国际减贫动态第十三期

减少贫困、投资于人：




社会安全网在非洲的新作用：来自非洲22个国家的经验

Victoria Monchuk

 

《世界银行2012-22非洲社会保障战略》强调，需要一个强有力的证据基础以记录社会保障项目在非洲的规划及实现（世界银行，2012a）。因此，世界银行自2009年以来对撒哈拉以南非洲地区的22个国家进行了全面的社会安全网评估。该评估结果和其他安全网项目研究成果最近被整合成为一个区域性评估报告。该评估报告对非洲安全网项目的现状进行评估，并提供了如何改善这些项目以更好地应对贫困和脆弱的经验。

评估发现，非洲的社会安全网呈上升发展趋势，正在由各种分散独立的项目演变为安全网体系。直到现在，许多非洲国家都只是提供临时性的社会保障。但是，因为全球经济危机对非洲地区的减贫进程不断造成威胁，安全网开始被越来越多的国家视为减贫的主要手段。社会保障项目已经从最初的紧急粮食援助计划，发展到一次性安全网干预措施，再发展到定期和可预测的安全网，诸如针对性的现金转移支付和现金支付工作报酬等项目。加纳、肯尼亚、莫桑比克、卢旺达和坦桑尼亚等国家，正在寻求巩固这些项目的途径，将其纳入国家制度体系。在国家社会保障战略的阐述上所取得的进展，也为实施有效的安全网体系奠定了基础。但正如报告所示，实现目标还有很长的路要走。

 




一、安全网是实现减贫和投资于贫困人口的工具

在过去的二十年中，非洲经济的强劲增长为减贫铺平了道路。从1995年到2008年，非洲贫困人口比例从58％下降到48％（世界银行，2011）。然而，贫困率仍然居高不下，农村地区尤甚。而在人力资本和获得基本服务方面，不同收入群体之间的差距正在扩大。贫困家庭无力提高生活水平，长期处于贫困之中。此外，环境，经济，个人以及政治震荡等诸多因素对众多家庭的频繁影响，致使贫困人口成为高度脆弱的群体。

在提升减贫可持续性发展动力的过程中，安全网（专题1）对任何国家而言，都是发展战略中的重要工具。长期贫困的持续高发和不平等现象也日趋表明，在加速减贫的过程中，或许有必要采取针对性的干预措施（如安全网），为贫困家庭提供规律的、可靠的支持，帮助贫困人口投资于高产出的、有助于资本形成的生产活动。在出现危机时，安全网也可以为暂时陷入贫困的人口提供额外支持，帮助他们制定策略，提高他们的适应能力，避免他们在困难时期耗损资产。因此，安全网对实现世界银行的新目标至关重要。这些目标包括减少极端贫困、促进共同繁荣等等。

专题1 术语定义——什么是安全网




安全网是指以某种方式针对贫困人口或弱势群体实施的非缴费型现金转移项目（Grosh等，2008）。安全网的目标是通过直接或间接的方式，提高家庭在基本商品和基本服务方面的消费水平。安全网的目标群体是贫困人口和弱势群体，包括生活在贫困中、无法满足自身基本需求的个体，以及因为外部冲击、年龄、疾病或残疾等不良社会经济状况可能陷入贫困的个体。社会安全网与社会保险和社会立法共同构成了更广泛意义上的社会保障项目。因此，社会保障分为缴费型和非缴费型两种，而安全网属于后者。

 

非洲国家过去一直都只是提供临时性社会保障。然而近年来，全球性金融危机爆发加上旱灾频袭，加强建设针对最贫困群体的安全网这一任务已变得尤为迫切。在过去的几年中，继全球经济危机、粮食危机以及燃料价格危机之后，一些国家已经开始调整它们的安全网，把分立的安全网项目整合为一个国家安全网体系。整个非洲都在兴起另外一个势头，即政府更加合理地分配公共开支，从而为最贫困群体提供更充分、更有针对性的支持。这一努力得到了越来越多的证据支持，表明安全网能够减少长期贫困和脆弱性，并贡献于包容性增长。对非洲安全网项目进行效果评估的结果显示，安全网可以帮助家庭应付基本的消费需求，保护他们的资产，使他们有能力投资人力资本。此外，有关非洲现金转移支付项目在生产方面的表现的最新研究表明，生产性投资可能具备改善人民生活、增添未来福祉的潜力（专题2）。

专题2 非洲的现金转移支付项目能帮助提高家庭生产力吗？

大多数安全网项目把重点放在降低目前的贫困程度上。然而，它们也有足够潜力来提高生产力，实现长期持续减贫。公共工程的效果可能是短期的，但除了能够使弱势家庭获得现金转移支付，还有助于小社区的投资行为，因此被认为是富有成效的。现金转移支付项目可以（通常是有条件地）帮助贫困家庭对子女进行人力资本投资，例如让他们更正常地上学。然而，一些贫困和赤贫的家庭未必有能力参与生产性的社会活动，他们可能需要把转移支付收入用于购买食品和其他生活必需品（安全网的保障作用）。当然，提高消费水平本身也可看作是生产性活动；如摄入更好的营养有助于儿童发育，从而改善他们的未来发展前景。在肯尼亚和南非，提供给祖父母的养老资助，常常被用于支持其孙辈的学校教育。 在非洲，安全网在帮助农户提高生产力方面发挥着越来越重要的作用。这种潜力仍有待充分开发，但有关安全网效果评价的研究和其他的一些研究表明，安全网在一些非洲国家表现出可喜的成果。初步发现表明，给有需要的家庭提供即便是少量的固定收入支持（即便是没有条件的），也可以帮助家庭实现生计多样化，提升家庭的“商品”消费水平（如在资产、人力资本和小商业发展等方面进行投资），从而使之远离各种“伤害”或消极应对策略（如减少在贫困时期接受剥削、风险较高的就业机会、出售资产等）。因而，安全网能够帮助家庭在投资于高生产率、高回报的生产活动。此外，事实证明，安全网的受益者在当地市场消费转移支付现金的行为可以通过乘数效应促进地方经济。

 

非洲需要安全网，一方面用来支持贫困人口，一方面用来应对冲击。在非洲，以家庭和社区为基础的安全网有着悠久的传统。随着国家越来越繁荣，不平等现象不断加剧，社会结构可能会遭受各种冲击，以及经济和社会变化的侵蚀。在大多数非洲国家，虽然政府主导的社会安全网是一个相对较新的事物，但各国政府已经意识到有必要为贫困人口和弱势群体提供安全网，以帮助他们渡过危机，逐步脱离极端贫困状态。然而，非洲贫困和脆弱的程度十分严峻，安全网并不能覆盖所有贫困人口。因此非洲国家需要把重点放在极端贫困和特别弱势的群体上，从而使收益最大化，并提高安全网的可负担性，不仅止于保护这些群体，也能为他们搭建脱离贫困的阶梯。

二、安全网：来自22个非洲国家的经验

在非洲，由于国家之间的特定政治、经济、和社会文化背景不同，安全网的发展情况在不同国家也表现各异。决定安全网制度的政策框架、手段和制度条件在非洲大陆不同地区也各有不同。例如，在南部非洲的中等收入国家，安全网体系基于横向的公平，是由政府主导的强有力的体系，而在脆弱国家和低收入国家，如在西非的那些国家，社会保障议程的制定更容易受到援助方的影响。任何加强安全网作用的措施，都需要考虑到以上各方面的具体因素。

尽管非洲大陆存在这种异质性，安全网依然逐渐发展成为核心的扶贫手段。越来越多的非洲国家正准备启动社会保障战略，从而在其战略基础之上构建切实有效的安全网体系。安全网在政府工作议程也占据优先序。评估报告显示，在研究国家中，约3/4的国家把安全网作为其整体减贫战略的组成部分，有半数以上的国家已经制定或正在准备制定一项社会保障战略（图1）。诸如卢旺达等一些非洲国家的经验表明，把战略付诸实施的关键是要制定明确的行动计划，仔细核算成本并实施计划。此外，先进的信息和通信技术正在为非洲国家迅速创造着机会，使得它们在信息系统管理、单一受益人登记、支付体系等方面，可以跟上国际最佳实践。






虽然非洲的安全网一般都缺乏强有力的福利机构及协作机构作为支撑，但仍有不少成功运行的案例。政府安全网项目的责任通常由多个部门承担，如社会事务部、妇女和家庭部、就业部及其他一些不具有重大政治决策能力的跨部门的部委。然而，各国如何能做到使多个部门之间有效合作呢？埃塞俄比亚的生产安全网项目（PSNP）提供了一个很好的例子。同时，分散的援助往往给低收入国家留下大量缺少协作或政治支持的孤立的小项目。如利比里亚和马达加斯加都有5个以上不同的公共工程项目，均由不同的援助组织和政府机构负责实施。

本次评估报告表明，非洲国家鲜有精心设计的安全网系统使其能采取战略性手段减少贫困和脆弱性（图2）。相反地，它们拥有很多分散的干预式项目，这些项目通常都是援助方资助的，其共同作用的结果却不能有效帮助贫困人口。在低收入国家，如西非地区，安全网主要用于紧急援助和解决与食物相关的问题，几乎不能对长期贫困的人群提供持续支持。在中等收入国家（如南非、博茨瓦纳和斯威士兰），因为社会救助和社会养老保险的盛行，干预式项目更为常见。纵观各国，最常见项目包括学校供餐项目、公共工程项目、实物型紧急援助和非紧急援助项目，无条件转移支付项目，以及一般补贴项目等等（图3）。在众多的小型项目中，虽然其中一些目前仍在扩张，但全国性的针对贫困的现金转移支付项目并不常见。例如，卢旺达正在扩展其2020年部门远景计划的覆盖范围；肯尼亚政府正将五个现金转移支付项目纳入国家安全网。






 

 

 

 



 

 因为缺乏长远的、以发展为导向的安全网体系，许多低收入国家和脆弱国家仍然通过提供紧急援助应对危机和灾难（图4）。这些冲击反应机制往往作用微弱、缺乏弹性、且结果不可预知。此外，在西非各国（如贝宁、布基纳法索、喀麦隆、马里和毛里塔尼亚），常见的食品援助和应急援助是否有效等信息鲜为人知。各国正在越来越多地寻求埃塞俄比亚生产安全网项目（PSNP）中风险融资方面的积极经验。






收集更多非洲安全网项目的详细监测数据将有助于评估其有效性。一般而言，很少有人了解安全网项目在非洲执行的效果，受制于没有各种项目的基本信息和数据。许多国家都没有收集各个项目中的受益人数量和受益水平的精确管理数据。例如，提供紧急援助的派发食物项目尤其缺少数据收集。但来自非洲安全网项目的效果评估数据却在快速增长。许多非洲国家政府正同世界银行和其他援助方一起，积极致力于加强安全网项目效果评估的证据基础。

一些国家现有的安全网项目的覆盖面有所增长，但整体而言，安全网对贫困人口和弱势群体的覆盖面还是很低。总的来说，每个国家的安全网项目所覆盖的贫困人口和弱势群体的人数都只占总人数很小的比例。据估计，贝宁所有安全网项目合起来的净覆盖率只占贫困人口总数的5％至6％。而在肯尼亚，2010年现金转移支付的覆盖率达到贫困人口的9％，肯尼亚政府正计划扩大覆盖面，有望在2018年达到贫困人口的17％。唯一的例外是南部非洲，普惠式的全民社会养老金计划覆盖了很大比例的老年人口。然而在许多中等收入国家，针对贫困的各种项目覆盖面仍然有限。为了以合理的成本实现目标，安全网必须有针对性，能覆盖已经认定的群体，使受众切实受益，具有足够的灵活性以适应需求的不断变化，并应对那些目前许多国家正在着手解决的多种冲击。

在非洲，瞄准式的项目仍然没有得到广泛实施。针对贫困的瞄准式项目很少，主要是一些新设立的小规模试点项目，其中只有20%是通过使用某种针对贫困人口的支付能力（根据实际消费收入）调查（或间接测量）的形式进行评估的。在实践中，非洲的安全网采用了多目标瞄准机制，且经常同时使用不止一种机制——57％的项目都结合使用了至少两种方法。有证据表明，在某些情况下，以社区为基础的瞄准项目可以识别最贫困的家庭使其获得安全网的支持。然而关键问题是，在数据缺失、能力有限的情况下，非洲的安全网能在多大程度上识别并惠及贫困人口和弱势群体，特别是极端贫困和弱势的群体。如何把安全网能惠及贫困人口的程度提高到其所能达到的高度，取决于其政治上的可行性。




 

 

表1 非洲的安全网采用多种目标定向机制（各种项目的百分比）

瞄准方法	使用频率
多重机制	57%
地域机制	49%
自我瞄准机制	32%
以社区为基础/证实机制	30%
分类机制	26%
PMT/均值检验机制	20%
普惠式机制（不包括补贴）	12%

 




基于更准确的分析（部分来自于安全网评估信息），一些国家开始发展更有效的安全网体系。我们的评估报告显示，在我们所分析的国家中，有36％的国家正在建设安全网体系，不过其中一半的国家仍需取得更多进展（图2）。许多国家都在积极提高现有项目的效率和规模，包括一些针对性很强的项目（如由“坦桑尼亚社会行动基金”运行的项目，加纳的“生计赋权对抗贫困”，肯尼亚“针对孤儿和弱势儿童的现金转移支付计划”）（专题3）。在少数几个国家，如卢旺达和坦桑尼亚，在一些有影响力的部门如财政部、经济部、规划署等的支持下，开始出现了可持续且更加制度化的项目。此外，越来越多的国家正在推进建设安全网体系和可预测且灵活度高的危机应对计划（例如，喀麦隆、刚果、几内亚、马里、莫桑比克、尼日尔和塞内加尔等）。埃塞俄比亚的生产安全网项目（PSNP）早已是这方面的先驱。

专题3 非洲安全网项目的实例

埃塞俄比亚的生产安全网项目（PSNP）于2005年启动，目的是把贫困社区过去一直以粮食援助为基础的救助体系转变为更可预测、高产出的安全网。生产安全网项目为粮食不安全家庭提供现金和食品转移支付，具有身体健全成员的家庭（80％）需要通过参加劳动密集型的公共工程获得资助，而无力工作的家庭（20％）则直接获得转移支付。据估计，每户年均获得的转移支付额度相当于其年均粮食需求的大约40％。生产安全网项目（PSNP）惠及700多万人，约占总人口的10％，并完成每年约34000个小型工程。生产安全网项目（PSNP）的公共工程已经修复了超过16.7万公顷的土地，27.5万公里的土石堤岸，并已种植近900万株树苗，然而这些都将有助于减轻未来干旱的影响。评估已经证实，该计划在贫困人口需要时为他们提供了重要的转移支付。 加纳的生计赋权对抗贫困生计赋权对抗贫困（LEAP）是一项现金转移支付项目，该项目为加纳的极端贫困家庭提供现金和医疗保险，用于缓解短期贫困和鼓励长期的人力资本开发。获得资助的资格除了家庭贫困，还要有至少一位家庭成员属于人口统计类别中的如下一种：有孤儿或弱势儿童的单亲父母、贫困老人、重度残疾无力工作的人。LEAP项目自2008年3月开始试验，到2013年6月已有7.1万户受益，受益人每月获得平均4到8美元的现金转移支付，每2个月发放一次。对该项目的效果评估目前正在进行中。其未来三年的目标是把该计划扩展到上百万个家庭。 肯尼亚针对孤儿和弱势儿童的现金转移支付项目（CT-OVC）是为了回应人们对孤儿和弱势儿童（特别是艾滋病孤儿）健康状况的担忧。该项目的目的是鼓励寄养和抚养此类儿童并促进其人力资本的发展。有资格获得此项资助的家庭，即既属于贫困人口又有孤儿或弱势儿童的家庭，能获得月均21美元的直接转移支付。截至2012年6月，该计划已惠及15万户家庭，49.5万个孤儿和弱势儿童，占此类家庭估计总数的约24％。效果评估发现受益家庭在食品和保健方面的支出明显高于其他方面。该项目在学校教育方面的作用主要集中在中等教育阶段，中等教育入学率提高了9个百分点，来自受益家庭的孩子落后于年级水平的几率较小，升入上一年级的几率较大。 卢旺达2020年部门远景项目（VUP）加上公共工程（50％）、现金转移支付（20％）和小额贷款（30％）三种方式针对性地帮助最贫困街道的贫困家庭。公共工程由地方政府管理部管理，包括主要由梯田、沟渠、小水坝和林业等组成的土地生产与灌溉，以及道路、学校教室和健康中心的建造。此类工程的工资以地区标准而定，根据项目类型不同而有差异，但原则是应低于或等于市场上类似工作的工资标准。截至2009年，此类工程的平均工资若按天计算，每天约1.50美元。截至2010/2011财年，政府在VUP公共工程方面的花费占国家预算的0.7％，为522856人提供了就业机会，其中一半是妇女。这一人口数目相当于全国人口的约5％。事实表明，在VUP计划覆盖地区内的公共工程已经成功减少了极端贫困。 南非的社会资助是撒哈拉以南非洲地区最大的现金转移支付项目。该项目包括多种经过均值检验的补贴计划，针对老年人、有子女要抚养的贫困家庭、寄养家庭、残疾人和退伍军人等不同人群。大约有1500万人领取社会补助金，占全国人口的30％左右。子女抚养补助金（CSG）惠及约10万人；而老年补助金发给60岁以上的贫困人口，惠及约200万人。家庭调查数据显示，对最贫困的20％的受益家庭而言，其60％以上的收入都来自社会补助金，其中子女抚养补助金所占比例最大。一出生就被纳入子女抚养补助金计划的孩子，能更好地完成更多的学校教育；与6岁才被纳入子女抚养补助金计划的孩子相比，他们的数学成绩也更好。这在女孩身上体现得更为显著。子女抚养补助金计划的实施，使儿童患病几率减少了9个百分点。对于青少年而言，该计划减少了青少年性活动的发生率，降低了怀孕率，也减少了青少年吸毒和饮酒。 资料来源：世界银行（2012）

 

非洲有能力负担有明确瞄准的安全网，尤其是要在减少低效的普惠支出和无条件支出，并将其分配给极端贫困的群体或者特定的弱势群体的情况下，需要使各个独立的项目能够彼此协调。相比世界上其他国家，特别是低收入国家，大多数非洲国家在社会安全网方面的支出还很低（表2）。

在低收入国家，因为贫困程度高而政府收入低，无论是从短期还是长期，靠吸引捐助资金来支持安全网的进程都将至关重要。除了如老年福利和一般补贴等普惠项目，援助方投资了非洲很大一部分的安全网——如布基纳法索、利比里亚、马里和塞拉利昂等国家的安全网支出资金的80%以上都是由援助方出资的（表2）。

但是在中等收入国家，目前的公共预算足以为最贫困人口提供足够的支持。如喀麦隆，预测数据表明，为一半处于长期贫困的人提供充足的安全网资助，所需成本只占国内生产总值（GDP）的0.5％。

通过一般补贴机制重新分配收入的方法代价高昂，往往不利于贫困人口，例如在喀麦隆、毛里塔尼亚和塞拉利昂等国家的燃油补贴和赞比亚的农民生产投入支持计划，都能说明这一点。减少针对性不强的计划和补贴可以为更有效、更有针对性的安全网预留财政空间。同样地，为最弱势群体提供支持性的、运作良好的安全网，也能为促进成本高昂的一般补贴的改革提供重要的缓解机制。

在非洲发现了越来越多的自然资源（见世界银行，2013年），这很可能会为安全网提供额外的财政空间。

三、继续增强非洲的安全网

在整个非洲，支持安全网项目的数据收集和监测系统都需要进行系统性的加强与完善。受益人的数量和类型等基本的核心数据以及项目执行的结果和效果的信息，对改善计划的设计和协调、保持决策者的信息畅通、吸引资金和援助方的支持等而言，是至关重要的。根据已有信息，安全网对贫困和福利指标的影响整体上是积极的，但也十分复杂。越来越多的效果评估正在进行，将为非洲的安全网项目提供越来越多的证据。过去大多数的效果评价都是供小规模的援助方试点研究之用，如在马拉维首都松巴的现金转移支付计划、马里的布尔斯妈妈计划等等，但是现在，埃塞俄比亚，肯尼亚和坦桑尼亚等国的一些较大的项目也都正在从效果评估中受益。

首先要做的是统一和协调各种安全网项目，使之成为一个连贯、整合的系统。在一个特定的国家，比如卢旺达，一些协调且运作良好的项目可以切实有效地满足最贫困群体的需求。此外，非洲各国政府在国际援助方的支持下，应该继续制定能联结、巩固、协调各种项目的社会保障战略，并将之付诸实施。

安全网需要建立在强有力的操作工具基础上，以确保做到有效地实施和监测项目，并建立负责组织和策划的制度机构和协调机构。基本的操作工具，如受益人登记、确定目标人群的方法、支付以及监测和评估系统等，会提供一个平台，从而使项目能够为目标群体有效地提供支持。在非洲业已改善的新的安全网体系中，现有的以提供食物为基础的项目及其基础设施应该发挥什么样的作用？要了解这些，还有更多的工作需要去做。

这样的安全网体系需要在稳定时期进行建设，以便能够随时迅速应对危机。建立这样的系统需要时间。非洲大多数国家（包括贝宁、喀麦隆、毛里塔尼亚和塞拉利昂）在过去没有建立能够有效地应对近期全球危机的安全网，不得不求助于低效而代价高昂的全民救济品。

非洲安全网项目若要更准确地确定目标人群，很可能需要综合利用各种方法来辨别出符合资助条件的家庭和个人。选择哪种方法确定目标人群，将取决于一项计划的目标和执行机构的制度能力，所选择的方法必须适合一个国家特定的贫困状况和政治经济状况。家庭收入和消费数据往往不够精确可靠，不能作为识别最需要帮助人群的唯一依据。无论使用的是哪种方法确定目标人群，对项目的瞄准精确度进行评估都是极其重要的。

目标人群定位准确、能为贫困人口有效服务的项目，应扩大规模，而无效的项目则应逐步淘汰。正如前面提到的，因为非洲的普遍贫困和脆弱性，安全网尚不能覆盖所有的贫困人口，所以需要把重点放在最贫困和最脆弱的群体上，以确保最大的影响力和最优的可负担性。安全网在分散的应急项目上的支出表明，通常情况下援助方和政府都没有把安全网用于解决长期贫困问题。这种现象正在开始发生改变。埃塞俄比亚、肯尼亚、莫桑比克、卢旺达和坦桑尼亚等各国正在协调各种项目，从而提高其效率和覆盖范围。

安全网在补贴改革和矿产资源利用这两个方面的作用，应结合每个国家特定的政治经济状况进一步进行探讨。在非洲努力使公共开支合理化以更好惠及最贫困人群的时候，每个国家都想要拥有能起到重要缓冲作用的安全网。在平衡目标瞄准性很强的项目与其他可以使更多人受益并能提高社会效果的投资计划时，有必要对政治经济方面的因素进行仔细考虑。随着越来越多的非洲国家从新发现的矿产资源财富中受益，在通过安全网有效惠及最贫困人群的针对性资金或其他公益性投资和建设一个财政和政治上可持续的社会保障体系之间做好平衡，将变得尤其重要。

表2 非洲安全网成本及融资




 




国家	安全网支出（占GDP的%；包括政府支出和援助方支出）			占政府总支出的% （不包括补贴）	比例		备注
	不包括一般补贴	包括一般补贴	仅一般补贴		政府	援助方	年度
贝宁	0.3	0.9	0.5	1.1	35	65	2005-10均值
博茨瓦纳	3.7	3.7	0.0	9.5	100	0	2009/10-2012/13均值
布基纳法索	0.6	1.3	0.7	<1.0	20	80	2005-09均值
喀麦隆	0.2	1.6	1.4	1.5	23	77	2008-10均值
埃塞俄比亚	1.2a	1.2a	0.0	.	0	100	2009
肯尼亚	0.8	0.8	0.0	1.0	29	71	2010
莱索托	4.6	4.6	0.0	8.0			2010/11
利比里亚	1.5	1.5	0.0	4.4	6	94	2008-11均值
马达加斯加	1.1	1.1	0.0	5.0	.	.	2010
马里	0.5	0.5	0.1	.	40	60	2006-09均值
毛里塔尼亚	1.3	3.2	1.9	4.6	62	38	2008-13均值
毛里求斯	4.4	5.2	0.8	9.0	.	.	2008/09
莫桑比克	1.7	3.1	1.4	.	38	62	2010
尼日尔	.	.	.	1.0-5.0	33	67	2001-06均值
卢旺达	1.1	1.1	0.0	.	.	.	2010/11
塞拉利昂	3.5	5.6	2.1	13.1	15	85	2011
南非	3.5	.	.	.	.	.	2010
斯威士兰	2.1	2.1	0.0	.	.	.	2010/11
坦桑尼亚	0.3	0.3	0.0	1.0	.	.	2011
多哥	0.5	1.3	0.8	1.8	25	75	2008-10均值
赞比亚	0.2	2.	1.9	.	25	75	2010/11
均值	1.7	2.2	0.6	4.4	32	68	.
低收入国家均值	1.1	1.7	0.6	3.7	27.5	72.5	.
中等收入国家均值	2.7	3.2	0.7	7.0	49.3	50.7	.
成熟体系均值	3.9	4.5	0.4	9.3	100	0	.
在建体系均值	1.5	1.7	0.2	2.8	28	72	.
早期/无计划均值	1.0	2.1	1.0	4.5	26.4	73.6	.
东非与中非均值	1.8b	1.8b	.	.	.	.	2008-10最新
拉丁美洲和加勒比均值	1.1c	1.1c	.	.	.	.	2010
中东和北非均值	0.7	6.4d	.	.	.	.	最新

 

资料来源：国家安全网评估，Silva等，2013；Woolard和Leibbrandt，2010；世界银行，2012b；2012c。

注：数字可能会因为舍入误差对不上。所呈现的支出数据，包括除去一般预算支持的援助方的资助，但不包括私营部门资助。

^a 只包括生产安全网项目（PSNP），不包括其他安全网项目的支出。

^b 仅政府开支，包括罕见情况下的补贴，数据为2008-11最新数据。

^c 2010年为拉丁美洲和加勒比地区的10个国家。

^d 中东和北非地区11个国家的最近一年数据。支出包括综合补贴和配给卡。



 



四、达成愿景：其他国家可以学到些什么？

每个国家都要寻求最适合自己的改革议程，没有一种方案是普适的。安全网的发展与改革之路如何选择，应根据每个国家的具体需求和问题认真分析。我们在评估时把非洲国家进行了分类，以便把这22个国家的经验变为切实可行的建议供其他国家借鉴。

下面的建议适用于在评估所使用的分类中归为“早期阶段或没有计划”的国家，因为这些国家还没有一个详实的国家安全网体系计划或者足够的项目。（这一类国家主要包括低收入国家和脆弱国家，但也包括一些把一般补贴作为收入再分配主要形式的中等收入国家。）

开发安全网战略并将其投入使用。该战略应明确安全网项目的机构责任，并规定相关部委和机构所承担的具体角色和职责。该战略应作为安全网议程所需的雄厚资金支持和政治支持的基础。它还应该包含在更广泛的全国性减贫战略之中。

为安全网项目构建重要的组织工具，如基本的监测系统、识别和瞄准机制、支付系统等，从而把全国的各种项目的转移支付提供给目标贫困人口和弱势群体。

协调零散的来自援助方的支持。安全网在这一类国家的发展，至多处于发展中期，将继续依赖援助方的支持。随着安全网体系长期协调发展，这些国家必须根据政府的安全网战略及已建立的基础设施，协调好援助方提供的资金及其采用的资助方法。在那些经历过冲突的国家，建立政府系统来追踪和监测现有的援助计划既能够为政府干预提供实用的基础，又能够在能力低下和脆弱的环境中建立国家主权。

在认真分析国家需求的基础上，开发一些关键的安全网项目。这些为数不多的安全网干预措施应该：a）定期为长期贫困和极端贫困人口提供支持，b）在紧急情况发生，或收入和消费产生季节性波动的情况下，为贫困人口和弱势家庭提供帮助。选用哪些项目、如何实施项目，都要根据该国的贫困状况、试点项目的经验及可行性而定。对这些项目应作出特别的努力，并要发展稳健的瞄准方式，这样才能在项目运作良好、政治经济和财政资源也允许的情况下，上升为有效的国家计划。然而不能一蹴而就。其他现有的、规模较小的计划也应得到加强，尤其是为实现收集基本的监测数据以供未来决策而用。

大量发放一般补贴和采取紧急援助项目的国家应该考虑重新分配这些资金，将其用于更有针对性的干预措施中。此外，由于这一类国家中人力资源发展的结果往往很不理想，政策制定者应努力在安全网和健康、教育及营养干预之间做好协调。

以下建议适用于被归为“正在构建”社会安全网的国家（主要是低收入国家，但也包括一些中等收入国家）。

继续推进现有的无附加条件项目、普惠项目及临时食品应急项目的改革，使其成为效果更好、效率更高的减贫工具。改善确定助贫目标的方法也尤为重要。例如，社会养老保险计划如果只针对老年人和贫困的残疾人，成本收益比会更高；资助孤儿和弱势儿童的资金应该只针对贫困和弱势家庭的儿童。应继续致力于重新分配全民补贴和代价高昂的临时应急项目的资金，从而使安全网能够提供更有针对性、以发展为导向的支持。

继续扩大几个瞄准性较好的重点项目。来自22个国家的经验表明，只要是协作良好的互补性项目，少数几个就足以满足贫困人口的需求。一个国家选择哪些项目将因国家而异，但它们都应该能为长期贫困的家庭或个人定期提供资助，并能灵活地扩大或缩小规模，以便为贫困群体提供短期资助或多次资助应对冲击。由于这些项目在不断扩大规模，应该对其持续进行评估，以确保弱势群体能获得充分支持。纳入一些规模较小的互补性项目和致力于帮助受益人从事生产活动及提升生活品质的服务（如投资健康和儿童教育）作为这些核心项目的补充。

继续协调和整合零散的安全网项目。即使国家已经制定好安全网和社会保障战略，也仍需制定好成本合理的行动计划。在核心项目实施的过程中，这些国家应继续协调和整合其各项计划的目标和运行工具。应探索独特的受益人登记制度以减少重复和重叠。需要加强或构建强大的信息、监测、评估及支付等系统能力。

做好资金援助和技术援助的协调工作，使之成为一个融资工具或“一揽子计划”。正如埃塞俄比亚一样，作为在中长期内迈向由政府接管安全网体系融资的第一步，这类协调工作可以最大限度地减少重复并提高效益。为了提高可持续性，各国必须确保中期融资工具来自国内。在短期和中期内，对加强安全网体系和扩展项目而言，援助方的资金支持和技术援助很可能还是很重要的。

下列建议适用于被归为“已建立”一类的国家，它们已经拥有国家安全网体系和社会保障体系（主要是中等收入国家）。

加强现有的安全网和社会保障体系，以确保其能惠及最贫困人群。即使在已建有完善项目的国家之间，互相可能仍然存在一些差距，致使有些最贫困的人员和最受排斥的群体得不到足够的资助。就现有预算而言，完全可能做到改善用于全民和无条件资助计划的定位机制，从而为最贫困的家庭和个人提供足够的支持。

继续协调和整合零散的安全网项目。正如有着新建安全网体系的国家一样，这一类国家需要付出更多努力把各种单个的项目整合为一个国家项目体系。这项工作可能需要政策制定者通过评估每种瞄准机制的效果及其对安全网体系内其他干预措施的影响，来减少现有项目的数量。

继续加强识别、监测及评价系统，以及申诉和支付系统的有效性，包括利用信息技术更好地管理和问责各种项目，将其资格及注册信息与国家识别数据库关联。

五、为了学习的日程

强大的监测和信息系统是安全网学习日程中的必要组成部分，但它们需要通过分析加以补充，这些分析要基于全国有代表性的调查和严格的效果评估之上。虽然这些基本信息至关重要，只能通过项目监控系统产生，但它们只是所需信息的一部分，还需要有其他类型的数据和分析来补充，如a）通过调查代表性的家庭，向它们了解安全网如何惠及各个家庭而收集到的数据和分析；b）效果评估结果、各种支付机制的测试结果、项目在缩小知识差距和提供更多有关安全网在非洲运行情况信息等特点。今后在非洲进行评估和研究的潜在领域（有的已经在进行）将包括安全网的生产力、有条件和无条件现金转移支付的相对有效性、气候变化和社会保障之间的协同作用等。

世界银行通过促进和推动知识的创造与分享为这一学习日程贡献力量。世行正在通过新的分析性工作生成新的知识。目前非洲的社会保障部门正在进行着超过20种由世行支持的效果评估，还另有数个处于规划阶段。除本报告中所涉及评估之外，未来国家层面的评估应涵盖更广泛的社会保障部门，包括援助型社会保险和劳动力市场计划。非洲以外也有很多南南学习机会。通过举办每年一度的社会保障南南学习论坛，支持诸如最近在研究者和实施者中间进行的现金转移支付实践社区，资助双边学习与访问等，世行已经在积极支持此类知识性交流。19个国家定期就非洲的现金转移支付计划举行会议，另外9个国家将很快加入其中。

 

资料来源: Monchuk, Victoria. 2013. Reducing Poverty and Investing in People: The New Role of Safety Nets in Africa. Directions in Development. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-0094-8. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0

 




 




 




·减贫报告·

 

全球监测报告2013/2014：终结贫困，共享繁荣

 




过去十年间，《全球监测报告》一直在追踪国际社会为实现千年发展目标的努力，而其时间节点就在明年。在千年发展目标中，有4个已经完全实现，在2015年解决基础教育领域的性别不平等和降低疟疾发病率这2个目标也有可能。然而其他子目标则不容乐观。

要终结贫困、改善民生，就必须在促进经济增长的同时确保社会所有成员都能从增长中获益。因此，世界银行于2014年4月确立了两个使命：在2030年终结极端贫困，以及推动发展中国家最贫困的40%的人口得以共享繁荣。同样是在2014年，国际货币基金组织（IMF）为践行其向低收入国家提供经济和技术援助的承诺，也将目光投向日益加剧的社会不平等带来的恶果，并更加关注政策瞄准。正是在这样的背景下，2013/2014年度的全球监测报告在千年发展目标的基础上更加深入，具有如下3个创新点：

1．报告介绍了世界银行的两个目标，展示了我们在终结极端贫困和推动全球共享繁荣方面所面临的挑战。报告也对旨在实现上述目标的政策和制度进行了监测，并持续报告了千年发展目标的达成情况。

2．千年发展目标更多关注发展中国家，而世界发展银行的“共享繁荣”目标则面向全球发出了“后2015发展目标”的信号。对高收入国家而言，实现共享繁荣的愿景也同样困难重重。今年的报告将《全球监测报告》的关注对象扩大道全球所有国家最底层的40%人口，高收入国家也不例外。

3．经济增长需要稳定的宏观经济、有效的人力资源投资和物质资本投资，以及公平的商业环境和健全的金融体系才能实现。2014年的《全球监测报告》关注促进包容而可持续的经济政策的3个要素：加强人力资本投资，特别是针对贫困人口的投资；对社会安全网的审慎利用；以及促进绿色增长的政策。这些要素不仅功在当代，更利在千秋。

终结贫困和共享繁荣两个目标仍然难逃增长和经济态势的窠臼，但秉持了两个重要原则：世界应对更贫困人口的生活状态给予更多的关注；同时保护地球及其资源的未来，确保当代的繁荣不以子孙后代的福祉为代价。

从过去十年的成就来看，实现上述目标的前景十分乐观。在全球范围内，极端贫困已经显著减少。2008年，仍有12.5亿人口（占世界人口的18.6%）处于极端贫困；而到2011年，这一数字已经减少到10亿人（占世界人口的14.5%）。世界银行的中期目标是到2020年将这一比例降低到个位数。但如果不能加速减贫进程，我们就很有可能无法在2030年实现将极端贫困人口降低到3%的目标。《全球监测报告》将3%的目标提上了日程。其次，在共享繁荣方面的初步研究展示了惊人的成果。在《全球监测报告》能够获得充分数据的86个国家中，在2006年到2011年间，有58个国家实现了最底层40%人口的收入增速领先于总人口收入的增速。其中有13个国家实现了最底层40%人口的收入或消费指标的年平均增长速度超过了7%。

当然调查结果也不尽如人意。在其中的18个国家中，最底层40%人口的收入甚至有所下降。此外，虽然许多国家人口的生活水平差距正在缩小，但低收入家庭的福祉（以教育和医疗服务来测量）仍然低于其他60%的人口。最贫困家庭的儿童患营养不良的可能性是其他60%家庭的1.5倍。

报告的主要内容

增长有诸多驱动力。一般而言，稳定的宏观经济环境、针对金融资本、人力资本和物质资本（包括基础设施）的投资、善治、公正的经济制度和金融制度，是所有增长策略的核心。然而，为了实现经济增长的包容性和可持续性，这些还远远不够。

报告以3个要素为核心关注点：人力资本投资应当有利于贫困人口；最大程度地用好社会安全网；以及确保环境可持续发展的必要措施。这3个要素不仅是所有国家发展策略的核心，也是实现世界银行上述两个目标的基石。无论是千年发展目标，还是其他任何合理的发展指标，都必须建立在这3个要素之上。总而言之，本报告强调：要实现下一个15年的发展目标，增长就必须伴以人力资本投资，特别是针对贫困人口的投资；必须由完善的社会安全网来支撑；必须同时确保环境可持续。报告的主要信息有：

1．全球增长和繁荣的短期前景十分鼓舞人心，在2014/2015年度，世界经济将增长3到4个百分点。虽然东欧和中东仍然冲突不断，为世界繁荣蒙上了一层阴影，但新兴国家和发展中国家在2015年的增长率将达到5%。更令人振奋的是，东亚、南亚和撒哈拉以南非洲这3个占世界贫困人口总量的95%的地区，在未来2年内的平均增长率也将达到5%到6%。

2．在中期内，世界经济的前景十分乐观，我们有信心实现到2015年将极端贫困人口数量比例降低到个位数的目标。然而，即便世界极端贫困人口以东亚和南亚的速度持续下降，到2030年将世界贫困人口比例降低到3%的可能性仍然微乎其微。到2030年消除极端贫困需要未来15年内全球范围都维持较高的增长水平，并加速撒哈拉以南非洲、脆弱地区和冲突地区的减贫进程。

而促进共享繁荣的前景则更为复杂。虽然在许多国家中，最底层的40%人口的收入水平都有所改善，但以千年目标来衡量的话，他们的其他福利状况仍然远远落后于其他60%的人口。在低收入国家和中等收入国家，共享繁荣的目标正是受制于这些福利状况改善的缓慢和不均，特别是在就业、教育、医疗和卫生等方面。在高收入国家和一些中等收入国家中，共享繁荣的目标也迟迟无法实现，全球化背景下经济结构调整的影响超出预期，因技术进步而导致的失业使得这些国家进退维谷。

3．无论是发展中国家，新兴的工业化国家，还是高收入国家，稳定的宏观经济、充足的基础设施投资和公正的企业环境都是经济增长和改善生活水平的必要条件。然而，要实现包容性增长，处于不同发展程度的国家都应当加大人力资本投资，特别是贫困人口的教育和医疗投资。

每个国家针对教育和医疗的投资都有自己的优先序。其中发展中国家需要更多关注弱势儿童（特别是女孩）的早期教育，以阻断贫困的代际传递。而高收入国家和一些中等收入国家则更迫切地完善基础教育，推动高等教育、职业教育和就业培训等。教育体系应当拥有足够的资金和优秀的教师，才能依靠清晰的学习标准来传递与高收入就业有关的职业技能。

4．完善的安全网在推动包容性的人类发展中发挥着重要的作用。对一些中等收入国家和低收入国家而言，安全网能够帮助贫困人口和脆弱人口，实现增长的再分配，同时通过提高贫困人口的能力贡献于增长，最终使其子女从经济发展中受益。对高收入国家和许多中等收入国家来说，安全网是其复杂的社会保障体系的一部分，同样以税收制度为基础。在发展中国家，（有条件的）现金转移项目是触及贫困人口的有效手段。用有效瞄准的安全网来取代能源补贴，能够使政府以更低的成本惠及更多的贫困人口，而后者在2001年的全球投入就达到了2000亿美元（占世界GDP的2.9%）。

5．确保环境可持续对于经济增长在长期内的稳定性至关重要。几乎所有的国家都面临自然资源枯竭、生态系统退化和污染、气候变化等挑战。如果加以精心设计，绿色增长策略能够通过改善自然资源管理、减少污染和排放、提高资源效率和增强应对弹性等方式应对这些挑战。例如，加强环境税建设或取消补贴，能够使能源价格更好地反映资源利用的环境成本和社会成本。因为这些政策可能会损害贫困人口的利益，可以尝试通过瞄准性支持来进行弥补。发展中国家更关注资源利用的有效性，而发达国家则应当转向清洁能源。

6．有必要进行数据革命，以改善统计数字的可获得性及其质量。有必要采取立即行动来获取更全面、更可靠、更及时的数据，来监测发展目标的实现进度，使经济增长政策更充分、更包容、更持续。

报告的结构

2014年的《全球监测报告》分为2个部分。第一部分是千年发展目标及世界银行提出的终结贫困和共享繁荣的双重目标的实现进程。“报告卡”展示了最新的全球评估结果，包括了在全球、区域和国家等不同层面上的数据，并评估了实现上述双重目标的前景。报告的第二部分讨论了促进人力资源积累和构建增长环境，以终结贫困并推动共享繁荣的政策和制度，共包括四个章节：

第一章围绕经济增长，讨论了实现世界银行双重目标的政策要素的包容性和可持续性。基于增长本身无法支持上述双重目标的共识，本章强调就业和社会契约对机会平等和社会网的作用，人力资本对于促进弱势群体实现机会平等的意义，以及环境可持续性的影响。

第二章介绍了发展中国家和高收入国家的短期增长前景。本章指出，发展中国家的经济增长前景仍将与高收入国家经济增长的稳定性休戚相关。

第三章在世界经济与合作组织工作人员的帮助下，讨论了高收入国家的增长与不平等。本章强调结构要素、生产力、劳动分工和人力资源潜力（特别是教育和技术）带来的挑战，以及安全网在应对这些挑战方面的可能性，并讨论了高收入国家的绿色增长。

第四章讨论了促进发展中国家包容而可持续增长的政策。大多数发展中国家受到教育和医疗赤字的影响，导致千年发展目标的实现进程受制。本章也介绍了一些促进人力资源发展的政策和制度手段。在贫困人口和富裕人口之间，最大的差别在于儿童早期发展项目及其投资。因此本章也着重关注了社会安全网如果在促进增长的同时，实现增长收益的再分配。最后，本章也分析了发展中国家实现绿色增长所面临的挑战。

世界银行和国际货币基金组织希望《全球监测报告》提出的终结贫困和共享繁荣双重目标能够帮助发展机构更好地衔接千年发展目标和即将发布的可持续发展目标。要在2030年实现可持续发展目标，依然任重而道远。

资料来源：A Measured Approach to Ending Poverty and Boosting Shared Prosperity: Concepts, Data, and the Twin Goals. Policy Research Report. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-0361-1. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

 




 




 




·减贫报告·

 

消除贫困和推动共同繁荣的衡量方式：

概念、数据和双重目标

 

 




2013年4月，世界银行行长金墉先生向国际社会宣布，世界银行今后的工作将遵循两个新目标，一是努力消除贫困，力争在2030年使全球极端贫困人口占世界总人口的比例降到3%；二是促进共同繁荣，提高各国最贫困的40%人口的收入水平。这是世界银行首次提出一个具体的减贫目标，也是其首次为共同繁荣而呼吁。2014年，世界银行发布新的政策研究报告《消除贫困和推动共同繁荣的衡量方式：概念、数据和双重目标》，从数据和测量角度对如何实现这两个目标进行了分析和阐述。本文即由报告中较为重要的部分选译而成。

目标一：消除贫困

    从1990年到2011年，全球极端贫困人口减少了一半，降至约10亿人，占世界总人口的14.5%，占发展中国家总人口的17%。即便有这么大的成就，世界仍有很多人处于贫困状态。

    世界银行之所以将“2030年全球贫困率降到3%”作为目标，主要是出于两方面的考虑。首先，从概念上来看，各国情况不一，对于有些贫困面大、贫困程度深的国家来说，2030年消除贫困的目标难以企及；而且，由于一些不可控的因素，许多地区随时都有可能发生暂时性贫困。因此，以一个接近于零的贫困率作为目标可能更现实一些。其次，从经验上来看，如果所有发展中国家的人均消费水平以每年4%的速度持续增长，那么即便在收入分配不变的情况下，2030年贫困率减至3%的目标也是可及的。

    要实现这一目标，至少面临两方面的困难，一是各国经济发展水平差距较大，二是许多贫困人口在地理空间和社会经济方面都处于边缘状态，难以通过泛泛的经济增长来脱贫。

目标二：推动共同繁荣

    通常情况下，经济发展水平都是由国民生产总值（GDP）来体现的，哪个国家的GDP增速高，人们就会认为它是成功的。然而，这一概念存在一定的局限性，即无法反映在某个特定的地区到底是哪些人受益于经济增长。对此，世界银行确定了共同繁荣这一目标，并构建了一套对“包容式增长”的测量方法，增加了对经济成果分配的敏感性。按照它的定义，不能仅凭经济增长的快慢来判断发展的好坏，而应该看经济增长是否惠及了社会的最底层。和上文说的减贫目标不同，共同繁荣的目标是针对每一个国家的，而且没有一个确切的终点来衡量目标是否达成。

实现两个目标需要政策改革

    报告的第一、二章强调：经济持续增长有着突出的减贫作用；将刺激总体经济增长和专门的减贫政策相比，前者能够更有效地促进共同繁荣。然而，如果继续保持过去经济发展速度，世界恐怕难以在2030年实现减贫目标。所以，各国必须齐心协力，改变现有的政策模式——不仅注重经济增长的总体水平，还要特别注意调整其本质和模式，使穷人也能分享经济增长的成果。

    全球各个地区存在较大的异质性，但不管在什么地区，促进共同繁荣都将对减贫产生深远的影响。如果各国最贫困的40%人口平均收入或消费能提高2个百分点，那么减贫目标或许提前好几年就能实现。这意味着两个目标之间存在一定的互补性，要实现其中一个，必将在另一个目标上有所投入。两个目标的实现都依赖于同时在环境、社会和经济上的可持续发展路径。

    世界银行采用了两个指标来衡量它的两个目标。一是极端贫困人口占世界总人口的比率，二是最贫困的40%人口的收入增长率。第三章运用社会福利函数探讨了两个指标的测定方法。

    世界银行通常以贫困线来测定贫困人口数量，这本身就是通过社会福利函数计算而得的。这种方法直观明了，但缺陷也是明显的。首先，它给每个人赋以同样的权重，因此无法反映贫困人口的贫困程度。与之相比，FGT（Foster-Greer-Thorbecke）贫困指数可以显示贫困人口收入离贫困线的差距，能够反映贫困的深度和严重程度，因而在全球广为使用。其次，用贫困线来区分贫困和非贫困群体有武断之嫌，一方面，收入（或支出）在贫困线上、下一点儿的人们比较起来，或许没有太大的差别，有些在贫困线以上的人可能还面临很大的返贫风险。考虑到这点，很多研究者已为贫困注入了“脆弱性”的概念。再次，随着某些国家的发展，贫困线以下的绝对贫困人口数量已经有所减少，这时再用一条固定的贫困线来确定贫困人口，似乎也不太合适了。

    人们已经普遍认识到，贫困是一个多维现象，但至于如何将不同维度整合到一起，却没有统一的答案；甚至连这样做是否有意义，也是个悬而未决的问题。例如，多维贫困指数（MPI）可以把很多方面的指标整合到一起，表面上看来很吸引眼球，但其代价就是：减贫政策的相关度就得大打折扣。若是哪个医疗卫生方面的国际援助机构想选择受援国，它肯定是直接采用人均寿命指标来选择受援国，而不是融合了收入水平的综合贫困指数。

可能面对的挑战

    在实现两个目标的过程中，各国可能会遇到一些不确定性和风险。报告第四章专门对此进行了探讨。如前所述，经济增长将对两个目标产生较大影响。尽管搜集以前的数据、建立模型可以帮助我们在一定程度上预测将来，但未来毕竟不同于过去，有时难免会有一些突如其来的变化。就像气候变化一样，以前的人们很难想到经济发展会带来全球性的气温速增。

    世界银行估计，经济波动、金融危机、脆弱性、政治动荡、冲突、气候变化、全球性的流行病等可能会成为影响目标实现的主要风险。从短期来看，气候变化或许不会对2030年目标实现造成太大影响，但它将对目标的持续实现构成主要威胁。

    由于减贫目标是一个全球性的目标，因此，即使有些国家没有完成减贫任务，只要另一些超额完成了（尤其是那些人口大国），依然可以在总体上改变结果，让全球贫困率低于3%。只是到了那一刻，如果一些国家的贫困率依然居高不下，这将冲淡目标实现的正面意义。所以，第四章对非洲进行了重点探讨。

    自上世纪90年代以来，全球武装冲突的爆发率有了明显下降，但一半以上的非洲国家仍然是“脆弱型国家”，经济发展和减贫速度一直低于其他地区的国家。按照模型预测，到2030年，撒哈拉以南非洲地区依然是极端贫困率最高的地区。要保证所有国家都实现减贫目标，人们就得对这个地区施以有针对性的支持。

目标监测

    要监测两个目标的实现状况，最重要的因素就是可比较的家计调查数据。报告的第五章讨论了测量两个目标所需的具体数据。

    家计调查需要做到时间和空间上的可比性。近年来，许多国家都增多了家计调查，而且在某些发展中国家，调查数据的质量和数量都值得称赞。但总的来看，各国的调查频率和质量方面依然存在较大差异。在低收入和中等收入国家，数据老旧、不可信是常常遇到的事。而且很多情况下，不同国家对贫困的操作性定义都不同，因此，在对数据进行标准化处理时，需要考虑低收入国家和中等收入国家人民生活条件的差异，另外，也得考虑各国食品来源结构的不同。为此，世界银行开发了购买力平价（PPP）指数，用以调和不同国家的生活成本差异。

    在国家层面，即便是在一个国家长期进行的家计调查，也有可能出现众多问题。例如，调查资金来源和调查管理团队层面的变动都会引起问卷的变化。这样一来，数据的连续性就会遭到破坏，让人难以判断贫困率是否下降。有效的扶贫政策不但需要反映贫困全貌的数据，还需要那些能够反映地区贫困差异的数据。如果不考虑各地生活成本的差异，政策制定者可能会低估大都市里的贫困发生率。

    在以前，人们只是进行阶段性的贫困监测，并据此估计减贫进程。而要监测世界银行新定的这两个目标，我们还需要更多的数据与新的方法。例如，可以采用多重填补法（multiple imputation）来填补缺失值，最大程度地保留贫困分析数据；还可以结合家计调查和人口普查数据，用小区域估计法（Small area estimation ）估计贫困率，从而为制定有针对性的政策打下基础。总之，只有加强各国统计部门收集数据的能力，我们才有可能更为精准地从总体上理解全球贫困，并掌握它的空间分布状况。




 

 

资料来源: World Bank. 2015. A Measured Approach to Ending Poverty and Boosting Shared Prosperity: Concepts, Data, and the Twin Goals. Policy Research Report. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-0361-1. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

 

 



主  办：中国国际扶贫中心

协  办：中国农业大学人文与发展学院

主  编：    左常升

副主编：    何晓军  李小云

本期编译： 唐丽霞  吕慧琴

            赵丽霞  罗江月

责任编辑： 张德亮

 

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