国际减贫动态第一期

                                                                                                                                                                        ·研究前沿·

 

谁得到了世界银行的绿色援助？

——世行全球环境援助分配的决定因素分析

 

（Monika FIGA，名古屋大学国际发展学院博士）

 




摘要

    本文针对国际开发协会（IDA）的环境援助分配结果进行了回归分析。世界银行作为环境可持续性发展的最大多边捐助者，已将30亿美元的资金用于此类项目。而世行环境援助资金的分配受何种因素的影响，即世行最偏向于对哪种类型的国家进行援助。这是本文关注的焦点。

    本文使用logit回归模型与线性回归模型，对100个接受过救助的国家自1995-2006年的数据进行了研究，并将回归结果与世界银行的救助措施进行了对比。本文通过研究发现，世界银行的环境援助资金的分配受贫困、政策、经济与地区等变量的影响。总的来说，环境援助工作是世行减贫框架内的一部分。本文建议世界银行重新审视其分配机制，以使环境援助资金使用效率更高。

1. 引言

现如今，气候变化已经成为各国政府与国际机构最主要的关注点之一，我们所赖以生存的环境正在迅速改变，寻求可靠的方案解决这一问题已迫在眉睫。为此，捐助机构每年花费数十亿美元用于缓解世界的环境问题。

世行是世界上第二大的资金资助者（位列日本之后）和最大的环境可持续性发展的多边资助者。在1995至2006年间，世行共使用155亿美元用于解决环境可持续性发展问题，其中超过70亿美元直接用于环境保护问题。根据OECD贷方报告系统（OECD CRS）的统计，仅2000年后，世行的核心部门——国际开发协会（IDA）就已投入了25亿美元的专项资金用于气候变化问题。

    尽管有了这些努力，全球自然环境仍在快速退化。有批评指出，这是由于用于环境援助款项的金额不够所致。然而，在增加款项之前，我们必须清楚地认识世行对于环境救助款项的分配机制，以避免犯下重复错误。因此，首先要解答“谁得到了世行的援助”这一问题。

    本文的核心内容是，使用logit模型与线性回归模型探索国际开发协会的环境援助资金的分配机制。本文旨在弄清楚救助资金是依据环境、政策还是经济因素而分配的，得到援助的国家究竟因为何种特征而增加了其得到款项的可能性（没有得到援助的国家的相关特征则不会被研究）。本文将要验证一个观点是否正确，即世行的环境救助资金往往分配给最需要改善环境的国家，是依据环境因素分配的。如果环境援助受到政治或者经济因素的影响，那么自然环境将进一步退化，在发展中国家中存在的环境与贫困的联系也会进一步增强。

    对于援助的分配机制的研究起步较晚，但随着社会上对环境问题关注度的不断提高，类似的研究于上世纪九十年代早期年产生。到目前为止，仅有的针对世行环境援助资金分配的研究来自于Brandly C. Park 与 Michael J. Tierney基于PLAID数据的研究。这一研究使用OLS（最小二乘）模型找到了回归系数显著的变量。根据他们的发现，国家的资本量对其有显著影响。本文也将验证这一观点。

    在环境保护方面，世界银行可能是招致批评最多的机构。世行对于环境问题采取的措施往往饱受质疑。但即便如此，世行仍是最大的多边捐助者，每年都安排10-30亿美元的资金（仅IDA的投入）用于环境可持续性发展项目。所以，我们有必要重新审视和阐述世行的资金分配机制。

2. 世界银行对于环境问题的认识

在上世纪九十年代晚期出现的转变使得包括世界银行在内的许多组织机构不再将环境问题视作一个单独的问题，而是将其作为发展问题的一部分加以对待（世界银行，2000: 3）。对环境问题的解决措施开始于“对保护区的关注，之后慢慢有了对自然资源的监管，然后又进一步地加强底层机制建设并深入到非资源部门之中”。由此，世界银行决定将环境保护主流化到其一系列的项目之中，而不是仍将这一问题按照单独地种类加以对待。但由于世行“环境与自然资源管理主题”下的项目数据库的这些项目中包含有受争议的环境保护内容，从而导致了环境援助资金分配的争议性认识的出现。

    其中一个例子就是“菲律宾公路管理项目”（项目编号：P004597；起止时间：1991-2000），该项目的主要目的为“改善公路干线网络的质量以减少运输成本并增加该国家的经济竞争力”。这一项目可在“环境政策与机构分类”下的“环境与自然资源管理主题”中找到。该项目的主体部分是交通（82%）以及公共管理、法律和司法（18%）。而之所以将其放在这样的目录下是因为其包含了环境保护的内容。世界银行引述“千年发展目标”中的第七条“保障环境可持续性”对此进行了解释。另一个类似的项目是“墨西哥联邦道路现代化改造项目”（项目编号：P043163，起止时间：1997-2004），其目标是“满足交通增长的需要并降低运输成本”。被放入这一分类下的理由也是“千年发展目标”第七条：“保障环境可持续性”。

    与交通运输相关的项目并不是项目库中满足“保障环境稳定性”发展目标的唯一有争议的一类项目。另一个同样饱受争议的项目是被置于“水资源与涉水卫生分类”下的“亚美尼亚第二灌溉大坝安全项目”（项目编号：P088499；起止时间：2004-2009）。从项目的细节中，我们可以发现其“保障环境稳定性”的目标居于“修复29座大坝”的目标之后。但这一项目也被放置于“环境与自然资源管理主题”之下，而其是否能从大坝获得环保收益却是值得商榷的。所以说，世界银行的项目分类系统具有很强的误导性。

    将许多特定的基础设施项目（如地热工厂、大坝、淡水供应和涉水卫生项目）视为符合环境可持续概念的并不仅是世界银行。世界上最大的环境保护资金资助者——日本也是如此。世界银行与日本对环境保护的基础设施援助的总占比都由50%提升至了80%（基于OECD统计数据）。二者也都对环境保护项目提供了低息贷款。

    世界银行的主要目标是减少贫困，而环境问题自然也被视作其组成部分，所以“环境保护是世界银行努力使减贫工作更有成效的辅助措施”（世界银行，2000：7）。所以，维持环境可持续性可以被认为是减贫工作的一部分。因此，介于“贫困”与环境援助之间的特殊关系，本文将其置于回归模型之中进行检验。

    尽管世界银行是世界上第二大环境援助者，对环境的救助却并非其头等重要的工作。根据OECD CRS的数据披露，在1995至2006年间，保持环境可持续性的项目仅占据了世行12%的总投入资金，完全针对环境保护的项目更是仅占6%（如图1所示）。

 



 

 

如图中所示，保持环境可持续发展的援助资金有显著的上升，虽然这其中也包括了不少非环境的任务。在1995至2006年间，仅有48%的保持环境可持续发展的援助资金被单纯地用在了环境保护方面。其它的则较多地被用于性别平等之类的问题之上。

    由于缺乏广泛认可的定义，环境援助的测量难度较大。正如世界银行巴西分行的主管Mark Lundell所指出的，“许多你被定义为自然环境的东西实则可能已被纳入人为的管理之中了，废水和水处理、自然保护区，以及一些农业地带。这是一个永恒的问题：怎样定义自然环境？”。为此，本文使用OECD对于环境可持续性的定义。

3. 研究方法

    本文选取了大约三十个政治、经济和环境方面的变量放入logit与线性回归之中，以寻找世行环境救助资金的分配机制，即自1955-2006年，接收者因为何种特征而增加了收到世行援助的可能性。模型中所包含的可能影响援助的变量按“政治…环境”分为五类（见表1）。这三十个变量被世界银行视作其环境政策的基础决定因素或因为与政治和经济相关而具有较强的解释力。本文将特别关注模型中的环境类变量。

表1 回归模型中所使用的变量



 

世界银行有明确的环境目标，其政策的着力点为：污染管理和城市环境改善，资源的可持续利用（包括土地使用、石油储量、森林保护、水域管理），环境的容量建设和全球环境问题（包括如生物多样性和公共水域等问题）的改善（世界银行，2000:21-23）。所以，世行在多领域的环境保护工作中采取了多种措施，相关的变量都被本文放入模型之中以检验世行的政策行为。通常，环境退化最为严重的国家被认为最有可能得到最多的援助资金。而经济变量之所以被加入则是由于世界银行作为一个经融机构同样背负着贷款的职能。有着较高的外商直接投资（FDI）或出口额的发展中国家较容易成为被援助者，这是因为他们更容易还清贷款。所以这三个经济变量被放入。

    然而，世界银行并不是一个“一般”的银行，它有着“用激情与专业与贫困做斗争的目标”。所以，世界银行视“保持环境的长期可持续性”与“摆脱贫困，实现增长”相结合为核心目标（世界银行，2000:8）。世界银行进一步指出，“穷人更依赖自然环境而生存”。所以，三个与贫困相关的变量被放入回归模型中。其回归系数将会用来检验世行的核心任务——“减贫”的重要性。

国际开发协会（IDA）向79个发展中国家提供了援助资金，这些国家每单位资本GNI都低于1135美元（基于当年的统计数据）且在市场上缺乏借贷资金。此外，世行的政策更偏向非洲国家，因此地理变量也被放置于回归模型之中。

    国际开发协会更倾向于向有较好的公共管理体系的国家提供援助，这要视其公共部门的政策的透明度、可计算程度和政府腐败程度而定。为此，本文加入“腐败”、“民主”和“政府效率”这三项变量。

    以上提到的（地区、经济和政治类）变量中的“国家人口规模”和“单位资本国民收入”在国际开发协会的国家政策与机构评定（CPIA）中曾使用过，用以确定资金发放。CPIA使用了十六个参考值来评定潜在的受援国。这些自2005年后才被公开，并每年更新一次。

年度的环境援助资金额从OECD CRS（2007年8月－2010年9月）中获得。根据数据库的定义，援助被认为是与环境相关的，如果：

 

    a）如果能在自然和/或生物环境中对受援助的国家、地区或者群体产生改进或者被认为是改进的内容；或 b）如果能通过制度建设和/或资源承载量增加实现发展目标，改善当地环境。

    

从数据中可以发现，世行的援助目标是确保环境可持续性（一个比环境保护更广的概念）。这包括了涉及综合环境保护的基础设施建设、水资源保护或者森林资源管理这些无法被定义为一般意义上的环保措施的项目。此外，环境可持续性救助包含了综合性的援助：保护环境、解决性别与环境问题、实现包容性增长、完善组织管理机构等。

    本文将数据中100多个国家1995-2006年间获得的援助金额进行了加总（以2006年美元计算），以避免年度波动带来的影响。受援助国家的选择取决于数据的易得性，并排除了像科索沃、黑山、帕劳、瓦努阿图等较小的国家或地区，当然这也产生了小的偏误。数据并非是时间序列数据，而是加总值。本文使用SPSS软件进行回归估计。

    本文使用两种模型对援助资金的分配模式进行分析，通过两种模型估计独立分布的变量系数，从而获得世行的资金分配机制。logit回归模型揭示了回归变量能否影响一个国家获得援助的可能性，而线性回归模型揭示了回归变量对于获得的援助金额的影响系数是否显著。前者表明各种因素如何影响一个国家获得援助的可能性，而后者表明各种因素如何影响一个国家获得援助的数额（在该国已经成为了受援国的前提下）。在两种模型中，本文使用了相同的回归变量，并使用逐步回归（逐步消除法）来揭示统计意义上系数显著的变量。

4. 针对世行环境资金的回归结果

    在两种回归模型的结果中，回归系数显著的变量是不同的，即不同的变量影响了一个国家能否获得援助及获得的援助金额。这一发现表明，世界银行这两种行为的决策机制仅仅是部分一致的。

    此外，本文在进行回归时消去了数据中的异常值（如中国因为过高的二氧化碳总排放量而被删去）。为了消除多重共线性，本文删掉了与其他变量的相关系数大于0.499的多个变量。回归模型也进行了稳健性检验，如果增加或者减少样本容量，回归结果不会出现显著的变化。

    表2与表3显示了logit模型与线性回归模型的回归结果。所有在列的变量都在1%或者5%的显著性水平内显著，而且线性回归结果解释了数据51%的内容。

 

表2 logit模型回归结果

援助方	变量	系数	t-检验	-2 对数似然比	样本量
世界银行	P$2D	0.049	3.122***	66.37	72
	CI	-1.042	2.059**
	fdi	0.643	2.816***

***为1%的显著性水平，**为5%的显著性水平

注：大写字母表示原变量值，小写字母表示进行对数处理的变量值

 

表3 线性模型回归结果

援助方	变量	系数	t-检验	调整后的R2	样本量
世界银行	P$2D	0.635	4.083***	0.511	32
	ASIA	36.030	3.974***
	co2	6.463	2.731***

***为1%的显著性水平

注：大写字母表示原变量值，小写字母表示进行对数处理的变量值

 

回归结果依次显示了环境、贫困、经济、政治和地区因素对于世行援助结果的在统计意义上显著的变量。拥有较多的生活在2$生活标准以下的人口，较高的腐败水平，较多的外商直接投资额的发展中国家更有可能获得世行维持环境可持续的援助。拥有较多的生活在2$生活标准以下的人口，位于亚洲，拥有较高的二氧化碳排放量的国家更容易获得较高的援助金额。

    当然，统计上的显著性并不表示存在因果关系。由于真实的援助决策机制无法知晓，世行也许并不是有意挑选这样的国家，由模型所获得的决策机制仅是巧合。所以，文章之后的部分阐述了对以上变量的分析，并依据国际开发协会（IDA）的政策对其进行检验。

5. 世界银行是绿色的吗？

    正如之前的部分所提到的，世界银行采取了众多的环境措施。本文使用logit与线性回归模型对这些措施进行了检验，以确定环境类变量是否对世行的援助决策带来影响。但logit回归结果显示，没有显著的环境类的变量。可见，环境因素不影响一个国家能否得到世行的援助。

    线性模型回归结果表明，二氧化碳排放量较大的国家更有可能获得较多的援助资金。这是由于世行认为污染是“对可持续发展的核心挑战”，尤其是二氧化碳排放会带来全球性的空气污染。所以，受到的环境援助不断增长国家往往是那些能够带来严重的全球污染的国家。

    污染正在增加的国家更有可能收到世行源源不断的援助，这些项目主要集中在哪些领域呢？从图2中可知，世行最关注的领域是水资源、环境卫生、能源和农业，绝大多数的世行资金都被投放于这些领域。而这些领域又都与发展与反贫困息息相关。所以，二氧化碳排放量较大的国家更有可能吸引到更多的援助，从而更有更多的与水资源、环境卫生、能源和农业相关的项目。



此外，近年来，用于社会基础设施建设的环境援助资金有轻微幅度的增长，而用于经济基础设施建设的环境救助资金则有轻微幅度的下降（如图3所示）。 

                

世行在发放环保贷款时，由于农业、能源和水资源的管理都需要对基础设施进行投入，所以只是不得不将资金用在了这些领域而已。因此，从回归的结果可见，尽管有大量的资金用于这些领域，但除了“二氧化碳排放量”以外，这些领域的其他变量并不影响世行援助的发放。

    所以，世行的环保政策施行的领域的变量中，只有空气污染影响了其援助资金的发放。而其他的环境类变量都没有出现统计意义上的显著性。

6. 世界银行——不是由经济驱动的吗？

    世界银行将环境退化视为经济增长的巨大阻力（世界银行，2000:3）。而经济又不可能因为环境的衰退而刻意放慢发展的脚步，所以“经济增长在改变社会结构的同时也导致了环境变迁”（世界银行，2000:8）。此外，贫穷国家的经济增长是减少贫困人口的最重要措施，这也是符合世界银行的宗旨的。所以，世界银行的政策措施往往为经济目标而驱动，“如果对环境的援助措施能与经济任务相契合，则是最为成功的”（世界银行，2000:25）。

　　在logit回归模型中，经济变量“国外直接投资（FDI）”的系数呈现统计意义上的显著性，国外直接投资与一个国家能否获得援助资金存在着正的相关关系。这样的结果表明：有着更友善的商业环境，能为私人公司创造更多机会的国家，更有可能收到环境方面的贷款援助。FDI的显著回归系数表明世行的环境援助是在一个更广阔的框架内进行构架的。当世行认为某国家的私人企业在经济发展中有更为重要的地位时，会对这样的商业友好型国家予以资助。并且，这样的国家往往更容易偿还所得的贷款。所以，本文可以得出结论：有较大的国外直接投资额的国家更有可能得到世行在环境方面的援助。

    而就援助的金额而言，没有经济变量对其构成影响。所以国外直接投资额只是增加了一个国家获得援助的概率，而不会影响援助金额。那么世界银行的决策是否会考虑地域因素呢？

    国际开发协会（IDA）对79个贫困国家进行了援助，其中39个为非洲国家，可见非洲国家更容易得到资助。尽管如此，根据世行环境措施的资料显示，世行并没有明确的地域偏好。而根据logit模型的结果显示，地理区位并不能影响一个国家是否能得到援助。不过，线性回归的结果却表明，亚洲国家与世行援助金额有着强相关性。所以，位于亚洲这一区位条件能够有效地增加世行的援助金额。

    世界银行作为最大的环境救助机构之一，其援助项目遍布各个大洲（如图4所示）。然而，世界银行的环境援助金额却并不是平均分配的，亚洲国家占据了援助金额的一半左右（49%）。

    不过，对亚洲国家与非洲国家的受援助金额几乎是相差无几的。如图5所示，亚洲与非洲是主要的环境受援地。这两个地区也同时为国际开发协会主要的援助区域，这是因为国际开发协会的资源分配主要取决于受援地的年度CPIA、人口规模和单位资本GNI。非洲享受优先的投资政策，但亚洲可获得较多数量的资金。

    “人口规模”是国际开发协会提供贷款的重要指标，但同样没有在回归模型中呈现显著的回归结果。所以，国家的人口规模并不能影响世行环境救助资金的发放。



                  

 

 

 

7. 世界银行及其政策措施

    世界银行认识到，腐败是一种发展问题（世界银行，1998:1）。世界银行的报告指出，如果无法有效地控制腐败，则意味着无法保障其援助能够被正确利用（世界银行，2009:18）。所以，世行计划在腐败盛行的地区由自己主导政策的实施（世界银行，1997:51）。

    国际开发协会（IDA）使用国际开发协会的国家政策与机构评定（CPIA）指标，其中包括“人口规模”“单位资本GNI”等，以确定优先资助国。CPIA有十六个评定指标，其中，第十六项为“公共部门的透明度、可计算度、和腐败程度”。那么，“腐败”是如何影响世行对于环境援助资金分配的呢？

    尽管贷款给腐败盛行的国家有很大的问题，但这样的国家却更有可能收到来自世行的环境援助。这一变量的回归系数在logit模型中是显著的，也是唯一显著的政治类变量。不过没有政治类变量在线性回归中是显著的，这表明政治因素不会影响资金的分配量。

    为什么腐败的国家反而更可能从世界银行获得环境援助呢？这是因为，在这些腐败盛行的国家，政府政策无法帮助解决环境问题，并且腐败往往是引发环境问题的一个重要原因。Al Gore指出，沙捞越、东马来西亚等地热带雨林的伐木权利就是其环境部长按照私人关系卖出的（Gore 1992:180）。然而世行之所以仍然进行环境援助则表明其希望与这些国家就特定问题达成合作协议。世界银行对此解释：由于廉洁政府与反腐措施是实现反贫困的重要基础，所以世行投资了许多能够反对腐败的项目。所以，出于反贫困的初衷，世行不得不同许多腐败严重的国家开展了合作。

    于2007年，世行的执行方案增加了其进行有效管理与反对腐败的工作任务，世行需要“贯彻执行反对贫困的战争，即使在政府能力较差的国家，也要寻求来自多方面的帮助，不能让贫穷继续为害”（世界银行，2007:33）。根据世行的项目数据库显示，从1995-2006年，约30亿美元用于反对腐败的项目之上（仅IDA）。所以，世行的环境保持工作是被建立在更广泛的政策构架之上的。

    由于腐败可能导致环境退化，所以不应让腐败横行的国家接受环境援助。这种说法能否成立呢？本文认为，腐败其实没有明显地导致环境退化。然而，如果一个国家是没有腐败的，那么其公民则会更可能接触到清洁水源（相关系数为0.512）和好的卫生环境（相关系数为0.437）。腐败盛行的国家的人民则很难享受到这些。如果我们选取十五个最不腐败的国家与十五个最腐败的国家，我们可以发现能够接触到干净水源与卫生环境的人民比例之差竟有31.1%与38%之多（参见图6）。



 

 所以，考虑到政府腐败严重的国家更需要帮助，世界银行忽略了腐败的政府所可能带来的问题，将大量的资金用于水资源与环境卫生部门（这些部门占据了世行全球环境救助资金的18%）。由于世界银行更关注的是水资源和环境卫生问题，所以腐败问题不会对其环境救助资金量的分配带来影响（虽然影响了是否进行援助的决策）。

    此外，“腐败”这一变量与政府效率高度相关（相关系数达0.839），政府越腐败，政策执行效率越高。虽然政府执行效率这一变量却在回归结果中并不显著。由于世界银行也十分渴望增加其政策的执行效率，所以与存在腐败的国家合作也会在此方面有所增进。

    然而，世行将大量的环境救助资金分配给腐败盛行的国家，却为其援助策略传递了一个不好的信号。更重要的是，将援助分配给这些国家也可能会降低资金的使用效率，世行为此而饱受争议（尽管腐败严重的国家更需要水资源与环境卫生方面的援助）。

     “世界范围内，环境管理工作面临多方面的挑战和机遇”，而其中一项便是民主制度的扩散，而民主程度却不是世行在进行援助时所参考的指标（世界银行，2000：28）。世行最大的环境援助的接受者往往并不是政治民主的国家（其平均的民主程度仅有5）。logit与线性回归模型的结果都显示，世行环境救助资金的分配不受“腐败水平”以外的其他政治变量的影响。

8. 世界银行将环境问题与贫困问题联系在一起

世界银行宗旨之一是“干预环境问题以有利于贫困人口的生活”（世界银行，2000：6）。反贫困始终是世行的核心目标，而环境问题更多地是被视作贫困问题的一部分而被纳入反贫的框架下加以解决的。世行曾对此进行过如下的解读：

    环境问题与人类福祉之间的关系是非常复杂的。人类发展取决于自然环境能否可持续地为我们提供的产品与服务。人类依赖大自然所赐予的食物、饮用水、栖身之处、能源和医药。…维护自然环境的可持续发展是世界银行为解决贫困问题而要矢志不移执行的战略方针。（世界银行，2000:8）

       

可见，自然环境的可持续性被世行确定为核心要务。所以，世行是否需要更多地向更贫穷的国家分配环境救助资金呢？或者其声称的反贫任务仅仅是一个口号而已？

    线性模型与logit模型的回归结果都表明，变量“贫困”的回归系数是显著的。生活水平低于2美元/天的人口较多的国家更容易收到来自世行的环境救助，并且更容易得到较高的援助金额。这充分表明世行确实更关注贫穷国家。所以，反贫困是世行的最重要目标，世行的环境基金要在这一框架之内进行安排。

    然而，世行的环保贷款是否应该视一个国家生活水平低于2美元/天的人口规模而定呢？诚然，反贫困是世行的重要任务，但贫穷国家也许并没有遭受严重的环境衰退，因此可能并不需要环境救助。

    数据显示，“贫困”这一变量与能接触到干净水源与卫生环境呈负相关关系（相关系数分别为－0.721与－0.831），与森林衰减速度呈正相关关系（相关系数为0.398）。所以，生活在2$贫困线以下的人口规模越大，则居民越难以接触到干净的水源与卫生环境，该国家的森林衰减速度也越快。通过选取十五个贫困人口规模最大的国家与十五个贫困人口规模最小的国家相比，这一结果更显而易见（参见图7）。

所以，由于2$贫困线以下人口规模较大的国家面临更严重的环境衰退，它们理应获得更多的环境救助。平均看来，2$贫困线以下人口最少的国家与最多的国家相比，能使用干净水源的人口占比之差为30%，而有干净的卫生环境的人口占比之差为49%，森林的衰退率之差为2%。



 

 

 

表4 世界银行5个最大的援助国，1995-2006

      
 

	总援助金额	环境援助金额
世界银行（IDA）	印度 越南 孟加拉国 巴基斯坦 埃塞俄比亚	印度 越南 坦桑尼亚 埃塞俄比亚 斯里兰卡

注：斜体表示重复的国家

数据来源：OECD CRS 数据计算而成

 

从世行声明的政策条文与本文的回归结果中可见，环境救助计划只不过是世行更大的发展目标的一部分，贫困因素相比环境因素在世行的援助决策中更起作用。如果将世行国际开发协会（IDA）援助金额最大的五个国家与在环境方面援金额最大的五个国家列举在一张表上，我们可以轻易地发现它们的高度重合（参见表4）。其中有三个国家是一致的。所以，世行的环境救助与其他援助行为有密切的关系。

 9. 总结




世界银行保持环境可持续发展的资金分配取决于环境变量（二氧化碳排放量）与非环境变量（腐败程度、国外直接投资水平、是否为亚洲国家和2$贫困线以下人口规模）。除了环境条件，政治、经济及贫困等因素都对其带来影响。这是由于世行的环境可持续发展策略是被构建在其减贫框架之内所致。国际开发协会的政策向来对更需要资助的贫穷国家（尤其是非洲国家）有所倾斜，环保救助资金的分配也是如此：贫穷的国家更有可能成为被援助国，而亚洲国家相比非洲国家更可能得到较多的援助。而腐败严重的国家也更有可能得到援助。

世行的援助虽然综合考虑了经济、贫困、地域等多种因素，但为防止环境进一步退化，当前的援助策略却需要重新审视。环境救助资金应该恢复其本来的作用，通过环境指标加以分配。尽管资助金额在不断断增加，但如果分配模式不进行改变，资金总是难以被高效地利用（尤其是被大量地投放在了腐败盛行的国家）。如果世行仅关注环境因素，那么其资金分配将会更有效率。所以，本文希望世行考虑这一建议。

当然，本文的回归模型仅解释了数据信息的51%，所进行的分析还需要继续完善。不过，这样低的比率也说明了世行分配机制的复杂性和进一步研究的困难性。

 

资料来源：Forum of International Development Studies.40(Mar.2011).

（翻译：唐琦）

 

 

 

 

 

 

·减贫会议·

世界银行举办“环境的改变与贫困问题”的主题会议

 

2015年2月9日与10日，与美国华盛顿特区，题为“环境的改变与贫困问题”的主题会议在世界银行研究部门的主持下召开。这一领域内的著名专家与学者们汇聚在了世界银行总部，探讨了发展经济学中所一直关注的“气候变化与贫困之间的关系”的这一问题，重点讨论了气候变化对贫困人口的生活环境的影响，贫困人口的生计问题，环境改变对非贫困人口陷入贫困的几率及贫困人口摆脱贫困的能力的影响等问题。

会议围绕着“影响家庭摆脱或者陷入贫困的因素”展开，这些因素包括：价格、资产、生产力与发展机会等。会议讨论了气候改变和环境政策如何以这些因素为途径影响贫困人口的命运，并重点关注了这些影响因素本身的影响力、脆弱性及贫困人口对其适应能力等方面的内容。

会议对与“环境的改变与贫困问题”分三个主题进行了研究讨论，它们是：“环境改变对贫困人口生活环境与福利的影响”、“环境改变对非贫困人口致贫的可能性的影响”、“环境改变对贫困人口摆脱贫困的能力的影响”。

在这三个分主题的框架之内，与会者们讨论了环境变化导致的“能源和食物价格变化对贫困的影响”、“居民暴露在恶劣气候与环境灾难中对其自身健康的影响”、“自然环境依赖型生活方式所遭受的冲击”、“健康与人力资本”、“社会保护”、“劳动力与土地”、“冲突、移民、基础设施与互相适应”等具体问题。

世界银行环境变化研究组高级经济学家Stephane Hallegatte在会议的开篇发言中指出：“气温每升高2度，居民收入会损失0.2－2%，由于贫困群体的生活、收入与健康更依赖于自然环境并且没有能力改变自身的生活方式，因此更容易受到环境变化的负面影响，所以正在剧烈变化的环境、气候为世界反贫困工作带来了巨大的难题。”

世界银行环境变化研究组的另一位经济学家Julie Rozenberg对此给出了更为具体的估算结果，“由于环境的剧烈变化，到2030年，粮食价格（非通货膨胀的影响）将会上升10%左右，户外工作者的生产能力将会下降20%左右，暴露在恶劣环境中劳动力的人力资本将要下降10%左右”，这些无疑将会对现阶段所取得的反贫成果带来重大的打击。

除此之外，环境的变化也使得能源、土地、自然资源和可持续发展问题变得日益严峻，例如世界银行能源项目的研究学者Narasimha Rao在会议中题为“能源与贫困”的演讲所指出的，“人类的能源的获得途径将变得日益减少，贫困人口发展将越来越受制于日益枯竭的传统能源”。而人类社会也会因此遭受重大的变迁，世界银行中东北非项目组的领导者Andrea Liverani在题为“环境改变与移民”的报告中指出，“气候环境的迅速改变使得环境移民的数量不断攀升，从而带来世界规模的人口流动，移民将改变许多国家的社会结构并打破平稳状态，带来社会矛盾和种族冲突，由此对发展和反贫困的影响将变得十分复杂”。

与会者们的报告基本一致地认为，气候变化对贫困人口有显著、直接且负面的影响，并使得减贫工作变得更加困难。对此，我们唯一能做的就是完善社会政策设计，采取必要的环境及气候措施，以减少贫困人群福利的改进工作所受到的阻碍。

资料来源：世界银行新闻中心（翻译：唐琦）。

                             

 

 

 

 

                             ·专家视点·

 

为何要特别关注儿童的发展问题？

 

Amartya Sen

 

    弗朗西斯·培根说：“孩子们之所以害怕进入黑夜之中，主要是因为他们听了许多在黑夜中发生的恐怖故事。”然而，并不需要那些捏造的或者想象中的故事让世界上的孩子们产生深深的恐惧。恐惧并不仅仅出现在黑暗的夜晚，还出现在阳光普照的白天。事实上，有太多的因素引发忧虑——比如，这些孩子们的一天可能伴随着饥饿开始，以及没有一个友好的学校可以上学，还有即便在病痛中也得不到足够的医疗与照料，这些悲惨的事实常常萦绕在他们动荡的童年之中，尤其是他们的未来也没有什么值得期待。孩子们的生存状态才是这个世界上的许多地方真正的贫穷。

经济发展是正在改变这一全球范围内的可怕的景象吗？在某些意义上，答案是肯定的。大量人口已经越过了贫困线而使他们的家庭不再被定义为所谓的“低收入”群体。在这一方面，中国的贡献极大，巴西、印度尼西亚、印度等国家也取得了不小的成就。在世界的许多地方，尤其是中国，贫困线以下人口占比大幅下降，但在亚洲的其他国家、拉丁美洲和非洲各地，“收入贫困”现象仍然没有太大的改观。

毫无疑问，家庭收入的增长能够在很大程度上减少儿童贫困。由于这个及其他原因，对经济增长——经济可持续增长——的重视极为强烈。那么问题是，单纯收入增长能否解决世界上很多地方大量存在的被忽略的儿童问题？如果不能，我们要问为何不能。

    实证研究显示，即使当消除收入贫困取得全面进展时，这种成果既不能稳定地转化为给予儿童的充足营养，也不能转化为消除其他形式的儿童被剥夺现象。我们要弄明白这是为什么。我认为儿童贫困是发展经济学中的一个中心议题（尽管这一议题经常被主流的发展文献所忽视），并且我将要简洁地叙述消除儿童被剥夺现象中涉及到的几个关键问题对于人类发展的重大作用。

   所以，隐藏在家庭收入上升与儿童发展迟滞这一不和谐现象背后的原因究竟是什么？以及为何仅仅依靠家庭收入增长不足以解决儿童被剥夺问题？与此相关，我们需要知道，在收入增长之外，还有什么可以帮助减少儿童被剥夺现象。

    这可能是一个新的研究课题。但是即使基于我们现在所知来思考这一在人类发展领域具有挑战性的问题，我认为有五个因素是值得注意的。

    减少收入贫困方面的成功与消除儿童被剥夺之间存在着缺口，产生此问题的一个原因就是家庭对于钱财的竞争性需求、以及有时这些需求被感知的急迫性。从长期来看，满足儿童对于营养的需求也许比其他需要钱财的事情更重要，在座的詹姆斯·赫克曼（James Heckman）教授的研究就表明：短期影响之外，儿童被剥夺将造成严重的长期后果。那些把钱财和优先处置地位从消除儿童被剥夺现象拿走、而用于其他的竞争性需要有时也许有这样或那样的原因。在很多情况下，短期紧急需求与长期重要性之间的冲突使得很多家庭常常倾向于优先解决前者。

    还有一个显而易见却难以解决的参与家庭竞争预算的项目就是所谓的“成人商品”，比如烟和酒。事实上，儿童需求与成人需求之间的确有严重的冲突，这其中以香烟最为典型。在中国和印度等众多国家，抽烟是病弱体质的主要原因。抽烟以多种渠道极大地增加了中国和印度的死亡率，这两个国家不久就会更有力地解决这一问题。然而，所能直接观察到的作用是易于研究的，但是在香烟等“成人商品”的过度开支对于儿童健康成长所需所造成的破坏性影响则是学术界至今为止还没有足够重视的，更没有进行系统性的研究。不过，许多初步的实证研究表明，在诸如中国和印度的国家里，抽烟的流行和增长会成为阻碍社会前进的主要反向推力。

第二个问题就是许多人认知缺乏，诸如关于健康和营养、儿童时代被剥夺对人类生命的长远影响等方面的知识。由詹姆斯·赫克曼发起和推动的健康研究以及与此相关的执行力研究已经得到很多重要且被学术界认同的研究成果。在现在，我们还不能指望这种相当复杂的关联能够被纳入世界各地的家庭决策中，尤其对于那些在社会上的不同方面处于弱势地位的家庭来说，比如父母往往缺乏足够的教育，也很少接触到这方面的现代文献，或者因为外出务工而使他们的孩子都无人照顾。将这些复杂的知识传播给普通人显然障碍重重。的确，世界上现存的知识比许多普通家庭日常决策中使用的知识多得多；对于在教育、经济和其他方面上处于弱势地位的家庭来说，这个问题就变得更为尖锐。所以，对学校教育在覆盖面和质量上的忽视使得现有的知识得不到应用，这使得仅仅依靠提升家庭收入来解决这一问题的方法变得更加困难。

    第三个问题则是由市场经济的天性所致。教育与医疗在很大程度上可以归类为“公共品”，即人们在一起消费这些服务或物品。针对这一类服务或物品，保罗·萨缪尔森在将近七十年前就对其进行了研究并表明，如果仅借助市场机制，这一类服务或物品的供给总是不足的。总的来说，营养品和儿童的综合发展具有社会生活各方面交织在一起的特点，这使得单纯的市场购买逻辑不足以有效利用家庭资源，除非有公共干预介入这个过程。许多国家，尤其是中国，在这一方面树立了值得效仿的典型。而印度，这些年来尽管在经济增长速度上十分接近中国，但在将新创造的财富分配于医疗与教育等公共服务领域这一方面则大为落后。在我即将出版的与让·德雷兹合著的《一个不确定的光荣：印度与它的矛盾》一书中，我们将阐述这种忽视所引发的后果的严重性。

第四个问题则是性别不平等。如果说中国在儿童发展、教育、医疗等其他领域大幅度领先印度的原因是其增长速度更快，将其新增财富投入公共服务领域的力度更大的话，那么孟加拉在许多方面超越印度的原因则是其极大地改善了孟加拉妇女的社会地位。可以说，女权主义在孟加拉经济与社会生活的诸多领域是随处可见的，无论是工作还是教育方面。事实上，孟加拉国是现今世界上唯一在学校接受教育的女孩数量多于男孩的国家。

倾向于女性的权力平衡对于儿童生活质量的提高作用需要更细致的研究。在过去二十年里，孟加拉国在这一方面的进展迅速，尽管印度的GNP或GDP增长速度要比孟加拉快得多。1990年时印度的人均收入要比孟加拉国高出50%，而如今印度的人均收入更是后者的两倍之多。然而在另一方面，标准社会发展指标却呈反向关系，印度已被社会迅速进步的孟加拉国甩在身后。例如，在1990年，孟加拉国的儿童死亡率比印度高出24%，而如今则是低于印度24%。可见性别平等对于儿童发展的关键作用。

    第五个问题是困扰包括中国与印度在内的所有发展中国家的问题。当生活在贫困线以下人口占比迅速降低的时候，对仍然停留在贫困线以下的家庭更需要着重注意，即使反贫困的战役已经被宣称在总体上取得了胜利。的确，在某种程度上，我们尤其需要对在反贫困战争中取得总体胜利情况下依然处于收入贫困的人口的被剥夺问题给予足够的关注。贫困人口数量的逐渐减少也许会产生可以自我欺骗的胜利幻觉，这会不利于那些被甩在后面的家庭和儿童得到应有的关注。这样一来，消除贫困的成功仅仅是基于平均标准的测量，而许多人却没有足够的运气分享这一平均意义上的胜利。

因此，即便是在收入水平跳跃式增长、收入贫困迅速下降的情况下，依然需要对儿童的被剥夺问题给予特殊的关注。与印度相比，中国的儿童被剥夺问题不那么严重和普遍，而这两个国家所面对的问题的相似性表明，处理特殊的儿童被剥夺问题的政策工具具有较强的相互借鉴意义。

虽然，中国在减少人类与儿童被剥夺方面的大量成功经验值得其他国家学习，不过其他国家在政策方面的探索和成果也同样值得关注和借鉴。当我2009年访问中国发展研究基金会的时候，我提出中国也可以从其他国家的成功或失败的政策中汲取经验，比如印度在学校午餐方面就探索出的不少成果，特别是由泰米尔纳德邦推展开来的政策措施：（1）使用学校午餐这一能够增强孩子们的营养并促进学校教育的重要工具；（2）借鉴印度给予学龄前儿童营养支持和教育培养的“儿童全面发展”政策。

我非常兴奋地得知，仅仅三年过后，在中国发展研究基金会卢迈先生地带领下，对于学校午餐和学前干预措施的实验性尝试已经在中国变成了全国性的行动。尽管总体来说，中国在儿童发展方面已经相当成功，但这样的外部干预依然是十分关键的。因为在经济与社会的不均衡进步中可能还存在一些容易被忽视的问题（这一方面，中国发展研究基金会已经做了许多开创性和深入的研究）。我们将关注中国这个社会进步的国家对这些新发展战略的追求。我们也将持续地观注印度各邦在学校午餐项目方面的不同程度的成功（如泰米尔纳德邦、喜马偕尔邦、喀拉拉邦、马哈拉施特拉邦等相较于滞后的北方省、中央省所取得的成功）。同样，我们还会对印度不同地区儿童综合发展中的学前干预措施的效率进行对比。

言而总之，儿童营养问题绝不是仅仅依靠收入方面的显著进步就能解决的——收入增加有助于解决这个问题，但绝非充分条件——只有实施系统性的公共干预与促进社会公平（尤其是性别平等），才能解决这一问题。对于儿童发展这一至关重要的领域而言，不同国家之间可以通过观察对方的情况达到相互学习的目的，并思考如何取得更大的进步。在这一方面，我们所知甚少，最为关键的是，可做的却极多。




资料来源：诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）教授于2012年10月18日在中国发展研究基金会主办的第三届减贫与儿童发展研讨会上的主旨演讲。

    （翻译：唐琦；校正：夏庆杰）

                             

 

 

 

                              ·书籍推荐·

 

《一个理解贫困的框架：一个认知的途径》

 




这本书的作者Ruby K. Payne是一位来自美国的贫困问题研究专家，主要研究领域为文化、教育与贫困领域，同时她也是著名的专栏作家、演讲家和职业教育家。Ruby K. Payne毕业于洛约拉大学，取得了博士学位。她是反贫困领域著名的教育管理公司aha! Process的创始人，所领导的团队帮助了来自各个社会阶层的人，帮助他们有机会接受到良好的教育而改变命运，取得成功。

《一个理解贫困的框架：一个认知的途径》一书早在1995年就进行了第一次出版，中间经历了多次修改与再版，于2013年进行了第五次出版，由aha! Process出版社出版。

该书对贫困进行了全新的解读，作者指出，贫困并不仅仅是一种缺少财富的境况，其中还包含着特殊的生存法则、情感纠葛和生活方式。生活在中产阶级的人并不了解贫困人群的生活状态，而出身贫寒的孩子们也并不认同富裕的阶层，甚至对后者尊崇的学校和教育产生误解。而这本书的目的就是消除这种存在于社会群体中的隔阂，增强相互理解。

该书解释了在贫困人群中不断滋长的众多问题和他们做出的许多看似不合理的决策的背后逻辑。Ruby Payne在书中举了许多在较好的资源禀赋下依然无法摆脱贫困的例子，这些都是由于贫困背后的心理和行为逻辑起作用的结果，深陷于此的人们无法利用资源或抓住机遇摆脱贫困。作者将此命名为“广义贫困”，其表现就是人们不断重复并加强原本的生活模式，以此为出发点看待整个社会，其行为往往过于追求短期利益，用短视的眼光来看待长期发展问题。

这样的生活方式由于过于根深蒂固，甚至可以被称为一种“贫困文化”，出身于贫困家庭的人们从小就会感受到这些从而难以摆脱，这极大地增大了他们摆脱贫困的难度。这些现象在学校教育中尤为明显，贫困家庭对于人力资本投资和学校教育的消极态度常常让学校教师感到无能为力。而如果了解了贫困背后的思维，就可以对这些孩子们进行思想引导，或者改变课程安排，帮助他们放弃不利于自身发展的想法。从文化的角度理解贫困，以教育的方式改变贫困，也是该书的基本逻辑。

Ruby Payne作为一个长期研究贫困、中产和富裕阶层社会文化的学者，并作为肩负社会责任的商业公司的领导者，在这本书中，她结合自己多年的工作经验，富有同情并不失客观地描述了不同阶层潜在的生活准则和内在知识。该书希望中产与富裕阶层能够理解贫困阶层的生活逻辑，从而找到更好的方式帮助深陷贫困泥潭中的人们，使他们改善生存状况。这本书尤其对于中学教师们的帮助巨大，可以让身处中产阶级的老师们更顺利地理解来自贫困家庭的孩子们的思维和想法，以帮助他们获得更好的教育。




书籍信息：A Framework for Understanding Poverty; A Cognitive Approach.

           aha! Process, Inc. 5th edition, Paperback – February 20, 2013.

（翻译：唐琦）

 

·国际动态·

 

 

世行报告：欠发展国家急需帮助以脱离极端贫困

尽管2011年以来，欠发展国家在经济总量与社会收入方面都有了一定的增长，但这些国家依然处于经济增长乏力，应对经济危机、环境变化、自然灾害和健康威胁方面能力不足的状态，居民的贫困问题更是迟迟得不到解决。此外，这些国家居民收入分配不平均、性别权利不平衡、社会不稳定现象严重。由此导致了这些国家极端贫困人群数量庞大。

而2011年伊斯坦布尔会议确定的反贫目标在这些国家都没能按计划进行。这些国家急需要土地开发、科技转移、金融资金等方面的支持，以保障经济增长，减少贫困人口。世行呼吁国际社会应对这些国家予以高度的重视，并尽量多地提供帮助。

时间：2014年10月24日

资料来源：http://news.xinhuanet.com/english/world/2014-10/24/c_127134598.htm

 

中国与非洲国家达成进一步减贫合作协议

2014年11月18日，在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，中国与非盟举办了“中非减贫与发展会议”。非洲国家的与会人员表示，中国通过工业发展而在减贫方面取得的成就对非洲国家有非凡的借鉴意义。会议主要围绕双方在减贫工作中取得的经验与知识的交流而展开。

非盟意识到，中国在制度完善、劳动密集型产业发展、基础设施建设和促进科技进步等方面的工作是其减贫成就的基础，这些是非洲国家需要进一步加强的。中方也表示，将进一步对非洲进行基础设施建设、技术转移和投资方面的援助，帮助实现非洲发展经济，减少贫困人口。

时间：2014年11月19日

资料来源：http://news.xinhuanet.com/english/africa/2014-11/19/c_127226325.htm

 

世界银行：非洲文化行业的发展将对利于减少贫困问题

非洲的文化与艺术源远流长，非洲的部落与人民的艺术形式也各有不同。西方世界和其他文明都对非洲的艺术文化十分重视，并渴望进行参观和收藏。这是非洲宝贵的人文历史财富，如果能将这些财富转化为实际的经济效益，则必然对非洲经济的发展和减贫事业起到极大的帮助。

世界银行认为，非洲需要更多地参与到世界全球化中，并通过优势产业获得自己所需要的发展资金和国外投资。而非洲的文化行业无疑就是其优势所在，如果非洲国家能够在这方面把握市场，开拓商机，则必然有利于其贫困问题的解决。

时间：2014年11月26日

资料来源：http://news.xinhuanet.com/english/africa/2014-11/26/c_133813674.htm

 

拉丁美洲减贫工作难以为继

《拉丁美洲社会全景2014》指出，近两年来拉丁美洲的贫困率上升幅度有11.3%—12%之多。这是由于2012与2013年拉丁美洲出现了大范围的经济衰退所致。其中，这一问题在巴拉圭、萨尔瓦多、哥伦比亚、秘鲁与智利尤为严重，这些国家的反贫困进程出现了严重的倒退。

统计数据显示，自2005至2012年，拉丁美洲的贫困率由39%下降到28%，为了保留来之不易的成就，联合国督促拉美国家增加社会福利资金，阻止贫困率进一步上升。

时间：2015年1月27日

资料来源：http://news.xinhuanet.com/english/world/2015-01/27/c_133948609.htm

 

非洲国家需要通过转变农业生产方式减少贫困

非盟督促非洲国家尽快改变现有的农业生产方式以减少饥荒，保证经济发展，减少贫困。非洲的粮食缺口较大，而土地利用效率却不佳。非盟认为如果能够改进现有的粗放式的农业生产方式，增加农业投资，则非洲贫困居民的状况将会大为改善。

对此，非盟特别安排了专项资金以帮助财政困难的国家进行农业器具与生产方式的改造工作，并设立了专门项目单独对撒哈拉以南国家进行投资。非盟希望到2025年，能够让非洲的基本摆脱旧的农业生产方式。在此基础上，非洲的农业贸易规模将会有进一步提升，从而带来就业、减贫和经济增长的多重效果。

时间：2015年1月28日

资料来源：http://news.xinhuanet.com/english/africa/2015-01/28/c_133951381.htm

 

孟加拉的城市管理项目对城市反贫带来极大帮助

在过去的几十年里，孟加拉国通过加强政府与资金捐助者、非政府组织和社会机构的联系，从而在反贫困领域摸索出了许多经验，并极大地改善了政府民主程度、公民权利、疾病发生率和生活环境。孟加拉国综合各方面资源所开展的城市管理项目，直接针对城市贫民进行工作，取得了不错的效果。

联合国对这一项目评价道：“这一项目改善了三百万城市贫困居民的生活，无论是数量还是质量上，它都是世界上最为成功的城市减贫项目”在这一项目的运行中，管理者着重加强了对弱势群体的关注（比如女性群体），对他们提供了市政设施服务、土地所有权、技能培训和工作方面的各类帮助。联合国认为，此类项目的成功对于城市化率高且城市贫困人口数量庞大的国家很有借鉴意义。

时间：2015年2月16日

资料来源：http://jobs.economist.com/job/9104/international-project-manager/

 

2014年菲律宾致贫灾害频发，政府出台措施应对

截至今年，菲律宾的贫困人口与贫困家庭上升分别至25.8%与20%，这与去年频发的自然灾害有极大的关系。由于多次遭受超强台风、强降水、洪涝、泥石流等自然灾害的影响，2014年，菲律宾农业状况不佳。受此影响，2014年，菲律宾的食品价格上升了6.5%，而大米价格更是上升了11.9%（2013年仅上升1.7%）。

食物价格上升导致贫困人口的生活变得更加艰难，众多的非贫困人口也因此陷入贫困之中。对此，菲律宾增加了政府减贫预算，通过财政政策减少价格上升和收入下降给贫困人口带来的损失，并通过国家社会发展项目着重加强反贫工作，努力应对自然灾害带来的反贫阻力。

时间：2015年3月6日

资料来源：http://news.xinhuanet.com/english/2015-03/06/c_134044535.htm

（翻译：唐琦）

 

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