非洲国际发展援助史

非洲国际发展援助史：给新兴国家的经验和教训

简介

国际发展援助在二战后正式得以建立，从那时起，其复杂程度和覆盖范围都有所增长。随着新援助国不断积极涌现，我们有必要回顾一下发展援助的历史，以了解其现今的状况，吸取过去的教训。非洲是一个很好的关注对象，因为其接受的援助份额巨大，长期以来一直被用做援助项目成败的实证，也是援助工作所引发的激烈讨论的对象。当然，在非洲国际援助项目是多样的，下文的讨论将主要关注撒哈拉以南的非洲，在这片区域中的国际援助也并非完全一致。当然，不管就援助整体而言还是就非洲而言，总体的援助趋势是确定的。这些趋势将在未来指明援助的方向。

这份文件首先回顾援助的历史，分析背后包含的理论，明确当前的形势。在第一部分末，文章预测了未来援助的方向。第二部分主要从历史的角度分析对非援助，研究当前的趋势和主要援助国，并对关援助成效的辩论进行综述，重点关注减贫成效。第三部分分析国际发展援助的成功和失败案例及从这些案例中获取的经验教训。第四部分讨论金砖国家（巴西，俄罗斯，印度，中国和南非）在非洲发展中日益重要的角色，以及出现的问题和建议。

 

援助的起源、历史和理论

在人道关怀方面，意识形态方面及经济发展方面，提供国际援助在历史上一直被认为是应有之义（塔普, 2000, p.2）。二战之后，国际复兴开发银行（世界银行）和国际货币基金组织成立，战后重建时期来临，为经济发展所进行的大规模国际援助也由此开始。世界银行最初成立的目的是为欧洲和日本的重建筹资，而国际货币基金组织的目的是提升国际货币体系的稳定性（亨特, 2004 p.68）。1949年，随着杜鲁门总统公布“第四点计划”，重建贷款开始更多地关注对经济欠发达地区的援助，这一计划通常被视作是国际援助项目的开始（普龙克, 2004, p.1）。援助的整体目标变成为国家提供资源，使它们能走上自我持续的增长之路（索贝克, 2000）。

在这个时期援助背后的理论主要研究宏观经济贫困陷阱。理论认为经济增长来源于更高储蓄率基础上的更多投资。储蓄源于更高的人均收入，因此如果一个国家的人均收入过低，不能积累储蓄，它就不能打破低水准的均衡，实现自我经济增长。因此，有必要进行国际援助，填补这一“资金缺口”，打破由起初的低人均收入引起的循环（埃里克森 2003）。虽然这一模式遭到了尖锐的反对，主要表现在援助方式的变化上，但是援助作为实现经济增长的方式这一想法却成为了援助正当性的主要原因。虽然其他的结果也被用来评估援助的成效，但是一项援助是否成功还是要看受援国的经济增长和持续能力。

鉴于这一理由，在这一时期的援助主要的关注点是工业化和现代化带来的经济增长，国家在其中扮演了重要角色。这一关注点形成的原因是二战之后国家对重建的需求和前殖民国家及前被殖民国家间的收入差距。经济增长及时主要目标，又是用于评价援助成效的主要结果；工业则被认作是经济增长的主要动力（索贝克 2000）。因此援助多为项目化援助，并且特别重视基础设施项目；不过在60年代，国际援助对工业农业联系的关注一度增加（索贝克 2000）。

在战后时期，在冷战对抗背景下的援助经常带有政治目的。冷战双方都通过援助项目扩大自己的影响力，特别是对亚非两洲的援助。在这两个大洲，殖民地独立后的援助项目也提升了地区内援助的流动规模。经济合作与发展组织国家提供了大部分援助，苏联、中国和一些阿拉伯产油国家也提供了大量的资金，虽然在80年代末阿拉伯国家的援助量有所下降（亨特 2004）。

然而，随着石油危机在70年代末的出现，凯恩斯主义式的国家介入淡出了视线，新自由主义的援助方式成为主流，这种援助的目标主要是推动经济增长。此外，国家之间的收入差距进一步扩大，贫困水平进一步升高，使得援助项目不再只关注经济增长，也开始关注减贫和社会发展（索贝克 2000）。政策和发展计划的关注点也从基础设施领域转向提供基本服务，如医疗、教育和农业发展，特别是对技术援助的利用；不过这些服务的提供仍然以项目为导向(索贝克 2000 and 亨特 2004）。

总体上来说援助转变的趋势就是从简单向复杂转变，从单纯关注增长向关注多个目标转变，目标包括增长，减贫和满足基本需求。

80年代是“发展停滞的十年”，80年代债务危机出现，结构调整开始进行（索贝克 2000, p. 35）。发展中国家背负的高债务使得80年代的油价动荡带来了违约和金融危机的风险。在自由化政策实施的情况下，银行发行了贷款用以偿还旧贷款，负债国实施了严格的结构调整政策以控制危机（皮卡德 和巴斯 2009）。国际货币基金组织和世界银行引领了结构调整政策，双边援助国纷纷效仿这些政策。这些政策将发展的责任从国家身上转移到了市场身上，关注“财政自律、重新排序、减少公共支出、税务改革、贸易自由化、对外投资自由化、私有化及放宽管制”（皮卡德 和巴斯 2009, pp. 126）。援助政策实践也将关注焦点从项目转移到了宏观经济，以完善制度和政策（亨特 2004）。

90年代，援助开始减少。究其原因，这是因为冷战结束了，捐赠者开始疲乏，人们开始怀疑结构调整政策的效力，尤其是非洲地区的政策效力（格兰妮 2008）。东亚的增长起初使人们认为出口导向和稳定政府的发展战略是正确的，但是90年代末的东亚危机让大家认识到减贫和改善社会经济指标才是正确的发展思路（索贝克 2000）。捐赠者努力想同政府配合提供关键服务，全部门参与的发展项目因此得到了实施（DIFID 2001）。国外援助开始更多地关注社会和经济基础设施（索贝克 2000, p. 44），并最终导致了2000年联合国千年宣言的发表。联合国千年宣言阐明了一种新的国际合作关系，以此减少极度贫困，并设立了一系列以2015年为限的目标。这些目标被称作联合国千年发展目标（联合国 n.d.,a）。

 

当前援助状况

联合国千年发展目标提供了一种和过去不同的援助评估方法。之前的评估方法是通过实现特定的一致目标来分析援助的有效性。鉴于这些目标，对部门的支持有所增加，特别是同千年发展目标相关的部门，如教育和卫生部门（亨特 2004）。这些目标同样标志着捐助国开始努力协调彼此关系。《巴黎宣言》在2005年得以制定；《阿克拉行动议程》在2008年得以发表；《釜山有效发展合作伙伴关系》于2011年得以签署。这些议程互为基础，《巴黎宣言》优先考虑的是所有权、结盟、和谐、成果和共同责任；《阿克拉行动议程》再次强调了所有权和成果，同时还强调了包容性合作伙伴关系的重要性（OECD n.d.,a）。《釜山有效发展合作伙伴关系》指明在援助中参与者越来越多，南南合作日益密切并且国家和非国家行动者都有所参与。《釜山有效发展合作伙伴关系》不但再次强调了各援助参与者采取的多种措施中的所有权、成果、包容性合作伙伴关系、透明度和责任制度，也同样关注贫困和可持续性的问题。（2011年第四次援助效益高层论坛）

最初的“贫困陷阱理论”在经济目标的基础上又增加了社会和政治目标，使其更加复杂。与此同时，有声音呼吁要进行“更多更好的援助”来推动发展。援助国响应了这一呼吁，大大增加了援助的量：官方发展援助的量从2003年的680亿美元增长到了2012年的900多亿美元。（经济合作与发展组织，2014数据摘录

根据各国就援助支付这一问题所达成的一致意见，援助政策的实践方式主要是全部门参与的发展项目和一般预算援助，以及需要减贫战略文件的项目。2004年，一般预算援助和部门援助所占援助总量的比例达到了20%，而在2001年，这一数字仅为8%。这些援助越来越关注社会部门，并且减少对基础设施的投资（国际开发协会，2007）。虽然援助国一致认为支持国家自主权能改善长期援助的质量，但他们一直迟迟不能将一般预算援助作为援助支付的主要方式进行完全实施。“没有任何一家双边机构会把自己预算的一半以上放在一般预算援助中”（对爱尔兰援助咨询委员会，2008）。此外，人们仍对一般预算援助有所担忧，特别是其将资金从预计受援地区转移到其他地区的潜力。根据估计，不知不觉中，非洲的军费支出中已有大约40%来自援助（科利尔 2007, p. 103）。

联合国主要关注的是千年发展目标，以此来协调援助工作，扩大援助范围，并实现社会和经济目标；国际货币基金组织和世界银行则将减贫战略文件作为增加国家自主权的方法。国际货币基金组织如下描述了减贫战略文件：“该文件由成员国通过参与式过程制定，其中涉及国内利益相关者及国际发展合作伙伴。该文件描述了一国接下来三年或以上的宏观经济、结构和社会的政策及项目，以此推进基础广泛的经济增长和减贫工作。（国际货币基金组织，2014）这些文件的目的不仅仅是改善国家自主权，也是阐述在减贫和经济增长方面所取得的进展。减贫战略性文件的参与性本质注重的是对公民负责，而非对援助国负责，但由于援助国都各自拥有自己的评估流程,有人怀疑 在依赖援助的国家这种内部问责制是否占有优势地位 (罗杰森 2004)。

援助成效越来越重要，这使得限制性援助的量有所减少，因为这种援助在实现减贫和经济增长等目标方面效率不高（2010年援助报告）。虽然多数技术援助和食物援助仍然是限制性援助（克莱，格迪斯和纳塔利2009），经合组织发展援助委员会还是在继续鼓励进行非限制性援助。在07年，非限制性援助在双边援助总量中的比例升至76%，同时限制性援助的一半都来自美国。（克莱，格迪斯和纳塔利2009, p. 9） 但仍有概算指出援助的三分之二都流回了援助国，主要方式是合同、债务偿还和对援助国灾民和学生的开销。（援助报告，2010，p. 130）

援助的条件性也有所变化。80年代是在采取措施前施加条件，现在是在事后根据现有状况施加条件（科利尔 2007）。80年代的条件主要集中在经济结构调整方面，现在则主要集中在有效治理、再分配性政策和强有力的机制方面，因为现在大家一致认识到仅有经济增长是不够的，还必须施加这些条件保证援助的有效性（如拉瓦雷 2011）。将实现特定目标作为援助的条件引发了关注，因为只有实现了这些目标的国家才有资格接受援助，但这些国家对援助的需求不大（罗杰森 2004）。虽然有人称有些特定的选择标准已经超越了政治目的（克利斯特 2011），但这种选择性仍可能会使援助无法用于改善最贫困人群的生活。

简而言之，虽然近来国际社会一致认可的措施将援助重点转移到了援助目标和提供援助的方法上，但这些方法并未被援助国全面实施。不过，国际援助的确取得了一定的进展，特别是在用援助有效持续减贫方面取得了良好进展。

 

援助的未来展望

我们在理论上就援助达成的一致也许尚未得以完全实施，但釜山协议的确为援助未来的发展指明了方向，特别是协议中强调了援助可持续性，这表明未来的援助可能会更关注对公共产品的保护，比如环境保护。里约+20会议提出在2015年后用可持续发展目标取代千年发展目标，也表明了这一趋势。通过建立“包容、透明、对所有利益相关者公开的政府间进程”以实现全球可持续发展目标，与会国极其重视“包容”，并明确了各国在世界上共有且互联的位置（联合国）。

同时，贫困和不公也受到了越来越大的重视。2015后发展议程高级小组的报告同时强调了贫困和可持续性，报告中的五个议程重点强调了包容、可持续发展、多样化经济及包容性增长、和平及有效、公开、负责的政府，及国际合作伙伴关系（联合国, 2013a, pp. ii-iii）。其中有关贫困的不公的一点就提到对脆弱国家提供更有效的援助。脆弱国家一般贫困严重，社会不公，十分脆弱。官方发展援助一般是这些国家资金流入的主要组成部分（经合组织, 2013a）。但现在多数援助政策所寻求的“良好治理”在脆弱国家并不存在，这使得援助难以在这些国家运转。援助在脆弱国家可能成为一种积极的推动力量，因此更有必要对受援国状况进行彻底的了解以更好地提供援助，并且用援助 补充可替代的金融资源推动脆弱国家的发展(经合组织 2013a)。

对援助的有意关注是受欢迎的。援助的参与者进一步增加，不仅包括了新兴经济体，越来越多的多边及全球机构也参与到了其中。最近的统计指出援助机构已经包括了超过40家双边机构，15家联合国系统机构和20所国际或地区金融机构。（贝桑松, 2003， 罗杰森引用, 2004）随着援助者的构成变得越来越复杂，我们有必要就援助的目标和方法达成一致，特别在接受援助最多的非洲。

 

对非援助历史

联合国指定的最不发达国家大多位于非洲，这些国家的大多数位于撒哈拉以南的非洲。（联合国贸易与发展会议）非洲作为一个只有10余亿人口和50多个国家的大陆，其有着长期多样的受援史。虽然不同地区和国家的援助经历不同，南非也作为新的援助国家崭露头角，对非洲援助经历的关注仍然为新老援助国提供了宝贵的经验。

对非援助主要是跟随国际援助趋势进行的。在二战之后，非洲国家得以独立，冷战双方开始通过对非援助获取支持。美国领导人将对外援助视作为经济增长创造投资的必要方式(莫约 2010, p. 13)。 60年代，随着工业化和现代化趋势的到来，援助开始转向大基建项目，如水坝项目等。在这一时期，刚刚独立的非洲国家经济增长迅速，一些国家甚至成为了全球增速最快、经济表现最好的经济体（格兰妮 2008）。

然而在70年代，非洲出口产品的价格下跌，全球油价猛涨。在此之前新独立国家的强劲经济增速意味着援助是推进增长的有效工具，而今上涨的油价导致这些国家对援助越来越依赖 (格兰尼 2008) 。到70年代末，非洲接受的外来援助达到了360亿美元，其中大部分都是贷款(莫约 2010)。1982年非洲整个大陆的贷息达到了80亿美元，而在1975年这个数字是20亿美元。(莫约 2010, p. 18) 贷息所需的开销超过了医疗和教育的开销，据估达到了医疗教育开销的4倍，总额超过其所接受的援助及其他资本转移（皮卡德 和巴斯 2009, pp. 126）。还款金额逐渐超出转入资本量，这就需要非洲做出实质性的转变，这一转变的主要方式是结构性调整。

在这个时期，发展的模型由以国家为中心的发展转变成了私营化发展。由于其对援助的依赖，非洲国家完全暴露在了世行及基金组织对结构调整提出的要求之下。各个领域的国有企业都进行了大规模的私有化。在非洲国家，政府对公司股票的持有量六年间从90%降到了10%，公共服务部门大量裁员 (莫约 2010, p. 21) 。 这些改变意味着公共服务的数量和质量都有所下降，但这也导致了一些保护体系的消失，比如之前政府的农产品购买机制能保证农民产品的销售，维持稳定的物价，现在这一机制放开了。

80年代结构调整政策的效果令人失望，90年代在冷战结束后，对非援助量无论是按实值计算还是按援助国的国民总收入比例计算都有所下降 (格兰妮 2008) 。 按实值计算，援助量从1990年的329亿美元降至1999年的197亿美元 (洛士利和萨奇 2008, pp. 166) 。此外，虽然有人认为结构调整政策是成功的，批评家们却指出这一政策只有在制度变化和社会发展都实现的情况下才算成功 (索贝克 2000) 。在拉美及亚洲国家经济增长的同时，非洲国家的增长却陷入了停滞。这种停滞的状况一般伴随着腐败，这一状况推进了“良好治理”这一想法在捐助国之间的传播(莫约 2010)。伯恩赛德和多拉尔在1999年进行的研究进一步扩展了这一想法，研究发现：“在有良好财政、货币和贸易政策的国家里援助能推进增长”，但如果一个国家缺少这些政策，“援助则对增长没有积极影响” (伯恩赛德和多拉尔 1999, p. 2) 。随后进行的另一研究也表明了为保证援助成效推行的政策的必要性 (多拉尔和伊斯特尔, 1999)。 这些发现影响到了援助国对资金的分配。

1999年之后，千年发展目标再次扬起了国际上的援助热情，对非援助再次增加。截至2008年，除去债务减免，算上通胀因素，对非援助量在1999年的基础上上涨了81% (格兰妮 2008, p. 12) 。 这种资金的流入并未伴随着投资的上升。实际上，在除去南非外的撒哈拉以南的非洲，官方发展援助总量是这些国家接受的私人资本的2.5倍。(拉瑟, 莫哈帕特拉和普拉扎 2008, p. 3) 但随着撒哈拉以南的非洲国内收入的增加，同国内资源相关的援助有所减少，虽然说援助的绝对数量有所增加 (联合国， 2010)，这表明这些国家对援助的依赖性有所下降。关于援助占国民总收入比例的调查指出，虽然援助额超过国民总收入额10%的国家大部分都位于撒哈拉以南的非洲（26国中有16国位于此处），但整体上国家对援助的依赖性的确有所下降 (格兰妮 2012)。

对非援助自2000年之后变的越来越复杂，参与者越来越多，国际社会设定的援助目标正改变着援助的形式。援助的选择性对非洲各国政府提出了新的条件，特别是有关良好治理和机制的条件。与此同时，国际协议向援助国施加了压力，要求他们改变援助战略，以符合全球共识的关于援助实施的要求。与千年发展目标相关的领域受到的援助有所增加，虽然援助的总量仍然不够使撒哈拉以南的非洲实现千年发展目标。（援助报告, 2010, p. 162） 下文将探讨对非援助的提供者及援助方式。

 

对非援助的主要援助国、援助规模和方式

对非援助的70%来自双边援助(亨特, 2004)， 同时双边援助的量仍有所增加，2012年核心双边援助同比增长2%，同时核心多边援助同比下降7% (经合组织， 2013b)。 从援助量上来看，最大的双边援助国是美国、英国、德国、法国和日本 (经合组织, 2013b) 。2005年G8集团的援助国在格兰尼格承诺在2010年以前将对非援助量翻一番，虽然现在援助国还远没达到648亿美元的目标，但这一“大推进项目”的确推动了援助量的增长，比如从2001年到2006年美国提供的援助量翻了两番(格兰妮 2008)。下图指出了在2012年所有主要援助国提供的援助所占的比例。除去这些援助国，欧盟机构提供的资金占经合组织发展援助委员会对非援助的24.5%。

援助国	2012年对非官方发展援助总量（百万美元）	占经合组织发展援助委员会对非援助的比例
美国	8961.42	28.8%
法国	4397.73	14%
英国	3413.17	10.9%
德国	2970.98	9.5%
日本	1742.14	5.6%

计算数据来自经合组织2014数据

像联合国发展计划署、世界银行和基金组织这样的多边机构仍然是对非援助的主力，虽然它们扮演的角色有所不同。联合国主要负责协调，它提供的资金有限：2012年联合国开发计划署对非官方发展援助总量仅有2.28亿美元（经合组织2014年数据摘要）。联合国作为协调者的影响力表现在对千年发展目标的推广。近来，世界银行和基金组织的民意支持和成员支持有所下降，联合国扮演的这一角色再次得以确立。(罗杰森, 2004)

世界银行的国际开发协会为贫困国家提供资金援助，根据要求它一半的资金要用于非洲。(罗杰森 2004) 国际开发协会依然是主要的援助机构，它在2003年到2013年间为撒哈拉以南的非洲提供了660亿美元的项目资金，占到了这一地区援助总量的15%。(经合组织2014年数据摘要) 国际货币基金组织主要负责提供贷款和技术援助，与此同时也监视着各国的经济发展以确保国际金融体系的稳定（基金组织）。

虽然比尔和梅林达盖茨基金会在2012年向非洲提供了7.6亿美元的援助，私人资金在发展原著中所扮演的角色仍然有限。(经合组织2014年数据摘要) 与此同时，虽然发展援助委员会之外的援助支出越来越难追踪（联合国，2010），但据估计，来自发展援助委员会之外的官方发展援助量大约超过10亿美元（经合组织2014年数据摘要）。

对非援助在90年代末稍有下降后(洛士利和萨奇 2008)，在21世纪所占全球援助比例逐步上升。1961年的时候对非援助只占全球援助的不到10%，到2000年这一数字已经涨到了30%，并在此后趋于稳定。(亨特 2004, pp. 71) 虽然这一比例趋于稳定，但随着全球援助量的增加，对非援助的量也在增加。2000年，对非援助总量达到122亿美元(拉瑟, 莫哈帕特拉 和普拉扎 2008)，到2003年，这一数字增长到了260亿美元(经合组织2014年数据摘要)。在2012年，发展中国家接受的援助总量达到了900亿美元，非洲接受的来自经济合作组织经济援助委员会的援助达到了310亿美元，这些援助的大部分都用在了撒哈拉以南的非洲国家上(经合组织2014年数据摘要)。

2001到2005年间援助量的增长一般伴随着减债项目的实施，尤其是在尼日利亚(拉瑟, 莫哈帕特拉 和普拉扎 2008)。2005年减债量达到了援助量的23.3%，但在此之后这一比例大大减少，2008年掉到了9%，2009年掉到了2.1%(援助报告2010)。对非援助的三分之二都是以补助金的形式提供的(洛士利和萨奇 2008)。技术援助大约占援助总量的四分之一（科利尔 2011）；援助的45%用于发展社会技术设施，15%用于发展经济基础设施。(联合国 2010)

对非援助资金一般用于政府部门，如一般预算援助，或通过相关非政府组织用于特定领域。一般预算援助虽然只占全球援助总量的5%，但对非一般预算援助大有差别，在有的国家能占到援助总量的20%-30%(格兰妮 2008)。这一趋势的确有助于培养国家自主性，但考虑到一般预算援助的施加的条件，它也可能会对受援政府施加压力，使受援政府进行制度改革以实现良好管理 (格兰妮 2008) 。

非政府基金组织也在特定领域扮演了重要的角色，虽然说它们的角色可能并没有媒体所描述的那么重要。援助国的非政府组织和私营部门的确在执行和管理发展计划方面扮演了重要角色，有人却批判它们对受援国来说花销太大，但在2012年对所有的国家或国际非政府组织的主要开销只占到来自经济援助委员会援助的不到2% (经合组织2014年数据摘要)。但让非政府组织参与援助可能会比分包援助项目更加复杂，对它们的资金支持也会根据援助国家不同的减税政策而变化。有些国家要求必须将一部分援助资金用于发展非政府组织，比如说荷兰规定了用于发展非政府组织的援助金的最低标准(罗杰森 2004)。但是另一流行趋势是让援助国支持本地合作伙伴，比如本地的非政府组织和合作社(罗杰森 2004)。

 

对非援助成效分析

虽然国际社会越来越重视援助成效，关于成效的调查却得到了多种结论。艾丝特．杜芙若在其TED演讲中开场就指出，我们无法了解对非援助的效果，因为我们没有另外一个不受国际援助的非洲作对比。(迪弗洛 2010) “我们只有一个非洲。“ 因此我们无法证明援助和非洲现状之间的因果关系(迪弗洛 2010)。文献所表明的一系列结果也似乎证明了这一点。实际上，一条数据分析所指出，如果文献调查进行下去，最后就会发现关于援助成效的研究结果是矛盾的(洛士利和萨奇 2008 p. 172)。

在宏观层面上的分析发现援助和存款呈负相关，和投资呈正相关，同经济増长则无关(洛士利和萨奇 2008)。一般这些分析都用统计回归模型确定援助和其他因素间的关系。例如1999年多拉尔 和伊斯特利进行的调查就发现在非洲稳健的经济政策（衡量标准为公开度、通货膨胀、预算盈余、法制程度及腐败度）和增长之间的关系比援助、投资和增长之间的关系要强。调查结果表明“国外援助非常重要，它能带来技术、知识和资金。私人投资、有利政策和外国援助的结合非常有效力“(多拉尔 和伊斯特利 1999, pp. 24)。 尽管在一些领域有人质疑这一研究结果，质疑其统计的稳健性、研究指标和所选国家(洛士利和萨奇 2008)，但这一研究及之前伯恩赛德和多拉尔所进行的类似研究（研究得出了相似的结果）仍对援助的分配和援助施加的条件有着重大影响。但考虑到各个研究结果的差异，更安全的结论是“在发展中国家我们无法明确援助和经济增长之间的关系”(普龙克 2004, pp. 9)。要理解援助可能的成效，就必须先了解援助的实施背景，包括政策等其他措施，以及这一背景如何影响援助的成果。

关于援助成效的讨论的主要话题是分析该从哪个层面进行。许多有影响力的分析都在宏观层面用统计回归模型来比较援助和其他因素，同时由于社会基础设施收到的重视越来越大，微观层面的援助项目评估也变得流行起来。微观层面的分析指出援助在提供社会服务方面的有效程度，比如卫生和教育方面的服务。随机控制试验作为衡量援助影响的一种方法正收到越来越多的关注（见班纳吉和迪弗洛 2011），不过有研究者要求采取新的方法，将援助的背景和评估的内容纳入考虑(拉瓦雷 2009)，并且使用综合的方法衡量援助的影响(邦贝热,拉奥伍尔科克 2009)，从而了解各因素间的一般联系，为政策指明道路。这些方法使得援助背景在评估援助成果方面变得重要了起来。由于受援地特别是非洲地区的制度、文化和环境状况各有不同，微观层面上的分析及实地远程成果对政策产生的影响同宏观分析的影响有所不同。宏观分析主要指出援助是否有效及援助何时有效，而微观分析指出援助如何有效。

不过鉴于两者间关于援助成效的矛盾，宏观分析和微观分析并不容易区分。比如说一般项目从微观层面来说是成功的，但从宏观层面看它们的成果不一定总是积极的。罗伯特·伦辛克在80年代进行的关与撒哈拉以南非洲的一项调查提出在贫困国家中用援助代替政府开支，这导致了微观分析和宏观分析的矛盾。

援助成效调查的另一论点是援助是否被用于能有效利用援助的国家。受援国的政策是关注点之一，其他关注点以援助国进行援助的政治原因为中心，这可能意味着对援助需求低的国家将得到援助，对援助需求高的国家却得不到援助(亨特 2004)。这种带有政治目的的援助分配会损害援助的成效，当援助国感到新威胁而改变援助去向的时候更是如此(罗杰森 2004)。 用成效做标准来分配援助的方法可能主要关注受援国的政策(如伯恩赛德和多拉尔 [1999] 所荐)或者受援国的贫困人口密度(科利尔和多拉尔 1999)。

 

对非援助减贫效果分析

非洲贫困水平改善的进程一直很慢，在2010年，生活在1.25美元/天的贫困线以下的人口仍占总人口的48.5%，仅比1990年的56.5%稍好一点(联合国, 2013b)。虽然其他因素也影响到了这一数字，但考虑到对非援助的水平，这些数据仍然为援助的减贫成效提出了新的问题。

同援助总体成效的讨论类似，关于援助是否导致了贫困减少的讨论也尚未有共识。许多研究将援助和不同的成果联系起来，试图表明援助对经济增长的影响，并且认为“增长对穷人有利”(多拉尔 and 克雷 2001 及 多拉尔, 克莱因伯格 and 克雷 2013)。这些研究认为如果援助能有效地引起经济增长，经济增长能减贫，那么援助就能有效减贫(古拉蒙 2009)。

越来越多的证据将增长和减贫联系起来(多拉尔, 克莱因伯格及克雷 2013)，虽然在某些情况下这种联系仍会引发争论，特别是在收入分配不公方面(布吉尼翁 2004)。但是，不管增长和减贫之间的联系多么有力，援助和增长之间的联系都很脆弱，正如一名评论者所说，这要求有选择性地进行研究(格兰妮 2008, pp. 83)。考虑到援助背景，这一论点十分正确：由于不同国家有不同的政策，特别是让援助生效所必须的政策不同，我们无法确定对非援助是否导致了贫困的减少。但是我们可以说援助对于最脆弱的群体起到了稳定作用(古拉蒙 2009)。所以即使援助不一定导致了减贫，它在降低脆弱性方面也扮演了重要角色。

另一个讨论热点是在不同收入水平国家中援助对减贫的效果。现在大部分的贫困人口处于中等收入国家，人口较少、贫困率较高的国家都是低收入国家。中等收入国家通过国内重新分配解决贫困问题(萨姆纳 2012)。在这些国家援助才可能最能推动减贫，目标贫困人群才最多(科利尔和多拉尔 1999)。但在低收入国家中消除贫困需要更高的国内资源水平（如刚果民主共和国需要79.4%的GDP才能保证人民生活在1.25美元/天的贫困线上）。大部分的低收入国家都位于撒哈拉以南的非洲，因此在对非援助的讨论中这一话题一再被提起。

总的来说，不管是研究社会指标，增长还是贫困，关于援助成效的研究都指出援助最多只能帮助国家进行减贫，实现其发展目标。从援助本身来谈，“援助并不是发展的主要动力”(普龙克 2004, pp. 17)。下文将分析援助作为发展工作成功或失败的情况。

从国际发展援助的失败中获取的教训

广泛来讲，国际发展援助失败的原因可以分为三类：一是结构/背景问题，二是体系和可持续性的问题，三是管理和组织问题(伊卡, 2012)。

结构/背景问题

发展项目并非凭空而来，它们的成功要建立在一些背景因素之上，比如政治因素（援助国和受援国就首要任务的争议、对资源获取的争论）、经济因素（宏观经济政策以及资源限制）、环境因素（气候、位置和土地特点）、社会文化因素（信仰、传统、性别关系）、历史因素（殖民主义、历史上的发展经历）和人口因素（年龄分布）(伊卡 2012)。

许多国际援助项目都没能实现其预期目标，因为项目的制定者没有考虑到项目地区的背景状况。举例来说，詹姆士·弗格森因其对莱索托的塔巴-采卡项目研究而闻名，这一项目于1975到1984年在莱索托进行，最后失败了。项目旨在改善家畜饲养管理，因为草地过度放牧，没有农民出售牧牛。项目提出的解决方案是将草场私有化，引入市场机制，饲养新的牧牛品种，种植经济作物。但是在莱索托，草地被视作所有村民的集体财产。当项目人员试图建造围栏时，村民们将围栏推倒(Ferguson 1990)。本地居民同样对出售牧牛没有兴趣。这是因为大部分村民跨过国境在南非当矿工，他们没有银行账户，并且将牧牛视作自己的养老储蓄。因此，这一项目失败了，因为项目参与者没能看清莱索托在南非经济中扮演的角色，也没能理解集体草场和牧牛对本地人民的价值。

另一个例子是挪威发展机构（挪威国际开发署）在图尔卡纳建立的鱼类加工厂。图尔卡纳是肯尼亚的一个贫困省份，这里的人民是半游牧的牧牛人，由于干旱，居民的生计很困难。但图尔卡纳湖有丰富的鱼类资源，并且当地居民并未将鱼类资源用作收入或食物来源。挪威国际开发署决定在这里建立鱼类加工厂，以增加就业，增加居民收入，帮助他们抵抗气候的变化。开发署为牧人提供培训，让他们成为渔民和工人，但是这家工厂的业务是不可持续的。项目失败的原因是项目组对当地社区的咨询工作不足，忽略了游牧文化在当地的重要性。在图尔卡纳，牧牛被视作财富的象征，捕鱼是穷人才做的事，因为他们没有家畜。如今，这一工厂已被废弃，已毫无价值。

这两个例子指出，在没有对当地社区进行足够的背景调查和咨询的情况下，自上而下地引入新的生活方式是很有风险的。即便一个项目在一个地区顺风顺水，也不意味着它能在其他地区顺利运行。

如果援助扭曲了当地市场，它可能会变得有害。比如说食物援助可能损害受援国的粮食生产。2001年，马拉维出现食物短缺，援助国进行了过量的援助，结果导致当地谷物价格暴跌，损害了当地农民的利益。美国的 “粮食换和平”计划也受到了批评，因为它的援助过多，损害了埃及等国家的市场。（博瓦德）因此，为了避免损害，保障援助成效的可持续，援助政策制定者在设计项目时要考虑到历史、政治、环境、社会、环境等因素。

体系/可持续性问题

正如1999年伯恩赛德和多拉尔的研究及多拉尔和伊斯特利的研究结果表明，发展项目不可持续的原因不是技术缺陷，而是制度问题，包括腐败、缺乏政治支持、缺乏体制能力、援助国和受援国管理体系不协调等。在提供援助的过程中，援助国经常建立和受援国类似的并行体系，这使得援助国离开后援助项目变得不可持续。有些项目试图引入本地基础设施无法支持的技术，这些项目也是不可持续的。

在腐败严重的国家里援助也能增加政府的资助权力。举例来说，世界银行赞助的乍得-喀麦隆输油管项目在2013年完工时是非洲最大的发展项目。这一价值42亿美元的项目条件之一就是石油收入必须被用于乍得的发展。但在2005年，乍得总统伊德里斯·代比宣布他将用石油收入购买武器，不然他就会驱逐所有石油公司。他随后又用石油收入操控总统选举结果，以保证自己操权。这一案例表明援助有可能会被政客用于镇压人民，而不是用来改善人民生活。

如果地方机构的能力不足以支持发展项目，那么善意的发展项目也可能会导致不良的后果。举例来说，为了实现普及初级教育的千年发展目标，联合国儿童基金会和世界银行推出了废除学费计划。这一计划虽然大大提升了入学率，但在教育基础设施缺乏的国家，教育的质量大大下降。例如马拉维从1994年到1995年小学入学人数增长了51% (世界银行 2009),但用于每个学生的教育经费降低了26%，因此必须采取措施，比如讲班级规模扩大到60人，建立临时宿舍，教师倒班工作等。乌干达在1997年取消了学费，也导致了类似的结果。乌干达国家教育进展评估测试结果表明在1996到2000年间，学生数学、阅读、科学和社会研究这几门课的成绩有所下降，主要原因是班级学生过多，缺乏教师和学习材料(埃萨玛-恩萨 2011)。因此，为了避免援助项目的失败，对地方机构进行能力评估同样重要。

管理/组织问题

许多非洲的发展项目失败的原因是缺乏有效的计划和管理，包括不良的项目设计、不当的风险分析、缺乏明确目标和责任、腐败、项目主管和项目受益人沟通不足、缺乏项目管理技巧等(伊卡, 2012)。这些因素导致的项目失败会导致冲突、项目拖延、成本超支和其他不利结果。

这些因素导致的失败项目之一是莱索托高地水利项目，这一项目由世界银行、欧洲投资银行和非洲发展银行在1986年共同发起。项目的主要目标是从高山上向南非调运淡水，供销售和发电使用。但是，用这个项目发的电对很多人来说太贵难以承担，同时调水对环境产生了破坏。2003年，通过售水所筹集的发展基金叫停。这一项目的成本高于预期，收益很低，没能实现项目对居民的承诺，使许多居民背井离乡，并且仍有很多居民没有收到补偿金。此外，莱索托高地发展机构的行政官被判受贿罪，因为他收受了来自各跨国公司的600万美元贿款，以暗中操纵投标(IPOC 2005)。

另一实例是美国国际开发署在马里进行的莫普提项目。项目开始于1976年，目标是增加粮食产量和销售量。但正如国际开发署名为“莫普提项目的设计和执行状况糟糕”的报道所称，整个项目的执行情况很差。美国国际开发署要出资建造18所仓库，但5所根本没有开建，3所半途停建，3所建成后垮塌，2所屋顶被吹飞，另有三所由于“严重的结构缺陷”垮塌(USAID 1983)；项目计划对54口井进行消毒，但只有9口进行了消毒；项目计划建造100所磨坊，最后只建了一所；项目计划整修的路段只修了四分之一；项目原定增加谷物销售量，但政府的收购委员会只愿意为农民的粮食付法定价格，而粮食的法定价格远低于市场价格。为了实现其销售目标，政府逼迫农民出售粮食。因此，到1979年项目结束时，粮食销售量不但没有增加，政府收购委员会收购的粮食量反而下降了超过80%(博瓦德 1986)。 这些例子表明即使项目设计良好，腐败和低执行力也会使项目产生负面的后果。

 

国际发展援助的成功经验

如果说导致项目失败的原因是未能考虑到本地状况，没有对项目进行良好的管理，体系缺乏持续性，那么与此相反的就是援助项目可持续的原因。如果援助国能同利益相关方良好协调，共同设计执行援助计划，引入它们的技术的资源的话，那么援助在长期内就会产生巨大的积极影响。

国际援助最成功的领域之一是卫生领域。在1966年，50个国家中共有1000万到1500万天花患者，每年因天花死亡的人数是200万人 (全球发展中心， 2007)。在世界卫生组织的领导下，1978年天花正式被消灭。增加接种覆盖率也是提高全球福祉最经济的方式之一。从2000年到2010年，每年有250万5岁以下儿童的生命通过接种麻疹、小儿麻痹和百白破疫苗得以挽救（疾控预防中心，2011）。在同段时间内，逆转疟疾合作伙伴组织调集了50亿美元的资金用以增加疾控和治疗的覆盖率，措施包括使用持久的消毒蚊帐、快速诊断检测盒、更有效的抗疟疾药物和采取青蒿素联合疗法。由于采取了这些简单的措施，全球疟疾死亡人数下降了约38%，100万人的生命得到了挽救（逆转疟疾合作伙伴组织，2011）。在撒哈拉以南的非洲，80%的高危人口已经获得了消毒蚊帐，11个国家已经将死亡人数减少了一半。联合国秘书长潘基文说：“这一公共卫生项目的投资回报如此之高，非常少见”。

另一成功案例是卢旺达的咖啡业。过去卢旺达的咖啡业被严格控制，只生产普通咖啡；现在，咖啡业已经放开，卢旺达开始生产珍贵的定制产品。咖啡是卢旺达的主要出口作物，在经历种族清洗之后，卢旺达的咖啡价格走跌。美国国际开发署提供了经济援助、技术支持和培训，帮助卢旺达建立了专门的咖啡业。开发署建造了46所咖啡清洗站（之前一所也没有），培养了数百名本地的咖啡生产、制造、管理、销售人员。这使得卢旺达的咖啡生产由半水洗处理变为全水洗处理，咖啡的价值大大提高，咖啡的数量和质量都有所上升。2006年，咖啡出口量由17000公吨升至21000公吨，增长了23.5%(布德罗 2011)。从2003年到2008年，卢旺达的生咖啡出口均价从1.6美元每公斤涨到了3.1美元每公斤，几乎翻了一番。截止到2006年，咖啡清洗站共创造了4000个工作岗位，并深化了胡图人和图西人之间的合作。项目的成功还要归功于强有力的政府支持和非政府组织的支持。政府的支持放开了咖啡业，增强了生产商对国际咖啡市场的参与度；非政府组织帮助建立了咖啡合作社。因此，这一实例展示了政府、双边援助机构和非政府组织是如何进行合作，增加非洲产品价值，将非洲引入国际市场，从而援助非洲的。

对非发展援助的第三个成功实例是瓦加杜古供水项目。从1985年到2000年，瓦加杜古的人口翻了一番，但只有30%的人民能得到供水，供水压力很小，不时有断水情况发生。为了改善供水情况，保障安全稳定供水，世界银行联合了一系列的援助国共同帮助国家供水排水办制定策略。策略包括扩大二级三级配水网，为低收入家庭提供用水，扩大蓄水量保障稳定供水。六年时间里，这些措施使拥有自来水的家庭数扩大了三倍，使94%的人口获得了安全用水(IDA 2009)。这一项目同样包括加强国家供水排水办的能力建设，签约国际运营商对商业运营、财务状况和会计情况进行管理。这大大增加了效率，员工生产力指数的目标是2007年达到230，现在已经达到了810。票据的收集率从2001年的86%增长到2007年的95.4%，现金流量翻了一番，国家供水排水办的运行和维护费用再次得以持续。世界银行的国际发展协会从之前对非计划中吸取了经验，确定并减少了风险因素，解决了社会、环境、技术及制度方面的问题。2007年进行的一项调查证明了项目的成功，调查指出国家供水排水办的客户中有85%对用水服务非常满意。这一实例表明如果援助国能利用技术知识和过去经验同非洲机构合作改善服务质量，他们能取得成功。

 

新兴国家在非洲发展中日益重要的地位

金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国、南非）的崛起改变了世界的发展格局。它们日益增长的经济实力和信心同发展中国家息息相关，它们是发展中国家的合作伙伴，学习模范及竞争对手。这些新兴国家改变了了发展援助的格局和流动，影响了援助的分配和时机，以及国家间的关系。近些年来，金砖国家加深了同非洲的接触。发展援助委员会的援助国明确界定了官方发展援助的指标，来自金砖国家的援助同贸易和投资的关系密切。非洲经济委员会表明金砖国家对非援助的一大特点就是使用官方资金流动促进贸易和投资。当然其中也有区别，比如中国和印度注重整合推出援助、贸易及投资活动，巴西和南非却将这些活动独立进行。不过想要把援助同其他来自金砖国家的资金流量分离开并不容易，因为资金通常是通过进出口银行转移的。援助、贸易和投资间的界限对金砖国家来说更为模糊，这反映了他们同西方援助国之间援助方式的不同。

贸易

非洲同金砖国家的贸易额增长速度是最快的，从2007年至2012年翻了一番，达到了3400亿美元，2015年预计达到5000亿美元（非洲经济委员会，2013）。金砖国家是欧盟之后非洲第二大贸易合作伙伴，2011年占到了出口总量的24%。这一贸易关系为非洲带来了一系列的好处，比如对大宗货物的需求增长，消费品 价格下跌，基础设施得以发展。但随之而来的也有风险，如大部分贸易都是初级商品贸易，多数利润都流向了外国，同非洲经济体的联系不够等等。这使得非洲出口商更难以杀入非商品领域。

投资

金融危机之前，金砖国家的储备大多数都成为了对发达中国家的投资；自金融危机以来，这些储备开始向发展中国家转移。非洲丰富的自然资源，为开发的市场资源，10亿的客户量，3亿中产阶层人口（非洲发展银行在线）都促进了对非投资。金砖国家成为了对非主要投资者，2010年占到对非直接投资存量的14%，资金流动量的25%（联合国贸易和发展会议，2013）。金砖国家在非洲的大部分直接投资项目都是制造业和服务业项目，只有26%的项目价值和第一产业相关（联合国贸易暨发展会议，2013）。在新建投资方面，金砖国家所占比例从2003年的19%增长到了2012年的25%（联合国贸易和发展会议，2013）。多数投资都是由国企进行的，如巴西石油公司，中国海洋石油总公司及印度石油天然气公司。

援助

金砖国家被认为是参与到对非竞争中的新援助国或新兴国家。但这并不代表着金砖国家同非洲有长期的历史关系。非洲同中印的贸易史是五百多年，俄罗斯在冷战期间为非洲提供了大量援助。因此，这些国家在有关国际援助的讨论中受到了新的关注，“新援助国”这一名词主要反映了金砖国家在经合组织发展援助委员会之外的运行状况(德雷尔，福克斯和努内坎普 2013)。

金砖国家的言论表明了其同西方国家不同的援助方式和同非洲国家的相似之处。中国、印度和南非都同非洲国家一样曾遭受西方国家的掠夺，巴西人口大约一半是非洲奴隶的后裔，另外印度的海外侨民有10%生活在非洲。(斯库曼 2011)同非洲的这些联系让金砖国家认为自己不是非洲的援助国，而是合作伙伴，认为它们同非洲的关系是团结合作的关系，而不是西方国家那种屈尊俯就的关系。南南合作的原则包括共同发展、公平以及互不干涉内政。发展援助委员会成员国家主要关注非洲国家的社会领域，金砖国家的援助主要集中在基础设施建设和生产领域。根据77国集团和中国的南南合作主要原则，来自其他发展中国家的经济援助不应被视作官方发展援助，而应被看做“出于共同的经历和同情心所进行的团结合作的表现”。（联合国贸易暨发展会议，2010）不过金砖国家出于地缘政治和经济上的考虑所进行的援助同官方援助委员会援助国的援助很类似(德雷尔, 2011)。

金砖国家和非洲国家日益紧密的关系还反映在近年来举办的各种官方论坛上。2000年中国开展了了中非合作论坛，2008年，印非论坛首次召开。印度、巴西和南非也在2013年建立了印度巴西南非对话论坛，这一论坛的目的在于推进国家间的关系，扩大地区影响力，改革诸如联合国一样的多边机制，以更好地反应发展中国家和新兴国家的利益。论坛支持非洲发展新伙伴关系，并且树立了一项基金用以借鉴其他发展中国家的成功项目。该项基金的获益国包括布隆迪，佛得角和几内亚比绍（联合国贸易暨发展会议，2010）正如这些论坛所称，金砖国家和非洲国家关系主要是由政府推动的，不过私营部门对经济活动的参与度和民间社会网络也在发展。

想要得到有关金砖国家援助全面而准确的数据不是一件容易的事，因为金砖国家并非都有官方援助机构，并且援助经常和投资及贸易活动共同进行，由于金砖国家自己也有贫困人口，援助数据就成了政治敏感问题。中国就一直将援助视作国家机密，不公开债务国的细节信息(穆维斯和杨, 2012)。不过我们的却了解到过去十年间金砖国家的对非援助大大增加，其中中国对非援助的规模最大。

总的来说，特许贷款是金砖国家对非援助的主要工具，贷款主要集中在基础设施领域。这同传统的援助国情况不同，传统援助国直接通过普通预算提供支持，努力增加受援国对援助的自主管理。金砖国家也对非洲各国提供了补助金和债务减免。俄罗斯是巴黎俱乐部成员之一，它同意在重债穷国框架之下提供债务减免。同时，巴西和印度在一些情况下也参与了债务减免行动，中国独立进行了对非债务减免。

巴西

巴西为非洲国家提供的贷款不多，它的对非援助主要是实物技术援助以及对在非的巴西公私企业进行补贴。巴西的援助主要通过外交部下的巴西合作署进行调动，43%的援助用于非洲。巴西的对非援助主要集中在葡萄牙语国家（安哥拉，佛得角，几内亚比绍，莫桑比克和圣多美与普林希比共和国），占到了对非技术合作资源的74%。据联合国贸易和发展会议估计2006年巴西对非援助量达到了9610万美元。

巴西为垂直一体化和农业机械化提供了有力的国家支持，在农业上取得了成功。巴西在农业领域通过技术合作分享经验，提供援助。世界上60%的未耕地位于非洲，非洲能够通过学习农业经验大大提升农业产量。(斯库曼, 2011)巴西将援助目标放在苏丹、埃塞俄比亚、马达加斯加、莫桑比克、加纳、坦桑尼亚、肯尼亚和马里等国家上，以发展生物能源生产和出口型农业。2008年，巴西农牧业研究公司在阿克拉成立办事处，帮助推动农业技术转移，特别是在贝宁、布基纳法索、乍得和马里等棉花产国。巴西发展银行等金融机构也提供了奖励政策和资金来帮助巴西公司在非洲拓展业务，尤其是拓展乙醇工业。

俄罗斯

俄罗斯财政部、外交部以及国际金融部门主管对外援助。俄罗斯对外援助的主要形式是补助金和债务免除，以及通过像联合国和世界银行这样的多边组织提供的优惠资金。俄罗斯的对外援助主要集中在粮食安全、卫生和教育领域。2010年，俄罗斯为非洲国家提供了价值9820万美元的农业培训和技术支持（非洲经济委员会，2013）。俄罗斯也通过重债穷国计划免除了200亿美元的非洲债务。同时，俄罗斯还推出项目培训非洲的维和及执法人员，为非洲学生提供奖学金，鼓励他们来俄读书。

印度

印度对非援助主要通过技术合作实现，集中在教育、卫生、信息通信技术和农业发展领域。国家对外事务部主管对外援助，其他相关部门还包括印度文化关系委员会和印度进出口银行。技术援助通过印度技术经济合作项目提供。联合国贸易和发展会议估算，在2006年印度对非援助量达到了1130万美元。2011年在亚的斯亚贝巴的印非峰会上，印度承诺在2015年前将印非贸易额增加到700亿美元，并在已承诺的54亿美元的基础上再提供5亿美元的援助(Tomlinson, 2012)。在2012年的七月，印度建立了发展合作伙伴关系管理局，该机构将监管接下来五年中价值150亿美元的发展项目预算。

中国

中国对金砖国家外的非洲国家援助量最大，援助目标最多，只没有援助同台湾有外交关系的国家。虽然中国的援助覆盖面广，大部分的援助还是集中在资源丰富的国家。中国70%的基础设施资金给与了安哥拉、尼日利亚、埃塞俄比亚和苏丹，这几个国家都是产油国（非洲经济委员会，2013）。同中国对外援助相关的部门主要是外交部、财政部和商务部。商务部对外援助司领导发展援助，中国进出口银行和中国发展银行为购买中国商品和服务的客户提供优惠贷款和出口信贷。财政部负责分配对多边组织的捐款并对债务减免进行管理。国有银行、机构和其他20个职能部门也对发展援助进行管理，这使得协调工作变得很困难。

在援助形式上看，中国对外援助主要形式是工程项目、实物援助、技术合作以及债务减免。同时，中国为大规模基建提供贷款，换取自然资源的利用权，这也被称作“安哥拉模式”。中国对外援助集中在能源、运输、交通等领域，同时也被用于建设学校、医院和体育馆等大型工程。

2007年，中国成立了中非发展基金，其目标是规模达到50亿美元。两年后，在沙姆沙伊赫举行的中非合作论坛上中国承诺向非洲提供100亿美元的优惠贷款以及针对非洲中小企业的10亿特殊贷款（联合国贸易和发展会议，2010）。论坛上中国的其他承诺还包括向非洲最贫困国家的95%的产品实行零关税政策，向非洲指派50支农业技术队伍，捐助价值7320万美元的医疗器械，建造50所学校，为5500名非洲学生提供奖学金，以及培养2万名非洲专业人才。

南非

南非的人口和经济实力在金砖国家中都是最低的，但它在加强金砖国家同非洲的关系方面扮演着重要角色。南非的经济总量占撒哈拉以南的非洲经济量的三分之一，它是对非投资的通道，在2010年成为金砖国家之一。南非的援助是从国际合作和复兴基金中支付的，近年来达到了4500万-7500万美元（非洲经济委员会，2013）。每年这一基金推出10-20个项目，以实现非洲和平安全的外交政策目标。因此，南非的大部分援助活动都同推进和平谈判、实现维和任务以及支持苏丹和刚果等冲突后国家的大选相关。南非通过国有工业发展公司和南非发展银行向其他非洲国家投资。2012年，南非政府建立了南非发展合作伙伴关系管理局，协调对外和对内援助。

新发展银行

在2013年德班金砖国家峰会上，各成员国决定建立一家新的发展银行，来为基建项目提供资金，这些基建项目并非只为一国发展，而是为了推动区域一体化（非洲发展银行在线）。银行将拥有1000亿美元的资金，其中180亿来自俄罗斯、巴西和印度，410亿来自中国，50亿来自南非(Lehmann, 2013)。这家新银行将成为外汇储备所抵抗未来的金融动荡，也将成为基金组织和世界银行为发展中国家提供资金的备用来源之一。

 

金砖国家援助相关的问题

金砖国家对非援助产生了许多积极的影响。金砖国家对非洲自然资源的需求推动了资源价格上涨，基础设施建设能帮助非洲国家实现增长。然而金砖国家对非援助的增长也引发了一些领域的问题，比如治理问题和债务问题，它们影响到了非洲大陆的工业化。

治理问题

同传统援助国不同，金砖国家不对对非援助施加任何条件。这使得非洲各政府对发展和政策实验的自主性更强，但也导致援助可能因贪污而浪费，或被用于非发展性的目的上，比如军费开支。一方面，金砖国家在向传统援助国不愿援助的脆弱国家施加援助，缩小它们和其他国家的差距，比如中国援助了苏丹和津巴布韦，印度援助了科特迪瓦、尼日尔和吉布提；另一方面，许多受援国富有自然资源，政府利用国家的收入来镇压人民，巩固自己的统治。金砖国家坚持不干涉原则，它们的援助会产生风险，因为它们可能在帮助非洲的政治精英损害人民的利益。卡莫迪称只要金砖国家能够获得非洲的资源、土地和市场，它们将很乐意这样做。为了表明这一点，他指出中国曾在最近大选之前帮助罗伯特·穆加贝的政府监视网络流量和通话。

然而这并不表明施加条件是解决问题最好的方法。证据表明对援助施加条件并不总能改善非洲的治理情况。实际上，援助条件可能产生不良后果，因为它们限制了国家自主权和政策选择，增加了援助的不确定性。通过注重工程援助，特别是通过基建项目交换资源，而不用预算援助提供资金（除了俄罗斯），金砖国家认为它们已经尽量避免了资金的侵占和滥用。

从更广义的层面来讲，斯库曼指出印度和巴西可以为追求民主的非洲各国树立榜样。但是金砖国家中经济增长最快的是中国，中国的政治体系也对非洲领导人颇具吸引力（斯库曼，2011）。因此，金砖国家对非洲治理的影响积极的一方面，也有消极的一方面，在提供发展援助时必须考虑到这一问题。

债务问题

有关金砖国家对非援助的另一问题是债务问题，特别是在重债穷国项目实施后，金砖国家对非贷款的可持续性问题。非洲发展委员会2013年指出，巴西、印度和中国都有优惠贷款的债务延期史，这也许对债务的可持续性有着负面影响。穆维斯和杨在2012年指出，金砖国家和传统援助国对于债务的可持续性有着不同的见解：传统援助国更注重长期的可持续性，在宏观经济的层面上关注项目的财政收益；而金砖国家更注重在微观层面上单个项目的可持续性，以及投资驱动的增长潜力。由于金砖国家已经建立了自己的发展银行，现在它们必须保证对非贷款不超过非洲国家的偿还能力。

工业化的推动者还是阻碍者？

金砖国家推动了对自然资源的需求，与此同时非洲国家的非初级产品出口同初级产品出口相比有所下滑（斯库曼，2011）。这一现象有负面影响，因为像石油和采矿这样的初级采掘行业是资金密集型产业，它们对非洲就业贡献有限（联合国贸易和发展会议）。与此同时，从金砖国家进口的大量制造品对非洲的制造业冲击很大，特别是消费品产业。更糟的是金砖国家向自己的公司提供补贴出口信贷，并把援助和非政策性条件相结合，比如从这些国家购买商品和服务。因为自由贸易政策，金砖国家在经济上取得的成功使非洲国家更难效仿。因此，金砖国家冒险同非洲国家建立了不平衡的贸易关系，这种关系和非洲同前殖民者的关系类似（斯库曼，2011）。

金砖国家对非援助的其他问题还包括金砖国家公司的劳动实践和环保标准，以及它们进行的基础设施建设的适当性。比如在安哥拉，中国国际信托投资公司在首都外建立了一个开发区，项目包括750座8层建筑，12所学校和100多家零售单位。但是这些房子卖不出去，因为在安哥拉少有人能买得起，这一开发区也随之成了一座鬼镇（雷德弗斯，2012）。因此，本报告强调基础设施项目的设计和建造必须要保证公民大众能从中获益，而不仅仅是少数精英获益。

金砖国家的崛起改变了非洲大陆上传统援助国的平衡格局。现在对于援助和投资非洲国家有更多的选择权和议价权。但更多的援助国意味着更高的交易费用，这使得非洲政府本已稀缺的行政资源更为不足。因此，援助分散化的问题很危险。为了减少援助分散造成的负面影响，金砖国家应被视作是传统援助国的一种补充，而不是竞争对手。金砖国家应该帮助传统援助国的对非援助，增加发展活动的透明度，以实现更紧密的合作。

 

对金砖国家对非援助的建议

虽然对非援助的参与者越来越多，援助形式越来越多样，但保证援助的相关性仍然是一个挑战。为避免产生重复或过量的交易费用，必须要有公开而透明的过程，在传统援助国和新兴援助国之间都是如此。竞争能够给受援国家带来更多的议价权，但是公开的交流和协调能够更好地实现援助国的利益，有效地获取成果。 此外，通过协调还能了解到传统援助国社会部门的工作及新兴援助国对生产部门的关注是如何互补的。这也能为各国在全球论坛（如非洲发展有效性平台）上相互学习提供了契机。在这些论坛上参与讨论能够帮助各国保证援助能同国家和地区发展战略一致，增加受援国对援助的自主权。非洲发展新伙伴关系为类似的讨论提供了平台。

除去国际协调工作，将受援国的背景状况纳入考虑也有助于有效进行援助。传统的援助国因为忽视了受援国背景状况而遭受过失败，新兴的援助国由于忽视受援国的政治背景，远离公民社会，也面临着失败的风险。在项目中使用本地人员和材料能加大项目成功的可能性（斯蒂尔普洛斯, 2013）。对背景状况的了解也对援助的成果有很大影响；即便南南合作因不干涉原则而停滞，大量的资金流入也会产生影响，不管资金的流入是否有意为之都是如此。马林甘在2013年指出了解援助的背景对于预测援助结果是不可或缺的，因为发展是随着援助背景的变化产生的，而不是通过援助产生的。

马林甘同样指出了发展动态的、突发的、网络化的本质。在更广阔的国际背景下，援助国和受援国需要看到全球援助的网络化本质。援助的参与方相互影响，因此要实现发展就必须要对这一网络及其影响有更深的理解，并在这一网络中主动采取行动。




 

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 OECD认为官方发展援助（ODA）是由政府机构提供，旨在推动发展中国家经济以及福利事业的发展。像发展中国家提供的贷款也是具有优惠性质的。（OECD，n.d., c）

除特别说明外，OECD数据摘录中的美元数据均以2011年不变美元价值计算。