2013年国际减贫动态第九期

 

 

本期导读    

研究前沿	社会保障、贫困与2015年后的发展议程
减贫观点	贫困观的历史变迁与启示
	未显著增强援助有效性  全球合作论坛恐日趋式微
新书推介	《不确定的荣耀》 《贫困和进步：全球贫困的现实与迷思》
减贫会议	“2015年后韩国论坛”正式成立

 

 

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·研究前沿·

社会保障、贫困与2015年后的发展议程

Ariel Fiszbein，Ravi Kanbur，Ruslan Yemtsov

1. 引言

千年发展目标（MDGs）制定于上世纪90年代，以1990年的水平为标准，其总体和具体目标均反映了当时人们对于发展的展望。时隔25年，一些主题仍适用于当下。例如，全球对极端贫困和饥饿的关注依然热度不减，并将持续影响2015年之后的发展议程；教育和医疗问题在25年前还是发展领域的一个新兴议题，如今已成为这个圈子的中心，在今后的数年里仍会广受关注。然而随着时代的变迁，人们对发展的期待以及面临的诸多挑战也已发生改变。

气候变化和环境破坏速度加快，使得全球共识的形成迫在眉睫。全球化和技术进步给我们带来史无前例的经济增长，与此同时，不少地区的不平等程度却在日益加深，许多国家积极推行各项政策，但也仅仅是阻止了不平等状况的继续恶化，并未从根本上缓解这个问题。受气候变化、贸易国际化以及资本流动全球化的影响，宏观层面的脆弱性已显著增长。另一方面，随着数据可及性的提升，每个人在微观层面遭受的冲击与脆弱性，尤其是弱势群体的生存状态也受到了发展领域越来越多的关注。

在极端贫困、日益严重的贫富差距以及各类风险带来的脆弱性面前，社会保障的作用逐渐凸显，以此为主题的政策工具也越来越多。“社会保障”是指以物资转移方式来实施的旨在应对风险、脆弱性、不平等和贫困问题的一系列项目。在过去10年间，大量发展中国家针对低收入群体和社会边缘群体实施了较大规模的现金转移支付项目（Hanlon，Barrientos 和Hume，2010）。对许多国家而言，加强社会保障能帮助它们向其他一些重要的发展目标靠拢。例如，有条件的现金转移项目大大促进了医疗卫生和教育方面千年发展目标的实现；社会保障体系避免了各种危机可能带来的饥荒和返贫。类似于有条件现金转移这样的社保项目好评如潮（Fiszbein 和 Schady，2009），在众多低收入国家和其他地区蔓延开来。自2009年以来，面对粮食、燃料和金融方面的多重危机，数十个国家构建起了新的社会保障体系，扩大了既有社保项目的规模，改善了行政管理体系，以实现政府治理的现代化，加强社保体系的成效(Fiszbein，Ringold 和 Srinivasan，2011)。

和1990年相比，如今社会保障在现实生活中的作用以及在发展领域里受到的关注都发生了令人惊叹的变化。此前，千年发展目标既没把社会保障当成目标，也没把它作为衡量经济社会发展水平的指标。而今天，社会保障已成为发展行动一个重要组份。但即便如此，全球只有不到一半的穷人能享受社会保障；在非洲最贫困的五分之一家庭当中，只有不到25%的家庭能得到任何形式的社会保障。很多中等收入国家的社会保障覆盖率尽管较高，但仍面临资金严重短缺、针对性不强、成效欠佳、各类社保项目之间配合不足等问题。

与发表《千年宣言》的时代不同，当今国际社会面临一个前所未有的机遇，来将社会保障列入发展议程的优先事项，把平等问题推向讨论的中心。目前，80%的发展中国家计划构建或增强其社会保障体系（世界银行，2012年）。联合国还倡导建立一个“社会保护最低标准”（国际劳工组织，2011），呼吁各国建立或加强现有的社会保障体系，体现全球社会对人权的尊重。仅此倡议，就能说明社会保障受到的关注程度有多高了。但是，以可持续的方式扩大社会保障，尤其是增强对最贫困、最弱势群体的社会保障仍是一大挑战。社保项目的设计、筹资和实施应该怎么做，可以怎么做？诸如此类的各种复杂问题摆在眼前。2015年之后全球发展框架的磋商为我们提供了千载难逢的机会，使得这些问题可以得到严肃认真的讨论。可以预见，在2015年后的框架中，社会保障既可能是一个总体的目标，也有可能是实现其他目标的重要政策工具，无论怎样，它都必须成为新框架不可或缺的组成部分。

本文以社会保障的作用为切入点，旨在为有关2015年之后发展议程的对话磋商作出贡献。社会保障非常有助于实现许多社会发展目标，而我们主要关注的是消除贫困这一目标。

2. 社会保障与不断变化的发展状况：贫困、不平等和脆弱状况

首个千年发展目标（MDGs）志在消除极端贫困。与之直接相关的分目标就是——到2015年世界极端贫困人口的比重降低至1990年的一半。该目标的衡量指标包括：（1）按购买力平价（PPP）计算，依靠每日低于1.25美元维生的人口比例减半；（2）贫困差距比（贫困深度以生活消费低于每日 1.25 美元的人口比例来计算）；（3）最贫困的五分之一人口在国民消费中的份额。从这些指标可以看出，在经济强劲增长的大背景下，消除不平等（贫富差距）也是实现大幅减少贫困人口目标的一个重要方面。

有关2015年后发展议程的讨论才刚刚开始，要想知道其全貌还为时尚早。但可以想象，以后的发展议程或许没有太大变动，类似于消除极端贫困之类的目标应该仍在目标框架之内。只是由于全球贫困状况的变化，某些具体目标可能会做调整。目前，以“日均1美元”计算的全球贫困率已经减半，不过并非每个地区都达到了该目标，尤其是在非洲和一些境况脆弱的国家。这种不均衡的发展将促使国际社会和国家层面制定一个更雄心勃勃的减贫计划。比如，将日均生活消费低于1美元的贫困人口比例降至零或接近零的水平——世界银行正考虑以此为目标。诸如此类的目标还有可能出现在2015年后的发展议程中。在合适的时候，国际社会或许会制定一个更加宏伟的发展议程，以“扭转减贫速率放缓的弧线”，并以远快于过去25年的速度消除贫困。

但是，与1990年相比2015年的局势具有两个鲜明的特点，一是不平等的加重，二是穷人在风险和冲击下的脆弱性引起了越来越多的关注。这需要我们超越以前那种简单的目标，不能把目光局限在“1美元”贫困线下的人数或人口率变化上。

从1965到1990年，东亚经济体“在经济增长的同时促进了社会公平”，这一奇迹主导了25年的全球发展，给减贫事业带来了双重红利。对于它们在发展政策方面的经验教训，人们曾进行了大量讨论和争辩。本文无意回顾这些争论，在1990年以后局势也发生了较大变化。中国和印度分别因为在20世纪80和90年代以后出现的经济高速增长成为了发展领域的佼佼者。但是，中国和印度的经济腾飞一直伴随着贫富差距急剧扩大。在最近的25年中，世界各国收入不平等状况加剧，引发了越来越多的担忧。即便是东亚“奇迹”的创造地，也没能阻止不平等加深的趋势。总的来看，在亚洲的发展中国家，自1990年以来贫富差距扩大的国家人口已超过80%。而在拉丁美洲，许多国家自2000年以来已缩小了不平等。人们认为，唯一的解释就是这些国家采取了协调一致的政策，包括以社会保障为导向的政策干预。

有人对全球发展趋势做了分析，发现全球最为强势的经济力量其实是在扩大不平等。若实施市场经济改革、放开国际贸易，首先受益的必然是那些条件较好的、有着更多资本、技术和更好地理位置的地区，如沿海地区。除了市场力量之外，技术变革的力量也促使生产模式向资本密集型和技术密集型转化，技术报酬持续走高。由于财富分配和人力资本分布本来就不均，上述两个因素使得贫富差距愈加悬殊。在这个过程中，到底是技术还是贸易起了最主要的作用？答案并不统一。但就目前来看，人们普遍认为这两者都很重要。在未来25年，技术和市场的根本力量不大可能发生逆转。因此，若没有积极的政策干预，贫富差距将进一步扩大，消除贫困的目标只会离我们越来越远。

不平等是影响社会福祉的一个重要方面，应该和贫困问题一道成为2015年后发展议程的重要目标。因为贫富差距悬殊会消弭经济增长对减贫的积极影响，阻碍各国实现减贫目标。例如，有研究表明，如果不平等状况的没有加剧，那么亚洲在过去20年间经济增长可以减贫的数量将比现在多出约2.5亿人。与之类似，若不是巴西在1998至2009年缓解了不平等状况，该国的经济年增长率需要提高4个百分点才能达到同等的减贫成效。因此，对于2015年之后的发展议程来说，采取各种措施来消除不平等将是至关重要的。

上文已提到，2015年和1990年相比，发展现实和话语还出现了一个新的变化，即风险和脆弱性在最贫困群体生活中扮演起了核心角色。这些脆弱状况（比如身体健康状况不佳）总是与贫困群体如影随形。针对这个主题，如今已有了一些研究和分析，可以帮助我们理解脆弱性的范围、程度和性质。然而，脆弱性加剧的状况却并未因此而改变。气候变化导致的自然灾害、传染性疾病泛滥、金融危机和全球化带来的一些风险的都在向我们发出警示。它们将在两个方面影响到千年发展目标和2015年后的发展议程：

首先，穷人面临的风险以及风险对他们生活和内心造成的冲击并未完全体现在当前的贫困指标中。类似于《穷人的声音（Voices of the Poor）》这样的定性研究对上述问题给予了高度关注。定量研究者也发现，风险带来的成本可能会拉低贫困群体的收入。如果计入这一点，目前很多处于贫困线以上的人口恐怕仍然属于贫困之列。所以，当前贫困测量的标准方法可能低估了实际贫困人口数量。

其次，冲击和风险可能对家庭生产力构成中期影响。例如，在家庭困难时期婴儿的营养摄入不足将影响身体发育，即使在家庭经济状况宽裕时给他们补充等量的营养也很难恢复正常。在面临这些风险时，贫困户采取的应对策略或许在短期内有效，但不能完全消除风险，从长期来看这些策略可能会限制他们增收，使其陷入贫困陷阱、难以自拔。例如，他们可能不愿引种某些风险较高但单产也很高的作物品种，也不愿在人力资本方面进行较多投资。

如上所述，快速减贫仍是一个重要的发展目标，面对日益扩大的贫富差距，以及风险和脆弱性对贫困群体的重大影响，我们急需对千年发展目标的某些方面进行调整和加强。

首先，在2015年将贫困水平降低至1990年的一半，现在看来这个目标已经不太有挑战性了。我们的减贫事业正逼近难以触碰的收入分配改革领域，下一步可以将基本消除当前的贫困作为新发展目标。

其次，如果要在一段更短的时间内实现上述目标，“扭转减贫速率放缓的弧线”，我们面临的挑战将加大，需要针对最贫困群体采取一些积极主动的政策措施。

 第三，由于技术、商品和资本的流动更加开放，全球经济失衡的压力加大，各国需要更多的政策努力才能实现消除极端贫困的目标。

 最后，我们需要努力减小风险和脆弱性给极端贫困户生活造成的中短期影响。

要帮助贫困户应对风险和脆弱性，更快、更广和更深入地减贫，政府需要采取一系列社会保障措施。有些可以帮助人们应对风险，如保险项目；有些侧重于减贫，如有条件的现金转移项目；还有些措施可以同时实现两个目标，例如公共服务体系，能为高生产力和风险管理创造条件，从而直接或间接地推进减贫事业。

只要社会保障项目总体运作良好，它们就能帮助我们在当前的背景下快速减贫。因此，我们相信，社会保障将在2015年后的发展议程中发挥核心作用。如果新议程把减贫、缩小不平等、降低风险和脆弱性作为发展目标，那么社会保障就会成为一个重要的政策工具。届时，政策制定者需要一些指标来决定社会保障的覆盖范围，并衡量其最终效果。

值得一提的是，在千年发展目标中，最终目标和政策工具的界线似乎有些模糊不清。以第4项千年发展目标为例，总目标是到2015年，五岁以下儿童的死亡率比1990年水平降低三分之二。这个目标的三个衡量指标包括“1岁以下儿童接受麻疹免疫的比例”。显然，这是一个实现目标的工具，而非判断指标。再来看第5项千年发展目标，即改善孕妇健康水平。其分目标之一是控制孕产妇死亡率，这显然是一个针对总体目标的指标；另一项分目标“实现熟练分娩照护的普遍覆盖”，看起来其实更像是一种实现目标的手段。

全球范围的发展目标体现了我们在发展目标和实现工具方面取得的共识。但其实，制定目标这个过程本身就是对发展工作的支持，因为它能促成政治共识、整合公民社会的力量、带来一定规模的各类发展援助。国际层面达成的共识也能成为各国制定政策的依据，鼓励各国的公民社会督促政府兑现国际承诺。因此，这些总目标、分目标和衡量指标能用来评估各国政府的表现，显示它们与国际标准之间的差距。当然，所谓的“国际标准”可能已根据各国状况进行了因地制宜的调整，并不是一刀切的。如果这些标准是量化的，而且政策工具和目标的因果关系非常明确，那么人们就能据此估计需要多少资源来实现目标。

为了调动公民社会和政治团体的力量，我们需要在制定目标和指标时考虑尽可能多的受众，一方面要使目标和指标高度地理论化和概念化，另一方面也得迎合广大民众的诉求，毕竟他们的积极性可能会影响资源的整合。

3. 世界各国的社会保障和减贫状况

上文已经指出，应当将消除贫困、解决日益严重的不平等和脆弱性问题为作为2015年后发展议程的主要部分，而社会保障是应对这些挑战的重要手段。本节将介绍世界各国社会保障的基本状况，用定量方法评估社会保障对减贫和缩小不平等的影响，这些影响取决于相关资源的投入数量和使用效率。

我们知道，减贫并不是社会保障的唯一目标。但是，在2015年后的发展议程中，对单一目标（减少贫困）的关注有利于对社会保障项目的评估。本文的关注点是千年发展目标的第一项，即“每天1美元”的国际贫困线标准，更具体地说，是按照2005年购买力平价计算的每人每天1.25美元的标准。只要有准确的数据，这一目标就能操作化。但正如很多读者所知道的，贫困线在很多时候是武断的二元分割。对许多较为富裕的国家而言，每天1美元的贫困线没有任何意义。因此，我们也可以采取相对的方式来界定贫困，即将贫困线设定在消费水平最低的五分之一群体的消费上限附近，这样贫困人口的占任何国家总人口的比例都是20%。由于篇幅有限，本文不会对贫困测量方法做过多讨论，而是采用一套比较普遍的方法来测量社会保障对减贫和缩小不平等的影响。

社会保障项目的目标和风险各异，分类方式也千差万别。这里将采用发展中国家普遍使用的方式，将社会保障项目定义为社会保险（缴费项目，以养老保险为主）、劳动就业（如就业培训）和非缴款性质的社会援助项目（或社会安全网），即人道主义援助和救灾项目、现金转移支付、食品券发放、学校供餐、实物转移、劳动密集型的公共项目、瞄准式食品救济、补贴和费用减免等。社会保险和劳动就业项目往往让高收入群体受益，而社会救济通常（但并非完全）聚焦于最贫困、最弱势的群体。

这些不同社会保障项目的目标和规模因各国情况而异。社会保障项目由政府、非政府组织或其他资助方运作，旨在为最弱势的家庭和个人提供保障、帮助贫困人口并促进其就业，同时增强社会凝聚力、缩小贫富差距。社会保障项目能满足不同人群的需求，因此每个国家采用的社会保障形式也有所不同。但在构建社会保障体系方面，仍然有一些普遍认同的部分。

比如到2013年，全世界几乎所有的发达国家、发展中国家和新兴国家都实施了现金转移支付项目，覆盖近10亿人口。世界粮食计划署和世界银行近来评估了学校供餐项目，这一举措已经遍及78个发展中国家，惠及2.7亿名青少年。此外，有50多个国家实施了大规模的政府公共工程。

但这些社会保障项目与人口规模相比结果又如何呢？世界银行的《2011年社会保护地图册：韧性和公平指标》（ASPIRE）对大量的国家进行了住户调查，其数据具有相当的国家代表性。各地区不同形式的社会保障项目的人口覆盖状况见图1。可以发现，尽管世界上所有发展中国家都实施了某些形式的社会保障，但受益人口占总人口的比例还不到50%。在撒哈拉以南的非洲国家，任何一种社会保障的覆盖群体都不及所在国人口总数的1/4。尽管南非本地的社会安全网项目历史悠久，但仅有1/3的总人口（最贫穷的五分之一人口中这一比例略高于40%）得到某种形式的社会保障。很多国家的社会保障体系并不完整，缺乏重要的实施手段。当然也有一些国家，如罗马尼亚、蒙古、智利和泰国，社会保障覆盖了近100%的最贫困人群和大多数人口。

社会保障转移支付的充足性又如何呢？他们是否向受益者提供了足够的资源，从而缓减了其贫困状况，避免了他们在贫困中采取有害的应对策略？可以用《2011年社会保护地图册：韧性和公平指标》（ASPIRE）的数据，通过受益人的平均消费来计算他们得到的平均转移支付数量。结果显示，各个国家差异巨大，东欧和中亚国家往往提供了较多的援助，平均占比达53%；受益者的消费中，来自社会保障转移支付的贡献超过50%，拉丁美洲国家则根据贫富差距来调整福利体系，其转移支付占受益者收入的平均比为27%，这些国家贫困人口的平均贫困距约为25%。非洲国家和亚洲发展中国家虽然进行了大量的投入，但由于实施时间较短而难有建树。在南亚、中东和北非地区，转移支付的受益者占总人口的比例还不到10%，在世界范围内是最低的。

综上所述，世界上大多数国家采用了多样化的社会保障手段，但尚未取得预期成效。各国之间的社会保障规模和覆盖范围差异巨大，对减少贫困和缩减贫富差距的实际影响也可能大相径庭。






3.1 社会保障项目对减贫的影响

如何评估社会保障在减少贫困和缩小贫富差距方面的影响？如上文所述，社会保障通过三个渠道影响人民福祉：首先是直接向受益者进行购买力转移来降低收入贫困；其二是间接途径，包括提供抵御风险或冲击的保险/保障，从而缓解生计冲击对长期贫困的影响，帮助受益者从冲击中恢复，降低他们陷入“终生”贫困的可能性；三是“投资收益”，即通过生产性投资实现增收，或通过社会保障项目实现就业。显然，这三个渠道缺一不可，任何社会保障项目都需要通过这三个渠道才能减少贫困、缩小贫富差距。例如，获得定期的现金转移支付能为受益者提供收入保障，鼓励受益者投资于高风险、高回报的活动，针对人力资本进行投资以应对市场风险等。越来越多的实证数据表明，这种间接影响促进了受益者长期的收入增长（Alderman和Yemtsov，2013）。但是，这些研究通常仅包括单个国家的单个社会保障项目，解释范围有限。

为了解决国家之间的可比性和全面性问题，我们首先来看直接的转移支付对受益者生活福利的影响，即借助家庭调查数据，计算在没有社会保障项目转移支付的情况下家庭的收入状况。这种将转移支付从个人或家庭的福利中扣除的做法，能够更好地说明问题。当然，由于并未对行为效果等因素进行模拟，计算结果更多地具有指示意义，而非权威结论。在短期内，如果家庭因得到社会保障的转移收入而不再努力赚取市场收入，计算结果显然就会高估了对贫困人口的影响。而任何中期内市场收入的增长都意味着直接评估会低估社会保障转移支付对减贫和缩小贫富差距的影响。在难以平衡二者的取舍时，我们的预测能够作为讨论和敏感度分析的基础。

采用《2011年社会保护地图册：韧性和公平指标》（ASPIRE）数据和按购买力平价计算的每天1.25美元的国际贫困线标准，我们模拟了社会保障转移支付将使多少人口脱离贫困（见图2）。如果来自ASPIRE的上述结果能够应用于全世界的发展中国家和新兴国家，那么社会保障可让全球14亿极端贫困人口中约1.5亿脱离极端贫困，减幅非常大。以转移支付前的贫困人口为基准，那么发展中国家的减贫约为45%。转移支付的影响在各国也有差异：在东欧和中亚地区最为显著，而对撒哈拉以南非洲国家的影响最小，仅有1%的非洲人口因社会保障转移支付而脱离贫困。



接下来我们将讨论各国之间的巨大差异。哪怕某些国家属于同一收入水平或位于同一地区，它们的减贫进展也会不同。在几个东欧和中亚地区的中高收入国家（如罗马尼亚和波兰），以及东亚和太平洋地区的蒙古等低收入国家，生活在每天1美元贫困线以下的贫困人口数量减少了100%（即消除了贫困）。如图3所示，在最贫困的国家，社会保障对贫困的影响也最小。而这些国家恰恰最需要实现减贫。同时，相同的贫困发生率并不意味着相同的减贫成就：格鲁吉亚和玻利维亚目前的贫困率相当，但如果没有社会保障，格鲁吉亚的贫困率就会高得多。






 



按每天1.25美元的标准来算，有几个国家的绝对贫困人口数量很少甚至为零，因此也就无法评估社会保障对减贫的影响。为此，本文不仅按照每天1.25美元贫困线预测了社会保障的影响，同时也根据收入最低的20%人口（相对贫困线）进行了预测。

贫困人口数量虽然能够反映贫困的规模，却并不能反映贫困的本质：如贫困的深度、严重程度、贫困人口的平均贫困距等。贫困距即一个国家内贫困人口的收入与贫困线的差距之和，则能够很好地测量贫困的本质。采用每天1.25美元的国际贫困线再次模拟社会保障的影响，如图4所示，社会转移支付对贫困总距的影响甚至高于对贫困人口规模的影响（平均消除了贫困距的50%）。然而，各国的成就仍然显示出巨大的差别。有些国家正在完全消除贫困距，而有些国家却难以取得明显的成效。

从基尼系数来看，社会保障对不平等程度的影响也十分显著，而基尼系数的测量方式可能还低估了这种影响。社会保障项目使基尼系数平均降低10%左右，其中，东欧、中亚地区基尼系数下降幅度超过30%，其他地区的基尼系数的降幅都不到5%。如图5所示，降低不平等程度和缩小贫困距之间有着密切的关系，这种关系不是1:1的。在某些国家，社会保障转移支付甚至会加剧不平等——按照我们的贫困测量方式，这是完全不可能的。值得注意的是，按照每天1.25美元的贫困线衡量，有一些国家能够完全消除贫困。而如果消除不平等（右图）来衡量，结果却完全不同。采用相对贫困线（左图）时，社会保障与减贫的关系密切，对贫困的影响高于对不平等的影响。接下来，我们以每天1.25美元贫困线作为最直接、最直观的指标，来衡量社会保障对消除极端贫困的贡献。






　　3.2 分解社会保障对贫困的影响：减贫、效率和充足的预算

上文已经表明，社会保障项目能够对贫困产生显著的影响。但就社会保障项目的减贫效果而言，各国之间存在巨大的差异。原因何在？社会保障项目的减贫成效取决于两个要素：用于向贫困人口转移支付的资金总量，以及资金利用的情况。贫困距（PGAP）能够清晰地测量社会保障对减贫的影响。将社会保障项目带来的贫困距减少量ΔPGAP归功于流向贫困人口的转移支付总额T_p，再将流向贫困人口和非贫困人口的转移支付总额用B表示，可以得到以下公式：

（ΔPGAP/PGAP） = （T_p/B）/（B/PGAP）

在上式中，左端表示贫困距缩小的比例。右端第一项表示流向贫困人口的转移支付资金占全部转移资金（即转移支付给贫困人口和非贫困人口）的比例，显示的是“瞄准效率”，是用来衡量整个社会保障项目减贫效率的指标。瞄准效率也可称为“成本收益比（BCR）”，用于描述在转移支付的1美元（“成本”）当中，有多大比例用于且仅用于缩小贫困距（“效益”）。BCR的值可以从0到1，当BCR为0时，表示穷人一无所获；当BCR等于1时，表示全部转移支付资金流向贫困人口，用且仅用于缩小贫困距。公式右端的第二项是转移支付总金额与社会保障转移支付前的贫困距之比。如果这一“预算比例”低于1，即使瞄准非常完美，也无法缩小贫困距。显然，预算比例的值也可能大于1。这个公式综合了社会保障实现减贫的两个条件——充足的预算和有效的瞄准。

各国的社会保障预算千差万别。平均而言，各国来自社会保障的转移支付总额达到贫困距（按照国际极端贫困线每天1.25美元计算）的26倍。因此，如果能够有效甚至完全地瞄准贫困人口，那么社会保障项目提供的平均支持远高于消除绝对贫困所需的金额。这也反映了一个事实，即对于许多国家而言，每天1.25美元的贫困线标准过低，占其国内生产总值（GDP）的比例几乎可以忽略。但即便对于这些国家而言，确保非常贫穷的人口得到救助仍然至关重要。社会保障体系提供的转移支付资金的中位数也已经达到贫困距的12倍。如果采取适当的瞄准措施，足以让一般的贫困人口脱离贫困，或至少更接近于每天1.25美元的绝对贫困线，从而缩小贫困距，甚至彻底消除贫困。

要实现这一目标，仅靠资金充足是不够的，还得更好地瞄准贫困人口。期望任何地方的社会保障成本收益比都接近1是不切实际的。首先，现实生活中没有哪个社会保障项目的目标是非常精准地消除贫困距或仅止于此。依据受益者的贫困距来转移支付不同的金额意味着向不同程度的贫困人口发放数额不等的转移支付资金，不但在政治上不可行，管理成本也过于高昂。其次，社会保障项目的目标不仅是眼前的消费和短期内的消除贫困。社会保障的许多要素都不是针对真正贫困的人口设计，而是保障非贫困人口抵御风险以免陷入贫困，以及帮助弱势群体提高应对风险的能力，如缴费型养老金、失业救济金、普惠式医疗保险等。在《2011年社会保护地图册：韧性和公平指标》（ASPIRE）中的56个发展中国家中，仅有23.6%将其全部社会保障的受益者设定为最贫困的五分之一人口。

尽管如此，评价任何社会保障项目资金是否充足的重要标准仍然是其减贫和确保社会公平的能力（见2008年Grosh等人关于瞄准效率的讨论）。也就是说，虽然成本收益比为1是一个难以企及的理想标杆，但各国可以确保向贫困人口和弱势群体提供充足的保障，确保至少有一部分资源流向贫困人口。从总体来看，社会保障体系的平均成本收益比高于0，其中最高值为0.4，也就是说转移支付的每1美元中至少有40美分用来缩小贫困距。东帝汶、约旦河西岸和加沙地区以及卢旺达都达到了比较高的水平。

即便有些社会保障项目没有专门针对贫困人口，它们在瞄准低收入人群方面也表现良好。我们通过《2011年社会保护地图册：韧性和公平指标》（ASPIRE）重点关注了不同类型的社会保障项目对最贫困的五分之一人口的瞄准程度。如图6所示，不同类型的社会保障项目的成本收益比差别巨大。通过不同的社会保障项目的组合，一些国家能够取得相当高的效率——共有40个项目的成本收益比超过0.5。

图6还显示，社会保障项目的类型与其瞄准效率之间没有必然联系。在各种社会养老项目、其他现金转移支付项目和实物援助项目之间，成本收益比并无显著差别。有条件的现金转移支付在缩小贫困距方面成效较好，而其他项目（通常是补贴或社会服务）则不然。这一对比表明各国在更好地瞄准贫困人口、实现更大规模减贫方面仍有很大的提升空间，具体的措施可以是组合现有的社会保障项目，或改善社会保障项目的瞄准程度。

将社会保障项目的减贫影响因素分解为预算充足性和瞄准效率两方面，表明二者的作用通常是互相抵消的。很多国家的社保投入非常大，但成本收益比极低，导致其效率大打折扣。图7在每天1.25美元的贫困线下展示了二者的关系。一方面，某些国家的预算资金充足，能够通过停止向效率较低的项目拨付资金而提高效率。另一方面，一些高效率的国家可通过扩大社会保障项目、提高资金充足程度来实现更大的减贫成效。即使在预算充足程度相似的国家中，不同的成本收益比也会导致减贫成效不同。越南和危地马拉的预算充足率相当，但越南的效率（成本收益比）是危地马拉的4倍，这表明，每个层次上的支出的成本收益比都能够显著地影响社会保障项目对贫困和不平等的影响。与此同时，效率相当的国家在预算方面也可能差异巨大，导致其减贫表现参差不齐。下一节将讨论在给定的预算水平下，提高效率对减贫的影响；以及在效率很高的情况下，促进减贫所需达到的基本预算要求。从而使我们能够更好地设定社会保障的目标。






 

注：成本收益比以最贫困的20%的贫困线计算。成本收益比是指社会保障和以工代赈项目每花费1美元能够实现的贫困距的缩小程度。



4. 社会保障的减贫目标

上一节已经提到，社会保障可以对贫困产生巨大影响。如果能够满足一定的条件，社会保障项目能够在2010年让1.5亿余人免于贫困。然而，各个国家不同的社会保障项目在实现减贫方面存在着巨大的差异。通过对这些差异的分析，特别是对全球最佳案例的介绍，本节将为2015年后发展议程下的社会保障项目提出一些可能的指导方针和具体目标。这些具体目标以社会保障项目的减贫绩效的实证评估为基础，模拟了在现有预算水平下提高现有支出的效率能够带来的贫困距缩小程度。我们认为，要实现减贫就得提高资源使用效率，很多低收入国家和中低收入国家还需要增加预算支出。在提高资源使用效率方面，我们既可以在单个社会保障项目上做文章，也可以将低效率的项目资金转拨给高效率的项目，能够从整体上提高效率。然而，在缺乏替代方案时，各国政府就需要调动更多的资源来增大社会保障的预算规模。

虽然社会保障对减贫的贡献显而易见，但仅有社会保障还是不够的。还需要通过提高生产率、促进经济增长来增加贫困人口的收入。在本节中，我们将探讨社会保障能够在多大程度上贡献于减贫。具体地说，我们会分析要将贫困距缩小一半所需的社会保障体系，而将另一半贫困距留给经济增长带来的收入增加。

如上一节的图4显示了数据可得的47个国家中，社会保障转移支付促进贫困距缩小的百分比。总的来看，贫困距的平均缩小比例为45%，中值为38%。因此，社会保障实现50%的减贫目标是一个合理的、可以实现的目标。在研究所涉及的47个国家中，19个国家已经达到或高于这个标准，另外28个国家则仍有提高的空间。那么能够提高多少、如何提高呢？

图8显示的47个国家的成本收益比（BCR）是以每单位的转移支付所能够缩小的贫困距来定义的，按照从低到高排序，47个国家可以分为四个收入组别：低收入国家（LIC）、中低收入国家（LMIC）、中高收入国家（UMIC）和高收入国家（HIC）。成本收益比的总体均值为8.2%，中值为4.9%。当然，有些国家的成本收益比要高得多。在BCR值居前的12个国家，成本收益比均值为21.7%。而最高的成本收益比可以达到40%。那么，如果各国的减贫效率高于实际观测水平，又将怎样呢？

 








 

 






计算显示，对于《2011年社会保护地图册：韧性和公平指标》（ASPIRE）涉及的全部国家来说，即便有些国家的社保项目预算规模大致相同，它们的减贫效率也会不一样，这使得社会保障对减贫产生的贡献也不同。假设所有的国家都得通过社会保障来让贫困距减半，有些国家已经达到了这个目标；在预算不变的情况下，有的国家还需提高减贫效率才能实现。本文将它们效率提高的程度分为4类：（1）基线，即该国的实际减贫效率就足以实现预期目标；（2）提高到全球平均水平；（3）提高到BCR前25%的平均水平；（4）提高到样本国家里的BCR最高水平。图10显示了不同收入组中能够通过提高BCR水平将贫困距减少一半的国家比例。

从图10可以看出，在每个国家处于当前成本收益比（基线水平）的情况下，有40%的国家达到了本文提议的减贫目标；当采用所有国家的成本收益比均值（0.082）时，有59%的国家能够实现这一目标；当采用前25%的成本收益比（0.217）时，70%的国家达到了该目标；当采用有些不切实际的最高成本收益比（0.400）时，仍有76%的国家能够实现这一目标。在低收入国家中，即便减贫成本收益比上升至最高值（0.4），还有一半以上的国家缺乏足够的财政资源，也就是说这些国家需要挪用非社会保障支出，或调动额外的预算资源。

对于有些国家而言，单靠提高资源效率并不足以实现减贫。为了让社会保障充分发挥作用、实现减贫目标，它们还需要增加社会保障的预算。图9显示了各收入组中不同的国家预算与贫困距的比例，按升序排列。最令人瞩目的是低收入国家和中低收入国家的预算比例与中高收入国家的巨大差距。一方面，低收入国家的贫困距较大，另一方面，用于缩小这些差距的预算资金规模也较小。

从图11可以看出，在不增加额外预算的情况下，提高社会保障的预算规模仍有很大的余地。该数据显示了目前用于社会安全网项目（SSN，深蓝色）、能源补贴（红色）的支出情况和“新的社会安全网”（浅蓝色）支出占GDP的比例。需要说明的是，能源补贴通常是减贫效率最低的政策补贴；当能源价格飙升时，这一补贴通常会成为政府沉重的负担。除了欧洲、中亚和拉丁美洲以外，每个发展中国家在能源补贴的支出都高于社会安全网的预算。对很多国家来说，能源补贴资金缺少瞄准又缺乏效率，可以在无需扩大政府支出规模的情况下，将资金转向具有较高减贫成效的项目。“新社会安全网”就是将50%的能源补贴经费划拨过来成立的。由此可以看出，社会保障支出的增长潜力巨大。当然，并非所有国家都提供能源补贴。一些国家的财政能力有限，要实现减贫目标就必须获得其他的额外资源。



本节显示，各国通过增加社会保障支出或提高公共支出效率，就能实现50%的减贫目标。对不同假设下的效率进行预测，结果表明很多国家都能够实现这个减贫目标。当然并不是所有的国家都具备这样的潜力，尤其是低收入国家和中低收入国家。这些国家需要增加社会保障的预算规模。重要的是，也许并不需要增加政府公共开支，只需重新配置财政资金就以实现这一目标。

5. 结论

在本文中，我们认为社会保障必须成为2015年之后千年发展目标框架中不可或缺的一部分。我们承认社会保障本身就是发展目标之一，但在研究中也将其视为一种减贫工具。来自各个发展中国家的证据清晰地表明：社会保障项目已促使贫困人口数量减少（通常是大幅减少）；若缺乏社会保障，则会对消除贫困的努力构成严重威胁。总的来说，社会保障有助于改善社会公平，降低收入不平等，并通过收入分配促进增收。

我们的研究还揭示了通过社会保障实现减贫的可行性。换言之，实施一定的社会保障项目，大多数发展中国家有能力实现减贫目标。这一研究成果不应被忽视。在制定原先的千年发展目标时，很少有人能在实证依据的基础上论证其可行性。但近10年来社会保障项目的数量和规模都急剧扩大，以发展中国家瞄准性的现金转移项目为最。

我们在第4节进行的模拟基于简单的假设。我们关注贫困的最极端形式，即按购买力平价计算的每天消费1.25美元的贫困线来界定贫困；同时还设定了一个有些任意却直观的目标，即通过社会保障项目缩小一半的贫困距。当然，不同的假设会影响模拟的结果，例如更高的贫困线、采用相对贫困线而非绝对贫困线、设定一个更激进的减贫目标。除了贫困以外，不平等或脆弱性也可作为主要的评价指标。我们欢迎围绕“正确”假设开展辩论，并将在下一步工作中探索不同假设的具体含义。本文为开展卓有成效的辩论提供了一个以数据为基础的框架。

在本文中，社会保障对贫困的影响被简单地等同于通过转移支付缩小贫困距。这一假设未免过于简单，从政策的角度看也难免存在问题，但却能凸显政府预算的核心地位。政府准备投入多少资源来照顾贫困人口和弱势群体（即最需要社会保障的群体），这将影响社会保障项目的减贫成效。

如第4节所示，很多发展中国家目前的社会保障支出水平已经足以实现减贫。但具体应该如何做呢？首先，应提高所有社会保障项目的效率，着力推动改革以降低管理成本、减少各种资金渗漏，并增加对目标群体的预算份额。通常情况下，统筹项目资金、把小规模项目整合成一些大项目是一种比较有效的办法。即使在一些低收入国家，也可使用新的信息通讯技术、加强问责机制来为上述改革作保障。

其次，对于一些目标群体类似、有时甚至是重叠的项目，我们需要对其做调整。国与国之间、国内不同地方之间，各种项目的减贫（及其他）效果可能出现显著差异。在社会保障支出水平不变的前提下，转移支付形式由实物变成现金就是一种很好的项目改进方式。

第三，更慎重地使财政资源流向更需要社会保障的群体，即在不同的社会保障项目之间调配资源。我们认为，关于社会保障项目覆盖面（“覆盖谁、为什么”）的讨论需要更加细致，以识别最脆弱、最贫困的群体，而非基于意识形态或“常识”。一个鲜明的例子是：老人通常并不是一个国家中最贫困的群体，社会救助用在儿童上或许更好——然而政治和文化价值观则恰恰相反。这些问题的答案当然取决于一个社会的优先目标，如达到可接受的生活水平所需要的最低收入水平。不管在哪种情形下，政策制定者要规划社保项目的覆盖范围，要划定“最低生活标准”时，都不得不考虑项目可持续性的问题。

综上所述，努力增强社会保障体系的核心是：提高单个项目的效率、理顺重复的项目，以及在公平和效率的基础上排列财政资源使用的优先序。

然而，许多国家的社会保障支出不足，即便在最乐观的瞄准效率假设下也是如此，难以对贫困发挥影响，更别说实现社会公平了。许多国家可以将财政资源从规模庞大、缺乏瞄准或普惠式补贴项目中转移出来，增加社会保障项目的预算。以化石燃料补贴为例，国际货币基金组织（IMF）最近对这种补贴的规模进行了调查，发现即便是在撒哈拉以南的非洲地区，其能源补贴占全球能源补贴金额的约4%，为地区生产总值的1.5%，或政府财政收入总额的5.5%，其中电力补贴占能源补贴的70%以上。从这一点来看，通过补贴改革来加强社会保障的潜力非常大。

当然，由于各国的国情不同，政治上可行的、适宜的应对措施总会有差异。但是，本研究充分表明，不管对哪个国家来说，在制定新一轮的国际发展目标时，不能也不应该忽视社会保障的作用。

(文章来源：世界银行

·减贫观点·

贫困观的历史变迁与启示

世界银行发展研究小组组长  Martin Ravallion




在过去的两百年里，全球绝对贫困发生率显著下降（Sala-i-Martin和Pinkovskiy， 2010）。西欧与北美的减贫成就贯穿整个19和20世纪，中国和印度则是在近些年来备受瞩目。此外，自上世纪末以来，非洲许多国家的减贫进程也有所加快。几股力量合在一起，使生活水平在1天1美元标准以下的世界人口比率从19世纪初的80%降到今天的不足20%。

与此同时，人们对贫困的认识也有了较大改变。长期以来我们对贫困的看法都与理论逃不开干系。基于一些“理论”和意识形态，我们会形成一套对贫困成因的“阐释”，并推导出可能的应对方案。例如，下面两套阐释便是再经典不过的了，在学术圈和社会上，持这两种观点的大有人在。

    其一是“贫困效用论”——有些人之所以贫困，主要是由他们自己的选择造成的，无需想方设法让他们摆脱贫困。

在这种观点看来，穷人的存在对于国家的经济繁荣来说很有必要，因为经济增长需要大量渴望工作的人，而逃避饥饿恰恰是促使人们工作的一大动因。作为现代警察机关的创始者，帕特里克·科洪（1806）曾说过：“贫困是社会最必须和不可缺少的组成部分。没有贫困，国家和社区就难以在人类文明中存在。贫困是人类的命运，是财富的源泉。”科洪的观点曾经代表了19世纪以前人们对贫困的主流看法，如今虽已落时，但仍有人对此深信不疑。

在过去，“贫困效用论”的拥护者认为，由于穷人缺乏“道德约束”，技术进步和经济增长也无益于减贫。诸如亚当·斯密、约翰·斯图尔特·密尔之类的古典经济学家坚信，只有实施积极的政策推动民众教育、改变人们的行为，资本主义市场经济才有可能以一种更加亲贫的方式增长。然而，当时的政府并没有多少动力来做社会干预，直到19世纪末，儿童初等教育的普及才被纳入政策范围。即便在大规模的贫困被看作理所当然的时代，广大精英也会支持一些带有济贫性质的政策，用以保护人们免受各类风险造成的暂时性贫困。维多利亚时代英格兰颁布的《济贫法》便是一种较早的政策尝试，并且取得了一定成效。但是对长期贫困的社会干预，支持者则甚少。

    另一种观点把贫困看作市场或其他制度失灵的产物。

在19世纪中叶，社会主义运动将这种观点广为传播，即贫困是资本主义制度不可避免的产物。和古典经济学家相似，卡尔·马克思认为在资本主义制度下，经济增长很难真正发挥减贫作用。但与前者不同的是，他并未将之归因于穷人的道德缺失，而是充分就业的非现实性和“劳动后备军”的存在阻碍了工资的上涨。

随着经济分析的加深，另一种“制度致贫论”又得以产生。在这种观点看来，市场失灵和原有的一些不平等的制度叠加起来，成为减贫的一大障碍。例如，信贷方面的约束使得贫困家庭的儿童难以获得足够的营养、医疗和教育条件，而这恰恰是能帮助他们脱贫的重要投资。这就像是“门槛效应”，人力资本必须积累到一定的水平，才能发挥作用，使人们走出贫困陷阱。此外，一般均衡效应也告诉我们，在人力资本禀赋不均等的情况下，劳动扩张型技术的进步也会带来薪酬分配的不平等。对此，政府并未积极采取行动予以解决。这些观点在19世纪的经济学著作里就已出现，但直到20世纪末才得以充分的公式化。

上述观点将贫困看成资本主义市场经济下的一种社会病变，通过公共行动是可以避免的。而且，好的政策能够促进经济的良性增长，帮助个体移除障碍，获得为自身争取经济利益的自由。

贫困观的变迁

制度失效论在历史上几经沉浮，既曾作为社会的主流，也在很长一段时间里毫无作为、止步不前。但在我看来，至少有两次大的进步是值得一提的，我将其称作贫困观的两次启蒙运动。第一次大约出现在1780-1800年代，当时，伦敦和巴黎人民对旧的阶级制度极为不满，批评声源源不断地涌现出来，法国大革命就是在这一背景下诞生的。康德、卢梭、斯密以及其他学者将自己对贫困的哲学思考落成文字，为他人审视贫困和经济提供了一种新的视角。他们予以穷人尊重，将穷人当成人、而不是服务于生产的工具；经济则被看作提高人类福祉的途径。

斯密在《国富论》中对重商主义的抨击尤为著名。他认为，一个国家的进步不应以贸易顺差来定。这一观点是发展观变迁史上的关键一步，此后，越来越多的人追随斯密的足迹，将减贫看成是发展一个目标而不是一种威胁。斯密还格外推崇增益式的减贫政策，例如以公共补贴来覆盖“老百姓”的教育费用。在这一点和其他社会问题上，斯密显然比他同时代的其他学者更有远见，甚至比他后来的一些追随者都要进步得多。诸如马尔萨斯、李嘉图之类的古典经济学家对减贫政策颇为不齿，认为这将带来负面的激励效应，无论对穷人还是富人都没有益处。在19世纪初，围绕着《济贫法》的改革，这些观点进行了激烈的交锋。不得不说的是，所谓的激励效应其实沾有夸大的色彩，那些“证据”不太充分，辩词也带有片面的成分，忽略了许多潜在的经济收益。将制度作为贫困的一个成因，这种思想在贫困观的历史上无疑前进了一大步，但直到多年以后，我们才将增益式和保护式的政策并用，投入到反贫实践中去。

第二次贫困观的启蒙运动出现在1960-1980年代，至今仍有影响。在这一时期，全球贫困发生率急剧下降；和过去相比，人们对减贫政策的讨论也有了更多的知识和信息做后盾。大众对贫困问题的关心也达到了历史从未有过的程度。要是在Google图书的Ngram Viewer上搜索“贫困”，你会发现上世纪60年代以后该词出现的频率激增，特别是在2000年，英文和法文的“贫困”在书中出现的频率都达到了近300年来的峰值。就上述两种贫困观来看，制度失效论的风头明显盖过了贫困效用论。但争辩依旧，有人还是认为穷人应该为自己的遭际担责，贫困问题也不值得全球关注。然而，一种新的共识崭露头角——在一个物质丰沛的社会，贫困的存在是不符合道义的；同时，对减贫的乐观主义也在全球弥散开来，就连新近独立的发展中国家也是如此。一些减贫项目的设计缺乏深思熟虑，盲目的乐观使其失误频频，并很快以失败告终。但紧接着，无论是富国还是穷国，又有一大堆新的政策点子冒出来。此外，激励效应带来的争议依然存在，只不过现在有了更站得住脚的证据。在开放的市场经济环境中，越来越多的地区在出台增益式政策的同时，也着力推动亲贫式经济增长，将二者结合起来作为减贫的重要手段。一些传统的保护性政策也引入了增益式的激励机制，例如以支持儿童入学为条件对贫困家庭进行转移支付。

第一次贫困观的启蒙运动赋予了穷人道德上的平等，但直到20世纪下半叶，自由、自我实现的观念才更加深入人心——穷人也有都有自由和自我实现的权利，不应受到贫困的束缚；政府应当在其中扮演重要的作用。在第二次启蒙运动中，约翰·罗尔斯、阿玛蒂亚·森等人从哲学和经济学的角度做出了论述，迈克·哈林顿、约翰·加尔布雷斯等人的通俗读物也向世人传递了这样一个观点：国家有责任确保每个人都具备基本的生存条件，它是实现平等的基石，也是打开贫困枷锁的钥匙。健全的公共教育、卫生和金融体系应该是具有包容性的，它们是阻断贫困代际传递的关键要素。

贫困率的下降与贫困观的转变得益于三个因素的相互影响。一是技术革新，它能增加经济发展的机遇，刺激对工人技术水平的需求，而公共教育和医疗体系恰恰能够帮助人们培育人力资本。二是知识革新，自19世纪末期以来，一些与穷人相关的数据和研究不断影响着公众对贫困问题的认识，同时也给政策制定者提供了大量信息，帮助他们更好地做决策并了解其实施效果。此外，大众读物、社会小说和戏剧作品也起到了积极的作用，将知识转化为了公众意识。三是更广泛的政治表达，一般来说，弱势群体需要经过艰苦卓绝的努力，才能提升自己的政治代表性，这将促使政策讨论更加透明，从而制定出更好的政策。在新的知识与信息的支持下，政治权利的争取会更容易一些。

结论

较之200年前，今天的世界已是富足得多，在减贫方面也经验丰富了许多。这归功于我们在物质和思想两方面的进步。显然，当贫困人口众多的时候，在200多年前人们对贫困习以为常的时候，我们很难在减贫方面取得突飞猛进的成就。英国的工业革命固然使工人工资有了真正的增长，但在此之前，却是漫长而艰辛的努力。借着技术发展、经济增长以及医疗和教育系统的重大进步，西欧和北美地区最终消除了极端贫困。在这个过程中，减贫政策与总体财富的增长相得益彰。良好的政策使许多人把握住了新出现的机会，这样一来，增益性和保护性的减贫政策便能更加有效和有针对性。

如今，全球极端贫困率已降到历史最低水平，公众对贫困问题的关注和认识也是空前的多。可以说我们比任何时候都更接近“没有贫困的世界”这个梦想。此时我们更需要戒除骄躁，毕竟，那些发达国家摆脱贫困的路程并非坦途，当今一些最穷的国家依然面临巨大挑战。然而，只要我们吸取经验教训、不懈努力，到2030年全球极端贫困应该能得到最大限度的消除。同时，我们也得做好持久战的打算，谨防减贫进程出现后退。

来源：节选自Martin Ravallion

的工作论文 （2013）

 

未显著增强援助有效性  全球合作论坛恐日趋式微

Mark Tran




2011年在釜山召开的第四届援助有效性高层论坛吸引了来自全球的目光，该大会旨在达成更广泛的共识，以提高发展的有效性。迄今为止，这是唯一一个召集了援助者、受援方、新兴经济体、公民社会组织和相关基金会的论坛。然而近两年之后，由于缺乏高层的政治关注、资金短缺，大会确立的全球合作论坛恐怕日趋式微。

此前，第二届和第三届援助高层论坛先后在巴黎和阿克拉举行，分别发布了《巴黎宣言》和《阿克拉行动计划》，呼吁加强发展中国家的自主性、建立更加包容性的伙伴关系，加强问责制和透明性以提高发展成效。釜山会议正是建立在这两个共识之上。和以前不同的是，会议举办方顶着幕后压力把中国、巴西和印度这些新兴经济体引到了台前，让它们承诺自愿遵守《釜山宣言》，这一破冰之举使得釜山会议广受赞誉。

“全球合作论坛”听起来非常宏大，但具体的工作是由一个秘书处来完成的。这个秘书处的成员主要是来自经合组织（OECD）和联合国国际发展署（UNDP）的官员，负责组织指导委员会召开会议，会议由英国国际发展事务大臣格瑞宁（Justine Greening）、印度尼西亚的国家发展计划国务部长阿里莎赫巴纳（Armida Alisjahbana）和尼日利亚的财政部长伊维拉（Ngozi Okonjo-Iweala）联合主持。

这次会议将在明年举行，本应是一个部长级的大会。但是，秘书处目前收到的自愿捐款犹如涓涓细流，来得慢、资金缺口大。两个组织尚有4500万美元（约合2900万英镑）的捐款未到位，尤其是UNDP的差额更大。

如今，全球合作论坛已开展了一些意义重大的工作，其中一项便是制定援助有效性的监测框架。这一框架采用了10个指标，用来测量援助的透明程度、可预测性、性别平等程度、公民社会参与程度以及私人部门的贡献程度等。在援助预算缩减的时期，对援助质量的关注就成了首要之事，而这个框架恰恰能够成为一个有力的监测工具，帮助我们衡量援助的有效性。

“这个每年一次的监测可以算作发展援助领域唯一的‘绩效评估’，我们的论坛就是要让所有的相关方都参与进来”，全球合作论坛和OECD政策部的负责人布伦达·基伦（Brenda Killen）如是说，“这对发展中国家来说非常必要，有了这样一个监测体系，发展中国家就能要求捐助者严格遵守《釜山宣言》以及之前的《巴黎宣言》和《阿克拉行动计划》”。

《釜山宣言》将发展中国家的自主性视为发展援助有效的关键，因为只有这样，发展中国家才能掌握发展战略的制定权。借着全球合作论坛这个平台，发展中国家可以质问捐助方——你们的承诺呢？不是说好了要增加我们的自主权吗？捐助国往往通过本国政府系统向外援助，它们的预算支持额度可以说是自主权最为直接的体现。然而，就连极力倡导发展中国家自主权的英国也大大缩减了它的预算支持。据英国援助网络（Ukan）和NGO 伞形集团Bond的数据显示，英国的全球支持预算从2010年的44亿美元降到了去年的13亿美元。

全球合作论坛能够将发展中国家的立场和需求传递给其他组织或国家。例如，8国集团和20国集团志在制定全球性的政策，但最穷国却往往被拒之门外。全球合作论坛的成立使得发展中国家的需求进入了它们的视野。近日，两个集团正就税收问题展开讨论，尼日利亚财政部长伊维拉就利用全球合作论坛这个平台表达了他的主张，即税收体系透明化，帮助非洲国家打击跨国公司的避税。

尽管全球合作论坛志在为穷国服务，然而由于和OECD的紧密联系，它仍被77国集团的许多成员看成是富国俱乐部。就连OECD的一些成员国也认为，作为一个本应务实学习和改进发展实践的联盟，这个论坛偏离了它的核心要务。组建近两年来，这些问题伴随着论坛的成长，我们很难说这种阵痛还会持续多久。

行动援助的政策顾问克莱尔·科菲（Clare Coffey）说道：“全球合作论坛的目标是改变捐助国和受助国之间的复杂关系，以受援国的自主性为中心，在经济不景气的时期最大程度地用好援助。然而论坛的行动力似乎有些让人担心，至少在它的核心业务——增强援助的有效性方面还未取得什么进展。要让它步入正轨，我们就得重新界定OECD和UNDP的角色 ，加强公民社会的参与。”

在非洲开发银行行长唐纳德·卡贝鲁卡（Donald Kaberuka）看来， 全球合作论坛的衰落令人扼腕，毕竟，“釜山会议做了很好的协调工作，它把各方应该承担的责任都摆到了台面上，而且明确了发展中国家在发展过程中的自主性”。

 

来源：卫报






·新书推介·

《不确定的荣耀》

黎文




“耐心”，在安布罗斯·比尔斯的《魔鬼词典》里意为“绝望的另一种形式，伪装成一种美德”。经济学家阿马蒂亚·森和让·德雷兹在他们关于印度经济的新书《不确定的荣耀》（An Uncertain Glory）里，引用了比尔斯的这一解释：这种所谓的美德，在印度俯拾皆是。印度对不平等、社会分层和种姓制的容忍显得气度不凡……印度妇女沉默地顺从着。对于问责制的缺乏和腐败的扩散，印度一直表现出十足的耐心。社会底层也始终自我调适地屈服于持续不断的苦难、穷困和侮辱……

《不确定的荣耀》通过挖掘印度穷困的一系列原始数据，试图为印度数亿弱势人群寻求摆脱绝望处境的道路。森是1998年诺贝尔经济学奖获得者，现为哈佛大学讲座教授。德雷兹也是一位著名的发展经济学家，这位自1979年起居住在印度的比利时人，几十年后选择加入印度籍，并曾任教于伦敦和新德里经济学院。他曾与森合著《饥饿与公共行为》以及《印度：发展与参与》。德雷兹和森的论点很简单：对比中国超大规模开发的成功，印度的失败在很大程度上是由于印度未能提供“必要的公共服务，令生活水平持续下降，持续拖累经济增长”。不平等现象在中国和印度都屡见不鲜，但中国对此所做的远远超过印度，如提高寿命，普及教育，提供医疗保障。印度为特权阶层开设了各式各样的精英学校，但所有初中年龄以上的印度人中，几乎每5名男性以及每3名女性里就有1人是文盲……印度的医保体系一团混乱，穷人只能靠低质量、甚至是剥削性质的私营医疗服务。中国把其国内生产总值的2.7%用于医疗保健支出，而印度只有1.2%。

印度的经济在1990年代后期起飞，当时的统计数据给人留下了深刻印象。据报道，印度每年培养100万工科毕业生，而美国和欧洲各只有10万，在技术和科学能力方面，印度排在世界第三——仅次于美国和日本。1991到2001年间，印度经济规模扩大了3倍，全国的IT部门一年赚了近500亿美元。这些利润被用于购买著名的外国企业，如塔塔汽车轰轰烈烈地收购了捷豹和路虎。在这轮惊人的增长之后，英国《金融时报》前驻新德里记者爱德华·卢斯的《不顾诸神》里写道：“中情局、投行、西方大学和商业媒体里的经济未来学家都同意，中国和印度将在21世纪的某个阶段主导全球经济……华盛顿的各种情报估计，中国在2030到2040年间将在GDP上超越美国，印度将在大约2050年超越美国。”

然而，最近5年来，经济气候变得寒冷，印度经济的增长速度从2010年第一季度的9.3%，下降到现在的每年约5%，从世界第二经济最快增长的经济体滑向第十。全世界的观察家已经开始重新调整他们对印度未来的期望。2009年，迪潘克尔戈·古普塔的《笼中凤凰：印度能飞吗？》第一次细致考察了印度增长故事背后的结构性限制。他指出，尽管印度实现了独立和自由化，但却继续受困在落后的牢笼中。为什么发展没有转化为增长？备受赞誉的人力资本为何未能带领印度快速迈向卓越？为何穷困与繁荣能够这样容易地共处？

森和德雷兹的书具有罕见的清晰度，不仅提供了一系列令人难以置信的详尽数据，而且给出了印度目前的真实情况。它显示了印度相比英国统治时代已经进步许多，如印度的平均寿命在1931年是27岁，而今天是66岁，女性识字率也从1951年的9%升至现在的65%。另一方面，新书表明，“1/4的印度人口仍是文盲”。相比之下，中国的成人识字率是91%。印度公共服务、公共卫生和教育系统的情况也是一团混乱。即使在今天，1/3的印度人没有电用，而中国是1%。虽然印度经济增长率迅速攀升，但印度在社会指标上落后于尼泊尔和孟加拉国。巴西尽管经济增长要慢得多，但在减少贫困方面战绩卓著。印度在“金砖四国”里显得格格不入：“人均GDP不到中国的一半，不到巴西的三分之一，不到俄罗斯的四分之一。”

书中最令人震惊的数据是：每年，在印度死亡的儿童比在世界其他地方更多，170万5岁以下儿童，死于腹泻这样极易预防的疾病。活过5岁的孩子，有48%因为营养不良而发育迟缓。

改善教育是解决问题的核心。森和德雷兹认为，印度的表现不佳，可以追溯到未能从亚洲经济发展的教训中学习到经验，这一教训就是，快速提高人口素质和能力既是教育本身的目标，也是实现经济快速增长的一个不可或缺的部分。日本在这方面开风气之先，1868年明治维新后，几十年里实现了一个识字率100%的社会。改革的领导人之一木户孝允说：“我们的人民和今天的美国人或欧洲人并没有什么不同，所有的问题都在于教育或缺乏教育。”印度人同样十分重视教育，但有效的公共教育仍未能覆盖到数以百万计的人口。私立学校通常都很优秀，但所有普通印度人能上得起的公立学校的质量则像在深渊。

如森和德雷兹在他们的出色研究中所指出的，民主政治给最贫困的印度人提供了机遇，要求“快速、彻底去除对他们的深重贫困”，但现在，印度的民主“被社会不平等的程度和形式严重损害了”。因此，森和德雷兹指出，现在同样重要的是，“对印度的贫困、穷苦和不平等的独特性质及其广泛影响力，应当有清醒的认识。这无疑是今天印度所面临的主要挑战之一”。

来源：文汇报




 

《贫困和进步：全球贫困的现实与迷思》




在全球化时代，世界贫困发生率急剧下降，穷人的福祉水平得到很大提高。然而，即便有这么多的成就，贫穷国家却依然大量存在。本书所要讨论的正是这样一个问题。全书共分“现实”与“迷思”两大部分，第一部分回顾了1820-2000年世界贫困的变化、半个世纪以来人类福利的提升状况，以及政治经济学对减贫的影响。在第二部分，作者分析了贫穷国家的几大迷思，他认为：世界银行夸大了贫困的程度；小额信贷、项目的随机检验这类流行于发展领域的工具有过誉之嫌；某些有漏洞的发展理论又重现于世。

此外，本书还检视了西方国家针对气候变化提出的对策，发现这些策略对穷人构成了潜在的威胁。作者认为，贫困国家实施自由化的经济政策能够弱化西方那些流行的知识工具对其造成的干扰。

本书作者Deepak Lal是一名发展经济学家，在加州大学洛杉矶分校和伦敦大学学院任名誉教授，同时也是卡托研究所的高级研究员。他曾在印度外事处工作，担任过印度规划委员会、世界银行、经合组织以及联合国多个分支机构的顾问。其代表作有《文化、民主和发展》、《“发展经济学”的贫困》、《贫困、公平和增长的政治经济学》等。

来源：卡托研究所网站






·减贫会议·

“2015年后韩国论坛”正式成立

 




有关“联合国2015年后国际发展议程”，为听取社会各界意见的“2015年后韩国论坛”于26日正式成立。

联合国曾提出《千年发展目标》（Millennium Development Goals），争取在2015年之前完成包括消除贫困和发展合作等8大目标，并将2016-2030年下一代发展目标定为“2015年后发展议程”，正在进行拟定工作。当天成立的“2015年后韩国论坛”由韩国社会团体、企业、学术界人士参与，主要探讨2015年后发展目标。论坛全体会议一年一度举办。

论坛将是韩国无偿援助官民协商机制“发展合作连带”下属高级别论坛。当天论坛以“我们共度生活，面向更美好的未来”为主题举办研讨会和成立仪式，联合国秘书长潘基文、外交部长官尹炳世以及政府、国会和市民团体相关负责人等共200余人出席活动。

潘基文在致词中表示，“联合国2015年后国际发展议程”意在根据千年发展目标，设定涵盖发展中国家和发达国家的全球性远景。最受重视的是消除贫困，人们对此开始达成共识。他呼吁韩国政府认真落实到2015年使政府开发援助（ODA）增加到人均国民收入0.25%的目标。

韩国外交部长官尹炳世指出，成功消除贫困并实现经济发展的韩国在发展合作方面已经是其他国家的榜样。为增加政府开发援助、落实国际社会责任付出的努力，要投入到有关2015年后发展议程的讨论之中。




 

来源：人民网

主  办：中国国际扶贫中心

协  办：中国农业大学人文与发展学院

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本期编译：  唐丽霞  罗江月

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