2013年 国际减贫动态第一期

本期导读

 

研究前沿	让金融部门为穷人服务
	前瞻性最优救助资金分配方案
减贫会议	儿童贫困与发展国际研讨会在京召开
专家视点	小微金融及其在减贫中的作用

 

 

 

 

 

 

 

·机构专刊·

 

·研究前沿·

让金融部门为穷人服务

Strahan Spencer，英国政府国际发展部经济顾问

Adrian Wood，牛津大学教授、英国政府国际发展部原首席经济学家

 

在金融和发展领域，双边援助方像英国政府国际发展部能扮演怎样的角色呢？在三项最主要的援助项目中，它应该最优先提供哪项援助，且它可以使用哪些国际性的、政府驱动的、作用于私人部门的工具呢？这篇文章为这些问题提供了一些答案。

一、金融部门和穷人

英国政府国际发展部的起点必须是它的中心目标，即减少贫困。我们的中期目标是完成千年发展目标，其任务之一是在1990到2015期间使世界上每日生活费用少于一美元的人口比例减少一半。其它的任务有改善教育、医疗、性别公平，以及提高环境的可持续性。减少贫困方面，有一些重要方面是难以被量化的：降低穷人面对经济冲击时的脆弱性，增强他们对自身命运的掌控能力，加强他们对社会、政治和经济进程的参与度。

金融部门和这些目标的相关之处在哪里呢？我们会对金融部门对穷人的帮扶功能进行回顾，当然也会回顾一下它们的失败史，并且提出让金融部门更好地服务的一些原则。

（一）金融部门如何帮助穷人

一个很重要的（尽管只是间接的）金融部门帮助穷人的方法是加速他们所在国家的经济增长率。它的作用渠道已经很为人们所熟悉。它可以通过提供有吸引力的回报和适应人们需求的到期日的金融工具来调动起人们的储蓄。它可以通过筛查投资项目计划和监督股票发行方和借方的行为来提高投资效率。金融部门能够提供分散风险和给风险定价的方法，使得大规模、高风险的经济活动能够进行。它还可以通过提供便利且廉价的交易媒介来减少市场经济的交易费用，这使得买卖双方都能够更好地参与商业活动。

由于以上的原因，金融部门对经济增长的贡献是毋庸置疑的，尽管对于其贡献是否存在和贡献大小的计量经济学估计仍旧存在争议。金融指标和国家收入水平的相关性已经得到了很好的确定，并且近年各种研究（比如Calderon和Liu，2003）发现了金融发展对经济增长的因果关系的证据（既有因也有果）。一些研究还发现这种因果联系还是相当强的：比方说，Leving，Loayza和Beck（2000）估计了银行给私人部门的贷款每加倍一次（相对于GDP的比例来说）几乎能为长期增长率贡献两个百分点。但是不是每个人都会被这样的结果说服（Zingales，2003），并且建立因果联系和精确估计的技术问题等固有的困难使得任何经济计量结果的解释都需要谨慎。

金融部门的发展服务于穷人的另一些方式则更为直接一些。正如Rutherford（2000）指出的，金融服务能够让穷人把小额积蓄流日积月累地转化为大额存款，从而使穷人不仅能够通过投资而取得收入，而且还能降低穷人受到经济冲击的危害、应对整个生命周期中的需求购买一些有用的耐用消费品。因此，举例来说，人们有一些储蓄行为以后，金融部门就能提供给人们为总储蓄而制定的储蓄计划；在人们有储蓄之前也可以提供贷款服务，而作为于过去和未来发生的储蓄的交换，它也能提供保险服务和ROSCA（一种存贷轮流的结合品）。因此，金融服务不仅能够减少收入贫困，也能够减轻其它方面的贫穷，如通过提供送孩子上学和医疗的帮助来提高穷人的教育和健康水平，通过给予妇女获得金融资产的渠道来提高性别平等。金融服务还能够改善环境：太多的环境恶化是因为穷人在缺乏任何资本市场的情况下不得不做出的一些短视的行为。

Rutherford等还正确地强调了穷人需要一系列金融服务这样一个事实。小额信贷可以为减少贫困做出很有价值的贡献，但是还不够：对于那些极度贫困的人小额信贷的作用非常小，因为他们有更大的风险规避程度和投资机会更为有限。对于那些最穷的人，储蓄和保险计划更加合适，不仅降低他们受到经济冲击的危害程度，而且还能使他们的家庭能够承担更高回报但更高风险的投资。并且，给穷人和他们公司的小额信贷的收益取决于当地经济投资机会的范围大小，后者又取决于穷人所在国家经济的发展程度。这使我们回到了金融部门的间接帮助作用——通过促进经济增长来减少贫困。

（二）金融部门是如何无助于穷人的

实际上，发展中国家的金融部门在我们下面所概括的几种情况下常常是无助于穷人的。金融部门并没有为经济增长做出应有的贡献，其主要是因为银行系统的脆弱性。比方说，低收入国家的银行部门提供的国内信贷在1999年只有GDP的43%，而高收入国家则达到了148%（世界银行，2002）。他们在金融中介方面非常的低效：比方说，低收入国家的利率价差是高收入国家的三倍多（低收入国家是15%，高收入国家是4%（世界银行，2002），并且这种差别不可能仅仅是更高风险的反映。他们的银行系统更加的脆弱：在一份跨度为20年的50个国家的样本中，与发达国家相比，发展中国家发生银行危机的可能性要大一倍（国际货币基金组织，1998），而发展中国家在20世纪80年代和90年代为危机支付的财政总费用据估计有1万亿美元，大约等同于1950年以来所有国外援助金额的总数（世界银行，2001）。最后，低收入国家的银行系统常常无助于其大部分的生产部门——不仅包括中小企业，还包括各种行业的企业，而他们却往往将存款投资在短期国债上。

金融部门同样不能给穷人提供直接的帮助。穷人往往缺乏向正规金融机构借贷的条件：比方说，在乌干达，只有8%的农村家庭拥有银行账户，很可能是由于92%的农村家庭住在距离最近的银行5千米以外的地方（IDC，2000）。非正规金融部门也是一样，虽然其经常起到了有用的合适的替代性作用，但是它缺乏正规金融部门所具有的调动资金和分散风险的能力。小额信贷的出现使得上述缺失得到了一些弥补，但是相对于对金融服务的需求和其它的金融部门提供的服务规模而言，小额信贷提供的金融服务仍旧是小规模的。比如说，乌干达的人口为2千万，而小额信贷机构总共只有18.3万信用客户和26万贷款客户，并且对于5个农村地区的小额信贷供给据估计只占到了总需求的6%。另外，迄今为止很少有小额信贷机构能够凭借其自身经营能力而存在。

（三）如何使金融部门更好地为穷人服务

在寻求解决此类问题的方法时，人们需要一开始就具有冷静的头脑才能找到原因。不是所有的问题都有解决方法，甚至解决的原则：比方说，反应更高风险而非低效率的高利差部分是不能被消除或压缩的；中小企业融资困难在某种程度上是世界上所有国家的特征。即使原则上有解决方法，通常这些问题是市场失灵导致的，因此实际上解决起来并不能保证其收益大于成本。发展中国家的金融历史上包含了太多这样的例子：意图良好的（行政）干预不仅无法解决问题而且带来了很多副作用。

我们在附录（略，可详见原文）里提供了考虑这些事情的方法的矩阵。这是一张大而带有细节的表格，表1仅提供了框架性的概览。对应于两种金融部门服务穷人的主要方法（间接的，通过加速增长；直接的，通过微观层面），这个表格有两个主要栏目，每一个栏目又被分成“问题”和“回应”两个子栏目。该表的每一行对应于特定种类的问题原因，并且该行被分成两大类原因：市场失灵和公共部门失灵。我们用“公共部门失灵”（Public Failure）而不是“政府失灵”（government failure）是因为我们将援助方的失灵和国际组织的失灵以及发展中国家政府的失灵都包括在内。

 




表1      金融部门助贫分析矩阵的结构
	提高经济增长率		直接帮助穷人
	问题	回应	问题	回应
市场失灵
公共部门失灵

在“市场失灵”这一行中，有一些常见的原因：公共品、垄断、逆向选择和不对称信息。即使没有市场失灵，原则上不平等也是行动的合理原因，但是矩阵中并没有列出，因为实际上这种动机常被滥用于证明给非贫困人口信贷补助的正当性。这些市场失灵的结果是贫困陷阱——一个经济体陷于一种低水平的均衡，由于协调困难、信息缺乏或者交易费用等原因无法跳出贫困陷阱而迈向一个有潜在可及的高水平均衡。我们相信经济学家过于隐含地假设均衡是唯一的，而更经常的是均衡并不是唯一的，尤其是对于发展中国家而言。表格的各行里的“公共部门失灵”，也包含了标准的问题原因——比如道德风险和挤出效应——但还包含了相关公共机构能力不足和不当激励等。

“回应”的那一栏不仅包括了可能解决相应问题的行动的描述、而且还包括了（在括号里面）负责识别问题、设计及执行相应对策的主要执行者的身份。此外，矩阵区别了相关问题对策回应的执行主体：国际团体，国家政府，私人部门（包括非政府组织）。私人部门中能带来变化的一个重要团体是商会，该团体通过克服协调失灵问题以及传播信息和新想法而帮助贫困人口和国家脱离贫困陷阱。然而，我们要强调的是矩阵中列出的那些对策回应在有些情况下是尝试性的，并且矩阵本身必然是不完整的。它仅仅是提供了一个组织思考的框架。

二、英国政府国际发展部（和其他双边援助者）所扮演的角色

给定矩阵中问题、对策和执行者的类型，类似英国政府国际发展部这样的双边援助机构应该起到怎样的作用呢？

（一）优先对象和可利用的工具

所有双边援助机构的资源都是有限的，因此需要确定援助的先后次序。在现有的背景下，需要回答两个问题。一个是用于改善金融部门的资源比例问题，这部分的资源投入就会与所有其他重要的资源投入需求相排斥，比如说普及基础教育目标和抗击HIV/AIDS目标。另一个问题是如何去安排投入到金融部门的资源以实施不同类型的干预任务。原则上，对于这两个问题正确的答案是如何做到减贫效果最大化，但实际上我们缺乏我们所需的实现这种最优安排的信息。

这个困难与另一个困难纠缠在了一起，即对以上两个问题的正确答案又因国家不同而不同。英国政府国际发展部可以也应该利用每个国家政府自己设定的计划和优先顺序。但即使如此，信息仍旧不够。

国际货币基金组织和世界银行的金融部门评估项目（FSAP）可诊断金融部门的脆弱性并确认使金融部门能够得以发展和强化的行动，同时他们的标准与准则遵守情况报告（ROSCs）可监督国际标准与准则的施行情况。然而，金融部门评估项目（FSAP）和标准与准则遵守情况报告（ROSC）极少关注贫困问题。相比之下，虽然减贫战略文件（Poverty Reduction Strategy Papers）关注贫困，但往往缺乏足够的对金融部门的分析。

其它一般性考虑是双边机构的作为受限于它们能够使用的工具范围。一般认为，英国政府国际发展部的所有工具都是两种成分的混合：基于我们员工和顾问所掌握知识而提出的建议，各种基金的额度。这两种成分可以组合出不同的方案。比如，技术援助的建议部分比例较高，一般预算支持则资金比例较高，其他项目则介于两者之间。即使这样，可选方案仍旧少得可怜，即英国政府国际发展部仍旧有许多想做而无法付之于行动的事情。

接下来，我们将回顾一下英国政府国际发展部在金融部门的活动，用我们的矩阵中的三类推动变革的行动方框架：国际团体，各国政府和私人部门。针对每个行动方，我们都会概括出指导我们行动的原则，并且给出我们所做过项目的一个案例，还包括我们对该项目是否成功的一个评价。

（二）国际性的行动

有两个主要理由促使英国政府国际发展部采取国际性行动。其一是有一些问题只能在国际层次上来处理，其中最明显的例子是改善国际金融结构。其二，对于本质上不需要国际协调的问题也适用，就是往往英国政府国际发展部与其它援助者一起协作将更为有效率，无论是双边的还是多边的合作。这种效率的提升部分是因为资源的整合即数量上的优势，其他部分来自于高效分工协作，即不需要每个捐赠者去做所有的事。集体行动还能够给英国政府国际发展部机会去影响其他捐赠者的政策和实践，特别是说服他们不去做一些我们认为毫无帮助的事情，比如给农村信用机构提供补贴。

让我们在国际上能够有所作为的工具是英国在国际金融机构委员会当中的席位，通过这个渠道我们能够提供建议且能够试图施加影响。另一个工具是同行压力，这是改进其他捐赠者和机构运作的非常有效率的方式。我们的资金使得我们能够对多边机构、信托基金和我们认为重要的目标的多边倡议有所贡献。最后，我们可以发起、参与及资助国际论坛来提升研究、协调及信息共享。

我们英国政府国际发展部行动的例子是工具的最后一类：CGAP，扶贫咨询小组（Consultative Group to Assist the Poor）。CGAP是一个国际性的机构，它召集了从事小额信贷的29个多边、双边、私人部门的捐赠者。在本文图（略）中矩阵里，我们参与的动机之一是纠正市场失灵，即提供信息和高质量的技术援助。CGAP为特定小额信贷机构提供了全球市场信息清算机构、有的放矢的支持，其目的是使小额信贷从业者扩展最佳实践。我们的其他动机是对付公共部门失灵，即这个领域当中不同捐赠者之间缺乏协调，包括他们没能按照主流最佳实践方式运作。为此，CGAP提供培训、制定公共准则，并且试图使在一个特定国家中从事小额信贷的不同捐赠者更加协调地工作。

CGAP是否有用呢？就信息传播而言，我们估计它是非常有效的：CGAP是小额信贷捐赠人的最重要且最受尊敬的信息共享的全球渠道。就协调而言，它则没有这么成功，基本是因为一些捐赠者缺乏意愿。这样的结果给我们上了重要（尽管是事后看法）的一课：有许多捐赠者参与的国际性倡议仅仅在每个捐赠者都有意愿使其有效时其才会有效。

（三）通过政府行动

对于英国政府国际发展部而言，需要遵照英国政府的意愿而行动。尤其是在金融领域，因为英国政府国际发展部在很多关键大事上并不是正式的牵头部门：在某些情况下，财政部才是，其他时候则是英格兰银行或者英国金融服务监管局。这时候，如果我们想要影响英国政府关于发展中国家的政策时，我们必须设法去影响其他部门。英国政府国际发展部的职员在这件事情上面花费了很多时间，且就其减贫而言收益成本比似乎与其他活动相比还不错。

英国政府国际发展部还设法通过发展中国家政府发挥作用，这些国家政府承担着让金融部门为穷人服务的最基本职责。“通过”一词值得强调：我们认为像我们这样的双边援助者的作用是支持和帮助发展中国家履行其职责。困难的是如何更好地做到这一点，这就让我们回到了政策工具这一主题。

项目和技术援助这些传统工具在改变系统或者机构及带来实实在在的变化方面还是很有效的。然而，即使用好这些工具（其实事情往往并不是这样），这些工具在建设政府自身的发展和实施长期可持续政策的能力方面并不是那么有效。这个缺陷让我们及其他捐赠方转向使用其他类型的工具，包括更高层次的政策讨论和直接向政府预算引入资金（部门层面或者是总体层面）的混合使用。这个方法原则上是比传统的捐赠人独立支配的大批项目要好。但是这种方法并不是在所有国家都能够使用，仅仅对于那些有能力规划好政策和拥有较好的公共会计系统的政府才有效。而且，即使在有些能力使用这种新方法的国家里，仍旧可能存在互补性的传统援助工具。

英国政府国际发展部执行过一个监督流入发展中国家的私人资本的项目。这个项目给几个主要为非洲国家的政府提供了技术援助和拨款，目的是使之能够通过对投资者的调查、更为全面地且更为及时地监管进出的私人资本。我们做此事的动机是希望对国际金融流动稳定性这样的公共品有所裨益。这不仅要求在国际层面上有作为，而且要求这些国家在管理资金流动方面有更强的能力。这种能力的一个必要成分就是信息，且我们承担这个特别项目的一个原因是由于很多国家对其资本账户部分解除管制损害了它们之前依赖的主要信息源。换句话说，有必要在无高度资本账户管制的情况下找出其他方法去得到资金流量的信息。

这个项目做得是否成功？在某些方面，确实很成功。我们能够得到更多的信息，因而收获了一些意想不到的发现。尤其是，流入非洲国家的私人资本比原本估计的要多很多。比如，进入坦桑尼亚的外国直接投资被发现是我们想象的量的五倍。这个项目中，是否应该将这种收集信息的能力发展为可持续的政府行为仍旧要打问号，因为这些国家的政府在这个项目结束以后仍旧需要收集信息，虽然现在讨论这个问题还为时尚早，但是为了让这样的结果更有可能发生，我们在想，在这个项目的第二个阶段，我们要在区域金融机构建设过程中实现这方面的职能转移。

（四）作用于私人部门

由于大部分金融活动参与者都是私人部门的机构（包括NGO），因此理论上作用于私人部门是极其重要的。但是对于英国政府国际发展部和其他的捐赠者、包括多边的捐赠者而言，直接作用于私人部门是有困难的，尤其是区别于NGO的那些营利型的机构。一个主要问题是，这样的机构有很多。英国政府国际发展部或者其他任何人是绝不可能作用于大部分的这些机构；如果我们挑出一些，就会明显地有不利的副作用。资助几个特定的公司很有可能会引起扭曲和无效率，并且提供了腐败的激励。资助还干涉到了原本属于发展中国家政府活动的范围。只有在当地政府缺乏必要的能力或者潜在有用的活动已经失败了的情况下，捐助者的这种行为才能被证明有用，比如说，在没有政府部门有能力处理小额信贷机构的情况下。

对于工具的选择来说，倡议和信息是非常有吸引力的，这主要有两个原因。其一是它们比拿钱资助更不可能造成不利的副作用。其二是倡议和信息，通过传播和贯彻新思想，对于逃离低水平均衡迈向高水平均衡有很大帮助。然而，英国政府国际发展部还会使用各种金融工具。对于实验或者试点活动而言拨款是比较合适的，如一种新方法或者新机构的初创。但是作用于特定的私人企业还是有产生负面副作用的风险，如给予一个公司不公平的优势、扭曲竞争、或者为无效率提供资助。进一步说，一旦拨款已经划出，我们对受助公司并没有持续的影响力。

英国国际发展部的一个新领域是2002年国际发展法案允许的非资助性金融工具，该法案允许使用贷款、证券投资、担保和多种债务证券计划组合等金融工具。这些新型金融工具允许我们以接近于市场条件而非纯粹的援助条件下提供资金，而且不易造成市场扭曲或其他负面影响。这个法案还创造了一种使用我们的资金撬动更大量资金的可能性，特别是把我们的资金与私人资金合并在一起。这类工具的问题是国际发展部缺乏设计和管理这类金融工具的专业知识、也缺乏一个适合的内部组织结构进行此类运作，因而使得我们不得不通过中介机构对这类非援助性的金融工具进行早期试验。

近几年我们用的另一种金融工具就是挑战基金，这主要是与私人机构分摊成本的援助款项。这种资金的吸引力在于它们提供了一种相当有效且可行的资助私人部门创新的方法。（然而“可行”一词必须达标：从挑战基金申请资助需要相当程度的能力和深思熟虑，定会排出很多小的或者非正式部门的公司）。我们英国政府国际发展部作用于私人部门的一个例子是金融深化挑战基金（Financial Deepening Challenge Fund）。这个180万英镑的国际基金为私人公司或者联营企业、或者它们与政府机构或者NGO的合作提供“匹配援助”。这些援助的目的在于资助创新动议，从而促进非洲和南亚国家的穷人对于多样的金融服务的可获得性、且尤其重视能够被复制和规模化的计划。我们的一部分动机是去纠正导致针对穷人的金融服务供给不足和研发投资不足的市场失灵（研发尤其能够有益于穷人），另一部分动机是去纠正公共部门失灵，即发展中国家缺乏有效的政府和私人部门的合作。

金融深化挑战基金（Financial Deepening Challenge Fund）有多成功呢？因为申请过程是具有竞争性的，因而在透明性上做得很好，这对我们很重要，因为我们必须要能够回答“你为什么要选那个公司”的问题。这个过程还很快：援助款项申请、批准和下拨周期仅仅占传统项目周期的三分之一。它还撬动了更多的资金：在这个过程的头两轮，我们拨出了270万英镑的援助款项、吸引了480万英镑的匹配资金。然而，我们也现了一些缺点。其一是：即使是得到了配套援助款项的单个企业也倾向于不去做那些改善整个部门发展环境的业务、及利人利己的事情。为了抵消这样的倾向，我们在基金中引进了新的使环境更具能动性的窗口以吸引项目申请。其二是：有些公司会因为英国政府国际发展部原则上拥有它资助的活动所产生的知识产权而失去兴趣（尽管这是我们能够改变的事情）。最后，我们了解到挑战基金机制对于公共团体并没有太大作用。政府部门的申请量非常少，明显主要是因为很难把竞争的资助和正常的公共部门预算过程相配合。

（五）进一步研究的事项

我们的问题始于“英国政府国际发展部应该怎么做才能使得金融部门更好地为穷人服务？”在概括针对这个问题的答案的时候，我们希望我们已经传达出英国政府国际发展部意识到金融部门在减贫方面的潜在重要性，并且我们知道这种潜在重要性并没有被完全认识清楚。我们希望我们表达了我们的观点，即旨在改善现状的有效干涉需要对金融部门的详细了解和分析。我们感到我们已经取得了一些了解和分析，但是并不足以使我们自信我们能够为金融部门投入正确数量的资源或者能够用最有效的方式来使用这些资源。下面我们谈一下我们认为我们仍需要更多了解和分析的一些领域。

国际标准和守则有多有效呢？英国政府国际发展部赞助且支持了金融部门改革和强化（FIRST，Financial Sector Reform and Strengthening）的动议，这是一个为发展中国家实施国际认可的金融部门的守则和标准提供技术援助的多边基金。我们认为这是一个值得赞助的项目，但是我们希望能够更加了解这些守则和标准的影响。它们之中哪个是最重要的，实施它们能够改变什么，最后又得到了什么样的结果呢？

如何向穷人、农业企业和小企业提供全范围的可持续的基于商业基础的金融服务呢？正如Matin，Hulme和Rutherford（1990）所说的：第一个“小额金融革命”揭示了“可以对穷人提供银行服务”，第二次革命将面临的挑战是显示有可能对穷人提供一系列金融服务来满足他们生计的所需。与此相关的，我们想知道如何使小额金融进入正式金融部门。我们仍需补足的知识的最后一个例子是不同类型的、非援助的、支持私人部门活动的金融工具的成本收益比较。

很容易在这张我们需要了解的知识的清单后面添加新东西。了解这些知识需要的是高质量的政策方面的研究。英国政府国际发展部因此欢迎关于文章涉及的这些事项的研究已经取得的进展，且期待着未来研究的进一步进展。

资料来源：Strahan Spencer and Adrian Wood, Making the Financial Sector Work for the Poor. The Journal of Developtnetit Studies, Vol.41. No.4, May 2005, pp.657-675.

前瞻性最优救助资金分配方案

Adrian Wood

牛津大学教授、英国政府国际发展部原首席经济学家

摘要

救助机构没有完全接受在各个国家间分配救助的Collier—Dollar模型——尽管该方法也以减少贫困为目标——部分由于它与千年发展目标暗含的救助分配方式存在分歧。在更广泛的救助分配模型中，救助机构既关注未来贫困的减少也关心解决眼下的贫困问题。上述分配方式只是更普遍的救助分配模型的两种特例。该模型可以根据发展中地区的数据进行实证研究，通过在分配公式中添加减贫调整项能够解决两种分配模型的分歧。

 

关键词

外国援助；减少贫困；Collier—Dollar模型；千年发展目标（MDGs）

引言

Collier和Dollar（2001，2002）这两篇具有深远影响的文献实证地提出了一个在贫困国家中分配世界援助的模型，并最大程度减少贫困。该模型广为各个救助机构了解，深刻影响了著名救助机构的行为。

然而，实际的救助分配方式不断与Collier—Dollar（C—D）模型发生背离，即使是那些以减少世界贫困为目标的救助机构也是如此。背离的一个显著特征是对非洲的救助超出了C—D模型建议的数量，导致对其他落后地区特别是南亚地区的救助不足。Commission for Africa（2005）和Millennium Project （2005）进一步强调了该现象。可是鉴于非洲发展缓慢并难以实现千年发展目标（MDGs），2005年G8和联合国千年首脑会议却继续呼吁增加对非洲的援助。

下文将论证出现这种显著背离的原因正是C—D模型没能完全契合救助者（以及纳税人）减少世界贫困的偏好。C—D模型遗漏了时间变量，导致判断不同国家对援助的迫切程度仅仅依据当前的贫穷程度，然而救助机构和人们更关心是——基于理性和道德的理由——既包括当前也包括未来的贫困程度。值得注意的是，救助机构追求千年发展目标导致给予非洲过多援助而对亚洲贫困地区援助不足的原因是：a. 救助机构希望减少当前和未来的整体贫困程度，b. 认为非洲减贫的速度远低于亚洲贫困地区。

救助机构正在救助分配过程中试图协调偏好和理念，MDGs与C—D模型不仅在理论上对长短期的考量不同，而且目标导向型的MDGs与最大化约束下的C—D模型存在着实践上的差异。本文旨在综合C—D模型和MDGs并提供一个博采众长的模型。

图1揭示了综合二者的基础所在，纵轴表示一国的贫困数量（贫困率乘以人口），横轴表示时间，从现在到未来T。C—D模型分配救助只依据初始贫困数量H₀：一国初始贫困数量越大，就应该分配越多的救助。而以MDGs为基础的分配方案则主要关注H₀到H_T之间的斜率，一国贫困减少得越慢就越应该获得救助。下文将详细阐释该观点，第二节扼要重述了C—D模型；第三节总结该模型对救助者决策所产生的影响及其局限；第四节介绍了一个考虑前瞻分配模型；第五节说明C—D模型和以MDGs为基础的分配方案只是前瞻分配模型的两个特例；第六节将发展中地区的实证数据应用于该模型，并将分配方案与前述两种模型进行比较；第七节分析救助机构应该如何修正现在的C—D模型，以便修正后的C—D模型能够实现前瞻目的；第八节总结全文。

虽然模型用于国家间的救助分配，但是该模型也适用于区域间的救助分配。表2采用世界银行地区分类，将中国和印度分别作为独立的地区，分成共计8个地区。以2004年为基期，表格展示了每个地区通过方程（16）计算出的救助分配的数值。贫困数据包括初始人数比例、预计的贫困人口减少率（从2004—2030年）和收入弹性（2004—2015年）都来自于世界银行。本文将人口加权的地区平均CPIA分数作为P_i的代理变量。



表2 影响救助分配的变量
		$1/天贫困人口2004（%）	人口2004（百万）	人均收入2004（PPP$000）	平均CPIA分数2001	预测2004—30年贫困率降低（%）	估计的贫困收入弹性2004—15年
撒哈拉以南非洲		41.1	719	1.9	3.3	-0.3	-0.7
南亚		32.0	1448	2.8	4.0	3.4	-1.4
	印度	35.8	1080	3.1	4.2	2.9	-1.1
	南亚其他地区	28.8	368	2.0	3.6	7.3	-3.8
东亚		9.1	1870	5.1	3.9	9.6	-2.3
	中国	9.9	1297	5.5	4.1	9.7	-1.9
	东亚其他地区	8.8	574	4.0	3.6	9.2	-3.7
拉丁美洲		8.6	541	7.7	4.0	0.8	-1.7
欧洲和中亚		0.9	472	8.4	3.2	2.7	-1.7
东亚和北非		1.5	294	5.8	4.0	1.8	-2.5
发展中地区		18.4	5344	4.6	3.8	2.1	-1.3

表3展示了一个最优救助分配。第一列数据是每个地区初始贫困人数，数据来源于世界银行（见表2），第二列是在贴现率为0、期限为25年（对应于1990—2005年的千年发展计划和2004-2030年的贫困预测表）情况下的减贫调整项。政策制定者赋予每年贫困程度相同的权重，且不考虑期限外的情况。第三列是在进行援助之前的未来贫困的“折现值”。




表3 基于减贫调整的C—D模型的救助分配情况（r=0，T=25）
		$1/天贫困人口2004（百万）	减贫调整项	未来贫困的折现值	救助总额的最优比例（%）	贫困-GNI比率（贫困人口/$1000000）2004	2004年救助总额实际比例
撒哈拉以南非洲		298	26	7785	32.5	222	37.1
南亚		62	17	7825	67.5	113	10.4
	印度	86	18	6873	26.0	115	1.5
	南亚其他地区	76	12	873	41.6	141	8.8
东亚		169	9	1603	0.0	18	10.7
	中国	128	9	1205	0.0	18	1.9
	东亚其他地区	41	10	398	0.0	22	8.9
拉丁美洲		47	23	1060	0.0	11	10.1
欧洲和中亚		4	18	81	0.0	1	16.9
东亚和北非		4	20	89	0.0	3	14.8
发展中地区		985	20	18443	100.0	40	100.0

第四列是最小化世界未来总贫困贴现值（第三列数据最后一行）的地区间救助分配方案。世界救助总额根据救助机构2005年的承诺约为1000亿美元，资金分配方案的百分比是救助资金绝对数量的百分比。分配方案是基于C—D模型中的H_0i，并使用C—D （2002）变型Ⅰ里面的b3，b4，b5（分别是0.54，0.02，0.31）。

中等收入地区在表格的下半部分（东亚、拉美地区、欧洲、中亚以及非洲中东部和北部地区）没有获得救助，甚至拥有超过1亿贫困人口的中国也没有获得救助。该结果与C—D （2001，2002）文献相似，尽管地区加总数据掩盖了中等收入地区的低收入国家而夸大了该问题。其产生原因是，对C—D模型中的H_0i而言，救助只能通过增加国家收入减轻贫困，从而更有效的救助方式是将救助分配给那些每1美元国民收入对应穷人数量（H_i/ Y_i或者h_i/y_i）更高的地区——H_i/ Y_i是一个指示变量，正如表3第五列所示，中等收入国家相对非洲和南亚获得援助较低的原因，既是因为较低的贫困数量h_i，也是因为较高的国民收入y_i。

低收入地区间的救助分配乍看让人惊讶。尽管存在着前瞻的减贫目的以及相对南亚更慢的预期减贫速度，非洲地区仅得到总救助的1/3。印度尽管拥有五倍于南亚其它地区的初始贫困人口数量以及更慢的预期减贫速度，印度得到的援助也少于南亚其它地区。对于该结果的解释是，不同地区对援助利用效率不同成为影响分配的主导因素，抵消了在需求迫切程度方面的差异。一个低的CPIA得分和一个低的贫困弹性的组合导致非洲地区获得的减贫救助大幅度减少。在印度一个远低于南亚其它地区的贫困弹性和一个稍高于南亚其它地区的CPIA评分，使得把救助更多地分配给南亚其它地区而不是印度更有效率。

表3的最后一列是援助分配的实际情况，显示援助分配的实际情况与理论预期的巨大差异。中等收入地区获得了总救助金额的一半，与理论预期中完全不给中等收入地区救助相比较，证实更多的援助分配并不以减少贫困为判断标准，而有着其它种种判断标准（Alesina & Dollar， 2000；C—D，2002）。低收入地区的分配也同样存在着差异：印度实际上获得的援助仅占低收入地区总援助的3%，即世界总援助的1.5%，远低于预期中26%的世界总援助份额，反映了其中存在的偏误；并且非洲实际获得的救助额是南亚其它地区的4倍，而在理论上的最优分配中，二者的比例不会如此悬殊（尽管非洲地区实际获得援助份额非常巧合地与理论上最优份额相似）。

表4是本文的核心内容，展示了如何在具有不同的贴现率和时间跨度情形下对低收入国家进行救助分配，表格中间行和表3的假设一样都是0贴现率、25年期的情形。表格上面2行表示更少考虑未来的情形：C—D模型作为本模型的特例之一，其期限仅为1年，在第1行给出其结果；一个25年期限和10%贴现率的组合情形展现在第2行。表4的最后2行展示的是更加重视未来的情形：表3中虽然也假设了0贴现率，但期限设定为25年，而此处的第4行和第5行则将期限分别拓展为50年和100年（这正是MPGs作为本模型的特例，最大程度地看重未来的减贫情况）。

表4     r和T不同取值对于救助分配的影响
	救助比例（%）
	非洲/低收入	印度/低收入	OSA/南亚	非洲/非洲+OSA
未来无权重 （r=0，T=1）	0.0	34.7	65.3	0.0
未来部分权重 （r=10%，T=25）	14.0	33.1	61.5	20.9
未来较多权重 （r=0，T=25）	32.5	26.0	61.6	43.8
未来大量权重 （r=0，T=50）	67.2	12.2	63.0	76.5
未来绝对权重 （r=0，T=100）	100.0	0.0	n.a.	100.0

表4表格的第一列显示了非洲在低收入国家救助额中所占的份额（同时也是在整个世界救助额中所占的份额，因为中等收入国家按照模型分析没有获得救助）。第一行，救助的目标是减少当期的贫困，尽管拥有40%低收入国家的贫困人口，非洲竟然完全没有获得救助。鉴于表2中非洲的CPIA分数和贫困弹性，以及对C—D模型中对“救助促进经济增长功能”的假设参数值，对非洲进行的任何救助都毫无效率可言。（这一结果与C—D（2001，2002）文献不同，在那篇文献中，即使完全不考虑未来，非洲地区仍然被分配了大量援助，主要由于C—D模型中的贫困弹性比表2中的数据更有利于非洲。）

然而，从表4的第一列由上往下看会发现，尽管非洲的救助效率是非常低下的，在逐渐变得更加前瞻的模型中，对非洲分配的救助份额迅速上升。假设r=0，T=25，非洲获得的救助份额从0增长到了1/3，T=50的时候，救助份额增长到了2/3，T=100的时候，非洲获得了全部的救助。印度获得的救助在低收入国家救助中占有的份额（第二列）相应的减少，但印度和南亚其它地区所占份额的相对比例（第三列）变化不大，而非洲和南亚其它地区所占份额的相对比例（第四列）迅速增加。

表4中的数字变化说明了救助者不同目标对救助分配结果的影响，表5中，r和T保持不变，显示分配结果如何随增长函数（方程（3））的参数值以及贫困弹性的变化而变化。第一行是基准情形，和表3相同。下面2行改变b3和b5，分别增加和减少分配政策的敏感性分数（这是C—D （2002）中的变型Ⅲ和变型Ⅳ）。接下来的2行改变b4，分别增加和减少救助的报酬递减率。最后1行将b3，b4和b5都恢复原状，令所有地区的贫困弹性一致等于-2，正如C—D （2002）所假设的




表5    救助分配对于C—D救助——减贫方程参数的敏感性
	参数值			救助比例（%）
	b3	b4	b5	非洲/ 低收入	印度/ 低收入	OSA/ 南亚	非洲/ 非洲+OSA
基准	0.54	_0.02	0.31	32.5	26.0	61.6	43.8
政策质量敏感度
高质量	_0.93	_0.02	0.42	15.1	45.9	45.9	27.8
低质量	_0.15	_0.02	0.21	52.4	1.1	97.7	53.0
救助回报递减
快	_0.54	_0.04	0.31	24.2	50.8	33.0	49.1
慢	_0.54	_0.01	0.31	33.6	0.0	100.0	33.6
所有地区贫困弹性=-2
	_0.54	_0.02	0.31	74.9	25.1	0.0	100.

表5的后4列展示了前述变量的种种变化带来的影响，主要考察了4个方面，和表4的考察内容相同（所有的变化都是建立在不给中等收入地区任何救助的基础上）。比如，更少的政策敏感性分数大幅度增加非洲地区获得的援助，减少印度获得的援助使其接近于0，并使南非获得的援助也略有增加。相比之下，更高的救助报酬递减速度使得印度获得的份额翻倍，而南亚其它地区（更大程度上）和非洲地区获得的救助减少。消除贫困弹性的变化对印度基本上没有影响，但原本更加具有贫困弹性的南亚其它地区获得的救助减少至0，而非洲获得的救助份额从原本的1/3升至3/4。

Cogneau和Naudet（2007，表5）的文献表明，他们提供的前瞻救助分配模型也对贫困弹性的变化十分敏感。他们还指出，正如表5的最后一行，在将各地区的贫困弹性统一设定为-2之后，按照C—D模型的H_0i进行估计，非洲将得到几乎所有分配给低收入地区的救助（虽然这仍然不能解释为何1/3的救助被分配给了中等收入地区）。当Cogneau和Naudet允许贫困弹性随国家不同而变化，则非洲只能获得低收入地区救助的一半份额（在目前的计算中，如果使用基准参数值，并令r=0，T=35，则非洲也将获得低收入地区救助的一半份额）。

总的来说，表4给出的在地区间进行救助分配的比例很大程度上取决于未来世界减贫目标的时间跨度。如果只考虑短期情况，完全不给非洲地区分配救助是可以理解的，因为将救助分给非洲以期实现减贫目标是非常低效的。相反，如果考察一个相当长的时段，将救助全部分配给非洲地区也是可以理解的了。而表5中的数据则提示我们，对最优救助方案存在的分歧可能是由于对救助在减少贫困方面起到的效果的认识不同而产生的分歧所导致的。

在实际中的应用

图一明确揭示了本文的主旨：合理分配救助实现高效解决贫困问题，必须同时兼顾解决现在和未来的贫困。第四节用代数方法重新表述该观点，第五、六节分析了它在对分配过程产生的重大影响。本节将探究该观点能否以及如何在救助机构分配过程中应用。

建立一个所有救助机构都能接受的模型并不现实，每个机构特定的分配惯例难以取代。这些惯例在不同机构间由于其所处环境而大相径庭，影响机构惯例的环境既包括政治环境（比如减贫在机构目标中所占的分量）也包括行政环境（比如在救助过程中存在多边或双边合作，以及双边合作中是否有多个机构参与）。大多数文献只能为此提供一些改进的建议而已。

救助机构应用简单的分配公式而不是复杂的最优化模型，虽然这些简单的分配公式背后其实也都有一定的模型作为支持。典型的救助分配公式中的分配比例S_i，是基于一些国家的贫困程度以及政策质量而综合制定的。



 

h₀ⁱN₀ⁱ=H₀ⁱ，即贫困的数量（贫困率乘以人口），Pⁱ是政策系数，g是政策的重要性。一些救助机构的分配公式还包括诸如救助对减贫的效果等变量，此时P^ig可以看作对救助效率的综合度量。

和C—D模型一样，公式（17），只关注目前的贫困情况，相对于以减少贫困为目标的机构，倾向于减少非洲的救助，因此并没被采用（或调整后使用）。同样，这样的公式也与千年发展计划的目标冲突。解决的方法主要是通过调整衡量贫困的方法，使现在与未来的贫困都被纳入到衡量体系中。公式调整为：

3

 

D_rTⁱ是各国的减贫调整项，在以前，D_Hⁱ是对未来T年贫困减少速度的预计，r是当前政策制定者相对于现在折现未来贫困的贴现率。

修正后的方程（18）和方程（19）可以被应用于救助机构认为最好的任何贫困衡量指标。贫困率h₀ⁱ可以是任何指标（如贫困人口等）以及基于任意贫困衡量维度，前提是该指标以合理的方式综合为单一的指标（MDG就是这么做的）。减贫速率D_Hⁱ =D_hⁱ – n_i必须根据制订的贫困率指标计算，并调整人口增长的影响。

修正后的公式存在一个明显的操作问题，如何预测每个国家减贫的成果。我们很难期望每个救助机构都亲自做出全面的预测导致难以实现提高救助协调程度的目标。一个较好的方法是由大型国际机构比如世界银行提供一个所有救助者共同使用的预测结果。在该领域基于人均收入的贫困预测成果（比如：World Bank，2007a，表2、表3）和不基于人均收入的千年发展计划实现程度的预测成果（比如：World Bank，2007b）都已有出版。

测算未来的救助应当考虑到各国未来减贫的速率D_Hⁱ。正如第四节所解释，公式（19）基于简化假设：某一时期的救助将减少未来的贫困程度却不改变未来的减贫速率。实际上，救助机构有理由相信，现在对各国所分配的救助将潜在地提高各国未来的减贫速率D_Hⁱ，比如救助可能会消除某些贫困国家发展的瓶颈，因此应该针对这些国家设定一个向上调整的减贫速率D_Hⁱ。

修正模型的另一个操作问题是如何选择方程中的r和T，不同的选择将影响各国调整项的相对大小（给定各国的预测减贫速率）。政治家和其他高级政策决策者不太可能明确地说出自己的偏好在模型中的具体初始参数值，但他们的偏好参数值可以从他们在r和T不同的各种分配方案之间的选择中推断出来。他们更可能接受模型中经常使用的参数值，甚至所有的救助机构或许都会同意DAC框架下设定的r和T。

一个有吸引力的选择是设定r=0，T=25。将期限设为25年基于一定的现实基础，因为他正好可以匹配1990—2015年的千年发展目标。而0折扣率则有助于获得对未来贫困更大的关注程度。甚至在接下来的25年中，他们将更加关注当下的贫困，当然这里几乎没有关于千年发展目标的讨论。

从前文对数据的分析中可以看到修正后的公式（18）的用途，表6是根据与表4相同的贴现率r以及期限T计算出来的分配方案，其中假设g=2。表6的前四列和前面的表格相同，都显示了应当如何将救助在低收入地区进行分配。最后一列数据表示分配给中等收入地区的救助份额，尽管以减贫为目的的救助者不希望救助流入中等收入国家，因为这些国家可以自行支付减贫所需要的费用，并可以通过国际资本市场的来融资.




表6      基于减贫调整项公式的救助分配
	救助比例（%）
	非洲/低收入	印度/低收入	OSA/南亚	非洲/ 非洲+OSA	中等收入
A. 人口贫困指标
未来无权重（r=0，T=1）	29.8	61.3	12.7	77.0	23.7
未来较多权重（r=0，T=25）	39.0	55.6	8.7	88.0	16.9
未来大量权重（r=0，T=50）	47.9	48.5	7.0	92.9	14.3
未来绝对权重（r=0，T=100）	62.2	35.6	5.9	96.6	11.8
B. 贫困人口指标，印度封顶
未来无权重（r=0，T=1）	73.0	5.3	80.5	77.0	43.1
未来较多权重（r=0，T=25）	84.2	4.3	72.7	88.0	30.5
未来大量权重（r=0，T=50）	89.3	3.9	63.3	92.9	23.7
未来绝对权重（r=0，T=100）	93.1	3.6	47.9	96.6	16.7
C.人均收入贫困指标
未来无权重（r=0，T=1）	33.7	48.0	27.7	64.7	38.7
未来较多权重（r=0，T=25）	44.7	44.1	20.2	80.0	30.2
未来大量权重（r=0，T=50）	54.4	38.1	16.5	87.8	25.9
未来绝对权重（r=0，T=100）	68.5	27.1	14.1	93.9	20.9

         表6的A部分的第1行，一个较低的期限T带来的结果与未修正方程（17）得到的结果相似：非洲地区只获得了低收入地区总救助30%，而印度地区则获得了一半。在考虑对贫穷的不同程度关注时，将期限T增加到25年，使非洲得到的份额增加了10%，并减少印度地区获得的救助。将T增加到50年，使非洲地区获得的份额与印度接近，而将T增加到100年，非洲地区获得的份额增大至62%，并使印度地区获得的份额减少至36%。

        总体而言，表6的结果和表4十分相似，然而参数的选择对最终分配份额的影响变小很多，尤其是对非洲而言。此外，中等收入地区在表4中无法得到任何救助，而在表6中，中等收入地区获得了可观的救助。由于二者的减贫目标是相同的，表4与表6的差异源于二者对救助在减贫过程中起到的作用的理解不同。更准确地说，对于H_0i，表4的测算是基于C—D模型的一个特例，而表6则使用了救助者行动中潜藏的分配公式。两种分配有一定程度的重叠，而不同的地方则在附录中有所阐释。C—D模型假设救助只能通过使国家发展来减少贫困，而救助者们认为救助可以特定的分配给国家中的贫困人群。

         由于在实践中，救助者对分配给印度救助进行了调控（donors cap their allocations to India），表6的B部分展示了假设印度只获得了世界总救助份额的3%时其它地区获得的救助份额。此时非洲地区获得的救助占低收入地区的份额显著上升，比如，在r=0、T=25时，非洲获得的份额从39%上升至84%，而对印度救助数量的调控也使得南亚其他地区获得的救助占南亚地区获得救助的比例上升（在本例中从9%上升至73%），但并没有改变非洲地区和南亚其它地区获得救助份额的比例。

         虽然修正的方程（18）对任何衡量贫困的标准都是有用的，但是从分配公式得到的分配结果往往取决于衡量贫困的标准，不同的标准将会改变各国相对贫困的程度（或者改变各国的减贫速率）。为了证明该观点，表6的C部分展示了当衡量贫困的标准按照目前大多数救助者所使用的“平均每单位资本带来的收入”时的结果，正可以和A部分“按照收入测算的贫困人数”得到的不同结果进行对比。这两部分数据的产生在计算等方面都是相同的（两个部分都未对印度获得的救助数量进行调控）。

         从A、C两部分的比较可以看出，印度在改用“贫困人数”作为衡量标准的时候会显得更富裕一些，获得的救助更少，进而降低了印度在低收入地区总救助中获得的份额，增加了另外两个地区获得的份额，其中非洲地区增加的份额不大。而在改用“平均每单位资本带来的收入”作为衡量标准时，南亚其它地区相对使用“贫困人数”作为衡量标准时更加贫困。

小结

         本文希望解决的问题是：以减贫为目的的救助机构给非洲地区分配的救助要多于C—D模型所建议的最优数量以及C—D模型与千年发展目标存在着冲突。为此，本文指出，由于C—D模型只考虑当下的贫困程度，而救助机构（以及千年发展目标）是前瞻的——既关心当下的贫困，也考虑未来的贫困。

         本文对C—D模型进行了改进，使其既保留了C—D模型的优点从而保证了分配的效率，也将未来的贫困纳入到模型之中（这意味着模型贴近了救助者的目标）。本文也针对救助者而对分配公式进行具体的修正：增加了贫困调整项。这一修正使救助者们的决定更加一致（避免他们为非洲进行单独的配额分配），并减少了分配公式与千年发展目标之间的冲突。

         上述改进尚不能完全解决救助分配过程中的种种问题，因为无效率或者对现期与远期贫困的关注程度不同仅仅是人们在救助分配方面产生分歧的原因之一，即使那些认为救助的主要目的是减少世界贫困的人们也未必能认可当下的救助分配，因为他们在贫困衡量标准方面并不能统一意见。此外，更根本的是他们或许对救助以何种方式减少贫困的认识不同。

         因此，本文只是部分地改进了在国家间进行救助分配的模型，而救助分配本身也只是促进救助事业这一问题的一个组成部分。本文假设全球的救助数量是外生的，而且没有探讨如何才能高效地将救助发放到需要救助的地方，当然也没有讨论何种救助形式最有利于消除世界贫困。本文所涉及的内容相当有限，但仍值得一读，因为它将加深我们对时间维度和以穷人为中心的救助目标方面的理解。

资料来源：Adrian Wood, Looking Ahead Optimally in Allocating Aid, World Development, Vol. 36, No. 7, pp. 1135–1151, 2008.

·减贫会议·

儿童贫困与发展国际研讨会在京召开

2012年11月20日，由国务院扶贫办和联合国儿童基金会共同举办，澳大利亚国际发展署资助的“儿童贫困与发展国际研讨会”在北京拉开帷幕。来自亚洲、非洲、南美洲20多个发展中国家、国际机构代表以及中国相关部委、省（区）扶贫系统代表、社会团体和知名专家学者200多人出席了会议。

此次会议旨在加强中国与其它发展中国家在儿童减贫和发展方面的经验交流和分享，促进儿童发展领域的南南合作，进一步完善中国儿童减贫的政策和措施。与会代表在两天半的时间内将围绕儿童贫困测量、具有儿童敏感性的社会保护、覆盖最弱势的儿童群体、早期儿童发展、国家宏观政策与南南合作五大主题进行深入交流和讨论。

联合国儿童基金会东亚及太平洋地区办事处主任丹尼尔•图尔先生指出：“很明显，中国在儿童减贫与发展方面有着许多成功经验可以介绍给其它发展中国家，同时也需要向其它国家学习。本次国际研讨会提供了一个良好的平台，让包括联合国儿童基金会在内的各方能够进行深入、实质性的交流，了解国际上在这一关键领域所取得的进展。”

为满足儿童发展需要，阻断贫困的代际传递，中国政府于2011年颁布了《中国儿童发展纲要（2011—2020）》，从健康、教育、福利、社会环境、法律保护五个方面提出了儿童发展的主要目标和政策措施，并在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》中，明确了农村儿童发展的奋斗目标，要求各级政府将妇女儿童作为扶贫工作的重点群体，纳入扶贫开发规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。

国务院扶贫办主任范小建指出：“开展减贫领域的国际交流与合作，是中国扶贫战略的重要内容。多年来，我们借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贫经验，促进了减贫事业发展”。“我们要充分利用这个机会，共同分析儿童发展面临的困难和挑战，研究促进儿童发展的方法和途径，为制定更有前瞻性、科学性、可操作性的战略和政策措施提出更好的建议，共同促进中国乃至世界的儿童减贫与发展事业”。

资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室，http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201211/189838.html。

 




·专家观点·

 

小微金融及其在减贫中的作用

Asad K. Ghalib，Issam Malki，Katsushi S. Imai




多数发展中国家的城乡贫困家庭没有便捷的途径获取基本的金融服务。正规金融服务从系统上将他们排除在外，因此导致金融服务的另一种模式即小微金融的发展。小微金融不是通过银行等传统途径而是通过非盈利性组织和小微金融机构（Microfinance Institutions，MFIs）提供金融服务。孟加拉国的小微金融实践证明了虽然没有任何财产抵押和信用记录，但是通过面向小组或个人提供小额贷款、储蓄或保险等金融服务，传统上被排除在金融服务之外的贫困家庭可以提高生活水平。在过去的三十年里，小微金融已经从孟加拉国发展扩大到其他发展中国家。

然而，鉴于逐渐采用金融系统的方式，或者采取商业模式或者降低利率补贴或援助机构金融支持，小微金融的理论和实践在过去十年中发生了巨大的变化。与慈善或贫困方式相反，自我维持或金融系统方式目前主要覆盖正规金融系统边缘的非贫困或相对不太贫困的客户，因为小微金融机构自我维持的要求没有将贫困人口作为目标对象。由于小微金融机构需要降低对捐助资金和补贴的依赖程度并采用更加有效的管理模式，他们必须通过创新以更低的成本提供更有效更优秀的金融服务。利润是吸引个人投资进入该部门的核心。虽然在最近的全球衰退之中很多小微金融机构更加强调金融系统方式，但是部分小微金融机构为极度贫困人群设计特定的产品服务。例如，孟加拉乡村银行和孟加拉农村发展委员会根据最贫困人群的需求提供专门的金融产品。孟加拉农村发展委员会弱势群体发展增收项目（IGVGD）为弱势女性提供食物补贴和技术培训，配套提供小额贷款、健康护理和社交服务。

虽然很多实证文献从微观层面证明了小微金融项目的参与人员提高了获取金融服务的能力和脱离贫困的可能，但是更多文献对于项目推广到更大范围后的作用得出了充满矛盾和争议的发现，对于小微金融作为一项减贫措施的有效性在学术上和实践中都未能得出一致的结论。一个极端观点认为小微金融是减贫的有效措施，另一个极端观点认为小微金融实际上使人们陷入更严重的贫困而且进一步削弱了妇女的地位，二者中间的观点认为小微金融不是减贫的万能药方但是如果谨慎使用能够在一定程度上减少贫困。尽管上述实证研究中存在着不同甚至矛盾的结论，作用评估仍然是衡量项目是否有效的重要工具。

在巴基斯坦，小微金融以不同的形式和规模存在了四十多年。尽管如此，过去没有可靠的文献评估其作用。小微金融的作用没有合理阐述或者缺乏有力证据，最重要的一个原因是巴基斯坦缺少第一手和第二手的数据。

然而，一些实证研究普遍肯定了小微金融对巴基斯坦贫困家庭的福利具有积极作用。例如，Hussain（2003）证明是否参加小微金融项目在每月人均支出、生活条件、识字率和最重要的收入增长等方面存在显著差异；Montgomery（2005）认为小微金融项目对福利的经济和社会指标都有积极作用，特别是对参加项目的极度贫困人群的收入增长尤为重要；Shirazi和Khan（2009）证明小微金融对巴基斯坦减贫具有正面作用，认为借款人在一定时期内更可能进入高收入群体。不同于Montgomery的发现，他们证明极度贫困借款人的贫困状态指示略有改善，因为借款是用于消费而不是用于投资创业。巴基斯坦还没有关于小微金融作用的权威证据，本文是在控制样本选择偏差的情况下评估小微金融项目的文献之一。

巴基斯坦的贫困具有多维的特征。巴基斯坦的贫困人群不仅是收入低，而且缺少获取干净的饮用水、适当的卫生条件、合格的教育以及金融服务、就业机会、有效市场和充足及时的健康设施等基本服务的途径。尽管减贫项目的大量努力，但广泛的社会和经济贫困依然是巴基斯坦的核心问题，而且其农业在经济中占主体地位。65%的人口生活在农村地区，直接或间接与农业相关。FAO（2009）估计巴基斯坦66%的人口以农为生。这导致贫困人口集中于农村地区。农村的贫困率是27%，是城市的2倍，贫困人口中的80%都在农村。根据2007-08年的估计，22.3%的人口生活在贫困线之下，另外20.5%的人口生活在极度贫困状态之下。

由于没有官方公布的2009年巴基斯坦的贫困数据，研究人员通过很多方法进行估计。Ahmed和Donoghue（2010）估计贫困率上升至40%，相对于2006年的22%增加80%。巴基斯坦的GDP增长速度表现很差（1.2%），伴随着2008-09年的高通货膨胀（22%），而且国家陷入内部和外部冲突，上述估计并不夸张。最近的洪涝灾害给脆弱的经济造成额外的负担，甚至使国家落后很多年。根据上述信息，未来几年的贫困率将上升，而且设定的目标和增长速度显得不切实际。

金融服务的获取途径有限是发展中国家收入增长和社会发展的主要障碍。超过40%的巴基斯坦人口没有参与任何正规和非正规的金融系统，19%的人口由于缺少了解、重视、需求或宗教原因退出金融系统。尽管做出了大量努力，小微金融发展依然缓慢，女性获取经融服务的途径更加有限。据估计，只有8%的贫困家庭从正规来源获取信用贷款。巴基斯坦的人口规模和贫困人口比例隐含着巴基斯坦发展小微金融的巨大市场空间。

资料来源：Asad K. Ghalib, Issam Malki, Katsushi S. Imai,Microfinance and Its Role in Household Poverty Reduction: Findings from Pakistan, Brooks World Poverty Institute Working Paper 173.

 

主    办：中国国际扶贫中心

协    办：北京大学经济与人类发展研究中心

主    编：左常升

副 主 编：何晓军、夏庆杰

本期编译：夏庆杰、赖海涛

责任编辑：张德亮

地    址：北京市朝阳区太阳宫北街1号

邮    编：100028

电    话：010-84419641

传    真：010-84419658

电子邮箱：zhangdeliang@iprcc.org.cn

网    址：www.iprcc.org.cn

扫描下载手机客户端