国际减贫动态第六十五期-城市贫困：全球展望

　　●研究前沿●　

　　第一部分 引言
　　全球人口数据估计表明，世界城市人口数量自2007年以来已开始超过农村人口数量。城镇人口仍将继续不断增长，预计2030年将达到50亿。城市化将主要发生在发展中国家，其中亚洲和非洲的发展中国家城市人口将最多。
　　城市人口增长来自自然人口增长和农村人口向城市迁移。城市化有利于经济的持续增长，而增长是减贫的关键因素。在城市里，经济实体的规模和集聚吸引着投资人和企业家们。他们的到来促成了经济的整体增长。城市能为一些人提供机会，特别是穷人，因此一些人被美好的就业前景、服务的易获得性所吸引。城市也为一些农村地区逃避社会和传统约束的人提供庇护。然而，城市生活也有不好的一面，如居住拥挤，交通拥堵，失业，贫乏的社会和社区网络，以及犯罪和暴力等社会问题。一些移民将从城市提供给的机会中受益，然而另外一些人因缺乏劳动技能则被边缘化，不得不日复一日地与城市生活挑战作斗争。
　　城市贫困原因复杂繁多，如资源或能力限制、中央和地方各级政府的政策不力、对城市发展和管理缺乏规划，等等。发展中国家大多数城市规模都在快速扩张，在这种情况下，如果来自城市贫困和城市管理方面的挑战不能得到强力解决，那么它们将会在许多地方进一步恶化。
　　目前，估计有三分之一的城镇居民是穷人，即世界贫困总人口的四分之一（Ravallion，Chen，和Sangraula，2007)。穷人中有相当一部分居住在小城镇，而小城镇的贫困发生率通常高于大城市。虽然这些比例在过去的十年中伴随着持续的城市化没有显著改变，但城市贫困人口数量预计将上升，贫困问题将日益成为一种城市现象。
　　通过贫困评估、城市级别知识的学习、学术研究和其他分析工作，人们对贫困的总体认知在过去十年中突飞猛进。很多贫困研究是在国家层级上开展的。贫困评估通常包括大量的国家层级的贫困分析，但很少对城市层级贫困进行动态分析。对贫困评估进行细目分类，可分为城市和农村层级，或国家层级。然而，用细目分类评估贫困，对城市贫困和更为详尽的关于城市穷人面临的具体问题论述较少，而这些内容正是制定反贫困政策的必要基础。
　　旨在了解城市贫困特点的研究尽管数量少但日后将会越来越多的被开展。当前，城市贫困研究有拉丁美洲和加勒比地区，欧洲和中亚，以及东亚和太平洋等区域级别的研究，也有孟加拉国，巴西，哥伦比亚，埃塞俄比亚，加纳，尼日利亚，也门和其他地方的国家或城市层级的研究，还包括对里约热内卢的贫民窟居民的微观层面的纵向研究（使用1969年、2001年的调查数据）。小区域的评估数据将越来越多地可以被获得，用于绘制贫困地图和贫困分类分析，因此也有助于增加人们进一步深入认识城市贫困的特征。
　　最后，在全球范围内最近已经出现了一些着力解决城市贫困问题的报告，这与贫困朝着城市转移的趋势相吻合。所有这些都大大促进了我们对城市贫困的认知，以及在较有限的范围内，认识城市贫困的动态。但是，对于有关城市贫困的诸多关键问题，以及理解针对城市穷人的项目和干预政策的影响，仍然还存在很大的认知差距。
　　基于对过去十年文献研读的基础上，本文试图提供一篇城市贫困综述。文章的结构安排为，第一部分为引言。第二部分介绍了有关城市贫困的范围。第三部分列举出有关城市贫困的关键问题。第四部分分析了城市贫困的区域特点。第五部分从瞄准城市贫困的项目和政策中总结出我们所能学到经验和教训。
　　第二部分 城市贫困的范围
　　测量城市贫困绝非易事。由于贫困具有多维特性，因此单一使用货币来测量贫困引发诸多争论。争论的焦点集中在贫困线的设置、如何在国家层级贫困测量上处理城市生活具有较高的费用等问题上。城市概念的定义争论也颇多。
　　虽然解决这些辩论超出本文内容，但最近有关贫困测量研究取得了新进展。这些研究新进展能让我们对城市贫困的特征和范围有更好的理解。Ravallion，Chen和Sangraula（2007）分析了近90个中低收入国家的数据。这近90个国家的人口占发展中国家人口的95％，同时，80％的样本人口有随时间变化的观测值。这项研究考虑了生活成本的差异，对特定国家的贫困线进行调整，对1993年、1996年、1999年和2002年四个时点的贫困进行了较为准确的估计。虽然各地贫困线不同，但平均而言，城市贫困线比农村贫困线高30％左右。估计中使用两条贫困线：1993的购买力平价的每天1美元和每天2美元（实际上为1.08美元和每天2.15美元）。
　　研究者们指出了这项贫困分析不足之处，即研究中所使用的城市概念不统一，以及在国家层级上贫困概念也不统一，以及跨国数据缺少统一标准和定义（这一不足之处是任何这类研究都将面临的共同问题）。
　　基于这项研究的结果，按照每天消费2美元的贫困标准，2002年发展中国家城市约有7.5亿贫困人口，占城市总人口的三分之一；按照1美元贫困标准，约有2.9亿贫困人口，占城市总人口的13%。发展中国家城市贫困人口约占国家总贫困人口的四分之一。同期，按照每天一美元贫困标准，2002年，几乎一半的世界城市穷人在南亚（46％），另有三分之一的城市穷人在撒哈拉以南非洲（SSA）（34％）。使用每天2美元贫困标准，这一比例非洲为40％，南亚（SAS）为22％。
　　南亚和撒哈拉以南非洲地区城市贫困发生率最高。在东亚和太平洋地区（EAP），东欧和中亚（ECA），中东和北非（MENA）等地区的城市贫困发生率显著较低。拉丁美洲和加勒比地区（LAC）和东欧和中亚（ECA）的城市贫困人口相对总贫困人口的比例最大，这是这些地区的高城市化率的结果。总体而言，中东和北非地区的城市贫困发生率最低且拥有最低的城市贫困份额。
表1 使用1.08美元和2.15美元每天的贫困线估计的2002年的城市贫困(1993年购买力平价)

　　来源：Ravallion，Chen 和Sangraula (2007)。
　　注：人头指数代表城市低于贫困线以下的人口占城市人口比例。城市贫困人口份额代表城市贫困人口占全部（城市和农村）贫困人口的比例。
　　城市贫困发展趋势
　　1993年至2002年期间，按每天1美元标准，全球城市贫困发生率并没有太大的改变；按每天2美元标准，全球城市贫困发生率随全球贫困发生率呈整体下降的趋势。总体而言，城市化进程在减少贫困方面发挥了重要作用，因为城市化为移民提供了新的机遇，并对那些留在农村的人口也产生积极影响。城市减贫的步伐一直慢于农村，折射出贫困向城市转移的趋势，即“贫困城市化现象”。依据2美元每天的贫困线，总贫困发生率下降了8.7%，其中的4.8%来自农村减贫贡献，2.3％来自城市内部，还剩下1.6％来自人口转移效应（Ravallion等，2007）
　　区域趋势表明，按照1美元和2美元每天的贫困标准，东亚和太平洋地区（EAP）和东欧和中亚（ECA）城市的贫困发生率（人头指数）相对于国家贫困发生率有所下降；撒哈拉以南非洲（SSA）下降的幅度较小；然而在拉丁美洲和加勒比（LAC）和中东和北非（MENA）略有增加（图1）。 撒哈拉以南非洲（SSA）没有显示出明确的趋势。从城市贫困人口占全部穷人的份额来看，除了东欧和中亚（ECA）下降外，各地区都有所增加。因此，世界银行2005年曾建议要求关注城市贫困。贫困的这种变化趋势在中国也很显著（Ravallion和Chen，2007）。
图1-4 按地区分类的城市贫困变化趋势（1993-2002年）


　　对未来的预测表明，城市贫困呈增加趋势，但全球大多数穷人在将后的几十年内仍然分布在农村地区（按照1 美元每天的贫困标准，在2040 年全球大部分贫困人口将分布在城市；按照2 美元的贫困标准，2080 年，全球大部分贫困人口将集中在城市）。
　　第三部分 有关城市穷人的关键问题
　　虽然跨区域、跨国家、甚至城市内部，城市穷人差异非常大，但是可以总结出城市贫穷人的一些共性，如城市穷人面临着影响他们日常生活的诸多剥夺。在文献中提到的这些剥夺包括：I）收入和就业机会的剥夺；II）不足和不安全的居住条件；III）糟糕的基础设施和公共服务；IV）应对风险的脆弱性，这些风险包括自然灾害、环境灾害和健康损害风险等，尤其是生活在贫民窟中的人群；V）抑制流动性和交通的空间问题；VI）不平等，如与不平等联系最密切的排斥。下面对这些问题进行详细阐述。
　　收入和就业
　　无论针对农村还是城市，贫困的实质是收入和就业机会受限。虽然城市经济体为一些人提供了机会，是经济增长和创造就业的基础，但并不是所有生活在城市中的人口都能从这些机会中受益。城市穷人面临着低技能、低工资、失业和隐性失业、缺乏社会保险、恶劣的工作条件等诸多挑战。在一些国家，贫民窟所处的空间位置、基础设施不足等也制约着就业。对商品经济的高度依赖致使城市贫困人口特别容易遭受冲击。
　　大多数城市贫困人口在非正规部门工作。现有的估计数字表明，发展中国家非正规部门经济产值占国内生产总值的30％-70％。尽管非正规部门能为那些不能进入正规劳动力市场的人口提供就业机会，能提供正规部门不提供的商品和劳务，但是非正规部门提供的工作环境较为糟糕、缺乏社会保险、缺乏法律保护，并且其自身更容易受到经济波动的影响。这些都会严重影响到储蓄不多的穷人。
　　城市贫困人口的失业通常较高，即就业不足。例如，在孟加拉首都达卡，最贫穷的男性工人的失业率为10％左右，是最富有男性工人失业率（5％）的两倍。对于女性来说，约25％的贫困人口处于失业状态，而非贫困人口仅有12％失业（世界银行，2007a）。在一些城市，年轻人失业是主要问题，这与日益增加的社会问题联系越来越紧密，它可能会导致城市骚乱。根据2003年的数据（国际劳工组织，2004），平均青年失业率最高的地区是中东和北非（25.6％）和撒哈拉以南非洲（21％），而最低的是东亚（7％）。
　　童工问题在许多国家成为城市贫困的一个特征，在撒哈拉以南非洲地区最为显著。虽然童工问题数据较少，但国际劳工组织最近对几个非洲国家的估计显示，在2004年，26％以上5-14岁的儿童从事经济活动。尽管童工通常是农村现象（孩子为家庭劳动），但它也存在于城市，尤其是服务部门、建筑部门和加工制造部门使用童工。在城镇工作的儿童更可能游离出家庭的保护。女孩通常是最脆弱的，经常被派送到非正规部门工作，或充当家庭仆佣。高比例的童工导致了非常低的学校入学率，进而影响到孩子日后机会。居住条件和土地产权的安全性城市穷人的居住条件可能十分糟糕。城市
和农村穷人在日常生活中都面临着一些相同的挑战，如因过度拥挤、通常不卫生的居住条件所增加的负担。比起农村穷人，城市穷人的住房消费占更高的日常消费比例，这是城市土地价值较高的原因造成的。
　　虽不是所有但还是有相当多的城市穷人住在贫民窟里。据估计，发展中国家大约三分之一的城市人口，即接近10亿人，生活在贫民窟里（联合国人居署，2006）。在非洲，72％的城市人口居住贫民窟，这一高比例令人吃惊。联合国人居署2002年的专家组会议对贫民窟的共识定义为：在城市地区一群人拥挤住在同一屋檐下，这群人在居住方面最少有如下四项剥夺中的一项：缺乏改良的供水系统；缺少改良的卫生设施；过度拥挤（三个或四个人住同一个房间中）；使用非耐用材料建造房子。如果一个住户具有一项或所有这四项剥夺，他们将被算作贫民窟居民。获得安全的土地所有权被视为第五个指标，但这种类型的数据很难获得，因此不被包括在内。虽然使用这种方法测量贫民窟有一些不足，如缺乏空间维度、无法捕捉到时间维度上单个指标的改进等，但这些评估为理解在全球城市地区居住剥夺的范围提供了基础。
　　除了对贫民窟度量的争论外，贫民窟的一般特征可以描述为非正规定居点，其住房质量差、有限的公共服务供给、不安全的土地产权。然而，关于贫民窟的大小尺度、位置和年限也存在很大的差异。贫民窟的位置或者位于容易获得就业机会的城市中心，或位于比较隔离的城郊地区。随着人们的日益富裕，较老的居民定居点往往可以获得更多的服务和质量更好的住房。
　　穷人往往住在不安全的公共或私人土地上，因为这是他们唯一的选择。这是一个功能差的土地和住房市场、对城市发展和经济增长缺乏规划等因素作用的结果。不安全的土地使用权致使城市贫困人口不断遭受被驱逐的风险，这阻碍了他们资产积累和获得信贷，抑制了他们把家作为创收活动的场所，还限制了他们在提供服务方面的投资。在达卡，非政府组织、政府机构和捐助者把缺乏有保障的土地使用权例证为在贫民窟区域进行基础设施和公共服务提供投资的一个主要障碍（世界银行，2007a）。
　　当发展机构为实现千年发展目标（尤其是分目标七中的第11项，即要求改善最少1亿贫民窟居民的生活）而工作时，理解贫民窟的范围和特点已经成为优先事项。联合国预测，仅有少数国家能通过快速、持续地降低贫民窟增长率来实现以上的千年发展目标。那些最不可能解决贫民窟目标的国家主要是撒哈拉以南非洲国家。这些国家的城市化主要原因是迁移导致的，并且还在快速发展，地方政府没有足够能力去容纳新来的居民（联合国人居署，2006）。
表2. 贫民窟的区域特征（2001）

　　来源：联合国人居署，2006
　　基础设施和公共服务
　　随着城市化的推进，基础设施的需求是巨大的。这些基础设施包括住房、供水和卫生设施，交通运输、电力和电信等。许多城市在城市化进程中，由于基础设施建设步伐没跟上，因此面临着严峻的基础设施不足的挑战。如果实现发展中国家的城市供水和卫生服务的全覆盖，估计将耗费这些国家的国内生产总值的近5％（Foster，Gomez-Lobo和Halpern，2000）。
　　获得基础设施和公共服务对城市穷人来说尤为迫切。尽管城市地区比起农村地区，拥有较多基础设施和较高的公共服务获得量，但是城市穷人获得基础设施和公共服务的数量仍是非常低，质量不高，并且还负担不起。在许多情况下，贫民窟内的获得率与农村地区大体相当甚至低于农村地区。
　　质量是一个主要问题，并且很难去测量。在一天内，仅提供几个小时的公共服务。穷人往往依赖于公共服务替代品的供应，这些替代品可能质量较差。提供方式包括自行提供或非正式的服务供应者（例如，水的供应商），或共用服务选项（公共水龙头和公共厕所）。
　　对许多人来说，公共服务的可负担性也是个大问题。一些国家的贫困家庭比非贫困家庭需要支付较多，原因是他们由于缺少公共服务的供给和私人供应商不愿意为低收入社区服务，因此必须依赖昂贵的公共服务提供。根据来自47个国家和93个场所供水价格数据的一项研究结果，私人商贩卖水的平均价格是正规管道输送水价格的1.5倍，是点源供水价格的4.5倍，甚至比流动的批发商水价高12倍（Karuiki和Schwartz，2005）。
　　公用服务支出占贫困家庭的收入或支出相当大的份额。在阿根廷，五等份分组中最贫穷20%人口的家庭平均公用服务花费占总支出的16％。这个比重在五等份分组最富裕20%家庭中仅为11％（Foster，CEER和UADE，2003）。除了公用服务的消费成本，共用服务的连接成本很高，这可能让穷人负担沉重。连接成本包括连接费用和附加投资（这是一个家庭必须要投入的，如布管道和布线网）。在危地马拉，举例来说，电力连接费是146美元，约相当于一个处于极端贫困线的五人家庭一个月的收入（Komives等，2005）。分期付费的融资项目成了穷人接受公用服务的重要替代品。
　　鉴于城市穷人需支付服务高费用率，有相当多的证据表明，穷人愿意为服务支付大量费用就不足为奇啦。例如，在巴拿马，一项支付意愿研究表明，穷人愿意为购买一立方水而支付0.46美元，超出每立方米0.21美元定价的两倍多（Foster，Gomez-Lobo和Halpern，2000）。
　　风险
　　住在城里，特别是居住在高密度的贫民窟中，可能也意味着容易遭受到一些灾害、健康和环境方面的风险，这些风险对穷人的影响尤为严重。
　　由于低收入人群定居点的位置，一旦遭受到自然灾害事件，城市穷人通常处于最高风险之中。这些定居点的位置通常是易遭受到洪水、山体滑坡的位置，基础设施薄弱或缺乏，住房建筑标准不合格，容易发生火灾或倒塌。有大量地震、山体滑坡和洪涝灾害的例子，这些灾害给城市穷人带来深重灾难。从灾难中恢复是特别困难的事情，对穷人来说，尤为如此。因为他们没有资源或足够的安全网来抵御灾害风险，同时，公共政策往往又优先考虑重建城市的其他部分（Fay，Ghesquiere和Solo，2003）。
　　关于城市居住，尤其是住在贫民窟中，有几个因素可能会给健康带来负面影响。贫民窟人口的高度聚集、不足的供水和卫生设施、排水不畅、固体垃圾的管理与室内污染等导致了急性呼吸道传染病，腹泻病和其他各种各样的传染病（如肺结核，肝炎，登革热，肺炎，霍乱和疟疾）（Montgomery和Hewett，2004）。质量差的住房条件也导致健康状况不佳的后果和增加了居民的脆弱性（Cattaneo等，2007）。在城市地区，艾滋病的发病率非常高。非洲的一些城市地区发病率超过50％。在这些城市，疾病的发病率和死亡率的数据被细化分解到贫民窟后发现，尽管在城市地区比农村地区能更好地获得医疗保健服务，但居住在贫民窟中居民的得病和死亡的比率是较高的。例如，在内罗毕，在贫民窟地区腹泻患病率为33％，而在肯尼亚的其它地区，发病率低于20％。
　　生活在城市贫困区域的孩子面临较高的健康问题风险。但在拉丁美洲和加勒比，婴儿死亡率在农村和城市穷人中大体相同（Fay，2005）。很多国家城市穷人还面临着营养不良和发育迟缓问题，这个比率不低于农村贫困人口的。在贫民窟5岁以下的儿童死亡中，有18％来自室内空气污染和急性呼吸道感染引起的（联合国人居署，2006）。艾滋病主要是一种城市现象，特别影响到妇女和年轻女孩，她们转而危及到大多数人的安全。据估计，在撒哈拉以南非洲地区有1200万儿童的父母因艾滋病死亡。
　　由于住房质量差并且过度拥挤，供水、卫生、排水、卫生保健和垃圾收集的不足，较之城市非贫困人口，环境问题对城市贫困人口的影响也是不成比例的。城市贫困人口还经常住在环境不安全的地方，如靠近固体垃圾场，遭受露天排水沟及污水沟污染的地方，和工业用地附近，因为这些地方是城市穷人唯一可以获得居住的地方。
　　虽然气候变化对城市贫困人口的影响还没有得到充分的研究，但这方面正在成为一个日益受到关注的领域，因为气候变化的影响可能会进一步加剧城市穷人受负面环境影响的风险，而这种影响是通过海平面上升，升高的温度，对生态系统的不确定影响，和增强的气候模式变化来进行的。
　　位置，流动性和交通
　　尽管城市穷人住在别人不愿意住的地块上这一总趋势十分明确，但他们定居的空间位置模式在不同城市间变化很大。这是城市扩张，土地和住房的限制，低效的土地市场，以及糟糕的公共交通系统等共同作用的结果。一些人居住在城市内，虽然住房质量较差，但那儿工作机会多并靠近市场；另外一些人居住在城郊，那儿虽不易获得劳动市场但是可以支付得起居住费用的位置。城市穷人选择的居住位置和交通模式显示了一个复杂的在居住位置、出行距离和出行方式之间的权衡（世界银行，2002）。
　　城市中的贫困人口居住在较偏远但能负担得起的地方，这引发了较高的交通费用和较长的上下班出行时间。对于一些拉丁美洲的城市，如利马，里约热内卢，穷人上班距离通常为30或40公里，导致每天上下班路上平均花费3个小时（世界银行，2002 a）。在乌拉圭首都蒙得维的亚，居民生活在城市外的贫民窟被举证为缺乏公共交通而制约获得工作的例子（世界银行，2001）。居住在城市周边，特别是不能获得足够的交通服务，就意味着被排除在一系列的城市配套设施，公共服务和工作之外，恶化了社会排斥问题。基于社会构成的基础，贫民窟影响存在“近邻效应”。这种效应可能会影响个人的行为，产生朋辈影响（个人行为和机会受到其他人的影响）。在许多地区，附近区域的污名问题对穷人来说也成为一个主要制约因素，因为污名可能对人们获得就业机会产生负面影响和增加其他类型的歧视。据里约热内卢的一项研究表明，居住在贫民窟的污名促成了贫民窟居民的失业和不平等（Perlman，2004）。
　　在其他地方的城市，特别是亚洲和撒哈拉以南非洲地区的城市，居住模式的异质性很明显，穷人和非穷人混在一起居住。在这种情况下，穷人往往有较短的上下班交通距离，往往依靠步行作为主要的交通方式。在孟买接近三分之二的穷人步行上下班。很多人也依靠公共交通工具，虽然票价可能是非常高的。贫困家庭中主要挣工资的人乘坐公共汽车上下班，交通费用花费高达其收入的19％（Baker等，2005）。
　　不平等
　　在获得服务、住房、土地、教育、医疗和就业机会等方面的不平等可能会产生社会经济、环境和政治方面的影响。在城市中，收入不平等尤其明显，因为在城市里贫民窟和现代都市区距离很近，反差很明显。在许多国家，在城市地区的基尼系数显著高于农村地区，而农村地区内部生活水平很接近。不平等程度也似乎随城市规模的增加而增加，虽然这并没有得到广泛地证明。巨大的在财富、服务和机会方面的差距可能导致穷人的挫败感、惶恐感和被排斥感。
　　在文献中所定义的排斥维度可分为三类：I）经济排斥，表现为被排斥在平等获得经济/金融、社会，人类和自然资源之外；II）公共服务排斥，被排除在获得基本服务的之外；III）社会排斥，限制人们公平参与地方和国家的社会生活（世界银行，2006）。对于城市穷人，排斥是非常明显的，如日常生活中，从教育不平等到获得工作空间的障碍上。
　　虽然在不平等、排斥、犯罪和暴力之间没有直接的因果关系，但还是有一定的联系。在一个稀缺资源分配不均或弱制度环境下使用权利的背景下，犯罪和暴力被引证为会更加频繁地发生，这是城市非常典型的一个特性（联合国人居署，2006）。有证据表明，犯罪和暴力在城市往往有较高的发生频率。在拉丁美洲和加勒比地区，城市内的暴力活动水平的高低是基于附近地区的收入水平，收入较高的地区将遭受财产相关的暴力犯罪，然而严重暴力集中在收入较低的地区，特别是城市外围的贫困区域。存在明显的不平等和排斥的城市似乎也很容易导致不安全。这样的例子包括在南非贫民窟举行的抗议活动（2005），发生在洛杉矶、内罗毕和里约热内卢的暴力冲突等。
　　当前瞄准阻止犯罪和暴力的方法集中于改善自然环境上，这种方法被运用于城市规划、公共交通系统、停车场和娱乐空间、低收入人群的住房和那些最易遭受暴力和犯罪的市区等方面(Mtani，2002)。
　　第四部分 城市贫困的区域特点
　　除了全球城市穷人的几个一般共性特征外，城市贫困的几个区域特征也被总结出来。下文中对城市贫困进行的跨区域论述时行文体例不一致，因为城市贫困在拉丁美洲得到很好的研究，但在其它地区则未能得到系统研究。例如，在非洲和南亚地区，关于城市穷人的研究就很难获得。这尤其表明，对城市贫困需要进行更多的研究。
　　撒哈拉以南非洲地区。随着城市地区的增加，非洲是城市化最迅速的地区。使用每天1美元的贫困线，该区域大约有40％的城镇居民是穷人；使用每天2美元的贫困线，近70％的人口是穷人（Ravallion等，2007）。此区域的城市化是发生在特别具有挑战的环境背景下，而其他区域没有面临历史上的全球竞争，也没有艾滋病对家庭、社会安全网和地方政府的不利影响等压力，但有充足的应对外来迁移的办法。大约有60％的艾滋病病毒感染者居住在撒哈拉以南非洲地区。从全球来看，城市地区比在农村地区有较高的艾滋病感染率，这严重地影响着城市穷人（UNAIDS，2004）。
　　该地区的另一个特点是贫民窟最盛行和最低水平获得安全饮用水和改良卫生设施。在全部城市地区，自来水获得率仅有约36％，五等份分组中最贫困的一组人口几乎没有人能获得自来水。除南非外，没有任何一个国家有超过1 ％ 的最低五等份家庭能够获得自来水（Banerjee等，2007）。只有约一半的人口能获得改良的卫生设施。对这些基本服务的有限获得对健康和生活产生不利影响。水传播疾病在非洲国家城市非常普遍，如疟疾；2003年，据估计，约2亿非洲人生活在城市疟疾流行地区。
　　南亚。南亚作为一个整体，虽然城镇人口比例（28％）和总贫困人口比例（25％）一直保持相对稳定，但该地区在世界上仍然具有最大的城市贫困人口数量（按每天1美元标准，有1.35亿城市贫困人口；按2美元每天标准，有2.96亿城市贫困人口，2002）。国际上有5个特大城市落在南亚地区，城市贫困人口大量集中在这些城市内。在孟买（人口1880万），新德里（人口1600万），加尔各答（人口1450万），达卡（人口1300万），卡拉奇（人口1220万），城市贫民窟蔓延和城市管理面临着很多挑战，其中之一就是要解决城市贫困问题。仅印度一国，就占了17％的全球贫民窟居（联合国人居署，2006）。
　　这类城市其中一些继续以迅猛的速度增长。达卡在2020年人口预计将达到2000万，变成世界上第三大的城市。虽然城市化促进了经济快速增长和为一些人提供机会，但令人担心的是这个增长不产生对非熟练劳动力的大量需求，尤其是会影响到穷人，其中一些人是从农村新到城市的移民。在印度，估计每年有100万人从农业中转移出来，但有组织机构的服务部门在过去十年中每年仅创造76000个新就业职位（Glinskaya和Narayan，2007）。在该区域，童工是备受关注的，“儿童，主要是女童因商业性服务在诸如孟买，加尔各答和新德里的城市中心被拐卖”（美国劳动部，2006）。
　　东亚和太平洋地区。城市化进程继续稳步在东亚和太平洋地区推进，约40％的人口居住在城市。比其他地区，这仍然是一个相对较低的城市化水平，虽然它预计将会大幅增加。该地区已在经济增长和减贫方面取得了重大进展。城市的贫困率是比较低的，虽然亚洲金融危机的重创了城镇居民，但导致了非正规就业的显着增加，这仍然将是今后十年本地区城市贫困的一个特点。在东亚，城市人口的三分之一居住在贫民窟中，但并不是所有的这些居民都是穷人（跟其他地区一样）。这些贫民窟居民大部分都在中国（联合国人居署，2006）。
　　预测显示，该地区城市化将继续以非常快的速度推进，到2030年该地区大多数人口将居住在城市。同年，估计显示，超过60％的中国人口、80％的菲律宾人口将居住在城市里。预计增长主要将发生在城市周边。
　　中东和北非。中东和北非地区是一个高度城市化的地区，该地区60%的人口住在城市。在黎巴嫩和约旦等国家，这一比例分别高达80％和90％。由于高出生率、农村人口向城市迁移以及国际劳工流入，该地区城市增长速度高居全球第二。该地区城市还有另一个特点，即青年人口的快速增长。伴随着高出生率，到2025年该地区儿童人口估计将增加约30％，也门、沙特阿拉伯、巴勒斯坦和阿曼甚至更高（Lynkeus Censis，2004）。
　　此地区的国家在减贫方面取得重大进展，在20世纪90年代之前，进展反映在总体低的城市贫困发生率上。然而，自20世纪90年代以来，贫困水平一直保持相对稳定。该地区的城市穷人面临特定的挑战，如缺水，在某些情况下，还非常严重；高比例的城市青年人口和与之有关的较高的青年失业率。在该地区和一些国家社会不平等也很普遍。社会不平等与异常高的青年失业率和政治不稳等问题一旦搅和，就将引发国际社会高度的关注。
　　东欧和中亚地区。这个区域高度城市化，使用斯拉夫语和加入欧盟的国家城市化率是最高的。农村向城市迁移在该地区不再明显，但城市向城市迁移仍在继续。城市贫困低于其他许多地区。该地区城市贫困在很大程度上是由于经济转型和国营企业的衰败导致的。大多数城市贫困人口集中在二级城市，它容纳了大约85％的城市人口。这些二级城市一般前身为能提供就业机会的大型工业企业的集聚中心（世界银行，2006c）。随着许多行业规模的缩减，现在就业机会很少。
　　该区域城市穷人相关的两个主要问题是恶化的住房和基础设施条件。随着转型国家房地产市场的发展和住房制度改革，来自不同的社会经济群体的人越来越多地涌向城市贫民窟，尤其是城市郊区。这些地区一般都得不到很好的公共交通服务，这导致了社会排斥和隔离的问题。
　　拉丁美洲和加勒比地区。该地区高度城市化，有四分之三的人口居住在城市。该区域大约有60％的贫困人口，一半的极端贫困人口居住在城市地区。贫困的城市化，预计将继续在某些地方持续下去，尤其是在中美洲，这个区域特别容易遭受自然灾害，这将严重影响城市穷人。
　　拉丁美洲的城市往往是高度隔离的，这导致了社会排斥问题和“近邻效应”，这又反过来可能减少就业机会和降低教育成效。众所周知的例子是巴西的贫民窟，在该地区的犯罪和暴力问题，也是该地区的一个重大挑战，尤其影响城市贫困人口。
　　第五部分 城市反贫困的政策和项目：我们能学习什么？
　　自2000年以来，为实现千年发展目标，国际社会开始力推采用国家推动的方法来进行减贫，这标志着在扶贫方式上发生了转换。超过50个低收入国家已制定了国家减贫战略。世界银行和其他发展机构调整了他们活动来配合推动这些国家减贫计划的实施。在国家减贫战略中，把共享式增长作为减贫的主要驱动力得到广泛认可，其实现路径为：实施促进较高增长和在人口中（尤其是穷人中）实现公平利益分配的政策。这一途径十分有利于促进城市减贫。而且，这一共享式增长在城市化的推动下是可持续的。
　　经济增长。在大多数国家，城市地区的经济产值占国内生产总值50%-80%。一项全球14个国家的研究表明，那些在20世纪90年代在减贫领域做得不错的国家，都通过实施系列政策实现了经济的持续、快速增长。这些政策包括：促进宏观经济稳定的政策、产权界定政策、创造良好的投资环境政策、实施有吸引力的激励政策、完善要素市场功能的政策、促进能广泛获得基础设施和教育的政策等（世界银行，2005b）。另一项来自东欧和前苏联的研究发现，在1998-2003年期间，那些经历了持续增长并经历了贫困大幅减少的国家，城市贫困对政策的反应比农村贫困更加积极。在这一时期，不同
国家因不同的经济增长率、不同的发展初始状况和收入分配制度的调整，其贫困减少的程度也不相同。在一些收入分配制度调整（例如，CIS）向穷人倾斜的国家，贫困下降的速度快于预期（世界银行，2005c）
　　越南是一个成功地处理好增长和减贫（包括城乡贫困）关系的例子。这主要归功于贸易自由化、促进劳动力密集型的制造业产品出口，并大量投资于基础设施和教育等方面。在1992年至2003年间，越南的城市贫困人口每年按照11％的速度在降低（尽管农村每年以4.2％速度在减贫）。伴随着对劳动密集型产品的国内巨大需求，和非正规劳动力市场的扩展（满足了人们进入非正规工业和服务业生产非农产品和劳务的需求），20世纪90年代越南实现了强劲的经济增长。国家投入巨资进行基础设施建设。对农村基础设施投资设置了优先序，把基础设施建设定位于那些贫困人口多、增长潜力大的农村地区。在城市，推动资本充足和技能丰富的城市中心区域发展，在农村，国家通过再分配政策实现财政收入向农村地区转移。此战略对增长和减贫的影响已被证明是非常成功的（Besley和Cord，2007）。
　　除了推出培育经济增长的促进政策，各国纷纷以不同的方式来应对城市贫困的挑战。通常情况下，项目和政策是广义国家减贫战略的组成部分。针对10个国家，开展了一项评审，看一看减贫战略中有关城市问题的论述（Baker和Reichardt，2007）。评审结果发现，通常的城市问题和那些与有代表性城市穷人相关的问题在减贫战略中未被很好地论述。在那些对城市化和城市贫困问题有坚实分析基础的国家，在减贫对话中对这些问题有很好的论述。这一分析为减贫战略（PRS）提供直接的信息。城市利益相关者被纳入减贫战略（PRS）的制定是至关重要的，因为这样可以更好地在减贫战略中覆盖城市问题。最后一个主要发现是，实施城市政策需设置优先序，和需强有力的政治承诺。这些发现指出，需要对城市贫困问题的研究和分析进行投资，确保研究结果被广泛传播，并与政策制定者进行讨论以更好地让他们了解政策有关的过程。
　　瞄准城市穷人的项目可分为三类：I）瞄准改善居住条件的项目。主要是对贫民窟进行升级改造，同时还可以通过公共房屋计划、宅基地供应和服务计划提供信贷和住房贷款，租金管理，土地所有权转让，改善基础设施和提供公用事业补贴等；II）瞄准于改善收入的项目。旨在提高穷人的收入，如就业培训，发展微型企业，提供孩子料理服务；III）瞄准于最脆弱群体的安全网项目。这类项目有现金转移支付，粮票，供餐方案，费用减免，补贴，及公共工程项目。
　　改善居住条件。在过去的15年里，一些国家在减少和稳定贫民窟增长率方面取得进展。巴西，埃及，墨西哥，南非，泰国和突尼斯的成功是因为在中央政府层面的政治承诺，承诺改造大规模的贫民窟和通过贯彻土地方面法律、法规改革、调整项目和实施包容性政策等为穷人提供服务（联合国人居署，2006）。
　　总体而言，在瞄准城市穷人的项目中贫民窟改造可能是最常见的。贫民窟改造项目通常侧重于提供基础设施（水和卫生设施，废物管理，电力，道路），如果范围再宽一些的贫民窟改造项目还包括旨在提高土地使用权保障，改善社会基础设施，提升住房质量，获得信贷，以及获得社会项目（健康和教育，白日料理，职业培训和社区管理）的干预措施。贫民窟改造项目已有相当长的历史，在20世纪70年代比较盛行。
　　最近的一项研究回顾了过去的三十年世界银行为改善居住条件开展贷款业务的经验教训（Buckley和Kalarickal，EDS，2006）。贷款包括278个项目，分布在超过90个国家和地区。总体而言，研究者发现，为满足日益增长的大规模政策有关的援助需求，世行的住房贷款是积极有效的。这种贷款组合取得了显著成绩，其贷款总额占全部城市贷款的一半以上。然而，研究还发现，世界银行的住房贷款已经偏离了贫困定位的核心，因为支持低收入群体建房的贷款仅占10%这样一个非常小的份额，支持低收入国家的住房贷款仅占20%。这种偏离减贫做法的原因是， 捐助者关注焦点的变化
（Viloria-Williams，2006）。
　　然而，最近又涌现出一股对城市贫民窟改造项目的兴趣，这可能与城市化推进以及城市穷人日益迫切地需要解决基础设施和服务的需求有关联。2005年，一项对内罗毕贫民窟居民的调查识别出他们想优先发展的4个领域（世界银行，2006d）。他们的反应主要集中在基础设施上：厕所（24％），供水（19％），医疗诊所和服务（13％）和电力（12％）。
　　虽然出现了一些经验证据（如，关于在为城市穷人成功交付基本服务方面，总体上，贫民窟改造项目是相当积极的），但有关贫民窟改造的经验和影响的证据是有限的。
　　从现有的来自菲律宾、印度尼西亚和巴基斯坦关于贫民窟改造项目的评估中可以归纳出贫民窟改造项目带来的好处，包括通过建造房屋和小商店买东西改善谋生机会；环境、健康和安全状况改善；能获得较好的路；安装路灯后犯罪减少；提供娱乐中心和青年培训场所等。提供土地使用安全保障激励了业主投资自己的家园建设。在一些情况下，社团组织积极寻找其他资金来源来建设社区，包括参与社区规划和规划实施。最近有一篇综述文章指出：“整体的、综合的升级改造项目使居民能够发展和提升他们的能力，增加他们的收入，磨练他们的领导能力，比其他社区拥有同样个人利益的普通市民更加享受”（Viloria-Williams，2006）。
　　一项关于巴西里约热内卢贫民窟改造项目的研究发现，该项目覆盖范围得到很大扩展，包括负责项目社区的水和垃圾收集（Soares，2005）。然而，关于财产价值、健康结果、盈利状况等，没有进行对这些方面的改善状况进行深入评估。
　　一项对印度3个贫民窟改造项目的评估发现，改造项目为贫困家庭提供基本的基础设施改善了低收入群体的生活质量。这种改善是通过多种途径来实现的，如改善的经济和社会活动，花费较少的时间去取水，改善了棚户区的面貌，以及财产价值的升值等（Amis，2001）。在孟买，一项采用参与式和响应需求的方法（以前的方法不使用参与式方法）实施的贫民窟卫生项目，展示了在服务交付方面所取得的诸多成功之处。
　　墨西哥项目“Piso Firme”，开始于2000年，内容为改善住房，即通过用水泥地面替换以前肮脏的地面，以改善儿童健康，减少肠道寄生虫感染。这个项目的影响评估者把幼儿健康的显著改善归因于这个项目，因为项目实施后测得了寄生虫感染率、腹泻、贫血患病率下降。测量结果还发现，孩子的认知能力（包括语言和交流技巧）得到显著改善。同时，评估结果也发现，项目实施后，成年人关于他们的住房和生活质量有较高的满意度，并显著降低了抑郁症的困扰(Cattaneo等，2007)。
　　在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯，有一项关于土地所有权的影响评估。土地所有权的安排是一些贫民窟改造项目的部分内容，评估发现使用土地所有权抵押以获得贷款和私人住房投资方面显示出积极的影响（尽管非常适度）。此外，土地所有权降低了户主的生育率和家庭人口规模。这些规模较小的家庭在教育自己的孩子方面投资更多（GalianiSchargrodsky，2006）。
　　审查回顾世界银行项目中的经验可以看到这样几个关键点（ Buckley 和Kalarickal ，2006）：I）如有可能就在原地对贫民窟进行升级改造，这在许多国家具有经济意义。把贫民窟夷为平地以满足市区重建是没有必要的，因为有大量市区改造项目成功的例子，这些项目涉及增加市区的密度，以容纳中低收入家庭和混合用途；II）搬迁也可以是一个有效的策略。在许多人口密集的城市，交通基础设施（公路，铁路和运河）受到了贫民窟居民的侵占，恢复退化服务的成本超过对居民家庭搬迁到其它地方并提供更好设施的成本。当贫民窟位于高风险或环境风险区域时，搬迁也是适当的。III）在地方的政治支持下，把责任下放到适当的最低层级和实施问责制对于贫民窟改造项目的成功是至关重要的。
　　基于这些经验和教训，新一代的贫民窟改造项目正越来越多地考虑社会因素部分。世界银行最近在巴西，牙买加，越南，伊朗，和其他地方的项目也被设计用来解决就业、犯罪和暴力、儿童保育、青年、卫生保健等问题。世界银行对住房贷款的审查回顾要求改进银行的住房贷款方法，尤其强调为低收入家庭住房，特别是为贫民窟住房改造（尤其是在非洲）提供支持。回顾审查还建议，对攀升的援助需求做出回应，尤其是在提供住房补贴方面，强调通过改进融资和提高政府支出瞄准穷人的有效性，和通过慎重的扩展住房贷款的范围。除了这些建议之外，投资地方能力建设和做好长期规划是至关重要的。这些投资的主要作用是可能有助于防止贫民窟的孳生扩散。
　　收入和就业项目。解决城市贫困问题的核心是就业。有一系列旨在提高穷人收入的项目，如就业培训，发展微型企业，和提供儿童照料服务。在这些项目中，如幼儿照料中心和小额贷款在城市贫困区域中有巨大的推广潜力。这方面也有许多成功的例子。
　　大多职培训项目是针对青年开展的，但培训的结果好坏兼有（Betcherman等，2004）。一项关于积极劳动力市场项目评估的跨国评估概要显示，培训对被培训对象的影响表现为负面的和通常不显著（或者适度正效应）（Kluve，2006）。然而，在工业国家，就业培训项目被发现有积极影响。但在发展中国家这样的证据很有限。四项有关拉丁美洲（阿根廷，智利，秘鲁和乌拉圭）就业培训项目的评估显示，把培训和工作经验与其他服务事项（包括心理发展和职业评估）联合起来的密集投资可能是有益的。因为执行能力在公民社会、私人部门以及灵活的竞争性的和分散的服务交付等方面发挥着重要的作用。虽然培训对就业和收入在短期内（培训后几个月到一年）似乎有相当积极的影响，但随着时间的推移，很少或没有人知道是否有影响。最后，关于技术和职业教育（TVE）的影响，来自发达国家（美国，法国和英国）的研究结果显示，尽管职业课程与就业之间的影响非常强，但它仅仅有选择性地与高工资有联系（Ryan，2001）。对于发展中国家来说，缺乏支持培训与就业和收入正相关的证据，这似乎与缓慢的就业增长和疲软的就业需求的宏观环境相关（亚当斯，2007）。
　　在减少贫困方面，小额信贷已经被证明是一个强有力的工具，由于它能够帮助穷人积累资产，增加收入，减少其应对经济压力的脆弱性（CGAP，2006）。在印度，墨西哥和巴西等国家，针对城市贫困人口的住房贷款项目也显示出积极的影响。然而一些城市穷人仍然没有获得来自银行的小额贷款，因为银行不愿意给没有抵押品的穷人贷款。就孟加拉而言，著名的格莱珉乡村银行（Grameen Bank）不在城市运营，原因是在城市运营被视为具有风险（世界银行，2007a）。以上的论述反映，需要在城市穷人中推广小额信贷。
　　进入劳动力市场的一个约束，尤其是对女性来说，是没有足够多的托儿所。来自危地马拉的证据表明，那些把孩子送去参加幼儿照料项目的妇女，他们的收入提高了30％（Ruel等，2002）。还有大量的证据表明，就大脑发育和学业成绩来说，孩子的早年时光很重要。参加幼儿照料的儿童比不参加早期干预项目的儿童有更强的学习动机，更好的成绩，和更高的对自身的关注。早期干预也已被证明能通过较早提供重要的学习技能而提升成功就业前景（Young，2003）。
　　社会安全网项目。安全网项目瞄准于穷人或那些容易受到贫困冲击的人群。在城市这些项目十分重要，因为城市更加依赖市场经济，这使城市家庭更容易受到宏观经济波动的冲击。虽然有对安全网项目的详细回顾，但对城市地区这些项目的设计和实施相关的问题却很少进行分析。
　　墨西哥的Opportunidades项目就是一个广为人知的安全网项目，该项目目标十分鲜明，即为城市穷人而设计的。这是一个有条件的现金转移支付项目，起源于Progresa项目（主要在农村地区运行）。该项目为符合条件的家庭提供现金，条件是正规学校的出勤率和定期的预防保健服务接受情况。在2002年该项目扩大到城市地区，当时，它面临着诸多挑战，如对城市穷人的瞄准和调整等。例如，有工作的母亲没有加入或退出这个项目，因为活动的时间与她们的工作时间相冲突（ Latapi 和dela Rocha，2004）。
　　虽然该项目最初在城市和农村的受益对象的瞄准是一样的，但项目对两地区家庭的影响是不同的。在城市，项目对入学、毕业、辍学的影响远小于在农村地区（Parker，2004）。这与城市较高的机会成本以及到学校的高花费有关系（据报道，这个花费约占用80％的学校补助金）（Latapi和de la Rocha，2004）。项目对城市受益者的一个最大的（意外）影响为家庭环境的改善，例如财产管理规范化，获得基础设施服务，升级建材质量。
　　在城市设计和实施这类项目的时候有几个问题，包括来自瞄准和15-24岁相对脆弱的年轻人方面的挑战。给定福利异质性条件下，即使在非常小的区域内，例如在社会经济特征混合的贫困窟内，地理定位可能是困难的。资产调查也很困难，因为比起农村家庭，那些可能有资产的城市脆弱家庭甚至更加容易陷入贫困。城市家庭通常缺乏产权，这就可能把他们从能够参与社会项目的资格名单中排挤出去。
　　城市贫困青年是一个特别脆弱的群体，通常有更高的失业率，并易被暴露于犯罪和暴力，艾滋病和其他性传播疾病。诸如有条件的现金转移和就业培训等社会安全网项目可以帮助该群体最小化其面临的风险，便利这些处于脆弱期的人进入劳动力市场。
　　资料来源：世界银行网站
　　●减贫观点●
从增长到发展：中国和印度相互能学些什么？
阿马蒂亚●森
第一部分
　　增长和发展是不同的，但二者却紧密相连。仅有增长是不足以实现发展的，我们要承认这点很重要，同样重要的是，我们要清楚地理解经济增长所创造的资源将如何促进发展进程。下面就让我介绍一下这两个概念，先讲二者的
区别，再讲联系。
　　增长和发展有何不同呢？经济增长速度反应了一个经济体真实收入扩张的速度，它与收入和产出有关，尤其和收入总额和全国产出的真实价值总额有关。相反，经济发展主要关注的根本不是收入和产出，而一定是人们的生活质量及其享有的幸福和自由。
　　增长和发展区别的核心理念是亚里士多德在两千多年前就提出的，即我们追求收入和财富不是为了它们本身，而是要实现我们的其他追求。在《尼各马可伦理学》中，他指出：“财富明显不是我们追求的益处；因为它只是有用而已，只是可以用来换得其他东西罢了。”经济发展的最终目标不能仅仅是收入或财务的增长和扩张。他们只是诱人的衍生物——是为了实现其他的追求——我们重视这些追求本身，比如可以自由地做事，自由地过我们重视并且值得过的生活。评价发展就必须看它是如何扩大实质自由的。
　　因此，经济增长和经济发展是明显不同的。但这并不能说明二者毫无关联。事实上，经济增长非常有助于实现经济发展，这取决于我们如何利用经济扩张的成果，即更高的收入和产出所创造的机遇。通过增长加强发展的进程是可行的，并且可以获得巨大的成功。在我同让·德雷兹合著的一本书《饥饿与公共行为》（出版于1989年）中，我们将这一进程称为“增长传递型”发展进程。
　　当然，可持续性也是一个重要问题，要实现可持续就必须关注环境问题。可持续的经济增长可以释放巨大的力量，通过改善人的能力和自由，不仅可以提供收入，也可以提高人们的生活水平和质量。要承认，如果配套公共政策能有效地利用增长成果，那么经济增长将对人们的生活水平产生更大影响。
　　即使经济增长的成就十分显著，人们也不会自动地就平等地共享经济扩张的成果，分配上的考虑也将保持其重要性。但在关注一国人民生活和自由的同时，增长必须具备为所有人带来好处的潜力，因为收入多少决定了对于人们能否实现繁荣和幸福，并且自由地做我们重视的事情。这一点很好理解，虽然还有更多可说的内容，但二者的基本联系是非常直接的。
　　还有不那么明显的联系，即经济增长增加了一国的资源，使其可以做必要的事情，比如维护法律秩序和进行物质和社会基础设施建设。这是经济发展分析里非常重要的一个问题。但那些热衷于市场而忽略国家的支持行动的人常常忽略了这一点。现代经济学创始人、市场经济的捍卫者亚当·斯密在两个世纪前就对经济增长这一方面的重要性——即增加公共收入用于提供公共服务的能力——进行了清楚的探讨和强调。
　　我们的确想要良好的经济状况和运行良好的市场经济，但是，亚当·斯密问到：“我们必须问为什么我们想要良好的经济状况和有效的市场”。斯密继续解释说，政治经济的任务就是追求“两个不同的目标”：“第一，为人民提供足够的收入或生活保障，或更确切地说，是使人民有能力为自己提供足够的收入或生活保障；第二，为国家或联邦提供足够的收入用于公共服务。”增加国家可以用于追求公共目标的资源与运行良好的市场经济、私人收入的扩张是同等重要的目标。遗憾的是，市场原教旨主义者往往忽略了这一点，即亚当·斯密对于市场经济应该实现哪些目标的讨论本质上并没有倾向任何一方。
第二部分
　　实际上，承认经济增长和公共收入扩张之间的联系是发展经济学的重要组成部分。公共收入非常重要，因为不仅内部和外部安全和法律秩序需要它，追求一国有理由追求的目标也需要它，比如良好的公共教育（这一点斯密深有感触）和公共医疗（基于欧洲、美洲和包括亚洲在内的其他地区的发展经验，这一点的重要性也越发明显）。
　　值得指出，通过经济增长创造公共收入对于实现许多其他的目标也非常重要，比如减少财政赤字和削减公共债务。今天，不论是在亚洲、非洲和拉丁美洲，还是欧洲和北美，增长会带来的结果都应得到强调。欧洲似乎陷入了一个削减财政赤字的困境，其减少公共支出的方式会大幅削弱经济增长，因此使其更难，而不是更容易减少财政赤字。我个人认为今天欧洲经济政策背后的经济学是很不恰当的，欧洲大陆的主要各国何时才能从深陷的泥潭中脱身尚不明确。然而，在本次研讨会上，我们的主要关注并不是欧洲和美国的问题和混乱，而是亚洲、非洲、拉丁美洲国家和世界上发展中国家的总体情况。
　　增长传递型发展可以成为消除贫困、匮乏和发展不足的一项重要策略，前提是这一策略的各项要求得到充分理解。经济增长和提高生活能力和质量的关系取决于许多因素，包括经济和社会总体不平等的状况。因此，增长的“包容性”，即经济增长成果的惠及范围是非常重要的。同样重要的是，如何利用经济快速增长创造的公共收入对于追求增长传递型发展也十分关键。
　　国民生产总值快速增长，不仅仅通过为人民提供收入进而促进发展，也通过创造公共收入而强有力地推动发展。事实上，公共收入往往比国民生产总值增长更快。比如，印度的情况表明，当国民生产总值的年增长率在7%到9%之间时，公共收入的年增长率通常会更高，在9%到12%之间。目前，印度政府的净税收总额是1990-91年的四倍多，没有考虑价格变动——如考虑价格因素，增幅将大大缩小。而制定政策的一些主要挑战就在于这些公共资源的利用，因为经济增长的成果很大程度上取决于政府如何使用经济增长创造的公共收入。
第三部分
　　要确保经济增长进程会促进公共领域资源的扩张，必须审慎地分配公共资源来实现发展。极其重要的是，要详细检查公共领域的运行情况，坚持经营的责任和效率。两个问题都很重要。最近，我在写一本关于印度经济问题的书，由我和让·德雷兹合著，几个月后就会出版。我们指出需要更关注公共支出重点的评估检查和公共部门责任和效果的加强。
　　在这两个方面，印度明显可以向中国学习。很明显，中国正在更好地利用公共收入促进发展。比如，中国医疗领域的政府开支几乎是印度的五倍。当然，中国人口更多，人均收入比印度高，但即使相对来看，中国医疗领域的政府支出占国民生产总值的2.3%，而印度仅有1.4%。此类的对比可以很好地说明了为何中国的医疗成就会远远超过印度。
　　印度在公共医疗领域相对较低的投入致使全国许多穷人非常依赖私人医生，而许多私人医生几乎都未接受过任何医疗培训。因为健康也是“信息不对称”的典型例子，当，尤其是当病人可能不了解医生（“所谓的医生”）的知识程度及其开的药方的时候，发生诈骗和欺骗的可能性就很大。我于1998年用诺贝尔奖奖金成立了一家公共利益信托公司，它的一项研究发现，有很多案例都是利用贫穷病人的无知，他们用亟需的钱交付治疗费，最后却得不到医治。这不仅仅是可耻的剥削造成的，根本原因在于印度许多地区公共医疗服务匮乏。
　　印度正在向依靠私人医疗方向发展，没有国家医疗提供的基础公共医疗设施作支撑，世界上每一个成功的医疗服务转型都是这样进行的，从英国到日本，从中国到巴西，从韩国到哥斯达黎加，无不如此。即使在印度国内，使用私人医疗的辅助设施来丰富一个运作良好的国家体系（这在喀拉拉邦获得成功）和在国家几乎不提供医疗设施的情况下依赖私人医疗（在比哈尔、中央邦、拉贾斯坦邦或北方邦是这种情况），是完全不同的两种情况。
　　现代文学对信息不对称提出了警告，包括试图通过补贴私人医疗来弥补鸿沟，或试图提供私人医疗保险，因为在对医疗情况了解程度不同的情况下，追逐利润的市场交易就不仅仅和经济贫困问题有关。在大部分反映生活水平的社会指标上，比如人均寿命（中国73.5年，印度64.4年）、婴儿死亡率（中国17‰，而印度66‰）、平均受教育年限（中国约为7.5年，印度仅为4.4年）和免疫覆盖率（中国儿童接种百白破疫苗的比例为97%，而印度仅为66%），中国的情况远远好于印度。虽然印度的经济增长率几乎赶上了中国，但在使用公共资源提供社会支持和相关的社会指标方面还远远落后于中国。虽然两国的差距背后无疑还有其他的因素，但在利用增长成果提供社会支持上的不同似乎是最重要的一点。
第四部分
　　这并不是说印度没有任何值得骄傲的成绩。印度的民主充满活力，社会大众积极地参与公共讨论，在主要语言群体和区域传统的差异作用下仍能保持团结，公民政府对军队拥有领导权，这些都是印度所取得的一些成就，可以视为
其发展成功的组成部分。但即使这些成就也不能解决印度不够重视发展分配所带来的问题。
　　这不仅仅是中央决策的问题。在印度的民主制度下，政府必须满足公众提出的要求，而相对富裕的中产阶级选民的呼声往往盖过了社会最底层民众的微弱呼声。在公共讨论方面，以及与此相关的决策方面都需要更强调发展的价值，决策时政府应该不用担心可能会被呼声更高的民众推翻，即使他们不是最需要帮助的群体。我们的书暂时命名为《印度：一个不确定的荣耀》，书中广泛地探讨了这一问题，也探讨了如何加强公共服务交付的责任和效率。
　　印度有什么值得中国学习的地方呢？在此我不谈两国民主的差异，因为这是一个政治问题，比发展涵盖的范围更广。但我相信印度的一些做法对中国的政策讨论是非常有益的。举个例子，印度建立了积极的学校午餐体系，虽然并不是所有地区都取得了同样的效果，但在一些邦还是获得了成功，比如在泰米尔纳德邦，责任和低效问题并没有阻止目标的实现。中国儿童的营养状况总体还是好于印度的，这得益于中国对医疗更为重视，但全国仍然存在营养不良的地区。中国有理由考虑引入午餐体系。
　　印度的一些邦在儿童发展学前干预上也取得了良好的成果。中国拥有更多的资源，更致力于实现发展目标，因此也可以在这一方面借鉴国际经验，向运行情况良好的印度各邦学习。
　　事实上，世界上任何一个国家都有很多的机遇相互学习。全球经验是一笔巨大的财富，可供世界上任何一个国家利用来促进本国发展。这一点原因相对于其它原因来看，更突出了我们今天所召开的此次研讨会的重要意义。
　　来源：2012年中国国际扶贫中心举办的国际减贫与发展论坛上作者的演讲材料

 

 

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