PIA Report Final Draft

贫困影响评估

 

当前设计及实施方法综述

 

 

 

 

 

 

 

作者：

John G. Taylor




缩略词

ADB                                                         亚洲开发银行

DFID                                                        国际发展部

CASS                                                       中国社会科学院

CIDA                                                        加拿大国际开发署

EU                                                           欧盟

GIZ                                                          德国国际合作机构

GTZ                                                         德国技术合作公司

IDS                                                          发展研究所（苏塞克斯大学）

IFAD                                                        国际农业发展基金会

ILO                                                          国际劳工组织

IPC                                                          国际扶贫中心（巴西）

IPRCC                                                     中国国际扶贫中心

LGOP                                                      扶贫开发领导小组办公室

MPI                                                          多维贫穷指数

MWR                                                       水利部（中华人民共和国）

ODI                                                          海外发展研究所（伦敦）

OECD                                                      经济合作与发展组织

PADO                                                      扶贫开发办公室

PIA                                                           贫困影响评估

PRC                                                         中华人民共和国

PSIA                                                        贫困与社会影响评估

SIDA                                                        瑞典国际发展署

UNDP                                                      联合国开发计划署

WB                                                           世界银行




 




摘要

 

中国政府白皮书《农村扶贫发展指南》得出结论，贫困影响评估(PIA)应针对影响贫困状况的政策、方案和项目强制执行。因此，中国国际扶贫中心(IPRCC)配合联合国开发计划署(UNDP)，对执行贫困影响评估的方式进行了一次全面的综述，以期评估将这些方式完善为适合于中国当前贫困状况的总体贫困影响评估方案的程度。在此过程中，本报告综述了各发展署、各国政府、国际组织和非政府组织(NGO)目前在全球范围内构建和使用贫困影响评估的情况。

首先，本报告概括了PIA的主要组成，随后分析了PIA在国际上的实施，并指出最近几年在实施PIA过程中所汲取的主要教训。在此基础上，本报告建议了在中国环境下进一步发展PIA的相关最佳案例“最佳案例”，并得出了针对中国扶贫计划来设计和实施PIA的可用结论。

本报告认为，使用PIA可为设计和实施扶贫计划和项目带来切实利益。总体而言，PIA可：全面评估某个项目或方案的影响；评估该方案/项目中可用数据和信息的可靠性以及识别在这一知识领域的重大差距；全面了解利益相关方；分析方案/项目引起的变化得以发布并传递至利益相关方的机制；识别对方案/项目实施的特定风险；详细评估减轻实施负面影响的各种方式；全面评估减轻实施负面影响的各种方式。

然而，本报告同时认为：由于本报告所总结的是实施中非常严重的问题（这点可从所调查的案例研究中得到证明），在实施完PIA后这些优势难以实现。总体而言，这些问题如下所述。

在PIA初期，评估贫困等级和识别贫困家庭通常会受到缺乏（或无法获得）大量或适当数据的限制。这一问题通常可以采用定性（通常为参与式）的方法得到解决。不过，定性的方法有时也会受到所用指标不恰当以及其普遍性等级以及大多数评估中所需的主观性等级的限制。随后，在为PIA所评估的项目选定贫困家庭时，这些局限就会显现出来。在所调查的PIA中，这通常意味着资金（无论是何种形式）没有达到最需要的人手中。

PIA中出现了与利益相关方分析法相关的其它问题。在所调查的PIA中，许多利益相关方分析法过于笼统，仅仅识别所涉的利益相关群体，而没有清楚记录这些利益相关方在项目中的利益、项目实施可能给他们带来的风险以及降低这些风险的方法。此外，主要利益相关方和次要利益相关方之间的分界线通常模糊不清，而且在某些情况下，关键利益相关方的重要类别会遗漏。这些普遍性等级势必会限制有关利益相关方对项目或方案实施可能做出的反应的信息。

由于在构建PIA的传播渠道时也会用到该信息，这必然意味着这些渠道的内容将时常过于笼统，而这又会进一步加剧传播渠道本身在定义上的普遍性等级。在所调查的许多PIA中，在协助利益相关方以及传播有关所评估项目/方案的信息时，就如何使用传播渠道内容提供具体、详细建议的PIA少之又少。

类似问题同时也出现在确定基线和PIA中针对项目/方案监控的提案中。至于基线，未能确定适当的基线是许多PIA的共同特征。PIA在执行时似乎常常没有参考有意义的基线信息。此外，由于所用的数据和信息量有限，基线研究和影响研究的质量也往往值得怀疑。在所调查的PIA中，许多被称为“影响研究”的PIA根本不是影响研究，而仅仅是基线研究而已。而且，由于基线研究重点不突出，在大多数情况下，无法使用所建议的变量形成评估长期变化的特定指标。

除了这些基线问题和监控问题，本报告还认为，由于难以构建有意义的控制组，加之项目影响、输出和结果之间混淆不清，项目影响的评估存在不足之处。

因此，尽管文档中针对PIA实施所提出的框架以及针对报告所调查的案例研究适合用于评估扶贫内容以及某项目/方案的确定、传播、结果和可能影响，但是PIA实施中的问题（通常很严重）似乎限制了它们实现运用PIA的目的和目标的可能性。重要的是，如果要将PIA（按照其在国际上存在的方式）作为中国扶贫方案和项目的评估依据，必须对这些困难予以充分的考虑和调查。

在针对本报告进行的研究中，我们发现仅极少数“最佳实践”方案和项目能在主PIA框架的目的、目标和建议基础上成功地实施。此外，在大多数情况下，文中所引用的“最佳实践”参考的是PIA的特殊方面，而非总体PIA评估。正如我们所指出的，在国际上，仅有极少数PIA在完整方面堪为典范。因此，值得注意的是最近几年，在评估由中国独立实施、由各国和国际组织实施或由以上二者联合实施的扶贫计划中，也出现了PIA某些方面的某些最佳实践。本报告列举了近期中国扶贫方案和项目中的这类范例，并总结得出结论。




1. PIA：简介

中国政府白皮书《农村扶贫发展指南》认为，贫困影响评估(PIA)应针对影响贫困状况的政策、方案和项目强制执行。因此，中国国际扶贫中心(IPRCC)配合联合国开发计划署(UNDP)，对执行贫困影响评估的方式作一次全面的综述，以期评估将这些方式完善为适合于中国当前贫困状况的总体贫困影响评估方案的程度。

在此过程中，IPRCC/UNDP 回顾了各发展署、各国政府、国际组织和非政府组织 (NGO) 目前在全球范围内构建和使用贫困影响评估的情况。

该综述重点关注以下方面：

·           指出PIA的主要方面——各国际组织、NGO和发展署在当前和近期文档中进行了各种概述；

·           基于对各中低等收入国家的方案和项目中PIA使用情况的比较评估，分析PIA在国际上的实施；

·           指出近些年在这些国家实施PIA的过程中所吸取的主要教训；

·           为在中国进一步发展PIA提供相关的“最佳案例”；

·           就PIA在全球范围内使用的某些方面，即有利于促进PIA在中国对贫困状况产生影响的政策、方案和项目中的使用，本文提出了建议。

本报告一开始对PIA进行了详细说明，随后对上述方面进行了论述。

2. PIA：背景

在国际上，定义贫困影响评估的方式各不相同。使用PIA的各组织对PIA有不同的描述，并多次尝试对PIA进行详尽描述，尤其是国际机构（如世界银行[2]、亚洲开发银行[3]）、国际组织（如 OECD/DAC[4]、IFAD[5]）、政府部门（如英国的国际发展部 (DFID)[6]、加拿大国际开发署(CIDA)）、发展研究院（如英国的发展研究所(IDS)和海外发展研究所(ODI)[7]）及许多非政府组织(NGO)和开发顾问群体。此外，PIA整体观点中的某些元素在最近10年中进行的中国贫困评估和扶贫项目监控和评估中也可找到。对于这些，我们在分析中也有所提及。

接下来，我们对国际上提出的这些不同方法进行了评估，并尝试将近些年使用的不同方法的主要方面综合起来，提供一个整体的定义。在此评估中，我们最关注的是事前PIA而非事后 PIA，因为这是实施大多数PIA的领域，同时也是与PIA在中国扶贫项目/方案中使用最为相关的领域。我们的重点是PIA而非更为普遍的贫困和社会影响分析 (PSIA)。后者的目标是评估部门级政策中的重大变化或改革对贫困产生的影响[8]。

3. PIA：目标

PIA的目的是提供有关贫困状况可能结果和后果的详细信息，帮助设计、实施和监控某方案或项目。借助 PIA，我们可评估某项目对受其（和可能受其）影响的各社会群体的生计产生的积极和消极后果。PIA关注的重点在于对贫穷和弱势个人、家庭和群体的影响。PIA有助于设计一个项目或方案，旨在——例如——确保该项目或方案能影响到目标群体，实现其扶贫目标。

最近，正如我们稍后在报告中提到的，PIA这一多维贫困评估方法已被人们采用。此评估所需的信息可能来自定量或定性数据，大多数情况下定量数据和定性数据掺杂在一起，使用的是系统抽样到参与性评估等多种评估方法。PIA的一个重要方面是对方案或项目实施对（直接或间接）受其实施影响的各利益相关者群体的影响进行分析。PIA还会评估制度安排是否适合实施，并尝试发现实施项目/方案的最佳机制，以进一步关注传播项目知识的最佳方式。PIA的一个重要元素是评估实施和监控的能力和实力，以关注目标群体的资产以及负责实施方案或项目人员的技能与PIA的相关性。

通常，实施PIA的目的是为了确保提议的项目或方案能达到满意的扶贫效果。借助 PIA，设计和实施项目/方案的人员以及利益相关方可检验提议所蕴含的设想、逻辑和证据， 明确识别可有效改善贫困状况的干预手段，以及设计改进扶贫效果有限的干预手段。除了改进设计，PIA还可识别解决措施。从广义来看，PIA可帮助相关人员更加清楚地了解特定方案/项目与地区或国家扶贫战略之间关系，并确保特定干预手段能够实现这些战略在当地的目标。

除了这些一般利益外，阐述PIA的手册和文本还特别强调了以下优势：

·           全面评估方案/项目对利益相关方和目标群体的影响；

·           分析方案/项目中可用数据和信息的可靠性以及识别在这一知识领域的重大差距；

·           全面了解各年龄段、性别和收入层次的利益相关方；

·           阐明影响方案/项目及受方案/项目影响的制度；

·           分析方案/项目引起的变化得以发布并传递至利益相关方的机制；

·           识别方案/项目实施面临的特定风险；

·           详细评估降低实施负面影响的各种方式；

·           提供改进基线数据，从而改进监控充分性及监控中所用指标的框架；

·           最后，凭借以上优势，PIA可提供一系列实施建议，以及如何改进，使方案/项目对贫困状况的积极影响最大化。

 

4. PIA：实施

大多数PIA会经历多个阶段，详细说明如下：

1.    初步评估为之设计PIA的项目/方案领域的贫困状况。如下所述，此项评估可通过各种方法进行。

2.    确定实施PIA采用的最佳研究方法。

3.    分析PIA对直接和间接受所评估项目/方案影响的各利益相关方的相对重要性和影响。

4.    指出并评估传播和实施项目/方案的主要机制。

5.    评估项目将在多大程度上降低贫困家庭或群体的脆弱性以及在多大程度上提高这些家庭和/或群体的能力。

6.    调查可缓解方案/项目对利益相关群体的任意负面影响的方法。

7.    指出对项目/方案实施的风险。

8.    评估项目/方案的监控及评估系统是否适当，特别关注其基线。

接下来，我们将就与所采取的每个步骤息息相关的特定案例研究来详细介绍PIA实施中的这些步骤。

 

4. 1. 步骤 1：项目/方案实施的贫困情况。

PIA的第一个关注点是描述方案/项目领域中贫困状况的主要特征。该步骤还会检查基线中将使用的数据和信息对于监控项目而言是否充分和适当。对于许多PIA，定义贫困传统上依靠的是贫困收入或消费“线”（生活水平在约定的收入或消费等级之下的家庭即被定义为贫困）或由收入和人类发展指标（使用相对较少）共同定义的“贫困地区”说明，在教育和健康领域尤其如此。不过， PIA最近开始采用多维角度，并使用多维贫困指数来定义贫困。正如多维贫困指数(MPI)中所正式确定的，在该方法中，生活贫困的人们在众多地区中被视为“多重匮乏”。MPI提供3个维度：健康、教育和生活水平。这些维度采用10个指标来测量。MPI中的指标基于参与性评估及其各个领域中的可用数据。MPI[9]衡量的是家庭，而非个体。这些维度和指标，及其权重如专栏1中所示

专栏 1：多维贫困指数：指数： 健康 *      儿童死亡率：该家庭是否有儿童死亡； *      营养：该家庭是否有成人或儿童营养不良；   教育   *      受教育年限：该家庭是否没有成员完成5年学校教育； *      儿童入学率：是否有学龄儿童在1-8岁时辍学；   生活水平   *      电：该家庭是否无电可用； *      饮用水：饮用水是否没有满足相关前年发展目标(MDG) 要求，或取水是否需要行走超过 30 分钟的路程； *      环境卫生：环境卫生是否未满足MDG要求，或洗手间是否为共用洗手间； *     地面：地面是否有灰尘、沙子或粪便； *      烧饭燃料：家庭是否使用木材、木炭或粪便做饭； *      资产：该家庭是否不拥有一件以上所列的物品：收音机、电话、自行车、摩托车。

 

使用MPI，可产生两个估计值：贫困家庭人数或百分比及平均匮乏强度。后一个估计值用于显示家庭匮乏的维度数。通过这种方式，MPI可作为一款分析工具，确定最为弱势的家庭。它不仅可以显示这些家庭匮乏的领域，而且可以显示这些领域之间的相互关系。借此，政策制定者可以更加有效地确定资源和设计政策。如果某个家庭匮乏的几个指数和超过所有匮乏指数的 30%，MPI即将此家庭定义为“多维贫困”家庭。因此，借助MPI可更加详尽地了解贫困的各个方面，并有助于分析师了解哪些特定贫困状况是造成家庭弱势的最重要因素。

使用多维方法需要耗费大量时间，且需要评估者接受各个调查领域的培训， 这也是某些PIA仍然更愿意基于收入或消费来定义贫困的原因。最近，一些评估者通过大量MPI方法评论进一步巩固了这一结论。首先，许多国家由于可用数据的缺乏，严重限制了多维贫困指数在贫困评估中的使用。其次，在评估贫困状况时，政策制定者常常需要对短期变化做出响应，例如，评估气候引气的变化对贫困家庭的影响，估算多少家庭以及哪类家庭可能由于该变化陷入贫困。在这种情况下，MPI 中的许多指数不可能起到作用，最为明显的是六个“生活水平”指数。正如众多评论家所得出的结论，MPI对于社会和经济的波动并不敏感。一种更为有效的评论将重点放在MPI中的价值判断暗示上，不过这些暗示是否有效尚待商榷。对这些指标进行权重时，需要接受以下概念，例如，儿童死亡率从某种角度看等同于生活在沙土地面，而非没有电视、电话或汽车。显然，某些匮乏领域相对来说对家庭更为重要。在判断这个复合指数各个元素的关联和权重时，我们需要考虑到这一点。

因此，对贫困定义的综述揭示了三个广义方法：使用适用于家庭、群体和地区的消费线或收入线，使用少量人类发展指标（体现在使用包含UNDP人类发展指数的指标上），使用多维方法。

PIA选择何种贫困定义，势必会影响到评估中采用何种研究方法。使用收入定义来确定贫困家庭或地区，然后将这些家庭或地区与非贫困家庭或地区进行比较。通过这种方式，评估者可使用更多的定量数据，设计出比基于MPI的方法中使用的抽样（可能必须依赖更多定性方法）更为严格的抽样。然而，正如我们稍后在报告中指出的，PIA的一个关键问题在于可用的定量数据不足。因此，无论采用何种方法，都不可避免地过于依赖通过问卷进行的调查。在定性方面，曾使用的主要方法为通过访问、案例研究和使用重点群体进行参与式家庭评估。此外，无论是定量方法，还是定性方法，都往往过于依赖现有的当地文档（通常来源于政府的官方资料）。

评估项目影响的一个关键问题在于：项目影响和结果受的项目实施的程度。因此，某些PIA在设计初始评估的同时，还解决了使用控制组的问题。当它们的目的是在项目实施期间进行进一步PIA或在项目总结时进行事后PIA时，尤为如此。控制组的设计方式有两种：一种是比较“包含某因素”的项目场景与“不含某因素”的项目场景，另一种是比较项目实施“前”的场景与项目实施“后“的场景。后一种方法比较的是受该项目影响的群体与未受到该项目影响且与该项目没有关联的群体。在某些情况下，出于控制的目的，确定和采样的要求可能比较严格。以对肯尼亚学校特殊教科书的使用情况进行评估的PIA为例[10]。

 

在该PIA中，评估者选择了随机分配计划场所，进行了一次基线调查，创建了几个控制组，然后对教科书的分发进行管理。有了控制组和试验组，评估者得以确定试验教科书对学生学习的影响。在这种情况下，确定和取样“匹配”群体非常直接。但是，以这种方式确定一个样本并对其进行严格匹配非常难（如果不是不可能的话）。因此，为了调整各群体之间的差别，通常不得不执行复杂的统计程序，由此使PIA变得更为复杂和需要更多的时间和专门知识。此外，取样随机化的做法也是缺乏职业道德的。它在将其提供给他人的同时，否认了某些人的利益。接下来，在评估各种PIA实施案例研究例子所遇到的各种问题时，我们将进一步探讨这一控制问题。

 

4.2  步骤 2：利益相关方分析。

为评估某一项目/方案潜在的贫困影响，详细了解影响该项目/方案和受该项目/方案影响的利益相关群体非常重要。

 

根据我们在PIA范围内对利益相关方分析法进行的评估，利益相关方的最佳定义是在某方案或项目和其实施中受益的任何人、群体或机构。这一定义既包括预期受益者以及将受到积极和消极影响的中间人，还包括参与项目管理决策者。通常来说，在PIA范围内，利益相关群体可分为三大类：

 

·           主要利益相关方：直接受项目实施影响的群体，包括积极和消极影响。

·           次要利益相关方：其生计未受到直接影响，但是其影响力可能对水资源的管理结果产生重大影响的群体。

·           关键利益相关方：对取得方案或项目成果至关重要的群体。

 

通过将利益相关方分为以上三个群体，PIA可初步尝试对谁将成为最重要的利益相关方进行评估，并评估项目或方案将如何直接和间接影响特定群体。进一步来说，我们需要更加详尽地评估不同利益相关方将如何参与到设计和实施钟来，他们的参与将如何影响结果，以及特定利益相关方全体的活动可能给实施带来什么风险。这一评论通过利益相关方分析进行。在利益相关方分析中，PIA的目的在于：

 

·            确定和定义各利益相关群体的特征；

·            评估各利益相关方可能影响方案或项目或受方案或项目影响的方式；

·            了解各利益相关方之间的关系，包括评估实际或可能的利益冲突和期望；

·            确定可建立以促进方案或项目实施的利益相关方关系；

·            评估不同利益相关方参与方案或项目不同阶段的能力；

·            评估特定利益相关群体的活动或利益相关方之间的冲突可能给方案或项目实施带来的风险。

 

通过以上分析，PIA可了解哪些特定利益相关群体为相关利益相关群体。这一分析对于在项目或方案中组织初步咨询也非常重要。

 

利益相关方的分析结果可制表成各种格式。例如，如以所示，分为三列（分别按利益相关方类型、潜在的扶贫影响和实施可能造成的影响进行分类）。下例出自一个近期项目，项目的目的是探讨引入水资源开发计划对中国甘肃省用水户的影响[11]。

 

专栏 2：PIA矩阵1：利益相关方分析：

 

主要利益相关方

可能的扶贫和社会影响

项目实施可能遭遇/造成的风险

 

农村社区和用水户协会 (WUA) 中的用水户

由于江河流域管理规划、管理和开发的改进，用水户获得了更加公平、可靠的水源。     用水户有更多渠道了解水需求和分配的相关信息。   用水户通常会参与有关水分配变化和有关江河流域规划的咨询。   减少用水冲突。     改进灌溉管理和控制……

水资源可利用量可能减少，尤其是在地势较低的盆地区。在这些地区，现有水资源的匮乏以及不断抽取地下水的现象最为严重     当前，在江河流域管理提案中提出的针对相对贫困的上游用水户的社会分配改进措施可能无法实现。       用水减少可能需要补偿。   需要采用新的技能和技术来管理不断变化的水资源分配。

 

在PIA中，一旦以这种方式设计了利益相关者分析法，并将其制成表后，项目/方案的决策者即可利用此表作为以下决策的依据：

·           在方案/项目的实施期间，不断与利益相关群体进行协商；

·           组织各利益相关群体在方案/项目实施的不同阶段参与方案/项目；

·           将适当信息传递给利益相关方

·           促进不同利益相关方之间的沟通；

·           组织和监督对方案/项目实施的监控。

 

然而，最为重要的是，基于利益相关方分析法，决策者可以确定是否应让特定利益相关方参与到设计和实施的各个阶段，以及何时和如何参与。此外，决策者还可确定何时咨询哪些群体，以及何时鼓励哪些群体参与。在某个阶段，为其提供信息而非向其咨询对某些群体可能更有利。在其它阶段，可能需要就影响和进度向这些群体咨询。在另一个阶段，可能需要鼓励这些群体参与有关实施的决策。在许多PIA中，根据特定利益相关方、利益相关群体或主要及次要利益相关方（被视为最合适的项目设施者）设计了一个矩阵。如果将其制成表，通常采用以下方式：

 

专栏 3：PIA矩阵 2：利益相关方参与

 

参与类型	通知	咨询	参与
方案或项目实施的各个阶段 1. 识别		√
2. 规划		√
3. 实施			√
4. 监控和评估		√

 

最后，利益相关方分析法还可帮助我们执行重要任务：传播有关某计划、方案或项目及其活动和结果的信息。在基本了解了每个利益相关群体的主要利益、其对各实施方面的担忧以及其与其他利益相关方的关系后，项目/方案决策者即可针对其不同情况，为其设计特定信息。

 

作为利益相关方分析的辅助，有些PIA还会对项目/方案执行制度进行分析。OECD的PIA指南对制度下了一个简洁的定义：用来管理个人和集体行为的一系列规则。制度可能是正式或非正式的，将会包含一些组织程序和社会规范。制度在不同的日常生活领域对行为起作用和产生影响：国家领域、市场领域和社会领域[12]。因此，PIA执行的制度分析目的在于了解影响项目/方案实施的制度框架。PIA可能会做出这样的结论：特定制度的实施可能会成为障碍，因此可能必须更改这些制度以促进实施，或改善特定的制度，以使其符合扶贫的立场。执行PIA的一个重要方面是尝试并确保某项目/方案在其实施过程中，使贫困群体和弱势群体有途径能够对制定影响其状况的决策机构产生影响。与PIA针对利益相关方分析设计矩阵类似，制度分析也能以矩阵表格显示。根据我们在PIA中的制度分析评估，以及下文提出的OECD指南[13]，下列矩阵分析及用于测量制度优势/方向/影响的图例如下。

 

 

 

 

 

 

专栏 4：PIA矩阵 3：制度分析

制度与实施的相关性	机构的主要任务	制度的利益和扶贫议程	制度的方案/项目等级 (+/-)	可能的缓解措施	制度提供的信息质量

 

图例

优势/方向/影响

++非常积极

+ 积极

o 不相关

- 消极

-- 非常消极

 

在使用利益相关方分析法（可能同时伴随有制度分析）后，PIA实施的下一个步骤是探讨如何实施项目/方案，以及如何传播相关信息。

 

4.3  步骤 3：确定项目/方案的主要实施途径。

 

在许多PIA中，项目/方案的实施途径被称作“传播渠道”。此外，有些PIA会对主要渠道和次要渠道进行区分，前者指直接受项目/方案影响的渠道，后者指由于利益相关方的行为改变而产生的渠道。例如：修路计划只有一个主要渠道，即为利益相关方提供通道。人们使用这条道路，由此，商品交易可能增加。而这又产生了若干次要渠道：商品价格降低、经济活动增加，用来生产待售商品的劳动力需求也会因此而增加。OECD在其PIA实施建议中，将以下因素指定为在PIA中考虑使用的主要传播渠道[14]：

物价：此渠道重点关注方案/项目影响带来的与消费方式和生产价格相关的变化以及薪水和工资的变化。

 

就业：此渠道关注的是对正式和非正式就业（包括自我雇佣和家族企业中的就业）的影响。就业水平和相关工资水平中的任意一方发生变化，都会对流入家庭和个人的现金或实物收入产生影响。就业的其它方面，例如安全、身份和工作量，这里也进行了考量。对于此传播渠道，性别问题通常非常重要。

 

税收和转移：此渠道涉及公共、私有转移及税收。主要关注领域之一是评估有针对性的转移（通过津贴或现金、代金券或类似物等形式的直接报酬）对贫困家庭的影响。这可用于降低某干预手段对贫困者的负面影响，也可用于考虑纳税方案，例如，与引入强制征收或社会保险方案及税收先进性程度相关的纳税。私有转移，如城市与农村之间的转移及来自海外工人的转移，在许多国家是收入转移的主要来源。

 

商品和服务的获取：此渠道涉及人们如何获取私有和公共商品及服务。这可能需要切实废除供应障碍，例如，从物质方面着手（修路）或从金融方面着手（建立银行服务）或改进可用商品和服务的质量。

 

权力：权力这一术语用于论述与正式和非正式机构、组织、关系和权力机构相关的问题。它涉及到个人、群体和机构面临的权利、义务、激励和处罚。例如，它包括管理土地权的法律以及特定群体中的公共服务行为准则和行为规范。通常而言，该渠道会探讨政治、法律、社会或文化因素上的变化对人们产生的影响。许多PIA认为此渠道对于解决赋权、公正和包容问题而言十分重要。此外，经济主体的行为变化含义可能还会影响到经济增长和收入分配。

 

资产：应对逆境或利用机会的能力与个人或家庭在多大程度上拥有（或获取）适当资产高度相关。在大多数PIA中，资产指以下内容：

 

·           物质：包括，例如，楼宇、工具、设备、家畜及基础设施使用权；

·           自然：包括，例如，水、森林、自然资源；

·           人类：指诸如教育、技能、知识、健康和营养状况等资产；

·           社会：网络、群体和关系的使用权和使用；

·           金融：包括存款、获得贷款、养老金或其它有保障的收入；

 

任何项目或方案，如果增加或减少了这些资产中任意一项的价值，则会以可能影响贫困家庭福利的方式，改变他们的谋生手段。此外，资产持有量的改变也会造成这些家庭无法应对外部冲击。

在PIA中使用OECD推荐的传播渠道有一个很好的范例：在柬埔寨西北部，针对提议的计划开展了有关暹粒省农村和经济发展的事前评估[15]。

该PIA建议的传播渠道和预期结果概况（按渠道）如下所示：

专栏 5：某柬埔寨PIA中设计的传播渠道

传播渠道及详情		详情及影响该渠道有效性和项目结果实现的风险
物价	生产	手工艺品质量的提升预计会带来价格上涨； 风险：对于通过其劳动获得合理回报的人们而言，公平的贸易条件是必要前提
就业	非正式	自我雇佣所创造的机会
转移	津贴	信贷补贴和投入补贴的发放； 风险：质量维护及长期的培训和管理也需要间接津贴
使用权	信息服务：   微额信贷：   市场：	需要提供市场信息服务   微额信贷服务的延伸：风险：需要自愿的合作伙伴 存在机会，但是准入障碍可能非常大；风险：如果预期的道路改善未能实现，则偏远地区将不具备足够的市场准入。
权力	正式 组织	成立生产者协会或合作社。激励公社委员会为贫困生产者提供支持 风险：公社委员会在民生支持项目方面的经验很少
资产	物理：     自然：       人类：     社会： 金融：	要生产手工艺品，需要增加工具/设备，还可能需要小建筑物。风险：某些这类资产可能为集体所使用/掌握 原材料的种植/管理需要手工艺。风险：必须成为整体社区化自然资源管理改进策略的一部分 技能、生产知识、信贷和营销能力得以提高。风险：培训很简单，但长期确保产品质量却不易。 非正式生产者分组。 增加存款，改进贷款的使用

 

尽管在总体扶贫重点上，大多数PIA会遵照OECD建议。但是，他们仍倾向于特别重视探讨项目/方案对资产等级、资产构造的影响，农村地区尤其如此。此外，在了解了传播渠道的详情后，PIA即可能针对以下方面提出建议：如何最好地使用这些渠道来传播项目/方案以及项目/方案对利益相关者群体（受传播渠道中概述的结果影响，包括积极影响和消极影响）影响的相关信息。这一点对于降低PIA评估的项目/方案的负面影响也非常重要。

 

 

4.4  步骤 4：评估利益相关方的能力

基于对传播渠道的评估，可以预测出项目/方案增加贫困家庭特定资产的程度，更广泛地说，增强其总体资产基础的程度。不过，某些PIA不仅如此，还会尝试以普遍的方式探讨项目/方案影响提高家庭脱离或避免陷入贫困能力的程度。基于针对此报告研究的PIA范围，我们可以总结出PIA提出的涉及项目/方案对家庭能力影响的主要问题，概括如下。

首先是经济：家庭将在多大程度上提升其使用资产来增加收入以及使其生计更具持续性的能力？

其次是关于人类自身：与人类发展领域（如教育、健康、营养、洁净水使用和环境卫生）相关的家庭状况将在多大程度上得到改善？

第三是参与：项目/方案影响将在多大程度上提高利益相关者参与影响其贫困状况的方案和项目决策的能力？

第四是安全：项目将在多大程度上降低家庭应对外部负面影响（尤其是经济、政治和环境出身方面）时的脆弱性？

某些PIA会将由于项目/方案的实施而得到增加（或相反）的这些能力制成表，并用诸如非常积极、积极、不相关、消极和非常消极等标准来表明增强（或相反）的程度。[16]

 

4.5  步骤 5：分析风险和确定解决方法

如上所述，整体评估项目/方案的实施给不同利益相关群体的生计带来的风险是PIA中使用利益相关方分析法的重要部分。这部分对于评估这些群体对项目/方案及其结果的反应给实施带来的风险也非常重要。此外，PIA还可能指出项目/方案的实施可能造成各利益相关群体之间的冲突。例如，在以上第 4.2 节中所提供的示例中，我们指出了项目/方案实施可能给水资源项目中的特定利益相关群体带来风险。在确定了以上风险后，即可设计缓解措施，以努力解决这些风险。

4.6  第6步：监测

进行贫困影响评估的最后一步是提出建议，监测将要实施的项目/方案。这涉及到对建立适当的基线提出建议。这些指导方针（参见下文）是各种贫困影响评估所建议的主要指导方针的总结，可以用来对制定项目/方案监测系统的报告进行检查。

在贫困影响评估中，监测通常定义为对实施的特定方案或项目的进度及情况进行持续评估。评估与评价一起构成了重要的管理工具，用于管理负责实施的人员。

 

监测提供了有关影响的基本信息，同时能够使我们证明实施的结果。监测的结果对于在不同利益相关者间（受到方案或项目的影响）交流经验也是非常重要的。

 

由于拥有独特的发言权，从评估角度看来，监测将会持续进行。监测主要是描述性记录投入、产出和活动。与特定的计划、方案、项目及其结果比较，监测是非常具体的。它提供了进行有效管理、制定报告和实行问责制，以及通知政策和战略所需的知识。

 

通过有效监测，项目/方案可以实现：

 

·           提供对不断变化的环境做出日常决定所需的信息；

       提供引导方案或项目战略实现其目标和目的所需的信息；

·           针对存在问题的活动和过程（需要采取纠正措施），提供早期预警；

·           通过为主要利益相关者创造机会，帮助他们批判地反思有关方案/计划的方向，以及在制定改进措施进行决策方面提供帮助；

·           在参与方案或进行项目干预的人员间建立理解并培养能力；

·           在致力于使项目/方案成功施行的人员中激励和激发学习热情

·           评估进度，从而使问责制要求得到满足。

 

对于监测而言，最初和最关键的一步（所有贫困影响评估中强调的）是制定基线。基线研究涉及到在方案或项目开始前立即开展贫困状况审查（基于第4.1节中列出的一个或贫困评估方法组合）

 

大多数贫困影响评估都建议在制定基线的过程中遵循以下步骤（十分普遍）：

1.    拟定参考的基本条件。其中应包括：

·         有关贫困状况的背景资料;

·         方案或项目的目标;

·         方案/项目的范围和重点；

·         执行方案/项目的人员；

·         所采用的方法：访谈、公开会议、研讨会、调查、参与评估；

·         时间计划；

·         报告程序。

 

2． 选择团队进行基线的初步评估  

3.   决定何时进行基线的评估；

4.   查看最终基线报告;

 

5.   传播和利用项目/方案内的基线信息。

 

数个贫困影响评估（如在报告[17]的后续章节中说明），都认为这些步骤是“理想”的，因为地面上的情况往往会限制其进行跟踪调查。通常情况下都缺乏足够和相关的基线数据。评估人员通常面临的情况是，存在大量不相关的数据，数据的记录不全，特定项目/方案目标没有提供任何数据。

在根据基线确定了贫困状况后，接下来的任务（基于基线的主要结果）是建议设定指标，以便在项目/方案实施中评估进度。

 

在我们对数个PIA进行评估的基础上，我们可以对构成良好指标的内容进行建议。

 

指标可分类为：

·           投入指标：监测在实施方案或项目各个阶段资源的使用情况;

·           进度指标：监测执行过程中的成果，以及跟踪预期结果的进展情况;

·           产出指标：确定短期结果；

·           结果/影响指标：与方案或项目的长期结果有关。

 

根据我们对数个PIA进行的评估，一个清楚、定义明确的指标应该包括以下内容：

 

·           指标所适用的特定目标群体；

·           供指标使用的特定衡量单位；

·           监测过程中指标所使用的特定时间范围；

·           参考基线作为比较的手段；

·           定义特质，例如：指标使用“充分”、“有效”、“成功”等术语所包含的意义；

 

最重要的是，指标必须尽可能精确：举例来说，如果我们要在某个特定时间内对某个城市中由妇女创办的小企业数量进行估算，则表明“创办企业，特别是妇女创办的企业“的指标将过于含糊。一个更精确和有效的指标将会是“与某个基准年的原始数据相比，X市区中每年由男性和女性创办的新企业数量”。每个指标越精确，我们就越不太可能对其中所发生的事情产生误解，从而将有利于我们收集监测数据。

 

数个贫困影响评估都强调，我们要做的不是搜集了大量的指标信息，关键的是要思考何为最合适的指标，这些指标提供了项目/方案的详细信息，可以帮助我们了解所取得的成绩、进度、结果或影响。根据贫困影响评估中建议的监测系统，在大多数情况下，每个指标类别（投入、处理、产出、结果/影响）应使用五个或六个指标，否则系统会变得无法管理。

 

许多贫困影响评估都表明，部分主要利益相关者的广泛参与，将会更好地兑现对项目/方案监测所做出的承诺以及监测任务本身）。最近几年中国贫困评估中所取得的成绩已经佐证了此种方案的可行性，一些评估人员已经在监测和评价中使用参与式方法。据称参与式监测可以使更多的人员参与监测，包括管理项目/方案的人员，以及更广泛的利益相关群体。以当地社区知识为基础，有人认为这样可以增强监测、记录和分析当地情况的能力。让参与项目的社区在监测和评估中发挥积极作用的进一步目的，是为了促进项目的沟通和学习，以增强效果和保持长期的可持续性。

 

由于人们聚集在一起分析方案或项目的实施过程，并制定和商定适当的指标，因此在参与式监测中，将许多具有不同利益的利益相关者纳入其中显得尤为重要（监测过程与其有直接关系）。不同利益相关者会讨论并商定监测的内容，以及收集数据的方式和时间。在参与式监测中，利益相关者群体将会进行下列操作：

 

·            讨论并商定监测的区域；

·            选择监测的指标；

·            收集数据；

·            有权访问数据收集的结果。

参与式监测的主要原则会突出显示，如下所示：

 

 

专栏6：参与式监测

 

参与式监测原理
参与	主要利益相关者，特别是当地社区都是积极参与者，而不只是信息来源。他们会参与选择指标，并且可以有机会获得本次监测结果。
讨论和协商	有关主要及次要利益相关者应该讨论、 协商并同意监测的内容，收集数据的方式和时间，以及如何共享结果。
学习和能力培养	参与并讨论可能会形成集体学习。重点应放在培养利益相关者分析和解决问题的能力。
灵活性	由于参与式监测的目的之一就是改善结果，促使出现持续变化，适应和改进实施，因此灵活性非常重要。指标不能强加于人，但必须是利益相关者讨论的结果。
所有权和采取适当行动	社区将有机会获得参与式监测获得的数据

 

有趣的是，参与式监测最佳范例之一体现在江西省农村发展规划的监测和评价上，其中一个指标体系是由一些参与监测的村庄代表制定的。村民们还当地官员合作一起收集数据。这个过程还受到国务院扶贫办(LGOP)领导小组的支持，并且还有国际专家参与其中。建立的监测系统包括投入、产出、影响和结果指标。这些指标可以衡量社会、经济、生态和政治发展。监测的样本来自于1800个村庄。[18]

 

5.  PIA：操作化

 

在概述了进行贫困影响评估的主要步骤后，在我们已经提到的各种批评意见基础之上，我们现在来总结PIA实施过程中迄今为止已出现的主要问题。在此，我们会参考特定国家实施PIA过程中的特定案例研究。

 

 

5.1  识别贫困家庭：

 

首要关注的区域（数个贫困影响评估中所重点强调的）是初步评估中所使用数据的质量和可靠性，从而可以在开始进行贫困影响评估时，识别贫困家庭和贫困的主要特点。

 

在大多数贫困影响评估中，确定贫困家庭使用的是收入或消费的特定“基线”水平。贫困影响评估中最广泛使用的数据是家庭消费开支。这是因为贫困影响评估中所使用的收入数据，已经证明难以收集，并且往往不十分准确。相比之下，大多数家庭日用品（食品和非食品）的支出数据更容易获得。此外，支出数据（如收入数据）可以很容易地呈现（以货币单位形式），并且相比而言，使用起来更容易，同时也为制定贫穷指标提供了良好的基础。然而，收集有关家庭消费支出的数据可能会非常耗时，而且需要充足的资源。这还取决于贫困家庭成员的支持，以提供一定周期内家庭内部和外部各类支出的准确信息。对于非食品类商品，接受调查的周期有必要相应地延长，将会涉及到一个月到一年的消费。

 

面对这些问题，一些贫困影响评估倾向使用评估贫困程度的变量（基于以前已证明对贫困产生影响的贫困家庭特点）。这些变量可能会发生变化，如家庭的资产所有权、就业状况，以及家庭成员的教育水平。这方面最全面的形式是此报告前面提到的多维贫困指数(MPI)。然而，这也会出现问题：例如，虽然MPI的六个“生活标准”指标通常与家庭消费或收入有关（如一些评论家们所强调的[19]），这些指标不可能非常准确地反应出经济波动。此外， 选择MPI所用的指标不是因为它们是每个贫困维度中可用的最佳数据，而是因为MPI所使用的方法要求分析人员提供同一抽样家庭的所有指标。因此，它们必须全部来自同一个调查。实际上，MPI所有的组成可以提供更多更好的数据，但是MPI中可能不会使用此数据，因为此数据来自不同的调查。MPI方法的这一方面限制了评估。相反，如果评估选择不综合家庭层面的整个方面，而是关注贫困的某个方面，则可以自由选择每个贫困方面的最佳数据。使用MPI还有其它问题，特别是指标水平。例如，人们如何判定（如MPI隐形表现）儿童的死亡与生活环境恶劣（泥地板、做饭使用木材为燃料、没有收音机、电视、电话、自行车或汽车等设备）有关？或者说，拥有这些物质条件就可以额外接受教育一年（如某人至少接受5年），或家庭成员中任何人都不可能出现何营养不良的情况？这些都是很值得怀疑的价值判断。有时，在制定国家政策时需要考虑这些判断，但需要比MPI中提供的案例更加明确，特别是因为考虑到某一特定国家、地区或区域时，某些指标会比其它指标更重要。在这种情况下，确定的贫困等级将会在某些区域中拥有更高的优先级，并且存在的政策问题可能与其它区域和政策有关。

 

面临着上述选择适当和相关变量，以及这些变量中存在相应指标等问题，一些PIA采用更加定性的方法，将变量和指标的使用与参与式评估、主要团队的使用，以及参与式村级映射结合起来。正如许多评论家所指出的，虽然这些方法是有用的，鉴于必然涉及到主观意见，这些方法本身显然是不够的[20]。因此，结果是大多数PIA使用定量和定性方法的组合，然而，在启发性方面还是具有明显的局限性。

 

在评估PIA的过程中，我们发现其中一些过程充分利用了数据，但是关键的是优化使用似乎取决于开始进行PIA规划时所采用的缜密方法。例如，为提高加纳[21] 的腰果产量，某个PIA将评估项目可能产生的影响，一开始就对多维贫困的五个具体方面进行了划定，每个方面都与产量的主要领域都有关系。这些方面都与各个因素有关系——加纳政府进行的家庭生活水平多主题调查、地区贫困状况和映射（由地区议会提供）、农业部进行的农村生计调查，以及参与评估的种植腰果农民提供的贫困定义。这使得最高和最低贫困线得以确定，也使得涉及这些贫困线的多维方法得以使用。这种方法后来形成了进行贫困评估、确立贫困家庭的基础，并为监测项目提供建议。此方法是基于一开始创建多维贫困的严格规范（基于对可用数据和信息进行深入分析），并且对采用定性和定量方法的组合具有一定的指导性。

 

越南的PIA也充分利用了数据，该国实施检查了越南北部[22]两个省农村扶贫项目可能产生的影响。他们在许多方面建立了复合指标，这些方面包括收入、教育、卫生、营养、水/卫生、市场准入、就业、住房和生产性资产，相关详细信息来自于各省收集的数据，以及参与性评估。

 

数据限制在PIA设计和实施产生影响的经典例子是，PIA在印度恰蒂斯加尔邦[23]执行的一个扶贫项目中。这是一个由欧盟资助涉及到多个部门的计划，并且在恰蒂斯加尔邦和拉贾斯坦邦实施。由于缺乏可靠和综合贫困相关数据（仅提供了地区级以下的数据），对PIA的影响非常大。此外，定量数据仅从数量非常有限的样本群体中获取。因此需要通过实地考察使用定性方法，而主要团队讨论和访谈也十分有限，由于当地政治条件的限制，范围仅限于地方官员。

 

由于数据和信息不充分或适当，数个PIA已经特别提到在确定贫困户上存在一定的困难。例如，PIA在评估促进柬埔寨暹粒省[24]绿化带区域发展的项目中，由于政府部门及其机构未提供相关信息，导致无法建立适当的模型，并且此项目本身尚未完全涉及到关键利益相关者。

 

进行PIA的过程中常常听到的抱怨是，可用的数据往往不适合进行评估。这是2005[25]年之前东非PIA所遇到的情形。在对该区域90个PIA进行分析后，得出的结论是价值存在有限性所占的比例非常大，这是由于问卷调查中所使用的变量是评估农村福利，而不是农村贫困状况。同样，PIA的恰蒂斯加尔邦项目（上文描述的）特别表明，由于缺乏有意义的定量数据，因此无法充分识别贫困家庭。

 

5.2  评估项目影响

 

正如报告前面所指出的，评估项目影响的一个关键问题是，项目影响和结果受具体项目实施的影响程度。对于这一点，可以采用两种方式设计出控制组：通过比较“项目”和“无项目”的情形，和/或比较项目实施“之前”和“之后”的情形；随后将拥有项目的小组与没有项目的小组，以及没有参与项目的项目进行比较。我们注意到，报告前文描述的这些尝试所面临的主要问题是制定“控制”情形的方法。

 

上文提到，越南北部扶贫项目中的PIA包含了尝试确立PIA控制组的有趣示例。这涉及到使用现有全国住户调查进行的评估（分三个步骤完成）。第一步是仔细阅读这些调查所用的问卷，以检查该项目中使用的主要贫困指标可以从这些官方调查提供的资料库中构建的程度。如果第一步产生积极的效果，则PIA的第二步会认为住户调查的全国样本规模在时间上与项目实施非常吻合，然后会设计反映了项目区基本特征的地理区域，对其进行充分采样，以对项目最初的主要贫困指标进行充分的评估。如果这也是可行的，则这个地理区域会被指定为此项目影响评估的“控制区”。第三步会使用阶乘方法计算全国住户调查中贫困指标的分类权重，利用权重可以进行多维贫困比较，特别是项目和控制区域间的比较。这种方法会因此形成一个与该国特定区域（通过使用数据库中集成的不同地域（行政）代码定义的）相对应的控制区。然后，控制区和项目区可以按时间顺序对变化进行评估。这是一个精心设计的活动，并且该项目通过使用控制组，形成了评估某个领域影响的方法，这是非常独特的。

 

使用更受限制的方式检查控制的其它案例，可以参考对特定变量的影响。例如：评估从水和卫生项目获得的健康收益程度，可以将安装了自来水的村庄和尚未安装自来水的村庄进行比较，具体涉及到特定的、与水相关的健康指标方面。同样，如果评估新修的农村公路对市场的影响，可以将拥有新修道路的村庄和尚未修路的村庄的收入进行比较。在审查特定变量对项目中的收入或福利所产生的影响方面，所采用的其他方式是检查参与者终止参与项目时收入（或其他福利指标）的变化，并将其与持续参与者的收入进行比较，将其与连续参与者的收入进行比较。此项比较排除了整个经济的变化，并且由非参与者匹配的控制组提供。

 

5.3  制定基线。

 

无法制定评估项目影响和进行监测的适当基线是许多PIA的一个共同特点。事实上，本报告中所审查的PIA，绝大部分在制定基线上都存在问题；有一些是在未参考有意义的基线信息情况下制定的。在许多情况下，由于所用的数据和信息量有限，基线研究和影响研究的质量也往往值得怀疑。在所调查的PIA中，许多被称为“影响研究”的PIA根本不是影响研究，而仅仅是基线研究而已。而且，由于基线研究重点不突出，在大多数情况下，无法使用所建议的变量形成评估长期变化的特定指标。真正的影响研究数量非常少。

 

在PIA检查一些非洲国家（特别是博茨瓦纳、坦桑尼亚、肯尼亚和津巴布韦）的项目时，发现基线问题非常突出。然而，也有PIA的一些范例，可以作为制定基线的“最佳实践”范例。其中一个是阿根廷的Trabajar计划[26]，该计划旨在为穷人创造就业机会的同时改善贫困社区的社会基础设施来减少贫困。Trabajar最初于1996年推出，并实施至2002年。为吸引穷人、失业工人参与，该计划特意只提供较低的工资。对于雇用参与者工作的基础设施项目，由当地政府和非政府组织提供，后者不必支付项目的非工资成本。在项目准备的早期过程中，PIA最先开始，随后数个PIA依次进行。PIA的目的是确定该计划是否可以实现其政策目标，并指出计划需要进行改革的区域，从而以最大限度地发挥其效益。该PIA包括了一些独立的研究，包括评估应提供给计划参与者的净收入收益、整个区域中计划资源的分配、融资基础设施项目的质量，以及项目成果中的社区和非政府组织所起到的作用。两个评估因素非常重要，证明在制定基线的过程需要最佳实践经验技术。首先，纯收入增长的研究说明了在匹配比较中使用了最佳实践技术，以及在匹配活动中充分利用了现有全国住户调查数据。其次，总体评价设计也提出了组成部分和研究方法的最佳实践组合，涉及了定量分析到工程实地考察到社会评估等各方面，并提供了完整的结果（如基线中所定义的）。

 

同样，前面所提到的加纳非洲腰果倡议的PIA，通过使用多维贫困指数建立了一个详细的基线。正如报告后面章节所概述的，事实证明此细节在将适当传输具体化方面十分有用。同样，CIDA开发的越南PIA是严格制定基线的典型示例，构成了基本需要框中形成的一系列非货币指标，涵盖收入、教育、卫生、营养（食品安全）、水/卫生、就业/劳动、住房、生产性资产、市场准入，以及社会融入和参与领域。

 

5.4  指定传递机制的困难

 

在进行PIA的过程中，有时很难确定项目收益如何惠及利益相关者的受益者，因为结果可以呈现不同的形式，这些形式有时可能难以追查。结果可以是直接的和间接的，并可以采取多种形式，所有这些在评估项目或计划的影响时必须考虑到。简单来说，问题在于传输机制并不总是像我们提供的模型假设中一样顺利进行，特别是在OECD的文件中。

 

前文提到的恰蒂斯加尔邦PIA从报告中评估的PIA开始，检验了分析项目影响的主要渠道（如获得商品、服务和就业）所推出的能力限制，但意味着OECD规则在详细信息方面过于广泛（需要使用传输渠道的概念来分析能力）。加纳PIA[27]，以及肯尼亚和马拉维审查的PIA，成功地制定了特定传输渠道的细节，如就业、生产率、获得信贷和汇款。这些PIA没有全部采纳OECD的建议，指定通道需要更具体地与正在进行评估项目的特定目标建立联系[28]。前面列出的暹粒省PIA，同样强调传输渠道，如资产类型和将手工业产品插入到现有价值链中，同时根据特定的项目目标进行分析（对实施尤为重要）。它还通过形成性别差异进一步建立传输渠道的观念，这非常重要，因为许多参与该项目的手工业工人都是女性[29]

 

 

5.5  产出和影响

 

正如报告前文所指出的，项目的影响与其产出或结果有很大不同。一个项目的影响是产出和结果共同造成的影响。PIA会对项目或计划在目标群体的减贫或福利成果上可能产生的影响进行评估，而不是对项目产出或项目实施过程进行评估。通常情况下，一个PIA会确定某个项目或计划在对个人、家庭和社区减贫上是否产生效果，以及产生的效果是否可以归因于该项目。正如前面所提到的，影响是项目的最终目的，需要与项目产出（项目产生的货物和/或服务）区分开来，项目产出即项目的特定扶贫效果。

 

这是在许多研究中的PIA都会出现的情形，实际上影响分析研究的是可能的项目产出或结果，而不是影响。在某些情况下，PIA甚至指的是项目投入，例如专注于计算项目参与者和受益者的数量。误指产出和结果必然会限制PIA的范围。例如，在PIA研究妇女教育项目影响的案例中，结果可能是改善受教育的机会，或提高教育质量。然而，该项目的整体影响可能更为广泛，例如人们提高了技能，改变了国内劳动力和劳动力参与度的态度，提高了劳动力参与度，增加了就业机会，和非正规部门的就业，以及更大程度地参与非市场和家庭生产。

 

此外，对于PIA而言，同样重要的是需要强调，在适当的时间范围内检查项目的影响。例如，用于评估食物补贴计划以提高目标学生学校出勤率的时间计划表，应与产生长远影响的计划的时间计划表不同，如劳动力的培训和其它就业计划[30]。许多近年来在一些非洲国家实施的项目和计划无法区分对监测和评估建议产生的短期和长期影响。[31]

 

5.6  最佳实践。

 

在该报告中，我们曾提到了在实施PIA的过程中特定国家的最佳实践范例。在下面的表格中，我们列出了视为最佳实践范例的精选项目和计划，并简略说明选择作为最佳实践范例的理由。报告的附件一列出了每个项目的引用文献。

 

专栏7：选择“最佳实践”PIA

 

项目/方案	最佳实践方面
越南：减少农村贫困项目：加拿大国际开发署。2001	负责制定评估项目减贫影响的综合指标。制定设综合基线。系统制定控制组。
柬埔寨：区域经济发展，暹粒省绿化带。德国技术合作公司。2007	传输渠道的最佳规格。制定PIA时面临的主要问题详细评估。
印度：恰蒂斯加尔项目。德国技术合作公司/欧盟/恰蒂斯加尔政府。2011	在缺乏足够定量数据的情况下充分利用定性数据。
非洲：加纳腰果倡议。GIZ，盖茨基金会。农业发展基金。2008	详细的PIA在各个领域表现都十分出色，特别是涉及利益相关者分析和传输渠道。
中国：多维贫困评估。广西壮族自治区。农业发展基金。2008	多维贫困指标的明确规范。
印度：自然资源管理计划。德国技术合作公司。2007	充分利用经合组织指导方针。提高项目内能力建设的策略。传输渠道的充分识别。 利益相关者的明确分析。
评估EIIP/ASIST非洲计划中的扶贫方法。国际劳工组织。2005	90个PIA的详细评估，重点关注PIA设计和运作的各个方面。 提供了每个项目的最佳实践案例，特别是与控制、问卷调查使用，以及绩效指标相关的问题，并注重影响。
南非：儿童抚养补助金。联合国儿童基金会，南非共和国政府，SASSA。2012。	充分利用控制组。
尼日利亚：扎姆法拉放牧储备项目，以及贝努埃农业发展项目。尼日利亚政府。2005	详细的利益相关者分析，并为促进参与项目为使用分析提供建议。
喀麦隆和加纳：宏观经济政策对贫困的影响。政府喀麦隆和加纳。2006	评估详细项目影响的绝佳建议。
肯尼亚：农村公路影响评价 政府肯尼亚，劳工组织，加拿大国际开发署	制定基线和整体影响评估。
南非：林波波省农村公路计划。英国国际发展部。2002	对参与潜力的良好评估。
坦桑尼亚：汉娜纳西夫社区的基础设施改造项目。1999	制定了适当的基线。
莫桑比克馈线道计划。 开发署。2002	良好的潜在性别参与评估。
阿根廷：Trabajar工作福利项目。阿根廷政府的。1999-2002年进行的PIA	社区参与的良好评价。充分利用家庭数据。详细的目标评估。

 

6  结论

 

正如定义和阐述PIA的文件，以及本报告中各种PIA案例研究所描述的，开展PIA存在的优势已经获得普遍的赞同，因为PIA可以提供：

·           对利益相关者和目标群体计划/项目的影响进行全面评估;

·           对计划/项目中使用的数据和信息的可靠性进行评估，以及确定此方面知识的主要差距；

·           对利益相关者的详细了解；

·           提供了分析机制，计划/项目产生的变化会传播并传递至利益相关者;

·           识别计划/项目实施的特定风险；

·           详细的评估方法，执行过程中不利影响可以得到缓解;

·           改善基线数据的框架，从而可以进行监控，以及确定此监控使用的指标是否足够。

然而，当实施PIA时，事实证明实现这些优势往往十分困难，根据报告中提供的原因，我们发现运作过程中存在相当严重的问题，经检查的案例研究可以证明。总之，这些问题可简要概括为下列情形：

在PIA初期，评估贫困等级和识别贫困家庭通常会受到缺乏（或无法获得）大量或适当数据的限制。这一问题通常可以采用定性（通常为参与式）的方法得到解决。不过，定性的方法有时也会受到所用指标不恰当以及其普遍性等级以及大多数评估中所需的主观性等级的限制。随后，在为PIA所评估的项目选定贫困家庭时，这些局限就会显现出来。在所调查的PIA中，这通常意味着资金（无论是何种形式）没有达到最需要的人手中。

 

PIA的下一步骤（利益相关者分析）也出现了其它问题。在所调查的PIA中，许多利益相关方分析法过于笼统，仅仅识别所涉的利益相关群体，而没有清楚记录这些利益相关方在项目中的利益、项目实施可能给他们带来的风险以及降低这些风险的方法。此外，主要利益相关方和次要利益相关方之间的分界线通常模糊不清，而且在某些情况下，关键利益相关方的重要类别会遗漏。这些普遍性等级势必会限制有关利益相关方对项目或方案实施可能做出的反应的信息。。。由于此类信息也会在建设PIA传输渠道的过程中使用，这必然意味这些通道的内容往往是过于笼统；这随后会由传输渠道本身明确的普遍性加以说明补充。只有极少数的PIA似乎在使用传输渠道的内容上提供了具体详细的建议，传输渠道可以在与利益相关者合作的过程中提供协助，同时也可以协助有关项目/方案评估信息的传播。

 

在制定基线，以及PIA中为项目/方案监测所建议的提案中也出现了类似的问题。关于基线，未能制定足够的基线是许多PIA的共同特征。PIA往往是在未参考意义的基准信息的情况下进行的。许多被称为“影响研究”的PIA根本不是影响研究，而仅仅是基线研究而已。而且，由于基线研究重点不突出，在大多数情况下，无法使用所建议的变量形成评估长期变化的特定指标。除了这些基线问题和监控问题，本报告还认为，由于难以构建有意义的控制组，加之项目影响、输出和结果之间混淆不清，项目影响的评估存在不足之处。

 

因此，尽管文档中针对PIA实施所提出的框架以及针对报告所调查的案例研究适合用于评估扶贫内容以及某项目/方案的确定、传播、结果和可能影响，但是PIA实施中的问题（通常很严重）似乎限制了它们实现运用PIA的目的和目标的可能性。重要的是，如果要将PIA（按照其在国际上存在的方式）作为中国扶贫方案和项目的评估依据，必须对这些困难予以充分的考虑和调查。

 

在本报告展开的研究中，我们发现只有相对少数的“最佳实践”方案和项目，能够根据主要PIA框架的宗旨、目标和建议成功实施。此外，在大多数情况下，列举的“最佳实践”示例参考了PIA的特定方面，而不是整体的评估。正如我们提到的，也有极少数的PIA在所有的PIA可以起到模范作用。总之，需要注意的是，在对中国近年来实施的减贫方案（由国家和国际组织实施或二者的结合）评估过程中，已经发现了一些PIA各个方面的最佳实践。例如，在十年前，制定的县扶贫规划供村扶贫计划使用[32].。在评估如何使用此规划的过程中，PIA为监测贫困家庭生计变化的详细指标开发出一个系统，提出了在对贫困户进行分类过程中使用这些指标的方式，以及提出了开发精确的确定目标系统时使用指标的方法。在每个领域，采用了各种参与式方法，特别是在制定指标的过程中。数年后，在云南、四川、广西实施的贫困农村社区发展项目中，为参与式农村评估开发出了详细的系统，主要专注于如何为项目和方案制定参与式监测系统[33]。在2005-6年间，为了制定农村地区贫困状况的扶贫开发领导/世界银行报告，在五省开展了模范村参与式评估[34]。在水利部的项目中（2006-10年在甘肃省实施），PIA中进行了详细的利益相关者分析，概述了风险和缓解的特定区域[35]。此外，2011年为进行中国国际扶贫中心政策研究而开展的研究，概述了中国减贫计划中实施详细的多维贫困方法的战略，重点强调了确定目标[36].。2008年，江西省扶贫开发办公室，与德国技术合作公司合作，开发参与性监测指标的详细系统[37]。最近湖南省农田建设项目的PIA就是利用PIA架构的一个典型范例[38]。这些仅是从许多项目中选择出来的一些范例。虽然本报告中的重点一直是（根据需要）研究PIA的国际用途，但同样重要的是，中国在其实施扶贫方案和项目PIA方面所掌握的丰富经验，也可以汲取此次研究中获得的经验教训。

                

                                               

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[1] 伦敦南岸大学国际化发展教授；国际研究学院客座研究员。伦敦大学国王学院；中国农业大学发展研究专业副教授。

[2] 参见世界银行 (2003) 《贫困及社会影响分析用户指南》，华盛顿特区。另请参见 Baker, Judy L，(2000) 《发展计划对贫困影响的评估：从业者手册》，世界银行，华盛顿特区。

[3] 参见亚洲开发银行 (2007) 《贫困影响分析：所选的工具和应用》，ADB，马尼拉。

[4] 参见 OECD (2007) 《促进亲贫困增长：捐赠者政策指南》，OECD，巴黎。

[5] 参见国际农业发展基金 (IFAD)，(2010)，《农村扶贫的多维贫困评估》，IFAD。

[6] 参见 Herbert, Alicia (2000)，《DFID 扶贫支持评估》，DFID，伦敦。

[7] 参见 Bird, Kate (2002)，《影响评估概述》，伦敦海外发展研究所

[8] 有关 PSIA 的概述，请参见世界银行 (2007)，《政策改革的制度、政策和社会分析工具：发展行业从业者资料大全》，华盛顿特区。

[9]  多维贫困指数 (MPI) 首次由英国牛津大学牛津贫困与人类发展项目 (OPHI) 于 2009 年提出。近期，几乎所有有关多维贫困的讨论都重点讨论 MPI 指数及其与扶贫政策和计划的关系。该指数与传统的 UNDP 人类发展指数一起收录入 UNDP 的《2010 年人类发展报告》

[10] 有关此PIA的详细信息，请参见由 Glewwe、Paul、Kremer、Michael、Moulin、Sylvie 于 1998 年合著的《教科书和考试分数：肯尼亚前瞻性评估的依据》一书，世界发展银行发展研究组 (DECRG)，华盛顿特区。

[11] 参见水利部 (MWR)，(2010)，水资源需求管理项目，《利益相关方分析手册》，MWR，北京

[12] OECD (2007)，《促进亲贫困增长：事前贫困评估实用指南》，OECD，巴黎，34 页。

[13] 参见 OECD (2007)，《促进亲贫困增长：事前贫困评估实用指南》，OECD，巴黎，35 页

[14] 参见 OECD (2007)，《促进亲贫困增长：事前贫困评估实用指南》，OECD，巴黎，第 3 章，36-39 页。

[15] 该 PIA受GTA委托，并于 2006 年11-12 月期间针对应于 2007 年开始的一个项目执行。参见 GTZ (2007)，《任务报告：地区经济发展的事前贫困影响评估：暹粒省绿化带》

 

[16] OECD 文档《亲贫困增长：事前贫困影响评估实用指南》中提供了一个此类制表示例，p.41，OECD，2007。

[17]参见下面的第5.3节

[18]参见江西扶贫开发(PADO)办公室（2008年），江西扶贫项目中使用的数据集和指标体系。

[19]参见 Martin Ravallion和Sabina Alkire讨论，各种岗位从基层走向领导岗位：对话博客，2009年期间

[20]参与式评估（PA）的关键问题是归因之一，源于1）PA概念化影响的主体性；2）所使用的变量和措施在每个案例中都不同，因此不允许进行足够的比较；3）PA的使用往往会造成所生产的因果关系相互冲突；此外，PA经常具有的特点是在一定程度将地方权力关系想象得过于简单，往往假设参与的人数越多越多人，结论将更有效。

[21]准备在加纳实施的非洲腰果倡议中进行了PIA。该倡议项目由德国联邦经济合作与发展组织（GIZ）和比尔和梅琳达·盖茨基金会资助。2010年，此PIA在加纳执行，2010年4月GIZ出版

[22]   PIA在越南北部清化和朔庄省的两个加拿大国际发展协会（CIDA）项目中进行。PIA的细节来自于Asselin、Louis-Marie（2005年）合著的书籍，“计划和项目的贫困影响评估”，CBMS网络会议论文集，2005年。

 

[23]参见Gebert, R, Samrach, T, Buhl, S, Orth, M, （2007年），特派团报告：区域经济发展事前贫困评估：绿带暹粒省，德国技术合作公司，金边

 

[24]参见Gebert, R, Samrach, T, Buhl, S, Orth, M, （2007年），特派团报告：区域经济发展事前贫困评估：绿带暹粒省，德国技术合作公司，金边

[25] Chipika、Stephen（2005年），EIIP/Asist非洲计划中扶贫影响评估的证据基础和方法评估研究，国际劳工组织/ EIIP ASIST计划，哈拉雷，津巴布韦。

[26]有关Trabajar计划的详细分析，请参见Ravallion、Martin and Jalan、Jyotsna（1999年）穷人工作福利所得税收益：阿根廷Trabajar计划的评估，世界银行，华盛顿特区，也请参见Eisenstadt, Keith（1998间），公共就业方案案例研究：阿根廷Trabajar计划，论文发表在转会及社会救助穷人，拉丁美洲和加勒比区域研讨会，1998年2月。同时参见Fachelli、Sandra、Ronconi、Lucas、Sanguinetti、Juan（2004），“阿根廷工作福利计划贫困和就业影响”，贫困与经济政策研究网络，河内。

 

[27]参见恰蒂斯加尔邦州政府，德国技术合作公司，欧盟国家伙伴计划，恰蒂斯加尔邦（2011），恰蒂斯加尔邦贫困影响评估，赖布尔和柏林，第53页。

[28]加纳PIA在就业、价格、经济和生产力渠道指定了具体信息，以及将这些与能力及能力建设需要关联起来。参见德国技术合作公司，盖茨基金会（2010年），非洲腰果倡议：贫困影响评估：加纳案例研究，第28-30页，清楚阐述了每个通道的渠道、业绩和风险。

[29]参见德国技术合作公司（2007年），区域经济发展事前贫困评估，暹粒省金边和柏林，第13-15页

[30]此点在PIA框架亚洲开发银行介绍中强调了，亚洲开发银行详细进行概述（2007年），贫困影响分析选择工具和应用，亚洲开发银行，马尼拉。

[31]参见 Chipika、Stephen（2005年），EIIP/Asist-非洲计划扶贫影响评估证据基础和方法评估研究，国际劳工组织/EIIP ASIST计划，哈拉雷，津巴布韦。

[32]扶贫领导小组办公室和亚洲开发银行（2001），中国县扶贫规划方法论，国务院扶贫办，北京。

[33]世界银行，英国国际发展部（2005年），《参与手册》（中文），贫困农村社区发展项目，北京。

[34]中国社科院科学院（CASS）社会学研究所开展的参与式评估，此信息收集在世界银行（2009年）报告中《贫困地区到贫困人群：中国不断发展的扶贫议程》，北京，中国社会科学院于2008年发表了参与式评估的分析和结果（中文）。

[35]水利部，中国（2010年），水资源需求管理项目。《利益相关者分析和基线建立手册》（中文和英语），北京

[36]中国国际扶贫中心/开发计划署（2011），“多维贫困测量和目标”，第三章，《中国新阶段扶贫面临的挑战和应对政策研究》（英语和中文）北京

[37]江西省扶贫开发（PADO）办公室（2008年），江西扶贫项目中使用的数据集和指标体系（中文和英语）。

[38]俞涛，（2013年）国家重大工程项目贫困影响评估：湖南省洞庭湖区农田建设案例研究，中国发展研究基金会，北京。

 

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