国际减贫动态第五十四期-定向救助和社会资本：智利在新自由主义民主时期的住房政策

　　●研究前沿●　

　　导言
　　20世纪80年代，拉丁美洲各国开启了政治民主化与经济自由化的双重进程。民主化过程可谓步履维艰，右翼军事势力经常策动政变推翻民主政府。但至少到现在为止，这样的情况已经极为罕见了。在其中，新自由主义的经济改革发挥了重要作用。因为激进的政策往往会让国内外的投资者感到不安，要实施经济自由化，政府就得放弃那些不切实际的想法，以更加谨慎务实的态度来构建经济和社会秩序。
　　然而另一方面，经济自由化又加剧了拉美地区本已根深蒂固的贫困和不平等问题。越来越多的研究者发现，新自由主义改革所带来的经济问题和社会失序日益凸显，弱势群体在政治领域更加缺乏对话能力（Lechner，1998；Roberts，2002；Kurtz，2004；Weyland，2004）。也就是说，民主改革或许扩大了社会的开放度，但国家与经济改革却增加了“民间部门”1的经济脆弱性，削弱了人们的社会凝聚力和组织能力。本研究发现，民间部门的政治影响力在减小，他们难以对政府官员构成压力，进而使自己的切身利益得到重视。
　　这些问题引起了国际发展机构以及国内政策制定者的重视。“市场导向派”认为，要减少结构调整给社会和经济带来的负面影响，最好是培育社会资本来推动发展。罗伯特·普特南（Robert Putnam，1993）在他那本广受赞誉的《使民主运转起来》里提到，社会资本是“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率”。另一方面，世界银行将社会资本定义为“一些能够决定社会互动质量和数量的制度、关系和规范”（WorldBank，无日期）。由于许多地区的市场改革都未能有效地推动经济发展、减贫以及缩小收入差距，到20世纪90年代早期，社会资本便成为了世界银行分析发展问题的一个重要视角（Fine，1999；Bebbington等，2004）。
　　普特南与世界银行的定义颇受争议。尤其是从事不发达地区研究的学者发现：社会资本和经济发展的联系并非如此简单；由互惠关系交织而成的社会网络常常扮演着安全网的角色，帮助人们应对物质生活的窘迫，让那些被排挤在正规经济部门以外的人得以生存（Portes，1998；Anderson，1999；Tironi，2009）。尽管如此，这些不同的声音并未撼动世界银行的地位。拉丁美洲的许多政府都采用了世界银行的建议，试图培育弱势群体的社会资本来减少社会和经济对他们的排斥，从而缓解市场经济发展带来的问题。这套做法与以往的结构调整有着一定区别，因为以往的做法强调的是国家力量对市场缺陷的干预；而现在则是依靠增强目标群体的社会互动来促进市场的良好运作（Fine，1999）。各类定向救助与社会整合项目有意让弱势群体融入市场经济，以同时提高经济效率和社会凝聚力，进而巩固公民社会和民主进程。
　　那么，这些目标最终都实现了吗？弱势群体的集体行动得到发展了吗？他们的合作是否稀释了市场的竞争压力（对稀缺资源的竞争），增进了社会凝聚力？为了回答这些问题，近年来一些研究者在宏观层面对拉丁美洲的福利改革进行了分析，其中，哈格德和考夫曼的《发展、民主与福利国家》，塞古拉-乌维尔格的《拉丁美洲福利国家的政治经济学》都堪称佳作。这两个研究基于一个共同的背景，那就是拉美国家在“进口替代工业化战略”失效之后，于20世纪80年代先后进行了市场化社会改革和贸易自由化；为了保证新政的落实，提高经济效率，国内的改革者还与国际金融机构（例如世界银行）进行了合作。上述两个研究既分析了改革的原因，也提到了它的缺陷，即穷人的福利需求难以得到满足。哈格德和考夫曼发现，定向救助项目不但不能提供足够的资源来增加就业或是减贫（Haggard和Kaufman，2008）反而还“让贫困群体内部出现了一定分化”（2009）。在此基础上，笔者对拉美的社会福利改革进行了“小样本的”定性研究，着重分析了定向救助项目对社会组织和贫困群体内聚力的影响。早在1990年，Esping-Andersen就开创性地指出：福利制度既可促进、也可削弱阶级间与阶级内的内聚力，它的结果如何，取决于制度本身的架构。有些社会福利政策能够推动贫困群体形成强有力的联合，让他们能够对民主型领导人施压，使其注意到穷人的诉求，进而加强政治参与和政治问责，保证社会民主与公平。
　　那么，在过去几十年里，拉丁美洲实施的定向救助项目是否实现了这样的效果呢？考虑到拉丁美洲的住房资源极为紧缺，而国际发展机构又一再强调实施定向住房补贴的重要性，我们便不妨先来看看现在的住房政策到底起到了多大作用。世界银行的数据显示，在拉丁美洲，1.28亿人生活在拥挤而又破败的贫民窟中，至少需要提供2800万套住房才能让该问题有所缓解（Jha，2007）。尽管因经济水平的差异，各国情况略有不同，但住房问题仍是拉美所有国家面临的最为严重的问题之一。“在阿根廷、乌拉圭、智利、巴西和墨西哥这些收入较高的国家，1/3的家庭居住条件恶劣……而在收入较低的玻利维亚和危地马拉，这样的人口则多达半数以上”（Rojas，2006）。在上世纪80年代初期，以世界银行、泛美开发银行 （IADB）和美国国际发展署（USAID）为主的国际机构就已涉足定向救助，试图解决拉美人民的“住房难”问题。
　　智利便是一个典型的例子。在以前，国家是住房资源的供给主体；从上世纪80年代开始，智利启动政治经济改革，转为以市场为导向，直接瞄准穷人不同程度的需求为其提供住房补贴。在此过程中，世界银行和泛美开发银行提供了不少资金支持和其他帮助。在它们和美国国际开发署的推动下，到了90年代，智利的住房改革已被称为“最佳实践”，成了拉美乃至世界其他国家竞相效仿的对象（Gilbert，2002；Jha，2007）。
　　抛开这所谓的成功暂且不谈，仅从不同政治体制下住房政策的变化来看，智利案例就值得好好研究。从20世纪60年代中期到70年代初，国家主导的住房政策让城市贫困人口实现了高度的团结和社会流动。在皮诺切特主导的军政时期（1973-1990），政府在新自由主义学派经济学家的协助下，按照市场规则对社会福利政策（尤其是住房政策）进行了重新设计。自1900年民主化改革以后， 中左党派组成的民主联盟（Concertación）上台，表现出了对社会和
谐的高度重视，在执政期间制定出了清晰的目标，增加了社会支出，积极推进社会福利政策的制定和实施。以住房保障和城市事务部为例，该部门的目标是：“实现和平共处，推进社会共融，加强公民的认同感、归属感和集体主义的责任感，确保城镇规划与决策过程中的民主参与”（MINVU，2009）。也就是说，住房政策是新政府实现社会和谐的一个手段，若要更好地揭示这套政策对整个社会与城市贫困的影响，我们便得采用一种历史比较分析。
　　基于这样的方法，本研究最终指出：市场关系以个人主义、竞争与个体利益的强调为特征，而社会关系却建立在互信、合作与集体利益之上，虽然智利的住房新政旨在调和二者，通过对弱势群体实施定向救助来培育社会资本，但结果却恰恰相反——住房补贴的发放与地方政府的组织结构加剧了本已严重的社会分化，让工人更加脆弱地暴露在了市场风险之中，同时还削弱了城市贫困人口的集体行动意向。这项政策激化了“民间部门”内部的竞争，扼制了社会资本的发展，使得城市贫困人口难以集齐众力对政府官员施压，让他们倾听和满足自己的诉求。
　　为了更好地理解社会福利制度和社会组织之间的关系，本文首先建立了一套概念框架，随后用其分析了智利三个时期的住房政策对社会组织产生的影响。这三个特征鲜明的时期是：民粹主义时期（1964-1973）、新自由主义—专制时期（1973-1990）以及新自由主义—民主时期（1990年至今）。笔者通过对政府官员和贫民窟居民的访谈，掌握了大量有关当前住房政策的一手材料，并依据社会分层和市场保护两个维度，查看了1990年以来住房政策对圣地亚哥城市贫困群体产生的影响。最后介绍了访谈和分析的方法，引出了本研究的结论。
　　福利体制和社会组织
　　福利制度旨在提供社会分层和市场保护（即去商品化）。从市场保护来看，它可以让“公民在必要时可以自由地选择不工作，而无须担心会失去工作、收入或一般福利”，根据这个目标实现程度的差异，福利制度便可分作几个类别（Esping-Andersen，1990）。我们需要借助如下三个指标来衡量福利制度的去商品化效果：1）福利水平；2）公民获得福利的途径；3）福利的覆盖面。提供的福利水平越高、覆盖面越广，公民的社会权（social right）保障得越充分、获得福利的途径越多，那么福利制度就越是能够保护公民，让他们免受市场的负面影响；反之，公民受到的保护就会大大受限，而且社会分化的程度还会加深。不管是推行去商品化还是加强市场的主导性，政府大可根据自己的目的，去设计相应的福利体制管理架构。例如，在中央集权式的管理体制下，福利的水平、覆盖面和可及性多多少少都是标准化了的，这样的架构有助于实现社会融合，给福利国家持久的支持。与之相反，在分散化的管理体制中，福利的覆盖形式是碎片化的，国家会实施各种各样的项目，让目标群体相互竞争。因此，福利的可及性相对较低，社会分化加深，不利于社会整合。
　　为了更好地理解这一点，我们可以引入艾斯平-安德森（1990）的福利体制框架（1990）。他根据上述三个指标——福利水平、获得福利的途径以及覆盖面，将福利体制划分为三种理想型，即自由主义、法团主义和社会民主主义。在自由主义的体制下，福利的供给水平和覆盖面是最低的，而且，提供福利的条件十分严苛，政府通常会借助家计调查给人们赋予略带耻辱性的特征，只有满足了这些特征的人才有资格享受福利。此外，国家还鼓励私人部门提供福利，从而进一步约束了社会权，结果造成“一种混合的景象——国家和市场均提供了一些福利，接受国家福利的那些人都相对贫困，而大多数人在市场中接受差别化的福利，两者之间存在政治、阶层方面的分立”。在这种福利体制下，人们难以结成基数庞大的联盟来要求国家提供更多的福利。简言之，在经济方面发展得较好的公民能够在私人部门满足自己的福利需求，他们不愿意资助那些市场中的失败者。如果非得由公共部门给予这些人救助，那么，他们必须接受家计调查，被打上带有耻辱性的标签，只有这样才有享受福利的资格。通过这些行政手段，自由主义福利体制大大约束了人们的福利要求，同时也限制了他们获取福利的途径。除此之外，政府还会实施各种各样的项目来制造工人阶级内部的分化和竞争，从而阻碍他们的联
合。
　　与自由主义不同，社会民主福利体制基于工人阶级和中产阶级的深度结盟。国家建立了一个统一的社会保障体系，遵循普遍施惠的原则将所有社会阶层都纳入进来。结果导致高度的去商品化，增进了社会总体的凝聚力，反过来又进一步巩固了福利国家的执政之基。法团主义的福利制度同时兼具上述两种制度的特点：和社会民主体制类似，国家是社会福利的主要提供者，市场的作用微乎其微；但另一方面，它还跟自由主义体制有着相似之处，那就是不同社会阶层所能享受到的福利是有差别的，因此，这种体制不利于阶层之间的联合与经济利益的再分配。
　　借用此概念框架，可将半个世纪以来的智利历史分作三段。1973年军事政变以前，基于民粹主义的政治制度，智利的福利体制由法团主义向社会民主主义发展；新自由主义专制统治时期（1973-90），政府建立起了一套自由主义的福利制度；1990年以后，尽管政治经济模式变为新自由主义民主，但先前的福利制度依然得以保留。这三个时期的政治经济模式与对应的福利体制有着鲜明的特征和深厚的含义，它们影响了社会福利的本质、程度以及公民社会的组织（表1）。
　　表 1 1964-2006年智利的社会福利和住房政策改革

　　从20世纪30年代至1973年，民粹主义联盟统治了智利逾40年，其最初实施的是民主的政治制度和法团主义的福利制度。在这种体制下，只有那些具有战略意义（对国家主导的进口替代工业化有重要作用）的民众才能享受社会福利，而包括农民和城市贫困人口在内的其他群体则被边缘化。由于中左翼党派（主要是社会党、共产党和基督教民主党）代表着中产阶级和工人阶级的利益，而它们执掌的国家又有着高度的集权化与干预主义色彩，于是，执政党逐渐将先前那些边缘群体纳入到福利体系之内，使福利体制的本质开始由法团主义转为社会民主主义。国家在社会福利的管理中扮演了越来越重
要的角色，而福利水平、覆盖面以及公民获得福利的途径都大大增加。1973年政变发生前，“智利已经形成了一套非常全面的福利体系，覆盖了各种社会风险并建构起了较为成熟的教育和医疗卫生系统，这在整个拉丁美洲都实属罕见”（Segura-Ubiergo，2007）。
　　执政党的动机主要是想赢得更多的选民，从而巩固自己在政治和意识形态上的主导地位。然而，政府的承诺过多使得人民对住房的需求暴增，民间团体的运动也此起彼伏，给政府施加了巨大的财政负担和政治压力。结果导致恶性通胀和政治动荡，前后两届执政党均以失败收场。（Borzutzky，2002）政变之前的住房政策
　　从1964年到1973年阿连德总统上台，智利的住房政策有着一些明显的特征。例如，无论是基督教民主党执政（1964-70）还是人民团结联盟执政时期（1970-73），政府都大大激发了民间部门的住房需求，甚至使之超出了国家的供给能力。它们将住房看作是人民的一项基本权利，认为国家有义务去满足人民的这项需求。在20世纪60年代末，弗雷总统带领基督教民主党（PDC）实施的一系列政策和制度改革引发了民间部门对住房的需求与期望。为了实现理想中的图景，基督教民主党启动了一个“全民发展”战略，一方面旨在缓解资源的极度稀缺，提升地方政府的工作能力，另一方面也有意为该党赢得新的支持。按照预想，这种新型的法团主义制度会激发人们的民族认同；中央政府直接提供救助和补贴，也会促使人们产生集体行动来解决共同的问题。
　　然而，由于僧多粥少，弗雷政府能够提供的资源远远无法满足人民日益增长的需求（尤其是住房方面的需求），“全民发展”最终以失败收场。为了解决智利面临的住房紧缺问题，弗雷政府宣称“住房是每个家庭皆有的一项基本权利，因此无论经济条件如何，所有家庭都应该拥有住房”（MINVU，2004）。为此，政府于1965年成立了一个专门负责住房管理的部门——住房保障和城市事务部（MINVU），并在随后组建了几个相关的自主经营的国有公司2。这些官方实体负责落实政府的“宏图大业”，力图在弗雷任期内建设36万套住房，而且其中的21.3万套（约60%）都是供给穷人的（同上）。但由于从农村地区涌入的移民大大扩充了城市贫困的队伍，政府建设的住房对于源源不断的需求来说只是杯水车薪。
　　为了缓解城市住房危机，弗雷政府还启动了“Operación Sitio”项目，但最终也未满足民众对低成本住房的需求。棚户区居民运动的发展已经超出了基督教民主党的控制。成千上万无房可住的家庭组建了“无家可归委员会”（Comites Sin Casa），自20世纪60年代中期开始发起占地运动，要求政府兑现承诺为他们提供住房和其他一些城市服务。对此，弗雷政府最初采用了镇压的手段。但考虑到1970年大选在即，而城市贫困群体在1964年的大选中为基督教民主党的胜利提供了关键支持，为了不疏远这些选民，弗雷政府又放松了对他们管制。面对政府态度的转变，这些移民在“无家可归委员会”的带领和组织下，占领他人的土地并搭建了临时的住所和帐篷（Castells，1983）。随后，左翼团体（主要是共产党、社会党，其次便是左翼革命运动和基督教民主党里的一些左派人士）动员了大批群众继续占地，从而给政府施压，希望其满足城市贫困人口的需求（Castells，1983；Kusnetzoff，1987）。据统计，1968年智利共有8起土地侵占事件，到了1969和1970年，这一数字就增长到了73和2203，进而引起了商界对左翼极端主义行为泛滥的担忧。弗雷政府愈加无可奈何。在这样的情形下，曾经在1964年支持过基督教民主党的右派人士也撤回了援手，帮助阿连德领导的人民团结联盟4赢得了1970年的大选。
　　阿连德的上台并未让弗雷执政时期的极化现象有所缓解。1971年，土地侵占事件共有560起，是1970年的两倍多（Castells，1983）。与弗雷相似，阿连德的政治主张也助长了人们的需求和预期。执政之初，阿连德宣称：“无论收入多寡，所有智利家庭都应享有住房权这一根本权利”（Kusnetzoff，1987）。这位有着社会主义理想的总统还说：
“住房不能进入商业领域……国家有义务为人民提供住房” （MINVU，2004）。为了兑现自己的承诺，阿连德政府在住房和社会福利方面增加了巨大的投入。“1971年，政府开建的住房是前些年所有新建住房数量的三倍多，财政支出增加了70%以上”（Ascher，1984）。贫民运动再加上政府干预，使得数以万计的人总算有了居所，同时也享受到了一些其他的基本服务。1972年，超过50万人通过占地住进了临时搭建的棚屋里，其中80%的人都集中在圣地亚哥（Castells，1983）。在弗雷和阿连德先后执政的9年里，40万套住房拔地而起，其中62.5% 由公共部门提供的（ Kusnetzoff ，
1987）。然而不可避免的是，贫民运动的壮大与政府干预的加深让企业家们深感不安，唯恐人民需求和财政支出的激增会带来通胀压力，进而威胁到他们的经济利益。于是，历史再次重演，阿连德政府腹背受敌：一边是有组织的工人与新的贫民联起手来提出更多的要求，另一边则是商界人士与国内军队结盟，力图推翻这个社会主义政府。
　　军政时期的住房政策
　　眼看民间部门具备了越来越强的谈判能力，并且在跟政府的交涉中屡屡获胜，右派已经无法等闲视之了。1973年的军事政变以及后来的独裁统治便是右派对此作出的回应。要想理解皮诺切特在新自由主义-专制时期中的制度和社会福利改革，我们就必须把它放到这个大背景下来看。其实，在政变爆发前的这50多年时间里，主张经济自由化的右派一直致力于削弱民间部门的政治势力和经济势力。皮诺切特上台后实施的改革大多也是基于这个初衷。为了实现该目标，右派引入了国际市场的力量，希望在智利这个小小的不发达经济体向工人施压。值得一提的是，除此之外，经济自由化要取得成功还需其他一些关键的条件。其中最为重要的便是建立一套独特的社会福利制度。这套制度的首要任务并不是满足人民大众的需求，而是强化市场竞争和市场分层。
　　在新自由主义专家的帮助下，军政府完全颠覆了之前的法团主义福利制度，开始极端地推行艾斯平-安德森所说的那种自由主义制度。许多原本归国家控制的资源和社会功能都被私有化了。同时，公共部门遭到大大削减，一些难以在市场领域立足的人只能依靠仅有的一些劣等公共资源存活了。而且，政府还根据地理位置和行政区域的不同，对一些特殊群体实施了定向救助。这样一来，一套高度分化的社会福利系统便构建了起来，让普通民众不再享有共同的社会福利，也就难以凝聚在一起了。
　　通过住房新政，我们就可见一斑。住房方面的改革分为三个方面：（1）将住房投资和建设的主要责任划归私有部门；（2）根据社会行动委员会（CAS）的调查结果，按照收入、存款和其他指标把低收入家庭分成不同的层级；（3）允许不同收入水平的家庭竞争同一笔住房补贴。在行政分层方面，1985年，军政府对行政系统展开了去中心化，中央政府将社会保障以及其他一些政策项目的实施权交给了地方政府。在这个制度下，市政府成为了一个重要的桥梁，将新成
立的“地区住房和城市事务服务局”、其他相关的行政部门和政策服务对象联系在了一起。这种去中心化本质是一种责任的分散化5，削弱了地方政府与底层社区的权力。因为中央政府在将行政责任转移给地方政府的同时，依然严格控制着政策制定和税收。政党和社会组织丧失了影响政策的能力，难以再像以前那样组织底层民众，将他们的利益诉求反映给国家。
　　在这样的行政安排下，地方政府主要发挥四个方面的功能。首先通过统计调查了解辖区内所有家庭的社会经济状况。为了方便搜集这些信息，1979年政府在地方层面设立了专门的行政机构社会行动委员会（CAS）。其首要职能是开展“社会分层指数调查”，评估各个社区的紧要需求及其程度，配合针
　　表 2 2000-2006年的住房补贴，资格要求和资源

　　* UF，是西班牙语Unidad de Fomento的缩写，直译为“发展单位”，是智利的一种指数化货币单位。在2010
年3月，1个UF约合40美元。
　　资料来源：MINVU （2004）
　　对穷人的社会服务机构开展工作6。其次，在这些信息的基础上，根据贫困程度的高低对辖区内的贫困家庭进行分层7；然后，同样是基于之前的数据信息，根据不同家庭的需求筹划资源分配。最后，将这些资源送达指定的家庭和个人（Gallardo，1989）。
　　不幸的是，地方政府的这些工作不但没有改善本已凸显的住房紧缺问题，反而还使之更加严重了。单以住房投资和建设的私有化来说，这个巨大的变化让新建住房无论是在数量还是质量上都无法满足赤贫人口的需求。在1960年和1972年，智利公共部门承担了将近80% 的住房建设和投资（Raczynski，1994）。然而，到了军政时期，这一数字下降到了17%（Kusnetzoff，1987），结果使得军政时期的住房缺口翻了一倍，仅有56%的家庭住进了新房子。8而且，尽管政
府一再强调住房补贴应该发放给那些最需要的人，但实际上一半左右的补贴和1/3的住房都给了中等收入群体。更甚的是，那些最底层的人群所获得的住房质量很差，往往坐落在公共资源、经济条件和社会发展都很差的社区（Vergara，1990）。
　　住房投资制度的负面效应主要是通过以下几种途径释放出来的。首先，政府将保障房建设的职能几乎完全托付给了私人部门，那么私人部门肯定会挑最便宜的地皮来建房——这些地方在最贫困的地区，资源贫乏，距市中心较远，没有太多的经济和社会发展机遇（同上）。其次，除非人们有着大量需求和支付能力，否则私人部门就没有充足的动力去建设那些低成本的住房（Castañeda，1992）。但现实情况是，最穷的阶层往往不具备足够的收入和存款去购买房屋，而地方政府又根据统计信息，将那些本有实力购买住房的家庭纳入补贴项目，对穷人构成竞争。结果，许多政府资源就分配给了中等阶层以及那些低等阶层中的佼佼者（同上；Vergara，1990）。
　　为了缓解这个问题，政府又启动了另一个项目（社会住房项目，简称SHP），专为那些最需要住房的人提供补贴，帮助他们租住或是购买28-35平方米的房子。无论是对于中等阶层还是以前的那些穷人来说，这样的房屋面积都相当小（Castañeda，1992）。因此，该时期所有政策的叠加效果便是：贫困群体没有足够的资源去申请银行贷款，而且还得和他人竞争那些最廉价的、也是条件最差的住房。在这一过程中，民间部门被政府的经济指标拆分成多个层级，从而失去了原先的那种凝聚力与集体行动的基础。
　　后转型时期的住房政策
　　在皮诺切特掌权的17年里，智利的住房缺口不断扩大。为了解决这一问题，1990年民主联盟上台之后便投入了大量的资源，并力图将这些资源有效而直接地输送给那些最需要的人。但是，有关住房保障的管理体制还是保留了下来。结果，尽管住房供给增加了，最穷的群体也获得了更多的资源，但民间部门的分化依然没有多少改观，住房资源分配体系对他们的自我组织能力与社会资本培育都形成了负面影响。
　　1990年，埃尔文总统就职，他领导的新政府唯恐民主的重返会让城市贫困人口再次发动占地运动，为了防患于然，政府增加了针对住房的公共投入，实施了一些专门针对低收入合住家庭的项目，同时还改善了扶贫资源的分配效度。在后来的弗雷总统执政时期（1994-2000），政府依然延续了这些工作。住房保障和城市事务部以平均每年9万套的建设速度，大大缩减了住房缺口，而且让大部分贫困人口从中受益（MINVU，2004）。一项1998年的政府调查显示：从1994
到1998年，政府的这些资源主要给了全国最为贫困的40%的人口。尽管有着这么些成效，但住房政策对民间部门组织能力的影响还是与政府的承诺形成了巨大反差。政府此前宣称要努力实现社会公平、团结与公民参与；而住房政策的制定与实施却恰恰造成了民间部门的分化、竞争与不信任。首先，政府给那些有着更多存款和信用的棚屋居民提供了更多的补贴种类，与那些最需要住房的人相比，他们能够获得的房屋面积可以达到对方的两倍多（例如前者只能获得42平米的房子，但后者可以获得100平米）；而且他们申请补贴也要容易得多，能够从享受国家补贴的私人机构获得贷款。9其次，国家通过家计调查，根据低收入群体的相对需求对其进行了分层，确定了不同层级家庭（或个人）的补贴资格。这两种手段成功地将竞争元素引入了住房分配体制。
　　研究设计和分析
　　按照艾斯平-安德森的分类，智利当前的住房政策便是一种自由主义式的福利体制。政府严格按照家计调查的结果，为人们提供最低程度的住房补贴。相对而言，那些有着更多存款和信用的棚户区居民更容易获得补贴，而且可获得补贴的种类也比较多。据此笔者推测：针对贫困人口的需求分层和定向救助措施强化了潜在受益者之间的竞争和不信任感，因此，住房政策不但不能缩小城市贫困人口的经济差距，反而还会加剧这一趋势，进而阻碍他们合作起来向国家争取住房资源；其本质是不利于形成社会资本和集体行动的。
　　此处的“社会资本”是指那些有助于增强人们合作能力，提升集体福利水平的条件。这样的社会整合正是当前住房政策的目标之一。政府在《住房共融基金——社会赋权计划的制定和实施手册》上清楚地写道：该政策“旨在推进我国最贫困的家庭融入社会，让每一个穷人都成为永久的公民，尤其是在住房方面不被排斥在外”（MINVU，2008）。住房保障和城市事务部将社会赋权看作是“一个增强个人长期发展能力的过程，让他们认识到自己的权利和义务，从而强化自主性，将自己整合到正式或非正式的社会网络中，促成合作与集体行动，从而走出贫困和社会边缘化的状态”。尽管在实践
中，住房保障和城市事务部并没有将这些定义操作化，用一些定量或是定性的标准来衡量它们。但不管怎样，社会整合始终是住房政策的一个关键目标，而且与社会资本的形成息息相关。因此，如果政府的政策或制度安排在贫困群体中制造了不信任感、损害了群体的融合与凝聚力，那么它也就违背了自己的初衷。住房政策正是如此，定向救助和社会团结项目的实施和它的目标背道而驰，即加强社会团结、发展公民社会。
　　为了评估住房政策对城市贫困人口社会资本的影响，笔者在1993、2001和2006年分别做了一些实地调查，对中央和地方政府的相关官员做了访谈，同时还抽样调查了一些直接参与住房项目的棚户区居民。之所以选择这三个年份，是因为它们带有各自的时代特征，能确保研究结论的有效性。10调查社区的选择则是受到凯西·施耐德（CathySchneider，1995）的影响。她在做有关军政时期棚户区运动的研究时，根据反独裁动员能力的大小将社区分成了三类：低水平动员
社区，指的是那些在1983至1986年期间，没有发生任何抗议活动的社区；偶发性动员社区，尽管会经常发起抗议活动（通过报纸的报道来衡量），但它们的活动很少上升到国家层面，而且也缺少政治性的活动；激进社区则经常出现在媒体上，最大程度地参与了全国层面的抗议活动，而且活动中保持着高度的政治性，无论在学者还是活动组织者看来， 这些社区都是非常激进好斗的（Schneider，1995）。
　　基于施耐德的分类方法，笔者每个类型选取了一个社区来开展调研，它们分别是：危楚拉巴市（位于圣地亚哥北部）的拉平科亚（低水平动员社区）；培亚尼罗雷市（位于圣地亚哥东部）的罗赫米达（偶发性动员社区）；拉格兰哈市（位于圣地亚哥南部）的永盖（激进社区）。从军政时期的动员能力来看，这三个社区的确存在着明显的差别，但它们的社会经济水平和人口状况都非常相似，都属于圣地亚哥最穷与最落后的社区。多肯多夫（Dockendorf，1990）展示的数据便可佐证这一点。例如，在20世纪80年代，拉格兰哈、培亚尼罗雷和危楚拉巴是圣地亚哥婴儿营养不良最高也是医疗条件最差的地区；很多居民的住房条件都非常恶劣，按照这个指标来排序，培亚尼罗雷和危楚拉巴甚至分别位列倒数第一和第三。而且，这几个地区的人口密集程度都位居圣地亚哥前列，工业化和商业化程度极低，财政赤字堆积如山，收入分配不均的问题也最为凸显。这三个地区的人口状况基本相似，但在军政时期的社会动员水平却又明显不同，这就为我们提供了一个比较的基础。如果后转型时期的住房政策对它们各自的社会组织都造成了类似的影响，那么我们就能得出具有一般性的结论。
　　为了评估后转型时期住房政策的影响，笔者在上述地区做了30个访谈。其中大部分访谈（25个）都是在2006年1月完成的。11访谈共分两组，第一组对象主要是那些参与住房项目的国家和地方官员。在国家层面，我对Jaime Riquelme和Maria Cucurella进行了深度访谈，这两人供职于住房保障和城市事务部下属的住房管理处。在地方层面，我对三个调查地的市政官员都进行了访谈，其中包括Maribel Zuñiga（拉格兰哈区社会分层管理处），Tamara Saez（培亚尼罗雷区住房管理处的社会助理），Alejandro Rojas（危楚拉巴区住房补贴主管）。
　　第二组访谈对象主要是上述三个社区的贫困人口，大部分都是笔者随机选取的。他们均向政府申请了住房补贴，有些人已经获得了补贴。值得一提的是，每个社区至少都有一名受访者曾经领导了一些运动来争取国家的住房补贴。笔者随机访谈的方式主要是在三个社区询问路人，以及在区政府办公室挑选那些参与了国家住房项目的社区居民；还有些个案是通过“滚雪球”的方式获得的，即由被访者来推荐其他符合条件的访谈对象。12
　　笔者对政府官员的访谈一般是在他们的办公室进行的，而对于那些棚户区居民的访谈则是在他们的家里开展的。采取的方式都是半结构式的深度访谈，每次时长都超过1小时，有的甚至还要持续数小时。每次访谈的第一个问题都是询问受访者与住房项目的关系，以及他们的参与经历；其余问题还包括住房补贴的类型、发放的方式（例如申请者需要具备的资格条件）及其对圣地亚哥城市贫困群体相互合作、集体行动以及社会资本形成的影响。尽管在对第一个棚户区居民进行调查时，笔者就已发现了住房项目的分级式管理导致他们互不信任，但在接下来的包括对政府官员的所有访谈中，笔者依
然坚持询问了这个问题。此外，笔者还详细询问了有关团体申请住房补贴的要求和过程，以查看现行政策在多大程度促进了合作而不是个体化的行动。
　　在比较分析了三个社区的访谈资料之后，笔者梳理出了一些共性。棚户区居民普遍认为：（1）政府对他们的资格评估带有专断性，因为在他们看来，邻里间的生活水平和相对需求并无多少差异，但评估员却将其分成了截然不同的几个等级；（2）评估过程具有主观性，因为评估员仅仅依据邻里间的比较，便做出了对居民生活条件的判断；（3）评估过程带有竞争性，因为住房资源本就稀缺，而评估过程是带有专断性和主观性的。基于这样的想法，有意于申请住房补贴的人们便采取了一系列行动来展现自己生活条件的恶劣。例如，他们会在评估员来调查之前，将家里贵重的设施和电器（例如木地板、电扇和电视等）搬走或藏起来。包括政府官员在内的所有受访者都提到了这种现象的普遍性。尽管有不少棚户区居民对此表示了不满，但更多的却是理解。他们认为，是资源的紧缺和家计调查的严格才催生了这样的行为。正如一名受访者所说：“这不光彩，却情有可原”。13
　　这一评价反映了受访者普遍持有的两个观点，（1）住房资源的分配主要是基于个人的需求而不是集体的需求；（2） 即便某些个人的逐利行为带有一定欺骗性，但这依然是对制度做出的理性回应。受访者普遍认为，住房补贴项目推行的是个人主义，支持人们追逐私利的行为。至于这样做的结果是好是坏，大家的看法却有所不同。住房保障和城市事务部的Jaime Riquelme（在军政时期就担任现在的职务了）以及负责危楚拉巴区住房管理的Alejandro Rojas都对此表示了支持，因为在他们看来，这一项目能够激发人们的主动性，让他们自力更生。而另一些人则感叹项目的实施削弱了社会凝聚力，加强了棚户区居民的经济分化，因为那些有能力获得商业贷款和住房补贴的人更容易分得好的住房（面积大而且基础设施好）。
　　这种负面效应充分体现在了补贴资格评估的过程中——为了让自己能够申请更多的住房补贴，有些棚户区居民会在市政调查员面前掩饰自己的真实生活水平，表现出强烈的住房需求，结果激化了邻里之间的愤懑与不信任。正如一名草根领导者所说：“这个政策造成了社区的分裂，它加剧了各个家庭之间的互不信任和竞争。如果哪家有电视、木地板或是其他什么东西显得他们比周围的邻居过得要好，那么为了获得更高的评级，他们就会在市里的官员到来之前把东西都搬走。邻里之间变得非常多疑，在这样的状况下，我们再也没法团结一致了。”14在这个问题上，其他社区的领导也是反响强烈。例如，在危楚拉巴区的拉平科亚，“亲友委员会”的组织者Sabina说：“我挺不赞成这种衡量穷人需求的方式……只要社工前来访问，人们就会把自己家里的那些东西都藏起来。这个评估系统逼得人们去撒谎，而且最后得出来的评级结果也不一定是公道的，所以我觉得挺不好。”15另一名来自拉格兰哈区永盖的社会运动领导人也表达了类似的看法：“这个系统很不公平，因为好多社会工作者在评估人们的住房需求时，都带着主观看法。例如，有些家庭或许花了很大努力才获得了一些物质资产，然而有些社工单凭这一点就会觉得这些人没有住房需求”。16
　　这种评估方式激化了邻里之间的不信任。的确，通过地方政府官员接到的抱怨我们便可见一斑。一名供职于拉格兰哈区社会分层部门的政府官员说道：
　　住房补贴僧多粥少，人们也因此怨声载道，他们会问“为什么我和我邻居的生活条件一样，但是他们可以获得一定的评级去申请补贴，我们就不可以？”对于这种情况，我们也没有办法。我确实是可以修改家计调查的结果，但如果人们声称他们没有工作（失业者可以申请到更多的补贴），我还能做什么呢？我又没有办法去反驳他们。现在，有一种现象很普遍，那就是有些获得补贴的人根本没有在自己社区里接受过调查。他们为了获得更低的评级，往往会待在合住屋（多个家庭共同聚居）里接受访谈。17
　　另一名在危楚拉巴区参与住房补贴管理的政府官员也发现了这一现象，即棚区户居民会利用评估制度来让自己获得更低的评级：
　　有好几次我去人们家里做调查的时候，他们都让我先在外边等等。有些时候，因为窗户或者窗帘没有关紧，我都能看到他们在里边忙忙慌慌地藏东西。等到收拾妥当以后，他们才会让我进去，告诉我说他们生活很困难，没什么家什……很多人都是这样做的。糟糕的是，由于历史使然，智利人的社会救助意识非常强。每天都有人前来找政府要食物、水泥和其他各种各样的东西，当然还包括住房补贴。人们希望国家扮演一个全能的角色来帮助他们，这是不对的。人们必须改变自己的思想意识，培养自己的独立谋生能力。18
　　这名政府官员将上述现象部分地归咎于穷人，认为城市贫困群体缺少自力更生的意识，对国家寄予不切实际的期望，并刻意夸大自己的被剥夺处境，以期获得国家的救助。这种看法与现代化理论以及新自由主义的主张颇为接近。尽管如此，受访政府官员和棚户区居民都认为，这种行为是在遭受物质剥夺和住房补贴紧缺的背景下，人们面对严厉的家计调查所采取的一种理性反应。这些限制强化了棚户区居民的竞争和分化，侵蚀了他们互相信任的基础。
　　这样一来，住房政策通过严格的团体申请制度，阻碍了穷人的合作与集体行动。尽管政府为申请住房补贴的团体提供了许多项目资源，但繁多的要求和激烈的竞争最终促使那些条件较好的人离开团体，转而采取个人化的方法来争取资源。团体申请需要满足的条件是：（1）团体内的所有成员必须属于同等的贫困评级；（2）所有成员都必须拥有一定量的存款；（3）团体需要提交一份购房或建房的计划，这个计划必须充分满足所有成员的需求，以及相应项目的申请条件。这三者都非常重要，缺一不可。例如，针对第一个条件，若是有人的评级高于相应的最低要求，即便他们和团体内的其他人有着非常好的个人关系，或是有着强烈的责任感去帮助整个团体争取住房补贴，最终他们都会被排除在团队之外。拉平科亚棚户区的亲友委员会主席Raúl Oyarce解释道：
　　你在家计调查中是什么样的分值，就有可能得到什么样的住房。我认为这种制度设计不太合理，因为大家本应都有房子住……在一个委员会里，各个家庭的分值都必须低于520分，如果超过了，它们就会被自动取消资格……按照我自己的分数，我本来应该离开委员会的。但出于责任感，我决定留下来继续为其他人努力，我可不想什么事都没做成就走人了。19
　　尽管有着对集体的使命感，但在接下来的访谈中，Oyarce提到他将很快以个人名义申请住房补贴，为自己找一套合适的房子：“我准备去申请统一标准的补贴，给自己争取住房……我可能就要离开委员会了，剩下的人还得继续等待并为之努力。但我等不了那么久了”。20在该案例中，一名有责任感和能力的领导人不得不离开自己的团体，依靠个人的力量去争取稀缺的住房资源。通过这个例子我们可以发现，家计调查与市级的住房补贴项目将群体拆分开来，各种各样的补贴要求让他们失去了集体行动的动力。
　　针对团体最低存款的要求又进一步加剧了这样的态势。Oyarce先生在拉平科亚亲友委员会担任主任期间，便遇到了这样的困境。
　　我们本来有39个家庭申请补贴，但其中只有16个家庭满足政府的存款要求。我们又不能一直等着其他那些家庭慢慢地把钱存够，所以，后来我不得不放弃了他们。这实在不是我一个主任能做的决定，我们凑在一起组成了一个委员会，对此进行了投票，市里的社会救助部门也对我们给予了支持。21
　　来自永盖棚户区的另一名社会运动领导人点到了这个问题的本质：
　　在一个有着40个家庭的委员会里，大家必须存够18万比索（约合300美元，相当于每月最低工资的两倍）才能申请最基本的住房项目。如果委员会里有成员达不到存款要求，哪怕只有一个，所有人的住房申请也都会跟着泡汤。所以啊，委员会复杂得很……我自己的住房是靠自己申请的，不用靠其他人一起来争取补贴，所以也省了不少麻烦。
　　即便所有的团体成员都有了足够的积蓄，他们也不一定能够获得住房补贴。因为他们还得提交一个完整的项目计划，需要详细地说明他们在哪儿购置土地，怎么修建个人住房，等等。而这又得耗费一笔费用，请相应的咨询专家来帮忙完成。计划制定完毕以后，他们还得跟本地区的其他团体竞争，这样才有可能获得地区住房和城市事务服务局发放的补贴。总的来看，智利政府在住房政策中引入了竞争元素：在最初的评估阶段，地方官员决定了人们有什么样的资格去获得哪种补贴，造成家庭间的竞争；在最后的审查阶段，地区住房和城市事务服务局又决定了团体递交的申请书是否能够通过，强化了团体间的竞争。
　　这种精巧的制度设计给城市贫困群体的集体行动施加了不少压力。在这样的情况下，许多人倾向于个人化的行动，尤其是那些经济条件稍微好一点的人，他们更愿意独自争取住房补贴。如果在正式部门有份稳定的工作，并且有着良好的信贷记录，人们便能通过商业银行获得抵押贷款。相反，没有这些条件的人就只能去和那些最为弱势的群体争取补贴。如此一来，劳动力市场普遍存在的分层化现象就波及住房政策的目标群体，让贫困人口的分化愈趋明显。正如一位单亲母亲所说的那样：
　　对于那些有钱人来说，这个不算什么问题，因为他们的信贷记录很好。由于有收入和存款，他们能够积累更多的信用去争取更多的贷款。但我要是去银行贷款的话，人家肯定不愿意贷给我……我没有信用卡，也没有其他东西来证明我有还贷能力。而且存款对于我来说也相当难，毕竟两个女儿都得靠我来养活。上次我女儿摔倒了送去医院，我还花5万比索的存款来给她治疗。22
　　该案例尖锐地揭示了住房政策的实质：它不但没有减少市场竞争给弱势群体带来的压力，反而在很多情况下起到了负面作用。此外，尽管这一政策旨在促进穷人的集体行动，让他们携起手来解决共同的问题，但它最终却加强了穷人的分化与彼此竞争。
　　即便有些人最终获得了政府项目的资助，但社会融合与合作的情况也没有太多起色。总之，政府补贴的住房项目最终造成了空间和社会层面的隔离，公共空间的欠缺阻碍了社会互动的发生，并且过于狭小的住房空间也限制了大家庭的日常生活。所有这些不足都对社会融合，以及贫困群体的社会资本培育形成了不利影响。例如，大多数安置房都建在了市郊，让居民不得不远离熟识的亲友和邻居，从以前的社会网络中游离出来，形成了空间和社会层面上的孤立，从而
扰乱了邻居之间通过相互信任与支持搭建起来的系统。此外，由于新建的住房面积过小，使得大家庭（例如几代同堂的家庭）难以生活在同一屋檐下，这样一来，代际的社会联系便遭到了削弱。而家庭活动和社会互动空间的贫乏，则让孩子们游荡街头，暴露在毒品、暴力和其他社会问题之下，使得贫困现象更容易蔓延（Ducci，2000）。这些因素叠加起来，将造就一批低收入的社区，而且“社区里的住户唯有贫困这一个共同点……大家都会持久地生活在互不信任和缺乏团结的氛围之下”。
　　结论
　　本文对圣地亚哥三个贫困社区进行了比较分析，认为智利政府分配住房补贴的方式存在一定问题。政府原本希望借这个政策来促进城市贫困群体的集体行动，以合作的增加来平抑市场竞争的压力，从而促进社会整合。但实际情况却恰恰相反，稀缺的公共资源和严格的家计调查加剧了社区居民之间的竞争和互不信任。由于团体申请的程序极为繁冗，许多人放弃了集体合作的形式，转而以个人的名义来争取稀缺的资源。从军政时期开始，中央政府便通过去中心化的行政管理方式实施了对社会的控制，使得公共投入始终不足，一些政党和社会组织也遭到排挤。再来看地方政府，它在住房政策中扮
演的角色是中央政府控制力的延伸，导致了不同阶层在政治领域和地理空间上的继续分化。而且，新修的安置房大多集中在市郊，这进一步加重了城市贫困人口的边缘化趋势，减少了他们的社会资本。
　　综上所述，住房政策对社会组织造成了消极影响。它给我们的启示是：城市贫困人口的集体行动能力会受到社会福利体制的影响；此外，社会福利政策是我们认识民主的窗口，查看福利政策本身及其对公民组织和公民参与的影响，有助于我们客观地评价民主的质量。如戴蒙德和莫尔利诺（Diamondand Morlino，2004）所说，公民参与可以加强政治的问责性和代表性，最终增进民主；无益于公民参与的制度和行政结构必定有损民主。从这个角度来看，智利的住房政策是存在缺陷的。因为它所嵌入的福利体制是按照市场原则建构起来的，限制了弱势群体的合作能力，也就难以形成一套有利于他们民主制度。在财政紧张的情况下，采用定向救助的方式来分配社会福利资源的确比较有效率。然而，本案例显示，这种模式从长远来看并不是解决穷人困难的根本之道；相反，它还削弱了穷人的动员能力和组织能力，让他们更加难改变自己的处境，或要求政治精英听取并满足自己的诉求。也就是说，发展弱势群体的社会资本不一定能够实现对他们的赋权，进而带其走出困境。这个结论对世界银行与泛美发展银行长期坚持的观点提出了挑战，值得认真对待。
　　资料来源：International Journal of Urbanand Regional Research
　　●最新动态●　
世界上四分之三穷人无银行账户
　　世界银行发布的新数据显示，世界上四分之三贫困人口没有银行账户，不仅是因为贫困，也因为开户费用高、银行距离远和开户需要填写大量表格。
　　2011 年对148 个国家约15 万人所做的调查发现，日均收入不到2 美元的成人中，在正规金融机构存款的约为25%。盖洛普公司为世行全球金融包容性数据库收集的数据显示，“无银行账户”现象也与收入不平等有联系：发展中国家人口中20%最富有的人拥有正式账户的概率是20%最贫困的人的两倍以上。
　　世界银行行长佐利克说：“向无账户的25 亿人提供金融服务可促进经济增长，为世界贫困人口增加就业机会。发挥金融服务的作用可切实帮助人们支付子女上学费用，为购房储蓄，或开办可为他人提供就业机会的小企业。关于全世界无银行账户之人的本研究报告有力地证明：如果贫困人口能更多地使用银行服务，他们就会更多地为今后储蓄。”
　　世界银行《全球金融包容性数据库》表明，即使是那些有正式银行账户的人，也只有43%的成人使用账户存款。而全世界61%的账户持有人利用账户接收雇主、政府或居住在外地的家人的付款转账。女性在无银行账户的人口中所占比例很大。发展中国家37%的女性有账户，46%的男性有账户。性别差距在贫困人口中更为突出：日生活费2美元以下的妇女比男性的开户概率低28%。
　　盖茨基金会主席美琳达·盖茨说：“储蓄、保险、支付和信贷等金融工具对贫困人口尤其是妇女而言很有必要，能够帮助贫困家庭和全体社区居民摆脱贫困。《全球金融包容性指数》可加深我们对贫困家庭通过何种渠道获取并使用金融服务的了解。”世行发展政策局局长、金融和私营部门网络局首席经济学家阿斯利·德米古克-孔特说，没有银行账户通常会迫使存款人采用有风险的方式理财，如把钱藏在褥子下。“这使建立储备变得更为困难，更不用说是使用信贷、保险和其它较复杂的正规金融工具了。”
　　全球金融包容性数据库也明确了实现金融包容性面临的障碍。没有银行账户的人中，近三分之二无账户的人认为贫困是获取金融服务的主要障碍，但还有约三分之一的人认为问题在于银行开户和持有账户的费用太高，或银行距离太远（对于许多人来说这意味着要坐很长时间的车）。
　　手机转账是一种日益受欢迎的非传统型银行业务形式，往往不要求用户专程去实体银行或开立账户。这种移动银行让用户可以通过手机短信办理付账、存款或其他业务，在撒哈拉以南非洲地区的市场占有率达到16%，该地区的传统银行业务由于交通不便以及其他基础设施问题而受阻。肯尼亚有68%的成人表示使用手机办理转账等业务，移动银行市场发展迅速。
　　非正规储蓄渠道被广泛使用就意味着失去了一次由市场向无银行账户的人提供安全且价格可承受金融产品的机会。例如，不使用银行或其它非正规金融机构服务的成人往往采用较为先进的方法来理财，如轮转储蓄俱乐部或信贷协会。每周，这些俱乐部都会从会员手中收集储蓄，并把收集到的款项全部交给一名指定的会员。这种做法在撒哈拉以南非洲地区特别受欢迎，该地区48%的存款人通过非正规的储蓄俱乐部或外人存款。在尼日利亚，69%的成人通过此类俱乐部存款。
　　发展中国家很少有成人使用正规金融产品来管理风险。发展中国家11%以上的成人为应急或医疗等目的借债，但其中80%以上只通过非正规渠道借贷。在发展中国家从事农、林、渔业的成人中，只有6%购买了农作物、降雨或牲畜保险。
　　资料来源：世界银行
发展中国家在有关食品营养全球目标上进展滞后
　　世界银行与国际货币基金组织（IMF）今天联合发布的《2012 年全球监测报告》（英文简称GMR）报告称，发展中国家在有关食品与营养的全球目标方面严重滞后，儿童和孕产妇死亡率居高不下令人难以接受。
　　报告指出，近期国际食品价格暴涨导致几项千年发展目标进展滞后。
　　《2012 年全球监测报告：食品价格、营养与千年发展目标》报告说，部分千年发展目标取得了良好进展，减少极度贫困和提供安全饮用水的目标已在到达2015年最后期限前提前几年实现。此外，有关教育和学校男女童比例的目标也有望实现。
　　与此相反，世界各国在降低五岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率的目标上严重滞后。其结果是，到2015 年，任何发展中地区都无法实现该目标。在降低孕产妇死亡率的目标上进展最慢，截至目前仅达到目标降低比例的三分之一。在降低婴幼儿死亡率方面同样进展堪忧，仅达到目标降低率的50%。
　　世界银行首席经济学家、主管发展经济学的高级副行长林毅夫说：“食品价格居高不下且波动不已，对实现诸多千年发展目标不是一个好兆头，因为高食品价格削弱了消费者的购买力，使得千百万人无法摆脱贫困与饥饿，而且对健康和教育具有长期性的负面影响。”他补充说：“应对食品价格波动必须成为一个首要重点，特别是营养已成为被遗忘的千年发展目标。”
　　《2012 年全球监测报告》针对如何加强国家和社区在面对食品价格暴涨时的抵御能力，提出了详细的解决方案。各国应采纳鼓励农民提高产量的农业政策；利用社会安全网加强抵御能力；强化有利改善早期儿童开发的营养政策；在设计贸易政策时注重扩大食品市场准入，减少食品价格波动，促进生产率提高。然而，由于全球经济衰退，使得各国在应对高食品价格时面临的挑战难度加大。
　　国际货币基金组织战略、政策与审核部副主任休·布雷顿坎普说：“脆弱的全球经济有可能拖慢发展中国家实现人类发展目标的步伐，因为全球金融危机削弱了各国、尤其是发展中国家的财政、债务和经常账户状况。”
　　各地区实现千年发展目标的进展情况不平衡。中等偏上收入国家正在稳步实现大部分目标，而低收入国家或脆弱国家则落在后面，仅实现了或有可能实现两项目标。虽然食品价格已从2011 年的峰顶回落，但大宗商品价格依旧波动不已。
　　基金组织的高级经济学家林格·尼尔森说：“为了帮助应对波动，更多的发展中国家正在实施财政和货币政策应对措
施，配合保险或套期保值操作，比如在期货市场出售农作物。这可以成为管理自然灾害和大宗商品价格波动等风险的整体战略的组成部分。”
　　世界银行高级经济学家、《2012 年全球监测报告》主要作者乔斯·维比克警告说，发展援助规模下滑、人口增长和食品价格上涨，都会使得需要关注面向贫困人口的营养计划更具挑战性。
　　维比克说：“根据我们的预测，到2015年估计还会有10.2 亿人处于极度贫困状况。显然，如果我们想要改善粮食安全和营养、特别是贫困弱势人群的粮食安全和营养，就必须以新的方式调动援助。”
　　地区概要
　　在东亚太平洋地区，减少极贫、性别平等以及供水和卫生设施的目标已经实现，普及小学教育的目标进展很大，应能在2015 年之前实现。儿童和孕产妇死亡率目标滞后最多。
　　在欧洲中亚地区，减贫和供水目标已经达到，普及小学教育和性别平等目标目前正在稳步推进，在改善孕产妇健康和基本卫生设施方面必须加大力度。
　　在拉美加勒比地区，减少极贫、普及小学教育、性别平等和安全饮用水目标已经实现，该地区在降低婴幼儿死亡率方面表现良好，但在孕产妇死亡率方面进展滞后。
　　在中东北非地区，减贫和改善卫生设施的目标已经达到，该地区正在快速推进普及小学教育和性别平等的目标，但在保障安全饮用水和降低孕产妇死亡率方面进展滞后。
　　在南亚地区，提供安全饮用水的目标已经达到，到2015 年有望消除小学和中学的性别差距。普及小学教育的目标正在推进，同时在较小程度上也在推进减少极贫的目标。不过，在降低婴幼儿和孕产妇死亡率方面以及改善卫生设施方面滞后。
　　撒哈拉以南非洲地区在大部分目标上滞后。虽然该地区在性别平等、普及小学教育、安全饮用水和减贫目标方面取得了60%的进展，但在有关健康的目标、特别是孕产妇死亡率目标上需要尽快引起重视。
　　来源：世界银行
　　●减贫进展●　
《2012 年世界发展指标》发布
　　世界银行于2012 年4 月19 日发布《2012 年世界发展指标》（WDI），对全球发展状况、人民生活质量、环境、经济、国家和市场运行以及全球关联性（即一个地区的行动如何影响其他地区）等数据进行了更新。《2012 年世界发展指标》包含千年发展目标前十年的相关数据，为即将发布的《全球监测报告》提供了重要的数据来源。与1990 年的基准相比，过去十年的发展进步加快，全球有数百万人口脱贫，数百万儿童入学，可预防的死亡人数也大幅减少。
　　《世界发展指标》为内容广泛的发展问题提供了具有相关性和高质量的数据。今年的新数据包括：按国际贫困线计算的更多国家的最新贫困数据（含全球和地区估算）；按性别划分的营养不良状况；按收入划分的健康指标；按经济部门划分的二氧化碳排放指标；以及气候变化、影响和抵御能力等数据。今年的《世界发展指标》显示：
　　● 极端贫困人口减少，但贫困和饥饿现象依然存在。每天生活费不足1.25 美元的人口比例从1990 年的43.1%降至2008年的22.2%，2010 年数据的初步估算显示，极端贫困率进一步下降，使全球贫困人口减半的目标提前五年实现。
　　● 发展中国家获得清洁饮用水源的人口比例从1990 年的71%增加至2008 年的86%，意味着无法获得安全饮用水的人口比例减半的千年发展目标已经实现。
　　● 有些目标仍未实现。全球只有拉美和加勒比地区能够实现儿童死亡率降低三分之二的目标，而撒哈拉以南非洲地区只有两个国家（马达加斯加和马拉维）可能在2015 年实现目标。尽管小学入学率达到87%，但仍有6400 万儿童失学，其中大部分来自南亚和撒哈拉以南非洲地区。
　　● 中东和北非地区妇女健康和教育状况显著改善。总生育率从1990 年的妇女每人生育4.9 个孩子降至2010 年的2.7
个；1991-2009 年期间，妇女中等教育入学率从46%升至69%，高等教育入学率增加三倍，从9%升至27%。但是，妇女劳动力参与率仍然维持在20%左右，远远低于其他地区。
　　● 非洲地区城镇化发展迅速。2010年，撒哈拉以南非洲地区城镇人口仅占37%，但该地区1990-2010 年期间每年4%的城镇增长率位列发展中地区之首。
　　● 东亚和太平洋地区在研发领域的支出超过其他地区。2010 年，中国的研发支出约占GDP 的1.75%，在本地区发展中经济体中处于领先地位，
　　● 与其他发展中地区相比，欧洲和中亚地区发展中国家的人们获得商业银行和自动取款机服务的机会更多——平均每100,000 个成年人有18 家商业银行分支机构和45 台自动取款机。该地区在商业存款和贷款账户方面的排名也很高。
　　● 在发展中国家里，拉美和加勒比地区拥有的保护地和海洋面积比例最大，有20%的土地和13%的水域被列为保护区。尽管如此，1990-2010 年期间，拥有全球1/4森林资源的拉美和加勒比地区森林面积损失近9300 万公顷——约占该地区森林面积的9%。
　　● 高收入经济体人均能源消耗是中等收入经济体的近四倍，超过低收入经济体的13 倍。尽管1990-2000 年南亚能源消耗增长51%——从340 千克油当量增至514千克油当量，但其人均能源消耗在发展中地区仍然最低。
　　来源：世界银行
　　●减贫机构●　
世界银行将任命新行长
　　即将卸任的世界银行行长佐利克2 日为世界银行进行了一场充满激情的辩护，佐利克敦促他的继任者将发展中国家视为客户，而非援助接受者，并呼吁发达国家支持世行帮助贫困国家。佐利克表示，美国等发达国家应继续支持世界银行，向贫困国家提供贷款和其他帮助，这符合发达国家的经济利益和安全利益。他说，如果富裕国家无视全球贫困，将滋生许多问题。佐利克还表示：“我们的模式不只是向穷人提供慈善。”他敦促世行项目为促进全球稳定和经济增长做贡献，并称这反过来也对美国企业和整个美国有利。
　　同时，美国总统奥巴马宣布提名现任达特茅斯学院院长、美籍韩裔金墉（JimYong Kim）出任下一任世界银行行长。他是一位享有声望的美国大学负责人，同时还是一位医生和人类学家，但不是一位经济学家。奥巴马解释了他为何任命一位非经济学专业人士担任世界银行行长。他说，世界银行绝不仅仅是一个银行。世界银行这个机构是“我们减少贫困最有力的工具之一”，他强调说，“现在是由一位发展问题专家来领导这个世界上最大的发展机构的时候了”。
　　英国《每日电讯报》认为，虽然对目前世界贫困规模并无争议，但世行在迥然不同的环境下运行。世行的作用在过去10年来受到来自两个方向的挤压。一方面，盖茨基金会等民营机构在一些世界最贫穷的国家承担起庞大的项目；另一方面，巴西和中国等国家较少倾向接受世行贷款。
　　此外，世行的工作机制也受到不少的诟病，其贷款援助功能所遭遇的挑战也有目共睹。一方面，世行在向援助国提供信贷支持时经常伴随其价值观，对受贷国的市场经济、人权环保、社会良治不无要求，因此有可能塑造受援国的国内制度。尽管市场经济与良治本身无可厚非，但不是所有国家都乐于在接受低息贷款的同时，向国际社会做出调整国家制度的保证。这些条件明显带有欧美等发达国家的利益索取痕迹，这令世行的公正性与公平性大打折扣。另一方面，过去10 年中，全球投资资金的膨胀及国家援助预算的增长一定程度上削弱了世界银行的作用。1995 年，世界上最穷的国家17%的外部援助来自世界银行，而今天这一数字已减少到了当初的一半以下。在未来几年里，向世界银行伸手求助的国家会越来越少，而且不少国家于世行之外获得私人融资也会变得更加容易。在这种情况下，世界银行传统的为基础设施建设提供资金的项目就受到了挑战，其功能边缘化迹象日趋显露。

 

扫描下载手机客户端