2013年国际减贫动态第十二期

 

 

本期导读

 

研究前沿	后千年发展议程国际动态
	中国在妇女、儿童发展目标方面的进展
减贫报告	《双重威胁影响亚洲粮食安全》

· 机构专刊·

·研究前沿·





后千年发展议程国际动态

徐佳君

摘要

该研究报告将聚焦于国际上关于“后千年发展议程”讨论的核心议题，系统地梳理联合国2015年后发展议程高级别名人小组（简称名人小组）、全球主要发达国家、新兴经济体、国际组织、研究智库和非政府组织等对这一议题的立场和观点。在综合分析各方观点的基础上，有针对性地提出中国应如何更有效地参与到后千年发展议程的国际磋商，并积极地影响国际发展议程的设定与落实。

千年发展目标（Millennium Development Goals, MDGs）即将于2015年达至原定的目标完成时间，国际社会对发展议程“下一步该怎么办”展开了激烈的讨论。其核心议题包括：（1）减贫和可持续发展是否应合二为一成为统一的发展议程？（2）发展议程是否应仅限于低收入的发展中国家（“穷国”），还是应拓展到中等收入国家的低收入群体（“穷人”）？（3）后千年发展目标是否应单纯只关注减贫本身，还是应扩展到“冲突与和平”、“不平等”和“可持续发展”等诸多领域，从而成为全球性的普遍议程？（４）全球伙伴关系的内涵是什么？尤其是新兴经济体应该在国际发展合作领域发挥什么样的角色和作用？

引言

千年发展目标建立在“千年宣言”（Millennium Declaration）的基础之上，力图实现以人为本的全球性减贫纲领。它聚焦于世界上最贫穷的国家和最弱势的群体，确立限定日期的发展目标，明晰具体指标和监测方法，利用发达国家的官方发展援助资源，以实现八项具体的发展目标：（1）消灭极端贫穷和饥饿，（2）普及初等教育，（3）促进两性平等并赋予妇女权力，（4）降低儿童死亡率，（5）改善产妇保健，（6）与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争，（7）确保环境的可持续能力，以及（8）制订促进发展的全球伙伴关系。

千年发展目标即将于2015年达至原定的目标完成时间，国际社会对发展议程“下一步该怎么办”展开了激烈的讨论。“2015年后发展议程”（Post-2015 Development Agenda）备受关注的原因在于，现有的“千年发展目标”在过去十年多的时间里已成为发展合作领域的国际规范和发展思潮的引领者。例如，它关注于基本的人类需求，从而引导发展援助的资金大量地投入到医疗、卫生等直接扶贫的领域。双边和多边的发展机构以千年发展目标对参照物对自身的目标设定、发展政策和实践做出相应的调整。所以，2015年后发展议程所确立的优先目标和指标体系将有望再次对资金的分配和发展机构的改革等关键领域产生实质性的影响。

由此，国际社会对“2015年后发展议程”展开了如火如荼的讨论。相比于千禧年之际千年发展目标所采取的是“自上而下”的制定过程（即先由少数精英和联合国秘书处所主导，而后被联合国会员国所接受），后2015年发展议程的制定试图建立在公开和包容性磋商的基础之上。其中重要的平台和机构包括：

联合国系统工作组（UN System Task Team）：联合国潘基文秘书长于2011年9月设立了联合国系统工作组，以协调2015年后进程的准备工作。其核心任务包括评估联合国系统内部关于2015年后发展议程的各项努力，向各利益相关者征求建议，以及为2015年后联合国发展议程的磋商提供一个高瞻远瞩的愿景。该工作组于2012年6月递交给潘基文秘书长阶段性报告《实现我们共同憧憬的未来》。

2015年后联合国发展议程高级别名人小组（简称“名人小组”）：联合国潘基文秘书长于2012年7月成立名人小组，对全球发展议程的框架提出建议。名人小组由印尼总统苏西洛、利比里亚总统瑟利夫及英国首相卡梅伦共同担任主席，一共由来自全球的政界、私营部门和民间团体的27名领导人组成。历时十个月，名人小组于2013年5月30日提交给潘基文秘书长报告，题为《新型全球合作关系：通过可持续发展消除贫困并推动经济转型》。名人小组的建议将成为联合国秘书长报告的重要参考依据，为2013年9月第68次联合国大会会员国间的政府磋商提出政策建议。

可持续发展行动网络（Sustainable Development Solutions Network，简称SDSN）：秘书长潘基文于2012年成立的联合国可持续发展行动网络，其领导委员会以及范围更广的主题小组网络，在全世界范围内对可持续发展的关键议题进行了广泛协商。领导委员会由与可持续发展各方面问题相关的科学界和实务界专家构成，致力于探索一项整体的、简洁的、基于科学同时以行动为导向的世界性议程。其报告《可持续发展行动议程》于2013年6月6日提交给联合国秘书长。

联合国发展集团（United Nations Development Group）的国家和全球层面的专题磋商：为确保2015年后发展议程制定过程的公开性和包容性，联合国发展集团发起了支持关于2015年后议程进行磋商的项目。在过去一年的时间里，一百多万民众参与了88项全国协商，就11个专题对话进行了探讨，同时参与了“我的世界”和“我们希望的世界”的全球调查。联合发展集团于2013年9月10日发布了调研的总结性报告，题为《一百万个声音：我们期望的世界》（A Million Voices: The World We Want）。

除了上述的联合国发起的2015年后进程之外，国别和地区层面的政府、学界和民间组织针对2015年后的国际发展议程开展了相关的磋商和讨论。

以欧盟为例，欧洲委员会（European Commission）一方面于2012年6月15日至9月15日期间针对四大方面（千年发展目标的贡献与局限、2015年后发展议程的可行性、范畴和具体形式）展开了广泛的征询意见活动，所有利益相关者（政府、私营公司、学界、非政府组织和个人等）都可以分享不同的观点的视角，其咨询结果于2012年11月发布于《“面向2015年后发展议程”的征询活动报告》。另一方面，在欧洲委员会和七个欧盟国家（英国、德国、法国、西班牙、瑞典、芬兰和卢森堡）的支持下，发布了一份独立“2013年欧洲发展报告，”题为《2015年后：为实现包容和可持续未来的全球行动》。

日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency，简称JICA）利用其研究院的比较优势，发起了一个“关于2015年后发展战略：以客观事实为基础的分析”（“Evidence-based Analysis for the Post-2015 Development Strategies”），旨在综合日本国际协力机构的核心观点，以便更有效地影响国际讨论。

概言之，主要发达国家把国际发展合作看作国家软实力的重要部分，希望借此平台提升本国在引领发展理念、制定规范方面的领导作用。比如，美国明确地把“发展”（Development）连同“外交”（Diplomacy）和“国防”（Defence）列为美国国力的核心支柱。英国大力增加对外援助的额度，把实现联合国大会通过的决议——发达国家应贡献国内生产总值的0.7%作为官方发展援助支援发展中国家——当作提升自身国际软实力的重要环节，并且积极地促进国际上关于2015年后发展议程的讨论。

相比于发达国家，发展中国家的参与程度不深，发展中国家和新兴经济体的政府很少积极主动地来推广某项重点发展议程，在多数情况下处于防御状态，对发达国家所推进的议程背后的动机和潜在风险持审慎的态度。例外的情况包括，由脆弱国家组成的七国以上集团（g7+）主动提出“维护和平和国家建设的目标”（Peace-building and State-building Goals，简称PSGs）。但是发展中国家的话语权和参与规范制定的机会相比于以前有相当大的提升，因为过程的参与性决定了结果的合法性。

此外，在政府和国际组织之外，研究机构和非政府组织通过研究报告和宣传活动来传播自己关于2015年后发展议程的观点和立场。举例如下：美国的全球发展中心（Centre for Global Development，简称CGD）以“千年发展目标2.0”为宣传口号，有针对性地对儿童与青年、抗灾害能力、经济规则、教育、就业、环境、性别平等、卫生与营养、人权、基础设施、和平与安全，以及治理、民主与公正等进行研究，提出如何把重点领域转化成具体指标。英国的海外发展研究所（Overseas Development Institute，简称ODI）也针对抗灾害能力、透明度与问责体制等诸多领域进行研究，提出详实的建议。加拿大的国际治理创新中心（Centre for International Governance Innovation，简称CIGI）和韩国发展研究所（Korea Development Institute，简称KDI）合作研究完成《2015年后发展议程：目标、子目标和指标》的特别报告。欧洲关于救济与发展的非政府组织联盟（The European NGO confederation for relief and development，简称CONCORD）发表了《以人与地球为本》（Putting People and the Planet First）的报告，提出了多项目标。关于继千年发展目标的国际发展目标的南方声音（Southern Voice on Post-MDG International Development Goals）旨在整合发展中国家关于2015年后发展议程的看法，以期确保国际议程的民主性。

下文将根据研究报告、新闻报道和采访等信息来源，对2015年后发展议程所讨论的核心议题进行逐一的综述与分析。

后千年发展议程的核心议题

后千年发展议程的核心议题主要围绕以下四个方面展开：

减贫与可持续发展：合二为一？

到目前为止，联合国关于减贫和可持续发展的国际磋商、机构设置和资金筹措等一直处于“两条腿走路”的状态。

在国际磋商方面，减贫以“千年发展目标”为核心，成员国将于2013年9月联大特别会议对后千年发展目标进行决策；而可持续发展以1992年在里约举办的联合国环境与发展大会为里程碑，2012年世界各国领导人再聚里约热内卢参与联合国可持续发展大会——里约峰会（Rio+20），就“可持续发展”的内涵达成共识——可持续发展由三大支柱组成，旨在以平衡的方式，实现经济发展、社会发展和环境保护，并决定成立可持续发展目标开放性工作小组（Open Working Group on Sustainable Development Goals）以制定可持续发展目标。

在机构设置方面，减贫以联合国开发计划署（United Nations Development Programme，简称UNDP）及其它专门性减贫机构为主要平台，可持续发展则以联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，简称UNEP）及其它专门性环保机构为重要平台；两套机构在各自的职权范围内独立的开展相关的减贫或可持续发展的项目规划与实施。

在资金筹措方面，减贫以落实千年发展目标为宗，里程碑式国际谈判以《蒙特利尔共识》（Monterrey Consensus）和《多哈宣言》（Doha Declaration）为代表，其后续的跟进活动由联合国发展融资办公室（Financing for Development Office）来负责；可持续发展的融资由气候变化融资（Climate Finance）、生物多样性等多项主题构成，单独由国际气候谈判等其它国际谈判为平台，确定责任与义务的分配。例如，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，简称UNFCCC）缔约方大会（Conference of Parties，简称COP）在坎昆的第十六次会议上决定，到2020年发达国家应每年向发展中国家提供共计1000亿美元资金，用于应对气候变化的负面影响。但由于对气候融资的内涵缺乏政治共识等多种原因，至今尚未形成对气候融资的来源、规模和用途进行有效的监测。

是否应该将减贫和可持续发展两个议程合二为一？国际社会的主流观点对此持肯定的态度，主要理据有三：第一、从发展理念的视角出发，国际社会日益形成共识——减贫与可持续发展息息相关，环境恶化会导致返贫或贫困的加剧。在具体的操作层面，减贫项目和环保项目很难分割开来；项目设计得当，同一个发展项目可以达成多项的发展目标。第二、从机构效率的角度出发，减贫和可持续发展的“两张皮”现象阻碍了合力的实现，双方各持一套发展术语，缺乏有效的沟通和合作。第三、从发展项目的效率的角度出发，不同来源的发展资金限定了很多关于资金用途、财政报表等的不同附加条件，导致受援国忙于应付援助方的各项不同要求，难以从实际需求出发，提高资金的使用效率。因此，联合国系统工作组、名人小组、可持续发展行动网络、2013年欧洲发展报告等都呼吁把两项议程合二为一。

然而，上述倡议存在如下的风险：第一、搁浅有望取得实质性进展的国际谈判议程。每项议程各有其自身的挑战，国际社会就每项议程达成共识的难度有差异。若将减贫和环保议程熔为一炉，分歧性大的议程可能会耽搁共识性较大的议程取得谈判的成功。第二、发达国家希冀通过合并两项议程，对受援国施加援助的附加条件，以达成环保的目标。这些附加条件有可能超越了发展中国家的发展阶段。过于苛刻的附加条件会牵制到经济发展的步伐。第三、威胁到发展资金的充足性。如果议程拓展了而融资承诺的数额仍保持不变的话，就容易挪用减贫资金用于环保等其它用途。更深层次的融资挑战是，减贫资金和环保资金所规定发达国家所应承担的国际责任性质迥异。例如，减贫资金是发达国家出于道义的自愿行为。相比之下，气候变化资金是基于“谁污染谁补偿”的国际准则，缔结了国际公约，因此具有法律上的约束力。倘若把减贫资金和气候变化资金融为一炉，发达国家有可能借此推卸应该承担的国际义务。

    综上所述，尽管国际社会从理念上已经意识到可持续发展需要实现经济、社会和环境三者间的平衡发展，但是处于不同发展阶段的国家对于实现经济增长和环境保护的优先顺序和彼此取舍存有较大的分歧。虽然“绿色增长”（green growth）等口号的提出旨在证实经济增长和环境保护并非二者不可同时兼得，但是在资金和技术等约束性条件下，政策制定者仍旧面临着艰难的选择与取舍。

政治上的互不信任使得国际谈判步履维艰：一方面，发达国家在资金支持和技术转移方面迟迟未能兑现已有的承诺，而在推进减贫和环保两项议程合二为一方面却积极有为，这使得发展中国家对其背后的动机持极大的怀疑态度；另一方面，发达国家在全球经济危机和国内财政吃紧的大背景下面临着越来越大的国内政治压力，呼吁避免出现使用对外援助资金进行环境破坏的现象（如支持煤炭发电站、建设损害自然生态的大坝等等），这使得发达国家对受援国是否能有意愿保护环境持越来越谨慎和质疑的态度。由此导致了国际社会上关于这一议题的讨论很容易陷入政治上的僵局，双方各执一词，错失了达成互赢性政策的良机。

为了避免上述僵局的出现，一条切实可行的道路是通过自下而上实验性的创新寻求互惠性发展。例如，环保扶贫等创新型模式已在基层得以实践。这类实践的意义在于避免了政治原则性的辩论，从而关注于扎根于实践的解决问题的办法。可持续发展是每个国家所面临的共同挑战，目前尚未存在完整的答案；因而，这一难题的解决需要打破常规的创新。

中国在创新性政策实践方面存在较大的优势，在很多政策领域都经历了从开拓性实验项目到示范推广，再到总结反馈的良性政策创新过程。而且，中国是可持续发展模式创新的天然试验田，因为国内不同地区所面临的挑战具有多样性和复杂性的特征，从而有望激发出更大的政策创新的活力。为此，中国应大力开展国际发展合作，鼓励可持续发展模式的创新和推广，以树立正面积极的国际形象，并争取更大的发展空间。

“穷国”与“穷人”：孰轻孰重？

千年发展目标通常被看作是富国援助穷国减贫的发展项目，而如今全球范围内贫困人口的分布正在发生实质性的变化。数据表明，1990年大约90%的贫困人口居住在低收入国家，而如今有超过70%的贫困人口（约有9亿6千万人）生活在中等收入国家。而且随着低收入国家经济增长势头的迅猛发展，这个趋势将会进一步深化。由此所带来的发展政策挑战是国际发展援助是否应仅关注于低收入国家的“穷国”，还是应打破国界线以援助“穷人”为目标。

关于这个议题，国际社会的观点迥异。一方面，发达国家宣称中等收入国家的政府应承担帮助本国低收入群体脱贫的责任，而非国际社会上的富裕国家政府。因而，发达国家应把有限的官方发展援助投入到低收入国家（穷国）。从这一路径出发，发达国家正在考虑变更其对外援助政策，决定是否停止对中等收入国家的援助。这一论据在发达国家国内削减预算的大背景下可以帮助政客得到国内选民的投票。从短期的利益考量出发，发达国家也不愿支援中等收入国家，因为它们担心新兴经济体的快速发展会给发达国家带来更大的竞争性压力。

另一方面，国际社会有强烈的呼声要求继续援助“穷人”，哪怕他们生活在中等收入国家。理由如下：第一、如果国际发展议程只与“穷国”相关的话，那么它的影响力就会越来越小，成为只同世界上一小撮人相关的议程，算不上名副其实的“国际议程”。根据经济预测，到2030年将有超过半数的低收入国家迈入中等收入国家的行列，低收入国家群体将主要由少数的受战乱影响的非洲国家所组成。据此，若发展援助机构只援助低收入国家的话，它们将成为一个援非基金，而非全球发展机构。第二、从伦理的角度看，生活在中等收入国家的穷人应享有同低收入国家穷人同等的权利，他们对基本生活需求理应得到国际社会的承认和支持。第三、从援助有效性的观点出发，由于中等收入国家对援助的依赖性相对较小（这得益于其它发展资金的供给），而且其机构能力较强，所以它们可以更有效地利用好发展援助资金，取得更有效的发展效果。第四、从援助国的中长期的利益来看，保持同中等收入国家的发展合作关系有助于实现全球公共物品的供给（比如，减少温室气体排放等等），减缓由于贫困带来的地区的不稳定性和非法移民等负面影响。最后，随着城市化和工业化的发展，城市贫困将逐步成为新的难题和挑战，因此同中等收入国家之间的发展合作的意义不仅仅在于援助资金的拨发，而在于发展理念和经验的分享和传播，这将从长远上帮助低收入国家未雨绸缪更好的应对这些新的挑战。

因此，这个议题在国际发展领域尚未形成一致性的看法。由于议题本身的政治性和敏感性，除了研究所的报告外，官方文件里很少有直截了当的观点陈述。不过有的报告间接的表述了初步性立场。例如，名人小组报告呼吁“所有人携手共进”（Leave no one behind），旨在坚持消除极端贫困是捍卫普世人权和基本经济机会的要求，不容剥夺任何人的该项基本权利。此外，有些国际组织已经开始试图改变以往的融资方式来继续维系它对中等收入国家的减贫援助。例如，世界银行集团旗下的国际开发协会的第十七次增资谈判就已经尝试性提出以有偿贷款而非无偿捐款的形式，以此来激励援助国对贫困人口聚集的大国（比如印度等）保持并加大已有的援助力度。

针对这一议题，中国可以采取积极稳健的措施来引导国际舆论向着有助于继续深化中等收入国家参与国际发展合作的方向发展。具体而言，中国可以争取发达国家和国际组织的发展援助机构的资金和人力资源，以拓展三方合作（tri-angular cooperation），传播中国在减贫、环保和社会保障领域的成功做法，汲取国际上的创新经验。尤其值得指出的是，中国应在三方合作中争取议程的设置权，避免陷入由发达国家设定援助范畴，我方出资援助第三方受援国的被动做法。除了三方合作之外，中国还可以争取国际资源加强对外援助的人力和机构能力建设。这一做法可以有效地应对中国在上升期过程中所面临的挑战——专业人才和机构能力建设的进度跟不上对外援助额度增加的速度。这一倡议并非要求中国亦步亦趋地盲目地照搬学习国外的经验，而是通过近距离的接触与了解，分析发达国家在历史上所犯过的错误和取得的成绩，从而启发中国做出明智的政策选择。

举例而言，中国当前在对外援助领域所面临的政策性挑战包括如下方面：（1）机构专业化与“援助产业”（aid industry）寄生化的矛盾：一方面，为提升发展援助的效率，中国需要加强专业队伍和专门性机构的建设；另一方面，发达国家的教训表明，一旦对外援助发展发展到了产业化规模，就会激励以援助为生计的营利性企业和发展专家的成倍增长。由此导致了决策行为的短视化和牟利性，即援助不再以追求协助受援国从根本上实现内生增长以摆脱对援助的依赖性为目标，而是以各种手段和方法加大援助力度从而中饱私囊。长期以往，援助产业化会形成强势的既得利益集团，由此导致机构臃肿、效率低下等诸多弊端。（2）“硬”援助和“软”援助如何形成合力：长期以来，中国在援建基础设施等硬援助方面保持着较强的比较优势，但是在如何提升受援国的制度、机构和能力建设的软援助方面的经验不足。而且受对外援助政策“不干涉他国内政”理念的影响，中国在软援助领域一直持有相当审慎和观望的态度。然而随着中国对外援助和发展合作的深入，就会越来越深刻的认识到如果机构和制度不配套，援助效果多半只会昙花一现。为此，中国可以积极有效地开展援助经验的分享项目，借鉴国外的做法，制定有效的对外援助政策。

超越“南方”（发展中国家）和“北方”（发达国家）的界限：全球性的议程？

千年发展目标往往被界定为北方发达国家帮助南方发展中国家实现减贫的发展议程。然而，随着全球性发展问题（诸如气候变化、安全等）的日益凸显、共同性发展挑战（诸如不平等的加剧等）的蔓延以及全球经济实力对比的变化（新兴经济体异军突起，而传统援助国则国债高垒），国际上关于超越南北发展合作框架束缚的呼声越来越强烈。但由此导致的挑战是如何防止舍本逐末的后果——多元化的发展议程林林总总，分散了优先的战略重点领域。

一方面，国际社会普遍形成共识性意见——新的时代面临着新的挑战，墨守陈规不是出路所在。减贫与经济增长、社会公平、环境可持续性和安全稳定的发展环境密不可分；因此，如何把握住发展任务的复杂性和艰巨性，以及不同发展方面之间的内在关联性，就成为实现应对当前和未来发展挑战的核心所在。联合国系统工作组提出了发展的四维度的主张，即发展应包括四个核心维度——包容性的社会发展、环境的可持续性、包容性的经济发展、和平与安全。名人小组报告提出五大变革性举措——所有人携手共进、以可持续发展为核心、经济转型推动就业与包容性增长、建立和平和有效、开放且问责的制度、打造新型的全球伙伴关系。联合国发展集团所撰写的全球范围内征询建议的报告呼吁，建立一个以人权以及平等、公正和安全的普适价值观为基础之上的新的2015年后的发展议程，以清醒的认识到发展的挑战需要一个综合性、贯连性和全球性的可持续发展议程。可持续发展行动网络委员会提出十点可持续发展的重点挑战，包括了可持续发展治理模式的创新等等。欧洲发展报告（2013年版）呼吁“超越千年发展目标”（Beyond MDGs）、“超越对外发展援助”（Beyond Aid）以摆脱现有框架的束缚实现变革性的新议程。

另一方面，拓展性的全球性议程带来了新的风险与挑战。第一、优先重点过多过泛，发展议程的决策沦为政治妥协的产物而非基于理性判断的结果。由于牵涉到资金的分配和扶持力度，很多专门性的发展机构、非政府组织和研究机构都希望自身赖以立足的领域能够成为优先发展领域（虽然不可否认它们积极争取也源于对该项发展领域切实的关怀）。据研究数据表明，目前已有近80份关于2015年后发展议程的具体建议，包括综合性和专门性的建议两类，前者以加拿大国际治理创新中心的《千年发展目标与2015年后：不可为而为之》为代表，后者包括了数十个专题领域。第二、议程纷繁、观点迥异，达成共识难度增大。发达国家的发展机构借此机会大力推进本国对外援助的理念与热点领域，希望成为国际发展议程设定的“领军人”（Championship）。例如，日本国际协力机构主推“化解灾害风险”（Disaster Risk Reduction）的倡议，以此推动其“人类安全”（Human Security）理念的推广。英国则大力推进其“良治”的理念。英国首相大卫·卡梅伦（David Cameron）借着担任名人小组主席的机遇，提出“金色丝路”（Golden Thread）的理念，即呼吁用“良治”串联起“开放性社会”（Open Societies）“开放性经济”（Open Economies），推进法治、反腐败、保护私有产权和媒体自由。每个国家都希望自己热衷的领域能够被2015年后国际发展议程采纳，从而成为全球性的纲领，增强其国际影响力。但是由于发展理念和实践的差异性，过分的推崇某一种发展观或发展模式往往会取得适得其反的后果——教条化的尊奉某一种观念，不听取不同的声音，与实践和需求脱节。

针对这一议题，中国应该在承认全球性议程（如全球公共物品供给等）合理性的同时，重点剖析中等收入国家所面临挑战的特殊性和复杂性，以及中等收入国家应对挑战的成败对于国际社会的重大影响。其目的是要让国际社会意识到崛起中的新兴经济体与国际大环境是密不可分的——国际秩序的稳定和和平是崛起的前提条件；而国内发展挑战的解决则事关国际社会的稳定与繁荣。这样做可以让国际社会在制定2015年后发展议程的过程中就适时的考虑到新兴经济体的发展需求与挑战，使得国际议程的设置与国内的发展挑战息息相关。否则，如果中等收入国家在国际平台上失语的话，发达国家所主导的议程设定很难得到新兴大国经济体的认同和支持。

全球伙伴关系的内涵何在？

传统上，千年发展目标的“全球伙伴关系”意指发达国家政府与发展中国家政府之间的援助关系。但是，南北援助关系的观念已落后于时代的潮流。相比于2000年——官方发展援助是发展中国家发展资金的主要来源，如今其相对规模和作用越来越小。数据表明，以平均水平而言发展中国家的国内政府财政收入已成为其发展资金的重要来源：2011年，其国内政府财政收入约占国内外资金总量的80%。即便在国外资金来源当中，官方发展援助的比例仅占10%左右，据主导地位的是国外私人资本（海外直接投资等）其比例超过60%。此外，海外亲属给家人的汇款已超过3500亿美元（约30%），远远超过官方发展援助的1360亿美元。

导致上述变化的主要原因是新兴经济体的蓬勃发展，经济增长带来了国内税收的提高、吸引了海外私人资本的流入，由此形成了正向互动。同时，这也导致了发展中国家内部的分化。以低收入的发展中国家为例，它们对官方发展援助仍旧存有较大的依赖性。以其国外资金来源的分布比例而言，2011年，低收入国家的官方发展援助占其海外资本总量的56%、私人商业资本占29%、私人捐助占15%。由此可见，在可预见的未来，官方发展援助仍旧是低收入国家发展资金的重要来源。

结合上述的大背景，国际社会越来越意识到传统的南北援助关系的理念已经不能涵盖国际发展合作领域的新发展，合作主体、目标以及融资工具的多元化呼吁建立新型的全球伙伴关系。但传统的南北发展合作关系仍旧有其重要性。由此带来的核心议题是：全球伙伴关系的内涵何在？

一派观点认为，新兴经济体正在成为全球经济的主力军，占全球经济总量的比重日益提升；因此它们应该承担更大的国际责任，提供更多的官方发展援助，填补低收入国家发展所需的资金缺口。但是，新兴经济体对现行的国际发展援助的规则和规范持有批判的观点，不愿意单纯作为规则的接受者，维持现状。

另一派观点认为，新型全球伙伴关系应该超越于中央政府间关系，囊括更广泛的利益相关者——地方政府、私人企业、非政府组织、社区、科学家、学者等等。政府的作用虽然关键，但有其局限性。只有在不同层次上开展全方位的合作关系，才能调动起各方合作者的积极性，形成合力。

然而，上述观点往往被看成是发达国家政府推卸责任的做法。原因在于发达国家尚未兑现其既有的关于全球伙伴关系的承诺，甚至有所退步。据联合国关于千年发展目标第八项目标（“建立全球伙伴关系”）的监测报告，官方发展援助的规模于2011年和2012年分别降低了2%和4%，这是自1996-1997年跌落后第一次出现的连续两年的缩减。

因此，如果国际社会将讨论聚焦于“应该由谁来承担更大的官方发展援助的责任”的话，就非常容易陷入政治上的僵局，无法达成共识。因为发达国家希望减轻其援助发展中国家的责任，但不愿意放弃其在国际规范制定和国际组织治理方面的核心影响力；而上升中的新兴经济体不愿意维持“只出力，无回报”的不合理境况。为此，名人小组报告尝试着引导国际讨论寻求新的思路，提出两点核心观点：

一是，南北援助关系应该超越于援助政策本身，更多地关注于与发展息息相关的贸易、移民、非法资金输入等政策领域，并呼吁发达国家修正其国内阻碍发展的政策，为发展中国家创造更大的发展空间。

二是，全球伙伴关系应超越于援助，更多地聚焦于如何帮助发展中国家寻求更多更好的长期融资，以实现经济和社会的变革式发展。长期融资并非一定采取官方发展援助的形式，其主体和渠道都可以多元化。例如，主权财富资金、发展银行、养老基金公司等等都可以通过投资模式和国际规则的创新，化解长期投资的风险，实现双赢的结果。

那么，中国应如何更好的参与到“新型全球伙伴关系”的国际讨论？答案关键在于明晰自身国际发展合作的大战略，从而主动地提出适合国情的对外发展援助的政策方针。现阶段中国对外发展援助可以服务于三大战略目标：

一是、拓展海外市场，协助解决国内产能过剩和产业升级的挑战。援助、贸易和投资相结合有助于发挥有限的援助资金的种子效应，为双边贸易和投资做好前期的铺垫和配套设施的建设。这种做法在传统援助国扩展海外市场时被广泛的采用，但是由于它们彼此间恶性竞争的加剧（如，相互压低资本价格以扩大本国商品的出口）使得这种做法的弊大于利。于是，传统援助国制定了一系列的国际规范来规避上述风险。长期以来，它们在发展理念和机构设置上已无法最有效地实行援助、贸易与投资相辅相成的做法。而中国等新兴经济体的异军突起对它们在国际市场上产生了巨大的竞争压力。因此，它们对中国的现行援助做法一开始进行批判甚至诋毁，后来美国等发达国家开始加大对其本国进出口银行的财政支持力度以抗衡中国的竞争压力。为了让中国在国际发展合作领域获得话语权，为更广阔的发展合作创造空间，中国应加大如何在援助、贸易和投资之间形成合力的机制研究，并着重分析其对受援国就业、产业升级以及贸易多元化的积极作用。同时，中国还应加大对发展过程中存在的问题、风险和挑战的分析，防患于未然，避免该模式中出现官商勾结、扶持淘汰产业等弊大于利的做法。

二是、维护中国海外投资利益，协助建立良性、稳定的双边和区域关系。随着中国对外投资和贸易的深入，海外投资利益的维护成为一个关键性的政策挑战。国际上的“恐华”心理越来越强烈，由此导致了恶性的暴力事件时有发生。为了缓解风险、树立负责任的海外形象，对外援助可以着力于中国对外投资对当地的环境、社会的影响分析，逐步建立起防控风险、监察有度的海外投资体系。否则，中国的海外投资会陷入不可持续的高风险、高成本的陷阱。尤其值得指出的是，国外智库和传媒为了吸引眼球，有丑化中国海外形象，激化矛盾的倾向。如果我们不能及时、正面地解决投资过程中的环保和社会公平等问题，就很容易陷入被动。要取得先机，就需要负责对外发展的多部委之间的协力合作，以及研究智库的总结提炼和对外交流。

三是、提升国际软实力，积极影响国际发展议程的设定，以寻求更大的战略发展空间。长期以来，中国并没有对国际发展合作领域的规则和规范给予足够的重视，因为这些规则往往被看成是“软法”（soft law），不具备法律实施的强制性。但是随着中国经济实力的增强和对外影响的扩大，中国已经无法回避眼前的战略性问题——现有的国际规则在多大程度上存在合理性？若要配合中国对外发展的大战略，这些规则应该做出哪些调整和改善？关于这些问题的深入研究是中国能有效地参与到全球治理的前提条件；否则，单纯的增加对国际组织的捐款不足以提升中国的核心影响力。在规范的制定和协商的过程当中，好的理念的重要性不容忽视。为此，中国应前瞻性地向核心国际组织输送人才，以占领先机，谋求话语权。同时，我们应加大对具体国际规则的剖析，以切实可行的提出改进建议，增加在规则制定过程中的影响力。

结论

本文着重分析了国际上关于“后千年发展议程”讨论。全文的分析围绕着四个核心议题展开，即：（1）减贫和可持续发展是否应合二为一成为统一的发展议程？（2）发展议程是否应仅限于低收入的发展中国家（“穷国”），还是应拓展到中等收入国家的低收入群体（“穷人”）？（3）后千年发展目标是否应单纯关注于减贫本身，还是应扩展到“冲突与和平”、“不平等”和“可持续发展”等诸多领域，从而成为全球性的普遍议程？（４）全球伙伴关系的内涵是什么？尤其是新兴经济体应该在国际发展合作领域发挥什么样的角色和作用？在系统地梳理各方（包括联合国系统工作组、联合国名人小组、可持续发展行动网络、全球主要发达国家、新兴经济体、国际组织、研究智库和非政府组织等）对这些议题的立场和观点后，作者有针对性地提出中国应如何更有效地参与到后千年发展议程的国际磋商，并积极地影响国际发展议程的设定与落实。

国际上关于2015年后发展议程尚处于讨论的初期，接下来的两年时间将进入议程设定的关键期。希望本文关于国际动态的梳理和分析有助于引发国内政界和学界关于这一议程的关注，从而更有效地提升中国在该项议程设定中的影响力。

中国在妇女、儿童发展方面的进展

张秀兰

中国政府一贯高度重视妇女儿童的生存和健康状况，签署了多项国际妇女儿童保护公约，制定了妇女、儿童发展纲要和母婴保健法、青少年保护法等，为妇幼事业提供了法律保障。在过去13年间，中国在落实千年发展目标，促进妇女和儿童发展方面取得了巨大的进展。

1．妇女儿童与健康

近十多年来，中国妇女儿童的营养与健康状况得到明显改善，婴儿死亡率及5岁以下儿童死亡率持续下降，提前实现联合国千年发展目标，儿童生长发育状况有所改善。孕产妇死亡率持续下降，有望提前实现联合国千年发展目标，妇女享受生殖保健的权利得到进一步保障，妇女的平均预期寿命逐步提高。

1.1 孕产妇死亡率不断下降，住院分娩率持续上升

中国在降低孕产妇死亡率方面进展良好，有望提前实现2015年孕产妇死亡率降低四分之三的目标。2012年，全国孕产妇死亡率为24.5/10万，比1990年和2000年分达别下降了74.1%和53.8%。从地区分布看，不同地区之间孕产妇死亡率差距虽有所缩小，但仍然明显，总趋势依然是西部地区高于中、东部地区，以东部地区的孕产妇死亡率最低。2011年西部地区孕产妇死亡率是东部地区的2.1倍，比2000年的5.4倍差距明显缩小。而城乡之间孕产妇死亡率差距也逐渐缩小，2012年城市和农村地区孕妇死亡率分别为22.2/10万和25.6/10万，其中农村孕产妇死亡率比2000年下降了61.9%，城乡差距由2000年的2.4倍缩小到1.15倍。



促进住院分娩是保障母婴安全、降低孕产妇死亡率和儿童死亡率的关键环节。中国1978年开始提出并试行孕产期系统保健模式，目前已经形成了一整套包括产前检查、产前筛查与诊断、高危孕产妇筛查与管理、住院分娩、新生儿保健和产后访视在内的系统孕产期医疗保健服务。2009年起，中国将孕产期保健纳入国家基本公共卫生服务项目，向所有孕产妇免费提供至少5次孕期指导和2次产后访视。2012年全国住院分娩率达到99.2%，其中农村住院分娩率已达98.8%，比1990年提高了52.8%。



 

1.2 新生儿、婴儿、5岁以下儿童死亡率持续下降

自2000年以来，5岁以下儿童死亡率呈持续下降趋势，已经提前完成联合国千年发展目标。全国新生儿死亡率从2000年的22.8‰下降到2012年的6.9‰，比2000年下降了69.7%；婴儿死亡率从32.2‰下降到10.3‰，比2000年下降了68%；5岁以下儿童死亡率从39.7‰下降到13.2‰，比2000年下降了66.8%。



5岁以下儿童死亡率城乡差距逐渐缩小，但仍然明显。2012年，城市和农村5岁以下儿童死亡率分别为5.9‰和16.2‰，比2000年分别下降了64.6%和57.2%，城乡差距由2000年的3.3倍缩小到2012年的2.7倍（图4）。



5岁以下儿童死亡率与发达国家之间差距逐步缩小。2000年中国5岁以下儿童死亡率明显高于美国、日本、韩国，到2008年，中国5岁以下儿童死亡率有了较大幅度下降，与美国、日本、韩国的差距在逐步缩小。与其他国家尤其是“金砖国家”相比，明显低于巴西、南非和印度，但高于俄罗斯。2010年中国的婴儿死亡率相当于美国1979年水平(13.07‰)。

1.3 免疫规划工作持续开展，计划免疫接种率保持较高水平

中国自上世纪50年代在全国开展儿童计划免疫工作以来，消灭了天花，实现了无脊髓灰质炎目标，有效控制了白喉、破伤风等疾病。2001年以来，儿童“四苗”免疫接种率一直保持在97%以上，在2005年分别达到98.99%、99.0%、98.97%和98.55%。2002年起，国家将新生儿乙肝疫苗接种纳入免疫计划。“十五”期间，中央财政投入1.8亿元，用于为中西部省份贫困地区儿童购置乙肝疫苗。2007年，国家实施扩大免疫规划，由过去的“4苗防6病”增加到“14苗防15病”。2010年全面实施扩大国家免疫规划，继续维持无脊髓灰质炎状态，在全国范围内开展麻疹疫苗强化免疫活动，继续实施15岁以下人群补种乙肝疫苗项目。目前，多数疫苗可预防传染病的发病处于历史最低水平。预防接种工作的进一步强化，有效减少了儿童传染性疾病的发生。



1.1.4 儿童生长发育水平不断提高，营养不良状况得到改善

1990年到2010年，城乡不同年龄组的儿童身高均有增长，并且增幅随年龄增长逐渐增大，农村儿童的身高增幅大于城市，城乡儿童生长差异正在逐渐缩小。如图所示，城市4到5岁男、女童平均身高分别增长4.5厘米和4.4厘米，农村分别增长5.2厘米和5.8厘米。





1990年到2010年，城乡不同年龄组的儿童体重均有增加，并且增幅随年龄增长逐渐增大，城市儿童的体重增幅大于农村。如图所示，城市4到5岁男、女童平均体重分别增加2.6千克和2.1千克，农村男、女童均增加1.8千克。与身高的增长基本一致，相对平衡。

近20年来，我国城乡儿童生长发育处于快速增长期，目前，城市儿童的平均生长发育水平已经达到甚至超过世界卫生组织推荐的儿童生长标准，接近西方发达国家同龄儿童的平均水平；但农村儿童仍有一定差距，其生长发育水平还有较大升高潜力。

2010年，我国5岁以下儿童低体重率为3.6%，比1990年下降了74%，已提前实现联合国千年发展目标；生长迟缓率为9.9%，比1990年下降了70%；消瘦率为2.3%，长期保持在较低水平。贫困地区农村儿童的低体重率和生长迟缓率从2000年开始降低，2010年全国贫困地区农村儿童低体重率、生长迟缓率分别为8.0%和20.3%，比1998年分别下降了45%和44%。国务院关于营养午餐政策的制定，和中央财政160亿元的投入，推动了几千万贫困地区儿童的营养午餐得以解决。



 



 



5岁以下儿童中重度营养不良比重显著降低，从2000年的3.09%下降到2010年的1.55%，下降了49.8%。

联合国儿童基金会发布的《2012年世界儿童状况报告》显示，中国5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率低于多数发展中国家，明显低于东南亚国家，在金砖国家中处于中等水平，与美国等发达国家的差距逐渐缩小。

1.5 儿童保健不断加强

新生儿期是婴儿生长发育的重要时期，大约60-70%的婴儿死亡发生在新生儿期。从上世纪80年代开始，中国在全国范围内开展以新生儿访视为主要内容的新生儿保健服务；90年代，逐步推广新生儿窒息复苏技术和新生儿疾病筛查，开展新生儿死亡评审。随着新生儿保健服务内涵不断拓展，卫生部门及时更新服务规范，组织开展技术培训，使新生儿保健工作适应新形势和新需求，促进新生儿保健服务不断规范化。目前，新生儿访视服务作为儿童保健服务的内容之一，服务不断规范；新生儿窒息复苏技术在全国普及，成为挽救新生儿生命的关键技术之一；开展新生儿死亡评审，提高产儿科技术服务水平。2010年全国新生儿访视率达到89.6％，比2000年的85.8%提高了4.4%。



婴幼儿和学龄前儿童的保健也不断加强，中国从上世纪90年代开始，广泛开展促进母乳喂养和创建爱婴医院工作，全国共创建爱婴医院7329个。卫生部门加强爱婴医院管理，制定《中国婴幼儿喂养策略》，将保护、促进和支持母乳喂养，合理添加辅食，提供正确的喂养知识和方法，加强健康宣教等作为婴幼儿喂养策略与措施。

开展7岁以下儿童保健管理和3岁以下儿童系统管理，定期为儿童进行体格检查和生长发育监测。推行儿童疾病综合管理，及时诊治儿童常见病和多发病。与教育部门密切配合，规范托儿所幼儿园卫生保健管理，对托幼机构儿童卫生设施设备、营养膳食、体格锻炼、健康检查、卫生保健人员资质、人员培训等内容做出明确规定，确保在园儿童的健康。2010年全国3岁以下儿童系统管理率和7岁以下儿童保健管理率分别达到81.5％和83.4％，分别比2000年提高了10.4％和13.7％。



1.6 妇女享有生殖保健的权利进一步得到保障

中国法律规定，育龄群众免费享有计划生育基本技术服务，包括避孕节育手术和避孕药具。中国已婚育龄妇女综合避孕率保持在80%以上。2009年已婚育龄妇女综合避孕率为89.0%，比2000年提高了5.2%。根据下图所示2010年全国已婚育龄妇女节育方法，宫内节育器和女性绝育仍是最重要的避孕方式。男性采用避孕方法的比例从2000年的13.11%提高到2010年的14.10%。

此外，根据联合国人口司的估计，目前中国未满足的计划生育需求为2.3%；根据2008年全国人口变动情况抽样调查数据，中国15-19岁青少年生育率为5.26‰。这两项指标在国际上均处于较低的水平。



 

1.7 妇女平均预期寿命逐年提高

随着孕产妇死亡率的降低和妇女健康水平的提高，妇女平均预期寿命逐年提高，由1990年70.47岁提高到2010年的77.34岁，增幅大于男性。

 



 

2．妇女儿童与教育

中国政府一向十分重视发展教育事业，制定了多种法律，从不同角度保障人人受教育的权利，其中特别强调少数民族、儿童、妇女和残疾人接受教育的权利。经过多年的努力，中国的教育取得了长足的进步：妇女儿童教育水平有了明显提高，学前教育的普及程度上升，义务教育全面覆盖，中小学阶段的两性差距消除，高等教育女性比例提高，男女平均受教育年限的差距缩小。

2.1 学前教育进一步提高，普及程度稳步上升

截至2012年，全国幼儿园数量达到18.1万所，其中少数民族幼儿园3857所，比2009年增加4.3万所，增长32%；在园幼儿3685万人，比2009年增加1028万人，增长39%。2012年，全国幼儿园毛入园率64.5%，比2009年提高了13.6个百分点。0-3岁儿童早期教育得到加强，幼儿园收托幼儿逐步向3岁以下延伸。部分城乡依托幼儿园和其他社区公共资源，建立社区早期教育基地，为0-3岁儿童提供受教育机会，为家长提供科学育儿指导。

 



2.2“两基”稳步推进，全国义务教育基本达到全覆盖

 



截止到2009年，全国“两基”人口覆盖率达到99.3%，比2000年提高了10个百分点，农村义务教育的面貌发生了根本性变化。2001年以来，全国小学学龄儿童入学率一直稳定在99%以上，小学5年巩固率也达到99%。2012年初中阶段毛入学率为102.1%，初中三年巩固率达到94%，全国义务教育人口覆盖率达到99.5%，基本达到了全面覆盖。义务教育的巩固率达到了91.8%。

2.3 中小学阶段的性别差距消除

中国政府将女童义务教育普及程度摆在非常重要的位置，进一步完善了义务教育阶段统计报表制度，并采取了一系列政策措施，切实保障女童平等受教育权利。到2012年，小学女、男童净入学率已经达到99.84%、99.86%，性别差异全面消除。

2012年，高中阶段教育女生人数达2192.48万人，占在校学生总人数的47.64%；初中阶段教育女生2272.63万人，占在校学生总数47.09%。而这些差别主要是中国男女儿童出生性别比例造成的，国家统计局《中国统计年鉴-2005》的统计数据显示，2004年底中国5-9岁儿童男女性别比高达119.10：100，都显著高于当年中国总体人口的性别比103.45：100。

2.4 高中阶段教育规模扩大，毛入学率持续提高

 



2012年，全国高中阶段教育（包括普通高中、成人高中、中等职业学校）共有学校26868所；招生1598.74万人；在校学生4595.28万人。高中阶段毛入学率达到85.0%，比2000年的42.8%提高了一倍。

2.5 特殊教育稳步发展，残疾儿童受教育面进一步扩大

截至2012年，全国共有特殊教育学校1853所，全国共招收特殊教育学生6.57万人；在校生37.88万人。其中，视力残疾学生4.09万人，听力残疾学生10.11万人，智力残疾学生18.67万人，其他残疾学生5.01万人。普通小学、初中随班就读和附设特教班招收的学生3.50万人，在校生19.98万人，分别占特殊教育招生总数和在校生总数的53.30%和52.74%。

另外在普及残疾儿童九年义务教育的基础上，许多特殊教育学校开设了学前教育班，一些地方在普通幼儿园进行了残疾幼儿教育的实验。残疾人高级中等教育有了一定程度的发展，全国已有200多所特殊教育学校开办了职业高中、中专或普通高中班。



 

2.6 流动儿童和留守儿童的教育受到重视

我国流动儿童以及留守儿童数量庞大。根据2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据推断，中国进城务工的农村劳动力约1.3亿人，全国农村留守儿童约5800万人。流动儿童和留守儿童面对着特殊的成长和教育问题。

农村留守儿童易产生的问题主要包括辍学、亲情缺失、生活抚育、教育监护、安全保护等。不少地区开始在社区组织“留守儿童之家”等形式的活动，为留守儿童开展心理干预与情绪支持服务。

流动人口子女就学问题则是我国义务教育在实行免费以后存在的瓶颈性问题。2010年，流动人口子女平等接受义务教育以及参加升学考试被纳入教育改革重点工作内容。意味着流动人口子女未来将能得到更公平的机会。2010年12月13日，教育部公布《教育部关于修改和废止部分规章的决定》（教育部令第30号），对原向非本地籍小学生收取借读费等等规定予以删除，保障流动儿童公平受教育的权利。

2.7 妇女接受高等教育的人数和比例持续增长

2012年，在校女研究生数达到82.24万人，比2000年增加72万多人，占在校研究生总数的48.98%，比2000年增加15个百分点。2012年，普通本专科在校女生达到1228.05万人，比2000年增加将近1000万人，占普通本专科在校学生总数的51.35%，比2000年增加10个百分点。成人本专科在校女生达到316.94万人，比2000年增加260.78万人，占成人本专科在校学生总数的54.35%，比2000年增加4个百分点。



2.8 妇女识字率稳步提高，男女平均受教育年限的差距缩小

2009年，成人女性识字率已达到89.55%，超过妇女发展纲要2010年85%的目标。女性平均受教育年限2009年为7.94年，比2000年提高0.94年，男女差异由2000年的1.3年缩小到2009年的0.87年。然而，受教育年限存在明显的城乡差异，农村人口平均受教育年限明显低于城镇人口，农村男女平均受教育年限的差距则更大。2009年，城镇人口平均受教育年限为9.49年，男女分别为9.88年和9.10年，相差0.78年，而农村人口平均受教育年限为7.38年，男女分别为7.85年和6.88年，相差为0.97年。

3．妇女儿童与法律

新中国成立以来，我国先后制定修订了相关的法律法规，为实现妇女儿童的合法权利提供了坚实的基础。我国签署了联合国《儿童权利公约》，颁布施行了《未成年人保护法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《预防未成年人犯罪法》、《禁止使用童工规定》等法律法规，还先后出台了《中国儿童发展纲要》和《中国妇女发展纲要》等指导性文件。这些法律法规及指导性意见共同构成了我国妇女儿童保护的基本框架，极大地保证了妇女儿童的合法权益。

3.1 反拐力度加大，针对妇女儿童的犯罪得到控制

据官方数据统计，中国境内每年有1万名左右的妇女儿童被拐卖，被拐卖的人口中儿童（主要是5岁以下的男孩）约占10%。近年来由于政府、地方社区以及整个社会对这一问题的日益警醒，使国内拐卖妇女儿童的现象有所减少。我国于2007年12月出台了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008-2012年）》，提出健全反拐工作协调与保障机制，最大限度减少拐卖妇女儿童犯罪活动的发生。

2011年初，通过网络发起的“微博打拐”行动，借助互联网再次将打击拐卖儿童问题推向了公众视野，动员公众自发参与到打拐行动中，成为备受瞩目的公共事件。同年，我国最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发出了《关于限令拐卖妇女儿童犯罪人员投案自首的通告》，试图对累积的拐卖妇女儿童案件做出清算，以便更严厉地打击拐卖妇女儿童现象，并从买方入手，根除拐卖儿童的市场。

目前，依据重新修订的《禁止使用童工规定》，劳动和社会保障部等部门加大了对非法使用童工的打击力度。儿童的司法诉讼权利也继续得到保护。同时，公安部、民政部、中国残联等有关单位对利用残疾儿童进行乞讨等侵害儿童权益的违法行为也进行了严厉打击。

3.2 未成年人犯罪的预防和控制工作进一步受到重视

2006年是我国未成年人犯罪的转折点，从这年开始，“90后”逐渐取代“80后”成为未成年人犯罪的“主力军”。在2006年我国共批捕逮捕未成年人犯罪嫌疑人92574人，而在2008年，这个数字已经突破10万，达到了101928人。未成年人犯罪占同期犯罪的比例逐年上升。多重信息表明，“90后”未成年人犯罪呈现出急速增长的态势，因此预防和控制未成年人违法犯罪越来越受到关注。

目前，全国有近90%的地（市）成立了预防未成年人犯罪工作领导小组，共建立省（区、市）、地(市)两级“青少年维权中心”130多个，各省（区、市）也开通了青少年维权和心理咨询服务热线，帮助青少年增强法律意识。另外，我国也在积极推广通过“社区矫正”的方法来预防和减少未成年人犯罪，通过广泛利用社区资源，开展以社区为基础的矫治，帮助涉罪未成年人重返社会。

3.3 法律援助机构增加，为更多妇女儿童提供法律援助

各级司法行政机关和法律援助机构，始终把为妇女和未成年人提供法律服务和法律援助作为工作重点。截至2010年，全国共有法律援助机构3592个，比2000年增加1702个；更多的妇女得到法律援助，2010年获得法律援助的妇女人数达到19.6万人，比2000年增加15.5人，翻了将近四倍。2001-2010年十年间，共有104.5万妇女获得了法律援助。

2012年，全国法律援助机构办理案件数量和受援人总数与上年相比均大幅上涨21%。目前，各地法律援助机构根据司法部开展“法律援助为民服务创先争优”，通过不断创新优化服务方式，加强案件质量监管，努力提高法律援助服务水平，有效维护了妇女儿童等困难群众的合法权益。2012年未成年受援人近10万人次，增长10.3%。各地依托共青团组织成立的专门为未成年人提供法律援助的机构也在不断增多，拓展了未成年人申请和获得法律援助的渠道，提高了未成年人维权工作的针对性。

3.4 反“家暴”立法取得实质性进展，促进男女平等的法律法规进一步完善

全球打击暴力侵害妇女行为运动20多年来，一直努力将妇女社会地位和基于性别的暴力状况纳入到改变人权问题的讨论之中。2001年4月，第九届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了婚姻法修正案，首次将禁止家庭暴力的条款写入法律。2008年7月，由中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部、全国妇联等部门联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，明确提出“各部门要加强协作、配合，建立处理家庭暴力案件的协调联动和家庭暴力的预防、干预、救助等长效机制”。全国28个省(区)市相继出台反“家暴”专门法规或政策。2011年3月，全国政协委员、妇联副主席甄砚在两会上提出了设立《反家庭暴力法》的提案，随提案还附有《反家庭暴力法》草案。2011年7月15日，全国人大常委会将反家庭暴力法纳入预备立法项目。这标志着全国人大常委会对这部法律的研究论证工作正式开始。

我国制定修订相关法律法规，为实现妇女合法权利提供坚实基础。自2000年以来通过或修订了《中华人民共和国劳动合同法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等法律，从更广泛的领域为妇女权益提供法律支持，完善了中国保障妇女权益的法律体系。

3.5 维护女职工劳动权益工作不断加强

各级劳动保障部门不断加大劳动保障监察力度，及时发现和纠正侵犯女职工权益行为，重点查处在女工孕期、产期、哺乳期内解除劳动合同，强迫女工超时、超强度劳动等违法行为。2001-2010年，劳动保障部门共查处违反女职工特殊保护规定案件27187件，有力维护了女职工的权益。2010年，执行了《女职工劳动保护规定》的企业比重和执行了《女职工禁忌劳动范围的规定》的企业比重均达到55%，比2002年分别提高了19%和17%，但仍未达到《妇女发展纲要》的目标。

4．妇女儿童与环境

在政府部门和全社会的努力下，近十年来，中国妇女儿童的生活环境有所改善，自然环境进一步改善，社会环境进一步优化，文化环境得到净化。

4.1 妇女儿童生存的自然环境进一步改善

全国绿化委员会办公室发布的《2011年中国国土绿化状况公报》显示，2011年我国城市人均拥有公园绿地面积11．18平方米，比2000年增加7.8平方米。国土绿化的深入推进，为人居环境逐步改善发挥了有力的推动作用。

2000年以来，农村的改水改厕情况取得良好进展。2004年，国家开始实施中央转移支付地方农村改厕项目，深化医改也把农村改厕任务纳入重点工作统筹安排，这些措施对进一步推进农村改厕工作起到了重要作用。2010年，农村饮水安全普及率为71.2%，比2000年提高16个百分点，累计受益人口9.1亿，累计收益率达到94.9%；农村卫生厕所普及率为67.4%，比2000年提高27.1个百分点。截至2012年底，全国农村卫生厕所普及率已达到72%。在2012年开展的最让农村老百姓满意的基本公共卫生服务项目调查中，农村改厕项目满意率达到94%，列第二位。

城市环境进一步改善。2010年，城市污水处理率为82.3%，比2000年提高48个百分点；生活垃圾无害化处理率为77.9%，比2000年提高16.5个百分点；建成区绿化覆盖率为38.6%，比2000年提高10.4个百分点。



4.2 妇女儿童发展的社会环境进一步优化

国家通过开展各种思想道德建设，积极营造着有利于妇女儿童健康成长的良好舆论氛围和社会环境。近年通过中宣部、教育部、国家新闻出版广电总局、全国“扫黄打非”工作小组办公室、国家互联网信息办公室等有关部门的积极配合，各地宣传部门利用媒体、报刊杂志、网站等舆论工具和阵地，广泛宣传男女平等基本国策和马克思主义妇女观，制作了一批群众喜闻乐见的好作品，歌颂新时期妇女的光辉形象和高尚情操，表现妇女自尊自信自强的精神，鞭挞封建腐朽落后的社会行为，增强全社会的性别平等意识，为妇女发展创造良好的社会舆论氛围。

新闻出版总署、工商总局修订、颁布了一系列规定，对音像制品、电子出版物和互联网出版物实行规范化管理，进一步净化广告市场环境，禁止在媒体上出现色情及格调低下的内容，保护消费者特别是妇女儿童的合法权益。

文化部加强对网上文化内容的监管，并开展打击淫秽色情网站专项行动，进一步加强了网络文化市场的管理。2012年，全国共收缴各类非法出版物4133.1万件，查获淫秽色情出版物案件1545起，收缴淫秽色情出版物88.4万件，删除屏蔽网络有害信息33.4万条，有效遏制了“文化毒物”泛滥，给妇女儿童的健康成长营造一片洁净的环境。

此外，为大力净化儿童的成长环境，国务院发布互联网上网服务营业场所管理条例，规定互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所，营业场所入口处的显著位置要悬挂未成年人禁入标志。

4.3 儿童发展的文化生活更加丰富

截至2011年底，全国博物馆数量达到3589个，平均每40万人拥有一个博物馆。自免费开放以来，全国博物馆年均接待青少年上亿人次，每馆比免费开放前平均增长了50%-70%。与此同时，博物馆在类型上更趋多样化。除了常见的综合性、历史类、自然类、艺术类外，更是出现了综合数字博物馆、生态博物馆、社区博物馆等一些新形态博物馆，丰富了青少年的课余生活。中央和部分电视台也先后开播了少儿频道，鼓励儿童亲自上台参与节目录制，培养儿童的综合能力与展示能力。通过加快实施广播电视“村村通工程”、“西(藏)新(疆)工程”、电影“2131工程”等工程，边远地区的广播影视基础设施条件大为改善，综合传输覆盖能力显著提高，丰富了农村地区儿童的文化生活。

4.4 儿童安全保护进一步加强

目前国家制定、颁布了一系列法律法规，对关系儿童身心健康的服装、食品、药品、玩具、文具、儿童活动场所的相关设施等都作出了相应的技术规定，包括实施了儿童玩具国家强制性标准、对婴幼儿食品系列国家标准进行全面修订等等。2005年，公安部出台了维护校园及周边治安秩序的“八条措施”，通过加大对涉校案件的侦办力度、落实校园周边巡逻制度、开展对中小学生的法制安全教育、加强学校消防监督和交通安全管理等措施，维护中小学的安全稳定。有关部门还启动了一批以保护儿童免遭意外伤害为主题的平安行动，并大力宣传校园安全和交通安全知识，帮助儿童增强自护能力，减少意外伤害的发生。2012年《校车安全管理条例》的出台表明，国务院已经把儿童安全相关的制度性建设提到了更高层面。

5．儿童与福利

当前，我国儿童福利服务事业正在发生着重大的转变，特别是儿童福利制度的理念。儿童福利不仅仅是家庭的问题，而且是一个国家必须对未来发展进行的具有极其重要的战略意义的投资。在此前提下，我国的儿童福利事业取得了较大的进展，尤其是在基本生活和医疗卫生等方面为广大儿童提供了较为全面的福利。

5.1 服务对象范围扩大，关注社会弱势儿童

就服务对象而言，我国狭义的儿童福利服务的服务对象已经开始扩大。从只覆盖少数由国家监护的儿童向社会上的广大儿童、特别是弱势儿童扩大。此转变不仅仅是覆盖的人数增加，而且覆盖的人群也发生了变化。从过去只覆盖福利机构内养育的孤儿，到现在拓展到所有孤儿；同时，服刑人员家中无人照料的未成年子女、受艾滋病影响的儿童、流浪未成年人以及贫困家庭的残疾儿童、大病儿童和留守儿童等，也都纳入了社会福利服务关注的范围。尤其是对农村留守儿童的服务，也纳入了民政部服务的范围，意味着中国的儿童福利制度，正在转向为所有需要帮助的儿童提供服务。

5.2 服务项目增加，向养育、照料、康复、身心健康综合发展转变

我国儿童福利政策取得了重大进展，就福利服务的项目而言，当前儿童福利服务正经历着从一般的养育和照料，向养育、照料、康复、和儿童身心全面健康发展的方向转变，尤其是在基本生活和医疗卫生等方面为广大儿童提供了较为全面的福利。这是我国儿童福利制度的重大转型。

对贫困儿童和家庭的社会救助是保证我国所有儿童都能享受到基本生活保障的重要措施。我国当前正在实行的城乡低保制度、农村五保户制度以及农村特困救济制度等都是发挥基本保障作用的重要制度。

将儿童纳入城镇居民医疗保险与农村合作医疗范围，是实现儿童享有基本医疗保障的重大举措，目前各地陆续出台面向本地全体儿童的医疗保障政策。城市地区主要通过推行儿童医保政策，逐步将儿童纳入基本医疗保险覆盖范围，以有效缓解儿童的“就医难”及家庭“因病致贫”、“因病返贫”等问题；农村地区则依托新型农村合作医疗，为农村地区儿童的基本医疗利用提供保障支持。

同时，服务的周期向青年时代延展，孤残儿童向成年过渡和就业安置正在成为儿童福利系统服务中的重要一环。帮助福利机构中的大龄孤儿和残疾儿童健康地从童年、青少年时代向成人过渡，真正融入社会，得到正常的人生，是目前我国儿童福利机构在提供养育服务基础上的新发展目标。

5.3 困境儿童受到特殊保护

截至2009年底，全国各类收养性单位共收养儿童11.5万人，比2008年增长27.8％；全国独立儿童福利机构303个，比2008年增加13个，床位4.4万张，比2008年增长9.1％。2008年起，我国实施了“明天计划”，该计划为由国家监护的残疾孤儿提供手术治疗和康复矫治，目前已救助了4.8万名残疾儿童。中国残联于2009年出台的《中国残联贫困智力残疾儿童抢救性康复救助项目实施办法》，其任务目标是每年资助5000名贫困智力残疾儿童进行系统的康复训练、培训家长及亲友，救助对象为年龄不超过6岁的城乡低保家庭儿童，各地根据实施办法开展救助对象选择与公示，并按照项目要求实施救助，目前也取得了良好的效果。

流浪儿童的救助保护也得到进一步加强。截至2005年底，中央累计投入彩票公益金5100万元，地方配套资金投入上亿元，建成130家专门为流浪儿童提供临时庇护的救助保护中心。城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施以来，全国共救助流浪儿童32.5万多人次。针对留守儿童的保护问题，目前各地方政府根据当地留守儿童的数量和分布等实际情况，通过下发意见、组织活动和进行项目建设等方式，对留守儿童的成长予以关注，关爱留守儿童的成长。

儿童大病医疗保障是很多有大病儿童家庭迫切需要的服务。2011年起，我国儿童先天性心脏病和急性白血病全面推行免费医疗。随之而来，许多地方在推动儿童大病的医疗救助中，很多民间公益组织也参与到当中。

6．妇女与经济

近20年来，我国妇女的经济状况有了一定改善，妇女就业人数增加，就业结构发生改变，在第三产业成为妇女非农就业的重要领域；农村妇女贫困人数减少，非农就业的比重提升；妇女参加各种社会保险的人数逐年增加，和男性平等享受社会保障权利。

6.1 妇女就业人数增加，就业结构发生变化

中国政府高度重视妇女就业问题，制定并实施积极的就业政策，大力促进妇女就业创业。（一）积极开发就业岗位，完善就业政策，促进妇女就业。（二）加大政策扶持，鼓励妇女自主创业。（三）积极为女性求职者提供有针对性的就业服务。（四）开展专项行动帮助女性下岗失业人员再就业。（五）完善生育保险制度，改善妇女就业环境。（六）加大执法监察力度，保障女职工合法权益。

根据国家统计局推算，2000-2010年间，女性就业人数稳步增加，2010年达到35008万。女性占全国就业人员的比重维持在45%以上，高于妇女发展纲要确定的到2010年要达到40%的目标。然而，城镇单位女性就业人员比重却出现略微的下降趋势，由2000年的38%降到2010年的37.3%。

近年来，随着大规模的城乡人口流动和国家产业政策的调整，女性的就业结构也发生较大变化，第一、三产业正在成为吸纳女性劳动就业的主渠道。根据全国妇联2010年第三期中国妇女社会地位调查，在业妇女在第一、二、三产业的比重分别为45.3%、14.5%和40.2%。在外出农民工中，妇女比例不断提高。2009年，全国外出农民工14533万人，其中妇女占34.9%。农村妇女非农就业比重提高，除种植技术以外，1/3的农村妇女掌握了一门以上的其他实用技术。目前农村在业女性中主要从事非农劳动的比例为24.9%，比2000年提高了14.7百分点；在主要从事农业劳动的同时，还从事其他有收入劳动的农村妇女占14.5%。

6.2 妇女享有与男子平等的社会保障权利

城镇职工生育保险覆盖率大幅提升，从2000年的26%提高到2010年的94.5%，高于妇女发展纲要提出2010年实现90%覆盖率的目标。根据妇联第三期妇女社会地位调查，在非农户口的妇女中，能够享受社会养老保障的达到73.3%，享受社会医疗保障的达到87.6%。随着新型农村合作医疗和新型农村社会养老试点的推行，农业户口女性中，享有社会医疗保障的比例已达95.0%，能够享有社会养老保障的比例为31.1%。城乡男女两性社会保障状况相差无几。





    2010年，全国参加城镇基本养老保险的职工25707万人，其中女性参保人数为11202万；参加城镇职工基本医疗保险人数为23735万，其中女性为10537万；参加失业保险人数为13376万，其中女性为5149万；参加工伤保险人数为16161万，其中女性为5699万，参加生育保险人数为12336万，其中女性为5367万。农村参加社会养老保险人数为10277万人，参加新型农村合作医疗的人数为8.4亿。

6.3 农村贫困妇女减少，城乡享受低保人数大幅度增加

农村贫困人口继续减少，到2010年，农村贫困人口2688万人，比2000年减少6734万人，其中女性约占一半，贫困发生率也由2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。为帮助城乡贫困居民解决基本生活问题，每年中央和地方财政拿出数百亿元资金对生活困难家庭进行救助，并不断提高救助标准。到2010年底，全国享受城市低保的居民2311万人，比2000年增加1908万人；全国享受农村低保的居民5214万人，比2001年增加4909万人；全国有农村“五保”供养对象556.3万人。

7．妇女参与决策与管理

近20年来，妇女参与决策和管理状况有一定进展：中央层面女性参与政治决策比例和省、市、县级党政领导班子女干部配备率均有所上升，但仍与预期目标有所距离；农村妇女参与基层政治的比例有所上升，但代表性依然偏低。

7.1 中央层面女性参与政治决策比例有所上升

中国政府将妇女参政作为性别平等事业一个重要方面大力推进。积极选拔、培养女干部，推动更多妇女进入决策层及各级领导机构，在国家经济社会发展规划过程中注意倾听妇女声音，推动妇女进入基层自治组织。中国妇女参政状况不断改善。2013年第十二届全国人大代表中女性有699人，占代表总数的23.4%，比上届提升2.1个百分点，是历届人大委员中女性比例最高的一届。第十二届全国政协委员中女性有399人，占委员总数的17.8%，比上届提升0.6个百分点，是历届政协委员中女性比例最高的一届。中国共产党第十八次全国代表大会代表中女性占代表总数的22.95%，比上届提高了2.9个百分点。但和千年发展目标设定妇女占各国议会30%比例还有一定的距离。



7.2 省、市、县级党政领导班子女干部配备率上升

截至2008年，全国女干部的比例达到39%。2010年，省级政府工作部门领导班子中女干部配备率达到57.6%，比2000年提高了23个百分点。省、市、县三级党政领导班子女干部配备率平均提高了10个百分点以上，2010年均在80%以上。

7.3 妇女参与基层管理比例有升有降，农村女性参政比例偏低



    2010年，全国居民委员会成员中女性比例为49.6%，比2000年下降了9.5个百分点。2010年，全国村民委员会成员中女性比例为21.4%，比2000年提高了5.7个百分点，但参政比例远远低于男性，也远远低于城镇女性，与农村人口的性别结构不协调。



7.4 家庭决策更趋于性别平等

根据全国妇联2010年第三期中国妇女社会地位调查，在“购买自己用的贵重物品”和“资助自己父母”方面，分别有92.9%和94.5%的女性表示，能“基本可以”或“完全可以”以自己的意见为主，比10年前分别提高了4.2和3.3个百分点。有外出务工经历的农村女性有较高的个人事务自主权，特别是在“自己外出学习/工作”的问题上，有88.8%的人“基本可以”或“完全可以”以自己的意见为主，比从未外出过的女性高4.1个百分点，比10年前提高5.1个百分点。在“家庭投资或贷款”的决策上，由夫妻共同商量及主要由妻子决定的比例达74.7%，比10年前提高了14.3个百分点。在“从事什么生产/经营”和“买房、盖房”的决策上，妻子参与决策的比例为72.6%和74.4%，分别比10年前提高了5.7和3.9个百分点。



第三期妇女社会地位调查还发现，男女共同分担家务的观念得到更多认同，两性家务劳动时间差距缩小，88.6%的人同意“男人也应该主动承担家务劳动”的主张，其中女性为91.2%，男性为82.0%，城镇男性比农村男性更认同这一观念。2010年城乡在业女性工作日用于家务劳动的时间分别为102和143分钟，比2000年减少了70和123分钟，两性家务劳动时间的差距缩小。然而，女性的总劳动时间（含工作及往返路途和家务劳动时间）仍多于男性，而休闲时间则少于男性。在工作日，女性的总劳动时间为574分钟，男性为537分钟；在休息日，女性的休闲时间为240分钟，男性为297分钟。






·减贫报告·

《双重威胁影响亚洲粮食安全》

亚洲开发银行（ADB）一份研究报告指出，亚洲和太平洋地区的粮食安全措施过于强调数量，而肥胖和营养不良的程度仍然较高，急需一种新的解决方法。“该地区许多发展中国家都面临营养不良和营养过剩的双重负担”，亚洲开发银行助理首席经济师Cyn-Young Park说。“要想未来能够拥有安全和健康的食品，就必须提高营养标准，而不是仅仅提高热量的摄入。”

该研究表明，在亚洲和太平洋地区的经济增长一直伴随着饮食结构的改变和食品获得的不平等。经济增长导致对含有丰富蛋白质的加工食品，包括肉类和奶制品的需求增加。同时，超过0.5亿人仍然营养不良，这一数字甚至超过非洲。一些国家的儿童发育迟缓率在40%以上，柬埔寨、印度、缅甸、尼泊尔、巴基斯坦等国家的维生素A缺乏症仍然严峻。与此同时，肥胖也在快速蔓延。无论是在城市中心，还是在太平洋岛屿，肥胖率已经达到世界最高水平。更为丰富的、往往高糖的食品导致糖尿病等与饮食有关的疾病高发。对肉类的需求也正在改变农业土地利用模式。

解决这些挑战必须与处理食品安全问题双管齐下，应对如人口快速上升，土地、水和能源压力，以及气候变化带来的日益严重的威胁等。目前，亚洲及太平洋地区占世界人口的60%，到2050年，将增加850多万人，也就需要更多的食物。但该地区几乎所有的国家都已经无法再进一步扩大耕地面积。

解决方案必须是全面而可持续的，必须从国内的更广泛的国际视野着手。高产农作物和其他技术都需要在相同数量的土地上生产更多的粮食，贫困的农村必须得到支持以提高效率，也必须更好地获得优质种子、金融及其他投入。

该地区的政策制定者们必须想方设法帮助穷人应对食品价格暴涨——食品支出占其收入的70%，并确保他们充分受益于经济增长。社会安全网提供了至关重要的支持低收入群体的机制，有针对性的粮食援助和现金转移计划也能够缓减贫困家庭的脆弱性，特别是在危机时期。目前在31个亚洲国家中，有三分之一的国家社会保障支出达不到GDP总量的2%。

建立国家和区域粮食储备能够应对粮食短缺，建立应急基金和保险产品能够减轻灾害的影响，而粮食贸易自由化和农业研究的投资也必须纳入考虑。同时解决营养不良和营养过剩的问题，也需要更多的公众宣传活动和有针对性的健康，教育，水和卫生设施的投资。

确保全球粮食系统的可持续性，在不牺牲子孙后代的资源的前提下，以满足日益增长的粮食需求；改善食品的生产和交易的效率；促进国际贸易的利益最大化；减少贫困，降低粮食不安全的脆弱性，以确保贫困人口有能力购买足够和有营养的食物，减少贫困家庭的实际收入价格的影响，通过快速的经济增长和减贫努力为被遗忘的人口提供有效的社会安全网。

建立风险管理系统和工具，在危机中为弱势群体提供紧急救济的食品安全网，建立足够的紧急粮食储备和救援系统，以缓减自然和人为灾害，引入风险管理系统和工具，如农作物保险及期货合约等，以减轻价格波动和危机的影响。

来源：亚洲开发银行

主  办：中国国际扶贫中心

协  办：中国农业大学人文与发展学院

主  编：    左常升

副主编：    何晓军  王小林

本期编译：  李海金 

责任编辑：  张德亮

地址：北京市朝阳区太阳宫北街1号

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