国际减贫动态第五期

 

 

 

本期导读

研究前沿 长期贫困报告2014-2015：通往“零极端贫困”之路

成功减贫的驱动力

· 机构内刊·

第5 期（总第88 期） 2014 年6 月12 日

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·研究前沿·

长期贫困报告2014-2015：

通往“零极端贫困”之路

导读：在2015 年即将到来之际，我们需要为实现千年发展目标设计新的全球路径。在过的10 年中，千年发展目标有效地促进了减贫。第三份《长期贫困报告》表明，全世界仍有数以百万计的人口处于长期贫困之中，这种根深蒂固而又挥之不去的贫困状态不仅影响到他们自身，也会延续给他们的子孙后代。《长期贫困报告》旨在为消除极端贫困而制定“后2015”框架，并以改善贫困的作用机制为着眼点——对抗长贫困、解决剥夺问题、支持持续减贫等等。

同时，在气候变化的背景下，《长期贫困报告》也指出：在广大发展中国家和地区的气候条件继续恶化之前，消除其贫困状况的必要性。

在“后2015”时代的讨论中，有关在2030 年实现“零极端贫困”的倡议为数不少。这一目标如果能够实现，将是人类历史上首次消除极端贫困。千年发展目标已经史无前例地实现了全球动员，将极端贫困人口减半；而本文则认为：继续当前的减贫路径将无法实现“零极端贫困”的目标。报告指出：应当更多关注长期贫困人口（通常也是社会最边缘人口）所面临的不平等问题。因此，相应的政策应当着眼于限制长期贫困人口脱离贫困的社会、经济和文化因素，也正是同样的因素导致了返贫（如果曾经能够短暂脱贫的话）。而在最悲观的情况下，本报告认为：到2030 年，将仍有10 亿人生活在极端贫困中。脱贫的道路从来就不是一帆风顺的。

许多人都曾短暂脱贫，又迅速返贫。在遭受一系列风险打击之后，如严重干旱、久病未愈、冲突暴乱等，上百万人口将陷入贫困，或者返回极端贫困。

本报告通过家庭面板调查对贫困家庭进行了多年的跟踪，观察他们脱离贫困、维持贫困或返回贫困的动态，从而能够把握脱贫的本质。在肯尼亚农村地区和南非，在不同时间开展的几次调查表明：大约有30%到40%的脱贫家庭又再次返贫，而在埃塞俄比亚农村地区，最近的调查数据甚至高达60%（图1）。及时在东南亚地区减贫成就显著的国家，如印度尼西亚和越南，这一比例也曾达到20%。由于缺乏全球数据，我们无法确知究竟有多少脱贫人口返贫，但面板数据已足以呈现问题的严重性。可见，与传统的减贫数据相比，面板数据描述了一个截然不同的、复杂多变的贫困景象，在减贫成就显著的国家和地区更是如此。本文所展示的生活故事将再次印证一个更加复杂多变的景象。面板数据能够追踪特定家庭在不同时间点的财富拥有量，而其财富拥有量的变化取决于影响这些家庭的事件或过程，也取决于这些家庭所处环境的变化。因此，其结果将会更加细致入微，但是从长期来看与常规家庭

调查所揭示的趋势并不相悖，而常规家庭调查依然是追踪减贫成就的最重要手段。

从短期来看，面板数据可能与常规调查的结果有所不同，其所展示的更为复杂的图景则更多地用于政府对自身政策影响的评估。例如，本报告基于面板数据开发了一个贫穷指数，可以帮助政府在不同的减贫政策之间分配资源。

表1 所示为面板数据揭示的最有效的减贫政策。



要想永久脱离长期贫困陷阱，就需要在教育、就业、自主创业及相关的基础设施建设等方面加大投资，既提高贫困人口的生活水平，也帮助他们应对风险和气候变化。相应的举措包括：自然灾害和风险管理、普惠式医疗和社会保障等。这些投资能够在减贫、国家经济增长和个人机会拓展之间建立起良性循环。此外，还能够消除阻碍人类发

展的不平等现象。

实现零极端贫困之路：三个重要的政策目标实现零极端贫困的道路是艰难而漫长的。在万里长征的第一步，我们首先应当改变思考贫困的方式。长期贫困人口的贫困状态往往持续多年，甚至长达终生，乃至代际延续，他们应当成为减贫政策的中心，而阻断从贫穷到极端贫困的恶化趋势也应当得到更多的关注。

至今，减贫的关注点仍然在如何脱贫上。然而对于长期贫困人口而言，他们的贫困是多维度的，因此任一维度上的脱贫都无法持续。底层人口往往缺乏技术、教育或资产（如土地）来维持脱贫状态，因此在遭到疾病、事业、年老、残疾、极端气候或冲突等打击的时候，就很容易返贫。减贫的成就毋庸置疑，但更多有利于距离贫困线不远的人口，或暂时贫困人口，对长期贫困人口的帮助则乏善可陈。

简言之，除非发展政策将长期贫困人口置于减贫政策的优先和中心位置，否则“零极端贫困”就无从谈起。本报告认为，如果我们希望实现零极端贫困，发展政策就需要致力于三个相互独立又相互影响的目标，即零极端贫困的“三驾马车”：

l 对抗长期贫困

l 遏止贫困恶化

l 维持脱贫成果

对应于这三个目标，需要实施三个相关政策。在消除极端贫困的道路上，这三个

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政策缺一不可，都需要大规模的全球投资。

l 社会救助能够使最贫困的人口获得体面的生活，在困难时期为他们提供安全网，鼓励他们为实现脱贫进行投资、承担风险，并使他们能够维持脱贫状态。社会救助的一个成功案例是埃塞俄比亚的生产性安全网项目，使数千脆弱家庭挺过了旱灾，而

没有降低教育支出。

l 大规模的教育投资能够促进脱贫，并使教育成为脱贫的可靠路径，同时有着构

建“可移动资产”以对抗风险的优势。

l 有利于最贫困人口的经济增长能够确保国家财富的增长惠及最贫困人口。在南非的案例中，最低工资已经覆盖了如住家保姆这样的群体。

上述三个政策适用于任何国家、任何情境。然而，还应当因地制宜地出台其他的政策，并确定政策的优先次序和组合方式。例如，在返贫人口多于脱贫人口的情况下，政策应当优先遏制贫困状况的恶化，并投资于各种脱贫路径。

要想对抗长期贫困，政府就应当以包容的国家发展计划为基石。这一国家发展计划将确保最贫困的儿童能够获得高质量的基础教育，包括学前教育；将改善恶劣的工作环境、提高非正式工作中的工作保障和工资水平（等限制脱贫的因素）；将促使小农能够从农产品价值链中获得合理的收益。而社会救助项目，包括瞄准性的现金转移或就业保障项目，也将有利于减贫，应当整合到反贫困工程中，如巴西的成功范例所示。此外，政府应当与公民社会一道工作，确保最贫困的人口能够获得政治代表性，并参与到国家的经济、政治和文化中来。这一

目标往往困难重重，需要从根本上改变现状，以及现有的政策模式。反歧视政策的实施需要制度创新和制度变革，也需要密切监测妇女、残疾人、老人、少数民族、宗教团体和种姓阶层在政治、经济和文化中的平等参与。指导人们行为的社会规范也应当在自上而下和自下而上两个路径上加以变革，例如改变对青少年的期望。还应出台保障妇女获得土地、其他资产、

金融、现金转移等资源的政策，通过遏制贫困状态的恶化来对抗长期贫困，但首先要挑战几个世纪以来积重难返的性别歧视。在已有的经验中，其他群体脱贫时，最贫困的妇女往往被遗忘。因此，对最贫困妇女进行赋权将是对抗长期贫困、遏制贫穷恶化和维持脱贫成果的重要手段。

要遏制贫穷恶化，所有的国家都必须实现普惠式医疗，防止人民因病致贫和因病返贫。任何收入水平的国家都应当采取行动。

在泰国，普惠式医疗服务价格十分低廉，不仅改善了人民的健康，也减少了贫富差距。

而更为贫困的布隆迪，也同样采取了措施，实现了一些关键医疗服务的免费提供。保险

同样有助于保护脆弱群体应对如极端气候或资产损失等风险，如印度的牲畜保险项目与奶业发展计划。在灾害频发的地区，储蓄和保险比小额信贷更为有效。小额信贷如果

设计不当，将会导致人民因负债而更加贫穷。

冲突和环境灾害是导致贫困的重要因素，不加以解决就无法阻止贫困的持续恶化。因此，政府应当减少暴力冲突的发生，为贫困人口创造可持续的、包容性的和平环境，防止因冲突而致贫，或因边缘化而返贫。在贫困人口和脆弱人口聚居，以及气候变化影响最为严峻的国家和地区，都有必要提升灾害和风险管理手段。

维持减贫成果需要大规模的资产投入，才能使脱贫人口的生活水平稳定在贫困线

之上，而不至返贫。其中最重要的是针对教育的继续投入，应当为儿童提供高质量的教

育和得以就业的技能。政府应当与私人部门共同努力，确保学校教授的技能适应就业市

场的需求。

土地也是一项重要资产。土地产权改革能够保障最贫困人口不会失去土地，也能

够在长期内帮助他们获得更多的土地。这是有利于小农的农业体系的基础，也是在农村

地区维持减贫成果的重要手段。

拥有教育和土地等资产将有利于贫困

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人口对抗冲击，确保他们不会因各种冲击而重陷贫困泥沼，保障他们因获得多样化的非

农收入而不会因作物歉收而返贫。在地方层次上的资产培育应当与地区的经济发展政

策相一致，才能使发达地区的经济成果通过基础设施改善或制度变革而惠及贫困地区。

显然，实现零极端贫困需要从头到脚的社会变革，以解决最贫困人口所面临的盘错节、根深蒂固的不平等问题——包括性别、土地获取、教育、就业市场的不平等，

以及使他们无法脱贫并始终弱势的不公正问题。

即使这样的社会变革还未提上日程，也仍然可以为解决长期贫困做出贡献，例如通过社会转移。如果社会转移能够与提供医疗和教育服务相结合，并辅以适当的经济增长类型，那么就会有相当数量的人口获得体面工资和自就业机会，实现零极端贫困的可能性也会随之大大提高。

然而，实现这样的社会变革所需的财政资源也远远超出了大多数发展中国家的

能力。大约5 亿人居住在44 个人均公共支出不足500 美元的国家（包括外援）。预测

表明，到2030 年，这些国家中至少有15 个不会提高支出水平，将不得不依赖持续的、

有效的发展援助。

本报告强调，消除极端贫困没有放之四海而皆准的解决方案，上述政策议程应当结合各国的特点加以调整。同样地，也没有一个特定的行动者应当为消除极端贫困承担全部责任。我们面临的挑战在于：如何转变定势思维模式，承认长期贫困与每个人息息相关。政府、公民社会、私人部门和发展投资者需要通力合作，制定适当的政策，并

在每个饱尝贫困的国家和地区加以实施。

到2030 年实现零极端贫困并非易事，本报告也承认我们所面临的挑战可能超出

了我们的能力。然而本报告依然认为，如果将后2015 时代的减贫努力和政策集中在三

个清晰的目标上——对抗长期贫困、遏制贫困恶化和维持减贫成果，那么实现这一历史

性的成就也并非纸上谈兵。后2015 发展框架应当制定清晰的行动计划，既强调达成目

标所面临的共同挑战，也为各个国家留出足够的空间来大展拳脚。

主要的政策信息要实现零极端贫困，后2015 时代的减贫政策必须脱离单纯的减贫视野，而是同时关注三个目标：对抗长期贫困、遏制贫困恶化和维持减贫成果。这是制定国家政策和规划的新路径。

实现零贫困的主题必须是国家政府。在理想状态下，应当是与私人部门和公民社会构建起伙伴关系的国家政府。在推行社会救助、有利于最贫困人口的增长、人类发展、

善治和良好的政治环境时，还应推动革命性的社会变革。在实现零极端贫困的过程中，

这种社会变革也将贡献于永久性地缓减不平等。

设置优先序

所需的主要公共政策见图2。除了针对社会救助、教育、有利于最贫困人口的增长等方面的投资和支持以外，所需的政策各不相同。因此，政策的优先序（以及先后顺序）将因各国而异，取决于在对抗长期贫困、遏制贫困恶化和维持贫困成果三个目标之间

的权衡。

家庭的脱贫成就可能会因冲击或可以预测的负担而付之一炬，例如养老、嫁妆、

生育等，都可能导致家庭返贫。政府很少将遏制贫困恶化置于优先位置，而是倾向于积

极的举措，如实现持续的经济增长。然而在目前极端气候事件频发、最不发达国家经济

脆弱加剧的情况下，遏制贫困恶化必须在21世纪回到我们的视野，以应对气候变化和经

济波动的威胁。同时，遏制贫困恶化也应对人口健康给予更多关注，这也是连最成功的

国家都时常忽视的问题。

减贫策略应当包含具体的举措。没有制定减贫策略的国家应当关注通过国家发

展计划和年度发展预算以实现减贫的路径。



 

 

地区优先序

在撒哈拉以南非洲，构建社会救助（现金转移）体系是未来5 年内的最大挑战。到

2020 年尚未建立起社会救助体系的国家，到2030 年实现零绝对贫困的希望将会极其

渺茫。推动生产性安全网项目的埃塞俄比亚取得减贫成效绝非意外。

在南亚，当前的经济增长模式排斥长期贫困人口，因此通过宪法和立法增强公民

权利将是必要的补充。如印度的甘地农村就业保障项目将通过提高农村和城市地区的

真实工资水平来推动有利于穷人的增长。

实现路径

要想实现零贫困，有必要提高政策实施水平，促使政策覆盖面和服务质量最大化。

5.4 亿多维贫困人口居住在44 个人均公共支出不足500 美元的国家，因此，有必要

加强国内税收。

援助对低收入国家而言十分重要，然而仅有少数援助国有兴趣对抗长期贫困。

需要改变思维模式，包括改变政治、制度和经营、中产阶级和贫困人口之间的政治

对话，改变观念并改变国际环境。本报告中提到的政治和治理因素能够维持这些改革

的成果，包括确保政治领袖和正当恪守承诺，加强监管，提高政策的一致性，并改善地方

层面解决问题和采取集体行动的能力。

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旨在消除极端贫困的后2015 目标将有助于这一议程的实施，贡献于对抗长期贫困、

遏制贫穷恶化和维持减贫成果。要想实现“零极端贫困”，这三个目标缺一不可。

诚然，要实现零极端贫困，将需要一系列广泛的政策。那么各国政府和其他利益相关者应如何确定优先序？将返贫人口除以脱贫人口得到的贫穷指数，有利于追踪贫困的动态性。表1 表明，无论贫穷指数高低，国家贫困状况如何，上述政策都有着较高的相关性。当然，政治将最终决定优先序。



 

成功减贫的驱动力

背景

1990 年以来的减贫成就十分引人注目。1990 到2010 年间，极端贫困人口（购买力

平价下每人每天1.25 美元）的比例由42%下降为21%，数量由19 亿下降为12 亿。长

期贫困人口也在减少，至少在能够获得三轮面板数据（在三个时间点回到同一户或个人

进行调查）的国家是这样（表1）。这些成就意味着“消除极端贫困不再是个白日梦”。

然而，世界范围内最贫困人口和长期贫困人口境遇改善的程度和方式不尽相同。在

尼泊尔，在1995 年到2003 年间，贫困人口的比例为20%，而2003 年至2010 年间这一

比例则为7%。长期贫困得到了明显的缓减。

同样的状况也发生在乌干达，从20 世纪90年代到21 世纪的第一个十年，长期贫困人

口比例下降了一半（表1）。



然而，埃塞俄比亚农村的长期贫困发生率则由1999 年到2004 年间的19%上升为2004 年至2009 年间的24%。2004 年和2011年的两次全国调查显示贫困发生率有所下降，因此长期贫困发生率的上升很大程度上是由于2009 年的大旱以及高昂的食品价格，而这一年正值第三轮调查。这一结果说明脱离长期贫困的农户有可能、也确实在返贫。

然而，上述结论仅能够说明三轮面板数据的测量结果。为了展开讨论，我们将通过极端贫困来测量长期贫困。

因此表2 的排序中，极端贫困人口数量和最贫困人口的收入比例这两个测量指标直接体现了最穷人口的收入状况，而其他四个指标则在国家层面进行测量，以反映减贫进展和贫困现状的多维度。将低收入国家和中等收入国家分别讨论是为了比较初始发展水平相似的国家的历时变化。排序结果表明，中等收入国家在改善性别平等和食物安全方面取得巨大进步。总体而言，低收入国家在最贫困20%人口的收入比例以及教育和健康方面取得较大进步。这

表明减贫进展在各种情况下都有可能，从小岛国到内陆国家，再到经历了20 年冲突的国家。一些国家的经验会在下文详细讨论。

5.2 实现零极端贫困之路

减少极端贫困和严重贫困的成就在各国和各地区之间存在差异。减少极端贫困的成就主要集中于东亚和太平洋地区，该地区的极端贫困发生率由1990 年的56%下降为2008 年的14%，而同一时期南亚的极端贫困发生率则由54%下降为36%。然而，在撒哈拉以南非洲，尽管1990 到2008 年间极端贫困人口比例由57%下降为48%，但是生活在

极端贫困中的人口数量却在增加。

2010 年，超过1/4 的贫困人口属于极端贫困人口（或生活在每人每天0.7 美元贫困线以下），这2.88 亿人口绝大多数都生活在撒哈拉以南非洲。约75%的极端贫困人口生活在尼日利亚（占23%）、中国、刚果、印度和坦桑尼亚等10 个国家。当然，极端贫困人口的确在减少。表2中所列出的国家大多都显著地改善了最贫困人口的收入贫困。在1990 年，表2 中有几个国家有超过100 万人口生活在每人每天0.7 美元线以下，而到2010 年，生活在这一标准下的人口数量和比例都减半。然而，尽管在减少极端贫困方面取得了进步，世界最贫困的5%的人口（3.5 亿人，约占贫困人口的30%）的收入依然要低得多。在土地等其他关键的经济指标上也有所体现，最贫困的20%的家庭正在失去土地。



 



 

改善人类的发展水平很多时候，人类发展水平以及整体生活质量的提高要领先于GDP 增长以及收入贫困减少，甚至不需要经济增长也会自然发生。事实上，我们都清楚经济增长不足以改善贫困的非货币维度，而且与人类发展也没有天然的联系。孟加拉和印度就是典型的案例。

孟加拉的经济增长也只能使其人均GDP 水平达到邻国印度的一半，然而在健康、卫生、教育、预期寿命、婴儿死亡率以及公共厕所等指标上，孟加拉都优于印度。从2000 年到2010 年间，除莱索托和津巴布韦以外的所有国家都提高了人类发展水平（即人类发展指数，一个包含健康、教育以及生活水平在内的加总指数）。在生活质量方面，人类发展指数表现为“显著趋同”，40 多个国家从1990 年到2012 年间都取得了巨大进步，其中既有如巴西、中国和印度这样的大国，也有孟加拉、马里、莫桑比克、卢旺达和乌干达这些低收入国家。

低收入国家在改善下一代的生活质量方面也取得了进步，它们可能也成功地阻断了贫困由父母到子女的代际传递，具体的指标包括子女婚龄、妇女和女孩的受教育年限及儿童营养（表3）。例如，结婚的女孩很少会继续上学，孩子出生会使她们自身及孩子都面临巨大的危险。令人震惊的是，营养缺乏也会导致智力损伤，从而对于劳动生产力和个人收入产生直接的负面影响。

然而一个国家的人类发展指数并不能说明到底谁受益了，而谁又被遗忘了。从教育、健康和生活水平等指标来看，在已经减少极端贫困的低收入国家中，生活在最低人类发展水平下的人口比例确实有所降低。在孟加拉、柬埔寨、埃塞俄比亚、马拉维、尼泊尔和乌干达，多维贫困人口比例自21 世纪初就显著下降。特别是埃塞俄比亚，在减少贫困人口的受剥夺处境方面也取得成功。

这些低收入国家的人类发展指数以及贫困代际传递指标，生动地展示了最贫困和最受剥夺的人口的生活。在孟加拉、柬埔寨、埃塞俄比亚以及尼泊尔，与20 世纪90 年代相比，最贫困的女孩的结婚年龄推迟，受教育的年限延长，而5 岁以下儿童营养状况也有所改善（除马里外）。在一些国家，最贫困收入组的家庭的改善还要高于中等收入组家庭，如马里女孩的受教育年限以及埃塞俄比亚和乌干达女孩结婚的平均年龄这两个指标。这些指标的改善对消除极端贫困来说十分有利。



5.3 减少长期贫困的驱动力

这一节介绍中等收入国家和低收入国家，特别是孟加拉、埃塞俄比亚、马里和尼泊尔（表1）减少长期贫困的驱动力。中等收入国家的减贫路径包括遵循：

l 第一种主要是亚洲的共产主义经济体（中国和越南），实施快速的、市场导向并有利于穷人的增长战略，并大力投资于早期教育。这些国家的战略投入重点随后转向健康和社会保护。

l 第二种是独裁及半独裁右翼反共产主义的政体和国家，包括印度尼西亚、伊

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朗、马来西亚、新加坡、韩国和台湾。他们在不同阶段采取不同战略：经济上的强国家

策略，依赖地方私人企业，进口技术，并不时推动经济和社会根本性重组（如土地改革，

妇女合法权益，控制工会、政党和公民社会）以及人力资本的大量投资（健康、营养、教

育以及“走出家庭的妇女”的状况改善）。

l 第三种是优先考虑人类发展的拉

美民主国家（比如巴西、智利、厄瓜多尔），它们施行再分配社会政策，这些政策在减少

长期贫困方面形成了合力。

l 最后一种是“中间道路”国家，这些国家既促进增长，又试图推动社会发展，

这一类国家的政体类型包括从民粹主义（泰国）到民主选举（佛得角），再到有效的一

党制（突尼斯）等等。这里讨论的中等收入国家也围绕旨在推动经济增长的教育开展国家建设项目，包括农业（埃塞俄比亚农业引导的工业化，马里的原始农产品出口）、国际移民和非农经济（孟加拉和尼泊尔）等。这些国家也开始大规模地投资于社会保护。

驱动力1. 有利于穷人的经济增长：增长速

度和增长结构的重要性

过去的十年间，发展最快的10 个国家中有6 个都是非洲国家。对撒哈拉以南非洲的11 个大的经济体的分析表明，增长对于收入贫困的减少非常重要，而增长是否能转化为减贫则反映了这些国家的政策环境，体现在不平等程度的变化。如坦桑尼亚最近的经济增长并未如预期而实现减贫，农村地区的贫困发生率由2008 年的17%上升到2011年的22%。这是因为增长只集中于矿业等少数部门，这些部门和其他经济部门又相对独立。这种自然资源驱动型的增长要作用于减贫，唯一路径就是将所得收益投资于基础设施、策略性的城市化、公共服务及农业发展。

这在政治层面极具挑战性。

在所有地区，中等收入国家的国家建设项目以及有远见的领导政体都贡献于长期贫困的缓减。这些国家的经济项目大多强调经济增长和经济转型。例如，成功的中等收入国家关注劳动者收入的提高。它们首先通过发展劳动密集型制造业和服务业，并通过最低工资制度来弥补农业领域的投资，以应对大多数在农业部门工作的长期贫困人口的需求。随后再进行劳动产业升级。

已经在减少长期贫困方面取得成功的低收入国家也取得了高经济增长率。如埃塞俄比亚目前是非洲增长最快的非能源型国家。孟加拉和埃塞俄比亚都在迈向中等收入国家行列。埃塞俄比亚人民革命民主阵线和许多中等收入国家的政体一样，十分依赖经济发展以保证其自上而下治理模式的合法性，前总理梅莱斯是“发展型国家”的积极推动者，而该国也在通过政府积极嵌入经济以模仿中国的经济“增长奇迹”。孟加拉和尼泊尔也将增加劳动者收入与经济增长活动相联系，从而在过去十年中极大地减少了极端贫困。

然而，增长结构在这些低收入国家各有不同。孟加拉和尼泊尔的经济更加多样化，显著地受益于国际劳务汇款（占尼泊尔GDP的20%，孟加拉GDP 的10%）。尼泊尔最贫困收入组的家庭收入中，汇款收入所占比例要高于富裕家庭，因为最贫困家庭的劳动力流动到印度就业。孟加拉的服装加工部门是2000 年以来推动其经济增长的关键驱动力。马里的减贫进程主要是由农业部门的增长推动的（由于气候良好，2006 年至2010年间农业年增长率为8%），和其他人口相比，这使穷人能够改善他们的生活条件。然而该国的整体经济增长率并不那么突出（过去10年人均年增长率仅为3.2%），并且只出口未经任何加工的棉花和牛。

与此同时，埃塞俄比亚关注小农的生计改善以及农业部门的增长。目前农业占GDP的比重超过40%，占出口的比重为75%，超过80%的就业都来自农业部门，埃塞俄比亚是世界上最大的农业国之一。“我们仍然相信以农业为基础的发展是埃塞俄比亚希望的唯一源泉”，前总理梅莱斯在2000 年这样说。直至2011 年，这一设想都在通过“农

业发展引领工业化”战略实施，该战略关注善小农户的状况，强调农业增长能够引发正向联系，特别认同农村主要的消费者（农民）能够刺激一个大规模的、就业密集型的

农村非农经济的发展。

在埃塞俄比亚“农业发展引领工业化”战略下，道路的公共投资对家庭福利产生巨大的影响。农村和小城镇之间联系的加强为非农经济的发展提供机会，也为农户生计多样化提供重要的机会。同样，在孟加拉和尼泊尔，农村道路投资也是平等性经济增长和减贫的重要动因。尼泊尔已经实现道路网络的系统扩张，1996 年至2004 年间以每年6.7%的速度增长，同时强调农村和社区道路建设，同期的年增长速度为11%。二级道路及支路的扩张也延伸至贫困地区。以土地价值、消费增长、贫困减少或农业收入增长来衡量，农村道路的投资有助于改善农户福利。

驱动力2 通过投资于包容性教育，推动国家建设和减贫受教育人口有益于经济增长，因此也有助于穷人，特别是通过让贫困人口接受教育而从增长中获益。教育能增加受薪工作的获

得性，这也是脱离贫困的重要路径。教育还能增加自营职业的收入。受教育的妇女结婚

更迟，她们的孩子由于得到更好的照料而更健康。教育也能增加穷人参与社会运动的能

力，参与到对他们生活有影响的政府决策中。

成功的中等收入国家的经济国家建设项目几乎都是由教育领域的大规模投资支持的。如果穷人想从教育中受益，如果国家想要避免“中等收入陷阱”，那么增加教育投入和可及性，提高小学、中学以及其他层次的教育质量和投资及技能发展十分重要。东亚的成功——中国、韩国、台湾和越南，均大规模投资于教育，包括学前、小学和幼儿期发展。这些国家的成功和减贫，既是经济增长的成就，也是人类发展的成功。

同样地，拉美和“第三道路”的成功也也归因于对教育的大规模的公共投入。中等收入国家中，孟加拉和埃塞俄比亚在过去的20 年中对教育进行大规模投入（主要是小学阶段）。自20 世纪90 年代起，孟加拉政府关注提高小学生的入学率，10年后已经稳定地达到100%。由于改革通常被用于赢得支持者以取得关键席位的一种手段，因此教育改革和推动减少文盲曾是一个高度政治化的过程。20 世纪90 年代初，教育第一次作为非政党政治的议题出现。此后由NGO 主导的“非正式”教育项目成为主流政策的一部分。尽管开始受到质疑，尽

管政府将NGO 视为识字教育的提供者而不是“适宜的”基础教育的提供者，但孟加拉

政府还是同意NGO 开展工作。

在埃塞俄比亚，教育被视为倾向于穷人的革命运动，在农村拥有广泛的代表性，EPRDF 利用教育来巩固自己的政权。教育通过传递政党和国家价值而促进了国家建设。

正如政府所描绘的，教育政策的关键使命之一是培育“好公民”——这些公民包括贫困

家庭的女孩和男孩。

未来10 年，这些中等收入国家的挑战在于能否将成功经验应用于学前和小学之后的教育阶段，确保贫困儿童能够完成高质量的、足够的学习，并带领家庭走出贫困。

驱动力3 解决最贫困人口所面临的个体风险和系统风险的政策中等收入国家大规模投资于教育时，对医疗服务及社会保护的大规模的投入就只会发生在暴力冲突之后，或旨在应对这类冲突的威胁，以解决贫困所面临的风险问题。考虑到长期贫困人口在受到冲击时返贫的

程度（比如因病致贫的程度）会抵消减贫的净成就，因此这类投资的滞后就会受到质疑。孟加拉、埃塞俄比亚和尼泊尔在社会保护方面给低收入国家提供了经验。孟加拉的社会保护项目覆盖面不平衡，规模有限，额度也太低，不足以有效解决穷人所面临的风险。但该国意识到洪灾是所有人面临的风险，会显著致贫并危及生命，因此在防洪减灾方面投入很大。多党就此形成共识是孟加拉取得减贫成就的关键因素之一。

20 世纪90 年代以来，特别是2006 年的冲突之后，尼泊尔政府扩展其社会保护措施，一方面针对减贫及解决导致1996 年冲突的矛盾根源，另一方面树立强政府形象塑造合法性并获得广泛支持。尼泊尔于1993年实施养老金制度，已经实现75 岁以上老人全覆盖。然而，除此之外的社会保护项目仍集中于富裕地区，很难惠及最贫困人口。

这些举措的影响有限，还不足以减贫。

上世纪80 年代以来，埃塞俄比亚一直与极度干旱和大规模饥饿联系在一起，出现了蔓延全国各地的严重食物危机，其原因既有自然因素也有人为因素。2005 年启动的食物安全项目之一是生产性安全网络项目（PSNP），这是非洲除南非社会补助金项目外最大的社会保护项目。PSNP 项目以提供公共就业的方式实现社会转移支付，对家庭中没有一个成员能够获公共就业的农户，该项目则直接提供现金和食物。2006 年至2010 年间，项目延长了活动时间并增加了旱季孩子们吃饭的次数，直接实现了所有地区每年都有一个多月的食物安全期。参加PSNP 项目五年的农户也拥有更多的牲畜。

这些项目和上文提到的农业、教育和基础设施政策，共同构成一整套埃塞俄比亚反贫困的政策体系，尽管这些政策还不足以战胜持续存在的长期贫困极端贫困。

因此，过去20 年社会保护在这些低收入国家中还未发挥显著的减贫作用（埃塞俄比亚可能是个例外）。确保社会保护提上政治议程仍是许多中等收入国家和低收入国家面临的挑战。

孟加拉的医疗保健是另一个案例。孟加拉的医疗改善程度超过了更富裕的印度和巴基斯坦。1980 年以来，孕产妇死亡率已经下降了75%。1990 年以来婴儿死亡率也降低了一半以上，预期寿命增加到68 岁以上。

按照Fazle Abed 先生的说法，这种飞速的变化是“史无前例”的。更重要的是，弱势群

体也从健康状况改善中获益。

成功的要素包括以穷人优先的、以妇女为中心的投资，而投资的规模正在迅速扩大。

政府通过允许NGO 参与医疗部门保证了医疗干预项目的公平性。另一个重要创新是采

用社区医疗工作者进行农户调查。孟加拉是最先采用社区动员和推广活动方法的国家，

在扩大免疫接种、口服液治疗、计划生育以及肺结核防控领域，均采用这种方法使干预

的速度和规模都不断提高。

孕产妇死亡率被广泛视为衡量一个国家医疗服务水平的重要指标，以及下一代人口是否长期贫困的预测指标，在许多发展中国家这一指标依然居高不下，成为阻碍千年发展目标实现的一个难题。然而，尼泊尔将这一比率在1996 年到2006 年间下降了47%，证明了一切皆有可能。

可见，当我们思考如何更好地解决长期贫困问题时，有必要拓宽政策讨论的范畴。通常的做法是一个项目直接瞄准社会保护的一个具体方面。事实上，这是一个临时的干预，不能够通过制度化而从根本上解决长期贫困。上文所述的医疗和教育的案例，表明我们应当以更广泛的视角看待大范围提供公共物品和服务的能力，理解构建这种能力所需的政治和治理驱动力。

驱动力4 革命性的社会变革

革命性的社会变革是解决长期贫困问题的根本。这种变革挑战了阻碍穷人改善自身状况的社会秩序（种姓、性别、种族、阶级关系）和社会实践（包括妇女的低薪酬、剥夺寡妇和使用童工等）。人口转型也是革命性社会变革的一个关键因素，体现在性别平等程度提高和经济转型（经济由依赖农业转向工业发展的变化过程）以及社会对待儿

童的方式。

表2 中所示的低收入和中等收入国家中大多都显著降低了生育率（表4）。如孟加拉

和尼泊尔在1990 至2010 年间生育率几乎均下降一半。孟加拉妇女平均拥有2.3 个孩子，

国家将要进入“人口红利”期，即成人数量超过新生儿的数量，劳动力人口比例上升。

表4 1990-2010 年生育率下降幅度最大的国家



 

孟加拉通过团结的政府及基层医疗和计划生育工作者的推动取得进步，这些基层工作者与妇女及其家庭保持紧密联系，实现较高的妇女生殖健康服务覆盖率。当然，负担得起的计划生育及生殖健康服务，促进两性平等和妇女权益的行动也是生育率下降的关键因素。与妇女的经济赋权一样，教育是实现这一切的核心要素。显然，政府在推革命性的社会变革方面发挥巨大的作用。

在冲突之后，尼泊尔自2007 年起颁布政策并实施立法改革，为妇女赋予了更多权利。改革成果体现在家庭收入来源多样化，不再仅仅依靠农业，妇女在收入增加中发挥了更大的作用。由于评估表明55%的女性劳动力都受到男同事的偷窥或者侮辱，因此政策手段也包括公共工作场所反性骚扰法案。

广泛意义上看， 2007 年的尼泊尔临时宪法使得社会更具包容性，承认了女性和男性拥有同等地位，解决了不同种族、种姓、民族之间的歧视和隔离。埃塞俄比亚最近修改1994 年宪法的家庭法规和刑事法规（在2000 年和2005 年进行了修改）将合法的结婚年龄增加为18 岁，保证妇女和男性在结婚和离婚方面拥有平等的权利，因此促进了女性和男性的权利平等。尽管许多国家立法上围绕男女及少数群体平权取得进步，但是确保这些法律确实获得支持是另外一个问题，一方面要求和地方意见领袖保持紧密联系和沟通，另一方面也要求有持续的运动来确保与当前社会准则及社会实践格格不入的法律得以发挥作用。

驱动力5 确保包容性的公共服务供给的治

理及政治因素

制度建设及公共部门内外的激励因素的质量在公共物品有效惠及贫困方面也发

挥着作用。绝大多数情况下，在政治意愿或者领导力出现或缺失的时候，公共服务就会

沦为摆设。在强调治理因素的重要性时，我们很少清楚哪一种具体的治理要素发挥了

作用，或者为什么不同政治体制和制度的国家均能取得进步（如孟加拉、埃塞俄比亚和

尼泊尔）。

本文回顾的政治及治理因素有助于解释在不同背景下进步能够发生的原因。例如埃塞俄比亚强大的监督机制以及一致的政策框架是集权式自上而下的治理模式的重要组成要素，并推动进步持续发生。孟加拉有大量的集体行动以及地方层面解决问题的案例，并有一些优秀的NGO 组织推动。

在尼泊尔，教育被视为获得政治支持的重要基础，冲突之后各政党为获得国家资源和影响力激烈竞争，产生了改善公共服务供给的强烈动机，并将公共服务传送到边缘地区和人口。然而，在地方层面，学校（包括学校管理委员会）也是政党间竞争的目标。这影响了教育结果导致不同政治立场教师分配的不平衡，特别是边远和边缘地区的差距。

因此，当一些因素能够促使进步产生的时候，也可能会导致不公平的公共服务供给。以佛得角为例，在这些中等收入国家中，治理被视为是促进平等发展的关键要素。总结和结论显然，解决低收入国家的长期贫困问题没有普适的道路可走，但已有一些成功的经验可供借鉴：从以运动为基础的政体向竞争性政党过渡，并投资于农业和教育；竞选的

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多党政体，推动经济多样化和NGO 项目（孟加拉）；在冲突之后取得成功（尼泊尔），植

根于该国边缘群体的性别运动为政府赢得了公信力；以及推动发展。埃塞俄比亚施行的国家建设项目复制了中等收入国家所取得的成功，说明即使没有“强”国家或这类项目存在争议，成功仍然可能发生。

中等收入国家的成功清晰地呈现出两种模式：精英主导发展加教育战略；民主（通常是左派）的人类发展战略。二者都通过增加劳动者收入而实现减贫，而劳动力则是大力投资于教育的成果。然而，也有一些中等收入国家的成功并不完全遵循这两种模式。

许多成功国家也会忽视或很晚才意识到应当降低贫困人口所面临的风险。毫无疑问，投资于经济增长和教育对精英和选民而言更具吸引力，因为精英能很好应对风险，而选民则是经济增长和教育的直接受益者。

因此，未来的风险应对将是一个艰巨的政治任务，后2015 发展框架中强调降低风险的

努力将会取得成功。

在治理方面，上述成功经验也有所启示：连贯政策的价值，强有力的监督体制，集体

行动以及地方层面解决问题的能力，都表明成功并不完全取决于某一特定的政体类型。

成功的道路仍有千难万险，而我们更应当未雨绸缪。

来源：长期贫困研究中心

主 办：中国国际扶贫中心

协 办：中国农业大学人文与发展学院

主 编： 黄承伟

副主编： 何晓军 李小云

本期编译： 于乐荣 唐丽霞

责任编辑： 张德亮

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