2013年国际减贫动态第五期

 

教育、政府和市场在消除贫困方面的作用

刘民权

亚洲开发银行研究所

北京大学经济与人类发展研究中心

 

I  导论

为了评估政府和市场在消除贫困方面的作用，最重要的是扩大考察的范围，不只关注贫困，还要综合考虑收入不平等和经济增长。大量现代发展经验表明，在纯粹的马尔萨斯模型假设状态下（现实中很少发生），贫穷与收入不平等和经济增长之间密切相关。为了有效地消除贫困，必须投入足够的精力研究收入不平等和经济增长对贫困的影响。反过来，减少和消除贫困将对收入不平等和经济增长产生重要影响。

其实，贫困、增长和收入不平等的三角关系备受文献关注（见Bourguignon，2004；AFD-EUDN，2003），因此无须重复研究基本问题。本文试图通过检验三角关系的动态演变来推动研究进一步深入，以反映发展中国家在现代经济发展过程中的主要特征。发展中国家一直存在贫困现象，部分是由于面临的结构性因素。理解结构性因素可以提供政策建议，非常重要。根据贫困、经济增长和收入不平等关系，减贫也意味着需要理解收入不平等、经济增长和发展的进程。

本文的重心是关注发展进程，探讨一国社会经济结构的基础性变化，表现为以工业化和城市化。早期发展经济学家如刘易斯（1954）和库茨涅兹（1955）对此进行了深入的研究并提供了许多深刻的见解，关于贫困陷阱的其他学术文献也做出了很大贡献（Nurkse，1953；Nelson，1956）。最近出现了大量文献，旨在内生化职业选择和收入不平等两个变量(Banerjee & Newman，1993；Matsuyama，2000；Mookherjee & Ray，2005；Galor，2011)。限于篇幅，无法在此总结上述文献，但其为本文的研究提供了坚实的基础。

下文将介绍关于发展中国家经济发展进程的一个标准模型及其提出的挑战。在该模型中，基础力量决定了收入不平等和人均收入之间的库茨涅兹倒U型关系。贫困或多或少受到不同发展阶段收入不平等和人均收入之间倒U型关系的影响。

II 发展的标准模型

（一）模型

毫无疑问，一国在经济发展的进程中必然要经历重大的结构变化。具体而言，现代部门（工业部门）增长，吸引企业家、金融资本以及具备相应技能和接受相应教育的工人进入。能够获得更高的收入是他们进入工业部门的原因。相反，传统部门（农业部门）存在大量剩余劳动力（边际劳动生产力很低或为零），而且出生率居高不下。这是刘易斯（1954）在其发展经济学原创贡献中所作的前提假设。

在发展的早期阶段，少数现代部门工人收入大幅增长可能引起收入水平分化，导致国家收入不平等状况恶化。然而，长此以往，收入差距将吸引越来越多的工人通过接受技术培训和教育进入现代部门。当越来越多的工人进入现代部门，由此导致的收入分化将更加普遍。同时，农业部门的收入也将增长（因为采用现代科学技术，农业劳动力的生产率大大提高了；社会对农产品的需求大大增加了）。农业部门因为能够享受到更高的教育水平和良好的医疗健康，农村出生率下降，从而降低劳动力增长率。最终，收入提高导致收入不平等的趋势出现拐点。这是库茨涅兹（1955）提出收入不平等和经济增长倒U型关系的根本原因。

然而，上述过程到底如何发生值得进一步探讨。下文介绍的标准模型关注的就是人力资本积累在其中的重要作用。关于内生性不平等的模型强调金融资本非常重要。不完全竞争的资本市场导致一些人可以贷款投资并获得可观的回报，另一些人（通常是穷人）却不能（Matsuyama，2000）。金融资本的配置固然是影响发展的重要因素，但是从长期来看大多数情况下富人的财富最终来源于他们自己或祖先积累的人力资本。

因此下文的模型只集中探讨人力资本的积累。在个人层面，人力资本积累（首要是教育，其次是健康）能提高生产率和工资。在整个经济层面，人力资本积累（更好和更普遍的教育）能提高整体的生产率和收入。最简单的一个情况是只存在两类工人，“熟练工人”和“非熟练工人”，分别在成熟部门和非成熟部门工作。区别两类工人的标准只有教育水平。非熟练工人可能来自传统农业部门，也可能来自只从事简单和低附加值工作的现代部门，教育水平很低。另一方面，熟练工人需要接受更多的教育和人力资本投资。熟练工人和非熟练工人的区分在一定程度上是模糊的。在发展的早期阶段，非熟练工人（一般来自农村）可能是文盲。随后，基础教育得以推广，非熟练工人开始接受基本教育。发展早期阶段的熟练工人只要接受基本教育即可，但是发展后期阶段熟练工人需要接受更多教育。上述变化是世界范围内的普遍现象，教育表现出质量更高范围更广的趋势。发达国家和发展中国家在上世纪都经历这些变化。

图1描述了模型的基本因素，非熟练工人和熟练工人的供给曲线分别为S_A和S_I，包括平坦和倾斜两部分。首先，刘易斯1954年和森1966年的文献强调农村剩余劳动力（农业边际产出为零或接近零）的重要性。假如存在剩余劳动力，那么非熟练工人的机会成本是农业边际产出，意味着农村剩余劳动力的保留工资为零或接近零。同时还存在所谓的“劳动的主观成本”，即根据收入边际效用测量的劳动边际负效用（或者放弃的闲暇的边际效用）。一般而言，该值为正，代表大于零的保留工资水平。在极端情形下，为了生存，劳动的主观成本虽然为正但是可以降到极低水平（在该情形下，相对于闲暇而言收入的边际效用急剧上升——此时此刻生存为先，劳动的辛劳不值一提）。一个人劳动的主观成本低于为维持生存所需的最低成本，从而愿意继续提供劳动（维持生存，是指在可见未来维持生理和心理正常运转）。本模型在图1中以W_AR表示非熟练工人的生存工资。

其次，不考虑熟练工人的保留工资，非熟练工人保留工资应该加上代表过去人力资本投资成本的溢价。这隐含着假设存在一个完全的资本市场，工人可以用未来的收入担保借钱投资于今天的教育。然而，多数经济学文献认为资本市场存在很大缺陷，发展中国家尤为严重。模型如果接受资本市场不完全的假设就将导致两种结果，一是非熟练工人无法通过借钱投资教育转变为熟练工人，二是即使存在上述可能，借钱的成本也许更加昂贵，从而导致相对于完全资本市场熟练工人保留工资更高的工资加成。本文将简化上述的复杂过程，假设加成之后的保留工资是WIR。



 

第三，模型关注的是人力资本的积累，图1横轴代表熟练工人和非熟练工人的数量。熟练工人和非熟练工人的工资水平将影响工人的工作时间，但是不影响部门内部工人人数，因为工人人数是由过去教育水平单独决定的。然而，由于社会、文化甚至法律对工人在一段时间内的工作时间存在一定标准，工人加班需要支付更高的工资，导致部门需要额外的工人。一个部门的工资越高，工作时间越长，劳动力人数越多。

上述解释揭示了图1两条劳动力供给曲线的意义。图1两个原点O_A和O_I之间的横向距离代表所有工人。O_AN代表非熟练工人的比例，其余代表熟练工人的比例。在O_A和N之间S_A曲线平坦（工人需求少于O_AN工资低于W_AR），在N之外S_A曲线向上倾斜（劳动力需求大于O_AN工资高于W_AR）。S_I曲线的解释类似。

本模型假设劳动力供给端关注长期，需求端关注短期。图1M_A曲线代表对非熟练工人的需求，M_I曲线代表对熟练工人的需求。生产技术和市场价格决定两个部门劳动力边际收益产品，进而决定M_A和M_I曲线。生产技术在短期内不变，产品的市场行情和价格可能发生变化，并对整个系统造成冲击。一旦发生，两个部门的劳动力需求将发生变化。

因此，本模型同时考虑了长短期因素，而且能够呈现长短期结果。即使两部门均衡工资上升，在均衡状况下市场上劳动力供需必须出清。虽然短期劳动力供给可能等于需求，但是并不能保证长期熟练工人和非熟练工人必然充分就业。图1展示了非熟练工人没有充分就业的情况，其中劳动力需求曲线上升达到短期均衡工资（等于保留工资）。显然，部分非熟练工人（L和N之间的比例）失业。另一方面，熟练工人充分就业。两部门中任何高于保留工资的均衡工资水平都意味着充分就业。然而，如果均衡工资等于保留工资，部门中的部分劳动力将处于失业状态。

（二）讨论

图1的标准模型为分析经济发展过程中的很多重要问题提供了一个实用的理论框架。

A．教育和“全面发展的需求”

“全面发展”是指没有任何一个人被排除在发展过程和成果之外的状态。具体而言，这意味着劳动力从非熟练部门转移到熟练部门的过程（发展的本质）必须包括社会全体成员。当然这不要求每个人最终都成为熟练工人，从事熟练部门的工作。即使是理想状态，部分人由于各种原因仍将是非熟练工人，但是希望成为熟练工人的人应该具有机会（全面发展的过程）。而且，非熟练工人也能分享发展的成果。具体而言，他们应该享受相同标准的福利，在本模型中就是相同的工资（全面发展的成果）。

全面发展的关键是教育的扩展——每个人都有接受高等教育的机会。如何实现将在下文讨论（完全依赖市场，还是发挥政府的作用）。首先，东亚的经验说明一个接受良好教育的劳动力群体将提高对熟练工人的需求。事实上，东亚经济在过去几十年中取得的巨大经济成就与此紧密相关，而且形成良性循环。其次，大量研究表明教育，尤其是女性教育，对出生率的降低和儿童质量的提高存在重要影响。这些因素都将对本模型产生明显影响，但不在本文讨论范围内。

B．不平等和成功发展的需求

模型提供了衡量收入不平等和经济增长之间库茨涅兹倒U型关系的一种方式。试想，发展过程的初始阶段所有人都是非熟练工人，获得非熟练工人工资（基本等于保留工资），完成阶段所有劳动力都是熟练工人，获得熟练工人工资，期间部分工人通过教育从非熟练工人转变为熟练工人，收入不平等程度先升后降。如果接受模型中全面发展的本质特征，那么库茨涅兹假设就成立。关键是“全面”发展，并非所有发展过程都是“全面”的，在发展过程中可能出现长期严重不平等问题。很难判断哪些国家只是需要经过一个艰难时期就将迎来曙光，还是会永远陷入困境。但是，确定的是一旦完全经历了全面发展过程，不平等程度也将随之降低。

上述讨论略显累赘：全面发展的最终特征是收入不平等程度低，一国如果实现全面发展，那么收入不平等程度必然很低。实现全面发展的关键在于人力资本积累。当经济中所有人都具备良好的教育和熟练的技能，没有理由发生严重的收入不平等。根据可获得的工资数据，多数发达国家教育公平、高质和普及率高，工资占收入70%左右（尽管今年工资比例有所下降）。其他欠发达国家工资比例低于此。平均而言，发达国家收入分配状况更加健康（Schnerder，2011；Stockhammer，2013）。

本模型阐释了全面发展过程将产生收入不平等和人均收入之间的库茨涅兹倒U型关系，具体形式尚需深入探讨。其实，倒U型关系很大程度上依赖于发展过程中发挥作用的各种因素，从而为长短期政策干预提供了充分的空间。模型还表明熟练工人和非熟练工人之间的工资差距能够影响倒U型曲线的凹凸程度。具体而言，工资差距越大，曲线凹向原点的程度越严重。因此，除了致力于最终为每个人提供公平的教育机会（全面发展的需求），同时政府需要尽力缩小工资差距以促进发展过程顺利实现——只要不会扭曲劳动者投资教育的激励。上述要求可以概括为“顺利发展的条件”。

C．贫困

贫困是什么？本模型并没有直接阐释贫困。其实，无论是绝对贫困还是相对贫困，贫困只能通过收入贫困线来定义和衡量。若非具体划分贫困线，贫困就没有真正定义。本模型如何表示贫困？贫困线可以定义为略高于非熟练工人的保留工资水平（低于熟练工人保留工资水平），此时所有获得非熟练工人工资的人都是穷人，即非熟练工人是穷人。在上述假设下，发展等同于减贫。然而，贫困的定义显得太过宽泛。大家可能更愿意将贫困人口定义为两个部门的失业人群，但主要是甚至完全是非熟练工人部门的失业人群。

图1中LN代表的非熟练工人失业且生活在贫困中。任何能够增加非熟练工人就业的措施都是反贫困的（即向上移动非熟练工人需求曲线）。然而，从长期而言，反贫困的最佳途径是投资于教育，减少非熟练工人的数量，增加熟练工人的数量。在其他条件不变的情况下，非熟练工人数量减少得越多，失业的人数也就越少，总体贫困水平就会越低。

大家主要考虑通过教育进行减贫的长期途径，但是通过增加劳动力需求进行减贫的短期途径也有助于长期减贫。在前种情形下，熟练工人均衡工资上升可以增加私人投资教育的激励；在后种情形下，非熟练工人均衡工资的上升可以增加私人投资教育的资源。

III  政府和市场在发展和减贫过程中的作用

（一）市场、政府和设想

标准模型说明发展的本质是人力资本的积累。此外，全面发展要求社会所有成员最终都能够享受到公平的高等教育机会，顺利发展意味着在不扭曲教育投资激励的前提下尽力降低收入不平等。在长期中，消灭贫困是发展过程的一部分，共同组成长期发展目标。发展的最终策略必须以人力资本积累为中心。该部分讨论教育市场以及市场和政府在发展策略中担任的角色。

经济学文献（社会科学文献）有大量讨论市场和政府失灵的文献。教科书通常只提供一个完全竞争市场的严格定义，若不能满足其中任何一个条件则称之为市场失灵。在实践中，基本不存在满足所有条件的市场。一旦存在市场失灵，政府可以采取下述方式干预：不采取任何措施（自由放任）；管制并提高市场运行的功能（市场强化）；与市场合作（市场合作）；直接取代市场的所有功能（市场替代）。积极的公共政策一般包括后三种方式之一或全部。至于哪种方式才是市场和政府分配资源的最佳方式需要具体情况具体分析。虽然能够提高市场分配的效率但是成本高昂的干预措施不应该被采用。一套相互协调和补充的政策组合对市场失灵的作用远大于单独一个政策对市场失灵的作用。

如果认为这是政府干预市场的全部作用，那就忽略了更根本的因素——必须考虑政府的设想、领导和战略规划。不同于市场在一定条件下配置资源可能有效或无效，设想、领导和战略规划是市场无法发挥作用的方面。

这貌似号召回到中央计划经济和国家社会主义时代，但是并非如此。首先，确实存在一定程度的政府计划，但是并非国家社会主义。其次，即使做出计划，计划将致力于保证最终每个人都拥有接受良好教育的公平机会，在道德上更优，相对于过去国家社会主义中央计划经济的精神更加现实（每个人只能过国家规划的生活）。

就设想而言，计划和领导是最重要的。市场主义者可能会认为这是胡言乱语。在他们看来，为什么需要政府规划？为什么不能将一切交给市场，接受市场调节的结果，因为这是最好的结果？然而，假设如此，大量穷人将永远处于贫困之中，因为历史已经证明市场及其失灵无法单独使一国摆脱贫困。如果能够做到，市场早就做了。当然，对市场的正常作用任意干预同样无法实现全面发展和顺利发展。

（二）教育市场

在一个以人力资本积累为中心的发展战略之下，政策的核心必然是教育投资。教育投资可以通过市场组织，世界上大部分地区在不同程度也确实是通过市场完成。在理论上，如果资本市场是完美的，关于教育在未来的回报的预期是完美的，而且教育不存在外部性，个人将同时做出个人最优和社会最优的投资决策。然而，正如已经充分认识到的那样，教育存在明显的外部性，关于未来的回报的完美预期是不可能的。即使个人（风险厌恶）做出个人最优的决策，却可能并不满足社会最优的条件。而且，资本市场存在严重缺陷，发展中国家尤为严重，即使存在人力资本投资的良好机会，个人也无法以未来的现金流得到今天的贷款，除非他们具有其他资源提供足够的担保。这意味着贫困的个人和家庭最终无法利用这样的机会。而他们正是本文关注的人群。

考虑到发展的关键作用和战略意义，积极的公共政策在教育方面将大有作为。如果希望改变一国贫困和欠发达的状况，没有什么比对教育进行充分稳定的投资更加重要。投资可以采取上文提到的三种积极的公共政策中的任何一种或者全部。资本市场可以在诸如为学生提供助学贷款等方面有所改进。整合私人和公共资源，在供给方面增加和提高教育设施（学校、学院、大学等）和教学质量，在需求方面提供奖学金、助学金和其他类似的措施鼓励贫困学生充分利用机会。独立直接的公共投资同样可以在供给和需求方面支持次优的个人投资。为了避免公共投资对私人投资的挤出效应，公共投资的对象应该集中在缺少私人投资的领域，或者因为外部性和公平而需要重点投资的地方，例如普及义务教育。在很多发展中国家，有些人已经接受了高水平的教育，而另一些人甚至没有任何基本教育。如果他们希望参与到发展的过程中，接受基本教育特别重要。伴随着世界和一些国家教育水平的普遍提高，即使基本教育无法使一个人成为熟练工人，但在未来也将是作为一个非熟练工人的必要条件（没有基础教育，他或她可能完全失业）。当然，最后全面发展应该保证所有人都有平等的机会接受教育。

正如上文所说，政府的作用不应该局限于只在市场失灵的情况下紧急干预（市场发挥主要作用）。政府在教育领域必须进行设想、领导和战略规划。除了在教育领域对政府的普遍要求之外，实践中存在一个更紧急的要求：熟练工人的培养需要多年时间，从高中和大学阶段开始培养将事半功倍。如果未来对熟练工人的需求要得到合理的满足，很多长远计划必须现在开始实施。

而且，设想和规划不应该局限于未来熟练工人的需求得到满足。未来熟练工人需求的明确信号来自哪里？设想、规划和领导必须引导预期的形成和推动事情的发生。这样做并不是为了取悦任何人，而是着眼于现实和未来。在教育方面，东亚的经验为我们提供了典范。

上文已经说明了教育的潜在好处（相对于发展过程中埋伏着的众多陷阱，应该竭尽全力去争取教育的好处）。教育不仅能够提供稳定的熟练工人队伍，同时还可以刺激熟练工人的需求，特别是在今天的环境下（开放经济、自由贸易和日益增长的国际贸易和国外直接投资）。一国拥有接受良好教育的熟练工人不仅可以为国内市场还可以为国际市场提供高质量和高科技的商品和服务。因此，这类商品和服务的需求弹性很大而且能够增加，相应的熟练工人的需求弹性也会增加。进而，因为声誉、工业集聚和雪球效应，高质量的熟练工人能够吸引国际需求，影响扩展到全球。在短期，由于教育增加的熟练工人供给实际上可以创造对自己的需求。这是萨伊定律的现代版本，也是东亚成功的第一个原因。

教育市场能够在没有政府干预的情况下发展到足以应对挑战的程度吗？完全交给市场，答案是不能。导致教育市场失灵的关键因素之一是个人缺乏长远的眼光。从预期的角度而言，按照消除所有不确定性的标准，没有任何关于未来的预期是完美的。但是政府关于未来的设想规划能够发送一个可信的信号，具体的计划和目标以及强力的领导和承诺能够协助个人对自己和孩子的教育做出更加优越和明智的决定，特别是在需要以现有财富或者未来收入担保贷款以获得教育投资的时候。从贷款人的角度，政府的设想、承诺和领导能够帮助他们做出更优越和明智的贷款决定。

因此，政府关于教育的明确设想以及强力领导和战略规划能够协助市场更好的运转，但是不应认为政府只需提供设想、计划和领导。即使制定了非常明确的方向和目标，幻想市场能够完成所有任务是不可能的。因此，政府应该参与具体工作，辅助市场发挥作用，包括政府直接在需求和供给方面投资，甚至在某些项目与私人部门达成合作关系。当然，必须监管私人部门的教学质量和教学标准，同时尽量强化资本市场的作用。这是东亚成功的第二个原因。

正如东亚经验，最近世界其他地区通过公共政策干预教育的成功案例不断出现。例如，巴西家庭救济计划在拉丁美洲多个国家实行，将社会救济与子女的教育联系起来，根据子女的教育状况进行现金补贴。当然，这里指的是基础教育。然而，作为对缺少基础教育的一个初步解决方法，关于教育的质量和教育问题的整体方案还需要深入研究。

 

IV  结论

本文假定发展的本质是人力资本的积累，特别是教育。教育是发展的持久动力（正如东亚经验所证明的），而且是发展的核心内容之一。虽然反贫困计划在短期中具有更加直接的作用，但是贫困必须在长期中通过教育和发展解决。然而，以人力资本积累为中心的发展战略不能完全依赖市场。政府应该设想、领导和规划，同时进行适度干预保证市场的正常运转。为了实现长期发展、全面发展和顺利发展，本文具体讨论了教育市场，并为政府干预提供了一些建议。

资料来源：Minquan Liu, Education and the Role of the State and the Market in Poverty Eradication. http://social.un.org/index/LinkClick.aspx?fileticket=Y9cHICSPXcU

%3D&tabid=1560.

·减贫会议·

世界各国支持到2030年终结极贫的宏伟目标

2013年4月20日，发展委员会在2013年世界银行与国际货币基金组织春季会议结束时发表的公报中指出，经过发展中国家长达10年的持续经济增长和贫困比例不断下降，世界银行集团面临一个“历史性契机”，帮助在一代人时间里终结极贫状况。

发展委员会主席马雷克•贝尔卡说，部长们支持世界银行集团行长金墉提出的2030年将生活在日均1.25美元贫困线下的贫困人口占世界总人口的比例降至3%以下的目标。金墉博士说：“我们为终结极贫设置了一个截止日期。只要有了世界各国的承诺、合作与领导人的远见卓识，我们有很大的信心我们可以做到这一点。”这些目标还包括扶持各国底层40%的人口的收入增长和促进共享繁荣——包括减少不平等现象、促进性别平等和为全体公民创造机遇。

贝尔卡说：“部长们明确支持金墉博士的愿景，表示我们能够依靠世界银行集团作为终结极度贫困和促进共享繁荣的努力中的一个合作伙伴。”金墉博士说，在这个仅有17年时间的机会窗口实现这些目标“将会是艰苦的任务。”还需要发展中国家保持快速增长，并要求世界上一些最贫困的国家以前所未有的更快的速度减少贫困。世行集团需要对这些国家以及世界上的脆弱和受冲突影响地区给予“特别关注”。在公报中，发展委员会敦促各国支持世界银行面向最贫困国家尤其是支持脆弱国家的基金——国际开发协会（IDA）。部长们要求世行加大对千年发展目标的支持，以促进人类发展如卫生和教育，帮助各国加快增长速度。委员会声明：“我们要求全体成员国积极参与IDA17的增资。”

金墉博士说：“投资于人尤其是卫生和教育，是一件正确的事，从道义和战略的角度来看都是正确的。”为了加快减贫步伐，世行建立“交付科学”以促进数据收集、基于实证的发展和改善发展中国家公共服务的计划赢得了支持。

金墉博士说：“我们将会每年报告进度情况，让全世界了解此项任务的紧迫感，我们将会报告世界各国的极贫率以及每个国家底层40%人口的收入变化，这些人群在失业或遭遇健康危机时很容易返贫。我们每年都将了解我们在哪些方面取得了进步，哪些方面滞后。”发展委员会要求世行帮助萨赫勒和非洲之角地区各国，通过“深化对基础设施、创造就业、重返社会、农业生产和粮食安全的承诺”，建立危机防范能力。

部长们针对围绕气候变化的担忧，鼓励世行支持各国促进低碳增长和增强城市气候适应能力，扩大气候智能型农业规模，逐步取消化石燃料补贴，并“充分考虑到贫困人口对能源的承受力。”

资料来源：世界银行http://www.shihang.org。

 




·国际动态·

自然灾害引起人们对减贫的关注

2013年6月3日，世界银行新报告指出，东亚太平洋地区快速发展的城市由于规划不善越来越容易遭受自然灾害侵害，而地区富裕程度提高也使经济损失大幅增加。政策制定者可以改变这种情形，须立即行动起来加强抗灾能力以确保发展与减贫进展不受损害。投资提升灾害应对能力，如加强灾害预报服务、恢复自然生态系统等，可以带来令人惊喜的成本效益。

世界银行主管东亚与太平洋地区的副行长阿克塞尔•冯•托森伯格说：“东亚太平洋地区受飓风、海啸、地震和洪灾的影响最大。为了应对这些自然灾害的挑战，各国政府需要为应对意外灾害做好准备，大规模投资提升灾害风险管理和抗灾能力。在这样做的同时，他们须将灾害风险管理纳入扶贫与可持续发展工作，因为贫困人口受灾害影响最大。”

以《坚实、安全与韧性：东亚太平洋地区灾害风险管理战略政策指南》为标题的报告指出，自2000年以来该地区受自然灾害影响的人数超过16亿人。在过去20年，该地区占全球自然灾害所造成经济损失的61%。从全球来看，灾害造成的经济损失增加的速度不断加快，上世纪90年代自然灾害经济损失比50年代高15倍，而2011年自然灾害造成的经济损失之大创历史记录。相对而言，太平洋群岛国家是世界上受自然灾害影响最大的国家，瓦努阿图和汤加的年平均损失据估计分别高达GDP的6.6%和4.4%。

在快速经济增长和城市化的推动下，随着人口和财产更多地向城市集中，这种趋势预计将会继续下去。毫无计划或计划不善的城市化将社区置于风险之中，特别是通过非正式的定居点和土地管理不善。到2025年全球37个超大城市中预计有21个在亚洲，因此造成数十亿美元经济损失的自然灾害可能会更加常见。

东亚太平洋地区的发展中国家将会面对自然灾害对公共支出造成的巨大财政影响，因为政府肩负着越来越大的灾后恢复重建的财政责任。在所罗门群岛，2007年地震和海啸造成的损失据估计高达国家预算的95%。柬埔寨、老挝和菲律宾在200年一遇的自然灾害情况下可能面临超过公共支出总额18%的损失。灾害的城市化、包括洪灾频繁、复杂性上升以及跨地区影响增大，都要求紧急行动起来。

世界银行东亚太平洋地区首席经济学家郝福满说：“我们与各国政府及合作伙伴共同努力加强抵御自然灾害的能力，在改进巨灾风险建模工具帮助政府评估灾害的预算影响和制定灾害风险融资战略方面需要做更多的工作。”

并非广为人知的一点是：在减少风险和应急准备方面的投资可以极具成本效益，可以大大减轻自然灾害的影响。

从短期来说，投资建立灾害预报和水文气象预警系统，可以具有较高的成本效益，带来直接和显著的回报。加强立法和促进机构间协作、促进基于社区的发展规划中的灾害风险减缓也大有裨益。

从中长期来说，在结构性和非结构性措施的投资之间取得适当的平衡是关键，这包括“灰色”水泥和成本低且效益高的“绿色”基础设施，如种植红树林、建立湿地缓冲区和沿海环境恢复。扩大基于实时数据和预报的预警系统、制定综合灾害风险融资战略以及在自然灾害发生时可以扩大规模的社会保护系统也都很重要。

从长期来说，应通过系统地利用风险评估、具有风险意识的城市规划与开发以及充分考虑灾害与气候风险和不确定性的健全决策管理好城市化进程。

世界银行东亚太平洋地区交通、城市与灾害风险管理部主管阿巴斯•杰哈说：“每一场自然灾害并不一定要成为一场灾难。有了更好的规划与协调，城市化就能形成推动发展的巨大的正能量，提供满足面临某些高风险的城市贫民需求的一个契机。灾害风险管理须成为减贫与可持续发展核心努力的内容之一。”

资料来源：世界银行http://www.shihang.org。

·专题报道·

气候变化对亚非和沿海贫困人口意味着什么




随着非洲和亚洲沿海城市的发展，许多最贫困人口被挤到宜居地带的边缘，挤到极易受气候变化影响的危险区域。他们居住的非正式定居点以河岸为邻，集中在低洼地带，排水设施简陋、公共服务匮乏，缺少对风暴潮、海平面上升和洪水的有效防护。

世行新报告发现，这些处于沿海城市和低洼岛屿的贫民社区是世界上最易受气候变化影响的地区，利用资源适应气候变化的能力最弱。在未来三十年，气候变化将日益威胁到撒哈拉以南非洲的粮食供给，威胁到南亚和东南亚的农田与水资源。此外，极端天气将把他们的家园和生活置于险境。

世界银行于6月19日发布一份委托编写的科研报告，从人民生活和生计的角度探讨了这三个高度脆弱地区所面临的风险。《降低热度：极端气候、区域性影响与增强韧性的理由》报告在2012年世行报告的基础上，将围绕气候变化的讨论提到了新的高度，并从全球的角度得出一个结论：如果不制定明确的缓解战略并付出相应努力，到本世纪末全球气温将会比工业革命前升高4℃。

 

I   小数字，大问题

尽管目前地球的气温仅比工业革命前升高粱0.8℃，但世界各地的居民今天已能感受到气候变化的影响。我们中的许多人在有生之年，即未来20至30年，都可能感受到全球升温2℃造成的更严重的后果，如果我们不采取全球性行动，到本世纪末就有可能出现全球气温升高4℃。

该报告阐述了气温上升可能造成的后果，按照升温幅度、每个目标地区和预计给农业生产、沿海城市和水资源造成的破坏分别加以阐述。

世界银行集团行长金墉说：“科学家告诉我们，如果全球变暖2℃——在未来20到30年可能达到的变暖——就会造成普遍的粮荒、前所未有的热浪和更加猛烈的飓风。从近期来看，已经初露峥嵘的气候变化，不仅会对贫民窟造成更大的破坏，还会严重影响那些对地球气温上升几乎毫无责任的个人和家庭的生活与希望。”

报告以波茨坦气候影响研究和分析学院的科学分析为基础，使用先进的计算机模拟技术，为我们描绘了一幅各地区脆弱性的清晰图景。报告阐述了撒哈拉以南非洲农业和生计安全面临的风险；东南亚可能会出现的海平面上升、珊瑚礁损失和对沿海地区的破坏；南亚地区的水资源变化可能会造成某些地区洪水频发，另外一些地区水资源减少，并影响这些地区的供电。

世行主管可持续发展事务的副行长雷切尔•凯特指出，“本报告的第二期重申，必须要让全世界都关注将升温幅度控制在2℃以内。世界银行已将设想付诸行动，为那些生活特别容易受到极端天气影响的人们提供帮助。”

A．撒哈拉以南非洲

在撒哈拉以南非洲，研究人员发现粮食安全将构成最大的挑战，其它危险还包括干旱、洪水和降雨模式变化。

研究人员发现，如果全球升温1.5℃-2℃，干旱将导致适于玉米、小米和高梁生长的40%至80%的耕地不再适宜耕种。

多项研究显示，在全球升温4℃的情况下，到本世纪80年代，南部非洲的年降雨量或将减少30%，而东部非洲将出现更多降雨。牧场的生态系统变化，如非洲大草原随二氧化碳浓度上升而诱发的草本植物向木本植物演变，将造成食草家畜的饲料减少。

B．东南亚

在东南亚，沿海城市将因气候变化而承受更大的压力。

如果不采取措施，到2040年海平面可能会上升30厘米，造成城市洪水泛滥，有害农作物的盐水淹没低洼地带的耕地。越南的湄公河三角洲作为全球粮食主产地之一，极易受到海平面上升的危害。海平面上升30厘米将导致农作物产量下降11%。与此同时，风暴的强度亦可能加剧。

此外，研究还阐述了海洋酸化可能会造成珊瑚礁损失，以及珊瑚礁作为鱼类栖息地、风暴避难所和旅游收入来源所带来的益处。报告还称，水温上升和栖息地的破坏还可能使菲律宾南部的海洋捕鱼量减少约50%。

C．南亚

研究人员发现，一些地区缺水而另一些地区水量过多已成为南亚典型的气候特征。

季风季变化无常和反常的极端高温将对农作物产生影响。喜马拉雅山脉融雪减少会降低印度河、恒河和雅鲁藏布江流域的水流量。上述因素的叠加，将使大量人口面临缺水、缺粮和缺电的威胁。孟加拉国以及印度的加尔各答和孟买将会受到日渐频繁的洪灾、飓风、海平面上升和气温升高的侵袭。

 

II  世界银行的响应行动

金墉先生在就任世行行长的第一年便在其讲话、与世界各国政要的交流以及世行内部等多种场合，不断强调气候变化的重要性。世界银行目前正与130个国家就气候变化问题开展合作；除了在碳融资机构和气候投资基金方面的工作之外，世行2012年为适应气候变化的项目提供贷款46亿美元，并将71亿美元投入缓解气候变化的项目；如今世行又将气候变化纳入所有的国别评估内容。

世行目前正在两份《降低热度》报告的基础上编制《气候管理行动计划》，从气候的角度指导未来的工作及融资举措。世行采取的措施包括：

A．帮助各国制定充分考虑到气候变化风险与机遇的战略规划和投资渠道。

B．为各国和城市提供更好地评估和适应气候变化所需要的工具，包括温室气体排放跟踪、能源使用率和效率评估以及气候变化抵御能力评估。

C．通过提升基础设施气候变化抵御能力的项目，开发不仅适用于今天而且几十年后仍然有效的最佳做法和规范。

D．利用其号召力、融资能力和专项气候资金，为清洁能源、低碳发展和气候适应能力提供支持。

为帮助各国建立气候变化适应能力，世行将侧重扶助最易受灾的地区，管理好水资源和应对各类极端天气，加倍努力满足不断增长的粮食需求。世界银行还将与全球最大的排放国合作，通过减少碳排放和短期气候污染物排放减少不良影响。世行专家正想方设法帮助各国取消化石燃料补贴，同时保护贫困人口，实现全球碳市联网，发展气候智能型农业和城市，增强气候变化抵御能力。

金墉说：“我不相信穷人就注定要遭遇科学家在这本报告里所设想的未来。我们决心与各国共同努力寻找解决之道。”资料来源：世界银行http://www.shihang.org。

 




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贫穷的终结

——我们时代的经济可能

 

一、作者简介

杰弗里•萨克斯教授是哥伦比亚大学地球研究所主任、可持续发展教授和健康政策与管理教授。他现在是联合国秘书长潘基文的特别顾问。2002年至2006年间，他是联合国千年计划的主持人，并担任联合国秘书长科菲•安南有关千年发展目标的特别顾问，千年发展目标是国际各国达成旨在2015年之前削除极端贫穷、疾病和饥饿的一系列共识。他也是以在全球范围内消灭贫困的非营利组织Millennium Promise Alliance的共同发起人和主席。

萨克斯教授被认为是当时最重要的国际经济顾问。在二十多年的时间里，他面对了一系列发展经济、削除贫困以及全球化的挑战，推动政策以帮助世界各地的人都从经济增长和福利中受益。他同时也是鼓励经济发展和环境可持续性相结合的主要倡导者。作为地球研究所的主任，他大力推动减轻因人类引起的气候变化。

他曾作为拉美、东欧、前苏联国家、亚洲和非洲各国政府的经济顾问，与国际组织一道就削除贫困、为穷国减免债务和控制疾病等问题进行合作，他因此获得国际声誉。

2004年4月及2005年4月，萨克斯教授连续两年入选《时代》周刊评选的“世界百名最有影响的人物”。2002年2月份的《自然》杂志称，萨克斯“通过他的金融思想开启公共卫生新思维”。在1993年，《纽约时报》的副刊The New York Times Magazine称，萨克斯“很可能是世界上最重要的经济学家”，《时代》周刊在“50位最具潜力的青年领袖”中称他为“世界最知名的经济学家”。1997年，一家法国杂志Le Nouvel Observateur称他为“世界上50位最重要的全球化领袖”之一。他的专栏出现在九十多个国家的报纸之上，他也经常为英国《金融时报》、《科学美国人》和《时代》周刊等写作。

他独立或合作完成超过两百多篇学术论文，著作或编辑了多本图书，其中包括《纽约时报》畅销书《贫穷的终结》。

杰弗里•萨克斯说，我们时代最大的悲剧是还有1/6的人口根本没有踏上发展的阶梯，每年有800万人因极端贫困而死。萨克斯给出了结束极端贫困的许多具体步骤，他坚信2025年是极端贫困终结之年，《贫穷的终结》是其观点最好的呈现。

极端贫困能否被消除？超级梦想主义者，被称为最重要的国际经济顾问的杰弗里·萨克斯教授认为，这个问题能够“简单地”被解决。“我们这个星球上拥有足够的资源，我们很容易确信人类不会因为贫困而死去，这是最基本的真理。”他在2007年5月接受美国《名利场》杂志记者采访时如此坚定的回答，没有一丝怀疑。

在推动全球贫穷问题成为社会上最主流的问题上来考虑和解决，萨克斯做得比其他任何人都多，他“强迫”发达国家关注他的乌托邦论题：足够的关注，足够的决心，特别是足够的金钱，只有这样，极端贫穷才能被彻底的消除。

是什么驱使着他对终结贫穷保持如此狂热，萨克斯说，“如果你没有意识到，人们正在死去，那是一件非常可怕的事。”

2005年出版的畅销书《贫穷的终结》




（2007年8月推出中文版）记载了他的经历和经验总结。

二、内容简介

近250年来，世界人口和人均收入都以前所未有的高速度增长，但直到今天，仍有六分之一的世界人口被困于贫困陷阱之中，每年有800万人因极端贫困而死。

萨克斯教授曾直接参与联合国千年计划等重大社会改革项目，对当前世界的贫困问题有深入的了解。他以自己的亲身体验为线索，指点玻利维亚、波兰、俄罗斯、中国、印度等国家，向我们逐一剖析了导致贫穷的不同成因。不像学院派经济学家只顾沉浸于数字与图表，在萨克斯看来，地理因素、财政陷阱、政府失灵、文化障碍、地缘政治和人口问题才是真正的病根所在。

望闻问切之后，萨克斯更对症下药，指出结束贫困的关键在于让穷人走上发展的阶梯，这需要基础设施、公共建设、人力资本等方面的投资，需要各发达国家及国际机构的支持与援助，令世界走上更为开明的全球化道路。

贫穷并非与生而来，私人市场力量与公共政策的相互补充，加上更为和谐的全球治理体系，人类完全有能力在2025年消灭极端贫困，将技术进步所带来的经济繁荣惠及地球上的每一个人。

三、原书引言

这本书的主题是结束我们这个时代的贫困。但这并不是一个预言，我并没有预测将要发生什么事情，而只是解释什么事情能够发生。现在世界上每年有800万人因为极端贫困而死亡。我们这一代人有可能到2025年结束这种极端贫困现象。

每天早上我们都能在报纸上读到：“昨天有2万多人死于极端贫困。”具体的故事可以使这些数字生动化——8000个儿童死于疟疾，500个父母死于肺结核，7500个年轻的成年人死于艾滋病，还有数千人死于痢疾、呼吸系统感染，其他致命的疾病继续吞噬已经遭受饥饿折磨的躯体。穷人死在缺医少药的病房里、缺乏抵御疟疾的蚊帐的村庄里以及缺乏安全饮用水的家里。他们就这样死去，得不到公众的关注。令人伤感的是，很少有人描述这些。大部分人没有意识到这些每日为了生存所作的挣扎以及大量在这场挣扎中失败的贫困人口。

自从2001年9月11日开始，美国发动了一场针对恐怖主义的战争，不过这也使它忽略了造成全球不平衡的更深层次的原因。美国今年的军事支出为4500亿美元，但是如果美国继续只花费军费的1/13（即150亿美元）帮助解决世界上最贫困地区（这些地区由于极端贫困而变得不稳定，从而成为动乱、暴力甚至全球恐怖主义的天堂）所面临的困境，那么其军费开支是不能买来和平的。

150亿美元仅占美国国民收入的极小部分，相当于美国的国民生产总值中，每100美元里的15美分。美国国民生产总值中用于帮助贫困地区的份额几十年来一直在下降，只是美国多次承诺（但未能给予）金额的一小部分。为了解决极端贫困问题造成的危机以及因此涉及的美国国家安全问题，美国应当花费更多的钱。因此，这本书是关于作出正确的选择，即基于真正对人类生命的敬畏与尊重从而能够导致一个更安全的世界的选择。

过去的20年中，我一直与全世界几十个国家的首脑、财政与卫生官员，以及村民一道工作。我曾到占世界人口90％以上的100多个国家访问与工作过。从多个角度观察这个世界累积的经验有助于我评价这个世界的真实景况——贫困的原因、富国政策的作用，以及未来面临的诸种可能性。我的学术及政治生涯中，没有比这些更有价值的了。




我有幸观察到一些真实成功的事例，并对其作出了贡献。这些事例包括——结束恶性通货膨胀，引入新的更稳定的本国货币，取消无力偿还的外债，使呆滞的经济体转变为有活力的、以市场为基础的经济，建立对付艾滋病、肺结核（TB）、疟疾以及对贫困的高HIV感染人群进行药物治疗的全球基金。我逐渐理解了在发达国家承诺帮助贫困国家和他们实际上帮助贫困国家这二者之间的巨大差距。通过我的科学研究和实际的顾问工作，我也逐渐认识到我们这一代人手中有着强大的力量可以解决极端贫困人口所遭受的巨大灾难，这个过程可以使我们的生活更安全。

在本书的其余部分，我将解释我在玻利维亚、波兰、俄罗斯、中国、印度、肯尼亚这些社会中看到了什么、学到了什么。你将会看到世界上的所有国家都有机会加入到一个基于全球科学、技术及市场的前所未有的繁荣时代。但是你也会看到世界上某些地区陷入了由贫困、饥饿、死亡组成的向下运行的漩涡之中。对即将死亡的人们宣称他们本来可以生活得更好是没有什么用处的，更有效的工作是帮助这些穷人登上发展的阶梯，至少使他们在梯子底层获得立足点，从而使他们可以自己攀登。

我太乐观了吗？乐观主义或者悲观主义并不是问题的关键。关键的问题不是预测将要发生什么，而是做有助于形成光明未来的事情。这是一项集体任务——对你我而言都是如此。尽管初级经济学教科书鼓吹个人主义和分散市场，但我们的安全和繁荣至少依赖于如下问题上的联合决策——与疾病作斗争，促进科学，推广教育，提供关键的基础设施，采取一致行动以帮助那些最贫困的人。当建立起基础设施（道路、电力、港口）及人力资本（健康和教育）这些前提条件时，市场就成了发展的强有力的发动机。没有那些前提条件，市场就会残酷地绕过世界上大部分地区，使这些地区的人们陷入无休止的贫困和折磨之中。通过政府有效地提供健康、教育、基础设施，以及必要时使用外国援助，联合行动巩固了经济成功的基础。

85年前，伟大的英国经济学家约翰、梅纳德、凯恩斯（John Maynard Keynes）仔细考虑了大萧条所造成的可怕后果。从环绕其周围的绝望出发，他在1930年写了《我们子孙后代的经济可能性》（Economic Possibilities for Our Grandchildren）一书。在那个威胁与苦难的时刻，凯恩斯设想在20世纪末，也即他孙子所处的时代，英国和其他工业化国家的贫困现象能够终结。凯恩斯强调了科学技术的巨大进步以及技术进步以加速度促进经济增长的能力，而充分的经济增长事实上能够解决困扰人类的世纪“经济问题”，即使人们有足够的食物以及满足其他基本需要所需的收入。凯恩斯当然是对的——当前极端贫困在富国中已经不复存在，而且在中等收入国家中也逐渐消失。

今天我们使用同样的逻辑断言：极端贫困不会在我们孙子一辈的时代终结，而是在我们的时代终结。富国的财富、当今知识社会的巨大力量，以及世界上需要帮助以摆脱贫困人口比例的下降——所有这些因素使得到2025年解决贫困问题有了现实的可能性。凯恩斯不知道他的孙子一辈所处的社会会如何使用他们的财富以及百年来为生存奋斗所获得的前所未有的自由。这正是我们所要面对的问题。我们是否有良好的判断力来明智地使用我们的财富、医治这个分裂的世界、结束那些为贫困所压榨的人所受的苦难，以及在各种文化及各个地区锻造一种共同的、人性的、安全的联系和可以分享的目标？

本书将不会回答这个问题。然而，基于对世界经济如果运行到今天这种状况的翔实理解，以及我们这一代人如何运用其能力在未来20年中消除仍然存在的极端贫困问题，这本书有助于说明通向和平与繁荣的道路。我希望通过对这条光明道路的轮廓的勾画，使我们更可能选择这条道




路。现在，我很高兴与大家分享我对这个世界以及我们时代经济可能性的看法。

四、精彩评论

萨克斯教授为我们描绘了一幅在2025年消灭极端贫困的宏伟蓝图。萨克斯20年来致力于在全球各国促进经济发展与提高人类福利的事业，他所提供的分析和建议是长期实践与思考的结晶。

——乔治•索罗斯

萨克斯是个异类，既以理论研究闻名，也因成功帮助穷国致富的社会工作而著称。在这本期待已久的精彩作品中，他对当代世界所面临的严峻问题提出了自己的答案。

——贾雷德•戴蒙德，《枪炮、病菌与钢铁》的作者

我们从作者和他的书中可以读到的是：才华横溢、热力四射、心存乐观、时不我待。

——《经济学人》

资料来源：http://baike.baidu.com.cn/view/1939721.htm。

 

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