国际减贫动态第三十八期-公民社会帮助穷人了吗？ ——公民社会的减贫作用及其贡献

　　●研究前沿●　

　　1.引言
　　冷战结束之后，全球化开始推动巨大的社会和经济变革。20世纪90年代见证了这些风云变幻。对本文而言，这一时期的两个重大变化至关重要。第一，就消除极端贫困达成了全球共识，并反映在千年发展目标中。第二，公民社会被认为是承担这一使命的主要角色——动员社区、提供服务和影响政策。然而问题在于：公民社会是否能够成为减贫这一世界承诺的主力？全球减贫的重要性毋庸置疑，却从未取得任何实质进展。环境主义者和女性主义者随处可见，而“减贫主义者”却不见踪迹。事实上，国际社会对减贫的关注来自于援助实践、资助机构和公民社会组织的日益壮大，而非针对贫困的、可持续的社会运动。同时，始终没有一面有号召力的旗帜能够发起社会运动来消除贫困，原因要归结于领导人对减贫承诺的无心无力，贫困概念的混乱模糊，以及贫困本身的棘手复杂。那么，既然这种社会运动并不存在，公民社会组织在倡导、参与和推动可持续减贫中的作用就不言而喻。虽然许多公民社会组织已经在上述三个方面有所作为，但它们毕竟发端于人道主义救援。直到近来，全国性和国际性NGO才成功地将其发展议程扩展到服务提供、政策改革推动和贫困人口权利倡导等领域。
　　本文旨在探索公民社会在减贫领域的成就。由于“公民社会”和“贫困”这两个概念都尚有争论，分析二者之间的关系就更是难上加难。我们认为，公民社会组织能够通过倡导、游说来推动国家政策改革，并直接在基层社区为贫困人口提供有效的服务，从而实现宏观结构变化。为证明这一观点，本文首先回顾了对公民社会的减贫作用进行概念化的方式，并分析了公民社会能够影响减贫的操作领域，其中主要关注三个领域：1）倡导、2）政策改革和3）服务提供。随后，本文提供了三个案例来说明如果在不同的层次上通过不同的路径实现减贫：1）国际贫民窟居民组织（SDI）在国际层面倡导城市贫困人口的权利；2）公民社会组织参与减贫战略（PRSP）的制订，以在国家层面上实现有利于穷人的政策改革；以及3）孟加拉农村发展委员会（BRAC）在基层社区最贫困的人口提供服务。通过这些案例研究，本文总结了公民社会组织在减贫实践中的经验和教训，指出了公民社会在减贫领域所面临的挑战，并就公民社会如何在减贫进程中发挥更有效的作用提出了相应的建议来弥补不足。
　　2.将公民社会在减贫中的作用概念化
　　在回顾将公民社会在减贫中的作用进行概念化的不同路径之前，有必要对“公民社会”这一始终未能达成共识的概念加以简单地定义。本文的目的并非探索公民社会的概念本身，而是解释采取何种定义及其原因。通过区分“公民”和“非公民”社会（Anheier，2004）来定义公民社会的方式显然不可取，二者并非永远针锋相对。
　　定义和定位公民社会
　　公民社会是“位于家庭、国家和市场之间的机构、组织和个人组成的领域，人们自愿加入其中以实现共同利益”（Anheier，2004）。这一概念通常指向一群人，他们相信某一原因，所以形成组织或以自愿的形式来捍卫这一原因，即一种“通过集体行动寻找良性社会”（Edwards，2009）的形式。根据这种定义，公民社会不仅能够、而且应该在减贫中发挥重要作用，以构建一个更好、更富足也更平等的社会。因此，这一定义成为“左翼、右翼乃至持任何观点的政治家和思想家所面临的社会、经济和政治困境的出路”（Edwards，2009）。
　　然而，关于公民社会和减贫的文献大多关注NGO，甚至将“NGO”直接等同于“公民社会”。有学者认为“NGO在实践中努力区别于公民社会，然而它们却‘垄断’着公民社会，其他类型的组织毫无机会”（Stiles，2002）。因此，需要注意公民社会不仅包括NGO，还包括信仰组织、宗教团体、非正式组织、合作组织、娱乐和文化组织以及学术机构和媒体。而分析公民社会和减贫之间的联系应该将这些非正式组织的减贫作用考虑在内。如伊斯兰国家的清真寺、佛教国家庙宇和丧葬组织等，都会为贫困人口提供服务和社会援助。然而，这些服务很少被正式记载，仅偶尔出现于民族志。鉴于数据的局限性，本文同样以NGO为主要关注点，并强调信仰组织和非正式群体在减贫中的作用，指出有必要对这些不那么显而易见的公民社会行动者开展更多的相关研究。
　　在“定位”公民社会的时候，“三元论”是最常见的路径。这种路径将公民社会定义为独立于国家和市场之外的“第三部门”，并与二者都有重叠。而公民社会的作用则是校正市场失灵与国家失灵（Fowler，2003；Edwards，2009；Giddens，2001）。
　　关于“第三条道路”的讨论为最大程度地发挥市场、国家和公民社会的作用开辟了空间。Howell和Pearce（2001）将这种三元的视角称为“主流”模式，即将公民社会的作用概念化为对国家力量的制衡，以及通过构建伙伴关系来实现改革。这种模式中，对NGO活动的关注是“市场力量难以企及的行政优势”（Pearce，2000），使NGO能够利用全球力量在超国家、国家和地方三个层次上创造的空间，在国际场域中呼吁有利于穷人的改革，同时也倡导市场调控的新路径。
　　当然，这种观点也饱受批评，被认为“不但没能将公民社会和市场之间的关系问题化，也没能赋予公民社会决定需要构建何种国家权力”（Howell和Pearce，2001）。三元论的视角等于将公民社会去政治化，将公民社会的定义简化为资助机构手中的技术工具（Howell和Pearce，2001）。Edwards的批评则更为大胆：
　　“社会三部门划分模式意味着国家、市场和非营利组织之间的相互隔离与独立——在各自不同的理念和操作方式中是密封的。然而，只要对现实情况稍有了解，就会明白这种模式的毫无意义”。
　　与三元论的主流视角不同，公民社会的“政治”或“权利”视角强调公民权、人权和民主的重要性。关注人权问题的公民社会组织以道德和民主价值为切入点，而从事发展工作的公民社会组织则致力于提供服务，关心部门划分而非道德标准。持这种观点的学者认为“公民社会应该发挥对国家的民主监督职能”，促进国家改革、反对人权暴力、治理腐败，从而使国家能够对社会需求（和贫困人口的需求）加以承诺和响应。资助机构多持这一观点，即将公民社会置于国家的对立面，并将为公民社会组织提供支持作为推动国家改革的手段之一（Howell和Pearce，2003）。资助机构通常会制订NGO/公民社会战略（却无视其实施）——例如服务提供（BRDC、RDR）、人权（TOI、ADK）、社区动员（Nijera Kori）和政策倡导（CPD）等。
　　关于公民社会研究的最后一种视角是“场域视角”，主要关注公民社会的集体/组织性质，强调公民社会作为价值承担者的天然价值（Perlas，2000）。这一视角给予公民社会更多的空间来设置自己的议程，并将其视为人民权力的组织化表达（Howell和Pearce，2001；Fowler，2003；Edwards，2009）。这种“组织化表达”可以以NGO或其他非正式社区组织为载体，而这两种形式的“组织化表达”之间的联系并不明朗。有时，NGO是各种已有的社区组织的保护伞，在它们之间充当协调职能。这种情况下，NGO主要为后者提供技术支持，例如如何撰写申请书及语言技巧等。然而，NGO也可能会有意识地培育社区组织，例如小额信贷小组或妇女小组等，来帮助贫困人口自我组织并表达自身需求。而问题在于这种“强加性”的社区组织的减贫作用是否具有可持续性。
　　通过对上述三种观点进行回顾，可以看到公民社会是个复杂的、自适的系统，是个“由公民追求和保卫自身重要利益、权利和需求的一系列行为和关系构成的过程”（Fowler，2003），其功能可以描述为“产生社会、经济和政治活力以推动这些领域内部及其相互关系改革变化的原动力”（Fowler，2003）。本文采用这一视角的原因是：
　　“公民社会是个通过对非正式和非制度化的政治空间的积极参与，进行针对进步和发展的主流思想进行辩论和挑战的场域。因此，不能仅仅局限于增强现有的民主体系或通过公民社会挑战国家制度，而应当推动新的参与形式，来决定进步和发展所应采取的形式”（Howell和Pearce，2003）。
　　本节的重点正是要讨论培育进步与发展（推动减贫）的参与形式，强调公民社会是“个人集体生活的普适表达”（Edwards，2009），是“复兴公共生活”（Khilnani，2001）的渠道，是“一个行动的空间”（Van Rooy，1998）。公民社会常常被简单地看作实现“良性社会”（Edwards，2009）的手段。然而，真正的问题是：这一“宏大的”理念能够在发展和减贫中发挥多少“良性的”功能呢？
　　公民社会在发展中的角色
　　目前，对公民社会的定义尚且不能达成共识，对其角色的描述就更是莫衷一是，因此，一些学者建议干脆放弃这种努力，如Pearce（2000）：
　　“‘公民社会’是‘发展’的目标之一（于此并无定论）。然而我们应该放弃研究NGO或公民社会在发展中的角色。相反，应该更多地关注行动选择以及指导行动的理论假设的原则和含义等等……从而使我们能够评估在贫困和剥夺的情况下，外部干预的真实影响，并帮助我们决定在全球秩序中如何、在何处采取行动”。
　　关于公民社会的研究至少有一点广泛的共识，即“公民社会（在某种程度上）应当推动深远的社会变革”（Oakley，2003）。也就是说，公民社会应当促进经济改革、呼吁问责与透明、实现人权保障、提供服务、消除社会排斥与不平等，而所有这些努力都是为了“为减贫、可持续发展与国际合作寻找拥趸”（Oakley，2003）。
　　公民社会有两方面的主要作用：1）构建民主和2）改善发展（Van Rooy和Robinson，1998）。前者强调减贫的政治学，后者则试图直接实现减贫。公民社会组织通过推动善治、监督国家权力、促进政治参与、保障人权和自由等手段实现民主（Diamond，1991），它们为民主的广泛传播与制度构建创造了环境，使民主惠及穷人（Van Rooy和Robinson，1998；Sabatini，2002）。虽然公民社会在实现民主中的重要性毋庸置疑，但本文将主要关注其“改善发展”的功能，特别是对减贫的影响及在减贫领域的成就。
　　下一节将分析公民社会通过倡导穷人权利、游说决策者开展对穷人有利的改革，以及直接向穷人和边缘群体提供服务等手段实现减贫的功能。
　　3.公民社会实现减贫的路径：倡导、政策变化与提供服务
　　公民社会通过几个层面上（地方、国家和全球）的运作来推动发展。在评估公民社会的减贫作用时，可以从公民社会的四个主要维度入手：1）结构；2）运作空间；3）倡导价值；和4）对决策的影响（Anheier，2004）。本文的分析以价值和公民社会组织对减贫影响为主，即分析其倡导平等价值的能力，以及为穷人赋权、游说决策者以及协助提供服务的功能。
　　进行这一分析并不容易，针对公民社会组织的减贫作用的研究成果大多含糊其辞。例如，NGO在向穷人提供服务、改善穷人生活方面大多取得了成功，然而这些项目的长期社会经济影响却值得怀疑。此外，需要注意的是，公民社会并非是减贫的必要条件。如中国、马来西亚和越南等国都对公民社会组织设置了重重障碍，但依然取得了最引人瞩目的减贫成就。这些威权主义国家成功地推动了有利于穷人的经济增长并提高了社会指标，却仍然限制公民社会组织的运作空间。在这种情况下，公民社会组织在减贫中的作用也就乏善可陈。
　　然而，NGO通过“触及最贫困人口”（Lawson等，2009）、推动国家政策变革和提供社会服务（Van Rooy和Robinson，1998）而实现减贫的作用毋庸置疑。
　　考虑到公民社会组织在人道主义救援方面仍然发挥着不可或缺的作用（如无国界医生组织），本文的分析将主要集中在公民社会实现减贫的下列三种路径：倡导、政策改革与服务提供。我们认为，NGO可以通过以下几种方式缓减贫困，即1）推动结构与社会变化（即倡导）；2）游说政府实行有利于穷人的改革（即政策改革）；和3）满足基本需求（即服务提供）。本文接下来将分析公民社会组织如何在这些领域进行运作，呈现公民社会在这些领域的经验（与教训）。
　　倡导
　　倡导是公民社会组织实现减贫的重要方式之一。近年来，围绕着债务减免和公平贸易等议题的社会运动组织完善、成效显著，是倡导能够推动反贫困政策的最佳例证。Coates和David（2002）认为“倡导工作已经成为大多数国际援助与发展机构的新热点”。NGO在各个层面上开展倡导工作的原因如下：首先，它们对贫困和剥夺的理解有所深化，认识到几十年的援助实践并未消除贫困的根源。其次，由于发展中国家NGO规模的扩大和能力的提升，公民社会组织运作的空间发生了变化。因此，“发展中国家的NGO和社会运动已经成为挑战其所在国家权力结构的重要力量，对国际权力结构也有着日益深远的影响”（Coates和David，2002）。通过积极的倡导运动，对这些权力结构的挑战并非绝无可能。第三，由于反地雷运动和债务减免运动等倡导运动的成功，发达国家的NGO同样有信心在减贫倡导中发挥新的作用。
　　然而，问题在于这些倡导运动是否能够在实践中真正对减贫产生影响。“NGO正在探索倡导和影响活动是否经济，是否能够贡献于NGO的使命实现（即改善目标受益群体的生活）”（Coates和David，2002）。大量的NGO致力于实现千年发展目标的倡导工作，但成效如何不得而知。
　　本节将分析NGO的倡导工作对减贫的影响。由于倡导本身难以测量，其结果也并非线性，完成这一分析并非易事。倡导取决于合作，因此不能通过对单一组织的关注来测量其影响，而应将合作各方都包括在内。此外，倡导对减贫的影响通常是长期性的，要避免过于强调短期目标而忽视长期的反贫困倡导运动。有效评估公民社会倡导所产生的影响，还有必要考虑NGO在其倡导运动中所追求的价值、所催生的变化以及所采取的灵活手段（Coates和David，2002）。评估这一影响需要对“倡导过程的本质——即其多重目标、多层结构，不确定的时间框架，以及其试图影响的权力结构的性质”（Coates和David，2002）有深刻的了解。
　　挑战国际权力结构最著名的行动当属试图影响“经济重组”方式、建立“全球世界秩序”新理念的反全球化运动。Hintjens（2006）认为，这一运动的成功在于相信穷人自我组织的能力。她补充道“这一运动是积极的、进步的人们灵感和信心的来源”。因此，倡导能够激励边缘人群和贫困人口进行自我组织和为自己的权利发声，可以被视为推动减贫的有效手段。而倡导运动能够使贫困人口的斗争获得公众关注，传播“希望的政治学”，通过展示可能的变化而激励贫困人口和被剥夺权利的人群，从而推动减贫进程。
　　在城市减贫方面，许多地方和国际NGO同样通过倡导公民权利、对地方政府施压要求提供充分的基础设施、服务和土地所有权等方式，取得了显著的成就（Mitlin和Satterthwaite，2004a）。城市减贫倡导主要集中在贫困人口的土地使用权、地主/佃农关系以及贫民窟非正式工人和妇女的权利方面。然而，要想有效地倡导城市贫困人口的权利，必须首先增强这些群体捍卫自身权利的谈判权力，并提高他们的组织和集体行动能力。Mitlin和Satterthwaite（2004b）写道：
　　“减贫需要的不止是对贫困人口需求的官方承认，还必须通过运动使他们能够就城市穷人和国家（以及国家在地区、城市甚至更高级别设置的行政机关）、以及城市穷人与其他利益相关者之间的关系重新进行谈判”。
　　致力于为贫困人口发声的NGO所面临的挑战，也同样来自于它们在贫困人口自发寻求的、不同于专业解决方案的道路面前的犹疑不定。因此，NGO在倡导时应当将自身视为支持者、协调者，切莫“对个体和社区组织有能力做的事情一概大包大揽”（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。在它们所要维护的贫困人口面前，倡导贫困人口权利的NGO需要做到问责和绝对透明（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。通过代表贫困人口发言本身无济于事，倡导型NGO需要帮助贫困人口有效地表达自身观点、陈述自身需求、捍卫自身权利。
　　政策改革
　　除了为贫困人口的权利奔走呼号之外，公民社会也常常游说政府进行特定的改革，以使政策更加有利于穷人。它们会采取一系列策略来实现政策变革。首先，它们对政府及其针对边缘群体的资源分配进行监督，例如参与式预算、性别预算等。其次，它们围绕贫困问题开展公共辩论以影响政策设计、结成新的联盟、寻求新的支持者，从而促使决策者启动相应的项目来解决这些问题。例如，秘鲁的土著人民运动为他们争取到了先决权利，即在他们的土地上进行任何经济活动都必须经过他们共同同意方可进行（Bebbington等，2009）。
　　许多NGO从地方政府入手，提高它们对贫困问题的关注度并寻求直接改善穷人生计的政策变革。它们与地方委员会一道工作来提高自身的接受度，采用非冲突的工作方式来确保提出的建议能够得到接受（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。在这一领域工作的NGO通常更加务实地寻求与有兴趣帮助穷人的政治党派合作。通过与政府机构建立伙伴关系以及构建支持性的制度环境，NGO能够成功地扩大影响，并保证可持续性和覆盖面。Mitlin和Satterthwaite（2004b）指出，NGO能够以两种方式说服决策者：1）通过试点项目“展示不同路径”；以及2）协助地方（和国家）层面的决策者和社区就这些项目展开对话（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。通过与各自的政府构建“合作伙伴关系”，公民社会组织能够影响减贫策略的制定。
　　然而，影响减贫策略的成功与否仍然取决于诸多因素。首先，减贫策略制定的政治环境和外部行动者是NGO影响政策变革能力的关键因素。其次，Hughes和Atampugre（2005）认为“虽然NGO能够有效地提供服务、关心穷人和脆弱群体，它们在社区层次上管理贫困问题的能力也正在提高，然而它们仍然缺乏在政策层面上开展工作的结构和机制”。因此，公民社会组织在政策变革过程中的参与可能会流于形式（Hughes和Atampugre，2005）。
　　要提高公民社会在政策变革领域的绩效，就需要对公民社会组织进行能力建设。它们应该更好地理解政策变革过程，更有效地获取信息以改善倡导实践，并掌握监测评估技巧。要有效地游说政府进行政策变革，同时要求公民社会组织能够构建伙伴关系，拉近其工作人员、地方社区和决策者之间的关系。增强这些网络能够帮助NGO成功地推动有利于穷人的政策变革。了解自身的长处和短处，加强对贫困和减贫问题的理解，建立政府问责意识，培养自身能力，并与其他公民社会组织结成联盟，都有助于公民社会组织成功地催生有利于穷人的政策（Hughes和Atampugre，2005）。它们需要有效地利用现有的空间，赋权于公民，推动有利于最边缘群体的新政策。
　　服务提供
　　除倡导和政策变革之外，服务提供是公民社会组织帮助穷人的第三种选择。Rahman（2006）认为“NGO部门整体的关注点已经从推动政治动员和政府问题转移到非政治性的基本服务提供方面”。Mitlin和Mogaladi（2009）在研究南非社会运动时，指出这些社会运动都与减贫问题相关，如住所、人权、劳动力、性别与环境等。为了解决这些问题，南非的社会运动以服务提供为切入点，特别是归还失地人口的土地。在城市，公民社会组织通过提供信贷、修缮房屋及基础设施，以及提供服务等方式（特别是“从贫民窟到寮屋”计划）向城市贫困人口提供帮助。通过提供服务，NGO“发挥了政府机构本应发挥的作用——例如提供饮用水、垃圾处理、基本医疗，以及为特定群体提供支持场所（如
- 7街头儿童收容中心）”（Mitlin和Satterthwaite，2004a），推动城市减贫。
　　然而，向城市贫困人口提供服务时，由于高度依赖外部资金，不可能“扩大规模”又缺乏通过使用者费用回收成本的能力，可持续性成为NGO面临的主要问题之一。Mitlin和Satterthwaite认为，在城市地区有效地提供服务需要一种综合性的路径，即NGO将社区力量和国家支持相整合，与社区组织一道工作，同时与地方政府建立联系。
　　以服务提供促进减贫的另一个问题是：如果不能增强政府向贫困人口提供充分、有效服务的责任感，那么就会造成责任与义务的转移，以及由此引发的可持续性问题。Collier（2000）写道：
　　“NGO直接提供的商品和服务，不应该导致贫困人口对政府期望值下降。相反地，NGO项目应该推动大众组织建立，并提高贫困人口的能力，以实现对公共资源的要求，提高政府的问责性”。
　　Hulme和Edwards（1997）也批评了这种以需求为基础的模式，表达了对NGO以服务提供为关注点的忧虑。他们认为问题并非在于这种路径包罗了哪些服务，而在于它忽略了一些重要因素，特别是贫困人口自我组织的能力。服务提供路径可能会导致对NGO工作人员和地方领袖，而非贫困人口和边缘群体的赋权。因此，他们希望NGO“回到自己的根本”，以更有效地推动减贫。
　　Sabatini（2002）在拉丁美洲调查了16个公民社会组织并分析了它们的效率，指出所调查的组织大多为精英导向，仅有有限的成员，从而对公民社会组织作为向贫困人口和边缘群体赋权的能力提出了质疑。他进一步质疑了这些组织的可信度和可靠性，强调了公民社会在推动贫困人口生活的可持续变化中的局限性。许多NGO过于乐观地认为，只要得到外部资金，根据资助方而非贫困人口的需求设计工作议程，就能够实现减贫，然而往往以失败告终。另外，许多NGO的内部结构不民主，甚至无法在组织内部实现参与式决策（Hulme和Edwards，1996；Bebbington和Thiele，1993）。
　　然而，相对于政府和资助机构，公民社会组织在向贫困人口提供服务方面的比较优势仍然不容辩驳。它们的规模和覆盖面赋予它们与服务的最终受益者近距离接触的机会。然而，Robinson（1992）认为，经验证据表明这种比较优势并不尽然如此。通过对旨在消除农村贫困的16个NGO项目进行评估，他指出“3/4的项目取得了成功，对消除贫困产生了一定的作用”，但这些成就仍然有着局限性：1）NGO提供的服务项目可持续性不足；2）这些项目的成本/产出比不佳；3）它们仍然无力惠及最贫困的人口。Rahman（2006）曾警告道，诸多NGO所采取的服务提供路径可能会导致重要的公共服务由NGO资助的项目而非国家来操作，从而滋生“特许经营”现象。由此可见，NGO通过服务提供干预贫困，必须与高度的社区参与、有力的管理以及专业人员配备相结合，才有可能取得成功（Robinson，1992）。NGO在服务提供领域的角色应当被视为对政府职能的补充和对地方社区的支持。此外，提供服务的NGO需要对其项目的长期影响进行评估，思考“未来撤出之后，项目怎么办？”（Collier，2000）。这不仅事关服务提供的连续性，也会对目标社区减贫的可持续性产生影响。
　　三个领域的相互联系
　　在分别描述公民社会组织影响减贫的三个领域之后，需要指出：这三个领域之间的互动关系十分重要。有趣的是，这三个领域的划分与Korten（1987）所指的三“代”NGO不谋而合。David Korten（1987）认为，三代NGO可以代表三个不同的操作领域：1）救援与福利；2）地方自力更生；3）可持续系统发展。第一代NGO为贫困人口提供救助和服务，第二代NGO主要关注增强社区能力、推动地方发展，以从根本上解决服务缺失的问题，而第三代NGO则以国家层面上宏观的制度和政策入手，与政府共同工作，确保资源能够有效地流向贫困人口。虽然每一代NGO有着不同的导向，却并非没有交集。Korten（1987）认为，大多数NGO将采取“第三代”导向，以推动宏观和微观的政策改革。
　　本文持与Korten相左的观点，认为NGO的运作领域并非是个渐进的连续体，而是使NGO能够影响减贫的、不同的互动空间。相应地，NGO的操作领域中的倡导和服务提供相依相存，共同对城市和农村的减贫产生影响。一方面，向贫困人口提供服务能够有助于NGO更好地获取数据以游说政策变革，从而为倡导工作提供必要的知识基础。另一方面，致力于倡导的NGO则不能失去与“草根”的联系。NGO在提供服务时不应局限于狭隘的以需求为基础的路径而忽视贫困人口权利，或者对剥夺贫困人口的现有的权利结构和制度设计坐视不理。服务提供型NGO甚至会通过维护现有的权力结构来寻求资金支持，这种做法十分危险。鉴于局限在某一特定领域会产生种种不利因素，本文认为，致力于减贫的NGO应该采取综合性的合作路径，通过服务提供来获取数据和经验，不仅促进广泛的、有利于穷人的政策变革，同时倡导有助于它们在其他两个领域开展工作的结构转型。
　　因此，公民社会组织的减贫战略与实践应双管齐下，在实践中关注现实问题的短期解决方案，而在理论上寻求彻底消除该问题的、长期的政治动力。然而，对解决方案的关注不应忽略实施未来减贫战略的重要性。
　　4.案例研究：公民社会在倡导、政策与服务提供领域的成就
　　在对倡导、政策变革与服务提供三个领域的工作进行回顾之后，本节将通过案例研究来阐述公民社会组织在这些领域所取得的成就和面临的挑战。这三个案例将会说明公民社会组织能够在国际、国家和地方层面上，通过倡导、政策变革与服务提供三种路径来实现农村和城市减贫。
　　倡导城市穷人的权利：国际贫民窟居民组织
　　这一案例关注公民社会在国家层次上解决城市贫困问题的倡导实践。以国际贫民窟居民组织为例，该组织在构建国际伙伴关系、游说政府支持城市穷人权利方面取得了成功。选择该组织的原因是它“描述了国家的变化，展示了对传统发展思想的挑战并探索出创新的、社区推动的减贫模式”（Patel，Burra和D’Cruz，2001）。这一案例表明不同类型的组织如何相互协作，表明这些组织如何通过与国家及国际机构的合作来倡导城市穷人的权利（Patel，Burra和D’Cruz，2001）。
　　1996年，来自6个亚洲国家、4个非洲国家和1个拉丁美洲国家的代表，为构建国际城市穷人权利倡导网络而齐聚南非（Patel，Burra和D’Cruz，2001），并成立国际贫民窟居民组织以整合相关组织：印度的区域资源发展促进中心联合会、全国贫民窟居民联盟和妇女团结组织、曼谷的亚洲住房权利同盟，南非的无家可归者联盟以及来自其他11个国家的、代表100多万城市居民的合作伙伴。国际贫民窟居民组织的治理结构由城市穷人（以妇女为主）在国家和地区两个层面上结成的联盟为主，并组建了由5个联邦代表和2个伙伴NGO代表组成的治理委员会（Batliwala，2002）。
　　国际贫民窟居民组织的倡导目标是终止对贫民窟的暴力清除行为，促使国家承认城市穷人的需求（Batliwala，2002）。然而，在倡导穷人需求时，国际贫民窟居民组织并没有试图掌握领导权，而是通过住户调查在监督公共政策、动员城市穷人、建立新型数据库等方面发挥着辅助性作用。该组织希望“在城市穷人当中培育领导权，使他们能够自主地领导与国家及国家机关的谈判，扩展和维护自身的权利”（Patel，Burra和D’Cruz，2001）。因此，其主要活动围绕着对城市穷人住房和生计问题的、社区推动的解决方案的制订和实施。组织网络通过储蓄、信贷等方式帮助穷人偿还住房贷款，并在社区内发展社会资本（Batliwala，2002；Patel，Burra和D’Cruz，2001），通过与地方政府和中央机构的谈判，特别是敦促政府落实土地产权、提供充足的住房和基础设施等方面对城市穷人进行支持。
　　国际贫民窟居民组织的另一个主要活动是数据收集，包括社区层面上的居民统计以及开展贫民窟调查和绘图等。该组织更多地是个学习网络，为城市穷人提供横向交换和学习分享的平台（McFarlane，2006）。通过互访，社区组织能够交流减贫经验。因此，它们的成功是建立在相互学习和战略性伙伴关系的基础之上。国际贫民窟居民组织在各个国家都获得了政府和地方官员的广泛支持，而贫困社区能够明确自身需求、构建有效的联盟，以“向地方官员和政客施压，促使他们对社区行动的支持”（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。
　　国际贫民窟居民组织的成功有很多原因。虽然倡导型公民社会组织常常因其代表性和合法性而饱受批评（Edwards，2001），但国际贫民窟居民组织却成功地解决了这一问题。它以大众为基础，获得了高度的合法性和广泛的代表性。Batliwala（2002）认为“其领导人能够在任何论坛中代表其开展的运动，很显然，成千上万的成员正站在他们身后”。因此，国际贫民窟居民组织得以重塑与草根行动者的关系。此外，天然的民主特征和内部问责制度相应地提高了其合法性和问责度（Edwards，2001）。
　　其次，国际贫民窟居民组织的成功可以归因为其“性别”路径。它是个妇女驱动的组织，但从不排斥男性的参与。妇女储蓄与信贷小组，提高了她们与国家和国际组织谈判的能力（Batliwala，2002）。
　　第三，广泛的国际关注度是其成功的重要因素。国际贫民窟居民组织受邀参加许多与城市贫困相关的会议、论坛与谈判，并成为联合国人居中心全球产权保障运动的合作伙伴（Patel，Burra和D’Cruz，2001）。国际贫民窟组织并不热衷于资助机构出资的项目，而是关注政策变革，促使地方和国家政府对城市穷人需求的积极回应（Satterthwaite，2001）。虽然获得了广泛的国际关注，工作重点仍是特定情境下的特殊问题，国际政策倡导只是次要工作。Edwards（2001）将其全球行动描述为“国际和国家运动的‘锦上添花’，而非对鞭长莫及的国际制度取而代之”。
　　第四，对知识的运用和研究，能够为倡导活动提供切实的支持。McFarlane（2006）认为“国际贫民窟居民组织始终将穷人的知识和能力置于发展工作的中心”，从而开辟了“以城市穷人的知识推动的发展进程”。知识的来源不仅有培训交流、储蓄项目、模式住房和住户统计，也包括贫民窟人口普查数据，使国际贫民窟组织能够为新的安置政策提出意见和建议（McFarlane，2006；Batliwala，2006）。另外，该组织并不排斥来自“外部”的知识，而是将其与地方知识和城市穷人的生活经验相整合（McFarlane，2006）。
　　最后，国际贫民窟居民组织的成功经验在于对其成员进行了赋权，鼓励他们勇敢地追求自身权利，而不是成为自怨自艾的被剥削者和被损害者。国际贫民窟居民组织的主要目标是促使穷人为自己发声，然而“除非城市穷人准备好自己站上前线，否则NGO仍将协助所有谈判”（Patel，Burra和D’Cruz，2001）。
　　国际贫民窟居民组织的案例表明，公民社会组织如何通过城市穷人的社区学习、知识扩散和经验交流，实现对他们的持续支持。国际贫民窟居民组织的成功在于将交流学习作为发展工具来“帮助穷人进行能力建设，对抗贫困和流离失所的根源，以自己的方式参与影响自身生活的决策过程……这是个脱离常规的、持续的、重要的学习过程，真正做到了对各种资源的物尽其用”（Patel，Burra和D’Cruz，2001）。国际贫民窟居民组织的特别之处在于“权力和权威的中心依赖于社区并根植于社区，而不是国家或国际层面上的NGO。国际贫民窟居民组织及其伙伴们一直在加强团结、互相支持，并就发展战略和多样性选择进行信息交流”（Edwards，2001）。
　　游说政策变革：公民社会组织在减贫战略制定中的参与
　　本节将描述公民社会组织参与减贫战略制订的努力。在分析案例之前，有必要指出公民社会组织是受邀（而非主动寻求）参与减贫战略的制订。因此，这种参与是由世界银行主导的、自上而下的过程。一些学者将之称为“公共关系扩展”或转移政策责任的手段（Fraser，2005）。然而，选择这一案例主要是由于“减贫战略作为新的工作方式的推广，已经使参与成为制定国家减贫和平等增长政策和项目的重要因素”（Donnelly-Roark，2004）。
　　案例研究旨在描述公民社会组织在减贫战略制订中的角色及其通过这种参与游说减贫政策变革的经验和教训。测量公民社会在减贫战略中参与的有效性，可以从下列几个角度入手：1）参与的渠道；2）信息的可获得性；3）参与的政策领域和决策解决（Stewart和Wang，2003）。而咨询过程则可以通过过程本身的制度设计和政府的承诺程度加以评估（Molenaers和Renard，2002）。本文将按照这种方法分析玻利维亚减贫战略制订中公民社会组织的角色。
　　减贫战略签署于1999年8月，是“债务国实现减贫的经济、社会与结构项目的三年计划的政策文本”（Stewart和Wang，2003），规定了一个国家的政府减贫战略，是国家驱动的、综合性的、以结果和伙伴关系构建为导向的（Christiansen和Hovland，2003）。债务得到减免的重债穷国需要制定各自的减贫战略，才能从世界银行和IMF得到优惠贷款。而该文本必须通过“可接受的参与式过程”来制订。也就是说，减贫战略需要公民社会组织如NGO、教堂等作为减贫战略的设计伙伴参与其中（Stewart和Wang，2003；Molenaers和Renard，2002；Fraser，2005）。
　　玻利维亚政府于1997年启动了全国对话（ND），该对话随后用于减贫战略的制订。得益于1994年发布的《大众参与法》，2000年8月，玻利维亚在国家、部委和城市三个层次上开始了全国范围的咨询（Molenaers和Renard，2002）。对话围绕减贫、收入分配和债务减免，分社会、经济和政治议程同时展开（Molenaers和Renard，2002；Curran，2005）。第一份减贫战略文本以向穷人提供服务为关注点；2003年的第二份文本则强调就业、生产力和商品链的重要性（Curran，2005）。公民社会组织在减贫战略制订中的参与，主要取决于其实验经验对政府技术知识的补充。
　　评估公民社会组织对玻利维亚政策变革的影响并非易事。公民社会组织对第一份文本制订的影响甚微，由于“与咨询过程和减贫战略制订没有直接联系”（Curran，2005），公民社会提出的议题几乎没有出现在最终的文本中。由于公民社会组织的参与空间相互重叠，能力又十分有限，加上信息共享不足等因素，公民社会组织未能形成统一的倡导战线，导致参与程度很低（Surkin，2005）。其他的因素包括全国性对话的议题狭窄，时间紧迫，对话使用西班牙语而非土著语言等。为此，教堂领导了另一个平行的咨询过程即“周年论坛”，来讨论贫困的原因，并向政府提出建议。然而，国家无意将公民社会纳入减贫战略的制订，拒绝讨论宏观经济问题。咨询过程提高了公民社会组织的期望值，当国家无法兑现承诺时，最终引发了社会不稳定。公民社会组织向政府提交了抵制减贫战略文本的正式请愿书，表达其不满（Curran，2005）。
　　当然，公民社会组织对玻利维亚减贫战略制订的参与也有成功之处。首先是在公民社会组织的提议下建立起全国社会控制机制，使公民社会组织能够监督重债穷国的资金分配和使用，以及减贫战略的实施和调整（Curran，2005）。全国对话法律为每三年一次的咨询过程提供了保证，确保对重债穷国资源使用的监督。这一法律对分权产生积极的影响，不但推动公民社会组织在地方政策制订中的参与得以制度化，也使得国家层面上的资源能够流向更为贫困的地区（Molenaers和Renard，2002）。此外，公民社会组织能够通过调查研究，为政府政策改革提供支持，以及对现有的政策进行批评。当然，由于能力有限，这些公民社会组织无法提供新的政策选择（Curran，2005），这也是“在玻利维亚，仍然需要地方层次上的智库与全国性的大众组织一道提高政策建议能力”（Curran，2005）的原因。
　　公民社会组织在通过制订减贫战略影响政策改革时面临着诸多挑战，例如紧迫的时间框架、有限的信息资源、语言障碍和城市偏见等（Stewart和Wang，2003）。公民社会组织常常被排除在减贫战略制定之外，“很少有机会参与减贫框架设计”（Stewart和Wang，2003）。Curran（2005）认为，这主要是由于公民社会组织的能力有限，对复杂的政策过程理解不足，所以无法有效地参与政策讨论。此外，自上而下的路径限制了公民社会组织的参与。最后，当公民社会组织终于能够参与时，由城市专业机构主导的政策改革建议早已成型（Eberlei，2007）。
　　虽然存在种种局限，公民社会组织仍然将咨询过程视作“转型，即从‘抗议’到‘建议’的态度转变”（Molenaers和Renard，2002），认为正是这一咨询过程标志着公民社会在减贫政策中长期参与的开端，并使这种参与得以制度化。当然，公民社会组织对减贫战略内容的影响十分有限，主要表现在揭示贫困的多元维度，强调以人为中心的政策设计，从而改善了贫困分析的深度和广度（Stewart和Wang，2003）。
　　这一案例表明减贫战略制定可以成为增强公民社会组织以经验证据游说政策变革的能力平台。然而，公民社会组织要想影响减贫政策，必须有目标、有计划、有理有据地采取行动。正如Curran（2005）所述：
　　“减贫战略是进入政策过程的突破点，公民社会需要在改善该过程方面贡献更多。它们需要投入时间和资源，在地方和国家层次开展调查，确保围绕着减贫战略的倡导工作能够以经验证据为基础，并为政策选择及减贫战略的文本内容产生积极影响”。
　　第二个经验是：公民社会组织参与减贫战略制定是学习的过程，能够增强它们未来参与政策对话的能力。要提高公民社会组织对减贫战略的影响，需要进行有效的咨询，并确保不同的相关利益群体能够获得充分的代表性。此外，公民社会组织和政府之间的协调与合作有待完善。政府应该认识到公民社会组织参与的价值，并将之视为平等的合作伙伴，应当通过开放的信息共享、透明和分权来消除二者之间的不信任和竞争关系（Hughes，2002）。
　　为穷人提供服务：孟加拉农村发展委员会
　　孟加拉农村发展委员会是孟加拉最大的NGO之一，在国家、地区和地方层次上都有不同的组织。该组织在教育、医疗、农业和创收等方面都有积极创新，改善了数百万贫困人口的生活。选择这一案例的原因是“与格莱美银行不同，孟加拉农村发展委员会在孟加拉国之外缺乏知名度，然而它无疑是发展中国家规模最大、最具活力的社会实验”（Smilie，2009），“就其干预的规模和多样性而言，是发展中国家最大的NGO”（Chowdhury和Bhuiya，2004）。400多万儿童（70%为女童）从其支持的学校毕业，几百万人由于其医疗服务而获益，而其小额贷款发放超过10亿美元。同时，孟加拉农村发展委员会通过严格的调查来提高贫困人口小生意的生产力，例如新型养鸡设备、家禽防疫、奶牛品种改良等（Smilie，2009）。之所以孟加拉农村发展委员会值得更多的关注，因为它“颠覆了关于发展、商业、减贫和管理等正统概念的传统解释，挑战了贫困国家发展的驱动力必须来自外国、上层或他处（而非发展对象自身）的理念”（Smilie，2009）。
　　孟加拉农村发展委员会成立于1972年，成立的初衷是协助该国的战后重建，主要任务是难民安置以及向难民提供人道主义救援。随后演变为向脆弱群体如妇女、渔民和失地农民提供永久性的解决方案（Lovell，1992；Chowdhury，Mahmoud和Abed，1991；Rahman，2006）。因此，孟加拉农村发展委员会的发展战略强调赋权和觉醒的重要性，鼓励参与和自力更生，以可持续的、以人为中心的路径开展工作，并对脆弱群体给予特殊关注（Lovell，1992）。其组织结构是“扁平的”，即在上层管理和田野实践之间设立协调层次，以改善问责、灵活性和反馈机制（Lovell，1992）。
　　孟加拉农村发展委员会对贫困人口的帮助并不仅仅局限在收入和增加就业，也包括意识提升和人力资源发展，其目标是通过推动性别平等和人权，为贫困人口构建支持性的环境；提高他们对健康、医疗、住房、技术、最低收入和就业等获得性，确保他们拥有粮食和资产，并培养他们的储蓄行为。为此，孟加拉农村发展委员会开展了各种项目，包括村民自治组织、小额信贷、人权和法律培训，以及针对儿童的非正式教育等（Chowdhury和Bhuiya，2004）。
　　孟加拉农村发展委员会多样性活动之间的互相补充，是其成功的重要原因。如创收活动得到了信贷计划的支持，而信贷计划又受益于培训课程，健康和教育项目又保证了所有活动的可持续性。另一个成功因素在于“其目标群体是那些出卖体力劳动为生或没有土地的贫困男性和女性”（Chowdbury，Mahmoud和Abed，1991）。以最贫困人口为关注对象的方式使其减贫效果极为显著。
　　通过这些创新活动、综合项目和赋权干预，孟加拉农村发展委员会成功地挑战了传统的发展思想，采取以人为中心的路径推动地方参与，提高脆弱群体的能力。虽然其主要关注点仍然是服务提供，但“逐渐超越了局限于提供服务或开展发展项目的‘供方’路径，正在转向‘需方’思想，帮助社区确定自身的发展偏好和理念，从而成为发展进程的积极参与者”（Clark，1995）。这是孟加拉农村发展委员会能够取得显著的减贫成就并触及贫困人口中最为贫困者的原因所在。
　　5.结论
　　本文分析表明，公民社会推动减贫的成功与否取决于以下因素：首先，贫困人口与公民社会组织之间的关系对于后者分配资源以对抗贫困而言至关重要。显然，“成功同时依赖于这些组织所拥有的、能够支持城市贫困人口的资源和决策权，以及这些组织为城市贫困人口提供的、定义他们自身发展需求并得以发声——即切实参与的空间”（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。
　　其次，贫困是多维的，那么NGO的减贫策略应该是多元的。Mitlin和Satterthwaite（2004b）指出，NGO需要解决“贫困的各个方面”。例如，要解决收入不足问题，公民社会组织可以为贫困人口提供相关的培训和技能以获得更好的工作机会；提升他们自主生产的能力；通过公共项目拓展社会安全网；游说政府在土地利用方面开展政策改革；以及向他们提供更好的、更廉价的服务。而贫困人口有限的脆弱资产问题，则可以通过紧急救助和以构建资产为导向的信贷服务、培育获取资源的社区社会资本、改善贫困人口在住房、安全网和教育等方面的可获得性入手。在住房不足方面，公民社会组织可以通过帮助贫困人口异地搬迁、降低建筑成本或游说政府将“贫民窟”合法化等手段发挥作用（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。同样地，NGO可以解决贫困人口面临的基础设施陈旧和社会服务通过提高地方政府的能力以改善基础设施，为贫困人口创造增收和信贷机会，确保他们能够负担服务成本，此外，贫困人口特别是脆弱人群的社会保障问题需要NGO在构建社会安全网方面的游说和倡导。最后，通过倡导和政策改革，公民社会组织能够保护穷人的权利，提高他们的谈判能力，来帮助他们发声。总之，NGO可以通过各种灵活的方式回应贫困人口的需求，支持贫困人口的自我组织，并培育其组织的责任感（Mitlin和Satterthwaite，2004b）。第三，公民社会组织需要“内化”其秉持的价值观。在呼吁民主、发展和社会正义时，NGO应该将这些价值通过活动表现出来。公民社会与减贫之间的联系并非总是“线性的”，要不时反思“公民社会代表谁？贫困人口和脆弱人群的声音如何在公民社会中得以体现？”（Howell和Pearce，2001）。
　　第四，要谨慎对待公民社会在减贫领域的成就。公民社会并不是个普适性的概念，在许多方面仍然难免沦于精英主义。NGO在追求特定目标时，必须解决价值冲突（如传统与现代）才能完成使命（Pratt，2003）。
　　第五，公民社会的减贫成就依赖于包括以下三个领域的综合路径：倡导、政策变革和服务提供。本文分析了上述三个领域之间的相互补充和促进，认为这种综合路径能够增强公民社会组织对减贫的影响。
　　第六，国际贫民窟居民组织和公民社会组织参与减贫战略制订两个案例揭示了知识和互相学习对于提高公民社会减贫效率的重要性。知识有助于公民社会组织更有针对性地设计减贫政策，能够提高它们在倡导对穷人有利的改革中的谈判能力和公信力。
　　公民社会的减贫成就并非总是显而易见。而公民社会组织在减贫领域的实践已经在传播一种“希望的政治学”，为穷人赋权并激励他们为自己的需求而发声。NGO不应成为这一过程的主导，而是应当作为协调者，为贫困人口留出足够的表达意愿的空间。
　　公民社会组织要想取得更大的减贫成就，必须在下列几个方面进行改善：首先，从以需求为基础的路径转变为更为综合的方式，尊重贫困人口的需求，以可持续的方式帮助他们改善生活条件。NGO操作的服务提供项目不应取代政府服务，而是应该成为后者的补充和支持。其次，穷人权利倡导的成功应当以在穷人需求方面的充分的知识和深刻的理解为基础。第三，如果公民社会组织与政府机构的关系持续处于不信任和竞争状态的话，它们在政策变革方面就难以有所作为。对于积极参与减贫的公民社会组织而言，不仅需要与政府积极合作，同时要协调自身的活动，共同致力于推动可持续的、对穷人有利的国家政策。此外，公民社会组织应当加强能力建设，提高自身参与政策对话、展示贫困问题和提出政策建议的能力。
　　参考文献略。
资料来源：曼彻斯特大学
　　●全球进展●
公民社会如何更有效地推动减贫政策
　　公民社会组织是国际发展进程的重要力量。虽然政策环境正在逐渐放开，发展中国家的公民社会组织对公共政策的影响力仍然不足，对贫困人口生活的改善十分有限。它们倾向于单独行动，导致自身的合法性和公信度遭到质疑。
　　近年来，宏观环境的变化直接影响了公民社会组织与决策者之间的关系。这段时期见证了全球化、民主进程、分权、冲突减少以及信息和沟通工具的发展，为公共部门与私人部门伙伴关系的建立提供了可能，而公民社会组织迎来了越来越多的发展机遇。公民社会组织数量在持续增加。许多公民社会组织开始认识到，与传统的论战相比，参与政策过程更加能够产生对穷人有利的影响。于是，越来越多的公民社会组织开始投身于政策倡导，催生了积极的社会变化并改善了政府问责机制。
　　那么，为什么发展中国家的公民社会组织对政策与实践的影响仍然十分有限呢？虽然不利的政治条件是限制因素之一，主要的障碍却存在于公民社会组织内部——能力不足与资金短缺问题最为严重；此外还包括封闭的政策过程限制了公民社会组织的参与，以及公民社会组织自身公信度的缺乏等等。
　　最近的研究表明：1）更好的政策与实践会带来更佳的产出；2）更好的政策与实践源于严格的、系统的经验证据；3）如果能够更好地利用经验证据，公民社会组织能够更有力地影响政策，并产生对穷人有利的影响：首先，有助于增强公民社会组织服务提供的影响；其次，能够提高公民社会组织参与政策过程的合法性和效率，帮助它们在政策过程中占据一席之地并产生影响；最后，能够确保其政策建议对贫困人口有利。
　　以调查为基础的经验证据能够在政策过程的四个阶段发挥作用：议程设定、政策形成、决策与实施、监测与评估。在议程设定阶段，经验证据能够将实践问题提上议程以供决策者进行回应。在政策形成阶段，经验证据可以被用于提高公民社会组织的公信力。在实施阶段，经验证据是对公民社会组织的技术工具、专业知识和实践经验的最佳阐释。而在监测评估阶段，经验证据有助于明确政策是否切实地对其瞄准目标产生了预期的影响。
表1 公民社会组织有效参与政策过程的途径

　　●研究观点●
孟加拉非政府组织田野工作者的个人和职业问题
Mokbul Morshed Ahmad
　　作者调查了孟加拉国四个规模不同的非政府组织中的田野工作者，其中包括一个国际非政府组织，门诺中央委员会（MCC）；一个很大的全国性非政府组织，普罗什卡（PROSHIKA）；一个地区性非政府组织，朗普-迪纳普农村服务组织（RDRS）；还有三个小型非政府组织或者草根组织，都是英国救助儿童会（SCF-UK）的“合作伙伴”。
　　经过调查和分析，作者将田野工作者自己的观点展示了出来，而他们的观点很少被非政府组织、资助方或者学者考虑。田野工作者面临着诸如工作不安全、经济困境、食宿困难以及远离家庭等个人问题，这些问题随性别、婚姻状态和年龄不同而有差异。职业问题包括培训、升迁和调动。此外，田野工作者在他们的外部关系中面临着问题，包括怀疑、宗教领导者或地方精英的抵制或不合作、时间和资源限制、竞争受益群体，还有预定受益人急于获得经济或物质利益。其中常常会被忽视的因素包括：
　　外部关系
　　要在受益人群和地方社区里建立信任关系，田野工作者就要兑现他们的承诺。大多数田野工作者告诉我他们要慢慢接近目标群体，并且始终同地方上的宗教和政治领袖以及教师等人物保持着良好的关系。接触孟加拉农村妇女的唯一途径就是她的丈夫（如果是已婚），或者她的父母或者哥哥（如果单身）。哪怕要接触的是一位妇女，田野工作者也要与她家里或村子里的男性成员打交道。田野工作者发现村民们可能会害怕改变宗教信仰，或者丈夫们害怕妻子们将变得不服管教。这些反应同社会结构相关。
　　怀疑
　　受益人群的怀疑是一个主要问题，经常有这样的说法：“田野工作者会带着我们的存款逃跑”。这种怀疑的一个原因是在农村地区有许多假非政府组织，他们曾经欺骗过天真的受益人群。骗子已经形成了合作组织来贪污钱财。大多数非政府组织都被怀疑有福音传道和欺骗的意图，尤其是国际性组织。
　　来自宗教领袖和有影响力的当地人抵制
　　由于妇女不能出门的文化传统，当男性田野工作者要组织女性团体的时候，这一点就更尖锐。一位田野工作者报告说，一个宗教领袖告诉他妇女跟不相干的男人谈话是一种罪过。田野工作者回答说，“没饭吃的时候，不要犯错和谋生哪一个更重要呢？”有权力的男性不想看到穷人组织起来并取得经济和社会进步。大多数田野工作者告诉我，如果想在任何一个村子组成团体，他们都要跟地方领袖接触，取得他们的同意。
　　时间和资源的限制
　　这些问题阻碍了许多受益人群成为团体成员和定期参加会议。男性受益人群通常喜欢在工作后的晚上集会，这就限制了妇女同他们一起工作。女性受益人群较容易接触，但田野工作者告诉我其中的限制又有不同——不能把孩子和家禽丢下没人照顾等等。一年中总有某几段时间妇女要忙于加工农作物，很少或根本没时间参加会议。许多贫穷的妇女这个时候要工作，不想失去收入。
　　地方精英
　　某些政府官员不喜欢非政府组织大受欢迎，不喜欢它们有更好的设备、装有电脑设备的华丽办公室，也不喜欢它们的影响。传统上，孟加拉的官员在地方和全国都手握大权。有些人对非政府组织和其职员极少表现出尊重。一些田野工作者谈到，政府官员有时根据臆想来嫉妒非政府组织部门有更好的设备、工资和福利。
　　地方政治领袖知道非政府组织的田野工作者惹不起他们。地方政权结构只要从中作梗，他们的工作就会非常困难乃至无法开展。当本地上演这种权力游戏的时候，田野工作者和中层管理者的地位确实会很危险，所以，与敌对的官员和政治领袖接触是一件非常敏感的事情。
　　性别
　　女性面临着男性的双重批评：首先，她们没有效率，第二，她们是女性。所有女性都相信如果非政府组织想同妇女一起工作，通过女员工来做工作更为可行。
　　然而，男性工作者认为非政府组织招聘女性是迫于捐赠者的压力或者是要取悦捐赠者。而女性工作者不能独立工作，几乎经常依赖男同事和上司的协作和帮助。另外，女性工作者晚上不能工作，只能依赖男同事或上司的帮助，而且比男人受到更多来自原教旨主义者和宗教领袖们的抵制。
　　那么，为什么在非政府组织的中层和高层管理者中很少看到女性呢？其中最常被提及的原因是工作压力很大，需要投入大量时间；考虑到家庭责任和社会与生理的限制，女性无法胜过男同事。另一个经常听到的说法是，因为信贷还款是工作绩效的一个主要指标，而男性比女性更容易强迫受益人群还贷。但所有成功的女性都在哀叹她们必须在家人尤其是孩子这方面做出的牺牲。
　　经研究发现，直到最近，孟加拉农村促进会的项目助理（最基层的乡村工作者）都不属于正式员工的范围。田野工作者都是社会先锋和专业人员。其引导社会发展和专业化的程度则依赖于每个工作者的个人技能、受教育程度和动机以及非政府组织所提供的机会。显然，从英国救助儿童会的“合作伙伴”非政府组织到大的普罗什卡，尽管工作范围和区域不同，但它们都认为受过更多教育的田野工作者应该比他们只接受过高中教育的同事有更好的职位，能成为更专业的人才。
　　孟加拉的非政府组织田野工作者是社会先锋，因为他们给受益人群的生活带来了变化，他们骑着自行车和摩托车在农村地区工作，在政府官员或职员永远不愿去的偏远地区工作，他们就是这样打破了古老的社会习俗。作为社会先锋和专业人员，他们仍然面临着田野中的个人和职业问题。随着非政府组织数量和影响力的猛增，田野工作现在为受过教育的男性和女性提供了不断增长的就业机会——尽管他们可能是得不到政府职位后才接受这些工作的。
　　田野工作者待遇很差的一个主要原因可能是孟加拉拥有这些技能的人才市场饱和。非常清楚，捐赠者和非政府组织都有一个迫切的道德要求，即尽可能便宜地减少贫困。捐赠者希望他们的钱和资源能得到有效的利用，能送到穷人的手里，这也许是他们为什么不关心非政府组织田野工作者的福利的一个原因。职位很低和报酬微薄的工作很难招到人才，即使招到了，要留住他们只会变得更加困难。但如果推动变化的人自己就没有权力的话，那么给受益人群赋权的目标也就要大打折扣了。
　　至少有三个理由来说非政府组织为什么应该更加重视人力资源管理。
　　●公正地对待他们的员工很重要，因为任何组织的雇员都应该有此待遇。
　　●让他们保持工作的动力并增强这种动力很关键。
　　●他们应该试图改进田野工作者的绩效。
　　非政府组织似乎在制定人力资源管理政策时根本没有咨询田野工作者们的意见，更不用说让他们成立工会了。如果非政府组织愿意，他们可以为人力资源管理制定很好的咨询计划。为了保持一个更稳定、投入和奋发的员工队伍，所有的非政府组织都应该制定促进员工福利的政策。
资料来源：Development in Practice
　　●国别动态●　
印度成功的NGO案例
Biswajit Ghosh，印度西孟加拉邦大学
　　市场、媒体和中间阶层的崛起，为印度的公民社会组织提供了蓬勃发展的空间。同时，“社会推动的发展”范式得到了更多的接受和认可，校正了国家或市场主导的“失败的发展”，也掀起了印度20世纪80年代以来“NGO化”的新浪潮。
　　自营职业妇女协会（SEWA）：其前身是成立于1972的商会，随后逐渐成为在非正式部门就业的自营职业妇女的自我组织，以全体就业和自力更生为终极目标。目前，自营职业妇女协会致力于提供粮食安全、收入保障和社会保险等方面的服务，为贫困家庭及其成员创造改善生活的机会。最初，SEWA希望帮助其成员从国家银行得到贷款，失败之后于1973年组建了自己的SEWA银行，每个成员都交纳10卢比作为股份。该银行的职能设定为帮助储户从国家银行得到贷款的中间人，随后也开始依靠自己的资金发放贷款。SEWA鼓励妇女成立自己的组织，共同开展文化活动以及进行储蓄。SEWA银行的贷款年利率在12%到17.5%之间，贷款期限最长可达36个月，并实现了96%的还款率。
　　自省组织（The experience of Swadhyaya）：这是一个成立于1958年的机构，覆盖了将近200万人。该组织的宗旨是通过集体行动创造“客观财富”，并以渔业合作社、挖掘水井、集体农场等项目的形式，动员其成员在推动社区发展的同时实现社会转型。其重要特征是一方面推动“改革者”即社会精英，另一方面动员“被改革者”即穷人和边缘群体参与其中。通过项目的开展，许多精英捐献自己的财富、智慧和金钱用于帮助农村发展，而许多农村成员则开始戒烟戒酒，积极从事生产。
　　Ralegan Siddhi村民组织：该村饱受干旱和洪涝的影响，于是一位退伍军人领导2000余名村民开展了以志愿为基础的社会运动，通过志愿者组织获得政府资金谋求发展。该组织以甘地的思想为自己的信条，召集村民进行打井、修坝、植树等生产自救活动，并通过村民出工出力的方式创办了学校。此外，该组织长期推动“平等的增长”，致力于消除社会歧视，其活动包括为鳏寡孤独修建房屋，向村民发放贷款和播种机、水泵、生物能源等补贴，资助贫困儿童上学等等。目前，政府正在鼓励Ralegan Siddhi村民组织协助建立3000个类似的村级志愿组织，将他们的影响进一步扩大到全国。

 

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