国际减贫动态第六十一期-印度尼西亚的包容性经济发展新战略

　　●研究前沿●　

　　I.引言
　　印度尼西亚在所谓的“新秩序时代”（1966-1998）经历了一个经济快速发展的过程，年经济增长率在6%和8%之间。政府还通过农业现代化以及经济工业化推动农村经济发展，成功地降低了贫困率。因此，印度尼西亚与马来西亚、泰国一起被称为“新亚洲四小龙”。然而，宏观层面的经济成就掩盖了一些问题，当时的经济发展战略导致了无效率和市场扭曲。此外,印度尼西亚还受到经济代价过高和收入差距扩大等问题的困扰。在此期间，经济发展实际上仅局限于政策制定者认为重要的特定社会团体和特定地理区域（如爪哇等）。
　　十余年前，印度尼西亚遭受了自1945年独立以来最严重的经济危机，即亚洲金融危机，导致印度尼西亚1998 年经济衰退，年增长率为-13%。从此之后，印度尼西亚成为一个完全不同的国家，开启了深远的制度变革，成为该地区中最为动荡的民主国家。在社会和经济领域，印度尼西亚也取得了很多进步。自2002 年以来，印度尼西亚实际GDP 年增长率为5%到6%。谨慎的财政管理和巩固战略使政府债务显著减少。通货膨胀基本在控制中，国际收支平衡，出口商品多样。过去5 年中公共投资稳步增长。贫困率降低，公共服务部门得到了扩展和加强，如新的社区发展项目等。商业、金融和工业等经济领域广泛的改革已经展开，经济发展战略也从“排斥”向“包容”转变。
　　本文旨在探讨印度尼西亚经济发展战略从1997-98 年亚洲金融危机之前（新秩序时代）的“排斥性”向“包容性”转变的过程。具体而言，本文讨论了印度尼西亚政府目前制定和执行的包容性经济发展战略。但是，在此之前本文首先需要简短地讨论印度尼西亚政府目前在经济领域所取得的成就。
　　II.印度尼西亚经济成就简述
　　印度尼西亚在前总统苏哈托领导下的新秩序时代（1966-1998）是东南亚少数经历高经济增长率的国家之一，同时也可能是亚洲、非洲和拉丁美洲发展中国家中极少数在工业化、农业发展（特别是所谓“绿色革命”的推行）、GDP 增长、人均收入增长和减贫方面表现最好的国家之一。因为其轰动一时的经济表现，世界银行继“原亚洲四小龙”（香港、韩国、新加坡、台湾）之后在地区报告中将印度尼西亚与马来西亚、泰国称为“新亚洲四小龙”（在日本之外）。
　　印度尼西亚的经济发展过程在五年经济计划（Repelita）的指导之下集中关注工业和农业两个部门。1970 年代早期以进口替代战略拉开帷幕，1980 年代中期逐渐转移到出口导向战略，在其他国家和世界银行的捐助和投资以及国外直接投资的刺激之下，印度尼西亚特别是在制造业经历了一个从农业国到工业国的快速结构转型的增长过程。尽管印度尼西亚在多样化、结构深度、科技含量等方面的工业化程度与韩国、台湾相比要低很多，1990 年代末印度尼西亚的工业GDP 份额已经高达43%，在东南亚国家联盟中继马来西亚之后位居第二位。
　　虽然农业GDP 在此期间与世界其他地区长期经济发展进程一样稳步下降，农业经济部门随着“绿色革命”的进行在现代化和密集化程度方面发展良好。政府在此期间采用此战略旨在提高生产率和农民收入，进而降低农村地区的贫困率，降低国家对于进口农产品的依赖，尤其是基本食物（如大米）的依赖。实际上，该战略促进了农业生产率的提高和农民收入的增长。甚至在特定的1980 年代印度尼西亚仍然能够实现国家主要食物大米的自给自足。
　　伴随着工业和农业两个部门产出的快速增长以及其他部门如商业、建筑业和金融业产出的总体增长，印度尼西亚1980年代一直到1997 年取得了年均8%的快速经济增长，并在1990 年达到9.9%的峰值（图1）。人均收入从1970 年少于500 美元（印度尼西亚与孟加拉、尼泊尔、斯里兰卡成为当时世界上最贫穷的国家）稳步增　　长到1996 年略高于1000 美元。在地区经济危机即1997-98 年亚洲金融危机衰退之后，印度尼西亚经济在1999 年重新开始并保持增长，人均收入预期将在2011 年超过2500 美元（图2）。





　　苏哈托时期经济发展成果的另一指标是以低于国家贫困线的人口所占国家总人口的比例衡量的贫困率持续下降。1976 年贫困率约为40%，1990 年降低至约为15%。受1997-98 年危机影响，许多公司倒闭，失业率大幅提高，经济危机最为严重的1998 年贫困率骤然升至24%。但是自1999年之后贫困率降低并持续下降到2010 年的13.3%。世界银行预期2011 年印度尼西亚的贫困率在12.5%左右（图3）。

　　然而，印度尼西亚的经济发展过程并非一帆风顺。自新秩序时代以来印度尼西亚经济发展遭遇两次严重的经济危机。第一次是开始于1997 年下半年并于1998 年中期达到顶峰的亚洲金融危机。此次危机是由资本从泰国突然外逃引发的，导致泰国货币相对于美元贬值。随后不久，资本大量从印度尼西亚、韩国、菲律宾外逃，导致上述国家货币相继贬值。印度尼西亚是受此次危机影响最严重的国家，经济增长率降为-13%，贫困率显著上升。第二次是2007-2009 全球经济危机，波及范围远大于1997-98 年危机。此次危机是开始于2007 年美国的严重国际金融危机。很多经济学家认为这次金融危机或经济危机是美国自1930 年代大萧条以来最严重的一次。该危机的全球影响表现为支柱产业的失败、消费者数以十亿美元计的财富缩水、政府大量的金融担保、很多国家经济活动的趋缓。危机进一步快速发展和扩展为全球性的经济冲击，引发大量银行破产、各种股票指数下降、股票和商品市场价值萎缩。在亚洲大多数国家包括中国、印度、印度尼西亚都受到该危机的很大影响。虽然多数亚洲国家2008 年经济增长率只经历了轻微的减缓，但是由于危机的加剧和2009 年来自美国、欧盟和日本的国内需求急剧萎缩，2009 年这些国家的国内经济活动大幅降低了。
　　在这两次经济危机之外，当前存在欧元区债务危机引发另一轮全球经济危机的可能。普遍认为这会波及包括印度尼西亚在内的世界其他地区。欧元区债务危机影响印度尼西亚的主要渠道是贸易（虽然与美国、日本相比传统上欧元区并不是印度尼西亚最重要的出口市场）、欧洲国家的游客和印度尼西亚货币与欧元的汇率。虽然如此，普遍认为正如面对2007-2009 年危机，印度尼西亚已经充分准备好如何面对此次危机的可能影响。印度尼西亚经济相对于1997-98 年危机时更加具有弹性，并得到关键的宏观经济指标表现健康的支持，例如国外债务\GDP 比率、政府财政赤字总额及其所占GDP 比率，还有银行指数如不良贷款率和资本\资产率。
　　III.包容性经济发展
　　III.1 概念
　　何为包容性经济发展？根据Ali 和Zhuang(2007) 、Ali 和Son(2007) 以及Rauniyar 和Kanbur(2009)，关于包容性经
济发展没有一致和普遍的定义。该概念基于另两个概念：包容和经济发展，包容是一个过程同时也是一个目标。包容是指社会通过消除歧视和限制社会中特定的个人和团体的障碍而容纳差异存在。它将社会看成问题，而非人。Rauniyar 和Kanbur(2009)指出包容性经济发展应该理解为经济增长同时伴随平等的经济机会，而且所创造的经济机会应该向社会所有层次人群开放，并非仅面向穷人开放。只有当社会中的所有成员（无论个人的环境和背景）都参与到并贡献于一个经济发展过程，该经济发展过程才能称为包容。同理，包容性经济增长强调在经济增长过程中最大限度地创造面向所有人特别是穷人的经济机会。因此，包容性经济发展是一个确保将所有边缘化或排除在外的社会团体纳入其中的社会发展过程。因为包容包括了社会中的所有成员，社会成员之间的合作、网络是实现包容的核心策略。
　　根据Sachs（2004），为了给社会所有成员提供相同的机会，包容性发展战略需要三个最重要的组成部分。第一，确保公民基本政治权利。所以正如Sen（1999）所强调的，民主是一项基本价值，能够确保发展过程所需要的透明和负责。Sachs 的公民基本政治权利是包容性发展的前提条件。第二，所有符合条件的公民都可以平等地享受到为残疾人、母婴和老年人等为弥补自然或身体不平等所设计的福利项目。补偿性社会政策还应包括支持救助失业人群的收入再分配。第三，全体社会公民具有平等的机会享受公共服务，例如教育、健康、住房。
　　包容性经济发展的思想来自于千年发展目标（MDGs）的提出。千年发展目标针对以下事实：世界上很多国家实现了以高经济增长、高人均收入、快速地从农业国向工业国过渡的结构转型等为标志的长期经济发展成果，但是不少国家的贫困率依然很高，贫富差距甚至扩大。普遍认为可持续的减贫需要建立在快速经济增长基础上，但是二者的关系不是必然的。一些快速增长的经济未能降低贫困，而另一些国家在这方面更加成功。甚至联合国贸易发展组织（2010）称实现千年发展目标的根本问题在于缺少包容性经济发展战略来融合和支持“人类发展”的宏伟目标。
　　不难理解为何世界上很多国家尤其是南亚和非洲某些地区依然在贫困线附近挣扎（贫困率甚至上升），很大比例的公民生活在一穷二白的极端状况之下（特别是非洲撒哈拉地区）。很多弱势群体，如妇女、儿童、HIV/AIDs 携带者、少数民族、流浪者、战争难民等在经济发展过程中被排除在外或被边缘化。贫困即是弱势的后果也是弱势的原因，因此，若非将贫困人口纳入到经济发展的过程中，贫困将无法减轻。
　　从上述讨论而言，包容性经济发展的关键问题是贫困、参与、合作、协作。这意味着减贫是或者应该是包容性经济发展政策的中心，并且减贫甚至彻底消除贫困不仅需要直接的减贫政策，而且经济发展政策、项目、工程在不牺牲效率、生产率和竞争水平的前提下降低贫困。
　　III.2 包容性发展指标的框架
　　在亚洲开发银行（2011）中，35 种核心指标用来监测包容性经济发展或增长。Zhuang（2010）提出的包容性经济发展或增长指标框架界定了这35 个关键政策要素，即经济增长、就业机会、社会包容、社会防护、良好政府管理和制度等。指标包括8 个维度：（1）贫困和不平等（收入和非收入）；（2）经济增长和就业机会；（3）关键设施和禀赋；（4）教育和健康的渠道和投资；（5）基础设施和服务的渠道和投资；（6）性别平等和机会；（7）社会安全网络； （ 8 ） 管理和制度（ 表1）。根据Zhuang（2010），包容性经济发展和增长有三个政策支柱（图4）。政策支柱1 是创造生产性就业和经济机会。政策支柱2 是确保经济机会的公平。政策支柱3是保障长期贫困人口的生活，以及应对经济危机、自然灾害和社会动荡造成的暂时的生活冲击。当然，三个政策支柱必须基于良好的管理和制度之上。


　　图4：包容包容包容性经济发展的3 个支柱
　　IV. 印度尼西亚包容性发展战略
　　IV.1 基本发展战略
　　在1997-98 年期间，印度尼西亚遭受了亚洲金融危机的严重影响，随后发生了社会政治动荡。这一系列危机导致了1998年5 月苏哈托政府（新秩序体制）倒台。自此之后，印度尼西亚人民决定寻找新的道路，即民主。民主、分权的执行以及1945 年宪法的修订从根本上改造了政治制度。社会生活也因此发生了根本改变。一些旧的社会制度安排停止运行。
　　新秩序时代实施了很多反贫困项目，并且贫困率也曾大幅下降，这表明当时的政府慎重地对待和处理贫困了问题。尽管如此，印度尼西亚的贫富差距并没有显著改变。事实上，当时的发展战略倾向于“排斥”而非“包容”，很多规定、政策和措施仅有利于一小撮大型公司，并以中小型企业为代价。
　　在改革的新时代，政府的注意力已经转移到包容性经济发展轨道上来。印度尼西亚共和国总统Susilo BambangYudhoyono 于2009 年8 月在印度尼西亚共和国地区代表全体会议之前的从地区视角看待国家发展的发言中提出，考虑到印度尼西亚共和国的国情，所有发展模式只有在采用以下六个基本发展战略的前提下才有可能实现（SNRI，2011）。第一个是包容性发展战略，保证公平和正义，尊重和保留印度尼西亚人民的多样性。中央和地方政府应该经常阐释关于印度尼西亚发展的共识。该共识应该以印度尼西亚的中长期目标和使命为指导。2007 年17 号法律即国家长期发展计划中明确提出了印度尼西亚2005-2025 年长期发展方向，而印度尼西亚的中期发展方向每隔五年颁布一次，即中期发展计划（RPJMs）。每个五年发展计划都有一个阶段目标和发展战略，共同组成长期发展目标和发展战略。各个中期
发展计划的基本发展目标和发展战略总结如下（MNDP, 2010, page I-23）：
　　1. 第一个五年计划（2005-2009）将改革和发展印度尼西亚的所有领域，旨在为人口日益增多的印度尼西亚创造一个安全、和平、公平和民主的环境。
　　2. 第二个五年计划（2010-2014）旨在全面巩固改革的成果，强调人口素质的提高，包括提升科学技术的能力建设以及强化经济竞争能力。
　　3. 第三个五年计划（2015-2019）旨在进一步全方位巩固发展的成果，其途径是在自然资源领域竞争和提高人力资源素质的基础上加强经济的竞争，提升掌握科学技术的能力。
　　4. 第四个五年计划（2020-2025）在各地区竞争优势和人力资源质量及竞争优势的基础上巩固既有经济结构，通过多领域的加速发展，实现一个自立、先进、公正和繁荣的印度尼西亚社会。
　　每个五年计划包括前景、目标以及建立在国家长期发展计划上的总统项目。总统项目包括国家发展战略、一般政策、部门和跨部门项目、地区和跨地区项目，以及宏观经济框架。宏观经济框架是在管理和指向性资助框架构成的工作计划中包括财政政策方向在内的总体经济状况。五年计划是部门和其他政府机构构建各自战略计划的基础（Renstra-KL）。地方政府在建立或修改地区发展计划时也必须根据当前的国家中长期发展计划向国家发展目标靠近。随着2005-2025 年国家长期发展计划的执行，国家长期发展计划将被进一步纳入到政府年度工作计划（RKP）中，并且成为构建政府预算草案（RAPBN）的基础。
　　目前执行的是国家中长期发展计划2010-2014。与国家五年计划2004-2009 一致，国家中长期发展计划2010-2014 分解为三个经济发展战略，包括“促增长，促就业，消除贫困”战略。通过“促增长”战略，经济增长加速，收入分配更加合理（增长、平等）。国家中长期发展计划2010-2014 有14 个优先省和优先地区，包括苏门答腊、爪哇-巴厘、加里曼丹、苏拉威西、怒沙登加拉、马鲁古和巴布亚，优先领域包括社会文化、经济、科学技术、基础设施、政治、国防和安全、法律和国家机器、地区和空间以及自然资源和环境。
　　第二个基本发展战略是在全面发展框架中印度尼西亚的发展必须存在领土维度。每个省、市都是国家增长的核心，必须将每个地区的全部潜力进行资本化，包括自然资源、人力资源和地理位置。这正是印度尼西亚政府正式鼓励边境地区发展合作的机会，如IMT-GY 和BIMP-EAGA，以及与澳大利亚和帝汶岛开展合作。领土维度的发展同时意味着政府继续促进地区提高比较优势和竞争优势。与此同时，地区之间平衡一定要得到保持，以避免任何可能的地区失衡。
　　第三个基本发展战略是在全球化时代创造一个统一的国家经济。因为印度尼西亚是一个开放性国家，所以印度尼西亚的经济发展不能孤立进行。而且印度尼西亚是东南亚国家联盟、APEC 和WTO 的成员国，意味着印度尼西亚的经济与世界经济相联系，有义务消除与世界其他地区贸易的所有障碍。同时，印度尼西亚也要利用与世界经济的联系为人民谋求最大可能的利益。换言之，印度尼西亚需要在全球化的时代抓住经济融合的机会，避免经济融合的负面影响。
　　第四个基本发展战略是地区经济发展，在全国范围内建立一个强劲的国内经济。这是经济发展成功的关键之一。强劲的国内经济是一国在全球化的凶猛浪潮之中繁荣富强的重要资产。印度尼西亚从2008-09 年全球经济危机中得到的教训是能够从容应对全球经济萎缩的国家才是一个国内经济强劲的国家。而且，国内经济强劲的国家能够保证国家的自足自立。这正是加强地区之间联系成为前提要求的原因。中央和地方政府继续提高基础设施的质量和数量，特别是物质资本。在2004-2009 年期间，印度尼西亚成功地完成了连接爪哇和马都拉大桥的建设。爪哇-马都拉的联系将显著促进马都拉的发展及其人民的生活水平。同理，印度尼西亚正在计划建造一架连接爪哇和苏门答腊岛的桥梁。一旦完成，发展利益的分布目前主要集中在爪哇岛，将扩展到苏门答腊岛。印度尼西亚将继续完成加里曼岛、苏拉威西岛、巴布亚岛的建设。除了加强地理上的联系，印度尼西亚试图加强地区之间功能上的联系。政府继续促进一个地区的产品能够作为下一个地区的原料投入或者作为最终产品。为此，中央和地方政府努力消除地区之间的贸易障碍，例如政府收费站等。特别是非官方的收费站严重阻碍了相应地区之间投资和贸易的融合。
　　第五个基本发展战略是增长和平等之间的和谐与平衡（增长，平等）。该发展战略是对上一个发展政策的矫正，即所谓的滴入论效应。滴入论效应假设经济增长的需求优先于经济平等的需求。实际上，滴入论效应在包括印度尼西亚在内的很多国家为全民创造福利方面并不成功。所以，为了同时实现增长和平等，印度尼西亚采用了一种“三管齐下”的战略，即在国家经济发展战中促增长、促就业、消除贫困。在“三管齐下”的战略下，国家经济发展战略通过提高投资和国内外贸易实现经济高速增长。经济发展通过实体经济部门创造就业机会，同时通过复苏农业和农村以及以人为本的项目消灭贫困。
　　第六个基本发展战略是公平正义发展的本质，强调提高人类素质。该战略认为印度尼西亚人民不仅是发展的客体，相反，是发展的主体。因为人力资源成为发展目标的重点，所以印度尼西亚人民的生活水平能够得以提高。因此，发展模式优先考虑教育、健康、收入以及更好的生活环境。此处的环境不仅指健康、可持续的自然环境，而且指有序、安全、安逸、民主的社会、政治和稳定的人文环境。印度尼西亚人民的预期寿命从2004 年的68.6岁持续上升到2009 年的70.7岁。婴儿死亡率从2004 年的3.39% 到2009 年的2.62%，妇女生育的死亡率从2003 年的0.307%到2007 年的0.228%。同时，文盲率（15 岁以上的印度尼西亚居民）从2004 年的9.6%降低到2008 年的7.9%。一般认为，印度尼西亚的人类发展指数从2004 年的68.7%到2008 年的71.1%。
　　IV.2 减贫政策
　　在包容性发展中，印度尼西亚政府采用了“三管齐下”的战略，即“促增长、促就业、消除贫困”。就“消除贫困”战略而言，印度尼西亚政府当前启动了多种项目直接或间接消除贫困。这些项目的执行不是替代而是补充经济增长作为消除贫困的主要动力。这些项目中最普遍的一种是国家自力更生社区建设项目（PNPM），旨在直接地从社区和村庄层面促进人们摆脱贫困。在国家自力更生社区建设项目之下，村庄的人民可以结合各自地区在发展中的优先顺序进行决策。
　　其他消除贫困项目包括无条件直接现金资助项目（ BLT ） 、公共健康保险（ Jamkesmas ） 、学校管理支持项目（BOS）、生活补贴项目（例如大米、肥料、项目信用等补贴）、覆盖全国贫困家庭或接近贫困家庭的家庭希望工程（PKH）。家庭希望工程旨在当其无法自我满足基本生活需求时帮助其满足基本生活需求。一些项目采用所谓“钓竿”形式，如国家自力更生社区建设项目每年为每个社区提供30 亿亚盾的资金补贴，而这些资金由人民在村庄层面自己决定如何使用。
　　此外，政府应该为中小型企业通过信用补贴的形式分配预算，银行部门应该为中小型企业信用分配资金。中小型企业基于以下三个主要原因很重要。第一，该类企业是劳动密集型且印度尼西亚企业的主体是该类企业（ 其中， 小型企业是主体），因而中小型企业是印度尼西亚创造就业和收入的最大来源。第二，多数中小型企业，尤其是小型企业，主要是由贫困家庭和个人运营。因此，对于印度尼西亚而言，减贫政策的有效工具之一是支持中小型企业特别是小型企业的发展。第三，与其他大多数发展中国家一样，印度尼西亚的女性企业家主要集中在中小企业中。主流观点普遍认为女性的发展对于减贫极端重要，为女性提供成为企业家的机遇是支持女性发展的有效途径，因此中小型企业的发展对于女性企业家的培养很重要。以下图表可以大致说明在印度尼西亚中小型企业信用的发展作为以人为本、消除贫困和包容性发展项目的重要组成部分的重要性。

　　表2：中小型企业分部门贷款（万亿亚盾）

　　注：*12 月，**8 月
　　资料来源：BI BI(www.bi.go.id)
　　表3：中小型企业分银行贷款发展（万亿亚盾）

　　注：*11 月，**8 月
　　资料来源：BI(www.bi.go.id)
　　表4：中小型企业分银行分类别贷款2008-2010（万亿亚盾）

　　资料来源：BI(www.bi.go.id)
　　表5：中小型企业分省贷款2009&2010（万亿亚盾）

　　资料来源：BI(www.bi.go.id)
　　最近，印度尼西亚政府引进了四个向中小型企业倾斜的特殊贷款计划。第一，Kredit Ketahanan Pangan & Energi
(KKPE)，旨在保障食物和能源。该贷款计划的目的在于通过农民合作协会向农民提供工作或投资贷款。贷款年利率为5%-7%，贷款时间最长为5 年。第二， KreditPengembangan Energi Nabati &Revitalisasi Perkebunan (KPEN-RP)，旨在支持基于农作物的能源项目的发展。该贷款计划也是通过农民合作协会向农民提供工作或投资贷款。第三，Kredit UsahaPembibitan Sapi (KUPS)，旨在支持耕牛繁殖。该贷款计划通过农民合作协会向农民提供工作或投资贷款，年利率为5%-6%，时间最长为6 年。第四，最重要的一项，Kredit Usaha Rakyat (KUR)即小额信贷，旨在帮助一些可行但无法获得银行贷款的中小型企业项目，即无抵押贷款。该贷款计划为中小型企业个人生产者或所有者提供工作或投资资本，年利率为14%（KUR，零售）-22%（KUR，微型），贷款时间最长为10 年。
　　不仅如此，政府还颁布了多种新政策法规，包括总统指令第6/2007 号，2007 年6 月颁布的实体部门和中小型企业发展政策，制定了加强中小型企业信用贷款保障系统的任务；总统规定第2/2008 号，即公司保障规定； 总统规定第222/PMK.010/2008 号，即公司贷款保障规定（CGC 和公司保障规定。CGC 的主要目的是支持如下中小型企业：没有抵押物，没有足够抵押物，有抵押物但没有正规执照如土地使用许可证等。）
　　V. 选定指标的证据
　　本部分基于亚洲开发银行数据（ADB，2011）描述和讨论印度尼西亚的选定指标的证据（其他东南亚国家联盟国家作为对比）。
　　V.1 收入贫困和不平等
　　1976-2011 年印度尼西亚生活水平低于国家贫困线的人口比率在本文第二部分中已经展示（图3）。作为地区之间的对比，表6 提供了基于当前国家贫困线和2 美元/天的贫困率数据，以及东南亚国家联盟一些国家（数据可获得）的收入/支出的平等程度。由此可见，印度尼西亚相对于多数其他国家表现更好。不可否认1997-98 年亚洲金融危机之后持续的经济增长提供了更多的就业机会和减贫项目（其中部分已在上文中讨论过），发挥了重要的作用。
　　表6：选定东南亚国家联盟国家的收入贫困率和不平等程度的最新数据

　　资料来源：ADB(2011)
　　V.2 非收入贫困率和不平等程度
　　对于非收入贫困率和不平等程度，本文该部分只提供了最重要指标的证据：（1）年轻时的平均受教育年限（15-24）和成人时的平均受教育年限（25 以上）；（2）5 岁以下儿童体重不足的比率；（3）5 岁以下儿童死亡率（表7）。由此可见，印度尼西亚在东南亚国家联盟国家中几乎所有指标都表现地很好。年轻时和成人时的平均受教育年限都上升了；5 岁以下儿童体重不足的比率虽然仍然高于马来西亚、泰国和新加坡，但是已经相当低了。只有每千人生育死亡率印度尼西亚需要进一步努力，因为越南的经济发展远落后于印度尼西亚，但是每千人生育死亡率却低于印度尼西亚。
　　表7：东南亚国家联盟国家非收入选定指标

　　资料来源：ADB（2011）
　　V.3 经济增长和就业
　　五个指标的数据如下（表8）：（1）人均GDP 增长率；（2）人均收入/消费增长率；（3）15 岁及以上就业率；（4）就业的GDP 弹性；（5）每100 名雇佣工人中自有工人人数。第一个指标，印度尼西亚的人均GDP 增长率不仅随地区变化，而且还随百分位数变化，因为就业机会和通货膨胀在城乡之间存在差距。对于就业率而言，印度尼西亚依然存在严重的失业问题。然而，就业的GDP 弹性增长了意味着1992-2008 年GDP 增长的质量得以提高。
　　表8：经济增长和就业

　　注：1）1993-1995；2）2005-2007；3）农村/城市
　　资料来源：ADB（2011）
　　V.4 基础设施
　　在基础设施方面，尤其是电力和浇筑道路，印度尼西亚相对于几十年以前和相对于其他东南亚国家联盟国家较好，但是仍然存在很多问题。表9 展示了能够很好描述一国提供基础设施能力的四个指标，特别是（1）民用、商用和工用现代能源；（2）浇筑的道路基本设施，历程更长，运输速度更快；（3）移动网络的现代通讯渠道；（4）金融融资渠道。由此可见，印度尼西亚由于新增工业、家庭用电以及其他更广泛的用电途径，特别是城市/大城市地区1990 年以来空调和做饭方面，人均电力消费量（kWh）增长很快，印度尼西亚以让落后于马来西亚、新加坡和泰国。在浇筑道路（km）占总道路的百分比方面，印度尼西亚也落后于上述国家。虽然在2000-2010 年期间增长很快，印度尼西亚的移动电话增长率在同类国家中相对落后。最后，至于在商业银行和其他银行（除印度尼西亚银行以外）的家庭存款，印度尼西亚并不是东南亚国家联盟国家中如马来西亚（ 2276 ） 、新加坡（ 2134 ） 和泰国（1802）等国家表现优异。
　　表9：东南亚国家联盟国家基础设施选定指标的最新数据

　　注：*商业银行
　　资料来源：ADB（2011）
　　V.5 教育和健康的渠道和投入
　　教育和健康作为政策支柱2 的一部分，即社会保证公平的经济机会渠道，表10 展示了以下指标证据：（1）各教育层次预期受教育年限（男女）（PTR）：给定当前的入学率，今天儿童的预期受教育年限；（2）学生\教师比率（小学），作为衡量教育质量的指标；（3）1 岁以下婴儿疫苗覆盖率（IC）：白喉、破伤风、百日咳（DTP3）；（4）卫生工作人员的数量(DHW)，即每万人医生、护士和助产士的人数，换言之获得经过训练的卫生工作人员的渠道；（5）政府在教育方面的支出占总支出的百分比；（6）政府在健康方面的支出在总支出的百分比。由此可见，印度尼西亚的这些指标发展快于其他国家且是东南亚国家联盟国家中最好的国家之一。
　　表10：东南亚国家联盟国家教育和健康选定指标的最新数据

　　资料来源：ADB(2011)
　　V.6 基础设施的渠道
　　基础设施的渠道也是政策支柱2 的一部分，表11 展示了4 个指标，其中前两个是家庭层面能源贫困率的指标（IEA etal ， 2010 ） ， 后两个是千年发展目标（MDG）的指标：（1）通电人口比率（城乡一共）（EA）；（2）使用固体燃料（木柴、碳、动物粪便） 做饭的人口比率（SFC）；（3）饮用经过净化的水资源的人口比率（DWS），这是使用安全饮用水的代理工具；（4）使用医疗卫生设施的人口比率（SF）。可见，印度尼西亚在清洁燃料方面表现较差，其他三个方面在该地区表现较好。
　　表11：东南亚国家联盟国家基础设施选定指标的最新数据

　　注：*E=最早年份，L=最近年份
　　资料来源：ADB（2011）
　　V.7 性别平等和机会
　　表12 展示了印度尼西亚在性别平等和机会方面变现不俗的四个指标（其中三个同时是千年发展计划的指标）：（1）教育的性别平等（GPE），或者小学（P）、初中（S）、高中（T）女性总入学率与男性总入学率的比率，衡量教育参与性别平等；（2）生育护理覆盖率（ACC）（至少一次），表示怀孕妇女健康护理的基本指标； （ 3 ） 劳动参与的性别平等（GPLFP），15 岁及以上女性劳动参与率与男性劳动参与率的比率，表示劳力参与劳动市场或者参与商品和服务生产的机会性别平等的指标；（4）女性在议会中占有席位的比例， 表示女性参与司法过程。
　　表12：东南亚国家联盟国家性别平等和机会选定指标的最新数据

　　注：*E=最早年份，L=最近年份
　　资料来源：ADB（2011）
　　V.8 社会安全网络
　　表13 展示了社会安全网络（SSN）的3个指标：（1）基于劳动力市场表现的社会保障（SP）和劳动力评级（LR），受劳动力市场规定影响，劳动力市场规定试图降低劳动力返贫风险或者维持一定最低的福利水平；（2）社会健康保障支出（社会保障计划和其他强制性健康保险计划）占政府健康支出的百分比（GH）；（3）政府社会保障和福利支出（为生病、全部或部分残疾、老年、幸存者、儿童、失业等人群提供现金补贴）占政府总支出的百分比。
　　V.9 良好治理和制度
　　表14 展示了评价良好治理和制度的三个指标：（1）话语权和责任（V&A）；（2）有效管理（GE）；（3）腐败指数（CPI）。这些指标不是基于国家数据，而是根据对企业、家庭、非政府组织和多边组织进行的调查。前两个指标来自世界银行世界治理指标，数值从-2.5 到+2.5，数值越大表示治理越好；第三个指标，腐败指数，来自国际透明度，从0（极度腐败）到10（极度廉洁）。（ADB，2011）。
　　表13：东南亚国家联盟国家社会安全网络选定指标的最新数据

　　注：*评级“1”=极差表现，评级“6”=极好表现
　　资料来源：ADB（2011）
　　表14：东南亚国家联盟国家治理和制度选定指标的最新数据

　　资料来源：ADB（2011）
　　VI. 未来日程
　　印度尼西亚过去几年经济发展的成功已经在多方面表现出来，但是需要继续保持和进一步发展。过去几年取得的成果包括基本资产的形成，而这到2014 年需要一直提高。总统曾指出，到2014 年印度尼西亚必须在人民的福利、公平正义、政府管理、民主程度以及国家的统一和安全方面得以进步。为此，总统在2010 年颁布了2010-2014 年印度尼西亚发展目标。印度尼西亚发展目标是需要实现的首要目标。根据2014 年发展目标，实现繁荣、民主、公正的印度尼西亚，这些是必要的努力。此阶段政府的使命就是指导实现繁荣、稳定和民主的印度尼西亚。
　　印度尼西亚2014 年目标分解为政府的如下任务，即2010-2014 年国家发展目标（MNDP，第I-31 页）。任务1：继续向一个繁荣的印度尼西亚前进。繁荣不仅是物质层面，还包括精神层面，印度尼西亚人民在发展过程中追求理想，投身于一条原创性、建设性的道路。该任务的重要部分是可持续地维持和发展食物与能源的稳定、气候变化（森林与土地的复原、提高流域的管理、环境友好型能源与交通的发展、温室气体排放的控制、环境污染和生态退化的控制）、高效廉洁的政府管理、基本人权、可持续的经济增长、就业机会的创造。
　　任务2：巩固民主的支柱。印度尼西亚在1998 年民主改革开始已经成长为世界上最大的一个民主国家。自那以后，印度尼西亚的民主进程大步前进，并逐步发展成熟。但是政治结构需要进一步调整以突出民主制度。任务2 的核心政策是改革政治制度和国家稳定安全制度之间的关系；改革政治结构，政府制度作为要根据国会以及法律确定的目标和功能并贯彻和执行；权利分散、地区自治、地方民主等。
　　任务3：强调社会正义。该任务的主要目标是促进先进地区的经济发展和增长，通过带动其周边落后地区的发展强调社会正义，在经济发达地区的跨地区互动系统之下，强调工业生产产业链的地缘联系。该项任务的实现需要特别强调社会正气、公平和稳定以及地区扶持。政策扶持地区的相关产品发展；分配专门基金发展公共服务；开发外部小岛和边境地区；同时协调超大、大、中、小城市经济增长和工作机会创造；在部门、政府、商业和社会之间进行协调、同步、整合和合作；通过基础设施、人力资本和劳动密集型工农业的发展（特别是农业和海洋产业导向的地区）；管理和利用自然资源；支持地区商业投资机会的开发；社会弱势群体的社会福利，包括贫困人口、偏远地区、自然灾害受灾区；扶持女性发展。
　　为了完成任务，印度尼西亚已经决定在2014 年之前实施5 个国家发展日程，即：经济发展和改善人民福利（日程I），改善政府管理（日程II），巩固民主基础（日程III），实施法律和消除腐败（日程IV），包容和公平发展（日程V）。
　　增进人民福利的日程在2014 年之前享有政府的优先权。福利提高的最终形式反映在收入水平提高、失业降低和人民生活质量提高。一些核心政策包括：（1）极度贫困、贫困和贫困边远家庭基本数据（姓名和住址）的编辑，这是指导社会保障和援助项目的核心；（2）减贫项目的分类；（3）PNPM Mandiri 社区扶持项目的和谐统一；协调从中央到地方减贫的步调，包括实施的联合责任。实现目标的最重要项目是Jamkesmas（社会健康保障）：贫困儿童的教育、贫困家庭的食品，PNPM Mandiri（社区扶持项目）和KUR（小业主贷款）。
　　就第二个日程而言，机构改革将在所有部门和政府机构以及地方政府展开。预算程序和基于预算系统活动的执行将全面实行。上述两项将巩固、扩展和加速机构改革，并与很多司法改革结合起来。由于改善政府管理的实践并不仅仅局限于公共部门，同时涉及包括国有公司的管理等私有部门，印度尼西亚政府为了提高开放程度和运营责任，鼓励企业家向公共公司转型。这一步对于消除贫困、裙带关系和利益冲突十分重要，否则将阻碍经济活动的顺利进行。
　　支持民主，应该特别强调基本人权；言论自由（包括出版自由）；公平调查和平衡；尊重多样差异；依法治国；平等和公平；国家和地方的公平普选；保护公民的信仰、出身、阶层和性别。
　　就旨在消除腐败的执法而言，日程涵盖了法律制定、诠释、监督和已经颁布的法律的执行以及腐败案例。日程同时注意确保自由的司法过程。这将有助于巩固民主。通过增加司法机关的独立性和责任性、提高法律人才的素质以及司法系统的透明度和开放程度，法律结构的问题得以解决。因此，政党、商业团体以及全体司法队伍，包括警察、国家检察机关、法院和律师都必须一致执行法律规则和遵循法律系统。
　　就日程V 而言，经济领域的正义主要体现在改革中或者扶持落后群体、残疾群体和边缘群体的项目中。在社会政治领
域，公平参与（包容性）体现在参与政治活动的渠道、政治活动中的性别平等和歧视的消除。在经济领域中，特别是就降低收入差距而言，通过直接项目将高收入群体资金向低收入群体资金转移，收入再分配是关键政策之一。将燃油补贴向教育和健康补贴转移是另一个关键政策。
　　就减贫的努力而言，采用了多项途径，包括自下向上发展策略，表现在多个项目如PNPM（国家社区发展项目）。此项目中，项目计划阶段、筛选阶段和评估阶段都涉及社区。发展阶段社区的参与是一项必要组成部分。通过此项目社区将获得所有权，在与项目合作的同时从中受益。
　　在2014 年以前，在每个项目每个经济发展活动中都将强调正义和包容。例如，通过家庭希望工程（PKH），教育和健康的有条件现金转移将提供给极度贫困的社区。这项政策在短期将为贫困家庭提供额外收入（改善收入分配），在长期将提高下一代的教育水平和健康水平。此外，政府将提高社会保障的质量，并在社会援助系统的基础上创造新的家庭。
　　VII 政策建议
　　印度尼西亚政府对于包容性经济发展的高度关注值得高度鼓励，并取得了一定的成就。然而，印度尼西亚仍然面临着三个可能阻碍包容性发展的严重问题，即政府机构效率低下，特别是地方政府尤为严重；法律执行力度低下，尤其是在反腐败方面，腐败自新秩序政府（1998）倒闭以来已经极其严重，在政府和社区的各个层面泛滥；基础设施缺失，不仅是道路、港口、电力、通讯和交通设施，而且是学校，以落后、前线、边缘和冲突地区为甚。
　　虽然很多其他直接或间接因素在包容性经济发展过程中发挥重要作用，但是确定的一点是如果没有解决上述三个问题，包容性经济发展只能是另一个政治口号，对于人民的福利没有任何实际影响。因此，机构改革、基础设施数量和质量的发展、法律的执行、腐败的消除等与落后、前线、边缘和冲突地区全体人民教育和健康的发展、减贫（ 全体人民的就业机会）、食物保障、能源和环境保护成为国家优先考虑事项。
　　●减贫会议●
“中非减贫与发展会议”在坦桑尼亚举行
　　第三届“中非减贫与发展会议”28 日在坦桑尼亚举行，此次为期一天的会议以“农业现代化与减贫”为主题，吸引了来自非洲多国、国际组织与学术机构120 多名代表参加。
　　坦桑尼亚总统基奎特在开幕致词中说，非洲必须实现农业现代化，而且刻不容缓，非洲各国对此也都有强烈的政治意愿和准备。为实现这一目标，坦桑需要与中国合作，借鉴中国积累的大量减贫和发展经验，而中国也具备帮助非洲实现农业转型，改进非洲农业基础设施，协助非洲进行农业研发，并开展人员培训的能力与意愿。
　　中国国务院扶贫开发领导小组副组长范小建表示，这次会议针对提高农业政策制定能力和水平、农业基础设施建设、农业技术研究推广，推动通过农业现代化实现减贫，对促进非洲和中国的农业增长和农村发展，将具有十分积极的现实意义。
　　“中非减贫与发展会议”是由中国国际扶贫中心与联合国开发计划署发起的旨在促进中非减贫与发展交流合作的重要会议。
　　资料来源：国际在线，http://gb.cri.cn/27824/2012/07/29/3365s3788482.htm。
　　●专家视点●
粮食危机和经济危机对于饮食和营养的影响
（Ralitza Dimova, Ira N. Gang, Monnet B.P. Gbakou, Daniel Hoffman）
　　最近全球危机对于贫困人口，尤其是世界上落后国家生活在贫困线以下人口的福利影响是政策讨论和媒体报道的焦点。大量政策研究论文，特别是在联合国粮农组织（FAO）和世界银行的监督下完成的政策研究论文，试图估计全球粮食危机的净损失。全球粮食危机是解释2008 年及以后主食和其他粮食价格不断上升的主要原因。普遍认为粮食进口国（主要是世界最贫困的国家），特别是其中的城市贫困人口，是粮食价格通货膨胀的首要受害者。
　　接踵而至的全球金融危机导致收入锐减，加剧了福利的恶化，在2008 年全球金融危机之后的2 年中造成7300 万额外人口生活水平低于每天1.25 美元，9100 万额外人口生活水平低于每天2 美元（ Chen,Ravallion, 2009）。其中，最值得关注的是危机对于营养和健康的直接影响（发展研究小组，2008）。虽然营养的不利影响对于落后国家贫困人口而言是最大的，但是粮食价格通货膨胀和收入下降的综合作用对于任何经济体都发生了很大影响。
　　虽然大量学术研究试图通过估计价格和收入双重冲击的营养及其他方面的后果与政策保持步调一致，但是所做的努力还远远不够。例如，2008 年之后大量涌现的关于粮食价格上升效应的文献主要以下两个部分组成：（1）基于一般均衡模型的估计，此方法分析中的“暗箱”深受批评；（2）估计特定食物如大米和小麦价格上涨对于该种食物的净消费者的福利影响。上述研究虽然提供了在其他条件不变的情形下价格冲击导致的贫困程度的大致轮廓，但是没有考虑消费者根据价格冲击重新调整食物篮子的可能性，从而无法预测营养的可能结果。
　　真正全面研究近来价格和经济冲击对于消费和营养的影响的严重制约，是能够满足研究者在事件前后探究冲击影响的详细数据。在我们所知的范围内，只有Ecker和Quaim（2010）考虑到了一组特定的食物价格冲击可能导致消费重新调整的可能性。然而，他们的研究基于单一的横截面数据并且假设食物和营养弹性保持不变，而严重的价格和经济冲击可能导致结构变化甚至消费者行为的彻底改变（Aker 等，2010）。
　　更多的实证文献主要基于单期横截面数据，关注消费和营养的价格弹性（一般而言，不平衡的时期）。普遍的共识是食物消费，尤其是主食的消费，的收入和价格无弹性（ Berhman 和Deolalikar ，1987； Diagana 等，1999）。一些人发现在严重的价格冲击之下价格无弹性的食物需求导致营养状况恶化（ Diagana 等，1999），另一些人发现营养品的收入弹性小于食物的收入弹性，家庭更愿意在口味上调整而不愿意在营养上妥协（Berhman 和Deolalikar，1987），从而解释了甚至在严重的经济危机中如1998 年的俄罗斯也没有发生明显的营养和健康恶化（Stillman和Thomas，2008）。
　　我们的目的是弥补上述不足，并试图利用保加利亚1990 年代中期到2000 年代早期的自然实验解释文献中的一些争议。此段时间是探讨严重的价格和收入冲击以及消费和营养不断变化的相对食物价格的影响的理想样本。保加利亚在1990 年代结构改革和危机的冲击相对任何地区都更严重。共同经济援助委员会（CMEA）的解散、前南斯拉夫的战争、政策的僵局等，所有这些导致保加利亚相对于中欧和东欧（CEE）国家更大的产出下降和更高的通货膨胀，最终以1996-97 危机结束。俄罗斯1996 年到1997 年的危机导致了从20%到60%四十个百分点的通货膨胀，保加利亚的通货膨胀在122.9%的基础上增长了827%。民众毕生的积蓄化为乌有。
　　保加利亚的食物消费下降超过中欧和东欧国家，贫困率相应增加了77%（Sahn等，2002）。证据表明肉类消费和商业生产的面包的消费所受影响最大，因为收入下降和农业部门困难导致了粮食和生活物质生产的极端困难，进而造成价格的显著增加（lvanova 等，2006）。例如，一片标准的白面包的价格从1995 年的15.66Lev上升到1997 年的545Lev，一千克猪肉从1995 年的204.10Lev 上升到1997 年的5325Lev ， 一千克牛肉从1995 年的158.44Lev 上升到1997 年的2988Lev（保加利亚国家统计局，2000）。
　　基于独特的时间序列数据，从1996 年危机之前，持续在1996-97 的危机之中，到2001 年的危机之后，我们探讨了家庭消费和营养对于食物价格和收入变化的反应。为了全面理解价格和经济冲击的福利影响，我们分别估计了贫困、中等收入和富裕的家庭的食物和营养的价格和收入弹性。我们不仅发现在经济危机中家庭调整消费篮子的趋势，同时还发现食物和营养品的收入和价格弹性的戏剧性变化。我们的结论对于食物的价格和收入弹性较低以及营养的价格和收入弹性为0 的假设提出了挑战。
　　资料来源：Ralitza Dimova, Ira N. Gang, Monnet B.P. Gbakou, Daniel Hoffman, The Impact of Food and Economic Crises on Diet and Nutrition, Brooks World Poverty Institute Working Paper 175.
　　●书籍推荐●
贫困与饥荒
　　一、作者简介
　　阿马蒂亚·森于1933 年出生于印度孟加拉湾，1959 年在英国剑桥大学获得博士学位，其后先后在印度、英国和美国任教。1998 年离开哈佛大学到英国剑桥三一学院任院长。他曾为联合国开发计划署写过人类发展报告，当过联合国前秘书长加利的经济顾问。为了表彰他在福利经济学和社会选择理论研究上的突出贡献，以及他对于社会最贫穷成员所面临问题的关心，瑞典皇家科学院将1998 年的诺贝尔经济学奖授予他。森穷其一生致力于这一研究，因此而被称作“经济学界的良心”。
　　森在1970 年出版的专著《集体选择和社会福利》影响深远。该书就个人权利、多数裁定原则、有关个体状况资料的有效性等做了着重论述，意在促使研究者将注意力集中在社会基本福利问题上。他设计了若干方法，用以测算贫穷的程度，算后所得的数据，可以为改进穷人的经济状况提供有效的帮助。此外，他的代表性著作还有《技术选择》（1960 年）、《集体选择与社会福利》（1970 年）、《论经济不公平》（1973 年）、《就业、技术与发展》（1975 年）、《贫困与饥荒》（1981年） ， 《选择、福利和量度》（ 1982年） 、《资源、价值和发展》（ 1984年）。
　　二、内容简介及核心解读
　　阿马蒂亚·森对饥荒投于了热切的关注，他对于饥荒问题所做研究的成果集中体现在他出版于1981 年的《贫困与饥荒：论权利与剥夺》一书。
　　（一）内容简介
　　在《贫困与饥荒：论权利与剥夺》一书中，阿马蒂亚·森向从未遭到质疑的传统观点提出了挑战。传统观点认为造成饥荒最重要的原因无非是食物短缺，故往往发生在旱灾或洪涝灾害之后。但森通过对1940 年以来发生在印度、孟加拉和非洲撒哈拉等贫穷国家和地区数起灾荒的实证研究，发现事实并非如此简单。森在9 岁时曾亲身经历了1943 年孟加拉大饥荒，这次饥荒造成了三百万人死亡。如此巨大的人口损失，经他后来研究，是完全可以避免的。他指出，当时的印度有着充分的粮食供应，只是由于大量的农工失去工作，贫穷如洗，从而失去了购买能力，粮食的分配途径因此而被阻断。
　　通过审慎考察近年发生的重大饥荒的环境条件和形成机制，阿马蒂亚·森指出，在许多饥荒的实例中，食物的供应能
力实际上并未显著减少；而是社会和经济因素，如工资降低、失业、食物价格昂贵、食物分配系统崩溃等，造成社会中某
些群体的人们陷于饥饿。换句话说，饥荒的形成并非现实世界中不存在足够的粮食，而是一些人未能得到足够的粮食而陷
入饥饿——即这些人的粮食消费权利被废止了！而这样的饥饿群体，总是无钱无权的底层民众。森用他少时的经验告诉我们，灾荒年代受苦最深，乃至大量死亡的永远是在社会阶梯上处于低端地位的人，特别是那些农业劳动者。他们处于完全无法采取行动的状态——既无从获得食物，也无力逃避灾祸。森的结论是：饥荒不仅源于食物的缺乏，更源于食物分配机制上的不平等。
　　饥荒既然多属人祸，那么它就不是不可通过尽人事以求避免的。饥荒出现的时候，也正是需要政府积极发挥职能的时候。由于饥荒的主要受害者是穷人，政府便可通过适当的就业方案，如实施某些公共工程等，提高穷人的收入，使他们有能力购买食物，同时严格平抑物价，使之保持稳定，从而防止饥民产生乃至死亡。即使是最贫穷的国家，只要政府采取了得当的干预措施，也能顺利渡过严重的水旱灾荒。1973 年的印度，80 年代初期的津巴布韦和博茨瓦纳，都是例子。政府对人民遭受灾难的反应，取决于它受到的压力，投票选举、批评、抗议等行使政治权利的方法，都是施加压力的手段。只要政府认真努力，饥荒实际上不难预防。面对选举、反对党和独立报纸，一个民主政府除了竭尽全力，采取合理的救灾手段以外别无选择。相反，非民主国家易于发生灾难，致使哀鸿遍野，就在于受难者没有地方发出他们的声音。印度的最后一次饥荒发生在1943 年，而自1947 年独立，有了多党制和新闻自由之后，便和其他民主国家一样，再也没有出现过某些专制社会、殖民地、一党制或军事独裁国家一再出现的大饥荒。
　　森是一位坚定的政治自由的捍卫者。他相信在运转正常的民主制度下面，饥荒是不会发生的，因为那里的国家领导者必会更为负责地听取公民的要求。总之，森的结论是明确的：“事实是显著的：在骇人听闻的世界饥荒史上，从来没有一个独立、民主而又保障新闻自由的国家发生过真正的饥荒。无论找到哪里，我们都找不到这一规律的例外。”
　　（二）核心解读与评价
　　阿马蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书的第一章即明确：要说明饥饿现象，必须深入研究所有权的结构；要理解饥饿，必须把饥饿问题放在权利体系中加以分析。据此，他构建了一个在私人所有制市场经济中的典型的权利关系：以贸易为基础得到的权利、以生产为基础的权利、自己劳动的权利以及继承和转移权利。其中“贸易”即交换权是基础，是最直接的权利，而其他三项即生产、劳动、继承和转移则是间接权利。二者共同决定了一个人有能力获得的商品的组合，所有权的组合被称作“自然禀赋组合”。如果某人的自然禀赋组合中没有包含足够他维持最低生存的食物，他必须或多或少的仰赖于交换权利。森依据这一“权利路径”来对为什么会有饥荒，什么时候会有饥荒予以探索，从而也是对“什么人能支配粮食、能支配多少粮食”进行考察，从而得出“饥荒并不源自大规模的粮食减产，而是来源于突然的权利失败”这一解释，并进一步引申出一系列的社会政策，包括社会保障制度。
　　森在这本书里遵循着提出理论框架，运用实例解读，验证自己理论的思路，从而是实证研究的典范；同时，森所建立的关于贫困的完整的理论也是迄今为止贫困方面唯一的理论。因此，这本书不仅在内容上做出了突出贡献，同时在方法上也是学习的典范。
　　三、从社会保障专业角度看本书
　　根据阿马蒂亚·森的权利路径理论，权利结构包括四个部分，其中的基本权利即交换权利“不仅仅依赖市场交换，而且还依赖于国家所提供的社会保障”，“社会保障系统建立之后，失业者可以得到‘失业救济金’，老年人可以得到养老
金，贫困人口则可以得到一定数量的‘贫困救济金’”，“社会保障系统会影响到每一个人可以控制的商品组合” 。
　　（一）社会保障是最低限度的交换权利
　　阿马蒂亚·森指出，当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。一些富裕的发达国家之所以成功地避免了饥荒发生，靠的不是平均高收入，也不是普遍富裕，而是由其社会保障系统所提供保证的最低的交换权利。同时，他还以中国为例再次证明了自己的观点，“饥饿的消失反映了权利制度的变迁，社会保障系统的建立以及——更为重要地——通过就业保障制度来保证人们能够挣得足以避免饥饿的工资”。由此可见，饥荒虽不是社会保障研究的直接内容，但当社会保障制度作为一种最基本最低限度的交换权利，它的存在与否却会直接影响饥荒乃至贫困的发生，从而也从一个新的角度解释了社会保障制度与贫困之间的关系，为建立和完善社会保障制度提供了强有力的理论依据。
　　（二）社会保障应该以平等为原则
　　在社会保障原则方面，森旗旌鲜明地主张一种平等保护的社会保障制度。这是我们更应该重视的。中国目前的社会保障制度并不是公平的，相反则是严重不平等的。中国长期以来实现城乡分割的二元体制，体现在社会保障上，便是大量农村户籍人口无法享受到城市人口所能享受到的社会保障，社会保障变成城里人的一项特权。虽然我们现在已经或正在为农村居民建立养老保险、农村新型合作医疗，并致力于为进城务工的农民工群体建立适合其群体特征的社会保障制度，但是长期的理念及历史遗留问题导致困难重重，且呈现出“碎片化”的趋势，进而给我国社会保障制度的整合，实现社会保障的公平、公正添加了新的障碍。这一系列的问题不由得我们不去反思。
　　之前我们一直认为，农村有土地为依托、以家庭为单位的保障体系，并以此为借口推迟农村居民的社会保障制度建设。但是我们越来越多的实际情况表明，这种以家庭为单位的保障体系根本不足以在某地农业产量衰退的时候抵御农民食物权利的崩溃，更何况医疗保障等这种原本便不是家庭保障体系能够提供的服务。不能对公民实施平等保护、有意让一部分人的基础能力大大落后于另一部分人的社会保障，其实无异于对不利者的又一次盘剥。
　　（三）慈善事业是增进社会福利的重要手段
　　当土地的保障能力下降，甚至是失去土地时（如失地农民），以生产为基础的权利便无以保障，其结果只能是出卖劳动力（如农民工）；当劳动的权利都因种种原因而丧失或被剥夺时，他们又该如果去实现最为基础的交换权呢？如果能实现交换，又怎能维持生活呢？陷入贫困是不可避免的。根据森的权利结构理论，这部分人只能是寻求继承和转移的权利。当继承几乎是不可能的时，接受转移支付就会显得格外重要。所谓的转移支付，在这里我们可以理解为以捐赠等形式所表现出来慈善事业，而且事实上从古至今，慈善事业对于缓解贫困一直发挥着重要作用，并成为现代社会保障制度的起源。因此，除了大力发展社会保障制度外，慈善事业也是需要继续发扬的，将为促进全民社会福利水平的进一步提高。
　　资料来源：新浪博客，http://blog.sina.com.cn/s/blog_6330951f0100ghmk.html。
　　书籍信息：Amartya Sen, Poverty and Famines, Oxford University Press, USA (1983)

 

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