2013年国际减贫动态第十一期

 

本期导读

 

研究前沿	NGO与公民社会在发展与减贫中的作用
	识别“底层十亿人”：脱离国家均值的视野
减贫报告	为世界贫困人口水与环境卫生服务提供潜力尚待发掘
减贫图书	《国家为什么会失败：权力、富裕与贫困的根源》
	《反贫困战争的遗产》

 

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NGO与公民社会在发展与减贫中的作用

Nicola Banks       David Hulme

 

1.      引言

发展中国家财政能力有限，又受到治理不善与腐败滋生的影响，难以实现全民共享的发展。正是因为如此，发展的替代形式一直层出不穷。自20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）越来越被鼓吹为连接人民需求与现有社会服务的桥梁。当国家无力提供充足的产品、服务和支持性环境以帮助人民实现生计安全，或导致弱势群体被排斥在国家体系之外时，必须寻求提供社会服务的替代方式，并推动政府实现问责。NGO当仁不让地承担起这一使命。然而，对NGO热衷于提供服务而忽视倡导与赋权的批评也一直不绝于耳。在改革国家/社会关系的理念驱动下，NGO在推动长期结构变革时遭遇的重重困难恰恰使得在善治议程下更广泛的公民社会组织的作用得以凸显。

 

2.NGO在发展领域的出现与壮大

20世纪七八十年代国家领导的发展的失败，使得NGO成为一种新的发展选择，从而以创新的、以人为本的路径提供服务、发起倡导和实现赋权。虽然NGO在发展领域的作用日益显著，但其分类却始终是个问题（Vakil，1997）。NGO发端于悠久的慈善和自助传统（Lewis和Kanji，2009），却有着不同的起源和形式。诸如“NGO”或“第三部门”等分类名词有助于理解这些组织的多样性，但也会在一定程度上造成歧义。例如，讨论NGO的法律地位时，会忽略大量的致力于推动公共产品却并未注册的组织（Srinivas，2009）。

对“NGO”的定义体现了其法律地位、经济/金融能力、活动领域和组织特征——即NGO的非政府性和自治性（Vakil，1997）。同时，NGO分类常采用排他法（非政府、非营利），反映了它们与未能满足贫困人群或边缘人群需求的国家及私人部门的差异和界限（White，1999）。为了本文的目标起见，我们可以将讨论范围缩小到“发展NGO”，但这一概念依然包罗万象，既包括小型的、非正式的、以社区为基础的组织，也包括通过发展中国家伙伴发挥作用的大规模的、高调的、国际性的NGO。鉴于定义“NGO”的种种困难，“类型”就成为在“NGO”部门内部的分类基础。以某一国为基础，但以海外发展目标为己任的NGO通常被称为国际NGO或北方NGO（INGO或NNGO）。这些NGO拥有充分的资金与资源，但对目标国家及草根层面知之甚少，往往通过国内NGO或“南方”NGO“伙伴”（SNGO）来推动工作，而后者在地理、文化、语言等方面拥有与社区的密切联系。这种南北伙伴关系常常是高度不平等的，拥有资金与资源的一方倾向于占据主导地位。

无论分类如何，对NGO的定义与讨论都以其实现“替代性发展”的能力为关注点，即通过提供更有效的路径来解决贫困问题、挑战不平等的权力关系（Bebbington等，2008；Lewis和Kanji，2009），并填补由于国家在服务提供方面效率低下而产生的空白。草根联系是NGO的主要优势，使它们能够以创新性、实验性的社区参与手段进行社会服务与项目的设计（Bebbington等，2008），通过这些项目赋权于弱势群体，帮助他们在排斥性的治理空间中谋得一席之地。“赋权”是NGO最伟大之处：NGO不仅致力于满足贫困人口的需求，更期望以参与式的、以人为本的、以权利为基础的路径帮助他们表达自己的需求（Drabek，1987）。

NGO仍在继续发展壮大。由于没有一个协调机构，我们很难获得相应的国际数据。但Epstein和Gang（2006）认为所有的发展援助国（DAC）向NGO提供的官方发展援助（ODA）在1991/92年到2002年间增长了34%，从9.28亿美元增加到12.46亿美元，而同期国际NGO的数量仅增加了19.3%。伴随着NGO数量的迅速增加，它们的规模也在不断扩大，特别是在南亚地区，如孟加拉的格莱美银行和BRAC，而BRAC的前身正是NGO作为发展的替代性路径得到更多关注的原因之一（Edwards和Hulme，1996；Barr等，2005）。NGO不再是发展舞台上的小配角，它们获得的资助有时比相应的政府机构还要多（Brass，2011）。要理解这种现象，就必须了解NGO所处的历史和制度环境（Lewis和Kanji，2009）。

20世纪70年代末，NGO还很少实施发展项目，也缺乏政策影响。当时为数不多的NGO仅仅是有限地参与了公共服务提供、短期救灾和紧急援助。正是在20世纪70年代末，这一状况开始得到改变，NGO成为发展领域的新宠。随着新自由主义的兴盛、结构调整的推行、公共经费的削减和国家提供服务的退出，市场取代国家成为发展策略的核心，贫困不再是政策的主要关注点，经济增长的涓滴效应得到推崇（Murray和Overton，2011）。同时，资助方对国家的怀疑与失望态度也促使NGO成为新的选择，它们不但能够代表受益者，也能够以创新者的姿态推动技术进步，改善与贫困人口工作的方法（Gill，1997；Barr等，2005；Lewis，2005；Murray和Overton，2011）。

表1   NGO的壮大

20世纪70年代末之前	有限的能够获得外部支持的小型NGO组成了NGO部门，其中多数为在“南方”运作的“北方”NGO，多致力于宗教援助与短期救援。
20世纪70年代末到80年代	伴随着西方追求自由化，实现了“NGO的十年”，NGO开始成为潜力无限的发展替代选择。
20世纪90年代末期	随着善治议程的出现，对NGO的关注开始减少，国家重回发展的中心。
21世纪初	新的国际发展格局要求实现广泛咨询和对非增长性要素的关注。NGO的以人为本、权利基础、草根驱动等工作路径生逢其时，推动NGO浪潮进一步高涨。
21世纪第二个十年	对NGO的疑虑依然存在，认为NGO在倡导和赋权方面成就有限，同时越来越认识到NGO只是广泛的公民社会中的一个部门，必须立足于草根进行定位调整。

 

20世纪90年代中期，新自由主义及结构调整项目开始退潮，发展话语再次发生变化。在新的善治议程下，国家再次回到发展舞台的中央，通过干预主义的、福利导向的、国家中心的、循序渐进的方式实现减贫的需求也再次得到承认（Murray和Overton，2011）。然而结果却不尽人意。一方面，出于影响受援国政府的考虑而推动的援助“再政府化”导致流向国家的经费增加，NGO受到的关注随之减少（Lewis和Kanji，2009）。另一方面，善治议程倡导民主、人权和公共参与（Murray和Overton，2011），又巩固了NGO在发展实践中的核心地位。进入21世纪，援助理念又发生了变化，以增长为核心的新自由主义开始让位于资助方与受援国之间的广泛咨询、对贫困和民族国家责任的关注等等（Murray和Overton，2011）。在加强公民社会建设的讨论中，人们也越来越认同NGO仅仅是公民社会的一部分而已。表1回顾了这些话语和范式的变化。

2.1 NGO与国家

NGO常被置于地方政府或国家政府的对立面，但这种二分法忽视了二者关系的本质——受到政府政策、方针以及NGO策略、手段等变化的影响，既可能存在或明或暗的紧张情绪甚至公开敌对，也可能实现合作甚至形成合力（Rosenberg等，2008；Rose，2011）。对于从事服务提供与福利改善的NGO而言，有机会与政府建立积极的伙伴关系；而对于致力于倡导和人权的NGO则容易被政府怀疑或压制，当它们公开挑战国家权威时更是如此。以巴基斯坦为例，Nair（2011）描述了NGO在提供服务方面的合作潜力，以及当它们跨越这一领域，开始挑战政府政策时所产生的冲突。在二者利益一致时，与国家政府的合作关系和联系纽带有利于NGO实现其项目的可持续（Barr等，2005；Rosenberg等，2008）；然而这种和谐却有可能是以贫困人口（即它们共同的服务对象）的利益为代价。

当前的制度安排使NGO在发展中国家进一步发展壮大，也使得每个国家的NGO部门都截然不同（Lewis，1998）。因此，政府与NGO之间复杂而多样的关系也因不同的国家和地区而有所差异。

在南亚地区，Nair（2011）回顾了孟加拉、印度和巴基斯坦的国家与NGO之间关系的演变，认为不同的社会政治环境、NGO行动、资助方及其议程、全球政策与压力等都在不同程度上影响了这三个国家的政府与NGO关系。20世纪70年代印度政党开始逐步解雇低等种姓和边缘种群（Sethi，见Clarke，1998），代表性制度的式微引发了印度NGO的大爆炸。在菲律宾，政党无力确保大量人口的代表性和参与度，为NGO开辟了制度空间（Clark，1998）。然而，在印度尼西亚、越南等东亚国家，NGO的壮大则是对国家霸权而非制度软弱的回应，它们试图在有限的政治空间内构建公民社会（Clark，1998）。

非洲有着悠久的结社传统，土著组织在社区生活和发展中起着不可或缺的作用（Hearn，2007）。然而非洲NGO的壮大则晚一些，发生在20世纪90年代。肯尼亚的注册NGO数量从1990年的400个迅速增加到2008年的6000个（Brass，2011），坦桑尼亚的NGO数量也从1990年的41个增加到2000年的10000多个（Hearn，2007）。在乌干达等国家，人们对NGO部门的看法则不一而同，甚至怀疑公共产品并非NGO的主要动机（Barr等，2005）。政治影响对非洲NGO一直有着显著的影响，NGO也会加入政治领袖的庇护网络（Brass，2012）。

拉美的NGO在历史上一直与政府对立，是壮大公民社会的主力（Drabek，1987）。因此，拉美的NGO部门也就发端于更强大、更激进的，与拉美各国独裁政府势不两立的公民社会组织内部（Bebbington，1997；Miraftab，1997；Bebbington，2005）。例如，墨西哥的NGO就由受过高等教育的中产阶级组成，以通过社会动员和开发贫困社区而推动“自下而上的转型”为己任（Miraftab，1997）。从起源来看，社会发展是其次要目标，仅仅是实现更高层次社会变革的基础而已（Miraftab，1997）。这些群众运动都曾经历了分裂、低迷和身份危机（Bebbington，1997；Gill，1997；Miraftab，1997）。拉美地区的民主化意味着NGO无法继续保持完全的对立状况，同时获得外援的动力也促使NGO寻求与政府在服务提供领域的进一步合作（Bebbington，1997；Gill，1997；Clark，1998）。

 

3. 作为“发展替代”的NGO：服务提供者还是贫困人口的倡导者？

NGO有两个重要的作用，即服务提供者和贫困人口的倡导者。二者的区别在于追求“小”发展还是“大”发展（Bebbington等，2008；Hulme，2008）。“小”发展将“发展”视为以项目为基础的、有目的的行动，可见的项目产出并无意挑战社会制度安排或实现根本性变革。而“大”发展则将发展视为一个持续的过程，强调根本的、系统的选择，寻求重新组织经济、社会关系和政治体系的不同方式（Bebbington等，2008）。NGO的形象也在变化。许多NGO，特别是拉美地区的NGO，都源自权力与不平等等结构问题，试图以公民社会对抗霸权或无能的、缺乏代表性的国家，在采取新的技术和管理方案以通过社会服务与福利解决贫困等社会问题时，它们的组织性质及工作方式也发生了变化。肯尼亚注册NGO的90%都集中在服务提供领域（Brass，2011）。在这一过程中，NGO及其行动都更加专业化，也更加去政治化（Kamat，2004）。

作为服务提供者，NGO在许多领域提供大量的服务，从生计干预到医疗、教育服务，再到更为具体的紧急响应、民主建设、冲突解决、人权、金融、环境治理和政策分析等领域（Lewis和Kanji，2009）。NGO在服务提供领域日益得到关注，不仅是由于国家服务的退出，也是由于在服务提供领域具有相当的比较优势——从创新、实验能力迅速采取新项目的灵活性，到与草根的重要联系，即通过参与式项目规划与实施实现自力更生和可持续（Korten，1987；Vivian，1994；Bebbington等，2008；Lewis和Kanji，2009）。这些优势将推动“更赋权、更人性、更持续”的发展（Foster，见Bebbington，2004）。毕竟，草根联系是“北方”NGO承认国际组织的目标和优先序可能与草根需求不符，要实现有效的参与式设计必须尽可能地接近草根，从而通过地方伙伴开展工作的原因所在。随着自上而下发展话语的失败，NGO成为实现“自下而上”发展的全球承诺的唯一组织形式（Kamat，2004）。

20世纪90年代后期，资助方开始推动NGO的第二个重要功能，将它们视为公民社会的组织载体，希望公民社会能够在政治改革中发挥作用（Harsh等，2010）。虽然NGO在“发展民主化”中的功能与作为服务提供者的功能提到了同样的高度，但关于NGO如何参与政治进程以实现“发展民主化”的路径却并不清晰（Edwards和Hulme，1996）。挑战国家可能会造成NGO与政府的敌对关系，从而威胁到发展的可持续性；然而资助方也时常忽视NGO开展干预的政治现实（Clark，1997）。因此，NGO作为社会发展代理的角色盖过了它们作为政治行动者的角色（Clark，1998）。

NGO在倡导与赋权中的作用与贡献是难以估量的，我们可以通过更广泛的视角来审视它们的努力。一方面，这些NGO积极干预民主建设，推动国家/社会关系转型，例如在拉美“NGO十年”中动员并支持激进的社会运动的NGO。事实上，NGO主要在这一领域活动，试图向政府证明其非政治性。另一方面，大多数NGO将“赋权”作为其服务提供活动的直接产出。它们强调以人为本和参与式，希望在长期内实现地方层面上的能力建设，构建民主文化并改革地方和国家层面的制度安排与政策过程。有人认为NGO通过与政府构建伙伴关系，证明自己在服务提供方面更为高效的策略与方法，同样在暗地里开展倡导（Batley，2011；Rose，2011）。NGO无意或无力卷入政治这一事实，促使我们为NGO能够推动民主这一论断加上一个前提：只有在NGO贡献于改善公民参与时，才能够推动民主（Hudock，1999；Ghosh，2009）。

因此，NGO的确拥有政治维度，即便在服务传递和福利提供领域也不例外（White，1999；Townsend等，2004）。Ghosh（2009）将NGO描述为“政治制度”，恰恰表明了NGO在高度政治性的领域寻求自身及服务对象利益时，保持非政治性（或使政府相信其非政治性）的重重困难。来自乌干达的研究也表明NGO被“卷入保持非政治性的政治”（Dicklitch和Lwanga，2003）时的谨小慎微。由于NGO才刚刚开始倡导实践，也鲜少以能够实现真实变革的方式运作，将NGO视为民主与公民社会的推动力的观点未免有些言之过早。

在整个20世纪90年代，NGO都被视为处逆境而存善念的“英雄组织”（Lewis和Kanji，2009）。然而随着人们渐渐发现NGO与自己的期待相去甚远，这种浪漫的想象开始破灭。大量的批评集中在代表性、效率和赋权的有限性、对自身独特价值的违背等等，在一定程度上动摇了NGO的合法性（Atack，1999）。NGO必须在这些问题和批评进一步凸显之前进行回应。如下一节所述，当NGO越来越职业化和服务导向时，它们对草根的忠诚及创新能力也有所下降。

 

4. 徒有其表还是术业专攻？NGO部门的重重疑虑

因此，NGO既是公众参与和为贫困人口倡导的工具，又是服务的提供者（Bebbington，2005）。为了在提供参与式的、以人为本的发展路径时既保证创新性又保证实验性，NGO致力于推动自下而上的发展机会，以反映地方社区和弱势群体的需求为己任。然而，将NGO视为发展替代路径的观点更多地基于假设而非证据，因此出乎意料地没有任何批判性（Hearn，2007；Bebbington等，2008；Lewis和Kanji，2009；Fowler，2011）。

对NGO的批评最早出现在20世纪90年代中期——绩效指标对其大肆宣扬的比较优势提出了质疑。有人认为对NGO的过高期待导致了对其行动和影响不可避免地失望（Vivian，1994；Bebbington，2005；Hearn，2007；Srinivas，2009；Harsh等，2010）。Edwards和Hulme（1996）率先表达了对NGO与资助方的关系过密和高度依赖的忧虑，认为NGO牺牲了其草根取向、创新能力、问责、自治和合法性。直至今天，对NGO和援助渠道的大量研究使这一问题进一步凸显，而资助方和NGO都没有采取任何行动。

 

4.1 草根取向

通常认为，NGO与贫困人口更接近，因此能够更有效地瞄准援助，它们的运作不应受任何商业或政治利益的左右（Koch等，2009）。当NGO作为发展替代的作用被首次提出时，显然正是上述优势为它带来了合法性。Drabek（1987）曾警告NGO不要“忘记自己的草根身份和草根联系，这些才是它们最伟大之处”。NGO采取参与式的、自下而上的发展方式，因此其项目也应当反映地方条件、需求和现实。组织生存和发展的制度必要性主导着发展理念，也在几十年中不断地重新确定NGO的目标、愿景，及其与国家、资助方和贫困人口的关系（Miraftab，1997；Power等，2002；Townsend等，2004；Edwards，2008）。NGO在国际援助链条中的不平等地位意味着它们必须靠近权力，远离边缘（Hulme和Edwards，1997；Edwards，2008）。

受到两个因素影响，NGO无法维持其草根驱动的、自下而上的项目，并优先对资助方问责。与通常的理解不同，NGO处在一个竞争性的、资助方驱动的环境中，难以时时确保项目满足地方需求与现实；只能以资助方的优先序和利益来制定自身的战略和政策。如Bebbington（1997）所述，这意味着NGO性质的变化：“至少从这些合同来看，变成了拿着分包合同的发展咨询专家”。

国际资助方的支出有着明确的目标，也使得NGO调整自身的目标和优先序来获得资助，从而导致地方议程由外部决定（Gill，1997；Hulme和Edwards，1997；Fowler，2000；Mohan，2002；Epstein和Gang，2006；Tvedt，2006；Elbers和Arts，2011；Simon Morfit，2011）。资助方的优先序和资金曾在很大程度上影响了以贫困为核心的议程（Clark，1995；Atack，1999；White，1999；Bebbington等，2008），转向赋权的宽泛目标——即承认减贫本身是个重要目标，但必须在赋权的前提下才能实现（Atack，1999）。虽然资助方承认NGO在项目设计中为贫困人口发声、确保政府问责的作用，但现实是它们也在资助NGO提供直接的以目标为导向的服务，通过专业化和去政治化使得NGO沦为资助方政策的实施者或分包商，从而失去了在草根层面的代表性（Edwards和Hulme，1996；Bebbington，1997；Fyvie和Ager，1999；Hudock，1999；Hailey，2000；Kamat，2004；Townsend等，2004；Bebbington，2005；Hearn，2007；Bebbington等，2008；Edwards，2011b；Elbers和Arts，2011）。

以可测量的产出取代广泛的赋权目标导致对产生贫困的原因、过程和制度的忽略。这种去政治化的策略使NGO无法实现“大”发展，从而远离了社会运动，只能在实现“小”发展的过程中运作目标单一而狭隘的项目（Power等，2002；Bebbington等，2008）。也就是说，地方创新、弹性、凝聚力、自力更生、随机应变等发展要素被完全放弃了（Power等，2002）。因此，由资助方推动的职业化意味着NGO的独特价值正在遭到实现可见的、定量的发展成果的挑战（Hailey，2000；Power等，2002；Elbers和Arts，2011）。通过项目手段而非政治变革和再分配政策实现减贫，事实上将产生贫困的结构条件去政治化了（Mohan，2002；Bebbington，2005）。

外部决定的地方议程也在破坏草根参与的概念和过程。NGO聚集在“参与梯”的底部，而社区更是很少能够控制自己的行动。减贫的服务提供导向模式认为改善资源和服务的获取就能够减少贫困，而在没有试图改变导致有限的、不平等的获取渠道的结构和过程的情况下，参与就不再是政治行动（Ebrahim，2003）。因此，虽然NGO以参与为根本，但在实践中“却很少为此付出努力”（Joshi和Moore，2000）。参与必须再次被政治化，而赋权也必须被再次界定为一个持续的努力过程，政治斗争在其中任何空间维度上都在发生（Williams，2004）。

NGO的组织利益以及NGO与社区组织之间不平等的资金分配也是影响参与的消极因素。NGO将制度性生存置于首位，希望能够掌控决策权，因此倾向于建立并维持与社区组织的庇护关系，而非促进社区组织在项目中的参与，从而影响到项目的可持续性和赋权的成果（White，1999；Ghosh，2009）。NGO要想回归自己的草根本质，就必须开始慎重对待参与式的设计与实施。如果不能坚持社区推动和草根为本的路径，这些NGO项目也就不可能符合本地实际，更不可能实现赋权的目标，如Bolnick（2008）所述：

需要认识到的是，如果决定由专业人士而非社区本身来掌握权力和资源，并以此为促进参与的前提条件的话，真正的参与也就无从谈起。

自下而上的学习能够帮助NGO更好地定位其实践方式与核心价值，从而使地方实际真正成为项目设计、筹资目标及手段、管理政策、规划和预算的基础（Power等，2002）。

NGO所处的位置也会影响它们与弱势群体及社区的必要联系，进而影响草根参与。NGO选择地理位置受到诸多因素的影响，包括地理脆弱性、交通条件、资助方资金的可获得性，以及政治和宗教等（Mohan，2002；Bebbington，2004；Koch，2007；Koch等，2009；Brass，2012）。Brass（2012）将NGO分为“圣人型”、“自助型”和“政治型”三类，其区别主要在于它们选择地理位置时的考虑因素——分别是绝对需求和相对需求，公共产品、服务和基础设施，以及由地方政治决定的庇护网络。在分析肯尼亚的NGO时，她指出NGO是否能够成为影响地方决策的重要力量与地理位置息息相关，NGO的瞄准机制更多考虑服务的可获得性而非人类发展指标。同时，NGO在平衡现实条件与慈善价值时，同时表现出“圣人型”和“自助型”两种特征（Brass，2012）。

在国际层面上，资助也在很大程度上影响NGO的定位。Koch等（2009）对13个资助国的61个大型NGO进行了研究，认为影响NGO地理位置选择的因素既非贫困也非善治。援助大量集中在实施援助的NGO所处的国家，从而导致并恶化了援助领域的两极分化（Koch，2007；Koch等，2009）和不平衡的发展模式（Bebbington，2004）。资助方带来的区位优势也致使援助“证券化”趋势加剧，受到援助国外交和国防政策的巨大影响（Bebbington等，2008；Fowlder，2011）。

对资助方理念、地理区位及贫困界定的依赖意味着NGO在实现草根驱动的发展方面并没有多少所谓的比较优势可言，在设计和实施社区导向的参与式发展策略及干预手段时具有相当的局限性，NGO的干预手段与资助方（而非它们本应代表的贫困人口）的社会、政治和经济议程相一致。NGO的职业化和去政治化倾向使他们愈发远离草根，也导致了无效参与、文化不敏感、与社区联系减弱、对NGO核心价值的偏离等现象（Elbers和Arts，2011）。

4.2 问责与自治

“善治”并非国家所独有的议程。即便是NGO最忠实的拥趸也认为善治是该部门保持其信度的关键所在。NGO必须以透明、问责和参与式的方式运作，才能保持其代表性（Atack，1999；Barr等，2005）。问责是指个人或组织向某一认可的权威进行报告，以对自身行动负责的过程（Edwards和Hulme，1996）。问责包括对庇护者（资助方）的向上问责、对客户（受益者）的向下问责，以及在追求自身愿景与使命的过程中承担责任的对内问责（Ebrahim，2003）。NGO与公民之间的权责分配模糊不清，表明NGO已经偏离了初衷，开始简单接受他人制定的发展议程，“有可能会变成又一个没有自己的发展议程援助管理者或分配者”（Drabek，1987）。

NGO自下而上的发展路径意味着对所代表社区的问责，正是这种向下问责促使NGO能够对贫困人口和边缘群体的赋权（Kilby，2006）。虽然NGO常被视为“独立”组织，但它们事实上高度依赖资助，占其收入的85-90%资助资金一旦撤出，NGO就无法生存（Fowler，2000；Tvedt，2006）。这种依赖使NGO更多地向资助方而非受益者问责。因此应当从援助链的视角来审视对NGO没有对受益者负责、也缺乏对受益者的代表的批评。在援助链中，NGO被迫对资助方、受益者、员工和支持者、所在国政府等同时问责（Fyvie和Ager，1999；Hudock，1999；Joshi和Moore，2000；Bebbington，2005；Bebbington等，2008；Lewis和Kanji，2009）。

资助方与NGO之间的不平等关系将NGO置于代表草根社区却对外部组织问责的尴尬境地（Mohan，2002）。在当今结构化的援助体系中，只要NGO能够取悦资助方，哪怕它们提供的服务并不尽人意，也能够持续地成长、发展和壮大（Mohan，2002；Power等，2002）。然而，对资助方的问责意味着开展需要大量资金、时间、技术和努力的资源密集型活动，从而减少田野实践，远离减贫目标（White，1999；Stiles，2002；Ebrahim，2003；Hearn，2007；Harsh等，2010；Rose，2011；Elbers和Arts，2011；Simon Morfit，2011）。NGO疲于应付向上和向外问责时，就无力和无心继续向下问责，只能将组织生存置于发展愿景之上（Bebbington等，2008）。此外，Ebrahim（2003）发现资助方和NGO都关注短期的功能性问责，而忽视实现根本性社会政治变革所需的长期战略过程。NGO用于“职业化”或完成资助方要求的报告、评估的时间越多，用于与受益者互动的时间就越少，最终将失去其最初的价值追求、行为方式和发展路径（Lewis和Kanji，2009）。

当然，对资金使用进行问责也十分必要。有研究表明NGO歪曲或谎报其活动和影响（例如Alexander，1998；Barr等，2005；Ghosh，2009；Burger和Owens，2010）。现实中，NGO并不总是秉持着利他的价值观。所有的组织都要生存。为了生存，NGO必须将自身利益置于资助方利益和受益者利益之上（Hudock，1999；Power等，2002）。因此，当资助方的要求与其自身策略或使命不符时，NGO可能会扭曲信息——即采取“偏转”策略（Alexander，1998）。而谎报则发生在金融活动中。Burger和Owens（2010）通过对乌干达300个NGO的调查发现，NGO在涉及到财务上报和社区咨询时最有可能会扭曲信息，维持良好声誉的需要迫使它们不得不夸大社区咨询在项目设计和影响评估中的分量。Burger和Owens（2010）认为，“即便是出于好意也不能原谅这种行为”，提醒我们在规范、监测和调查NGO时不要轻信它们的财务报告。此外，资助方出于向国内捐助者负责的考虑，也会对援助支出有效性提出质疑（Murray和Overton，2011）。

鉴于这种情况，NGO可以采取相应的策略来降低对资助的依赖，避免成为只能依据合同办事的分包“代理”。NGO可以拒绝与自身愿景和优先序相悖的资金，以“忠诚于自身价值”（Kilby，2006）。因此，NGO要避免对某一资金来源的过度依赖，保持一定程度的财务自治，才能够在面对援助链中种种结构性限制时运筹帷幄、独立自主（Bebbington，1997；Bebbington等，2008；Elbers和Arts，2011；Batley，2011；Rose，2011）。然而，在目前的条件下，“南方”NGO要想保持自治并对草根负责，就需要改革筹资结构和机会，以获得更多的、灵活的筹资选择（Bebbington，2005；Hudock，1999；White，1999；Ghosh，2009）。对15个印度NGO的研究表明，正是少数建立起向下问责的正式机制的NGO，才能够获得资助方灵活的资助方案（Kilby，2006）。

对NGO问责的批评和建议由来已久。然而NGO在改善问责、提高合法性、改变与资助方的关系、降低援助依赖性等方面却进展缓慢（Hulme和Edwards，1997；Edwards，2008；Hulme，2008）。近来援助渠道的扩展、新兴的慈善家和基金会、更有效的营销和筹资方式等，使NGO无需思考也能生存（Hulme，2008），也使缺乏问责、无法自治、远离草根等问题相互交织。在资助方的主导掩盖了地方所有权以及参与式设计与实施的重要性时，NGO是否能够设计并实施替代性发展仍然是个问题。

 

4.3 创新

与参与式一样，创新性和实验性也是NGO保持效率的要诀（Drabek，1987）。然而NGO的这一属性却无从查证。除了外部决定的本地议程之外，还有一系列内部和外部因素限制了NGO行动的创新性——NGO行动变得“可预测”，在各地区、各国家乃至各大陆都并无太大差异（Fyvie和Ager，1999）。

在20世纪90年代初期，批评家认为NGO没有完全实现其推动社会转型的使命，因而开始更多地关注扩大项目规模、推行能力建设和构建伙伴关系（Lewis，2005）。然而规模扩大却在根本上削弱了NGO的创新性和实验性。Korten（1990）的著作表明组织扩张将使NGO变成反应迟钝的官僚机构；另一些学者也认为放弃地方项目和草根创新，转而追求建立一个有效的、放之四海而皆准的“模式”（Fyvie和Ager，1999），仅仅关注规模效益，使NGO更具商业性而不再是发展机构（Atack，1999）。如Uvin等（2000）所述，NGO活动的拓展必须关注“扩大影响”而非“扩大规模”。

由于资助方更追求对复杂的发展问题的简单、有效、全面解决，资助依赖也会不利于NGO的创新（Vivian，1994；Fyvie和Ager，1999；Bebbington等，2008）。因此，NGO由于担心失去资助而不愿尝试有风险的创新或结果未知的实验（Vivian，1994）。也就是说，NGO在解决产生贫困的结构性问题时也缺乏创新。以贫困的表现形式为目标的项目更容易产出可见的成果，导致NGO不断地远离最需要的群体、最创新的项目和最终极的目标——例如赋权（Koch等，2009）。

 

4.4 可持续性

NGO同样依赖短期或中期的、以项目为基础的资助，由此引发了可持续性问题。发展项目一般具有一定的时限，要求可见的产出，强调物质资本构建而非长期的结构性变革。当几个竞争性的小型NGO共同参与发展项目时，这些要求就显得更加紧迫（Murray和Overton，2011）。在乌干达的研究揭示了NGO开展项目的规模之众，而作者还仅仅涉及了该国1777个注册NGO的25%（Barr等，2005）

NGO的发展壮大会迫使它们关注财务可持续、职业化和生存，然而财务可持续性和组织生存目标可能会危害NGO的核心价值和使命。Stiles（2002）讨论了大型资助机构对孟加拉NGO部门方向和策略的影响。资助机构无益于长期承诺，会鼓励NGO追求职业化和可持续，从而忽视了自身以项目为基础的社会动员和反霸权的立场。因此，NGO的规模虽然在不断壮大，但却仅仅是追求维持资金流动以在草根层面上开展项目活动而已（Stiles，2002）。筹资竞争导致这些问题进一步恶化，使NGO无法形成网络或联盟，也就无法提高筹资效率、推动倡导或践行核心价值目标（Hudock，1999）。NGO作为可持续的公民社会组织的持续性也同样受到威胁。在安第斯地区，当国际援助减少时，NGO只能转而依赖国内政府，与国内政府建立起它们原本竭力避免的联系，也导致它们与草根渐行渐远（Bebbington，1997）。因此，对于NGO而言，21世纪的第一个十年是战略空间缩小、卷入国际援助体系的十年（Townsend等，2004；Fowler，2011）。最终，NGO无力也无心维持其草根取向、创新性和实验性、问责和自制，从而进一步削弱了其作为“发展替代路径”的合法性和实现结构性减贫的可能性。NGO和其他发展机构显然在回避这些问题（Edwards，2008）。虽然NGO实现替代发展的可能性依然存在，但它们推动长期变革的能力却远远不够，甚至永远也无法发挥预期的影响（Edwards，2008）。当然，NGO必将是发展中一支举足轻重的力量。当我们如此迫切地寻求发展的“替代路径”时，是NGO巨大的潜力展示了这种可能性（Bebbington等，2008）。因此，必须使NGO能够回到草根、重拾价值，突破制度的藩篱（Bebbington，1997；Hailey，2000）。而NGO如何才能引领真正的替代性发展呢？虽然NGO时常被视为公民社会的同义词，然而实现这一目标却需要将NGO置于更宏大的公民社会中加以理解。

在认识到NGO在推动参与式发展中的局限性之后，资助方转而对更宏大的公民社会产生了兴趣。促进公民社会的发展也就成为资助方善治议程的具体政策目标之一。公民社会将通过消除贫困和结构性不平等来构建并实践新的发展范式。这种对政治行动的关注将会直接挑战社会与政治不平等，从而实现“大”发展，使发展惠及草根。

 

来源：布鲁克斯世界贫困研究所

 

 

识别“底层十亿人”：脱离国家均值的视野

Sabina Alkire，José Manuel Roche，Suman Seth

 




摘要

世界人口已经超过70亿。那么我们当中最贫困的十亿人——即多维贫困定义下的“底层十亿人”——生活在哪里？这一问题对于构建减贫政策具有重要意义，也能够使减贫机构及减贫运动保持与时俱进。本文主要论述两方面内容：首先，采用多维分析方法识别最贫困的十亿人；其次，脱离国家集合体对其进行分析。本文不仅从次国家层面出发，更首次通过个人贫困特征对底层十亿人进行审视分析。分析以多维贫困指数（Multidimensional Poverty Index，MPI）为基础。该指数对全球100多个发展中国家的极端贫困进行了测量，覆盖医疗、教育、生活水平等维度。如本文所示，MPI使我们能够从次国家和个人层面进行分析，从而超越了掩盖不平等的国家均值概念。

概述

我们的研究发现是什么？答案取决于研究对象是以居住在最贫困的国家、最贫困的地区，还是从个人贫困特征来界定底层十亿人。如果以国家贫困线的均值界定，那么底层十亿人生活在30个最贫困的国家。如果在地方的层面来分解国家贫困，那么底层十亿人生活在44个国家的265个地区。而如果从每个贫困人口个人经历的严峻程度来界定，那么底层十亿人则散布在100个国家，包括一些意料之外的高收入国家。因此，我们的分析凸显了能够通过不同方式分解以展示群体间差异和贫困人口内部的不平等的全球贫困数据预测的重要性。

地域分布

不同的分析方式得出了一些一致性的结论。首先，南亚拥有最多的贫困人口，不同的预测方法都表明南亚占底层十亿人的52-62%。即便用最精确的方法来界定底层十亿人（即个人贫困特征），最贫困人口也有40%居住在印度。紧随其后的是非洲，占33-39%。

中等收入国家与低收入国家对比

第二个研究发现采用了世界银行的收入分类方式。最贫困的十亿人中绝大多数生活在中等收入国家，其中31-38%生活在低收入国家，而60-66%生活在低中收入国家。

进一步阐述

下文将对研究方法和上文总结的研究结果进行更详细的阐述。我们的分析采用了104个国家的MPI数据，覆盖了中上等收入国家人口的89%、低中收入国家人口的98%以及低收入国家人口的86%。

什么是MPI？

多维贫困指数（MPI），是UNDP自2010年起在《人类发展报告》中发布的覆盖100个发展中国家的多维贫困测量工具。经牛津大学人类发展研究中心（OPHI）的研究定义，MPI包括3个维度的10个指标，体现了部分联合国千年发展目标（MDG）以及国际贫困标准（Alkire，Santos，2010；Alkire Conconi，Roche，2013）。各个维度所占权重相同，每个维度内的各个指标所占权重也相同。MPI的具体操作方法承自Alkire和Foster（2011），即：如果一个人在1/3甚至更多的指标中都得分很低，则为贫困人口。



 

按国家分布的底层十亿人

首先，我们对各国的MPI值进行从低到高的排序。我们发现，根据国家贫困均值计算，最贫困的十亿人生活在30个国家。这些国家的MPI平均值为0.322。其中，62.4%的人来自南亚，36.4%的人来自撒哈拉沙漠以南的非洲，而仅有1.2%的人来自其他地区。印度一国就占据了55.2%的人口，而印度的人均国民生产总值（GNI）在这30个国家中位居第二，仅次于东帝汶。从收入类型来看，低中收入国家占65.8%，低收入国家占34.2%。没有一个中高收入国家或高收入国家位列其中（表1）。

 

按国家分布



表1底层十亿贫困人口在最贫困国家的分布（按地区和收入水平）




地区	国家 数量	总人口		底层十亿MPI贫困人口		MPI 均值
		千人	占世界人口%	千人	占底层十亿贫困人口%
总计	30	2020720	37.7%	1192272	100%	0.322
地区
欧洲与中亚	0
阿拉伯国家	1	9331	0.2%	7573	0.6%	0.514
拉美与加勒比	1	9993	0.2%	5641	0.5%	0.299
东亚与太平洋	1	1124	0.0%	765	0.1	0.360
南亚	2	1373306	25.6%	744174	62.4%	0.284
撒哈拉以南非洲	25	626966	11.7%	434119	36.4%	0.401
收入分类
高收入	0
高中收入	0
低中收入	7	1449021	27.0%	784871	65.8%	0.289
低收入	23	571699	10.7%	407401	34.2%	0.405

 

图1底层十亿贫困人口分布图（国家贫困程度）



然而，国家集合体忽视了贫困程度的巨大差异。以坦桑尼亚为例，2010年乞力马扎罗地区的贫困人口比例为32.4%，而多多马地区则高达87.4%。然而进一步研究则表明，乞力马扎罗地区的贫困人口平均有41%的MPI指标未达标，而多多马这一比例则超过54%。




按地区分布的底层十亿人

在接下来的分析中，我们突破国家的界限，从地区的层面来进行分析。我们依据MPI值对次国家层面的地区进行排序，界定出生活在最贫困地区的十亿人。

分析结果出现了显著的变化。我们发现，底层十亿人散布在44个国家的265个地区，其中包括之前所界定的30个国家。其中只有2.8%来自除南亚和撒哈拉沙漠以南非洲以外（表2）。这些最贫困地区的MPI均值为0.395。以国家为单位，撒哈拉以南非洲和低收入地区国家的MPI水平远高于该平均值。地区层面的分解极其有效地揭示了一个国家内部不同地区的贫困差距，并凸显了建立区域性政策的必要性。此外，按照其他次群体（如城乡、种族等）进行分解也同样可能，并可能得出更深层次的发现。

然而，从地区层面来审视贫困依旧会掩盖同一区域内不同贫困人口之间的不平等。同一个区域内的所有贫困人口都处于同等程度的贫困几乎是不可能的。因此，我们进行了更深入的研究，通过审视来自104个国家家庭普查得到的个人贫困特征，来识别最贫困的十亿人之所在。

 

按地区分布



 

表2底层十亿贫困人口在最贫困地区的分布




地区	国家 数量	地区 数量	总人口		底层十亿MPI贫困人口		MPI 均值
			千人	占世界人口%	千人	占底层十亿贫困人口%
总计	44	265	1439539	26.9%	1007293	100%	0.395
地区
欧洲与中亚	0	0
阿拉伯国家	2	2	33384	0.6%	20204	2.0%	0.348
拉美与加勒比	4	13	7290	0.1%	4898	0.5%	0.363
东亚与太平洋	3	18	5672	0.1%	3466	0.3%	0.335
南亚	4	19	896722	16.7%	583715	57.9%	0.355
撒哈拉以南非洲	31	213	496471	9.3%	395009	39.2%	0.472
收入分类
高收入	0	0
高中收入	2	4	631	0.0%	400	0.04%	0.315
低中收入	15	79	924020	17.2%	620576	61.6%	0.375
低收入	27	182	514887	9.6%	386318	38.4%	0.431

 

 

图2底层十亿贫困人口分布图（地区贫困程度）






按个人特征分布的底层十亿人

当我们根据多个维度上每个个体的贫困特征来识别最贫困的十亿人的时候，分析结果更加精确。这种方法依据每个人的贫困特征所体现出的贫困程度，有效地将来自104个国家的人口进行了排序。首先，我们界定了十项指标都没有达到的人口共1700万，其中400万生活在埃塞俄比亚和印度。其次将95%的指标没有达到的人加进来，并以此类推，直到累计达到十亿人。最终的临界值是44.44%的指标不达标。从个人层面而言，这是最精确的分析方法，强调了人的因素，而非国家或地区影响。

出人意料的是，最贫困的十亿人同样分散在100个国家。其中51.6%居住在南亚，32.7%居住在撒哈拉以南的非洲，而12.3%的人居住在东亚和太平洋地区。印度和中国容纳了底层十亿贫困人口中的很大一部分：将近有40%的底层十亿人居住在印度。除了底层十亿贫困人在每个国家的具体数字之外，我们发现每个国家的平均贫困程度也各不相同。这一分析结果表明，极端贫困人口并不集中，而是分布在数量众多的国家。

同样出人意料的是，有9.5%的底层十亿贫困人口居住在中高等收入国家，其中4.1万生活在5个高收入国家（表3）。104个国家中只有4个没有底层十亿人：即白俄罗斯、匈牙利、斯洛文尼亚和斯洛伐克。

以上三种识别底层十亿人的计算方法体现了能够分解的贫困测量指标的重要性，同时也体现了对MPI方法的灵活运用。由于MPI是对于贫困的直接测量指标，而且不受价格及其他区域性的因素影响，因此我们能够打破国家的界限，以个人贫困特征进行直接的比较。对于确定目标群体或者制定政策而言，从地理或者社会分解的角度，在不同的层面上运用MPI，不仅行之有效，还非常容易进行计算和分析。贫困测量指标让我们能够鉴别贫困人口及其贫困程度，以及何种政策能够最有效地消除他们的贫困。本文揭示了建立能够在不同层面上实现分解的贫困测量指标的重要性，这些层面可能是地区，甚至也可能是个人。

 

个人贫困特征



表3底层十亿贫困人口按个人特征分布

地区	国家数量	底层十亿MPI贫困人口
		千人	占底层十亿贫困人口%
总计	100	1133060	100%
地区
欧洲与中亚	20	2715	0.24%
阿拉伯国家	11	19946	1.76%
拉美与加勒比	18	16103	1.42%
东亚与太平洋	10	139293	12.29%
南亚	7	584519	51.59%
撒哈拉以南非洲	34	370483	32.70%
收入分类
高收入	5	41	0.00%
高中收入	25	107161	9.46%
低中收入	41	674708	59.55%
低收入	29	351150	30.99%

 

图3 底层十亿人分布图（个人贫困特征）



·减贫报告·

 

为世界贫困人口水与环境卫生服务提供潜力尚待发掘




发展中国家许多无法获得水与环境卫生服务的最贫困人口有望更多地依靠国内私营部门提供此类服务。世界银行水及环境卫生计划（WSP）和国际金融公司（IFC）发布的新报告指出，这不仅有助改善他们的生活，而且也具有尚待开发的巨大市场潜力。目前全世界有25亿人没有环卫设施，至少7.8亿人缺乏安全饮用水。全球由于缺少水及环卫设施而造成的经济损失据估计每年高达2600亿美元。

WSP主管杰索说：“仅靠公共部门是不能应对这一巨大挑战的；如果我们需要到2030年终结极度贫困并让底层40%的人口共享繁荣，我们就必须扩大水与环卫设施的可及性。而要做到这一点，公共和私营部门需要共同努力。”

《发掘市场潜力：面向穷人的水及环卫设施的国内投资机会》报告最引人关注的发现就是巨大的市场潜力。仅孟加拉、贝宁和柬埔寨三国到2025年有2000万人通过农村自来水计划获得通水，这是目前数字的10倍，也是一个每年价值至少9000万美元的市场。在环卫设施方面，在孟加拉、印尼、秘鲁和坦桑尼亚，金字塔底层人口的市场潜力高达7000万美元。这四个国家改善环卫设施服务的目前市场总值估计为26亿美元。

IFC公私合作交易咨询服务局局长罗伦斯·卡特说：“怎样通过国内私营部门满足贫困社区对此类服务日益增大的需求，并不是一目了然的。但是私营企业拥有难以置信的市场机遇来服务于这些国家人口中占比最大的金字塔底层人口。这不仅能产生重要的发展效应，而且也有利可图和有助企业的可持续经营。”

研究报告为防止因缺水和厕所造成每天成千上万儿童早夭和每年上千亿美元的经济损失提供了新的解决建议。报告分析了愿意做出承诺服务最贫困人口的私营企业在发展中国家发掘商机时面临的挑战。

报告所关注的有助加强环卫设施解决方案和小规模农村及城郊供水系统市场的三个领域包括：

l  以负担得起的价格为消费者提供服务；

l  在私营部门与这一细分市场之间建立相互信任；

l  构建有利的投资环境。

虽然并无消除投资障碍的良方，但确有一些可供解决这些制约因素和构建市场机遇的选择。报告列举了一系列可能的解决方案，比如更好地了解消费者偏好、政策改革、小企业能力建设以利于投资贫困农村和城郊地区等。例如，消费者偏好环卫设施交钥匙解决方案，但单个企业通常只做工程的一个方面，如厕所、施工或掏粪。如果为消费者提供“一站式”服务的企业也具有企业成长所需要的财务、经营和市场知识，这些服务的使用率就会显著提升。

杰索在提到经济金字塔底层既是市场也是发展机遇的提法时说：“这一理念，即企业可以成为解决方案的一部分，是一个具有吸引力的理念。报告认真研究了这一提法，提出了发人深省的问题，以利我们能找到可以大规模运作的答案。”

WSP于1978年成立，由世界银行负责管理，致力于帮助贫困人口获得负担得起、安全和可持续的水及环卫设施服务。IFC是世界银行成员机构，也是专注于私营部门的最大的国际发展机构，致力于利用资金、专业知识及影响贡献于消除极端贫困和促进共享繁荣。(来源：世界银行)




·减贫图书·




《国家为什么会失败：权力、富裕与贫困的根源》

Daron Acemoglu和James Robinson




为什么有些国家十分富裕，有些国家却异常贫困？为什么穷国都集中在热带或撒哈拉以南非洲，富国都在温带？带来繁荣富裕的根本原因是什么？富裕的社会能够一直繁荣下去吗？一个社会的贫困与富裕，是如同《枪炮、病菌与钢铁》所说，受到风土与物种之类地理因素的影响呢？或是受到宗教文化的影响？也许是穷国的官员想不到好的政策？

《为何国家会失败：权力、繁荣与贫困的起源》（Why Nations Fails：The Origins of Power，Prosperity，and Poverty）的作者力图提出一种解释国家权力、繁荣和贫困之起源的理论模型。通过研究显示，穷国之所以贫穷，不是由于命定的地理因素，也不是因为传统文化作祟。糟糕的政策很可能不是因为执政者愚笨无知，而是他们刻意图利支持其权力的特权精英，代价是整体社会的利益。繁荣富裕的关键在于这个社会实行何种经济制度。

一个社会若能将经济机会与经济利益开放给更多人分享、致力于保护个人权益，并且在政治上广泛分配权力、建立制衡并鼓励多元思想，作者称为包容性制度，国家就会迈向繁荣富裕。反之，经济利益与政治权力若只由少数特权精英把持，作者称为榨取型制度，则国家必然走向衰败，即使短期之内出现经济成长，却必定无法持续，因为特权阶级为了保有自身利益，会利用政治权力阻碍竞争，不但牺牲多数人的利益，也不利于创新，阻碍了整体社会进步。

数千年的全球史也说明，制度可以往更具包容性的方向移动，也可能会倒退回较具榨取性的状态，浅层的民主也可能被绑架成为实质的权贵政治。

中世纪的威尼斯因为实行较广纳的政治与经济制度而迈向富裕繁盛，反过来又带动制度朝更加广纳的方向前进，盛极一时而称霸地中海。但早期的精英豪族不甘于新人辈出瓜分利益，在当时全球最先进的民主制度下反扑成功，将威尼斯快速拉往封闭的榨取方向，因而导致它逐渐衰落。

基于十五年的原创研究，Daron Acemoglu和James Robinson列举出许多精彩的历史证据，从罗马帝国、马雅城邦、中世纪的威尼斯、苏联、拉丁美洲、英国、欧洲、美国与非洲，建立了政治经济学的崭新理论，非常贴近当前世界关心的重大课题：

◆中国在威权统治下的经济发展，是否能持续狂飙并超越西方国家？中国是本书分析的一个重要实例。两位作者认为，中国的发展一直处于“精粹机制”之下。精英层垄断政治权力，因此有能力动员大量社会资源来发展经济。这种机制虽然把中国从贫穷中解脱出来，却不是一条可持续发展道路，因为在“精粹机制”下，无法产生出“创造性破坏”。“创造性破坏”使经济得以新陈代谢，使政治不至僵化，是一国提高民众收入、增强创新的关键。

◆美国的好日子是否已经到了尽头？美国是否正从抵抗既得利益精英扩大自己权力的良性循环，走向让一小撮人更富有并掌控更多权力的恶性循环？

◆要帮助数十亿贫困国家的人民脱离贫困，最有效的方式是什么？西方富国提供更高金额的人道援助？或是从本书作者对于政治制度与经济制度的互动观察当中找到可行方法？

《国家为什么会失败：权力、富裕与贫困的根源》将会改变你看待世界与理解世界的方式。

 

《反贫困战争的遗产》

Martha J. Bailey，Sheldon Danziger




1964年，约翰逊总统宣布“向贫困开战”，当年国会便通过《经济机会法》，旨在为贫困家庭提供教育和社会化的机会。到今天，许多人都认为这场“战争”以失败告终，是一场高成本的政策试验。官方数据显示，美国2010年的贫困率为15%，与1964年的水平几乎持平。然而，根据近50年来的经验证据，本书却认为，这样的观点过于消极。当时实施的一些项目尽管没有立马见效，但它们阻止了不平等的继续深化，给贫困家庭提供了发展的机会。本书包含三个部分、十个章节，分别介绍了反贫困战争的制度遗产对人力资本、居民收入和生活水准及医疗卫生系统的影响。例如，当时颁布的《中小学教育法》缩小了各州在教育方面的支出差距，使南方地区的学校废除了种族隔离，为非洲裔学生提供了受教育机会；社区医疗中心大大降低了婴儿死亡率，延长了居民寿命；如果没有“食品券”和其他一些营养项目，2010年美国儿童的贫困率可能会提高3个百分点。总之，美国这场反贫困战争的遗产仍然值得仔细审视。从中汲取的经验教训将帮助政策制定者更好地改善穷人的生活。

《反贫困战争的遗产》一书表明，如果没有对贫困的长期战争，今天的贫困和种族歧视可能会更严重。反贫困战争取得了巨大的成功：贫困老人的比例从1959年的35%下降到2010年以来的10%以下。医疗保险和医疗补助增加老人获得医疗保健的机会，并降低了风险。

反贫困战争的遗产证明，政府精心设计的方案可以减少贫困、种族歧视和物质困境，从而驳斥了对有关社会政策的影响的悲观论调，并提供了新的经验和教训，告诉我们可以做些什么以改善穷人的生活。

 

主  办：中国国际扶贫中心

协  办：中国农业大学人文与发展学院

主  编：    左常升

副主编：    何晓军  王小林

本期编译：  唐丽霞 

责任编辑：  张德亮

 

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[1] 西方国家的NGO多属此类，称为“北方NGO”。BRAC是一个孟加拉NGO，也是南南合作的第一个范例。BRAC现在已经将其项目扩展到10个国家。今天，发展中国家治理的一个重要要素就是平衡本土的、“南方的”NGO和外部的、“北方的”NGO之间的关系。从这个角度来说，公民社会就不再是以国家为中心的，而成为一个日益国际化的网络（Mohan，2002）。

[2] 导致对NGO的预测无论在国家层面还是国际层面都有很大出入。以孟加拉为例，NGO联合会记录了900个成员，政府的NGO事务局注册了6500个NGO，而社会服务部则统计了所有半正式和非正式的公民社会组织，共计23000个（Gauri和Galef，2005）。

[3] 占ODA的比例仅从1.59%上升到2.14%（Epstein和Gang，2006）。表明外援的主体仍然是双边和多边的政府间关系。Lewis（2005）预测，即使是在NGO获得资助最多的时期，也仅有10%到20%的援助总额流向了NGO。

[4] 肯尼亚注册的以社区为基础的组织的数量更多，达22万个。

[5] 有人认为考虑到二者与NGO策略及目标的联系，这种区分并无意义（Batley，2011；Rose，2011）。然而在为贫困人口而倡导和支持贫困人口为自身而倡导之间，赋权成果将有巨大的差异。

[6] NGO在服务提供中的一个显著优势是它们能够提供更令人满意的项目安排，在国家资源有限、腐败丛生和问责缺失的情况下，它们是一个安全的选择（Harsh等，2010）。

[7] 许多资助方不愿承认自己常常会通过资助NGO来增强反政府霸权的力量（Clark，1998）。然而，在国际层面上仍然涌现出成功案例，倡导的影响也在凸显，例如围绕取消债务、地雷、公平贸易和近来饱受争议的Kony 2012运动等等的成功（Ibrahim和Hulme，2011）。Kamat（2004）强调“倡导型NGO”并不在地方层面上运行，也不具有地理上的社区代表性，它们倾向于问题导向，在许多社区、地区和国家同时开展工作。它们组织国家层面和国际层面的运动以回应不同的政策或立法改革，更像一个说客组织。

[8] 然而，通过增加个人资产提高能力仍不足以实现赋权。赋权是个过程，必须伴随着改善贫困人口和边缘群体地位的结构改革才能实现。

[9] Batley（2011）认为，与政府官员和机构建立良好的工作关系是NGO能够直接影响国家的策略之一。NGO能够借助这种关系，通过示范和参与，寻求对政府政策和实践的更多的发言权、影响力和抗衡力。对于NGO和广泛意义上的公民社会而言，在结构限制中的工作策略是相似的，即在谈判空间中寻求影响力的发挥。通过获得更多的“内部地位”，许多成功的NGO选择牺牲一定程度的自治性/独立性来确保对政府政策和实践的影响力和抗衡力。White（1999）则认为与国家政府保持利益一致将使NGO离目标受益者越来越远。

[10] 对NGO的早期批评不仅关于其组织结构和影响，也针对围绕NGO缺乏研究和理解这一事实。早期的研究基于难以归纳总结的案例，或是为NGO做的半咨询性质的研究，研究者的研究取向及他们是否有能力保持客观的分析距离也受到质疑（Clark，1998；Bebbington，2004；Lewis，2005；Barr等，2005；Tvedt，2006；Hulme，2008；Harsh等，2010）。此外，支持或反对NGO的观点都具有很强的意识形态色彩，偏好描述性研究，导致针对该部门的研究缺乏清晰的概念框架，也没有对消弭NGO理论和实践中的南北“鸿沟”做出努力（Lewis，1998b；Lewis，2005）。进一步说，研究将组织视作分析单位，而许多研究者没有将NGO置于其所处的制度和社会结构中加以审视（Bebbington，2004；Tvedt，2006）。关于NGO还有许多未知，但也有许多进展，例如国家和国际层面上的跨部门定量研究已经在使用新的调查数据（见Salamon和Anheier，1997；Barr等，2005；Koch，2007；Bano，2008；Koch等，2009；Burger和Owens，2010；Brass，2012），还有近来的跨国家、跨部门研究（例如Kilby，2006；Rosenberg等，2008；Elbers和Arts，2011；Batley，2011；Rose，2011）。研究所起的作用应该是建立起理论体系，从而能够转化为有说服力的政策文本，来规划和指导一个真正的发展替代路径（Hulme，2008）。

[11] 如Simon Morfit（2011）所示，资助方在马拉维对HIV/AIDS的强调导致其他主要部门缩水或消失，包括如农业等议题获得的资助显著减少，为HIV/AIDS问题则日益显性化。这一时期，资助方的偏好在很大程度上决定了资金的配置。马拉维获得的AIDS资助占总发展资金的比例从1989年的约1%上升到2006年的近30%，而其他部门获得的资助则在减少。NGO在应对资金减少时采取了相同的策略，即在其他项目中加入HIV/AIDS视角以确保获得资助。这种筹资方式是否有效姑且不论，如农业、治理等难以与HIV/AIDS联系起来的议题被忽视也引发了一些关注（Simon Morfit，2011）。

[12] 全球发展议程的推动中，“发展传播”（development buzz）通过吸引公众关注，将他们的注意力转向世界的贫困人口（Collier，2007；Cornwall，2007；Lewis和Kanji，2009）。然而这一简单的讯息不足以说明世界发展进程中的复杂问题，采用“一刀切”的方式来解决这些问题将忽视发展中国家内部和它们之间的经验和问题的多样性。

[13] Bebbington（2005）进一步指出，对减贫的新的关注同样使发展过程去政治化了。在20世纪90年代之前，安第斯山地区所有的NGO都会更多地将发展视为社会变革，而不仅仅是减贫手段。

[14] 参与梯区分了不同层次和不同类型的参与，从简单的关注受益者被“通知”和“出席”的参与，到实现与NGO和国家的讨价还价的能力的参与，再到拥有自己的政策过程的参与（Ebrahim，2003）。

[15] 目前的“资本吸附”意味着以大城市为总部所在地的NGO没有动力提高划拨给本应成为筹资目标的地方社区的资源比例。“资本吸附”是指金融资源、人力资源和物质资源附着在从资助方到受益者这条援助链上的某些节点，却没有到达受益者。从这种取向出发，缺少问责并不是类似于腐败增加了个人财富这样的问题，而是吸引或引导资源配置到（从资源到目标群体之间的）特定位置的组织实践（见Harsh等，2010）。

[16] 对NGO筹资的讨论表明，由于治理不善会导致政府间转移缺乏效率，从而促使援助方更多地转向公民社会行动者，流向这些国家的NGO援助反而会增加。然而尚无证据表明NGO能够在国家援助机构无法触及目标群体的情况下实现官方发展援助的目标。

[17] 当资助方倾向于提供短期资金和一次性合同时，这种影响就更明显。由于缺乏必要的稳定性来获得专业知识或进行长期规划，“追逐资金”就会成为NGO永久的优先事项，占去大量的时间和资源（Elbers和Arts，2011）。

[18] 任何组织在于强大的外部机构建立联系时，都面临着被同化的风险——小规模组织只能以大规模组织的利益为准，从而削弱了自身的自治性和对贫困人口的代表性（Joshi和Moore，2000）。

[19] 最小的和最大的NGO在丧失价值方面面临着最大的风险。最大的NGO由于深陷组织内外的复杂网络而只能选择“折中价值”，而最小的NGO则是由于在获得资助方面没有多少选择（Kilby，2006）。

[20] 关注能力建设的路径认为“南方”NGO有能力通过理念实现创新，但却不一定具有相应的能力或资源来加以实施，强调关注“拥有创新性组织特征的NGO却仅能开展有限的创新性活动的现实悖论”（Fyvie和Ager，1999）。

[21] 追求成功使NGO各自疏远、彼此隔离，很少与其他NGO和发展行动者共享信息，也不愿接受评估（Vivian，1994；Clark，1995；Fyvie和Ager，1999）。

[22] 操作长期项目能够推动善治，使国家回到发展的中心。通过国家分配援助资金意味着能够开展大型项目，并提高援助支出的有效性（Murray和Overton，2011）。

[23] 因为MPI是对于贫困进行的直接测量，所以这是可能的。MPI不需要对价格、汇率以及通货膨胀作出相应的调整，所以能够较容易地在不同国家的不同地区之间以及个人之间实现对比。值得注意的是，MPI使用的是可获得的人口和健康调查（Demographic and Health Surveys，DHS）或者多重指标集调查（Multiple Indicator Cluster Survey，MICS）的最新数据，所以不同国家在不同年份的数据有所不同。

[24]根据2010年联合国人口数据，我们所有来自于104个国家的样本覆盖了全球人口的77.7%，也就是54亿人。值得注意的是，和所有类似的计算方法一样，由于用于计算的调查数据来自于不同的年份，并且并不是所有的调查能提供完整的10个指标（其中有97个国家有9个或者10个指标），所以这个算法要求有非常重要的计算说明。当我们用2010年的人口调查数据的时候，我们默认假设贫困水平是保持不变的。这是一个非常强的假设，但实际上我们还是应该鼓励各个国家收集提供最新的数据。参见Alkire和Santos（2010），Alkire、Roche和Sumner（2013）关于为何我们无法预测贫困的讨论。

[25] 这一部分内容支持最近的一些研究发现，这些研究发现表明，贫困的地理分布处在不断变化之中，并且有越来越多的贫困人口生活在中等收入国家（Alkire、Roche和Seth，2011；Alkire、Roche和Sumner，2013；Glasman等人，2011；Sumner，2012；Kanbur和Sumner，2012）。

[26] 由于各个国家人口规模的既定性，这个方法实际上界定了11.9亿人。

[27] 2011年，Alkire、Roche和Seth已经对国家内部的贫困差异，以及全球多维贫困在世界范围内的分布做了相关的分析。

[28] 其中三个国家（也门、索马里和乍得）我们未能在地方层面上实现分解。但是由于这三个国家的贫困程度非常高，且每个国家人口少于2500万，比一些我们所使用的地区还小，所以我们将这三个国家也纳入在地区层面的底层十万人分析范围之内。

[29] 由于采用的是农户问卷，因此我们实际上是对加权后的受访者进行了排序。

[30] 因此，底层十亿人中的每个人至少一项健康（或教育）指标和五项生活水平指标未达标，或者是两项健康（或教育）指标和四项生活水平指标未达标。值得注意的是，以44%为界限划分的贫困人口实际上有11.3亿，而并不是精确的10亿。原因是100个国家的2.64亿人都没有达到其中44.4%的指标。

[31] 折衷的做法是，目前我们只能报告贫困人口的数量以及他们的贫困程度，而不能报告贫困人口所占的百分比，因此也就无法得出MPI值。

[32] 这个算法依旧受限于不同年份、不同指标以及不同定义下的数据集间的不可对比性。对于世界健康调查（the World Health Survey）的MPI测算，以及缺少两个甚至两个以上指标的7个国家而言，这个问题尤其严重（参见Alkire和Santos，2010；Alkire等，2011，2013）。此外，在不同的情景下，MPI的准确性也会自然地有所不同。然而，MPI开启了个人层面的贫困对比的先例，并且会随着数据的完善而不断完善。

 

 

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