国际减贫动态第三十七期-贫困数量：从2005到2015年全球贫困变化

　　●研究前沿●

　　简介
　　贫困是全球发展面临核心问题。减少贫困人口不仅是国际发展机构的开展工作的源动力，也是众多发展机构的行动主题，更是其奋斗的首要目标。
　　虽然国际发展机构对于将减贫作为全球发展行动的共同目标已经毫无争议，但是如何测量全球减贫的程度，如何测量减贫的速度等却仍然存在很多困难。在全球范围内监测减贫状况，数据收集的工作要比收集国内贫困数据的难度要大好几倍，而再将国内贫困数据转换成国际可比的数据就更加困难了，因此造成了对全球贫困监测的数据结果差强人意。目前系统的官方贫困监测的数据本身就很少，并且这些数据公开的时候，都已经时过境迁了。因此，当2010年9月联合国召开千年发展目标峰会时，各国首脑开会讨论解决全球贫困问题的千年发展计划时所参考的数据仍是2005年的。因此，具有讽刺意义的是，这次峰会的目标似乎是为了回顾之前五年间完成的工作。
　　缺乏及时有效准确的对全球贫困问题的监测是一个非常严重的问题。如果对贫困规模没有清晰认识，对贫困最普遍发生地区没有正确理解，国际发展社会就难以采取合适的行动来促进减贫。此外，解决全球贫困不只是一项简单的发展工作，而且关系到全球其他各方面的共同利益，比如，20国峰会已经强调将全球减贫纳入到“强大、稳定、平衡增长”的框架中。虽然怀疑论者很容易将全球贫困估计当做凭空输入数据的统计人员或是过分关心时政的官员的过激行动而对此种做法表示怀疑，但是实际上，对全球贫困程度有一个总体的宏观数据上的把握是十分重要的。
　　现在全世界有多少穷人？2015年又会是什么情况？在哪些国家和地区贫困发生率正在下降？全球贫困的特点会发生什么样的变化？未来贫困群体将分布在哪些地方？这些都是我们当前知之甚少的几个核心问题。这篇政策简报将试图回答以上几个方面的问题，并在此基础上提出政策建议。
　　目前全球有多少穷人，2015年可能会有多少穷人?
　　为了计算处于极端贫困的人口数量，我们按照每天1.25美元的标准更新了世界银行对119个国家的官方贫困估计，这些数据覆盖了发展中国家人口的95%。我们采用了各国最新的住户调查数据，利用每人消费增长的历史和对未来估计形成了2005年到2015年的贫困估算，使用收入贡献率保持不变来简化假设。通过增加各国贫困人口数量来计算全球贫困数字。
　　结果表明在过去六年间全球贫困极大的减少，这个趋势预测在未来四年将会持续。我们估算从2005到2010年，全球贫困人口总数下降将近5000万，从2005年的1.3亿多降到2010年的近9000万。到2015年，极端贫困可能会降到6000万以下——不到我们公认的目前贫困人口数量的一半。这种减贫速度前所未有：从来没有在这么短的时间内令这么多的人口摆脱贫困。
　　当用人口比例来衡量，进展依然令人印象深刻，并更符合过去的趋势。在20世纪80年代早期，发展中国家有一半以上的人口处于极端贫困。到2005年，这个数字已经降至四分之一。根据我们的估算，到2010年会有不到16%的人口仍处于贫困，到2015年将会有不超过10%的人口为贫困人口。
　　第一次千年发展目标会议制定的目标是到2015年全球贫困率降到1990年的一半。在一个为之前9月份召开的联合国千年发展计划会议准备的官方报告中，世界银行指出我们已经完成了该计划的80%，有望在2015年实现这个目标，虽然与此同时，世界银行警告“经济危机为实现目标带来了新的风险。”
　　我们的评估对减贫进展的预期是相当乐观的。我们相信第一次千年发展计划会议目标已经在三年前实现。此外，到2015年，全球贫困发生率不仅会减半，而且还会减少到更低。
　　在过去的半个世纪，在发展中国家，包括很多世界最不发达国家，事实上已经实现了非收入贫困指标的好转和改善：从1960年，全球婴儿死亡率已经下降了超过50%，全世界儿童入学率从1950年的不到50%上升到今天的接近90%。同样地，性别平等、公民权利、政治权利等方面也有显著改善。然而，这段时期的大部分时间里，富国和穷国的收入分化，以及收入贫困已经证明收入增长比其他非收入的贫困测量指标的实现则有更持久的挑战性。现在正在迅速减少的全球贫困——第一个千年发展计划目标的提前实现——标志着对这些趋势的突破，并可能成为全球发展史上的一个转折点。
　　贫困在哪些国家和地区下降？
　　今天全球贫困的大规模减少是某些国家和地区成功减贫推动的。
表1 ：区域性贫困和全球性贫困，2005，2010，2015

　　与之前几十年不同，比如80年代（非洲贫困率上升）和90年代（拉美和前苏联贫困率上升），当前在全球范围内贫困率都出现了不同程度的下降（表1）。减贫速度最快的地区是亚洲。仅南亚就在我们所研究的十年间减贫超过4亿3千万，减贫率超过30个百分点。东亚在1980年至2005年期间贫困大规模下降，并且这个趋势仍在继续：到2015年2亿5千万人口有望摆脱贫困，目前已经完成了三分之二。
　　然而，最大的惊喜发生在撒哈拉以南的非洲。在1980年至2005年期间，该区域的贫困率一直徘徊在50%以上。鉴于非洲大陆的高人口增长率，它的贫困人口也在稳步增长。
　　近些年情况发生了改变。撒哈拉以南非洲的贫困率首次降到了50%以下。该地区的贫困人口总数也下降了，尽管很缓慢。更令人惊喜的的是，到2015年，该地区的贫困发生率有望降到40%以下——这是中国在20世纪90年代还没有达到的贫困发生率。
　　从国家层面上，在我们调查的119个国家中，有85个国家在2005年到2015年的贫困数量持续减少。58个国家贫困率下降了至少5个百分点。拥有最多贫困人口的一些国家——像孟加拉国、埃塞俄比亚、巴基斯坦、越南、印度尼西亚和巴西——也有数百万人口摆脱贫困。在一些长期贫困的非洲国家——包括尼日利亚、南非、莫桑比克、加纳和坦桑尼亚——也紧随其后。
表2 ： 部分国家的贫困人口数量（百万）

　　然而，全球贫困下降的主要原因归功于两个发展中的大国，印度和中国。十年间他们就承担了世界减贫的四分之三。印度有3亿6千万人口摆脱贫困，相当于其他所有国家的减贫数量总和。从1999年开始，印度就拥有最多的贫困人口，但是到2015年，这个重担将转移到尼日利亚。中国，就其本身而言，经历了减贫的高速时期，并且消除贫困指日可待。到2015年，又将有2亿30万人口摆脱贫困。
　　减贫的驱动力
　　我们将这场全球减贫的精彩表现归功于什么呢？解释肯定要从增长开始，更确切地说是最近几十年发展中国家快速稳定的经济增长。
　　从总体来看，发展中国家经济平均增长率在80年代仅为3.5%，在90年代仅为3.6%，分别仅仅高于本国的人口增长率。然而从新千年开始，发展中国家的增长明显加快，远在发达国家经济增长之上。从2003年开始，除了2009年的经济危机，发展中国家的经济增长率每年都高于6%。与发达国家不同，在经济危机后，发展中国家并没有出现持续的低于世界平均发展速度的情况，而是迅速从经济衰退中回弹。经济增长率又一次回到6%以上，而且这一增长速度有望至少持续到2015年。

图1：不同类型国家经济增长趋势(实际值和预测值)
　　此外，不仅发展中国家作为一个整体发展迅速，影响全球贫困数字的几个关键国家都经历了不寻常的经济成功。
　　小的发展中国家无论发展的多快，其对全球减贫起到的作用都会很小。因此，亚洲四小龙的出现——香港、新加坡、韩国和台湾——从60年代到80年代展现的显著的经济突破式发展并没有扭转亚洲的贫困概况。非洲最引人瞩目的经济发展成功案例——博茨瓦纳、毛里求斯、塞舌尔、佛得角和科摩洛，人口总和不到50万的国家——表明了非洲发展的潜力，但是也不能减少非洲大陆的贫困数字。
　　同样地，人口众多但是贫困人口数量少的发展中国家也对全球减贫影响不大。所以俄罗斯和伊朗——两个跻身于人口最多的15个发展中国家的国家——上个十年的前半部分经济增长迅速，但他们强有力的表现也没有撼动全球贫困的整体。
　　相反地，今天全球经济的增长被一些拥有大量贫困人口的国家所影响。从2005年到2015年，印度（目前人口12.33亿），孟加拉国（目前人口1.69亿），越南（目前人口8千9百万）和埃塞俄比亚（目前人口8千7 百万）等国每年的经济增长率至少6.3%，每个国家都有可能将有四分之一人口摆脱贫困。其他的发展中国家如中国、巴基斯坦、印度尼西亚、尼日利亚等贫困率的下降也为经济的快速发展做出了贡献。
　　但是粮食危机和金融危机的影响是什么呢？世界银行警告2007-2008年的粮食价格波动迫使全球1亿人跌到国际贫困线以下，然而这还不是精确数字。虽然在一些国家食品价格上涨无疑增加了贫困，但是将这种结果推广到全球粮食价格上涨的影响是很有问题的，因为粮食价格影响会因国而异。那种普遍持有的观点，即食品价格上涨势必不利于穷人，是不正确的，相反很多证据表明在印度和中国粮食价格的上涨更能减少贫困。
　　估算金融危机和随后减缓的经济增长对全球贫困人口数字的影响是一项较为复杂的研究。世界银行报告说由于发展中国家经济增长率下降，2008-09年的经济危机将增加6千4百万贫困人口。我们的分析认为经济危机对贫困造成影响，因为我们的数据包括了经济危机后下降的期望值，也就是说，如果不是金融危机，我们的结果会比现在的更加乐观。此外，从结果中发现经济危机对贫困的负面作用远远大于经济高速增长的正面作用。2009年是这非凡的十年减贫中最平庸的一年。为什么前者得到了如此多的关注，而后者却如此少？
　　发展中国家和新兴经济体的迅速增长——包括拥有最多贫困人口的人口大国——对任何人来说都不陌生。不断变化的全球经济平衡问题是近几年的无数畅销书的重点，并作为一个塑造如何看待当今时事的最重要的主题而出现的。然而由于过时的贫困数据，我们对全球贫困的意识还没有适应这种方式，仍固执地停留在过去。现在是时候我们应该更新对全球贫困认识，就像对当今全球经济的认识一样，作为两个重要议题紧密联系起来。
　　全球贫困的构成是如何变化的呢？将来哪儿将成为贫困的集中地？
　　虽然绝大多数国家表明本国对于人口减贫多少都取得了胜利，在洲与洲、收入水平、脆弱性等方面贫困程度还是存在很多的不同，但从结果来看，全球贫困状况将在从2005年到2015年的十年间，发生巨大变化。
　　非洲问题：大的贫困对象越来越少
　　在过去的30年，世界贫困人口的主要部分——从来不低于94%——集中于以下三个地区：东亚、南亚和撒哈拉以南的非洲，2005年这三个地区的贫困比例是基本相同。然而，随着亚洲经济的振兴，全球贫困所占比重急速变化，使得非洲所占的全球贫困比重越来越大。在2005年到2015年间，亚洲所占的全球贫困比重会从三分之二下降到三分之一，非洲所占比重会翻一倍多，从28%上升为60%。贫困将成为非洲问题，尽管非洲现在已经取得了很大的进步。
　　虽然贫困正在更集中于某个区域，对于国家层面则恰恰相反。在2005年，贫困人口主要集中于两个国家：印度和中国。到2015年，有5个国家，而不是2个国家，来分担全球主要的贫困人口。相似地，在2005年，8个国家拥有世界上四分之三的贫困人口，到2015年，将会有15个国家来分担。六年前，那些乐于为贫困优先者提供服务的人现在可以把重点放在仅仅少数几个国家。到2015年，将不会是仅仅几个国家了。
　　带有不同含义的有关低收入国家和中等收入国家的现象
　　最近的研究表明随着一些大的发展中国家步入中等收入国家行列，贫困已经不再集中在低收入国家。我们的分析证实了这个发现。随着07年印度成为中等收入国家，尼日利亚和巴基斯坦08年紧随其后——当时总共占有五分之二的世界贫困人口——贫困人口在低收入国家和中等收入国家比例出现了转变。根据我们的估算，随着越南成为中等收入国家，2009年，低收入国家的贫困人口占全球贫困人口总量的比重下降到33.4%。随后又会逐渐上升，到2015年会达到44.9%。
　　我们应该关心中等收入国家的贫困人口上升吗？这是一个很难回答的问题，但是良好的开端是在控制国家类别变化的前提下，调查低收入国家和中等收入国家的减贫速度是否相等。在我们研究的十年间，中等收入国家的贫困人口数量以每年11%的速度下降，而低收入国家仅为3.4%。这说明沿着本国的发展路径发展时，中等收入国家的贫困更具有短暂性——这项发现的强烈直觉来源于考虑到中等收入国家是通过实现强劲和持续的经济增长才跻身中等收入国家行列中的。相反地，在低收入国家中的穷人要继续处于贫穷中。从这个分析中得出的积极结论就是到2015年世界贫困人口的一半以上都在中等收入国家，有理由相信当前强有力的减贫速率会一直持续下去。
　　日益脆弱的问题
　　国家失灵或是国家脆弱被视为可持续发展和减贫的最大挑战。没有一个脆弱国家已经完成了任何一个千年发展目标，而且脆弱国家拥有全球一半的小学失学儿童和一半的活不到5岁的以儿童。
　　使用和平基金会开发的用以识别脆弱国家的失灵国家指数，我们发现，在2005年只有20%的世界贫困人口生活在脆弱的国家，这一比例一直急剧上升，并在2014年将超过50%。就像低收入国家和中等收入国家的贫困比例变化一样，这个趋势很大程度上被小部分的人口大国影响。然而即使我们排除中国和印度的数据，依然得到了相似的结果：2005年生活在脆弱国家的贫困人口比重占41%，到2015占63%。另外，我们的研究结论一定低估了贫困在脆弱国家中的聚集，因为脆弱国家的数据没有其他发展中国家的数据那么完整。伴随着未来三年世界贫困人口大多数居住在脆弱国家，从安全和治理的方面来看，贫困有可能越来越多地被看成富裕国家减贫政策的潜在重要分支。
　　我们的预测是如何与别人比较的？
　　作为全球贫困的官方监控，世界银行形成了自己的贫困预测，利用一个复杂的经济模型来预测将来的贫困率。虽然这些工具为经济分析作出了很重要的贡献，但目前尚不清楚世界银行的这种方法是不是也适合贫困测量的中期变化过程。我们已有的更简单的方法有纳入最新的可获得的数据和应用特定国家消费增长预期的优势。
　　表3比较了2015年的全球贫困的估计数据与来自世界银行的相关数据。对于全球大多数地区来说，我们的数据与世界银行的很相似；对欧洲和中亚，拉美和加勒比，中东和北非，以及撒哈拉以南的非洲的预测差异不是很明显。然而对于中国和印度，差别太大。在我们的模型预测中，中国将在2015年摆脱贫困，印度紧随其后，相比之下，世界银行的预测太过保守。实际上，世界银行对2015年中国和印度的预测甚至高于我们2010年的贫困预测值。考虑到中国和印度数量庞大的贫困人口，这些差别会从区域层面和全球层面产生很大的贫困预测差异。
　　聚焦中国和印度
　　对于中国和印度存在如此大的两组预测差异，值得更详细地检验一下我们的数据是否更真实。
表3：本研究和世界银行对全球生活在每日1.25美元下贫困人口数量的估计

来源：作者的计算和世界银行（2010c）
　　对很多人来说，很难相信中国快要成功摆脱贫困问题的困扰。毕竟，中国在1996年的时候还仍然拥有世界上最多的贫困人口。然而，虽然我们预测的中国减贫的速度已经足够激动人心了，但是仍然还比不上中国近些年来如此迅速的经济发展下，甚至在快速经济增长之前中国实际的减贫速度。例如，在2002年到2005年期间，中国的贫困率下降了12.5个百分点，从28.4%下降到15.9%。从这点看，我们预测的2005年到2015年贫困率下降15.6%不难得到。实际上，世界银行的东亚太平洋部门发现2007年“极端贫困，即不能满足最基础的食物和穿衣需求，在中国已经消除。”以此为基础，有理由相信在未来的四年中国能够消除每天1.25美元的贫困现象。
　　转向印度，我们的估计显示了更显著的减贫，与世界银行的预测有更大的分歧。我们预测印度在2005年到2015年的十年跨度间减贫率降低了34.6%，从41.6%下降到7.0%。在如此短的时间内产生如此快的减贫速度在历史上未曾出现。实际上，因为中国在更早的十年间经历了相同的减贫速度：从1993年到2005年的12年间，中国减贫率达到37.8%。
　　但是印度能够效仿中国吗？关于GDP增长，已经有很好的证据证明印度已经接近中国的发展速度了。然而，在何种程度上这种增长将转化为减少贫困还值得商榷。中国和印度，毕竟有不同的经济现状。中国的减贫伴随着大规模的从内地农村到沿海城市的移民。当劳动力从低效的。
　　农业生产转移到动态的制造业，工资和生活水平会迅速提升。而印度的劳动力正在经历自身的生产力转化，作为生产部门开始配合动态的信息化服务部门，整个国家的经济是二元结构的，并且28个省各有不同。迄今为止，印度已经避免了发生在中国的收入分化，虽然严格的迁移制度对持续的高速减贫来说还是一个挑战。最近完成的一项住户调查能更好地跟踪印度当前的减贫轨迹，但是2007-08年所做的一项较小的粗略调研证明印度在减贫方面取得了很大的进步。
　　当然，我们直到2015年才能知道中国和印度是如何最终取得成功的。虽然我们相信我们的估算对于减贫趋势提供了可靠的基线预测，但是我们依然需要保持谦虚的态度；毕竟，只是几年前，世界银行修订了全球贫困估计，上涨了整整40%。
　　政策建议
　　在这篇政策简报里全球贫困的最新估算抛出了一系列关于国际社会如何解决全球减贫挑战的问题。由于减贫是国外援助工作的核心，援助者必须适应不断变化的贫困环境，更新其政策和方案，以反映当前的需要和优先事项。为了保持相关性和最大程度的影响，双边和多边援助者应该用动态的、长远的视角来考虑贫困问题，将力量集中于最需要的地方。
　　我们的证据表明援助机构在中期应该关注两个特殊的地区：撒哈拉以南的非洲和脆弱国家。前者是公认的处在贫困战争的第一线。这个观点被2005年的八国峰会所认可，各国领导人承诺在接下来的五年中每年向其援助2.5亿美元，非洲的贫困问题比其他任何一个地区的都难解决，这一点需要国际社会达成长久的共识。但是发达国家的援助承诺并没有兑现，最后仅援助了1.1亿美元。从2005年开始，非洲的贫困人口仅下降了2.1%，同期全球下降了38.6%。随着贫困成为从现在到2015年持续关注的问题，援助机构应该兑现他们对非洲的援助承诺。
　　脆弱国家代表了发展社会最新的优先事项，捐助者越来越多地认识到这些国家的溢出效应可施于人，并有明确的政策需要与这些国家接触。这种不断增加的关注带来了更多的援助；最近援助流的增加很多都指向了这些脆弱国家，并且有继续增加的可能。然而，虽然我们的贫困估算指出援助者关注这些脆弱国家是正确的，但是对于什么样的干预在特定环境中最能成功，在这种挑战状态下援助应该如何实施，最重要的是，脆弱问题本身如何应对等都没有达成共识。
　　除了决定应该集中关注哪些国家和地区，援助者也必须选择把他们的钱应该花在什么项目上。面对这些复杂的预算决定，一个简单的想法最近得到政治家和发展经济学家的大力支持：只把钱给穷人。基本的现金转移支付，有时特定的行为比如上学或是例行的医疗检查，能够成为穷人的安全网络，为他们提供社会保护来保证基本必需品得到满足，使他们受到的冲击被克服。
　　我们的结果建议提供给每一个人最少的每天1.25美元的收入——也就是说保证他们不生活在绝对贫困状态中的权利——是迅速可行的。在2005年，为每个穷人补充收入使他们日均收入超过1.25美元会花掉9.6亿美元，或者是当年国外援助总额的80%。在2010年，随着贫困在全球范围内减少，全球援助总额增加，这种全球安全网络仅需6.6亿美元，或者说仅仅是所有官方援助总额的一半稍多。虽然分配现金给贫困人口会有很多挑战，但是生物特征识别技术的最新进展，如指纹和虹膜扫描， 极大地扩大了在贫困国家实施大规模福利计划的承诺。鉴于许多现金转移方案的成功，大大扩大为所有生活在贫困中的人提供最低收入的使用范围，可能成为捐助者所追求的富有成效的新方向。
　　最后一项政策建议是，在国家和全球层面需要改进贫困数据的数量，质量和及时性。因为发展中国家政府和援助机构都在为减贫作斗争，所以使用不全、不可靠或是过时的贫困数据来有效分配资源是不可能。
　　在国家层面上，在对住户调查的数据使用方面已经有提升，在质量方面也有改进。然而，几乎没有国家有高水平、周期性的——因此就有持续性的——的方法来收集和分析调查数据。对国内统计机构进行可更新的、长期的能力建设将会对有效利用援助机构的资源的有效利用有帮助。鉴于其覆盖全球范围和统计专业知识的能力，世界银行是领导这项工作的适当机构。虽然对于国家贫困统计的更大投入不能回答贫困分析中的一些长期存在的问题（例如全球贫困线应该是什么水平？如何使国家测量与住户调研数据保持一致？），但其中的一些问题——规范性大于正面性，将会提供更比较丰富的实证基础来解释这些争论。
　　在全球层面上，每一个具体的政策建议的执行都是在每年世界银行公布全球贫困估计之后。世界银行每三年到四年更新一次贫困估算，每一次新的公布都要经历三年的数据收集和分析过程。这就意味着当我们接近数据循环最后一年的时候——就像我们希望是今天——我们对“当前”全球贫困估计已经是6年以前的数据了。虽然数据收集和分析跨度很难缩短(国内对统计机构的投入也许会帮助缩短时间)，我们找不到没有每年对全球贫困状况进行估计原因。如果这些新公布的数据恰好遇到重要的国际会议，比如联合国或是20国峰会，并被很好地宣传的话，他们就能确保一段时间内反贫战争成为全球议程的优先者，也能确保世界银行在探讨未来全球经济发展时的贡献率和话语权。另外，定期更新全球贫困数据也将激发更强的责任感和公众抗击全球贫困的意识，能够进一步引导全球经济更好的发展。
　　结论
　　很多年来，发展学院派、拥护派和政策制定者之间关于减贫与发展问题有激烈的争论，有些人认为不平等、再分配等问题应该获得更多的关注。今天，国际发展社会已经基本上退出了这场争论，形成了坚持以减贫为中心的发展共识。
　　这种进步恰逢发展中国家经济高速发展时期，暂且撇开经济危机阻碍因素。在这篇政策简报中关于全球贫困的新估算可以随时提醒高速发展的经济如何能够让人们摆脱贫困。在十年时间里，全球处在贫困的人口比重将会减少三分之二，国内每6个人中就有超过1人是穷人的国家将会从60个下降为35个，总共有19个国家将会消除贫困。
　　当然，宣告抗击贫困战争胜利还为时过早。首先，我们的估计只是估计；不是在精确的时间计算的精确的数字，如果对未来消费增长的预测过于乐观或是穷人没有分享到经济增长的好处，那么想象中的胜利可能不会实现。另外，即使我们的数据很精确，2015年将会有6亿人口——美国人口的两倍——仍处在每天1.25美元以下的水平。他们的生命远远没有得到保障，也说明了尽管数以百万的人已经摆脱了贫困，但世界其他地区的发展战略和道德失败。
　　尽管如此，发展中国家将人们拉到每天1.25美元以上水平的速度是惊人的。立于世界银行入口处的座右铭“全世界摆脱贫困的梦想”，正在年复一年，一步步走向实现。
资料来源：布鲁金斯学会
　　●全球进展●
全球食品价格展望
世界银行减贫与经济管理网络减贫和公平研究小组
　　全球食品价格持续上涨。世界银行的食品价格指数在2010年10月和2011年1月之间上升了15％，只比2008年的最高值低了3%。在过去的六个月中，全球小麦、玉米、食糖和食用油的价格大幅上涨，相对而言大米的上涨幅度较小。较高的全球小麦价格造成很多国家当地小麦价格的明显上涨。尽管撒哈拉以南非洲的当地玉米价格基本上比较稳定，但由于全球的玉米、食糖和食用油价格较高，当地人用于各种食品的费用还是有所增加。当地大米价格上升与亚洲的一些大型大米消费国的全球价格相一致。这些食品价格的上涨加深了宏观脆弱性，特别是那些食品进口份额较高和财政空间有限的国家，同时也增加了贫困人口。自2010年6月以来，对由于食品价格上涨而造成的陷入或脱离贫困的人口的估计数字显示，中低收入国家的极端贫困人口净增长了4400万。当前最重要的是要采取措施来平息紧张的食品市场，并扩大安全网及营养方案的规模，以确保减少贫困进一步的发生。对提高环境方面的可持续农业生产力进行投资、使用更好的风险管理工具、更少使用食品密集型的生物燃料技术以及采取适应气候变化的措施，这些都是降低食品价格预期波动影响极端脆弱人群的必要中期措施。
　　全球食品价格持续上涨，但并非所有谷物都是如此。世界银行的食品价格指数在2010年10月和2011年1月之间上升了15％，比去年同期增长了29%，只比2008年6月份的最高值低了3%。各种价格指数分类表明，谷物的价格指数比其最高值低了16%主要是得益于相对稳定的大米价格，它明显低于2008年的水平。过去一个季度中的价格增长主要是受到糖类（20%）、油脂（22%）、小麦（20%）以及玉米（12%）价格增长的驱动。
　　较高的全球小麦价格造成了许多国家国内小麦价格的急剧上涨。从全球小麦价格到国内小麦相关商品价格的传递速率在很多国家也相应提高。举例来说，2010年6月至2010年12月，小麦的价格在以下国家大幅增长：吉尔吉斯斯坦（54％）、孟加拉国（45％）、塔吉克斯坦（37％）、蒙古（33％）、斯里兰卡（31％）、阿塞拜疆（24％）、阿富汗（19％）、苏丹（16％）以及巴基斯坦（16％）。这些国家中很多人是以小麦制成的食品为主要热量（卡路里）来源，特别是穷人。
　　在其他一些国家，对较高的全球小麦价格进行调整已经取得政府和消费者的共识。在印度，由于国内小麦收购价格较高使得国内粮食库存创下了记录，这些库存将被投放到市场上以便抑制价格的增长。与此同时，小麦补贴方案也扩大了规模。在埃及，面包补贴估计将覆盖约85%的人口。即使是在这些国家，消费者也没有完全避免受国际价格上涨的影响，因为非补贴的小麦产品以及其他基本必需品的价格都上涨了。但还有一些地方做法仍然可以使消费者规避国际小麦价格的影响。比如，柬埔寨人使用当地生产的木薯来制作面粉，因此面包价格仍然保持稳定。
　　玉米价格大幅上升，并受到与其他市场之间复杂联系的影响。2011年1月，玉米价格比2010年6月高出约73%，这些增长归因于一系列的向下修正，包括收成预期、库存量低（美国2010-2011年的库存量与利用量之比预计为5％，是自1995年以来最低水平）、玉米和小麦之间价格的正相关关系以及将玉米使用为生物燃料。由于油价上涨，按目前的糖类价格来说，以糖为原料的乙醇缺少竞争力，因而对玉米乙醇的生产需求上升了。最近美国农业部（USDA）的估计数字显示，燃料乙醇所占的比例预计将从2008-2009年的31%在2010-2011年时上涨到40%。一些国家对高果糖玉米糖浆的需求也在增加，比如墨西哥，他们以此取代价格更高的糖类，也造成了对玉米需求的增加。缓解玉米市场需求的前景一定程度上取决于拉丁美洲作物种植的规模，特别是由于受到拉尼娜现象引起的异常干旱天气影响的阿根廷，另一方面也取决于2011年的中国的进口需求程度，如同食用油和食糖的价格路径一样。
　　较高的全球玉米价格的互相影响存在各种形式，并且明显取决于国内收成的条件。撒哈拉以南非洲国家由于玉米丰收造成价格大幅度滑落，因此受益颇多。2010年6月至12月的价格下降趋势在紧接而来的今年年初时表现的更加明显。2010年的玉米价格与2009年相比平均下降幅度为：乌干达（52％）、卢旺达（37％）、肯尼亚（33％）、马拉维（30％）、埃塞俄比亚（22％）和坦桑尼亚（19％）。但这些地方的价格也出现了较大波动，对于生产者和消费者都产生了不利影响。例如，玉米价格在2010年初急剧下滑之后，至2010年6月又回升了19%。一些拉美国家见证了2010年下半年由于天气干燥造成的产量降低而引起了玉米价格戏剧性的上涨，涨幅最大的就是巴西（56％）和阿根廷（40％）。较高的全球玉米价格也由于造成饲料价格、肉类价格及加工食品价格上涨而间接地影响到了消费者。
　　全球大米价格比其他粮食价格上升速度稍慢，预期前景比较稳定。泰国大米的出口价格在2010年10月至2011年1月间上升了8％（泰国5%），在2010年6月至2011年1月间上升17%，这些价格仍然只是2008年粮食危机期间所达到最高值的70%。紧随而来的大型出口国的粮食丰收、菲律宾出台政策限制进口、泰国在市场上释放了大量粮食库存，使得价格趋于平缓。还有一个因素即孟加拉国和印度尼西亚等大型进口国近期宣布会大量增加国内库存，限制了大米价格下降的压力。
　　大米国内价格在一些国家急剧上涨而在另一些国家保持稳定。2010年6月至12月间，越南（46％）和布隆迪（41％）国内大米价格上涨显著。印度尼西亚（19％）、孟加拉国（19％）和巴基斯坦（19％）大米价格上升幅度与全球价格基本一致。这些亚洲国家都是大米的大型消费国，特别是对穷人来说更是如此。而在越南，尽管国内收成不错，但大米价格还是有所上涨。这主要是因为由于货币贬值刺激了全面的通胀和更大的进口需求期望，导致越南政府规定了大米出口最低价格。斯里兰卡（12％）和中国（9％）的大米价格增长在2010年下半年相对较平缓，在这一时期，柬埔寨和菲律宾的大米零售价格基本保持不变。在此期间亚洲以外许多国家的大米价格保持稳定，如喀麦隆、危地马拉、墨西哥、巴拿马和索马里。
　　食糖和食用油的价格近几个月内大幅上升。自六月以来的食糖价格上涨了73%，这主要是由于最大出口国巴西的供应短缺，以及澳大利亚受到了天气冲击。同样，食用油价格上涨也与一系列天气原因有关。受拉尼娜影响的长期干旱天气降低了巴西和阿根廷产量的期望值，而这两国共同的大豆出口额差不多占45%。另一方面，马来西亚南部和印度尼西亚的水灾影响了棕榈油的收成。这些较高的价格直接快速地影响到很多国家的国内价格。2010年6月至12月间柬埔寨的食糖价格翻了一番，而9月至12月间阿富汗的食用油价上涨了15%。一些国家已经开始插手进行干预。在阿尔及利亚，由于物价呈两位数上涨，食糖和食用油的普通税收和进口关税在2011年1月大幅降低。在印度尼西亚，政府已经降低食糖的税收，并对本地食用油生产商进行补贴。
　　多样性膳食的其他必备食品价格也在很多国家开始上涨。在印度，由于水果、蔬菜、牛奶、肉类和鱼类的价格普遍提高，12月份的食品通胀率已经达到了18.3%。中国也是如此，食品的通胀主要受到蔬菜价格的影响。2010年下半年，布隆迪（48％）、喀麦隆（43％）、肯尼亚（38％）和乌干达（22％）的豆类价格急剧上涨。而蒙古由于口蹄疫的爆发和2010年的严冬，导致肉类价格急增。与2009年相比，2010年的羊肉价格上涨了32%。
　　这些食品价格上涨造成了一系列宏观脆弱性的加深。一方面是对国内食品通胀和全面通胀有影响，2010年超过三分之一的东欧和中亚国家有10%以上的食品通胀。高比例的食品和能源净进口国面临着经常性账户上的脆弱性，包括东欧和中亚的塔吉克斯坦、吉尔吉斯共和国、格鲁吉亚、阿尔巴尼亚，2009年金融危机之后，该区域对经常性账户赤字的限制变得尤为重要。价格上涨对财政的影响取决于何种程度上增加对食品的税收以及缓解措施的成本支出是否增加，如社会保护项目。
　　我们的估计数字显示，自2010年6月以来，在中低收入国家会额外增加4400万人口由于这次食品价格上涨而陷入贫困。为了评估2010年下半年食品价格变动对贫困变化的影响，我们扩展了一个用来评估2008年粮食价格危机影响的模型。食品净生产者从高价中受益，而净消费者却遭受了损失。结果显示，中低收入国家的极端贫困者会由于2010年6月至12月间的食品价格上涨而增加4400万人口。这反映了有6800万人口生活在每天每人1.25美元贫困线标准以下，而2400万净食品生产者将从极端贫困中解脱出来。
　　较高的食品价格还会对营养问题造成影响。由于贫困者吃的更少，并且会从选择较贵、较有营养的食品转为以更便宜的主食代替，因此更深层次的贫困与营养不良的增加相关联。这些营养缺失对于0-2周岁的婴儿或孕妇来说尤为严重。食品市场之间交叉的联系还会影响到肥胖问题，如为了替代较贵的糖而增加对高果糖玉米糖浆的需求，会对墨西哥的国家公共政策产生影响，在那里肥胖已经成为严重的公共健康问题。
　　有两个因素可以限制当前全球价格走高对贫困产生的影响。在非洲的很多国家，国内粮食丰收——如玉米、高粱，小米和木薯——已经限制了价格上涨向全球主食价格的转嫁，并且在一些脆弱性较高的国家可用以代替进口小麦和大米。其次，与2008年形成鲜明对比，由于越南和泰国国内丰收，大米市场的基本供应仍然强劲。大米的价格波动对贫困的影响十分重要，这一方面是因为大米是很多发展中国国家的第一主食，另一方面也因为2008年金融危机时很多大米出口国都先后采取了禁止大米出口的政策，从而对国际粮食市场带来了很大的冲击。
　　最近一轮的食品价格上涨产生了几个短期和中期的政策影响。有几个关键的商品市场，比如大米市场存在信息不确定性（如库存由大型出口国把持），以及“抢购”可以防止价格跌落到由丰收带来的预期价格。公布定期、可获得数据的库存以及大型出口国所作的不限制出口的承诺能够帮助保持价格稳定，这对防止贫困进一步增加来说至关重要。与此同时，需要在脆弱性较高的国家扩大安全网和营养项目的规模，并且，国际社会也需要将关注重点放在阿富汗、布隆迪、刚果共和国、吉尔吉斯共和国和蒙古民主共和国这些国家上，这些国家都正面临巨大的价格飙升。同时还需要对低储备和财政空间有限的大型净商品进口国进行监测，以便评估他们的外部融资需求。过去的一年中极端天气频繁发生，它们对于食品价格的影响引起了对贫困者应对天气变化脆弱性的重视。从中期来看，对提高环境方面的可持续农业生产力进行投资、采取气候变化适应措施以及开发更少的食品密集型生物燃料技术，这些对于减轻食品价格波动影响极端脆弱人群是非常必要的。最后，这些影响突出了提高贫困者收入水平的重要性，以便他们能够降低食品预算，更加有力地应对此类冲击。
　　专栏1 . 近期食品价格上涨对贫困的影响
　　为了量化近期食品价格上涨对贫困的影响，使用全球性的可计算模型（全球贸易分析项目[GTAP]）以及家庭收支调查数据，用2010年6月至12月期间的当地商品价格变化的数据来计算食品价格上涨对每个家庭的净影响，并确定在每人每天1.25美元贫困线的条件下该家庭是否已经陷入或摆脱了贫困。结果表明，贫困增长超过0.5个百分点，有八个国家贫困的增长甚至超过了1个百分点，塔吉克斯坦的贫困增长预计将超过3.6个百分点；以及巴基斯坦，其中1.9个百分点的贫困增长主要归因于较高的小麦价格，并且其对消费者不利的影响抵消了对大中型农户有利影响。运用中低收入国家中贫困人口占总人口的人口加权平均增长数，推断出近期的食品价格上涨将导致这些国家产生4400万贫困人口。
（资料来源：世界银行）
　　●减贫对策●
世界银行推出新工具帮助发展中国家应对价格波动
　　6月11日，世界银行宣布推出一种新的风险管理产品，可为发展中国家的农民、食品生产者和消费者规避食品价格波动风险提供初始上限为40亿美元的保护，有助于缓解本周晚些时候的G20部长会议将要讨论的一个关键问题。
　　首次推出的这种产品可以改进使用套期保值工具的机会以保护大宗农产品消费者和生产者规避价格波动，也可以保护购买方防范与食品相关的大宗商品（小麦、糖、可可、奶、活体牲畜、玉米、大豆、大米等）的涨价风险。
　　世界银行集团行长罗伯特·B·佐利克指出：“有了这种新的工具，我们就可以帮助农民、食品生产者和消费者进行自我保护，防范价格大幅波动，强化信用状况，增加获得融资的渠道。这种工具显示出合理的金融工程能够发挥的作用：使穷人生活得更好。”
　　农业价格风险管理（APRM）工具将由世界银行集团针对私营部门的国际金融公司（IFC）与J.P.摩根共同推出，国际金融公司也希望在日后适当时机与其他银行一起推出该产品。在与J.P.摩根首次推出此工具时，国际金融公司承诺将向使用价格套期产品的客户提供上限为2亿美元的信用额度，与此同时J.P.摩根也会对他们承担至少数额相当的额度。由于与风险管理操作有关的额度通常小于向客户提供的套期本金数额，加起来的信用额度应使J.P.摩根能为新兴市场国家的农产品生产者和购买者安排上限为40亿美元的价格保护。APRM产品的潜在客户可能包括农产品生产者、消费者、集合商、合作社、地方银行以及其他符合预先确定的对象。
　　开发风险管理工具是G20农业部长本周在巴黎开会时将要讨论的议题之一，也是世界银行行长1月份提出的解决食品价格高涨和波动的九点计划建议的一项内容。价格稳定是帮助生产者取得扩大经营所需要的融资以及提高农业产量的重要条件，也是保障消费者合理地获得食品供应的重要条件。虽然价格风险管理产品在发达国家的农业中被经常使用，但较小的新兴市场生产者和消费者难以直接获得套期保值工具，原因是高额的前期成本和保证金要求。此外，新兴市场的许多金融机构对于使用这些风险管理服务缺乏经验，因此并不向本地客户提供此类服务。
　　新的APRM工具使发展中国家的生产者和消费者能够获得农产品价格风险管理。J.P.摩根以及未来加盟的其他银行将与新兴市场的客户一起对他们经营的相关价格风险进行适当的套期保值。国际金融公司通过分担这些顾客的信用风险来促进此项工作。
　　除了推广使用风险管理工具外，佐利克说，G20农业部长们本周可以迈出一大步：同意提高农业的透明度，建立一个信息系统来改善公众获得粮食储存的质量和数量信息的渠道，从而应对食品价格高涨和波动的问题。
　　佐利克在G20会议前夕的讲话中指出，他还希望G20农业部长们在取消对人道主义粮食援助的出口禁运方面走出第一步，从而使救命的粮食援助能够及时送达饥民手中。
　　佐利克说：“我们一直处于一个食品价格异常动荡的时期，这种情况构成一种真正的危险，就是可能对最脆弱的国家和人民造成无法补救的伤害。食品价格高涨、不确定和波动不定，这是发展中国家极端脆弱群体面临的一项最严重的威胁。人民渴望食物，渴望看到在全球层面有所行动。提高全球各地粮食储存的透明度，可以传递一个强有力的信号，可以让市场放心，帮助缓解价格飙升所引发的恐慌，从而帮助减少食品价格的波动。”他还说，对世界农业体系的压力——因食品需求不断上升而进一步加剧——从数据中就可以一目了然。在占世界人口四分之一的发展中国家，大米小麦产量年增长率从上世纪70年代的3%下降到如今只有1%。在气候变化的威胁下，如果不采取强有力的适应措施，在未来半个世纪，气候变化有可能使全世界减产16%，使非洲一地就减产28%。
　　世界银行行长说，需要加大对农业研究的投资，因为到2050年要养活的全球90多亿人口，粮食产量必须要提高70%。
　　世界银行集团声称，自从去年6月份以来，由于食品价格的上涨和波动，据估计已导致4400万人陷于贫困——每日生活费不足1.25美元。全球有将近10亿饥饿人口，占全球人口总数的七分之一。
　　世行集团增加了对农业的援助，援助额从2006-2008年的41亿美元左右增加到2010-2012年每年62亿至83亿美元。
（资料来源：世界银行）
　　●减贫视点●
决战长期贫困
长期贫困研究中心政策简报
　　长期贫困与千年发展目标
　　全球共有大约5亿长期贫困人口。而根据MDG的预测，到2015年将仍有至少8亿人口生活在极端贫困中。长期贫困人口会多年甚至终生生活在苦难中，并通常会将这种贫困传递给他们的子女。许多长期贫困人口过早地死于可以预防的疾病。对他们而言，贫困不是简单的低收入问题，而是多维度的权利丧失——饥饿、营养不良、不卫生的饮用水、文盲、无法获得医疗服务、社会隔离和剥削等等。在这个富足的世界，我们拥有足够的知识和资源来彻底消除这些剥夺和伤害。
　　长期贫困研究中心（简称CPRC）的研究表明，大多数长期贫困人口生活在撒哈拉以南非洲地区和南亚地区。他们大多是无地人口、农业工人、小农、牧工，城市非正式部门的零工，或者干脆依赖他人为生（如老人、孤儿和残疾人）。
　　千年发展目标旨在消除贫困。第一步是在2015年将贫困百分率降低到1990年水平的一半。由于中国的显著成就，这一目标的实现指日可待。然而最终目标是消除贫困。这是否意味着决策者们将在2015年之后仍然我行我素，继续投资于经济增长和基本的人类发展？答案是否定的。CPRC的研究证明了在国家和国际层面上追加实施长期贫困政策的必要性。
　　什么是长期贫困？长期贫困发生的原因是什么？
　　CPRC将长期贫困定义为持续多年的（一般超过5年）、通常贯穿终生的、由一代人传递到下一代人的收入贫困或多维贫困现象。长期贫困的成因复杂而深远，并且因各地条件不同而有所差别。例如，一个印度家庭可能会由于身处边远的农村地区、缺乏经济机会而陷入贫困，只能依赖偶尔的农业零工为生，并由于低等种姓、文盲和健康状况不佳而受到歧视。一系列错综复杂的原因共同加剧了他们的贫困，导致他们无法提高自己的经济和社会地位。引发长期贫困的原因一般包括缺乏工作机会、健康无法保障、社会歧视、公民权利受限和不利的空间区位等。
　　我们的研究表明，大多数长期贫困人口都积极参与经济活动，他们并不缺乏工作机会，然而工作本身的恶劣条件和缺乏保障使他们无法摆脱贫困，对妇女而言尤其如此。另外，在经济上依赖他人的人口（老人、寡妇、孤儿和残疾人）也常常陷入贫困。以阶级、宗教、种族、性别、种姓、年龄等因素为基础的社会歧视则是穷人无法改善自身经济条件、获得基本服务的桎梏，使他们成为穷人，并永远是穷人。
　　长期贫困家庭的资产（自然、物质、财政、人力和社会）拥有程度较低，并在普遍风险（洪灾、干旱、暴力冲突）和特殊风险（疾病、失业、人身攻击）面前十分脆弱。他们试图通过多年努力逐步控制并获得资产的发展策略会由于突发事件毁于一旦。
　　什么政策和行动能够减少长期贫困？
　　解决长期贫困问题是个艰巨的任务。然而，CPRC的“什么有利于最贫困人口？”的调查所迅速积累的知识，使这一任务的完成变成可能：
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　　●政策和行动应该因环境和群体而异。“有利”的政策和行动取决于“谁”是长期贫困人口，以及他们所面临的特殊的机会和脆弱性。
　　●国家（及次国家层次）政策和行动比国际政策和行动重要得多。后者能够提供支持，但绝不可能代替前者。
　　●整体减贫政策（经济增长和人类发展）通常针对长期贫困人口，还需要特殊的政策以瞄准他们的利益和面临的问题。
　　完成这一任务，需要在四个方面同时努力：
　　●有效的社会保护项目和制度——将对现有的制度进行回顾、重新设计、重新定位和扩展，以及建立新的制度并将其置于政策的优先序列。长期目标应该是从修修补补的项目设计转变为向脆弱人口和脆弱家庭提供支持的“制度”，使他们能够有效地参与到发展进程中来。
　　●人类发展——使难以惠及的人口实现超越基本健康和教育之外的发展。为女孩和男孩提供高质量的基础教育、中等教育和职业教育，能够将教育和劳动力市场相连结，从而促使家庭脱离长期贫困。而提供高质量的医疗服务以及生殖健康服务，能够有效阻止已脱贫人口重新陷入长期贫困，并改善长期贫困人口的脱贫条件。
　　●经济增长——需要为长期贫困人口提供良好的条件。除对道路、桥梁等基础设施进行投资，使不利的农村地区能够整合入国家市场以外，对创造的就业和自雇佣机会的数量和质量、以及贫困青少年能够掌握这些机会的能力也应给予充分关注。
　　●支持积极的社会改革的政策——直接挑战催生长期贫困的社会秩序（种姓、性别、种族和阶级）和社会实践（妇女同工不同酬、剥夺寡妇资产权利、童工和非法借贷）的社会和政治行动。长期贫困人口需要一个良好的社会环境，即将长期贫困的成因归咎于结构因素而非贫困人口本身。
　　解决长期贫困没有所谓的“最佳道路”可以遵循。在许多国家，社会保护项目（无偿退休金、儿童支持金、以工代赈等）能够为满足最贫困人口的需求建立一个良好的开端，并促使政治空间进一步开放，以解决社会歧视、权力不平等、经济增长质量等问题。
　　CPRC的研究主要是关于“做什么”（选择和设计有效的政策），而在“怎么做”（如何挑战国家和地方层面的精英群体的既得利益，以及外援的政治经济学）方面却难以得出确切的结论。在这里给出两点初步的发现：首先，对国家层面更加有效的战略和治理的关注与日俱增，这是个良好的趋势。其次，利益群体和利益组织之间需要结成新联盟，来对长期贫困人口进行支持。
　　迈向前进：后2015时代的发展框架和长期贫困人口
　　对2015年之后的发展议程有什么启示呢？
　　●全球和国家决策机构应该承认并回应贫困人口高度的脆弱性，并努力进行社会转移和其他各种形式的社会保护手段（例如资产保险），特别是在经济脆弱程度最高的最不发达国家更应如此。这同时也是对加剧贫困人口脆弱性的气候变化的回应。
　　●新的政策思路和政策试验空间应该打破自由劳动力市场的旧束缚，着手实施早已纳入千年发展目标的就业措施，以使工作岗位的质量能够与数量同步增长。关于干预和监管谁更有效这一问题，已经在进行公开辩论。而在一些中等收入国家，不仅有积极的讨论，更有政策的创新。最不发达国家仍然需要给予最高程度的关注。
　　●关注资产构建、使贫困人口进入市场，以及社会保护的发展政策和项目，是政策和干预手段之间形成合力的例证之一，这种合力促使更多人脱离贫困。强调以个体作为瞄准目标的发展政策框架无法形成这种合力。
　　●未来需要解决性别不平等、发展不平衡不平等（经济、社会和其他方面）和社会不平等（阶级、种族、性别等方面）和社会歧视问题。在国际层面上，可以通过关注测量平等和发展框架内的进度监测来实现；在国家层面上，可以通过关于不平等和长期贫困的公开的、实证的辩论，来促进相应的政策变化。
　　●在人类发展方面，各个国家需要空间来取得超越提供基础服务的成就，这也是许多国家的政策重点所在；可以通过提高服务需求，使教育贡献于经济发展，以及投资于贫困人口的（超越基础服务本身的）服务获取等手段来实现。未来任何目标的设计都是如此。
　　决策者和研究者必须确保他们能够分解贫困和福祉（即贫困人口并非一个同质的群体），理解贫困的动态性，更多地关注贫困的持续性，特别是代际贫困的长期性，认识到要惠及最贫困的人口，必须采取量身定做、对症下药的政策措施。
　　对政策的关注不能掩盖长期贫困人口是脱贫的主要因素这一事实。不能认为贫困人口是依附性的、被动性的。大多数长期贫困人口都在努力工作以改善自己的生活和子女的未来，哪怕他们身处恶劣的环境而且别无选择。而阅读本文的外来者必须支持他们的努力，并尊重他们的能动性。长期贫困人口和最贫困人口需要我们伸出援手，然而他们并没有坐以待毙。
（资料来源：长期贫困研究中心）

 

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