2013年国际减贫动态第十七期

 

本期导读

研究前沿	从“家庭补助金”（BOLSA FAMÍLIA）计划到“巴西没有贫困”计划——近期巴西在克服极度贫困道路上的探索之旅
减贫报告	2003至2011年间巴西贫困状况的变化

 

 



 



从“家庭补助金”（BOLSA FAMÍLIA）计划到“巴西没有贫困”计划

——近期巴西在克服极度贫困道路上的探索之旅

路易斯·恩里克·派瓦，提亚哥·法尔刚，乐蒂提亚·巴尔多罗

1. 引言

2003年10月，通过将第132号临时措施转换为10.386/2004号法令，“家庭补助金”计划（PBF）出炉了，该计划集合了现有收益行为的管理及执行规程。在此之前，这些行为曾有着特殊的规则，并在某种程度上以独立的行政管理记录为基础，通过这些规则，收益的规模越来越小，并间接允许了收益差距及收益覆盖面重合等现象（2010年，科塔及派瓦（Cotta e Paiva））。

这些收益行为的集合使得建立一项蓝图相对简单的计划成为当务之急——不论是从收益的角度还是从所谓的“附加条件”的角度。将收益返还给劳动年龄的生产力人口，特别是儿童，成为巴西社会政治中的新闻——并且，以某种形式，该行为使得巴西开始接近拥有良好福利体系的发达国家所建立的国家社会援助结构。反过来，对于条件的强调——以及，应该说，强调条件成为保证受益家庭接受到教育、卫生及社会援助领域基础服务的形式——使得某些特困群体需要在一段相当长的必要时段内得到重视，以保证其子孙后代有可能具有脱离贫困的条件。除此之外，巴西政府还试图在其他方面采取行动——特别是职业培训方面——这也成为巴西受益家庭能够更好融入劳动市场的短期方案之一。

在2003年到2010年之间，该计划已经经历了自身盘整的过程，特别是在其两个首要执行条件方面——收益的转移及条件的审核。该计划对贫穷、教育及卫生方面的影响越来越大。而此计划对其他方面的影响，如在这段时间内国家最低收入的实际增加以及教育领域的进步也对减少贫困以及不平等性收入的空前下降有着很大的影响（巴罗斯（Barros）等，2010a），这样，到2011年，我们已经可以看到消除极端贫困的现实可能性（奥索里（Osorio）等，2011）。

在这一年的六月，“巴西没有贫困”计划出台，该计划是通过跨部门协作及联邦角度的整体行为来达到国家脱离极端贫困境况的目的。

本文的内容是介绍“家庭补助金”计划的巩固及发展轨迹是如何从综合角度对减贫做出贡献。从这一角度来看，随着各项行动与政策的成熟，“巴西没有贫困”计划的编制与发展将成为现实。

在第2小节我们将研究“家庭补助金”计划的发展轨迹，介绍其在上世纪九十年代末期关于巴西现行社会保障模式的创新思维以及在2003年到2010年期间的发展成果。

在第3小节，我们将进一步探讨以“家庭补助金”计划为基础的社会计划独家登记系统（CadÚnico）的发展以及近期针对该计划的技术实施、发展以及形式、培训发展的许多其他的政策及社会行动。

第4小节将把重点放在“家庭补助金”计划的机构成果上，特别是跨部门协作、联邦联合、分散管理指标以及保持计划良好聚焦的体制设计。

第5小节总结了“家庭补助金”计划的实施所取得的一些成果，以及对计划发布时期的良好预期及担忧的评估——例如该计划带来的收益有可能导致人们加入劳动市场的积极性降低或者导致人民选择养育更多的后代等。

第6小节将简单探讨“家庭补助金”计划的近期变化以及其与“巴西没有贫困”计划的联系，之后在第7小节，读者将会看到关于该计划的最后的思考。

2. “家庭补助金”计划的发展轨迹

在拉丁美洲的大社会环境下，巴西不应该被看作社会保障体系执行落后的国家。事实上，在1923年，Eloy Chaves法令规定了巴西社会保障体系的建立——并在之后经历了90年，到2013年，该法令已成为此区域内最古老且最成熟的法令之一。

因此，该体系的来源——从其纳税基本性质来看——深深地打上了巴西社会保障的历史烙印。尽管在20世纪60年代的前半期就建立了农村劳动者保障与援助基金——FAPTR（之后叫做Funrural），但是其可用于操作的融资来源却首次出现在20世纪70年代前半期。也是在这个十年，才开始有首批援助资金发放给贫穷境地的老人及残疾人（贝尔德朗（Beltrão）等，2000；布鲁摩尔（Brumer），2002）。这样，在很长一段时期内，社会保障体系对于两面性的纳税阶层来说只是一种结构性的存在，仅有一小部分收益是针对半纳税或无纳税性质的群体——一直以来，其余的部分与拉丁美洲的所有社会保障体系实际上是一样的（克鲁斯——萨克（Cruz-Saco），2002）。

1988年宪法的问世推动了半纳税群体福利及援助福利不论是在受益范围上还是在资金额度上的发展，将福利返还给农村的劳动者以及老年人和残疾人。随着社会保障及援助体系的建立及巩固，渐渐地，福利范围基本覆盖到了几乎整个老年人口（范·吉内肯（Van Ginneken），2007），这在发展中国家是很罕见的。事实上，到20世纪90年代初期，1988年宪法的效果已经初见端倪，年龄在60岁及以上并接受了社会保障福利或援助福利的人口比例超过了80%，而在65岁及以上年纪的人口中该比例则达到了大约85%。

尽管如此，虽然在20世纪80年代末期以及20世纪90年代初期福利方面有了显著的进步，但是援助福利的授予模式仍然停滞在类似于20世纪70年代的结构模式中。也就是说，政府承认对农村劳动者及其他阶层实行区分纳税制度——这在当时也是世界上大部分社会保障体系的做法（施瓦泽（Schwarzer），2000）。在当时，社会所能接受的是无生产能力的人口（老年人及残疾人）可以得到某种程度上的社会保障。尽管宪法在社会援助的目标群体中规定了对家庭、儿童以及青少年的保障，其中涉及到收入保障，但20世纪90年代前半期时的社会保障体系并未包括处于劳动年龄并有生产能力的贫困人口，特别是儿童。这也就解释了为什么在较年轻人口中（特别是15岁及以下的儿童），贫困及极端贫困比例在现实中达到了国家平均贫困人口比例的两倍，同时，这也反映了这个群体是社会问题中最薄弱的一环。

收入条件性转移的方案——先在当地开始试行，然后推广到全国，并在“家庭补助金”计划中得到了巩固——最终使贫困人口受益，特别是儿童。所支付福利的水平表明了收入转移是补充性的——而不是替代性的，这实际上也是假定了某种类型的生产能力。可以这样说，“家庭补助金”计划——半纳税及无纳税福利很有可能是出现在20世纪70年代并在1990^[1]年代初期得到显著发展——代表了建立于1920年代的巴西社会保障体系的打破，并基本上做到了向失去劳动能力的人群进行福利授予（偏向于通过税收的方式）。从“家庭补助金”计划出现的角度来看，它的出现有两个标志性的事件，一是巴西社会保障轨迹的打破，另一方面是为现有的各种收入转移方案集合的结果。^[2]

2003年到2004年期间为计划的初始阶段，已受益家庭的覆盖面增加，并且初次受益家庭的数目也有所增加。这一时期也是社会计划独家登记系统（CadÚnico）初期发展的脆弱时期，在此期间内该系统开始接受其他登记，以支持其他的计划，特别是学校补助金计划，尽管该计划并不具备社会计划独家登记系统（CadÚnico）所要求的整套信息文件。

下一个阶段，2005到2006年，是联邦行动在计划管理方面起到体制化作用的时期，巴西的所有市政府都签署了加入条款并建立了分散管理索引（IGD），这是一种丈量市政管理的制度，其评判标准与每月用于支持管理的财政资源数目相挂钩；社会计划独家登记系统（CadÚnico）也有所完善（对市和州进行了必要的支持）；对授予福利支付资格以及条件审查的整套规范进行编辑（与教育部以及卫生部相关）；对条件审查的实施办法也进行了更改。这一时期也是该计划所援助家庭数目暴增的时期，不仅联邦储蓄所建立了庞大的支付网络，并且在社会计划独家登记系统（CadÚnico）服务的质量方面以及覆盖面方面均有了大幅度的提高。

随着MDS与各市政之间的协调合作，社会计划独家登记系统（CadÚnico）上有效登记[3]的百分比在2005年3月到2006年10月之间从31%一跃达到了92%（巴西，2006）。同时，在2006年中期，该计划达到了其初始目标，使大概1100万的家庭受益。

在接下来的两年中，该计划的设计蓝图发生了变化——例如永久规则的采纳（该规则预示着在两年的时间内家庭人均收入变化有可能超出接受福利的资格标准）以及建立与青少年相关的可变福利（BVJ），对有16到17岁家庭成员的家庭授予支付福利资格。也是在这一时期，针对社会计划独家登记系统（CadÚnico）与联邦政府的其他行政记录不一致的情况，建立了关于登记不一致情况的定期调查规程。

从2009到2010年，该计划又从新的视角评估其授予福利的范围，主要是因为较贫困的部分人口不仅（本来就）收入低，而且，他们的收入还不稳定（苏亚雷斯（Soares），2009）。理由为在一段特定时期内遭受着贫穷及极端贫困的人或家庭的数目显然要多于在某一特定时刻内的同等人或家庭数目。由这一观点出发，该计划预计要受理的范围自然会有所扩大。除此之外，还使用了世界银行贫困地图的方法来尝试完善时段内对市政需受理家庭及人群的估算，并以2000年人口普查的数据作为基础（巴西地理统计局，2009）。这样，估计需受理的范围实际上达到了1300万个家庭。

在2009-2010两年期间，也开始尝试对两年以上没有更新记录的受益家庭采取登记复核规程。同时也取得了其他体制性成果，例如社会援助三方管理委员会对福利服务整体管理协议的批准，规定了在社会援助网络的条件没有被遵守的情况下，优先对“家庭补助金”计划的家庭进行家庭条件审查。

到2010年末，“家庭补助金”计划的受益家庭实际已达到1300万；对较贫困人口的关注非常成功，不仅随着时间持续改善了他们的生活（虽然受益者数目不断激增），并且该计划可与世界范围内的其他优秀的侧重于收入转移的方案相兼容；极端贫困人口及收入不平等现象大幅度减少；通过一系列基于不同方法和数据库的研究，该计划对儿童及青少年的教育指标产生了影响；对该计划设计蓝图曾产生的顾虑大部分已被消除（例如会减少参与劳动市场的积极性或者受益者出生率的增加等顾虑）。

从管理的角度来看，还有（并且在很大程度上仍然有）一项重大的努力需要我们去做，即运营的改善。我们可以在未来不断进行这项努力，但并不需要对其之前的设计蓝图进行重大的变更。也就是说，到2010年底之前所进行的各项研究——其中一些在本文的第5小节中有提及——使得本计划处于相对舒适的局面。这种局面将会为其运营的完善提供一定的空间，但是可能需要设计蓝图更加具体一些。然而，有一个方面在不远的将来会成为至关重要的问题：即本计划帮助贫困人群的能力以及其经费水平相对较低（在2010年，只占国民生产总值的0.4%），也就是说，“家庭补助金”计划将继续成为一项尚未完全开发并且有潜力减少极端贫困的工具。

3. 社会计划独家登记系统（CADÚNICO）以及公共政策的整合

我们可以预见，社会计划独家登记系统（CadÚnico）与“家庭补助金”计划之间的关系，是共生的。社会计划独家登记系统（CadÚnico）登记了家庭人均收入在最低收入一半以下的家庭的信息，而这些家庭的数目远远大于计划所受理的家庭数目。^[4]从原则上讲，登记行为是以一系列社会政策为基础的行政记录，因此，我们就可以并应该能够理解该系统的登记家庭数目比“家庭补助金”计划受理家庭数目大的原因。与此同时，我们也要明白只有在拥有一套强大可用的计划的前提下，社会计划独家登记系统（CadÚnico）门户的行政记录建设所付出的努力才具有可行性。而这项计划就是“家庭补助金”计划。

其余收入转移方案的行政记录及规程的集合强化了社会计划独家登记系统（CadÚnico）的存在。然而，这也带来了一些挑战。首先，将所有已有记录集合到社会计划独家登记系统（CadÚnico）就是一种挑战，特别是那些学校补助金登记的记录（CadBES）。因为学校补助金登记（CadBES）所收集的信息没有全部包含社会计划独家登记系统（CadÚnico）所要求的信息，因此就需要市政府发动动员付出大量的努力以使这些登记信息合格化，这点在上一小节有所提及。

在2007年，政府对社会计划独家登记系统（CadÚnico）的法令进行了完善（第6.135号法令），该法令更加明确的界定了联邦行为的对象、过程、工具、操作及权限。它的巩固，例如巴西低收入家庭的记录等，使得其登记的内容越来越多地被社会计划及行动所使用。老年人援助资金、巴西扫盲计划、招标率豁免计划、下一步计划、蓄水池计划、我的家、我的生活、社会用电电价等社会计划与运动都纷纷开始使用社会计划独家登记系统（CadÚnico）中的信息作为指导其规程及覆盖其受众的向导。

另外，从技术角度来看，在2003（那一年社会计划独家登记系统（CadÚnico）的应用还不允许登记更新）到2010（开始使用社会计划独家登记系统CadÚnico版本7-V7的年份）期间，该系统在技术上也有很大的进步。2003到2010年间的应用是线下的，也就是说，需要依靠当地的应用，并且要安装和更新在已有记录的电脑上，而且向全国数据库传输的数据并不总是完整的——这就使得地方的数据库与全国记录的数据库之间产生了偏差。

社会计划独家登记系统CadÚnico版本7是一个线上应用，以互联网为基础的，这就消除了在版本6中地方数据库与全国数据库之间出现偏差的可能。在巴西这样一个国土面积大并且有着丰富多样化的国家，连接性在当时几乎是一个不可能逾越的问题。然而，在2013年4月，99.7%的巴西市都已更新了V7，其中包含96.0%的北部地区城市。对于巴西一些市的市政府来说，第一次的网络连接就是以动员的方式让他们可以公平地在网上操作社会计划独家登记系统（CadÚnico）。MDS，以及国防部、通信部则一起跟踪下面的工作，以使在短期内可以让巴西所有的市用上新版本。

即使在新应用开发之前，也已经开始了登记形式自行复查工作，使得该系统在概念上得到了改进，更加接近巴西地理统计局（IBGE）领导的内部调研数据采集工具，并且更加具体地记录了低收入家庭的特点。这样，现有的社会计划独家登记系统（CadÚnico）上登记有流落街头的家庭、遭受童工的家庭、土著家庭、栗色人口家庭以及不同团体的成员以及特殊人群（例如吉普赛人、采掘家庭、河边的家庭、拾荒者，其他等），甚至还有无合法出生记录的人群。

新形式的实施同样要求特定指导材料的升级以及在巴西利亚对国家指定导师资格化培训的一个长期的过程，在2009到2013年间，社会计划独家登记系统（CadÚnico）在全国所有城市共有几乎3万位面试官。这也是一项投资，因为保持这样大范围的行政记录的一项基础条件就是：保证家庭信息采集的质量。

目前，社会计划独家登记系统（CadÚnico）拥有2500万户家庭的记录，其中有2300万户家庭所登记的收入在人均最低收入一半以下。“家庭补助金”计划的受益家庭共有1380万户。

社会计划独家登记系统（CadÚnico）的升级以及版本7的引入是巩固巴西低收入家庭信息、“家庭补助金”计划（PBF）工作执行、更多社会计划及运动使用系统信息的重要步骤，也为“巴西没有贫困”计划的出现奠定了必要的信心基础。

 

4. 体制性进展

收入有条件转移方案的执行，如第2小节所述，在某种程度上代表着对1920年代所建立的巴西社会保障体系发展轨迹的打破。这个新体系第一次实现了对处于劳动年龄的有生产能力贫困人口的福利回馈，进而发展成为一项有明显儿童偏向的方案。然而，这并不是该方案及社会计划独家登记系统（CadÚnico）的全部新奇之处。

第一方面是，该方案的附加条件要求受益人群在社会援助、教育及卫生等领域的联系。这样，弱势群体——传统上难以得到教育及卫生服务的人群，就可以得到保证质量的服务——通过条件审查的方式得到教育体系及卫生体系的特殊关注。

部门间的协调——必然会很费力——但却并不是社会计划独家登记系统（CadÚnico）与“家庭补助金”计划（PBF）工作执行所需的体制努力的全部。

实际上，20世纪90年代之前的现存社会保障及社会援助体系基本上比较集中，由联邦政府通过国家社会保障机构（INSS）直接运营。而恰恰相反，社会计划独家登记系统（CadÚnico）与“家庭补助金”计划（PBF）正是在社会援助分散的结构下孕育而生的——也就是说，来自于（当时的）社会援助独立体系（Suas）的胚胎。这样做，不仅回应了联邦宪法所规定的社会援助领域的政策——行政分散的方针，同时也为州政府建立了合作伙伴，特别是市政府，对于当地的社会现实来说，这两个系统的实施是至关重要的。这样，可以这么说——联邦间的协调就成为较有标志性的特点之一——这一点在本计划的（林德尔特（Lindert）等，2007）中有提及。

而且必须指出的是，随着条件审查工作演变为以教育体系与卫生体系的分散方式进行的，联邦及跨部门协作也必须要结合起来。因此，这是一个比较复杂的设计，其正面结果在某种形式上会令人惊讶——毕竟，在不同组织和网络之间维持令人满意的不同层次的联邦协作不是一项简单的任务。

“家庭补助金”计划分散实施的一个显著效果就是加强了城市在社会援助领域方面的工作。在社会计划独家登记系统（CadÚnico）范围内的行政记录的建设——是非常费力的——如果没有一个强有力的计划去“赞助它”是不可能成功的。而这个推动作用，毫无疑问，要由“家庭补助金”计划去发挥。这样，巴西市政（作为一般规则，市政负责方案以及登记的本地管理）在社会援助领域赢得了相关政策，特别是赢得了能够认识当地低收入人群的必要工具（社会计划独家登记系统（CadÚnico）），但那时这个系统还不存在。

第2小节简单介绍的两个机制对于联邦间的成功协作起到了至关重要的作用。第一项作用就是MDS与所有巴西城市签署的加入条款，在该条款中市政将承诺系统化，从而加入到“家庭补助金”计划中来。这样以来，就为市政规定了教育卫生方面的登记、条件审查、福利管理及补充方案的最终提供等职能。每个市政府都需要任命一名方案管理者，及社会控制负责人，负责监督市政登记及方案的管理。

分散管理索引（IGD）的建立是联邦间协作的另一项基础性的体制创新。分散管理索引（IGD）是在继州分散管理索引（IGDE——条例GM/MDS号76/2008）之后，由条例第148/2006号GM/MDS建立的。之后，分散管理索引（IGD）被纳入第10.836/2004号法令中。

索引是由社会计划独家登记系统（CadÚnico）及附加条件的管理指标构成的。它有两种明确的功能。第一种功能是可以预见的，即为衡量市政管理行为的质量。第二种功能是为分散管理的支持资源转移提供基础服务，可以被市政使用于强化计划、登记及条件审查、社会控制管理支持的深化项目及行动的执行。

从2006年开始，共有22亿雷亚尔被投入到市政及州作为对本计划及社会计划独家登记系统（CadÚnico）分散管理的支持。2012年所投入的资源，按照名义价值来计算，比2010年投入的资源高出60%——这表明公共福利随着管理支持资源的增加，也得到了增加。我们可以这样认为，分散管理索引（IGD）作为市政——以及州政府社会保障结构化资源的来源，发挥了重要的作用。其资金转移机制是以所得成果为基础的，并激励了援助服务领域的特殊资金转移，即分散管理索引（IGD）——社会援助独立体系（Suas）。

从体制创新的角度来看，关于本计划的设计蓝图，至少有一项以上非常重要的方面。已被广泛采用在拉丁美洲和世界其他国家的有条件的收入转移方案一个共同特点是，它们都是面向贫困家庭的有针对性的方案。

有针对性的方案一般来说在社会政策文献中都是有争议的。批评的声音往往认为对收入转移方案的针对性的妥善管理是一项非常复杂活动，并且其成本非常之昂贵。这样的方案往往会面临一些困境。第一个困境就是，使用自身的转移资金的一方希望缩减成本，却往往为了保持方案的良好针对性而为行政规程付出巨大的精力及资金代价。也就是说，排除不合格项所需要的机制结构（一般通过方法检测的方式）是复杂且昂贵的，并最终产生了较低的政策效益——与较低的选取比率相比（这就是，排除法的高误差）。第二个困境可以这样解释：富强的国家有执行方案的行政能力，但是既然已经采取了更加广泛及慷慨的、并可以不加区分的面向全部人民的方案，这样的方案并不是必要的；对于贫穷以及发展中的国家，确实有执行这种方案的必要性（因为其无法执行更宽范围更广的方案），但是却没有执行这种方案的行政能力（坎达瓦尔（Mkandawire），2005）。总结一下就是，在社会政策领域的文献中，无一例外地对采取针对性政策抱有怀疑态度。

在拉丁美洲，收入有条件转移方案采用了很多不同的设计以规避针对性方案在执行过程中所固有的困难。在文献中提及次数较多的，有墨西哥经验，立足于行政集权及多维索引；智利的经验，立足于社会援助结构的赋权以及，同样的，多维索引（苏亚雷斯（Soares）等，2009）。而巴西经验的这种，在方案执行期间立足于分散的社会援助结构，尚处于起步阶段，并且仅仅基于既定的收入来授予福利，也算是独一无二的了。

这种选择是现有制度限制的结果。的确，对于巴西来说，方案的选择仅限于任命管理人负责运营。比如，使用方法检测的方式在这里并不可行。正如上文所述，有关针对性方案的文献均认为使用方法检测会使这种方案的运营成本太过昂贵。不仅如此，因为这种方法基本是被用于排除不合格项，一般来说，这样做的结果就是，针对性方案的选取比率相对较低（也就是说，排除的误差是相对较高的），这样，它在减贫中的作用就会很有限。^[5]

但是，也可以说，这些理由也并不是在“家庭补助金”计划运营中不使用方法检测的全部原因。事实上，巴西的这种初级社会保障网络并不具有大规模地使用方法检测的能力，因此任何计划使用此方法都会导致失败。这样，从事实上来讲，方法检测的使用永远都不可能是一个可行的选择。

第二个选择更加适合采取收入条件性转移方案的国家，那就是使用多维索引或者类似方法检测（代理意为测试），这里的福利资格及偶然的福利金额并不是申报收入的结果，而是家庭申报信息的整体结果（并且最终会至少根据样本信息去当地核对），它会涉及到社会弱势群体的各个方面。然而，在巴西的大背景下，使用类似方法检测的方式去授予福利并规定福利金额是较难接受的。因为福利授予缺乏透明度，而计划受益者的沟通方式也不明确。

而恰恰相反，采取申报收入的方法，虽然有很多风险，但是却比较容易与受益者沟通，在授予与保持福利时也比较有透明度，并且不论从社会角度还是从政府角度来说，都能够允许较为明确的控制行动。申报收入应该与设计蓝图的其他方面相结合以保持方案的良好针对性。首先，应该突出地方水平的受理估算情况，并以该估算结果作为每个城市受益者数目的限制（突出灵活性）。估算出的数目会被宣传给受益者，这样就简化了该计划的社会控制程序。这两个特点会对市政管理产生压力，使其尽力维持计划的良好针对性。除此之外，巴西的计划采取定期核对社会计划独家登记系统（CadÚnico）登记数据与联邦政府其他行政记录的方式。

在这里还要涉及到一个主要问题。在针对性福利支持者与普遍性福利支持者之间的论战中，经常出现的一个反对论点就是针对性福利的规程更多是针对排除不合格者而不是对合格者予以批准。可以这样说，在一开始的时候，“家庭补助金”计划（PBF）所最关心的是纳入条件合格者，但它随后的发展使得其快速转变为关心弱势群体的收入保障——这也解释了近期它所受理的受益覆盖目标膨胀的原因以及为何采纳永久规则。这一特点随着没有贫穷的巴西计划的问世而得到强化，这一计划明确指示家庭补助金计划要对所有贫穷家庭给予普遍性的福利，这将使该计划的发展轨迹在加强综合性社会保障体系的建设方面拥有更大的潜力。

在下一节中将会简要探讨这些体系所取得的成果，不论如何，这些成果表明，在针对性方面，不论与其他巴西社会计划相比，亦或是与国际上的社会计划相比，巴西的计划还是取得了很大成效的。这样，家庭补助金计划也能够将其针对性计划的要求与现有体制结构、透明度要求以及在巴西社会背景下与受益者的沟通要求相适应。

5. 取得的成果

“家庭补助金”计划的许多早期工作都立足于其最初设计的核心要素（针对性）以及它们所产生的影响上，这种影响也是该计划的主要目标，即为减少贫困及极端贫困的人口数目。

林德尔特（Lindert）等（2007），巴罗斯（Barros）等（2010b），苏亚雷斯（Soares）等（2009）的文章是几个以国际观点分析“家庭补助金”计划的针对性的文献。虽然他们所使用的分析方法有所不同，但是所有的作者都一致认为“家庭补助金”计划中针对性的精确性是非常可取的。林德尔特（Lindert）等（2007）认为，在2004年，该计划的针对性使它成为发展中世界85项收入转移经验中六项最具针对性的收入转移经验之一。苏亚雷斯（Soares）等（2009）指出，该计划的针对性与墨西哥经验及智利经验处于同一水平，而在其他收入转移的优秀范例中，为了保持良好的针对性而采取的机制，从原则上来说，更为复杂（且昂贵）。巴罗斯（Barros）等（2010b）也表明了类似的观点——并表示，虽然在2004到2008年间，该计划的针对性得到大幅度范围扩大，但是并没有恶化。苏亚雷斯（Soares）、里巴斯（Ribas）也得出了同样的结论，苏亚雷斯（Soares）（2009），指出，在2004年到2006年间，该计划的针对性一直保持不变。最近，巴西应用经济研究所（Ipea）公告在第155页得出结论，“根据行政数据，从2005年到2011年间受益家庭的数目增加了70.0%，但是这并没有使该计划的集中系数恶化，而是恰恰相反。长期以来，“家庭补助金”计划（PBF）一直保持着与日俱增的收入来源，也就是说，要针对性地为穷人提供福利（巴西应用经济研究所（Ipea），2012，第28页）。

这样，该计划的设计，包括市级水平的估算值设计以及与联邦政府其他行政记录的交叉，在保持该计划对贫穷人口的针对性方面是非常有效果的。

这也就解释了为何该计划的成本是如此之低（虽然近几年的预算有所增加，但也仅仅占到国民生产总值的0.5%）以及为何其对减少极端贫困的影响如此之大。在近期该计划的设计蓝图被更改之前——特别是建立了克服极端贫困的福利这项变动——曾有人预计，如果不使用“家庭补助金”计划来转移补助资金，巴西的极端贫困比例将占到贫困人口的三分之一（苏亚雷斯（Soares）等，2010）甚至多于二分之一（索萨（Souza）等，2011）。因此，虽然花费的成本很低，该计划却是减少极端贫困人口数量的重要原因之一。

虽然，我们不可以说，减少收入不平等也是该计划的目标之一，但是“家庭补助金”计划确实对此也发挥了巨大的作用，可解释这一说法的事实是（根据所处的时期以及所使用的方法原则而列举的事实），最近统计的基尼系数比之前的统计减少了12到21%（根据对苏亚雷斯（Soares）等，2010的文献调查得出）。值得我们注意的是，自从20世纪70年代计算基尼系数开始，在21世纪00年代初期基尼系数的下降幅度是史无前例的。

上文曾提到，在收入条件性转移方案发布之时，曾有两个方面的顾虑。第一方面就是收入转移会导致受益者参与劳动市场的积极性下降。第二个方面就是，以孩子数目为基础的收入转移（根据“家庭补助金”计划的设计蓝图，最多为三个孩子）将会刺激出生率的提高。

奥利维拉（Oliveira）及苏亚雷斯（Soares）（2012）曾针对该计划对受益者参与劳动市场可能产生的影响做过一次文献综述（以当今的水平，该综述显得相对粗放）。针对这个问题，各方学者做了许多调查研究，而最终得出的结论是，“家庭补助金”计划会产生“懒惰效果”的担忧是杞人忧天。通过这些研究，我们发现，受益者参加劳动市场的比例有轻微的上升，身为母亲的受益者的工作小时数有略微下降。在原则上讲，这些影响，就算属实，其细微程度并不足以被认为与该计划相关，很有可能是正常波动。

另一方面，我们也不必担心该计划对出生率上升存在潜在的影响。我们都知道，现金转移能力对孩子数目的影响是有限的——在这一点上，比巴西更为发达的社会福利体系所进行的更为慷慨的现金转移也是如此。因此，受益者因为“家庭补助金”计划中数目不算很大的收入转移而决定将孩子的数目增加到可变福利的要求极限几乎是不可能的。而事实上，也没有任何证据表明受益者的出生率在上升（西格诺里尼（Signorini）及奎罗斯（Queiroz），2011；西蒙斯（Simões）及苏亚雷斯（Soares），2012）。而在巴西，恰恰相反，我们对所有收入区域及地带做了调查，却竟然发现了出生率普遍下降的状况，由其是现阶段的较贫困人口。现今，每名妇女的平均孩子数目实际上是低于人口老龄化的替代率的——在中期的未来这将会给卫生及社会保障领域带来挑战。

关于对教育及卫生方面的影响，通过使用不同的数据源、理论和方法进行研究，我们也积累了不少论据。这些影响不仅在于受益学生能够保持正常上课（即为，较低的辍学率）并有望为该方案提供更多的执行条件，而且，在其他条件不变的情况下，该计划对教育所产生的影响也越来越大（IFPRI，2012）。在近期，西蒙斯（Simões）的博士论文（2012）指出了几个最重要方面的其中之一：该计划对上学率的影响与计划实施的时间以及福利的金额有关。这样，如果“家庭补助金”计划的目标之一是提高弱势家庭孩子的上学率，从而使他们拥有更光明的未来，那就必须要考虑采取持续的政策，以保证对这些孩子和青年的上学情况的持续影响并且促使他们取得好的成果。

显然，在这里我们并不希望提出建议，让“家庭补助金”计划成为克服巴西教育挑战的主要措施。这些挑战应该由教育部（MEC）所倡导的教育政策来应对。因此，在这里，我们只是强调该计划对广大受众的重大影响意义，因为在过去的历史中，让人民接受到国家的高质量教育是有难度的，而通过该计划，这一切变的有可能。

目前，该计划对卫生的影响已经逐步合理地显现出来，因而某些结论也得到了证实。之前我们已经知道，根据该计划的受益家庭的报告内容，除了与教育卫生相关的物品，他们大部分的资源都花费在食物上（IBASE，2008）——这一点在格纳尼（Lignani）等（2011）的报告里得到了确认，文件中建议增加食物的不同种类。

不得不提的还有“家庭补助金”计划的第2轮影响评价，该评价指出，在一定的时间内，受益儿童接受疫苗的比例有所上升，怀孕妇女平均接受了1.5次以上的产前咨询（与同等条件的非受益人群相比）。

近期的工作也显示，该计划对减少儿童死亡率同样有一定的影响（哈塞拉（Rasella）等，2013；舍（Shei），2013）。哈塞拉（Rasella）等（2013）的报告显示，在该计划覆盖率高的城市中，与覆盖率较低的城市相比，儿童死亡率下降了大约19%（五岁及以下儿童），并且城市间的经济社会及人口差异所造成的影响已得到了控制。“家庭补助金”计划的高覆盖率同样也是较高疫苗率、较低比例的无产前检查妇女以及医院接待较少数目的五岁及以下儿童的原因之一。

还应该简单提一下，研究表明，该计划的正面影响不仅仅反映在受益者身上。莫斯塔发（Mostafa），索萨（Souza）及瓦兹（Vaz）（2010）认为，2006年投入在该计划的资源对国民生产总值及总家庭收入分别有1.44以及2.25的乘数效应。也就是说，国民生产总值在该计划中增加1%的投入会带来国民生产总值1.44%的增长以及家庭收入2.25%的增长。另一方面，希尔韦拉—内图（Silveira-Neto）及阿宗尼（Azzoni）（2011）认为，“家庭补助金”计划以及不间断现金保障（BPC）的收入转移对“区域不平等的减少产生了很大的影响：作为一个整体，区域不平等比例减少了24.0%以上，虽然家庭可支配收入也减少了1.7%以下”。这样，我们可以说，该计划所履行的职能（例如减少收入不平等以及增加经济活动）远远大于其最初的目标。

为了评估本计划，曾陆续展开了许多的调研工作，而调研结果一般来说都是非常有利的。

6. “家庭补助金”计划及“巴西没有贫穷”计划的成熟

国家克服极端贫困的日程已经建立，但是，在某些情况下，其中的部分功劳是2003年到2010年间“家庭补助金”计划努力的成果。首先，该计划要求政府各个部门之间的协调合作（社会援助，教育及卫生等领域），如果没有它，多维现象的贫困境地是很难被妥善处理的。第二，该计划促使联邦各个领域之间在责任明确的前提下协调努力，并受到本地管理的支持。第三，强化这样的观念，即，克服贫困确实需要现金转移，但是更加需要改善穷人们能够参与到生产中的机会及服务。最后，穷人们不会因为国家的行为而自然而然地改善了生活，而是需要通过针对该群体的特殊举措，使用某些合适的工具（例如社会计划独家登记系统（CadÚnico）来实现生活的改善。

“巴西没有贫穷”计划以及其收入保障、获得服务及融入生产等轴线的出现，代表着随着多年“家庭补助金”计划执行而逐渐成熟的日程在联邦政府、州、市政方面的进一步扩展。

与此同时，“巴西没有贫穷”计划及其在短时间内克服极端贫困的伟大目标也为“家庭补助金”计划及社会计划独家登记系统（CadÚnico）带来了新的挑战。首先，我们必须要承认，虽然该计划的受益者得到了金钱上的福利，但仍然没有改变他们极端贫困的状态。这些家庭在原始收入基础上所增加的金额并不足以让他们摆脱该计划所设定的贫困线，即每人每月70.00雷亚尔的标准。

第二个挑战是该计划的覆盖率以及其排除法的误差问题。“巴西没有贫穷”计划坚定地表达了所有符合条件的公民都应该接受到福利的观点。

另外，社会计划独家登记系统（CadÚnico）新版本的使用、计划支付体系涉及金额及可用举措的增加、跨部门行动的深化等无一不要求出现更多的工具以使“家庭补助金”计划具有可行性。

第一项挑战的应对措施在官方正式发布计划之前就已经出现，并发布了一条2011年上半年调整福利的公告。对此，之前我们就已经知道巴西极端贫困的对象主要集中在儿童和青少年的身上。因此，SENARC及巴西应用经济研究所（Ipea）做出了评估并确认调整可变福利（回馈给15岁及以下的儿童及青少年），与重调基本福利相比，这样做，对改变极端贫困的指标更加有效果。以这样的方式，可变福利的标准调整超过了45%，这表明，与该计划相关的举措将越来越有利于解决克服极端贫困的挑战。

本着同样的精神，也是在2011年，政府分别宣布增加家庭可变福利的最大数目（从三项变为五项）以及实现对孕妇及哺乳期妇女的福利。这些举措在该计划的初始立法中有提及，但由于运营的限制，当时并没有有效支付这些福利。

在2012年，“家庭补助金”计划纳入了一项新的福利（克服极端贫困的福利），这笔福利用于那些在接受了本计划的“传统”福利之后家庭人均收入仍然等于或低于70.00雷亚尔的家庭。这是一项典型的补足福利，用于补偿家庭收入直到其达到一定的水平——在这个情况中，一定的水平是指超过每人70.00雷亚尔的收入。

起初，这项福利只回馈给拥有0到6岁儿童的家庭，作为“巴西深情行动”措施的一部分。^[6]还是在2012年，该项福利已经延伸到拥有15岁及以下儿童或青少年的家庭，在2013年初，这项福利授予已经不再取决于家庭里有没有儿童。这样，该计划的福利预算出现了大幅度的增长（从2010年的150亿雷亚尔增长到目前2013年的240亿雷亚尔），以回馈给处于极端贫困状况下的家庭。在同一时期，接受极端贫困福利的家庭所接受的平均福利从95雷亚尔增加到152雷亚尔，最后甚至达到了216雷亚尔。

在克服极端贫困福利最近一次规模扩大之前，奥索里（Osorio）及索萨（Souza）（2012）进行了一次模拟，该模拟表明在福利扩大规模之后，家庭人均收入等于或低于70.00雷亚尔的人数将会低于1%，由此指出，新福利的建立在减少遭受极端贫困的人数方面将有很大潜力，并且为了减少排除不合格者的误差还需要付出持续的努力。

关于改善该计划的覆盖面以及减少排除不合格者的误差，在2011年还重点突出了增加预计受理家庭数目的问题（从1290万增加到1380万家庭）。2011年发布的2010年人口普查数据可以让这项估算在最新的数据基础上进行，也能够更加均匀地将受益家庭数目分配到巴西的各个城市。

这项举措的结果是，从2011年6月到2013年7月，自从“巴西没有贫困”计划发布以来，在社会计划独家登记系统（CadÚnico）上登记的家庭中，有超过110万户被纳入“家庭补助金”计划。这些都是非常贫困的家庭，通过联邦政府、州政府以及比较特殊的市级行政管理的共同“积极寻找”^[7]，登记了这些家庭的信息，并使他们接受了“家庭补助金”计划的福利并通过参加“巴西没有贫困”计划而被关注。

如果要在国家范围内跨部门跨政府性地对特殊受众群体进行“巴西没有贫困”的政策引导，就必须采用社会计划独家登记系统（CadÚnico）作为主要的计划管理工具。除了要量化家庭和转移收入，社会计划独家登记系统（CadÚnico）还可以被使用在很多方面：指导在具有职业资格培训课程的职位上就业，提供技术援助服务及农村延伸服务，向国内的贫穷人口提供水源并降低电力价格等，以上这些只是一些例子。在这层意义上，作为识别公众身份、规划、监督及评估计划行动的基础性工具，社会计划独家登记系统（CadÚnico）的作用得到了强化。

除了扩大“家庭补助金”计划的规模以及巩固社会计划独家登记系统（CadÚnico），“巴西没有贫困”计划还强化了该计划的支付系统的使用。“巴西没有贫困”计划颁布了“绿色激励补助金”计划，负责支付现金福利，并逐渐与“家庭补助金”计划使用同一张卡，良好地利用了现有的整个支付结构。在2013年7月，共有4万户采掘家庭、定居家庭及河边家庭接受了“绿色补助金”计划的福利，利用这些福利继续从事生产及保护环境的活动，有3万户东北半干旱地区的农业家庭已经接受了激励资金来促进生产。

在获取服务方面，计划日程的作用不仅仅是审核教育和卫生方面的资格条件。目前已经深化了教育部（MEC）与卫生部（MS）之间的关系，并取得了成果，例如对“更多教育”计划的重新定位。现如今已经扩大了公立学校全日制教学的接收范围，这项计划使得大部分“家庭补助金”计划的受益家庭学生能够优先入学。这样，在2011年，接收了一半以上在“家庭补助金”计划中受益的学生的学校数目占到“更多教育”计划所涉及的约1万5千所学校的30%，到2013年，总共4万5千多所学校，大约有三分之二已经加入到这个计划中。

除此之外，受益家庭的儿童在托儿所上学所得的财政转移增加到1400雷亚尔/年。这是一个强大的引导机制，为“家庭补助金”受益家庭的孩子开启了新的空位及招生定位。在2012年，在2700个城市中共受理了38万受益儿童。

在卫生方面，“巴西深情行动”包含了一系列举措，例如向基本医疗单位分配硫酸亚铁，补充维他命A，增加“这是人民药房”网络中的免费药品提供以及扩大托儿所及学前教育的学校卫生计划，共涉及到4000个城市。

旨在改善贫困家庭参与生产机会的举措也得到了大力支持，特别是PRONATEC“巴西没有贫困”计划，通过联邦技术教育学院及S体系学校，为低收入人群提供了初始培训及继续培训课程。在2013年7月，已经对社会计划独家登记系统（CadÚnico）的登记人口实现了60万人的招生。大部分学生都是妇女（三分之二的招生）及29岁及以下的年轻人（二分之一的招生）。

在290万个注册了小型个体商户的人口中大约有10%与该计划有关（有22%登记在社会计划独家登记系统（CadÚnico））。在截止到2012年底的360万笔小型贷款业务中，有76万笔贷款是由接受了本计划的福利、并拥有小型信贷支持的人口所办理的，以此来改善他们的生产活动。

在农村，值得一提的是，有26万户“家庭补助金”福利受益家庭接受了技术援助雇佣，同时还为社会计划独家登记系统（CadÚnico）上登记资料的半干旱地区的家庭建设了31.7万个水罐。

在本文有限的空间内，当然不可能把“巴西没有贫困”计划的所有举措都一一说明，但是值得强调的是，社会计划独家登记系统（CadÚnico）及本计划为国家针对弱势群体所采取的计划与行动的扩展与巩固以协作的方式提供了坚实的基础。与此同时，这样的举措也代表着对登记系统及本计划质量的持续挑战，因为只有这二者保持住广泛的覆盖率及良好的针对性，这些举措才可能会成功。

7. 最后的思考

有条件的收入转移代表着巴西社会保障体系发展轨迹变化的重要一步。在20世纪20年代以严格的税收为基础而建立起来的巴西社会保障体系在20世纪70年代经历了初次的变革（半纳税福利的引入——回馈给农村人口——无纳税福利——回馈给贫穷的老年人或残疾人）。在1988年宪法之后，这样的变革趋势越来越强劲，规定了卫生及社会援助体系的普遍性并加强了半纳税及无纳税性质的福利。然而，直到收入有条件转移方案的出现，才开始有福利回馈给处于劳动年龄（并且有生产能力）的贫穷人口，但还不足以依靠供款入息保障。根据政策，这些收入转移主要针对的是儿童——因为他们过多的受到巴西贫困境况的影响。

“家庭补助金”计划的巩固主要依靠社会计划独家登记系统（Cadastro Único）的建设——多年来，在社会援助独立体系（Suas）的建设初期，该系统的建设经历了许多艰苦的工作，特别是市政行政管理工作。2005及2006年为改善登记系统质量打下了基础——这两年也是市政加入社会计划独家登记系统（Cadastro Único）及“家庭补助金”计划的标志年份，在2006年，还创建了分散管理索引（IGD）。

联邦间的协作是该计划的标志，也响应着政策——行政分散的方针，特别是在社会援助领域。更为重要的是，在这段时间里，联邦政府与市政府及州政府间的合作已被允许，因为要想让针对弱势群体的福利工作达到效果，这一点是必不可少的，同时还加强了社会援助独立体系（Suas）的建设，让它在“家庭补助金”计划中发挥至关重要的作用，并为该体系提供了基础工具，虽然那时这项工具还不存在（例如社会计划独家登记系统（Cadastro Único）以及条件审查系统——Sicon）。

该计划还采取了更为突出的机制创新，包括其巧妙的针对性机制——与其他收入条件性转移方案中采取的、并成为拉美经验的较为复杂、尖端的机制相比，它更为简单、透明及更具有效性。论述该计划的学术文献不断增加，并且都揭示了该方案在减少贫困、不平等及其他方面的正面影响；本计划对教育及卫生指标也有改善作用；然而，也存在着对“家庭补助金”计划可能会减少受益者参加劳动市场积极性或者增加受益者出生率等方面的未知的担忧。

2010年之前该计划的成功发展轨迹推动了“巴西没有贫穷”计划的出台。首先，由于它是跨部门及跨联邦的有效典范，它动员了不同部门及政府领域的工作。第二，由于社会计划独家登记系统（CadÚnico）的创建，该计划有了“赞助”，才能够成功的实施克服极端贫困的举措。与此同时，“巴西没有贫困”计划也代表着对该计划的巨大挑战，促使它进行巩固和强化——并且该计划还要遵循一套沉重的运营结构化日程。在2011年一年，发生了很多巨大的变化，例如可变福利的集中调整，每个家庭享受福利的最大数目的增加（从三项增加到五项），家庭数目受理目标从1290万户增加到1380万户等。在2012年，随着克服极端贫困福利的建立，该计划朝着儿童和极端贫困的方向做出更大的转折，使得大约五百万家庭接受福利后能够达到人均家庭收入超过70.00雷亚尔。

“家庭补助金”计划的进步与发展也面临着巨大的挑战。虽然该计划每个月向几乎1千4百万家庭提供福利，但是其执行结构——不论是从中央还是从地方级别来看——却很简陋。社会援助独立体系（Suas）是它执行工作的基础，也仍有很长的发展之路要走。虽然该计划的设计蓝图相对简单，但是运营起来却颇为复杂——特别是与那些非针对性以及非条件性的收入转移方案相比较。

总之，“家庭补助金”计划代表着巴西社会保障体系正向没有接受任何福利的家庭的方向延伸。正如赫尔穆特·施瓦泽（Helmut Schwarzer）的观点，这是整个国家向社会保障方向迈出的基础一步。它也是一项使巴西在社会保障方面更为成熟的福利，并涉及到了不同人群——特别是儿童——因为儿童在之前的政策中没有任何保障。

对模式的质疑经常会发生。这也是自然的。时不时地，即使是非常成熟的社会保障体系也会经历质疑和改革。总会有人坚持捍卫普遍性福利的改革，不加区分地授予所有巴西公民福利；也总会有那些坚持限制性福利的人群，这些质疑都是自然的。

许多人认为，社会保障方案的出现与维持有赖于具有强大支持力及良好组织的团体的存在。然而，也有人认为社会福利及社会服务并不依赖这些团体，而是创建自己的支持团队（例如保罗·皮尔森（Paul Pierson）的观点，1996）。“家庭补助金”计划以及其克服贫困的举措的发展走向，在不远的将来，将会应对这个问题。

然而，作者的观点是，已经走过去的路是无法回头的。最重要的是，对于巴西来说，很难想象如果没有必要的捍卫弱势群体利益的工具，如今天的社会计划独家登记系统（CadÚnico），巴西会变成什么样。或者，也无法想象如果贫困人口不能在其微薄收入的基础上获得适当的补助——不论是从受益家庭的角度，还是特别地从国家收入的角度——那会是什么样。又或者，如果儿童继续遭受着高达两倍的全国平均极端贫困率，那又会是什么样。毫无疑问，还有很多地方需要改进，而发展之路已经敞开。未来的步伐一定是朝着前进的方向。

资料来源：http://www.ipea.gov.br/portal/

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·减贫报告·

 

2003至2011年间巴西贫困状况的变化

佩德罗·艾古拉诺·吉马良斯·费雷拉·德·索萨

拉法埃尔·格雷伊拉·奥索里奥

1. 介绍

贫穷不是一个静态的现象。随着时间的推移，贫困不仅仅在数量或比例上发生着变化，这一群体的特征也可以大大地改变。贫困情况的定期汇编对于更新当前的调查分析，以及更新对最贫困人口的补贴公共政策是非常重要的。

在巴西，包含贫困内容的相关材料很少，像费雷拉，兰柔吾，内里（2003）和影山及霍夫曼（2006）编写的材料，还有最近奥索里奥（2011）和索萨，奥索里奥（2012）编写的。本文的目的是为了更新和扩充最后的这两部作品，并分析2003年和2011年巴西的贫困情况，2003年是“家庭补助金”计划（PBF）创立的一年，而在2011年又建立了最新的可用数据。

要做到这一点，需要进行一系列的特征调查，如地理特征，人口特征，教育特征，职业特征，举个例子——根据人均住户收入可以分成四个阶层：极端贫困（家庭收入低于70雷亚尔，按照2011年的雷亚尔计算）；贫困（收入大于或等于70雷亚尔，但低于140雷亚尔）；弱势（收入大于或等于140雷亚尔，但低于560雷亚尔）；以及非贫困（收入大于或等于560雷亚尔）。极度贫困线和贫困线遵守2011年家庭补助计划和“巴西无贫困”计划所采用的定义。制定的弱势标准线是贫困线数值的四倍。

一部贫困材料的目的，是以一个综合指标来表征贫困的多面性，描述和比较贫困人口以及其他收入阶层的特点。这一材料可以最大程度的提出解释性的假说，而不是严格性的测试。因此，我们选择了更加简单以及尽可能详细的方法来呈现信息，使用的是交叉列表，而不是那些更为复杂的非线性模式。

当选择这种办法时，有两种方法来表达结果。第一种方法是回答问题，比如：东北部极端贫困人口的比例是多少？关于这些问题的第二个方法如下：有多少居住在东北部的人口比例是极端贫困的？这两个问题是相关的，但又是截然不同的。第一个直接与阶层的内部结构有关，而第二个想要知道的是他们之间有什么区别特征。

这项工作的重点是第一种方法，与第二类问题相关的数据只在特殊情况下才会被引用。毕竟，分析阶层的内部同质化是贫困情况的主要功能之一。除此之外，由于巴西贫困的水平及特征，在大部分是贫困和极端贫困阶层的情况下，几乎不可能有什么变化。

2. 定义

2.1    数据组

本文引用的所有数据都源于巴西地理统计局（IBGE）的全国住户抽样调查（PNAD）2003版和2011版。不在数据范围内的有，退休人员，家庭自雇人员及相关人员；临时私人住户居民或集体住户居民；从2004年开始才纳入全国住户抽样调查的北部（托坎廷斯除外）农村地区居民；以及不计收入的住户居民，这是指住户中至少有一个居民不知道或没有报告他们的收入。

前三类能够剔除一小部分家庭。最后一个最为重要：2003年，大约有2%的人口生活在不计收入的家庭中；2011年，这一百分比已经是5%了。幸运的是，如索萨（2013年）所示，虽然百分比增加，但在只比较有效收入的住户时，全国住户抽样调查的登记数没有发生什么变化。无论如何，这一情况的分析仅限于相对数，避免了全国住户抽样调查中获取的绝对值。

纵观全文，“住户”和“家庭”可互换使用，来表征家庭团体。

2.2    人均家庭收入为零的家庭待遇

全国住户抽样调查以及人口普查高估了零收入家庭的数量，这有可能是调查收入信息的时间较短造成的。因此，部分这类家庭的情况与没有收入，有消费品，以及永久收入太高的个人特点等情况不相符（奥索里奥，索阿雷斯和索萨，2011年；索萨，奥索里奥和索阿雷斯，2011年）。

为了解决这个问题，建议一个战略分两步走：i）确认身份，通过对零收入家庭和极端贫困家庭进行聚类分析的方法；ii）估算，使用热卡填充法，对这些住户进行收入模拟估算。

聚类分析有六个变量：四个子分类（北部/东北部；和被抽查的白种人人数，男性人数，以及至少拥有中等教育程度的人数）；以及两个合成类（住户的基础建设指数和消费资本指数）。这两个指数是通过对主要因素的分析形成的，并且每年都会进行校准，平均值为零，标准差为一。基础设施指数参考的信息有，住户的物理特征，密度和公共服务（供水，污水处理，垃圾收集，电力）通道。消费品获取指数参考的信息是，有或没有火炉、冰箱、收音机、电视、电话、洗衣机、电脑和网络。

表格1所示的是两组零收入家庭中每个家庭的统计数据：与零收入情况相符和不符的群体。两者有很大的不同：第二组一直与全国平均值接近，而第一组所表现的特征与极端贫困的联系更多。无论是2003年还是2011年，不符合无收入情况的住户都达到零收入住户总数的80%。

 

表格1 巴西零收入家庭的类别分析结果（2003年和2011年）

			家庭
年份	群组	人口（%）	北部或东北部（%）	参考人口（%）			指数
				白人	男性	中等教育	基础设施	物品
	零收入	0.2	61.8	23.3	74.2	1.3	-1.8	-1.8
2003	不合情	0.9	21.1	46.6	69.1	18.1	0.3	-0.3
	全国平均值	100.0	31.2	53.8	74.0	24.8	0.0	0.0
	零收入	0.2	68.3	24.0	72.8	6.9	-1.3	-2.1
2011	不合情	0.8	30.5	51.2	48.8	41.8	0.5	-0.1
	全国平均值	100.0	32.4	48.7	63.5	35.5	0.0	0.0
来源：全国住户抽样调查（PNADs）/巴西地理和统计局（IBGE）。

为了防止与实际情况不符的住户歪曲极端贫困阶层的结果，需要通过热卡填充法推算收入：所有巴西家庭都被分为相互不同的几个阶层，每个零收入家庭和实际非零收入家庭的人均收入都被随机抽取。推算收入算入“其他收入”来源。

热卡填充法由四个变量组合构成：联邦政府，被调查人的教育程度（未接受教育；完成四年级教育；完成基础教育；完成中等教育；完成高等教育），基础设施指数和物品获取指数。

2.3  人均住户收入：阶层与构成

人均住户收入是指一个家庭的居民全部收入总和除以居民人数。对比这两年的全国住户抽样调查，2003年的收入是低于2011年的。

收入阶层被定义为四类：极端贫困阶层，贫困阶层，弱势阶层和非贫困阶层。前两个阶层在2011年继续沿用“巴西无贫困”计划（BSM）和“家庭补助金”计划（PBF）的标准线：极端贫困阶层是指那些人均住户收入低于70雷亚尔的阶层，贫困阶层是指那些收入大于或等于70雷亚尔，但低于140雷亚尔的阶层。弱势家庭的定义与贫困线相关，包含人均收入大于或等于140雷亚尔，但低于560雷亚尔的家庭，560雷亚尔是贫困线的四倍，只比2011年生效的最低工资高一点（545雷亚尔）。非贫困阶层的人均收入则大于或等于560雷亚尔。

收入汇总，主要有五个来源：劳动；社会保障；不间断现金保障（BPC）；“家庭补助金”计划（PBF）；以及其他收入。劳动和社会保障收入后来都被列入最低工资范围内。不间断现金保障和家庭补助计划从索萨，奥索里奥和索阿雷斯（2011年）使用的典型值方法变化开始，已得到确认。为了符合受益家庭的数量以及行政登记的情况，没有进行任何的调整。

3. 贫困情况

3.1  收入阶层的相对大小

2003至2011年间，巴西人均收入增长超过40%，从550雷亚尔左右增加到770多雷亚尔；基尼系数测得的不对等数据降低了9.2%，从0.576下降至0.523。因此，如表格2所示，收入阶层的人口分布变化十分明显。

极端贫困的人口从8%下降至3%多一点，贫困人口从16%减少至6%。非贫困阶层的人口是唯一一个增长超过15个百分点的，但是弱势阶层的数量仍然最多。

表格2 巴西收入阶层的人口（2003年和2011年）

阶层	人口			家庭
	2003（%）	2011（%）	变化（p.p.）	2003（%）	2011（%）	变化（p.p.）
极端贫困	8.0	3.4	-4.7	5.5	2.6	-2.9
贫困	15.9	6.3	-9.6	12.0	4.4	-7.7
弱势	50.3	49.1	-1.2	50.5	44.8	-5.6
非贫困	25.9	41.3	15.4	32.0	48.2	16.2
总计	100.0	100.0	-	100.0	100.0	-
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所。

这些真实的数字表明，消灭极端贫困是可能的，如果未来几年巴西的表现还和上个十年一样的话，甚至消灭全国住户抽样调查查出的贫困也是可能的。但是“消灭”的意思应该结合一些原因谨慎解释。

首先，消除贫困并不意味着将贫困数量减少为零，必须有所保留，因为总有一些家庭会经历不可预见的不利冲击。尽管这些家庭的确很贫穷，但是任何收入保证体系都需要时间来登记，处理并开始进行款项支付。只有国家计划才能最大程度的给予等于或高于贫困线的福利，可以有效地清除贫困指数。尽管如此，收入计算问题仍被纳入住户调查中，因为有些家庭会忘记或者不愿意申报他们的一些收入，这些都是不正常的。

不幸的是，没有可以用来精确量化这种“可以接受”的剩余贫困的信息。奥索里奥，索阿雷斯和索萨（2011年）对大约70万人做了估算。实际还需要等待巴西地理和统计局（IBGE，2007年）对住户调查系统进行调整后，才能获得更可靠的估算。到那时，可以推测低于0.5%的指数可以被认作为剩余指数。

其次，数据经常会受到调查特征的限制。在巴西，随着时间的推移，全国住户抽样调查，家庭财力调查（POFs）和人口普查的趋势是相互一致的，但是收入水平，不平等和贫困在数据组之间会变化很大，因为存在概念差异，采样和信息处理的差异（索萨，2013年）。因此，如果全国住户抽样调查查到的贫困降低到跟踪测量的水平，那么预计家庭财力调查和人口普查中的记录数据也会下降，尽管不在同一水平上。在这种情况下，事先选择一个数据组作为监控内容是很重要的，而全国住户抽样调查对于此是最佳的选择，事后试着了解观察到的各水平之间可能存在的差异也是很重要的。

最后，应该将横向和纵向的数据分开。全国住户抽样调查作为巴西最大的住户调查部分，属于横向数据：描述的是巴西家庭在某一时间点的情况。另一方面，纵向数据是指随着时间的推移，对相同家庭进行的监控跟踪。

如果个人收入一直是一样的，那么极端贫困和贫困的指数也会是相同的。然而，这并没有发生：随着时间的推移，家庭收入发生了巨大的波动（索阿雷斯，2009年）。考虑到巴西非正式部门的规模大小，这种情况也就不足为奇了。在这样的背景下，横向所得的极端贫困人口数量，或者说，在某个特殊时间点获取的极端贫困人口数量可能会变少，然而，随着时间的推移，因为进入和摆脱极端贫困阶层的家庭的流动性，极端贫困个人的累计数量在某一时刻可能会更多。同样，也只有在未来几年，等巴西地理和统计研究所对住户调查进行再次调整后，才会有得到更适合这种计算类型的数据。

3.2  收入阶层的空间分布

表格3显示了2003年和2011年收入阶层的空间分布。这一阶段除了区域融合明显，还有在所有区域贫困发生率有所降低，随着时间的推移，北部和东北部地区最贫困阶层的融合也有所增加。

在2003年，极端贫困人口中56.9%，以及贫困人口中38.1%的人居住在这些区域的小城市中；2011年，分别是64.9%和50.7%。由于这些城市只占全国人口的20%，因此针对这样集中的规模，很容易得出结论，极端贫困和贫困的发生概率远高于国家平均水平。

也就是说，无论是极端贫困还是贫困越来越成为北部和东北部内陆城市的典型问题，因此，北部和东北部地区也成为政府干预的首选区域。同样，在这些小城市中识别贫困和极端贫困人口，并且制定能够影响这种情况下大部分巴西人的有效政策也相对容易些。

 

表格3 巴西收入阶层人口的空间分布（2003年和2011年）（单位%）

年份	收入阶层	南部，东南部和中西部		北部和东北部		总计
		小城市	大城市	小城市	大城市
	极端贫困	14.6	12.3	56.9	16.2	100.0
	贫困	21.7	20.9	38.1	19.3	100.0
2003	弱势	30.5	38.2	17.4	13.9	100.0
	非贫困	25.7	58.9	4.9	10.5	100.0
	总计	26.6	38.8	20.6	14.0	100.0
	极端贫困	10.7	9.5	64.9	15.0	100.0
	贫困	15.2	14.1	50.7	20.0	100.0
2011	弱势	25.2	33.4	22.8	18.6	100.0
	非贫困	26.7	54.8	6.3	12.3	100.0
	总计	24.7	40.2	19.1	16.0	100.0

来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所。

 




3.3  收入阶层的收入构成

极端贫困阶层和贫困阶层的收入构成在过去十年间有了显著的变化。2003年，收入构成基本符合巴西标准，尽管劳动强度大，而报酬少于或等于最低工资标准。2011年，极端贫困阶层的劳动收入比重暴跌，之后社会转移，主要是家庭补助金就成为了最重要的收入来源。

 

表格4 巴西各阶层的收入构成（2003年和2011年）（单位%）

收入来源	极端贫困		贫困		弱势		非贫困		总计
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
工作	75.6	33.2	77.4	66.9	76.0	72.5	76.0	78.0	76.1	76.6
<1SM	56.8	31.6	22.7	38.7	5.8	8.7	0.3	0.8	2.9	2.9
=1SM	9.8	0.9	18.3	16.8	6.8	11.6	0.4	1.2	2.8	3.5
>1SM	8.9	0.8	36.4	11.4	63.4	52.2	75.3	76.0	70.4	70.2
退休	5.8	1.2	13.8	9.3	19.1	19.9	18.3	17.6	18.3	18.0
<=1SM	5.3	1.1	12.3	7.9	12.0	15.5	1.4	3.0	4.6	5.7
>1SM	0.5	0.1	1.5	1.4	7.2	4.4	17.0	14.6	13.7	12.3
不间断现金保障	0.5	0.1	0.7	1.6	0.3	1.8	0.0	0.2	0.1	0.6
家庭补助计划	10.5	60.9	3.1	17.6	0.4	2.5	0.1	0.1	0.3	0.9
其他	7.7	4.6	5.1	4.7	4.2	3.2	5.5	4.1	5.2	3.9
总计	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
人均收入1	42.92	38.74	104.39	109.84	301.32	338.34	1 451.32	1 443.89	546.63	770.37

 

来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所。

备注：¹以2011年的雷亚尔为准。SM为最低工资。

 

这种情况之后会带来两种现象。一方面，不断的实际调整，使得最低工资真正成为消除极端贫困的一个保证：根据奥索里奥（2011年）的观察来看，除了极少数人口多的家庭，对于只有一个人的家庭来说，接受最低工资标准的收入可以确保家庭不再极端贫困。再加上十年间劳动市场的大规模扩展，这帮助大量家庭（表格2）从贫困和极端贫困阶层中脱离出来，与那些和劳动市场联系很弱的家庭拉开差距。另外一方面，无论是公开值还是家庭补助计划传输的平均值，在这十年间（奥索里奥和索萨，2012）都增长了，所以家庭补助计划成为了极端贫困阶层的主要经济来源。

如何知道家庭补助金对提供劳动力（奥利维拉和索阿雷斯，2012）没有相关的不良反应，最正确的解释是，家庭补助金缓解了因无力找工作而造成的贫困，而且补偿金额还有一定的上升空间，事实上，从2011年至今都是如此。

表格5澄清了这几点，显示了有各种收入来源的家庭的各阶层人口百分比。在2003年，对于所有人来说工作是根本：最能区分阶层的就是就业质量，这同时也反映在退休金福利的分配上。

2011年，格局发生了变化：有一些劳动收入的极端贫困家庭百分比下降了一半。由于无法进入劳动市场，这一群体可以被准确区分。贫困阶层继续接近另外两个阶层，但是情形不是很正式化，工资和福利下降至最低工资水平。

反过来，家庭补助计划的极端贫困个人数量从不到50%上升至80%，对此家庭补助计划给予了极大的重视。人均福利金额依然很低，但是还不足以将这些个人和家庭从极端贫困人口中剔除。随着2011年对这个计划的重新设计，期待着未来格局能有新的变化，再一次减少极端贫困人口的数量。如果在极端贫困阶层和贫困阶层中有“排除错误”，那么也许会是一个潜在的影响因素。

 

表格5  巴西接受各种收入来源的家庭之各阶层人口（2003年和2011年）（单位%）

收入来源	极端贫困		贫困		弱势		非贫困		总计
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
工作	81.8	41.0	89.8	86.2	90.1	87.9	91.5	92.0	89.8	87.9
<1SM	69.6	40.0	44.3	59.7	27.4	29.8	6.7	10.2	28.1	23.9
=1SM	8.4	0.6	24.3	17.8	19.2	23.1	5.5	9.0	15.6	16.2
>1SM	6.9	0.5	40.0	12.3	75.3	62.6	90.0	89.3	68.0	68.4
退休	5.5	0.9	19.6	11.0	32.8	27.9	38.1	36.4	29.9	29.4
<=1SM	5.0	0.9	17.8	9.3	24.3	22.2	11.2	15.6	18.3	18.0
>1SM	0.5	0.1	1.9	1.8	10.2	6.4	31.0	24.8	13.5	13.5
不间断现金保障	0.5	0.1	1.0	1.9	0.8	3.9	0.2	1.6	0.7	2.7
家庭补助计划	47.3	80.1	32.2	68.1	11.4	32.7	4.4	3.6	15.8	24.5
其他	11.7	5.9	10.3	9.0	11.0	9.5	16.9	12.0	12.5	10.4
总计	97.0	92.8	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	99.8	99.8
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所。 备注：工作及退休的总百分比低于他们子源收入的总和，因为一个家庭可以有一个以上的子源收入。SM为最低工资。

3.4  阶层劳动年龄人口进入劳动市场

表格6显示的是16至64岁之间的阶层人口分配——进入劳动市场的劳动年龄人口（PIA）， 这进一步证明了进入劳动市场越不稳定，就越落后。从而拉大了极端贫困/贫困和弱势/非贫困之间的差距。

极端贫困阶层的劳动年龄人口的无业、工作无报酬以及失业发生率从60.3%增加到了81.9%，这主要是因为涉及到非正式雇员和自由职业者的非正式工作的减少。无业情况特别令人担忧，因为如果不上学或者大部分是退休及领取养老金人员（表6），会出现因缺乏机会而出现高失业率。

贫困阶层的变化不是很大，但是，总体来说是往一个方向走，只有一个是例外：无业率的增加，较小一部分无报酬劳动，降低了正式雇员和雇主的正式工作费用。同样，这表明随着最低工资标准的提高，有一份正式的工作已经成为一个消除贫困的保证。

如表格7所示，最贫困阶层进入劳动市场的指数伴随着教育情况的改善有所减少。极端贫困阶层进步最大；唯一情况不变的是非贫困阶层。这种情况下，不利影响带来的结果可以解释为惯性：与非贫困阶层相比，由于接受较少教育的个体的崛起，这一群体的教育水平中的任何改善都已经被取消。

因此，如果收入分层在很大程度上继续与教育分层重合的话，那么劳动年龄人口取得更高的教育水平，变得更平均也是事实。2003年，86.2%的极端贫困劳动年龄人口甚至还没有完成基础教育；不到十年，这个数字几乎下降了15个百分点，是一个极高的数字，被视为教育指标的典型。

总之，劳动市场的指标有着相反的趋势：各阶层之间的教育差距已变得没有那么明显，而职业本身的差异就很大，如先前看到的，这一点反映在收入构成方面。得出的结论特别对贫困阶层和极端贫困阶层做了比较：他们的教育情况在很大程度上达到了一致，但就劳动市场的参与情况来看，还是如之前一样存在差异。

这种结果对消除极端贫困不容忽视。2003年至2011年间，劳动市场的扩大和最低工资水平的提高帮助许多极端贫困家庭摆脱了贫困。但是，这种战略的有效性可能会减弱边际收益：2011年极端贫困的家庭与劳动市场的关联相当薄弱，或者说根本没有关联，这样很难从经济增长所创造的机会中受益。即便在生产资质和成效政策上有很大的投入，但是福利金，也就是家庭补助金，至少在短期内，依然是保障巴西贫困家庭最低生活标准唯一可行的办法。这在一定程度上，同样也适用于贫困家庭。

 

表格6  巴西收入阶层的劳动年龄人口进入劳动市场（2003年和2011年）（单位%）

收入来源	极端贫困		贫困		弱势		非贫困		总计
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
无效	29.2	42.7	31.0	37.0	25.5	30.4	22.2	19.4	25.5	25.9
学生或退休人员	5.6	6.1	7.8	7.6	9.5	9.6	12.1	10.0	9.8	9.6
其他	23.6	36.6	23.1	29.4	16.1	20.8	10.2	9.4	15.6	16.3
失业	12.9	14.6	10.8	8.6	7.6	6.4	4.0	2.7	7.2	5.0
无报酬	18.2	24.7	10.2	11.1	5.2	4.2	2.6	1.6	5.8	3.9
非正式	37.3	17.7	35.8	36.5	32.4	29.7	24.7	25.2	30.8	27.6
农村	18.5	9.6	12.2	14.8	5.8	5.6	1.6	2.0	6.1	4.5
城市	18.8	8.1	23.6	21.7	26.6	24.1	23.1	23.2	24.7	23.1
正式	2.5	0.4	12.2	6.7	29.4	29.3	46.5	51.1	30.7	37.7
总计	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
来源：全国住户抽样调查/巴西地理与统计研究所。

 

表格7 巴西收入阶层中劳动年龄人口的教育程度（2003年和2011年）（单位%）

最低教育水平	极端贫困		贫困		弱势		非贫困		总计
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
未受教育	53.7	45.0	40.5	37.9	24.4	23.8	7.1	8.9	23.0	18.0
完成4年级教育	32.6	25.9	36.3	28.3	32.1	23.9	15.8	13.5	27.7	19.3
基础教育	10.0	18.1	15.4	19.6	21.1	22.2	16.1	15.7	18.2	18.9
中等教育	3.8	10.5	7.7	13.8	21.2	27.9	41.8	42.5	24.7	33.6
高等教育	0.1	0.4	0.1	0.5	1.2	2.2	19.2	19.4	6.5	10.1
总计	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所。

 

3.5  收入阶层的社会和人口特征

收入阶层的社会和人口特征在2003和2011年间也有着重大的变化：根据教育情况，以及对比各阶层进入劳动市场的情况，大部分都有增加而不是减少。

表格8中所示的家庭平均规模在各阶层之间变得更加平均。虽然贫困家庭仍然是多不胜数，但是差异还远没有造成任何冲击。此外，唯一显著的变化是极端贫困家庭的规模下降了20%，基本上与贫困家庭没有区别，只是比弱势家庭的规模稍微大了一些。

这种融合中好的部分是因为巴西的生育率下降很普遍。多子女的家庭都集中在极端贫困阶层，但这个人数正在减少。在极端贫困阶层中，没有孩子的家庭与有四个或四个以上孩子的家庭相比，变得更为普遍。贫困阶层中间也出现了同样的情况。也就是说，各阶层之间的差异越来越离散，似乎正在出现一个新的主要针对小家庭和无孩子家庭的相关扶贫政策。

最后，再一次值得注意的是，根据家庭补助金的选择性，贫困和极端贫困阶层关于家庭结构的部分也变得相同。

表格8 巴西收入阶层的家庭结构指标（2003年和2011年）

收入阶层	家庭的平均成员		每个家庭的孩子数量		没有孩子的家庭（%）		有四个或四个以上孩子的家庭（%）
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
极端贫困	5.1	4.1	2.7	1.9	10.3	21.9	27.9	13.9
贫困	4.6	4.5	2.0	2.1	12.0	14.2	12.5	15.6
弱势	3.5	3.4	1.0	1.0	41.6	39.6	2.1	2.5
非贫困	2.8	2.7	0.5	0.4	65.9	70.2	0.2	0.1
总计	3.5	3.1	1.0	0.8	44.1	52.8	4.2	2.2
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所。

表格9中可见被调查的住户人口的特征。关于年龄，没有显著的变化。贫困和极端贫困阶层几乎如之前一样，与弱势阶层和非贫困阶层相比，主要还是因为缺少以老人为主的家庭，这可以理解为受到劳动市场生命周期的影响和受到社会保障覆盖范围的影响。鉴于此，根据表格8的内容，越是贫困阶层孩子越多，这样的情况也就不足为奇了。

但是，当涉及到被调查人口的肤色或种族时，又出现了各阶层之间的融合。肤色和贫困之间的紧密关联被削弱，各阶层变得更加平均，贫困与极度贫困人口之间的差异也日渐消失。

最后，被调查人的性别和收入阶层之间似乎没有任何明显的关联。期间唯一变化的是，以妇女为主的家庭的比例越来越高。

表格9 巴西收入阶层人员特点（2003年和2011年）（单位%）

收入阶层	年龄				棕色或黑色人种		女性
	<40岁		>=65岁
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
极端贫困	54.1	51.2	2.0	1.8	73.2	75.2	23.2	41.2
贫困	50.4	51.8	6.6	3.3	66.0	72.8	23.3	37.9
弱势	36.8	37.2	17.7	17.5	49.6	59.3	26.7	37.8
非贫困	30.2	29.2	16.7	18.3	26.5	38.4	26.5	34.9
总计	37.3	34.3	15.2	16.8	45.5	50.3	26.1	36.5
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所

 

阶层间个体属性的趋同似乎是一种相对普遍的现象，它与在劳动力市场的参与趋势形成对比。尤其值得关注的是，贫困阶层和极端贫困阶层之间的差异几乎不见了。

这两个阶层间的最大相似性可能是有许多不同的原因的引起的。可能是单纯地由于纯收入的波动性，即在全国住户抽样调查（PNADs）中的贫困阶层和非常贫困阶层随着时间的推移，他们在两个阶层之间变化。或者是由于阶层被明确的定义，对于其中的大部分相对贫困人员的其他变量的解释没有被全国住户抽样调查（PNADs）所收集调查。

这个测试和其他假设已经超出了书本的范围。应该指出的是，一些用来区分贫穷和极端贫穷的传统变量能力在下降——教育，肤色，家庭构成，最直接的后果是针对大部分穷人的公共卫生政策。事实上，纳入错误与排斥错误之间取舍变得更加相关：在社会人口趋同和收集更详细信息的成本面前，除了内在收入的波动性，保障消除极端贫困的最好的策略似乎是在扩大保障方案投资的覆盖范围。也就是说，更有效甚至是更便宜的试图消除极端贫困的方案，应该是同时有利于贫困阶层和弱势人群的，而对这些人来说，征收测试的方式和标准都过分严格。

毫无疑问的是，“家庭补贴金”计划（PBF）的部分成功源于采用扩大覆盖范围的战略决策。毕竟，自这个方案成立以来，经济增长显著存在，这在理论上应该导致市政配额和受益者数量的减少，但这并没有发生。

3.6 基础设施公共服务接入

除了收入之外，家庭的生活质量还取决于的其他方面。其中最主要的之一是基础公共服务，如卫生设施。不幸的是，很多时候，这些服务的覆盖远未普及，缺少对这些设施的接入，这除了损害人民的福利，既可以作为贫穷的原因，也可以作为贫穷的后果。

表格10的标签是这四项服务：电气化；水的接入（即家庭水与公共供水管网的连接）；卫生设施的接入（住户厕所直接连接到污水处理系统或化粪池连接到下水道或雨水收集网络）；以及垃圾收集的接入（直接或间接）。

除了电力以外，一个高水准的时期已经开始，这些设施基本上在这十年内普遍化了，其他结果表明，不仅作为一个整体提供的基本服务是不足的，持续的接入也仍然是严重按家庭收入来分层的。

此外，只有污水排放的进展令人满意；即使这样，也尚未达到超过20.0%的巴西家庭，这种公共服务的提供岌岌可危。而那些最穷的阶层仍旧停留在最差的接入情况中，但这不是这个阶层的专属问题。2011年，弱势阶层代表了将近60%没有卫生排污的家庭，非贫困阶层达到将近26%，极端贫困和贫困阶层分别只有6.7%和10.0%。

2003年，接水入户和垃圾收集接入的比卫生排污更为广泛；然而，在过去的十年内，进展缓慢。对于这个情况，问题也不仅仅是最穷的阶层，虽然他们获得这种设施接入机会的几率较低。

 

表格 10 巴西收入阶层基础设施公共服务家庭接入指标（2003年和2011年）（单位%）

收入阶层	电力		水		排污		垃圾
	2003	2011	2003	2011	2003	2011	2003	2011
极端贫困	83.9	96.7	56.8	60.3	28.2	41.8	55.3	57.8
贫困	93.2	98.3	69.4	68.9	43.7	48.6	69.9	68.1
弱势	97.6	99.5	82.1	82.0	66.6	71.2	85.9	86.8
非贫困	99.7	99.9	92.3	91.4	88.1	87.9	96.1	96.1
总计	97.0	99.6	82.4	85.4	68.6	77.5	85.6	89.7
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所

最后，值得一提的是，与之前许多统计相反，贫困阶层和极端贫困阶层之间的合理差异与基础设施有关。但是，尽管如此，不可否认的是，该差异在贫困阶层和弱势阶层之间要尖锐得多。

3.7  耐用消费品的获取

耐用消费品是衡量家庭收入和公共政策的一个标准。在表格11中，用对应百分比显示的两套商品方案中，在没有预算限制的情况下，所有的家庭所选择的资产形式有：两孔或多孔的做饭炉灶、冰箱、电话（固定电话或手机）、收音机和彩色电视；增加了全套洗涤的洗衣机和带网络基本配置的电脑。

在基础商品方案中，阶层间衔接的进步是迅速的。最贫穷阶层的人数与2003年相比明显下降，并且削弱了收入和资产之间的强相关性。在平均只有四分之一的人口中拥有最重要的家电配套设施的情况下，显然还有很大的提升空间。

而另一方面，全套商品配置方案的进步则相对缓慢些。贫困阶层，极端贫困阶层和弱势阶层还是保持排除在外的状态，而只有40%多一些的非贫困家庭享受这些商品配置。这种被压抑的需求说明了发达国家的生活标准在巴西的的普及中遇到的困难。

 

表格11 巴西收入阶层的家庭耐用消费品获得的指标（2003年和2011年）（单位%）

收入阶层	基础消费品配置		全套消费品配置
	2003	2011	2003	2011
极端贫困	9.1	38.5	0.1	1.7
贫困	21.0	51.7	0.2	2.2
弱势	49.9	69.0	2.0	12.2
非贫困	84.3	83.7	25.6	42.4
总计	55.1	74.6	9.2	26.1
来源：全国住户抽样调查/巴西地理和统计研究所


 

4. 结论

在过去的十年里，巴西社会发展的进步是不可否认的。贫困阶层和极端贫困阶层的指数明显迅速下降，且这些阶层的物质生活也明显改善许多，总是朝着好的发展。尽管在实施该项目的过程中，发生过激烈的争执和质疑，但是不可否认的是，最贫穷阶层的形势有所好转。在2003年至2011年期间，贫困阶层和极端贫困阶层的人口数量从23.9%将至9.6%。

除了详细地描述这些变化之外，贫困面貌分布的结果从理论上可以归纳为如下的五个基本点。

首先，根除贫困是可行的。也就是，在近几年，若项目得以良好维持或改善，能够降低贫困水平，包括极端贫困阶层和贫困阶层。对于这一点，将需要改善的巴西北部和东北地区的小县城的生活条件，因为这些小县城在巴西的贫困阶层和极端贫困阶层人口中所占的比例越来越大。在2011年，大约三分之二的极端贫困阶层和一半的贫困阶层都居住在这些县城里，这些人口占巴西全国总人口的19.1%。

其次，通过纳入经济增长和提高薪水的战略似乎已经进入边际收益递减的阶段。结果显示了，谁拥有坚实的劳动力市场关系，即便是非正式的关系，那么也可以在最近数年受益。赚取最低工资几乎成了一个对抗极端贫困的一种保障。如果没有了最低工资，这些家庭就更不稳定或者不存在了。因此，极端贫困阶层的收入的劳动份额从75.6%下降到33.2%，而根据PIA统计，这一阶层中的失业和无收入比例从60.3%跃升至81.9%。

第三，鉴于劳动力市场的这些困难，至少在短期内，收入转移政策似乎还是对抗贫困的最佳选择。家庭补助计划已在部分履行这一职能，使之成为在2011年极端贫困阶层收入的主要来源。当时，其效力仅受低传输值和少数项目之外的合资格家庭存在的限制。在该计划重新修改之后，很可能补救或减少了这些问题，但目前还没有任何数据对这一修改做出精确的评估。

第四，收入阶层在教育和其他重要的社会经济方面的分配变得更加均匀。由于家庭成分的差异，例如，几乎失去了其所有的相关性。最贫困家庭的平均规模大幅下跌，在没有小孩的家庭中极端贫困人口的比有四个或者四个以上小孩的家庭更多。因此，有多个子女的极端贫困家庭的解释变得更加不可信。在根据人种肤色、公共服务、基础设施和耐用消费品方面，各阶层之间相差无几，但显著差距仍然存在于这些情况中。

在这些情况中，如教育，肤色与家庭组成，还有其他一些没有显著的变化，如抽样人员的年龄和性别，较低的阶层之间几乎难以区分，原因有两方面。一方面，有必要更好地理解为什么贫穷和极端贫穷人口的这些特征这么相似，但其他方面却区别很大，如参与劳动力市场，基础设施和资产。收入的波动或阶层的空间分配是重要的解释因素，但是这需要进一步调查。而在另一方面，极端贫穷阶层的公共卫生政策出现问题。鉴于收集更详细信息的成本和基于传统指标区别贫困人口与极端贫困人口越来越困难，包容错误和排除错误之间的权衡变得更加严重。如果消除贫困优先的话，似乎包容错误将会被更合理地接受，并加大该项目投资的覆盖范围。

第五，基础设施建设的进步幅度要比预期的慢些，至少与其他相比的话，比如耐用消费品的获得。电力的普及是一项重大成就；因为其他基础服务还处于落后于预期状态，如水资源供应、污水排放和垃圾收集。由于极端贫困阶层无法获得这些基础设施使之遭受的折磨更为强烈，而且这并不是他们生活中唯一的短缺。

资料来源：http://www.ipea.gov.br/portal/

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本期编译：  李海金 

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[1]. 向特殊群体（农村福利）支付福利的最新规定来自于1991年7月法令，号8.213。另一方面，随着1993年12月的社会福利有机法令颁布并建立了不间断现金保障（BPC）机构之后，非纳税福利逐渐扩大。

[2]. 有关教育的国家最低收入计划（学校补助金）是由2001年3月14日2.140-1号临时措施（MP）建立的，来源于2001年2月13日第2.140号临时措施（MP），并于同年4月11日转化为第10.219号法令。关于卫生的国家最低收入计划（食物补助金）建立于2001年9月6日的第2.206-1号临时措施（MP），来源于2001年8月10日第2.206号临时措施。燃气援助由2001年12月28日第18号临时措施建立，并在2002年1月24日第4.102号法令中有规定。

3. 家庭所有成员填写了所有必填字段的记录方可称为有效登记。

4. 根据社会计划独家登记系统（CadÚnico）立法（第6.135/2007号法令），也可以登记人均月收入超过最低收入，或者总收入在三个最低收入的家庭，只要其在社会计划独家登记系统（CadÚnico）的录入与联邦在三个水平上所发展的社会计划执行或审查相关。

5. 有针对性的计划选取比率低，从而使排除误差大的假设在社会政策文献中非常普遍。只是一个例子，参考Hernanz等（2004）。

[6]. “巴西没有贫困”行动的一部分，主要针对幼儿。

[7]. 尽管为了将低收入人口纳入社会计划独家登记系统（CadÚnico）我们付出了很多努力并还在不懈坚持着，但这个计划在创建时还是存在一定比例百分比的排除误差。那些被误差排除的家庭都是居住在较为封闭的地区、大型城市中心的贫困小巷或者其他很难接触到该计划并难以被公众力量服务的地区。为了找到并登记所有还没被发现的极端贫困家庭，政府发起了一项“积极寻找”策略，由联邦政府、州政府、甚至是市级行政管理共同负责，对这些家庭信息登记。