全面人口覆盖率
　　全球只有三分之一的国家(大约占全球28%的人口)拥有全面社会保障体系。按照第102号公约和第67号提议，该体系覆盖了社会保障计划的所有分支。然而，这种社会保障体系主要覆盖的人群仅是正式工作员工（获取薪金和工资）。这类员工人数还不到全球经济活动总人口的一半，却占据了这些国家70%的全面社会保障覆盖率。而那些不属于经济活动人口的人员，据估计他们之中只有大约20%的工作人口（及其家庭）能够获得综合性的社会保障。
　　全球人口目前享有的社会保障的比例要比最低下限高出大约20%。我们可以通过贫困代理的方式来估计贫困比例。我们认为，那些生活在每天2 美元国际贫困线下的人无法获得有效的社会保障。根据联合国最新的估计数据，全球大约有60%的人们生活在该贫困线以上，可以说是能够享受到基本的社会保障水平。这种估计属于最大化估计，因为在非贫困群体中有很多的弱势人群。虽然他们收入水平在一定时期高于贫困线，但是一旦发生意外事件却无法获得保障。
　　据估计全世界中有20%的人口受到全面社会保障的覆盖。我们因此可以得出结论：全球20-60%的人口只能享受到基本社会保障。
　　对以后的研究来说，提高全面评估水平仍然是一个很大的挑战，而且需要在国家基础上花更多时间来完成。以联合国首席执政官理事会（UN Chief Executives Board）规定的社会保障下限为基础，国际劳工组织正在研发和测试用以测量最低限度的社会保障覆盖程度的指标。
（本文摘选自ILO的全球社会保障报告2010-2011）
　　●国别经验●
改革社会保障体制以应对物价暴跌：蒙古的经验
　　一、经济快速增长，社会福利扩张与物价暴跌
　　1、经济快速增长
　　20 世纪90 年代初期，蒙古经历了从社会主义经济到自由市场经济的艰难转变。前苏联资金的撤回，导致了国家财政预算的实质性崩溃，各类补贴与福利项目也大幅减少。1990 年至1994 年期间，蒙古人均国内生产总值（GDP）下降了30%左右。通过经济结构调整和私有化改革，大量的公共部门受到精简，许多无法生存的国有企业也被关闭。这种变迁急剧削减了预算，严重影响了社会部门的发展。
　　转型时期，蒙古在价格自由化和私有化的领域实施了经济改革，成为了亚洲贸易体制最宽松的国家之一，并形成了相对自由的国外投资制度。
　　同一时期，蒙古还颁布了新的民主法律和典章，确立了媒体自由制度，并允许自由成立民间团体。
　　1995 年起，蒙古的经济呈现复苏和增长迹象。到21 世纪初，随着世界范围的经济增长，改革后的蒙古经济走上了高速发展的轨道。2003 年到2007 年之间，其年平均GDP 以9%左右的速度持续增长。
　　在飙升的国际商品价格的驱使下，以美元结算的出口贸易值急剧增长，政府财政力量空前壮大。同时，往来账户余额在四年之间从102，400，000 美元的赤字增长到了264，800，000 美元的盈余。
　　但穷人从经济繁荣中获益的程度仍然值得质疑。国家统计局通过对2002 年3 月到2007年8 月的调查数据的初步分析，指出全国范围内贫困家庭比例几乎没有变化，数字始终接近全国总人口的三分之一。这急需一个明确的社会安全网方案来解决贫困人口的需求。
　　经济的快速增长加剧了通货膨胀，而全球范围内的食物和燃料危机又使其进一步恶化。2008 年5 月蒙古的通货膨胀率竟达33%，远高于其他亚洲国家。蒙古的小麦主要依靠进口，肉类则由自己国内生产，这两种食品的价格上涨有超过一半的可能导致全面通货膨胀。而原油价格的影响比例虽小却在不断上升。如此迅速的粮油价格上涨使得大量人口的生活水平被推至贫困线以下。
　　蒙古的恶性通货膨胀是由许多原因导致的，包括：工资、社会转移和汇款的快速增长以及货币扩张计划导致需求不断上升；政府服务（如医疗费用、学费、电费等）价格上涨；国内市场的投机行为等等。通货膨胀严重影响了居民生活水平的提高。据报道，贫困居民不得不消费数量更少、质量更差的食物，削减教育和医疗开支，限制旅游次数，使用替代能源，与亲戚聚居以减少花费，尤其是食物和供暖的费用。（亚洲开发银行，2008）
　　2、社会福利扩张
　　经济的繁荣使得政府有能力大幅增加公共部门的工资，加大社会福利支出，包括社会保险，社会援助津贴和劳动力市场计划。2004 年到2007 年，由社会福利和劳动部（MSWL）管理的社会福利覆盖率增长了7.6 倍。如果没有经济危机，作为GDP 的分红，社会福利和劳动部的整体预算将会从2006 年的7%增长到2009 年的23%。
　　财政支出的大幅增长归因于福利计划的引进和扩张。这些社会福利计划兑现了选举承诺，确立了鼓励生育的目标，并实现了大量人口无需经任何经济审查便可获得补助。其中，以儿童基金项目最为明显。
　　2005 年政府第一次引进儿童基金项目时，制定了一个比较保守的补贴数目，即每个18岁以下的儿童每月可获资助3，000 图格里拉（１美元约合1160 图格里克）。最初，儿童基金项目是一个有条件的现金资助计划，致力于帮助贫困家庭的孩子满足特殊要求。除了要通过代理人情况审查之外，参与申请的儿童还必须符合以下条件：接受过免疫接种，与父母一起居住，正在上学，未从事任何童工劳动。（Araujo，2006）
　　尽管需要满足如此多的条件，截至2005年底，全国500，000 个家庭中大约有 300，000户都加入了此项计划，共计600，000 多名儿童。由于这个数字几乎是全国贫困家庭数量的两倍，很明显这其中出现了严重的包含错误。总体来讲，根据2006 年的数据，世界银行估计有19%的贫困人口被排除在此计划之外，而有61%的非贫困人口却被纳入进来。按家庭人均消费量的五分度来分解这些数据，可以得出在最穷的两个五分度的家庭中19%家庭被排除在这项福利计划之外，而这些家庭仅占到总受益家庭数的一半。（Araujo，2006）
　　随着普惠式季度福利的引进，儿童基金项目的受益者从2004 年不到160，000 迅速增长到2006 年的1，000，000 多，占全国总人口的40%。随后这方面的财政支出也增加了173%。
　　2006 年，社会福利和劳动部实行了两项大规模的鼓励生育的新政策，即向每对新婚夫妇发放50 万图格里克的一次性补贴，向每个新生婴儿一次性发放10 万图格里克补助。因此，2006 年社会福利和劳动力部的支出也迅速增长。但是，比起儿童基金项目，这些政策的目标人群小很多，所以总花销也较少。截至2008年，超过80%的社会福利受益者都是儿童基金项目的参与者。尽管在目标人群定位时存在很多问题，但对于大多数有儿童的极端贫困家庭来说（占到最穷的两个五分度家庭的81%），儿童基金项目成为他们维持生计的重要方式。（亚洲开发银行，2009）
　　儿童基金项目的扩张也存在着很多尚未被量化的隐性费用。社会福利和劳动部门的一位职员在2009 年接受Hall and Bavuusuren 采访时说，2003 年的社会保障部战略报告规定，社会福利和劳动部门要提供更广范围的社会服务。但是儿童基金项目的管理分化了最初的国家社会工作，实际上加重了社会福利和劳动部的工作负担。这位职员还抱怨说，儿童基金项目不是一项社会工作，而是强加给社会福利和劳动部管理的一种财富再分配机制。
　　3、物价暴跌
　　如果2008 年的物价暴跌没有发生，儿童基金项目可以说是对国家矿产财富再分配的一种有效机制。但是到2009 年3 月，铜的价格从2008 年4 月的最高值降到每吨3，500 美元，降幅高达60%。这对国家财政收支、实体经济、国际收支平衡、汇率以及国家维持社会运转的能力都产生了直接的消极影响。蒙古还有相当一部分人口生活贫困，政府在应对外部冲击并进行有序调整时面临着巨大挑战。
　　物价暴跌的好处在于通货膨胀率也直线下降，缓解了穷人的生活压力。到2009 年9 月年利率已经下降到4.9%。但是，比起高通胀时期贫困家庭在粮食危机时采取的应对措施，其后果更加严重。因为贫困家庭会减少健康和教育方面的支出，而这些措施将使他们面临更加糟糕的健康和教育状况。
　　二、传输渠道及其影响
　　物价暴跌将通过多种途径对许多部门产生经济性的、系统性的影响。政府的财政收入随着私营部门税收减少而降低，政府不得不削减预算，包括对社会福利的预算。
　　1、进出口、旅游和汇款减少
　　金融危机的主要传输渠道与物价下跌、出口额降低有明显的联系。作为政府财政收入的主要来源，矿产输出受到严重打击。在2008年7 月到2009 年7 月期间，虽然铜的出口数量保持不变，但是以美元计算的价值却下降了56%。2009 年6 月到7 月之间，黄金的产量下降了50%，并且出口值为零（部分原因是由于劳资纠纷和营业执照被吊销）。与2008 年同期相比，2009 年上半年的总出口量下降了37.4%。（世界银行，2009b）
　　物价下跌也影响了蒙古的农村经济，因为蒙古的农业主要依赖羊绒及其它畜产品。羊绒和肉类价格的急剧下降，加上之前金融危机高通货膨胀率的残留影响，越来越多的农村家庭不能负担学费、书费和基本的医疗费用。出口越少，导致进口越少。过去的一年中，以美元计算的进口额减少了40%，其中工业用品的进口减额最大，反映出蒙古工业生产速度
的放缓。与其他类型的产品进口相比，食品进口额下降较少，这是因为食品需求对国内经济放缓和汇率下跌的依赖性较小。（世界银行，2009b）
　　全球经济不景气也带来了旅游收入的减少，同时，在国外工作的蒙古人的汇款额也相应减少。以上收入的减少，加之出口额下降，导致2009 年第二季度的经常往来账户赤字达到国内生产总值的15.2%。（世界银行，2009b）
　　2、银行危机与信贷冻结的后果
　　还贷的艰辛使得银行部门也很快感受到了商品收入的减少。不良资产数量急剧增多，削弱了处于初期阶段的国家商业银行在经济复苏中发挥作用的能力。2008 年7 月到2009 年7月期间，不良贷款增长了3.6 倍，占到所有未还贷款的13.7%。据报告称，有的银行不能满足固定资产需求，估计总差额达762 亿图格里拉。（世界银行，2009b）
　　作为近年经济繁荣时期最主要的雇主，建筑业占到全部不良贷款的28.7%。与2008 年中期的最高值相比，到2009 年2 月，房屋和房地产的销售额下降了90%， 其价格也下降了20-30%。到2009 年8 月，共440 个建筑项目停止施工。超过7，800 个向这些项目缴纳住房预付款的家庭受到直接影响。在蒙古所有流通着的24，000 亿图格里拉中，9，980 亿图格里拉被冻结在已经停工的建筑项目中1。
　　受到物价下降影响，采矿业和采石业凭借27.4%的比率在不良贷款中排第二位。在2008年第二季度到2009 年第二季度的一年中，所有不良贷款和拖欠贷款数量增加了274.1%。（世界银行，2009b）
　　由于不良贷款数量激增，银行在批准新的贷款时变得十分谨慎，并努力减少贷款数额，控制坏账风险。从2008 年第二季度到2009 年第二季度，最新发布的贷款额从10，410 亿图格里拉下降到了5，930 亿图格里拉，降幅达34%（世界银行，2009b）。这反过来破坏了经济的增长。因为无法取得贷款的现有企业只好削减他们的扩张计划，而新型企业则不能投放市场。
　　愿意投资银行的股东和私人实体数量有限，导致了银行调整资本的能力受到约束。缺乏资本结构的紧急调整，银行就不能在重振国家经济中发挥行之有效的作用。进口的代价与获得贷款的难度严重影响了商业尤其是零售业的发展。2009 年第一季度商品销售收入较2008 年同期下降了15.7%。这导致了公司税前收入减少了66.4%，公司的上缴税额也相应减少。（世界银行，2009b）
　　3、政府财政收入减少，全面削减预算
　　上面讨论的这些因素严重影响了政府的财政收入。扣除物价因素，2009 年1 月到7 月的政府财政收入较去年同期减少了29%（世界银行，2009b）。包括公司所得税、暴利税、增值税、消费税、进口税在内的各方面的税收都受到冲击。
　　金融危机时期政府可以通过增加公共支出来刺激经济增长，而这需要充足的储备金或信贷渠道。但是，蒙古政府没有充分利用物价较高时的繁荣经济建立财政盈余。由于前几年社会转移增多，工资上涨，在2008 年时政府的财政储备已不足以维持经常支出，更不能承担任何经济刺激方案。加之经济危机时期无法进一步提高财政收入，也不能获得廉价信贷，此时，政府只能选择精简开支。
　　国家预算削减涉及到所有部门，其中主要焦点在于减少基础设施建设项目，代之以有计划的资本投资，并为主要的电力系统修复锅炉、输电线路和配电系统。
　　国家预算削减没有精简公共部门，却精简了一些私人部门。截止到2009 年7 月，到社会福利和劳动部办公室登记的失业人数与2008年同期相比增长了28.4%，达到40，700 人（国家统计局，2009）。这个数字只是反映了以前曾经工作但是现在待业的人，因为长期失业者和非正式部门工人没有充分利用社会福利和劳动部办公室这一服务机构。以前登记为失业人口的数量（约3.8%的劳动力）大概低于实际失业总人数的五分之一。（世界银行，2009b）
　　因为反映日常生计水平的必需数据不可用，因此，评估这些影响对贫困人口产生的后果非常难。但是，据世界银行一份关于经济增长与贫困的历史相关性的报告估计，目前的经济发展减速意味着2009 年将有20，000 到40，000 蒙古人脱离贫困，占总人口的0.7-1.4%；如果前期的经济增长水平能够维持的话，脱贫的蒙古人还会更多。
　　三、政府的危机反应
　　2008 年物价的突然下跌突显出蒙古国家预算对矿产收益的过度依赖。经济低迷使得政府财政状况非常糟糕，蒙古别无选择，只能向国际社会申请援助。2009 年3 月上旬，在2009 年预算赤字占GDP 的6%而2010 年预算赤字占到GDP 的4%的共识基础上，蒙古政府与国际货币基金组织签订了22，400 万美元的备用协议。亚洲开发银行、日本国际协力机构与世界银行也共同为蒙古提供了15，000 万美元的政策发展贷款与津贴。
　　2009 年3 月底，蒙古议会批准了占2009年GDP 赤字5.4%的预算修订。作为国际货币基金组织备用协议的一部分，蒙古政府承诺削减支出，同时，仍然坚持“通过全面改革社会转移计划，完善目标人群定位，提高对极端贫困人口的社会支持水平，充分保障社会最贫困群体”的社会政策。（国际货币基金组织，2009）
　　2009 年4 月，亚洲开发银行、日本国际协力机构与蒙古政府协商了12 条关于贷款的政策改革条件。其中第一条是政府承诺改革社会福利，提高效率，保护穷人。措施包括：（1）通过实施代理人情况审查制度以定位福利的目标人群；（2）巩固现有的社会福利项目，包括儿童基金项目；（3）实现财政持续性。（亚洲开发银行，2009）
　　世界银行也与蒙古政府协商了一项发展政策，把蒙古政府记入贷方支持其改革。根据该政策，此次改革应该“在经济低迷时期重新确定社会政策目标以保护穷人”。（世界银行，2009c）
　　1、对社会福利和劳动部门的影响与大多数事业部门一样，社会福利和劳动部发现自身面临着接近20%的预算削减。2009年3 月，社会福利服务的预算削减了748 亿图格里拉，比2008 年11 月议会批准的2009 年预算下降了18.6%。尤其是被作为主要削减目标的儿童基金项目，经费从1430 亿图格里拉下降到950 亿图格里拉。儿童基金项目预算被削减的理由是，相当于每位儿童每年10 万图格里拉的季度福利资金主要来源于蒙古发展基金，现在该基金因为物价暴跌而亏损。由于担心面向穷人的福利基金如此大幅度的削减所带来的潜在影响，也不确定如何才能最好地实施资金削减方案，因此，削减预算的提议被重新考虑。经过国际货币基金组织同意，儿童基金项目的预算被重新修订。2009 年6 月，议会通过了另外一项预算修订，儿童基金项目的预算恢复到1，430 亿图格里拉（世界银行，2009b）。虽然这次逆转保护了许多贫困家庭不会被突然削减救助金，但是仍然没有解决最基本的困境，即如何在财政上维持儿童基金项目，或者有效地确定目标群体以减轻财政负担。
　　2009 年3 月终止儿童基金项目的季度补助金的建议被提出。出于对这项措施的潜在影响的考虑，捐赠者对削减穷人福利的提议进行了一次影响分析。这项分析显示立即削减儿童基金项目的季度福利会导致贫困率上升3 个百分点（Verme，2009）。因为关于儿童福利的提议只是部分满足了国际货币基金组织“完善目标人群定位，提高对极端贫困人口的社会支持水平”的要求。很明显，如何定位福利的目标人群才是更需要深思的问题。
　　2、寻找方法保护穷人
　　虽然国际机构与蒙古的社会福利和劳动部在财政的可持续性以及有目标的拨款上达成了一致，但是也应该认识到如果在金融危机中突然削减儿童基金项目的经费，这对贫困人口是极端不利的。在精简财政支出的同时，我们也探讨了一系列替代措施来维持贫困人口的生计。其中最理想的选择是在儿童基金项目的名单上除去非贫困人口。但这是不可行的，主要有以下原因：
　　（1）在受益人名单中并没有确切的社会经济数据来帮助区分贫困人口与非贫困人口。
　　（2）没有设立关于儿童基金项目受益人的国家数据库，因此无法在短时间内识别受益人。
　　（3）地方掌握的信息的质量无法保证，而地方政府也不能确切区分儿童基金项目受益人中的贫困人口与非贫困人口。
　　作为对话的一部分，世界银行建议保留对孩子的福利，但是要稍微提供更多的津贴给孩子多的家庭。这个建议的可行性在于，多子女家庭的贫困率更高。比起让每个孩子都受益，这项改革的扶贫效果会更好。
　　这份关于儿童基金项目的改革建议，在整体社会福利支出被削减的情况下，并没有获得足够的资金来满足其更为宽泛的财政目标。为了达到这个目标，社会福利和劳动部的官员提出了将全部的资助项目从66 个减少到22 个。除了上述的儿童基金项目改革方案，巩固措施还包括以下几个主要方面：
　　（1）终止那些没有使贫困人口受益的社会福利。
　　（2）利用儿童基金项目改革的储蓄和终止部分福利计划所得资金，来暂时性补偿2010年无法获得社会福利的贫困人口。
　　（3）简化与巩固剩余的社会福利，明确区分福利与受益群体。
　　前面提到的储蓄主要来源于儿童基金项目的改革以及对新婚夫妇、新生儿、孕妇、哺乳期妇女和双胞胎所终止的福利供给。原有的儿童基金项目与基本的鼓励生育福利政策将被一项更好的儿童福利新计划所取代。此计划一般开始于孕期的第五个月。然而这个儿童福利项目的优越性仅仅与国际货币基金组织的目标“改善与提高极端贫困人口的社会支持水平”部分吻合。
　　3、启动代理人审查制度
　　由于缺乏任何综合性的国家贫困人口数据库，必须找到能有效利用整合所得资金来定位目标人群的替代方式。亚洲开发银行和日本国际协力机构同意这项计划可以通过代理人审查（简称PMT）进行。这需要全国范围的努力来识别贫困人口，同时这也是定期更新基本信息的一种手段。
　　社会福利和劳动部接受了这个建议，并建立了一个新的代理审查制度，但是在实施过程中却遇到了各种挑战。首先，最初的代理审查产生了许多包含性错误，并且没有考虑到城市与农村之间生计的不同特点。世界银行与亚洲开发银行正协助修订变量和实施办法。其次，这项新的制度在全国展开应用前将进行全方位检测。这种测试需要一定的时间，并将在食品券计划的指导下进行。而这项计划最初是在食品危机时启动并由亚洲开发银行予以资助。第三，为了在全国范围内进行代理审查，大量的资源都将被调动起来支持调查及其持续性。
　　基于建立代理审查制度面临的挑战，蒙古政府同意这项进程将通过16 个月的时间分阶段完成，最早从2011 年1 月开始全面实施。在这个过渡时期，为了保护贫困人口，社会福利和劳动部提出了一个临时的贫困福利计划，相当于每个月支出40，000 图格里克来救助现有系统下最贫困的五分之一的人口。
　　四、未来的挑战
　　在写这篇文章之时（2010 年3 月），蒙古议会仍然在考虑改革方案。过去的六个月里，议会一直在努力达成共识，并咨询了大量的利益相关者的意见。2009 年夏，蒙古政府履行了重新分配矿产收益的选举承诺。2009 年秋末，以矿产收入为来源的人类发展基金成立。在2010 年该基金的部分收益（120，000 图格里拉）被指定分配给了所有公民。
　　蒙古在经济危机时期开始社会福利改革的经验既有突破又有瓶颈。一方面，社会福利和劳动部内部就《社会福利行动方案》达成了一致，并获得了捐赠者的必要支持，这是近十年的讨论中促进变革的一次突破。但是，通过形成政治意愿推进必要的立法改革，以改变过去在发展的任何阶段都向几乎所有公民提供国家援助的体制，被证明是改革过程中的主要瓶颈。要在这方面实现突破，就必须广泛了解没有进行福利目标定位的代价，以及通过社会福利制度来履行选举诺言的成本。
　　遇到的特殊挑战包括：
　　（1）恢复商品市场与非物质激励。金融危机为改革贫困人口的目标定位与建立财政稳固的社会保障体系提供了机遇。但会花费时间去达成共识与实施政策。物价上升，政府财政收入随之增加，因此，通过立即采取行动或者做出艰难选择来鼓励福利目标定位和实施改革的作用被削弱。
　　（2）持续的政治意愿。尽管政府恪守承诺改革社会福利，但是在政治层面以穷人为目标的福利理念并不被普遍接受。
　　（3）改革的时机与新的国家财富分配福利制度的建立。最近的一次竞选活动即2009 年总统大选时，两大党派都慷慨地承诺建立“财富共享”的福利制度，保证蒙古每位成年公民获得至少100 万图格里拉（约870 美元）的补助。随着民主党候选人的当选，选民们迫切希望他的承诺会在不久的将来得以实现。
　　（4）公众对改革的理解。如果财富的再分配又一次由社会福利和劳动部承担责任，那么社会福利改革就是在冒险。
　　（5）捐赠者的协调与持续的参与。到目前为止，改革过程主要得益于捐赠者出色的协同以及与政府的合作。改革的成功实施需要持续的参与和能力建设。
　　金融危机能为社会福利机制改革提供机遇。在蒙古的案例中，社会福利津贴就有机会与来源于商品的政府财政收入分离开来，并且以那些最需要帮助的人作为目标。在改革福利制度时会面对以下一些严峻挑战，包括：制定临时策略处理危机不断演变的影响；改变观念以及推进必要的立法改革所花费的时间。在蒙古，是应该抓住随危机出现的机遇，还是对其置之不理？目前尚没有确切答案。因为物价的上涨会使蒙古人对改革自满并持“一切照常”的态度。
　　●减贫战略●
建立恢复力和机会
——世界银行2012-2022劳动及社会保障战略
　　全世界的人们都努力在应对各类风险的同时改善自己的生计。这些风险包括系统性的风险，例如经济危机或者自然灾害；也包括更加个体性的风险，例如失业、残疾和疾病。对这些人来说，有一个能够提高他们恢复力和机会的制度非常重要，这其中关键的是劳动和社会保障制度。能够提高恢复力和机会的制度关注以下三个有内在联系的功能：
　　●预防收入和消费冲击造成的良好状态的下降。在社会保障领域，预防一般是通过社会保险项目来完成，例如失业保险、伤残保险、养老金和可扩展的公共工作项目。
　　●保护人们免于穷困和人力资产的灾难性损失。社会救助项目（包括现金转移、学校供膳、定向食物救助以及补贴）保护贫困的个体和家庭免于不可逆的、灾难性的人力资产（儿童教育、家庭健康保健）损失，这对于个体的健康幸福和更广泛的经济增长都很重要。
　　●促进更好的机会和生计，尤其是通过“连接”到更好的工作和机会。促进机会的制度经常与支持性的预防和保护结合在一起。劳动力市场“激活”项目在建立技能和就业能力的同时为失业人群提供福利。
　　此外，劳动和社会保障制度可以是非正式的（基于家庭或社区的）或私有的，由企业和机构来提供。例如，农业农作物保险为农民提供了预防性的功能，就像微储蓄计划和轮流储蓄协会。慈善机构和工人汇款在很多社会中都提供了大量减贫的保护性转移。企业投资其工人的技能建设，非正式社会网络经常是年轻人找到能利用他们技能的工作的最好途径。
　　当以上的措施不能满足社会在平等和社会经济发展方面多多目标时，公共部门的社会保障制度会进行干预和完善。对于世界银行，劳动社会保障实践最主要的目的是帮助各国政府向所有需要的个人和家庭提供相关的预防、保护和促进功能。
　　基于全球当今的社会保障状况、当下的劳动和社会保障实践、以及世界银行客户国家的需求，世界银行提出了四条未来十年社会保障发展的战略方向：
　　（1）从改善个体的项目向建立社会保障体系扩展；
　　（2）加强对低收入和脆弱国家的关注；
　　（3）强调促进机会和生计发展是实践的核心要素；
　　（4）继续在知识、创新和结果上建立核心优势。
 

 

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