国际减贫动态第九期
本期导读
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减贫报告 |
2014-2015长期贫困报告：实现零极端贫困之路
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减贫视点 |
实现绿色包容性繁荣：发展减贫绿色经济
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· 机构内刊·
·减贫报告·
2014-2015长期贫困报告：实现零极端贫困之路
长期贫困研究中心
在2015年期限即将来临之际，全世界正在试图就如何实现千年发展目标达成新的一致。虽然千年发展目标在过去十年间极大地推动了减贫进程，但如同第三份长期贫困报告所述，全世界仍有数以百万计的人口生活在长期贫困中，这种难捱的、持续的贫困不仅使他们的生活穷困潦倒，还常常延续到他们的子女。本报告倡导：从贫困动态入手，构建消除极端贫困的“后2015”目标，以对抗长期贫困、消弭贫穷化、实现持续脱贫。此外，在气候变化的大背景下，本报告还呼吁在发展中国家环境条件进一步恶化之前根除贫困的紧迫性。
专题1 本报告所使用的贫困概念
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极端贫困=每人每天1.25美元（或低于国家贫困线）。这一基本的统计测量是基于家庭调查中记录的消费或支出数据计算。 |
在“后2015”讨论中，“2030归零”的论调已经屡见不鲜，这将是人类历史上首次消除极端贫困。千年发展目标已经史无前例地实现了极端贫困人口数量减半，而本报告认为“更多的一成不变”也无法实现零极端贫困的目标。本报告指出，有必要更加关注通常处于社会最边缘状况的长期贫困人口所面临的不平等问题；有必要通过政策手段解决脱贫的社会、经济和文化阻碍，这些阻碍往往导致脱贫昙花一现。事实上，根据本报告中最不乐观的估计，到2030年，仍将有多达10亿人处于极端贫困。
减贫的道路从来都充满了波折和反复。许多人都曾勉强脱离贫困，又很快陷入贫困。在遭受如干旱、疾病或社区冲突等袭击时，数以百万的脆弱人口会重返极端贫困，或第一次陷入贫困。
本报告通过追踪贫困家庭多年来脱离贫困、陷入贫困的动态，用面板调查数据揭示了贫困的不稳定性。在肯尼亚农村地区和南非，不同时期的调查数据表明，30%到40%的脱贫人口又再次陷入贫困。在埃塞俄比亚农村，这一比例甚至达到60%（图1）。即使在东南亚地区，如印度尼西亚和越南等国家，这一比例也曾接近20%。虽然缺乏全球数据以精确统计有多少人口曾在贫困线上下反反复复，但面板数据已足以表明这一问题有多严峻。
与传统的渐进式减贫图景相比，面板数据展示了一幅截然不同的、复杂而无常的景象，在因减贫而知名的国家更是如此。本报告所描绘的生活故事，再次印证了这一复杂而无常的景象。面板数据能够追踪特定家庭在不同时间点的状态，以及影响其状态的事件、减贫项目和不断变化的环境。这幅景象更加真实、更加细致，与常规家庭调查反映的长期趋势并无二致，因此对贫困追踪的意义十分重大。
从短期来看，与常规调查相比，面板数据可能更乐观，也可能更悲观，其展示的复杂图景有助于政府评估政策影响。例如，本报告通过面板数据建立了贫穷化指数，可以用于帮助政府在不同的减贫政策之间分配资源。面板数据所揭示的最具减贫效益的政策如表1所示。
要想永久脱离长期贫困，就需要加大教育、就业和创业以及相关基础设施等的投入，使人民能够在改善生活条件的同时，能够有能力应对挫折和气候变化的影响，如灾害管理、普惠式医疗和社会保障等。这些投入能够促进减贫、国家经济增长和个人发展机会，并且能够减缓阻碍个人成就的不平等。
实现零贫困的道路：三个主要政策目标
实现零贫困的道路漫长而艰难，起点在于改变认识贫困的方式。长期贫困人口，也就是那些在贫困中生活多年乃至一生、并常常将贫困传递给子女的贫困人口，应当进入减贫政策的中心，消弭贫穷化（从贫困陷入极端贫困）也应当得到更多的强调。
目前减贫的关注点都在于帮助人们脱离贫困，然而长期贫困人口通常面临着多维的剥夺，他们的脱贫也注定是短暂的。最贫困的人口通常缺少技能、教育或资产（如土地）来实现永久脱贫，一旦遭遇疾病、失业、年老、残疾、极端气候或冲突等风险，就会迅速回到贫困状态。今时今日的减贫进展虽然令人振奋，但对长期贫困人口的影响要远远小于那些本就离贫困线不远的人口，或暂时贫困人口。
简而言之，如果发展政策不能将长期贫困人口置于首位，“零贫困”就无从谈起。
表1 政策优先序（陷入贫困人口与脱离贫困人口的比率）
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贫穷化指数：低 |
贫穷化指数：高 |
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高贫困发生率 （>50%） |
推动劳动密集型部门/产业 基础设施投资，特别是农村道路 改善教育质量 提高性健康和生殖健康服务的可获得性 |
瞄准最贫困人口的社会保护 改善基本医疗服务的可获得性 反剥削的立法改革 防灾救灾体系 改革政治体系以防止冲突 |
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中贫困发生率 （20%-50%） |
建立、监测和施行劳动立法 推动价值链干预，使最贫困人口得以进入 与劳动市场相关的中高等教育阶段大规模投资 实质性行动促进最贫困人口社会融入 |
建立社会保障体系 土地政策改革 针对主要风险的保险体系（如气候灾害、资产损失等） 为最贫困人口构建储蓄制度 防灾救灾体系 改革政治体系以防止冲突 |
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低贫困发生率 （<20%） |
增加附加值的基础设施（如加工） 积极的区域发展政策 以生命周期视角推动教育投资 实现普惠式的性健康和生殖健康服务 |
社会保险 普惠式的医疗服务，包括针对最贫困人口的瞄准式干预 改善财政制度以应对全球危机 防灾救灾体系 |
本报告认为，如果我们想要实现零极端贫困，政策就必须同时指向三个相互独立又相互影响的目标：零贫困三脚架（图2）。
· 应对长期贫困
· 消弭贫穷化
· 维持脱贫成果
有三种政策能够直接指向上图三脚架的三个目标。要想维持消除极端贫困的成果，就需要同时实施这三种政策；而这三种政策也都需要大规模的全球投资。
社会救助能够使最贫困人口过上体面的生活，在艰难时期为他们提供安全网，鼓励他们进行投资、对抗风险，以脱离贫困。社会救助的杰出案例之一是埃塞俄比亚的生产性安全网项目，该项目帮助数千户脆弱家庭在不削减教育开支的前提下抵御旱灾。
大规模教育投资能够推动脱贫并维持脱贫成果。同时，作为“可移动资产”，教育投资也有利于应对风险。
有利于最贫困人口的经济增长，能够确保国家的经济繁荣，惠及最贫困人口，如南非的家庭佣工最低工资政策。
上述三种政策适用于任何国家、任何情境。然而，它们必须作为广泛政策框架的一部分才能发挥效力，而政策框架则不可避免地应当因地制宜。是不同的社会条件决定着政策的优先序、次序和组合方式。例如，如果一个国家陷入贫困的家庭比脱离贫困的家庭更多，那么政策的首要目标就应当是在贫困发生之前就阻止它（消弭贫穷化），并针对脱贫加大投资。
要应对长期贫困，一个政府需要构建坚实的基础：包容性的国家发展计划。该计划能够保障最贫困的儿童接受良好的基础教育和学前教育；改善贫困人口的工作条件（非正式就业部门的不安全和低工资是脱贫的桎梏）；确保小农户从农业价值链中取得合理回报。而瞄准性现金转移支付和就业保障等社会救助项目也与减贫息息相关，应当整合到反贫困项目中，如巴西的案例所示。
除了构建基础，政府还需要与公民社会合作，确保最贫困人口的政治代表性和在国家经济、政治和文化生活中的参与度。这意味着挑战甚至推翻现有制度，意味着最大程度地脱离陈规。
反歧视政策的实施不仅需要制度创新和制度变革，还需要密切的监测，以确保妇女、残疾人、老人和弱势少数民族、宗教或种姓群体能够平等地参与政治、经济和文化生活。引导人民行为的社会规范（例如对青春期少男少女的期待）也需要改变，这就要自上而下和自下而上的双向努力。确保妇女能够获得土地、其他资产、财务和现金转移的社会政策有助于对抗长期贫困并预防贫穷化，但挑战根深蒂固的性别歧视却并非易事。事实证明，在其他弱势群体脱贫的同时，最贫困的妇女却不然——对她们的赋权是对抗长期贫困、消弭贫穷化和维持脱贫成果的关键。
为了消弭贫穷化，所有国家都应当致力于普惠式医疗，疾病也是导致贫困和阻碍脱贫的重要因素。任何收入水平的国家都有能力提供普惠式医疗服务。在泰国，可负担的普惠式医疗提高了人民体质，缩小了贫富差距。而在更加贫困的布隆迪，政府也在施行关键医疗服务免费政策。保险能够保护脆弱群体免遭风险（如极端天气或资产损失等）的侵袭，如印度与奶业发展计划相关的牲畜保险项目。在不易遭受风险的地区，储蓄项目和保险项目能够比小额信贷项目更好地预防贫穷化，而后者在欠缺设计的情况下很容易导致因债致贫现象。
冲突和环境灾害是重要的致贫因素，不消除这些风险，就谈不上预防贫穷化。在冲突地区，政府的责任是应对暴力冲突、维持长期稳定的和平局面，以预防贫困和边缘化。在贫困和脆弱人口集中的国家和地区，以及受气候变化影响严重的国家和地区，改善灾害管理体系也十分重要。
维持脱贫成果需要大规模的资产投资，以使脱贫人口的生活水平保持在贫困线之上而不致返贫。其中最重要的是中高等教育，优质的教育能够使今天的儿童获得未来就业所需的技能。政府应当与私人部门通力合作，确保这些技能符合就业市场的需求。
土地是维持减贫成果的重要资产之一，土地产权政策改革能够保护最贫困人口的土地安全，并在长期内帮助他们获得更多土地。这是有利于小农的农业体系的基础，也是在农村地区维持减贫成果的关键。
拥有教育和土地等资产能够提高贫困人口应对风险的弹性。这些资产能够削弱风险的影响，帮助贫困人口实现多元化的非农经济，从而对抗粮食歉收等风险。区域和地方经济发展政策能够促进本地资产构建，促使经济发达地区/城市的繁荣，通过基础设施建设和制度改革而惠及贫困地区。
显然，只有根本性的社会变革才能消除最贫困人口所面临的错综复杂的不平等状况（包括性别、土地获取、教育和就业市场等），实现零贫困。这些不平等导致社会不公和贫困固化。
在根本性社会变革尚未提上日程时，帮助长期贫困人口仍然大有可为，例如适当的社会转移支付。如果社会转移支付项目能够与优质的医疗和教育服务相结合，伴以能够为大量人口提供体面工资和自雇佣就业机会的经济增长模式，零贫困目标的实现就指日可待。
然而，实现上述根本性社会变革的财务资源需求仍然远高于当前许多发展中国家的支出水平——涉及居住在44个政府人均支出少于500美元（包括外国援助）的5亿多人口。预测表明至少15个国家到2030年依旧不会提高支出水平，意味着对发展援助的强烈持续需求。
本报告强调，消除极端贫困没有放之四海而皆准的灵丹妙药，每个国家必须根据自己的情况来设置政策议程。同样地，消除极端贫困的政策组合也是多种多样。挑战在于如何扭转固有的思维模式，认识到对抗长期贫困人人有责。政府、公民社会、私人部门、发展金融家应当通力合作，在各自的国家或地区寻找并实施适当的政策。
到2030年实现零贫困并非易事，本报告所列举的种种挑战都有可能使之化为泡影。后2015的减贫努力和政策需要聚焦于三个清晰的目标：对抗长期贫困、消弭贫穷化和维持减贫成果，那么这一历史成就也将尽在掌握。后2015发展框架应当为此设置路线图，并在强调普遍前提的同时，为各个国家留出自由发挥的空间。
政策要旨
要实现零极端贫困，后2015减贫政策不能仅仅关注脱贫本身，而必须同时指向如下三个目标：对抗长期贫困、消弭贫穷化和维持脱贫成果。这是构建国家计划和政策的新路径。
实现零贫困的主要推动力必须是国家政府，与私人部门和公民社会合作则更加理想。同时需要根本性的社会变革，伴以社会援助、有利于最贫困人口的增长、最边缘群体的人类发展，以及足够理想的治理和政治体系。这种根本性的社会变革不仅能够推动零极端贫困目标达成，也必然能消灭不平等。
表2 社会援助的类型
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社会援助 项目类型 |
对贫困的理解 |
对贫困的影响 |
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纯收入转移 （现金或实物） |
贫困就是缺乏收入 |
通过转移支付提高购买力和/或消费水平。能够瞄准特定的脆弱群体，如老人。 瞄准老人的意义在于：老人没有能力参与以工代赈、小额信贷等其他减贫项目，而他们的养老金则可能在家庭内部进行再分配。 案例：尼泊尔的老年补贴项目为70岁以上的老人以及60岁以上的贫困孤老提供无偿援助。受益者不仅从中得到物质利益，也由此提升了自尊和社会地位。 |
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有条件现金转移 |
贫困代际传递是由于人类发展程度低 |
瞄准性的转移支付使受益者的收入提高到最低水平，并推动人类发展，激励他们更多地使用教育和医疗服务，为他们积累金融资本和物质资本提供支持。 案例：墨西哥的机会项目以家庭中子女入学并就读最少年限、家庭成员特别是孕妇、儿童等参与医疗防疫为条件，进行收入转移支付。 |
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无条件现金转移 |
贫困就是缺乏收入 |
无条件地进行现金转移支付。其假设是解决贫困人口的资金障碍就能促进他们使用健康和医疗服务，或从事生产性活动。 案例：马拉维的社会现金转移项目为28000多个贫困家庭每月提供4-13美元的无条件现金转移，旨在到2015年惠及30万个家庭，其中有91万儿童。 |
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以工代赈项目 |
是“贫困人口缺乏工作机会”的困境导致他们没有稳定的、可预测的收入，从而导致脆弱性 |
以工作来换取现金或实物形式的转移支付。目标是通过在社区构建资产和基础设施，为长期贫困人口和粮食不安全家庭提供可预测的收入来源，特别是在青黄不接时期。 案例：埃塞俄比亚的生产性安全网项目。在青黄不接的季节提供至少6个月的现金或食品转移支付。大约90%的受益者都必须参与以工代赈项目。由社区在最需要的人中间选择受益者。 |
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综合减贫项目 |
贫困是多维的剥夺 |
现金转移支付是综合性干预的一部分，用于解决使家庭无法脱贫的短缺性问题，每次应对一个贫困陷阱。 案例：智利的团结项目力图消除因社会排斥而引发的极端贫困，通过支持最贫困的家庭，帮助他们实现社会福祉在7个主要维度上的最小值：收入、就业、住房、医疗、教育、户口和家庭动态。每个符合条件的家庭都能够获得小额现金，并由一位社会工作者量身打造一系列干预措施，以符合家庭的特殊需求。 |
设置优先序
图3所示为三个主要的公共政策。在社会救助、教育以及有利于最贫困人口的经济增长等领域有普遍的的投资需求，但每个领域所需的政策却各有不同。每个国家都应当因地制宜地确定政策优先序（和解决方案的次序），以平衡对抗长期贫困、消弭贫穷化和维持脱贫成果三者各自的迫切需求。
成功脱贫的家庭可能因突发性的危机或可预测的负担而前功尽弃，例如养老、嫁妆、生育等，都可能导致返贫。政府很少将消弭贫穷化置于政策首位，而是倾向于更为积极的议程，例如维持经济增长。鉴于极端气候事件愈加频发，而许多最不发达国家的经济形势仍不乐观，这种政策误区有望在21世纪因气候风险恶化和经济动态加剧而得到扭转。在政策转变的同时，还应对人口的健康予以更多关注——即便最成功的国家，也常常到发展阶段的后期才意识到这一点。
减贫策略应当阐述改变贫困动态的手段。没有制定减贫策略的国家应当关注通过国家发展计划和年度发展预算来消除贫困。
区域优先序
在撒哈拉以南非洲地区，构建社会救助（现金转移）体系是未来五年的主要政策挑战。到2020年仍未构建社会救助体系的国家，在2030年实现零贫困的希望微乎其微。埃塞俄比亚通过生产性安全网项目取得的进展并非偶然。
在南亚地区，通过立宪和立法手段来加强公民权利是排斥长期贫困人口的经济增长方式的必要补充。例如，印度的甘地国家农业就业保障项目已经通过提高农村和城市的真实工资，在实现有利于穷人的增长方面取得了新的进展。
路线图
要实现零贫困，就要在诸多方面提高政策实施的质量，以使贫困人口受益率和服务质量最大化。
仍有来自44个国家的2.4亿人生活在多维贫困中，这些国家的人均政府支出不足500元。因此加强国内税收建设也十分必要。
对低收入国家来说，援助将依然极其重要。然而很少有援助国表现出对抗长期贫困的兴趣。
所有这些举措都要求改变固有模式，也就是改变政策、制度，以及社会精英、中间阶层和贫困人口之间的政治结构，同时还包括观念转变，以及国际层面上的变革。为了维系这些变革的成果，本报告列举了一些能够有所裨益的政治和治理要素，包括政治领袖和政治党派的切实承诺、加强监管、政治凝聚力，以及增强地方层面解决问题和集体行动的能力等。
如果建立一个后2015时代消除极端贫困的新框架，设置清晰的对抗长期贫困、消弭贫穷化和维持脱贫成果等目标，无疑会助力上述政策议程的实施。要实现零贫困，这三个目标缺一不可。表3所示为上述三个目标的一些指标，包括贫困动态、严峻的不平等以及关键机会和服务的可获得性等。这些指标应当反映贫困动态、不平等和关键机会可获得性的变化，而这种变化不仅表现在数量上，也要表现在比例上。
构建这一指标体系需要新的数据，包括国家面板数据（特别是指标1.1、1.2、1.3、1.5、2.1、2.2、2.3、3.1、3.2和3.4）。因此，不仅需要就数据收集进行大规模投资，也需要在分析面板数据以及根据性别、年龄和其他不利要素分解数据的能力方面增加投入。定性研究以及数据收集和分析将会推动对贫困原因的理解，贡献于政策。
表3 消除极端贫困2015目标的指标示例
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目标 |
指标 |
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1 |
1.1 脱离极端贫困的人口比例和数量 1.2 长期贫困人口比例和数量 1.3 脱离极端贫困的严重贫困人口比例和数量 1.4 全国收入最低的5%、10%和20%的人口比例 1.5 在脱离极端贫困人口中，贫困儿童、妇女、老年妇女和男性、贫困残疾人占所在群体和地区的比例 1.6 能够享受社会救助以缩小贫困距的贫困人口比例 1.7 能够有效进入价值链标准和/或就业标准的贫困人口的比例 1.8 能够有效进入价值链标准和/或就业标准的最贫困的儿童、妇女、老年妇女和男性、残疾人的比例 1.9 实施反歧视和采取切实行动措施 1.10 最贫困儿童的受教育年限 |
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2 |
2.1 脱离极端贫困人口中达到较高贫困线（如每人每天2美元）和特定国家弹性门槛（如每人每天X美元/X年受教育年限）的人口比例和数量 2.2 弱势群体和边缘地区的目标实现程度 2.3 在弱势群体和边缘地区脱离极端贫困的人口中达到较高贫困线的妇女比例 2.4 最贫困儿童能够获得的中高等教育年限 2.5 最贫困的受教育儿童的（体面）工作可获得性 |
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3 |
3.1 陷入贫困的人口比例和数量 3.2 因冲突、自然灾害或疾病导致的资产损失 3.3 被迫迁移的人口数量 3.4 因冲突、自然灾害或疾病导致的有记录的贫困化 3.5 最贫困家庭参与普惠式医疗和灾害风险管理的比例 3.6 最贫困的儿童、妇女、老年妇女和男性、残疾人中营养不良的比例 |
表4 金融服务对贫穷化的消弭或诱发作用
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借贷 |
储蓄 |
保险 |
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消弭贫穷化 |
帮助贫困家庭积累资产，避免灾害之后变卖资产。 购买能改善家庭福利和生计弹性的产品（如冰箱、摩托）。 |
帮助贫困家庭积累储蓄，以应对灾害、把握投资机会。 |
帮助贫困家庭应对灾害和其他负面事件，将风险转移到保险公司。 |
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诱发贫穷化 |
债务漩涡。 易受金融体系波动的影响。 因还债而采取可能导致贫穷化的行为，带来焦虑和压力。 因无法偿还导致资产损失。 |
储蓄要求参与小额信贷，可能会以减少消费为代价。 |
会引发道德风险。如果将保险视作替代方案，可能会导致储蓄率下降。 |
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局限和制约 |
多用于平滑消费而非促进生产性投资。只能有限触及最贫困人口。 |
单位成本非常高；触及最贫困人口需要瞄准性、定制式产品，和频繁的造访。 需求高但供应少。 |
惠及面有限，特别是难以触及最贫困人口。 因贫困人口难以认识到保险的好处，而保险业者也不理解贫困人口面临的风险，导致保险需求很低。 |
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绩效改善策略 |
使用IT技术，降低单位成本和交易成本。 通过定制式的、综合性的系统，为贫困人口提供选择。可能需要国家规范和补贴。 |
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表5 主要相关利益者的“零贫困”策略
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对抗长期贫困 |
消弭贫穷化 |
维持减贫成果 |
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政府和主要政党 建立以个体数据和面板数据为基础的监测系统，辅以定性研究和政策评估 |
政党认识到使长期贫困人口发声对于选举的重要性，并支持相关的政策措施——社会救助、人类发展、有利于最贫困人口的增长等。 采用个体数据进行决策，以瞄准特定地区/人群的需求。 推动积极的社会变革，如采取使妇女获得重要资产的政策，通过反歧视政策消除不平等。 有利于穷人的经济策略，创造体面工作和价值链，为小农户带来合理的回报。 加强国内税收能力。 |
利用灾害过后的政策空间来进行风险管理，再次定义优先序。 通过政治策略和和平方案来避免暴力冲突的突发，例如权力和资源的可持续、包容性分配等。 以普惠式医疗服务为目标。如果有必要，立即采取如免费提供重要医疗服务等措施。 |
使社会契约聚焦于工作质量——稳定性、工资水平和工作条件。 创造机会进行土地产权改革，支持小农户积累土地。积极回应土地社会运动。 构建公共意识，推动最贫困的儿童完成9-10年的良好教育的机会得以改善，创造公共价值，同时以学徒模式培养娴熟劳动力。 寻求以区域发展为目标的城市化新路径，支持移民和其他从最贫困地区的流入/流出。 |
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全球治理制度和过程 支持收集面板数据和数据分解，以及相关的定性研究。 |
采取积极的措施支持最贫困人口的财富积累，并与政府伙伴一起为他们而进行倡导。 以放眼2030年的长期目光，为低收入国家和贫困高发的中等收入国家提供充足的、稳定的、持续的援助。 创造贸易协定等条件，通过劳动力密集型价值链推动经济繁荣。 帮助各国实施瞄准性现金转移和就业保障制度，并作为整体的反贫困策略和/或综合性社会援助项目的一部分。 |
承担将成功的社会保障试点推广到低收入国家长期税收系统中的初期成本。 以类似地方时支持普惠式医疗和灾害风险管理。 优先为脆弱国家提供支持，包括为公民社会的国家行动提供支持（“孟加拉模式”）。 创造全球公共产品，解决穷人需求。 |
支持在贫困家庭、贫困的灾害高发地区构建弹性，通过为教育提供大规模知识来消除战争的可能性。 当社会行动或政府提出激进的土地改革方案时，采取长期视角。 在亚国家层面这个新的反贫困前线上持续开展工作。 |
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公民社会组织和社会运动 需要定量和定性相结合的、个体的纵向数据。 |
为长期贫困人口展开政治游说，对抗歧视。 认识到最贫困人口需要帮助，他们无法绝对地自力更生。 支持实现社会变革的社会运动。 |
在脆弱国家通过全球NGO来支持公民社会组织的发展，在这些国家“孟加拉模式”可能尤为适用。 为应对社会排斥、歧视和多维不平等的政策和项目培育公众共识。 |
支持并发动有关土地议题的社会运动。 教育NGO可以通过试点项目展示最贫困儿童能够通过充分的教育帮助家庭脱离贫困，获得大规模的投资。 |
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私人部门 |
引入和加强劳动标准和其他道德标准。 农业企业与小农合力推动合同农业和其他类似创新，实现规模经济。支持最贫困农户进行相应的资产构建。 |
帮助大中型企业抵御因灾害和气候带来的投资风险。 构建气候保险和其他保险体系（如养老、身故、健康等），满足最贫困人口的需求。 |
扩大并加强志愿制度和标准。 与政府一道实现学徒制度正式化，确保乡镇企业能够培养劳动力市场所需的技术人才。 农业企业与小农合力推动合同农业和其他类似创新，实现经济增长。 |
显然，实现零贫困需要一系列广泛的政策形成合力。那么政府和其他相关利益者应如何确定优先序呢？通过陷入贫困的人口与脱离贫困的人口之比得到的贫穷化指数是理解贫困动态的基础。如表1所示，在贫穷化指数过高或过低时，无论一个国家的贫困发生率如何（高、中、低），政策都呈现出最高的减贫相关性。当然，政治将最终决定优先序，因此贫穷化指数只能是推动公共讨论和辩论的手段而已。
表6 2030年的地区和全球：基数、乐观和悲观预测（单位：百万人）
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东亚和 太平洋 |
欧洲和 中亚 |
拉美和 加勒比 |
中东和 北非 |
南亚 |
撒哈拉 以南非洲 |
全球 |
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每人每天0.7美元-乐观 - |
6.9 |
0.2 |
8.8 |
2.2 |
27.5 |
84.5 |
130.1 |
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每人每天0.7美元-基数 |
10.3 |
0.4 |
11.6 |
4.1 |
47.8 |
124.8 |
199.0 |
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每人每天0.7美元-悲观 |
15.2 |
0.6 |
14.4 |
6.3 |
92.8 |
172.1 |
301.4 |
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每人每天1.25美元-乐观 |
33.1 |
1.9 |
21.4 |
9.1 |
143.4 |
218.7 |
427.5 |
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每人每天1.25美元-基数 |
46.6 |
3.0 |
27.8 |
14.2 |
228.0 |
304.5 |
624.1 |
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每人每天1.25美元-悲观 |
68.3 |
4.4 |
35.3 |
20.3 |
409.1 |
417.5 |
954.9 |
资料来源：长期贫困中心
http://www.chronicpoverty.org/
·减贫视点·
实现绿色包容性繁荣：发展减贫绿色经济
背景
全世界都在关注后2015时代的发展议程。这一发展议程的核心是消除贫困和不平等，实现可持续发展。对各国政府而言，其挑战在于设计并发展包容性的绿色经济——寻求最优的绿色增长策略和举措，来消除贫困，并实现广泛的可持续发展目标。包容性绿色经济能够应对贫困的多重维度，包括收入、健康、教育、风险应对和资产获得等。
本报告将回答下列问题：
· 绿色经济是否能够自动惠及贫困人口，是否会对贫困人口产生负面影响，是否会排斥贫困人口？
· 绿色经济和减贫之间是相辅相成还是此消彼长？
· 应如何设计和发展包容性绿色经济，才能确保多维发展目标的最优化？
本报告基于联合国发展计划署（UNDP）开展的一系列有关主要政策、部门和议题的案例研究。这些案例研究关注环境金融改革（EFR）、就业促进项目、可持续生态系统管理生态旅游、能源和垃圾处理等，分析了有利于贫困人口的绿色经济与减贫是相辅相成还是此消彼长的可能性，讨论了减贫的驱动力及其政策含义，并为设计和发展包容性绿色经济的政策制定者们提出了参考建议。
案例研究
已有一些发展中国家启动了环境金融改革（EFR），在增加税收、改善环境和缓减贫困3个方面取得了一定的成绩（OECD，2005）。然而，环境金融改革可能会抵消减贫成果，因此在整合绿色经济和减贫举措时，应当加以分析并加强理解。虽然环境税通常来说大有裨益，但对特定弱势群体的影响则需谨慎审视。例如，如煤炭等“不清洁”能源是边缘化的城市贫困家庭的主要燃料，他们无从获得燃气等清洁能源（如液化天然气或液化石油气）。因此，提高煤炭税可能会适得其反，取消柴油补贴则可能会使煤油（贫困人口使用的燃料）转作工业和商业之用（在昂贵的柴油中掺杂廉价的煤油）。
如果能够清晰地承诺将环境金融改革的收入用于补贴或补偿贫困人口，他们就能从中受益。经验表明，成功的环境金融改革往往生发于包容性的政治进程，并符合所在国家的实际情况。可以说，审慎的结盟和谨慎的领导能够对抗可能有损于改革的既得利益结构。
在就业促进项目方面，很多发展中国家实施了公共就业项目（PEP）来对抗贫困，其中有些特别关注自然资源管理（NRM）如除草、备耕、林业、水资源净化、小流域治理和防洪等。
如果只追求单一目标，公共就业项目并非最优选择。例如，在加强社会保障方面，现金转移支付等项目可能更切题。因此，公共就业项目的优势和劣势都在于它能够同时达成多维目标，避免目标冲突，因此也就要求更好的设计、专业的实施以及持续的监测和调整，以平衡不同的目标。
南非的以工代赈项目表明，公共就业项目能够实现包容性绿色经济目标。该项目既符合许多水资源管理活动的劳动密集性质，也满足一个高失业、高贫困国家的就业促进需求。该项目得益于稳定的、专业的管理团队，并在有关入侵物种的立法和监管中发挥了重要的作用，因此获得的合法性又反过来巩固了项目的地位。在减贫方面，该项目只能被视为政策手段之一，与其他政策措施共同对抗多维贫困。其中，整合到公共服务拓展项目中是至关重要的一步。
在创造就业和收入机会方面，公共就业项目是一种典型的政策干预手段，通常用于在短期内增加就业。为了整合绿色经济、就业和减贫目标，还应增加其他议题，如提高劳动生产率、培育和发展技能、培育企业家精神，以及在垃圾处理等部门的正规就业。
在可持续生态系统管理方面，生态系统是国家财富的重要组成部分，也是经济增长的重要驱动力。平均来看，低收入国家财富的26%来自于生态系统，而高收入国家这一比例仅为2%。在1995至2005年间，全球创造的新财富中，4%来自于自然资本（OECD，2013）。生态系统的可持续管理能够通过从森林、矿藏和渔业等自然资产创造源源不断的收入贡献于宏观经济发展，这些收入能够直接惠及贫困人口，改善他们的生计状况并促进生计多元化；也能够由政府投入到减贫增长领域，成为发展筹资的重要来源（世界银行，2006）。
贫困人口高度依赖土地、水、森林、渔场等生态系统维持生计，这些生态系统决定着他们的商业行为和谋生活动，在危机来临时为他们提供安全网。生态系统服务和其他产品占贫困人口GDP（即农村和林区贫困家庭的有效GDP或生计资源）的47%到87%。然而，农业、林业和渔业仅占各国GDP的6%到17%。这些家庭在关键的生态系统服务受损时往往无法应对，不会净化饮用水，也不会处理自然灾害。因此，自然资产可持续管理是减贫的重要推动力（TEEB，2010）。
设计良好的干预措施能够直接贡献于减贫，包括通过流域治理、地方水资源治理、公共林地管理、乡土植物和其他非木材林产品的可持续利用等环境活动促进增收。生态系统服务的可持续管理也可以成为低成本的适应和缓减气候变化的手段。例如，红树林的保护和恢复能够减少洪水对脆弱的沿海地区的影响，同时通过保护鱼群来维持本地渔业社区的生计。
然而，在生物多样性和生态系统服务领域进行绿色经济投资，会限制贫困人口对自然资源的获取。如果贫困人口只能依赖有限的土地和资源进行生产力低下的活动维生，就会加剧他们的贫困。
生态旅游是实现包容性可持续增长的重要工具（联合国，2013）。许多生态旅游项目都能贡献于可持续和减贫。例如，瓦努阿图的Nguna-Pele海域和陆地保护区（MLPA）发展项目使当地村民从渔业转到生态旅游业上，实现了平均收入翻倍（UNDP，2012）。然而，要想使生态旅游的效益惠及全体社区，特别是贫困人口和脆弱人口，需要对生计结构的此消彼长有正确的理解和干预。这种此消彼长包括：1.来自保护地的土地和自然资源的生计和收入会减少；2.因为天然食品的摄入减少，可能会影响健康；3.因为土地使用类型改变引起的劳动力需求变化，可能会导致失业。此外，生态旅游收入的渗出，以及政治动荡、安全问题（如犯罪、气候）和旅游热点变化等不稳定因素，也会带来消极的经济影响。这种社会性的此消彼长包括：1.因土地需求提高而导致土地价格上升；2.因禁止或兜售某种传统而导致文化遗产的丧失或变味；3.如果土地征用权限和长期合同只关注有限的土地利用方式，或社区土地所有者和失地农民不能参与土地利用，就会导致对地方发展失去控制，或地方发展的灵活性受限；4.因分配不公而导致不平等；5.因市场竞争加剧而导致脆弱群体边缘化；6.极端情况下可能会导致性剥削、压力、犯罪和童工。因此，在生态旅游的设计和实施过程中，需要整合审慎的减贫政策以互为补充，才能直接贡献于减贫。
能源是各个经济部门的一项重要投入，对农业、工业、运输业和健康、医疗等社会服务都至关重要。经验证据表明，如果没有可获得的、可负担的、能够稳定供应的能源，任何国家都无法发展，也无法减贫。贫困与能源有着天然的联系。在依赖传统生物能源的28亿人中，有12亿穷人没有电（SE4ALL，2013；IED，2007）。此外，还有10亿人，其中大多数是贫困人口，所能享受的医疗服务仍未通电；发展中国家50%多的儿童能享受的教育服务仍未通电（Practical Action，2013）。同时，由于妇女和女孩主要负责收集传统生物燃料，还应考虑性别维度。
使用（更）清洁的、可再生的能源能够从不同方面惠及贫困社区、推动包容性绿色经济：改善能源安全和宏观经济储蓄；金融和经济收益；创造就业岗位；改善健康；改变性别结构；改进教育质量；通过避免毁林、二氧化碳和甲烷排放获得环境收益；增强生计弹性。同时，在能源利用方面，改善生活条件（如将能源用于照明）和促进生产活动（如将能源用于取水和灌溉）可能会顾此失彼。将能源用于改善生活条件，会更直接、更迅速地提高生活水平，赢得社会红利，而将能源用于促进生产行为，则能够实现持续减贫，推动经济发展。
政策应当尽可能地将能源用于促进贫困人口和脆弱人口的利益最大化：1.通过综合的国家项目寻找最优方案；2.以法律法规（包括改革关税和补贴系统）来推动能源获取成为国家层面上的优先事项；3.确保能源部门和其他部门政策之间的一致性和连贯性；4.在不同治理层次上的政策一致性。
综合垃圾管理方式能够实现减贫、促进就业、减少污染、保护自然资源、消除生态足迹、减少温室气体排放、保护公众健康，提高工业竞争力。
数以百万计的贫困人口依赖垃圾维持生存。非正式垃圾处理部门（IWS）为发展中国家大约1%的城市人口提供生计，也就是说全世界有1500万人每天通过垃圾谋生，其中600万在中国，100万在印度。非正式垃圾处理部门的就业人口通常是低收入的脆弱人群，例如儿童、妇女、老人、残疾人、失业人口和移民等。传统意义上，他们带来了社会问题，他们的工作也是非法的。如今随着社会政策的变化，非正式垃圾处理部门也能够为国家的绿色增长和减贫做出贡献。
回收垃圾能够减少需要分拣、运输和处理的垃圾规模，为政府节省成本；能够为工业部门提供廉价原材料、保护自然资源、减少污染、节约能源和水资源，并保护环境。捡拾垃圾能够节约进口原材料所需的外汇。换句话说，如果邻国的工业需求更大，那么拾荒者收集的垃圾就可以用于出口，捡拾垃圾也就成为外汇的来源。地方政府和中间商会更欢迎有利于非正式垃圾处理部门的政策，然而地方政府更倾向于奖励大企业，却不愿意于非正式垃圾部门开展合作。中间商通常只给拾荒者支付很低的费用，转手却从工业部门获得高额差价。如果拾荒者能够组织成合作社、小企业或公私合营模式，就能够绕过中间商，获得更高的收入。
指导方针
案例表明，绿色经济政策并不会直接带来减贫。虽然已有成功经验，但如果不能再政策设计和实施阶段明确地一再强调的话，减贫不会自动发生。如果加以审慎的设计，绿色经济措施能够预测并消除此消彼长效应，扫除贫困家庭参与项目的障碍，从结构上实现贫困人口和脆弱人口的利益最大化。
创新措施设计应当考虑的主要因素有：
（制度上、文化上）因地制宜地实现效率的最大化，确保补偿购入。这就需要对地方情境的理解，并通过数据分析来决定特定情境下什么措施能否发挥作用。
所有相关利益者都要参与设计过程，从一开始讨论此消彼长效应，到在减贫和绿色增长之间构建合力，从而确保措施的瞄准性，确保补偿购入。要回应反对的声音，为受损人群提供替代生计或生计补偿。
要想提高效率，就要理解相辅相成效应和此消彼长效应。可以采取一系列的工具来加以厘清，例如综合生态系统评估、参与式工具，以及成本/收益分析。如果能够明确地界定贫困人口和脆弱人口，以及创新措施可能导致的输家和赢家，就有可能与相关利益者一起设计可行的补偿方案。
在项目设计中应当考虑社会性别因素。性别平衡对于实现可持续生计、提高决策过程中的参与度、改善医疗和教育服务，以及保障人权等都至关重要。
瞄准机制。创新措施应当瞄准农村和城市地区贫困人口活动的市场和行为。由于不同群体所需的干预手段不同，对人群及其需求进行区分就十分重要。
明确政策含义。将创新措施与政府政策相关联，才能够确保成功，包括筹资的成功。如果一个国家没有绿色增长策略，针对可持续议题和减贫的跨部门性又缺乏讨论，创新措施对政策的影响就十分有限。
项目设计中应包括监测评估。
在实施方面的建议有：
所有主要相关利益者都应参与实施过程，包括政府（国家和地方）、私人部门、家庭和消费者等，从而确保在不同层次上构建起伙伴关系，确保各方就目标达成共识。
加强跨界能力十分重要。例如，需要支持本地社区来获得成功开展生态旅游项目的能力（包括企业如何运作、商业技巧和社区中小型企业的标准等）。
安全而可持续的资金支持。可以采用不同的筹资机制，例如直接预算、税收、资源有偿利用、生态系统服务收费，以及通过中央财政、地方层面和援助机构等获得来自国有企业、土地等资源的转移。例如通过创新措施推动可持续能源的获取，或通过提供经济支持来降低最贫困消费者的投资成本。
试点能够在推广之前进行检验和调整。
沟通和拓展能够在主要的相关利益者中提升对绿色经济的认识，使他们看到绿色经济在减少贫困和社会不平等中的作用。
其他一些重要的成功因素包括：相关利益者的坚持不懈和通力合作；有利的国家工程和立法，为创新措施提供政策基础和法律框架；将管理权下放到地方政府和社区；最高层政府强有力的领导权和政治承诺；在政府部门内部和外部的沟通和政策倡导；针对最需要的社区的项目和补贴经过审慎瞄准；来自国际组织和私人部门的支持；透明筹资。
下一步工作
实现向包容性绿色经济成功转型，需要：
构建有利的宏观政策环境。国家政府必须致力于实现向包容性绿色经济的转型，为此建立起支持性的宏观政策框架，使有利于穷人的绿色经济主流化，并在国家政策、规划和预算/筹资中获得优先性。宏观和微观的平衡也十分重要。如果没有国家政策反对自然保护，地方层面的举措也难以成功。因此，各个层次的政府机构都应当进一步整合宏观的政策和策略与微观的需求。此外，跨部门政策、计划和项目应当通过综合性的决策和跨部门的规划来提高效率。
支持亚国家层面的制度建设。国家政府不可能提供所有的公共服务，而地方社区和政府在发展中的角色又不容忽视，因此亚国家层面的政府发挥的作用将越来越显著。应当在地方政府和国家政府之间、在地方政府之间、在贫困人口和其他相关利益者之间建立问责机制。地方政府同样需要充足的资源、能力和权威来进行创新。
加强研究对决策的贡献。要瞄准贫困人口，首先要识别、描述他们，理解绿色经济对他们可能造成的影响。贫困数据通常都很缺乏，有必要在国家、地方、区域和村庄层面上开展基线调查，以更好地影响决策、进行瞄准。在设计阶段，要考虑对收入分配的影响；在实施阶段，则要密切地监测。研究的另一个重要功能是评估生态系统服务，确保政策措施能够正确地反映市场信号。这些研究都应纳入决策过程，为决策提供参考。
能力建设、赋权和制度建设。要实现向绿色经济的转型，需要众多相关利益者进行能力建设。例如，社区（包括妇女、青年、乡土族群等）能力建设应当有必要的教育、资源和信息来支撑，才能从绿色经济中获益。地方政府需要在行政、技术、财务、规划、拓展和管理等方面进行能力建设。国家政府应当有能力构建立法、法规和政策结构，应当拥有有效的制度，才能够推动国家减贫和绿色经济目标的实现，并推广地方实践。
测量发展进程和项目成就。目前仍然缺少适当的宏观指标来测量绿色经济和减贫成就，应当开展更多的研究来建立新的测量方式和数据收集系统。同时也需要更多家庭层面的指标，揭示生态系统服务和贫困的相关性，将不同空间维度的生态系统服务与生计弹性、社区能力、生态系统应对外部打击（环境、社会、经济维度）的能力联系起来。
筹资。要承担向绿色经济转型的高额成本，就需要加强投资。潜在的投资渠道包括：1、瞄准公共税收，将其他地区的收益惠及贫困人口，例如将来自矿产业的资金用于支持教育和医疗；2、政策激励，例如取消补贴和环境税能够提高税收，并用于创新举措。针对贫困人口的有条件的现金转移能够推动增长，自下而上地降低多维贫困的发生率；3、减少毁林和土地退化（REDD），建立碳排放市场，为气候适应进行筹资；4、私人部门和资本基金；5、直接援助。
资料来源：UNDP
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