国际减贫动态第三期

本期导读

 

研究前沿	东南亚国家的贫困、不平等与社会保护
政策论坛	社会保护：消除长期贫困的最优选择

 

 

 

 

 

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东南亚国家的贫困、不平等与社会保护

Sarah Cook  Jonathan Pincus

联合国社会发展研究所  印度尼西亚公共政策转型研究中心

 




摘要

近年来，由世界发展中国家主导实施的社会保护项目迅速增加。东南亚国家在经历了20世纪90年代亚洲金融危机之后，均充分认识到了贫困的脆弱性，以及政府在帮助人们走出因失业、疾病或者老龄化带来的危机中所应扮演的重要角色。尽管东南亚各国政府实施的有针对性的社会援助项目在数量和内容上有所差异，但从整体而言，大多数国家的项目数量都呈现出增长趋势。此外，各国对基础教育和医疗服务的支持力度也不均衡。东南亚各国面临的共同挑战包括：金融全球化带来的经济危机，快速城市化，高水平的非正规化就业，不断上升的人口抚养比例，以及男女性劳动者就业比例的严重失衡。

引言

2013年5月，以贫困、不平等以及社会保护为主要议题的亚洲政策论坛在印度尼西亚首都雅加达举办。本报告主要对此次论坛中发表的文章进行筛选与摘录，以提炼有关东南亚国家的贫困、不平等和社会保护的核心论点。一年一度的亚洲政策论坛由致力于民主治理和改革研究的哈佛大学肯尼迪政府学院艾什中心组织召开。论坛举办期间，来自各国的政策制定者和专家学者在此共商亚洲地区的重要事宜。此次论坛由印尼政府加速减贫小组、罗阇瓦利基金会亚洲学院以及来自澳大利亚的资助方共同承办。

当前，社会保护被人们普遍定义为，当个人和家庭遭受诸如疾病、失业和老龄化等问题时，能够帮助他们保持基本生活和消费能力的一系列项目和政策的综合体。以往，人们普遍认为社会保护仅专属于高收入国家或者发展中国家中就业于大型私营部门和公职部门的精英群体。伴随着社会保护项目在中低收入国家中的推行，人们的这一认识也随之转变。当前，在发展中国家中实施的社会保护项目主要包括三种类型：一是，通过现金或者实物转移来提升贫困人口或脆弱人群生活水平的非缴费型社会救助方案；二是，通常与工作相挂钩的，旨在应对因生活变故造成的收入损失的缴费型（尽管其中的一部分支出来源于政府税收）社会保护；三是，主要由多种类型的劳动力市场政策构成的社会保护。例如，工作安全和卫生环境规范制度、劳资双方就工资问题谈判制度、最低工资以及禁用童工等制度。尽管人们普遍认为提供社会服务是社会政策的一个独立性的功能分支，但对于提供基本社会服务（比如卫生医疗、教育和儿童保护服务）与提供除此之外的需求方所需服务这二者本质上的不同的认识仍非常浅显。对于任何旨在为公众提供最低社会保障的政策而言，二者都是必不可少的。

自新千年以来，社会保护项目已经成为发展中国家降低贫困率，减缓贫困程度的有力武器。而项目目标也在随时间变化而调整，早已突破通过社会风险管理来降低贫困脆弱性的界限，追求从更广泛的角度来减少贫困。半失业者和从事非正规低薪工作的劳动者也被纳入项目瞄准对象范围，并特别强调通过对教育和卫生事业的投资来阻击贫困的代际传递。伴随着发展中国家社会保护政策目标范围的扩大，越来越多的社会群体将会从中受益。统计显示，社会保护政策至少在52个发展中国家得以实施，使得接近十亿的人口通过现金转移支付的形式获得了社会援助（Bender等，2013；英国国际发展部，2011）。这些转移以多种方式进行，包括有针对性的或者是普遍性的，有条件的或者无条件的转移支付等等。

Barrientos 和 Hulme认为，发展中国家中迅速扩大的社会保护相当于一场“静悄悄的革命”，收入转移成为新型社会救助的主要形式。这场革命所取得的显著成绩是对当时盛行的现金转移支付项目在减贫中产生负面影响以及政府机构在现金转移中存在贪污腐败或政治操控等低效行为（Barrientos、Hulme，2008）的说法的有力回击。巴西家庭补助金计划、墨西哥Oportunidades项目、南非儿童支援补助金项目、印度全国农村就业保障计划以及印度尼西亚社会安全网项目等社会保护项目的实施极大地扩大了社会保护受益群体。同时，也通过为民众提供更优质的教育和医疗资源，提高劳动生产率，甚至是小规模的资金积累，推动了更为广泛的发展目标的实现。

联合国千年发展目标所呈现出的解决全球贫困问题的紧迫性和严峻性，也成为发展中国家加快社会保护政策变革的动力之一。可衡量性目标以及政策目标实现时限将政策制定者以及相关发展部门的关注点转移到一系列的重要社会问题上，并对“贫困、健康和教育资源缺乏问题可以通过经济发展自行解决或者通过正确的经济政策实施得以迅速解决”的观点进行质疑和抨击。新型社会保护机制在东南亚国家中广受支持也反映出20世纪80、90年代提出的相关政策在当前的减贫工作中已经难以继续奏效。这些所谓的“华盛顿共识”——贸易、投资以及金融自由化、国有企业私营化、提供基础社会服务的受益者 缴费型财政政策、边际企业和个人税率的降低以及强化个人财产权——对各个国家和地区的影响是复杂多变的。在一些地区（包括东南亚地区），这些政策至少在20世纪90年代前的时期内主要起到了加速经济发展的作用，但同时也使得这些地区的不平等程度和脆弱性不断加剧；而在其他地区（特别是在拉丁美洲），这些政策成为20世纪80年代“失去的十年”和90年代经济疲软复苏的重要原因。实际上，尽管许多地区在新千年以来经济呈现出复苏态势，但贫困率也一直持续保持在令人难以置信的高度。不平等程度的深化也逐渐打破了经济增长与减贫之间的默契关系（联合国社会发展研究所，2010）。对华盛顿共识中政策以及涓滴式减贫路径的不满促成了人们对直接收入转移以及其他减贫方式的思考与探索。

20世纪90年代后期发生的亚洲金融危机（AFC）成为推动这一进程的重要原因：在这场危急中，即便是经济快速增长的地区，先前社会保护政策也难以有效应对经济急速衰退的局面（Cook、Kabeer、Suwannarat，2003）。各国政府意识到在面对国际资本快速流动所带来的陡增的社会民主需求时，他们难以对此作出快速有力的回应。例如，在印尼，银行和企业破产导致物价飙升和失业率猛增，造成一半以上的人口面临着贫困和饥饿的威胁。各国政要以及政策制定者们都已经意识到，经济全球化在带来投资和贸易机遇的同时，也使得新兴经济体和其他类型的发展中经济体面临的经济和发展不稳定性风险大为增长。在2008年全球经济危机席卷下，墨西哥、东亚地区、俄罗斯、土耳其等国家经济相继遭遇的经济困境为这一观点提供了有效的佐证。减少未来经济风险的政策是必不可少的，但是通过增强公共部门能力来削减经济波动给容易受到影响的个人和家庭带来的伤害也非常重要。

因此，政策研究在这场“静悄悄的革命”中扮演着详细评估保障政策对特定社会群体影响力的重要角色。这些研究主要侧重从微观层次出发，关注特定政策干预给受益者和社会所带来的直接而显著的影响。而在从国家层面上来评估这些保障政策产生的整体性影响以及项目与其他社会和经济发展政策（包括就业政策、货币政策以及财政政策）的互动方面，人们的关注和研究仍显不足。然而，日益增加的证据表明，我们有必要从更为宏观和联系的角度来重新审视这些社会保护政策对消费、教育、财政以及环境稳定性的影响。

过去10年来，发展中国家社会保护在获得长足进展的同时，也存在着一些问题。到目前为止，一些针对正规部门（大部分是公共部门）工作者的社会保护项目已经惠及发展中国家的亿万人口。然而，这些项目大多内容单一，只针对特定的风险和受益人群设立，例如旨在增强儿童营养、强化医疗和教育服务的政策。尽管前期取得的成果是令人振奋的，但这些政策在普及和具体的实施方面仍面临众多挑战。国际劳工组织（ILO）2011年的统计数据显示，在全球适龄劳动者及其家庭中，只有20%能够获得全面的社会保护；20%-60%能够获得基本的社会保护，而仍有50%极易受到贫困和经济波动的影响。这一情况在不同的国家和地区间存在较大差异。

尽管有条件和无条件的现金转移支付项目的发展在特定社会环境中发挥了积极的减贫作用，但它们并不是确保人们获取持续性收入增长以及获得良好医疗和教育服务的捷径。同时，动态贫困研究表明，众多原因可以导致人们回归贫困状态，而未能受益于特定的社会保护项目是其中一个重要原因（Baulch，2012）。Keetie Roelen认为，现金转移支付项目实施的主要目的在于减少贫困个体发展的障碍以及为他们创造行为改变的条件。此观点体现出这样一种贫困归因理论：相对于优良教育资源不足、高薪工作岗位稀缺、就业中存在性别与种族歧视这些结构性障碍而言，贫困人口的个体性格及其行为模式才是造成贫困的主要原因。Roelen指出，如果社会保护项目在设计时对导致贫困的社会结构性根源考察不足，将会不利于项目包容性的增强，甚至会起到固化特定贫困模式的负面作用。

东南亚国家的社会保护

以贫困、不平等以及社会保护为主要议题的亚洲政策论坛召开的目标在于在全球发展的背景下，对亚洲社会保护政策走向进行重新审视，并对世界其他地区的经验进行参考和学习。东南亚各国的政策制定者成为本次论坛人数最多的参与群体，同时与会的还有来自印尼、越南、柬埔寨、老挝、菲律宾以及东帝汶的大规模代表团队。

东南亚地区在经济、政治和文化方面极富多样性。这一特性主要体现在以下方面：在全球经济排名中，新加坡位居世界第3富有国家的宝座，而缅甸排名第165位；从宗教信仰方面看，有信奉穆斯林、佛教以及天主教的国家；同时，东南亚各国政体不一，包括老挝和越南这两个共产党执政国家，一个军人政体国家，以及基于法律、表达自由理念不同和对种族、宗教和政党少数派的包容度不同而产生的议会制或者总统制政体。因此，东南亚各国甚至国家内部不同地区之间的社会政策存在着显著的差异性的现象并不难以理解（Cook，2009）。在众多的差异性之外，各国基本社会保护项目都基本呈现出日益增加的总体趋势。

在讨论东南亚的社会保护政策时，诸如日本、韩国和台湾等东亚国家和地区也会被经常提及。这些国家和地区在社会福利上的财政支出一直保持在较低水平，社会保护政策往往附和于经济政策，为谋求经济发展服务（Kwon，2005）。对家庭储蓄的重视以及教育资源和缴费型社会保护项目的普及正是这一现状的生动体现。这些国家和地区的社会保护政策强调通过对教育和公共医疗的投入为经济增长做支柱，因而也被认为是“富有发展成效”的政策类型（Wood、Gough，2006）。然而，政策会因为政治意识形态、社会结构、政治动员方式以及政策制定机构的能力的差异而不同，这种对政策一概而论的评论往往具有误导性。

东南亚国家还被人们普遍认为是通过经济增长和市场友好型经济改革来取得减贫成效的典型例子。印尼是20世纪60年代世界上最贫困的国家之一。由于连续30年取得超过6%的经济增长速度，以及在此基础上取得了贫困率从1970年的60%降至1987年的17%的减贫成绩，获得了世界银行的称赞（世界银行，1990）。越南政府的调查数据显示，越南人口贫困率从1993年的58%降为2008年的14.5% （越南社会科学院，2011）。在遭遇国内金融危机之后，越南减贫的步伐也止步不前。过早的金融自由化是造成这一局面产生的部分原因（世界银行，2012）。这两个国家在减贫方面所取得的成绩是令人印象深刻的，若以两国国内极低的官方贫困线为标准来衡量，其人口贫困率确实得以剧烈减少。此外，越南和印尼的实例也表明，金融自由化政策与人们生活风险的加剧密切相关，而这些正是华盛顿共识中海外政策的核心部分。

如上所述，亚洲金融危机是促发东南亚国家社会保护政策改革的关键原因。亚洲金融危机使得各国政府意识到，他们破败的社会保护系统难以有效应对因货币贬值和金融崩溃所带来的突然性的失业增加和物价上涨局面。应急救济金以及现金转移支付项目被快速应用来试图减轻经济危机对人们生活的影响。人们对社会保护的关注被重新点燃，并且这种关注在随后的经济复苏以及近来的全球金融危机时期都保持着高昂态势。亚洲发展银行2005年发行的社会保护指南表明，各国政府越来越达成这样一种共识：经济增长是减贫的必要条件，但减贫所需要的远远不止经济增长。

当前，东南亚各国都在进一步推动社会保护普及化的道路上做出积极努力。在过去的十年里，大多数国家的有针对性的社会保障项目都呈现出扩大趋势：例如，印尼在遭遇经济危机时，将“临时安全网”计划常规化并进行了广泛普及；在中国，社会保护制度作为国家核心制度体系中的一员获得发展；在泰国，社会保护通过非缴费型医疗和养老金项目得以有效普及。

表1从减贫、医疗财政支出、养老金以及教育和就业保障等维度出发，为我们呈现出东南亚8个国家社会保护项目的主要特色。出于简明扼要的原则，表格中仅对各国当前最主要的社会保护项目进行了展示。因此，各国保障政策的多样性与差异性在表1中并未得以有效体现。但是，我们仍可以通过这个政策概要简表对东南亚各国社会保护政策的相似之处有所掌握。当前，社会保护项目瞄准对象主要集中于正式的公共部门工作者。在中等收入国家中，还存在针对小型企业、农民和非正式部门的志愿性、缴费型的社会保护项目。医疗财政支出仍很大程度上依赖于项目受益者支付。社会援助主要通过安全网络来传输，这些项目依据收入调查结果或者地理位置来设定。只有极少数的国家能够提供所有种类的就业保障。

有针对性的以及受益者缴费型的社会保护政策是东南亚国家保障政策的主要类型，而泰国是一个例外。当前，两种普及型的，不需受益人支付的社会保护方案已经在泰国得以实施，大大强化了社会保护的覆盖范围。自2001年以来，社会保护普及项目（UCS）已经为泰国人民提供了大量的医疗卫生服务资源，涉及到普通药物治疗、住院病人护理以及恢复性的治疗服务。2008年针对老年人口推行实施的非支付性援助项目为该地区年龄达到60岁，不享受其他公共养老金保障的老年人口提供现金补贴。项目受益群体每月获得的津贴数量从最初的500铢一直持续增长。同时，一个专门针对残疾人的独立非支付性保障项目也已经开始实施。

印尼2004年颁布的社会保障法号召通过若干独立的项目为贫困人口、自主创业者、正规部门从业人员以及公务员群体提供普及化的医疗卫生服务、职业意外伤害保险、幸存者补助以及社会养老金保障。M Ramesh认为，2005年国家燃料补贴下降后，社会援助的急速增长是印尼社会救助发展的另一个重要里程碑。普及化的医疗保障方案在2014年1月开始推行，后续方案也将于2015年逐步开展。同以往不同的是，原先由不同机构负责的各种社会保护项目现在都归于同一个机构即社会保护协调机构来进行统一管理。当前为正式部门员工、贫困人口、公务员群体以及军队提供健康医疗保障的各个机构将会合并为一个机构即Asuransi  Kesehatan （ASKES）。这个机构也承担着为先前未曾享受医疗保障的人口提供服务的职责。印尼政府面临的主要挑战包括：贫困和偏远地区基础医疗设施不健全；医务人员数量不足（以国际标准来衡量）；公共医院和诊所医疗水准较低。此外，印尼人均社会保护财政支出依旧处于较低水平。例如，只有12%的劳动者才能获得退休金，并且退休金多以单一、一次性的方式发放。

 

表1 东南亚国家社会保护项目概况

国家	社会救助	医疗卫生保障	教育保障	养老金	失业 保障
新加坡	低收入者工作福利补贴计划	公共医疗补贴（具有强制性和普及性）	教育储蓄金	中央公积金计划（强制储蓄型社会保障）	没有
马来西亚	针对贫困人口和无劳动能力者的多样、小型的社会福利救助项目	全民型医疗卫生服务 缴费型社会保障 员工公积金制度	免费小学和初中教育	公务员养老金制度 员工公积金制度	没有
泰国	农村百万泰铢基金补贴 学校免费就餐项目	公务员医疗保障 全民医疗项目	免费中学教育	政府养老基金计划 社会保障计划（针对私人部门工作人员） 社会保障基金（针对非正式部门） 非缴费型普及化保障 老年人津贴	社会保障计划（私人部门）
印度尼西亚	希望家庭项目（PKH，有条件现金转移支付项目） 大米销售补贴 全国社区赋权项目（地方发展基金）	JAMKESMAS健康费用减免项目（针对贫困人口及近贫人群） JAMSOSTEK社保基金（针对正式部门员工） ASKES健康保险计划（针对公务员群体）	学校补助金针对贫困学生的奖学金制度	JAMSOSTEK社保基金（针对正式部门员工） TASPEN养老金计划（针对公务员群体） 现金救助（针对老年弱势群体）	没有
老挝	减贫基金（来源于捐赠资金）	社会保障基金（针对公务员与正规私营部门员工） 社区医疗保障（针对非正式部门） 健康共享基金（来源于捐赠资金）	基础教育工程	社会保障基金（针对公务员群体和正规私营部门）	没有
菲律宾	4Ps 有条件现金转移支付项目 Kalahi农村减贫基金	PhiHealth项目（正式部门中强制实行，其余群体自愿参与） PhiHealth项目子项目（针对贫困人口）	学校食品计划（为在校贫困儿童提供免费米饭）	正式部门中的社保体系 针对公务员群体的政府服务保险制度（GSIS）	政府服务保险制度（GSIS）
越南	国家有针对性的保障项目（为生产和住房提供款项） 135计划（支援偏远地区农村基础设施建设）	医疗护理基金（服务贫困人口） 越南社会医疗保险（在国家正规部门中强制实施，其余群体可自愿参与）	国家奖学金制度	国家退休保障计划（在国家正规部门中强制实施，其余群体可自愿参与） 公务员退休金计划	没有
柬埔寨	国家减贫基金	社会健康保险项目（针对公务员群体） 健康共享基金（资金以捐赠为主） 社区健康保险 贫困人口医疗减免政策	优先行动计划（针对贫困儿童）	国家社会保障基金（针对正规部门以及公务员群体）	紧急粮食援助计划（资金主要由捐赠者提供）

 

 Ramesh通过对印尼和菲律宾两国社会保护体系的对比来研究和发现两国的异同之处。主要的不同点在于菲律宾政府社会保护财政支出水平要高于菲律宾，而其社会保障和社会援助中的不平等程度却高于后者。此外，印尼社会保护项目总体上仍旧由中央政府集中进行管理，而菲律宾则将管理权限下放到了地方政府，但这些地方政府并不对项目实施中的财政和行政成本负责。

  出于谋求政绩或者其他原因，东南亚国家政府普遍设立了较低水平的贫困线。但若以世界银行每天2美元的贫困线作为衡量标准，甚至该地区最大的国家（印尼）的贫困率也达到接近40%的水平（如图1所示）。临时工数量的增加意味着这些国家的社会保护仍很大程度的依赖于社会援助，并且只有很小一部分的劳动者可以从中受益。在缅甸、老挝、柬埔寨以及东帝汶这些主要依赖于捐赠的低收入国家中，贫困问题依旧普遍存在。

  新加坡和马来西亚是东南亚地区最富有的两个国家，其社会保护主要依赖于政府经营的公积金。政府依靠公积金为广大雇员提供养老和医疗保障，而公积金也为经济高速发展提供了资金支持，还对国家金融体系产生了强大的支撑力和影响力。公积金制度在两国的实施可以追溯到英国殖民统治时期。此外，针对残疾人和老年人社会群体的保障项目在两国发展极为缓慢。

  东南亚其他国家对医疗卫生和教育领域的财政支持力度并不均衡。从财政支出的GDP占比来看，印尼政府在医疗卫生领域的支出甚至少于主要依靠援助的老挝和柬埔寨（如图2所示）。例如，尽管印尼人均收入水平比越南高出三分之一，其2010年产妇死亡率却大约是后者的将近4倍，达到了十万分之二百二的水平（如图3所示）。令人担忧的是，印尼2012年人口健康调查显示，印尼孕妇死亡率飙升至十万分之三百五十九，达到越南的六倍（Kompas，2013）。尽管我们现在仍不能确定这一数据是否属于统计工作上的失误，但从一系列基础医疗和教育调查的数据中不难看出，印尼政府对社会保护的支出依旧属于低迷状态。新千年以来，印尼政府对医疗卫生领域的投资有所增长，但在东南亚国家中仍属于最低水平。

  尽管泰国位居东南亚国家第三富有国家的宝座，其中等和高等教育普及进程却十分缓慢。在2010年，泰国劳动力中完全完成中等教育的妇女比例为11.5%，仅为邻国马来西亚的一部分，并远远落后于人均收入仅为其一半的菲律宾（如图4所示）。在过去20年里，泰国在中高等教育的普及方面做出了积极努力，并取得了一定的成效。当前，泰国女性中学就学率达到了80%，基本和菲律宾以及印尼持平，甚至高于2010年马来西亚的72%。

  近年来，越南大大增加了对医疗卫生和教育领域的公共支出。在经历了多年的战乱、分裂以及工农业产业化经营改革失败后，越南依靠计划经济政策在20世纪90年代得以复苏。越南有着浓厚的重视提高贫困人口（尤其是农村地区贫困人口）生活水平的政治传统。越南对基础设施建设以及医疗卫生和教育资源普及的重视甚至超过很多东南亚较为富有的国家。从一系列的基本指数，包括减贫方面来看，越南已经取得了可喜的成绩。然而，同这一地区很多国家一样，越南在医疗卫生服务和教育资源上的支出很大程度上依赖于支付型的社保政策。尽管政府对医疗卫生事业进行了相对高水平的投资，但是急剧上升的社会成本表明这种投资的成效正在被不断削减（联合国开发计划署，2011）。

 

 



 

 

 



 



面临的共同挑战

经济全球化给以出口为主要经济支柱的东南亚国家带来了丰硕的经济收益。20世纪90 年代以来，东南亚各国进出口贸易总额占到了GDP 的80%以上。东南亚占世界出口总额的比重从1986年的3.3%增加到2012年的6.7%。与此同时，东南亚国家也直接遭受到国际经济一体化，尤其是金融市场一体化带来的经济风险的侵袭。亚洲金融危机深刻地体现出这样一个道理：资本可以在瞬间大量流失，其势之猛足以击垮最繁盛的经济体，而新兴经济体在全球金融市场动荡中往往最为脆弱。同时，全球经济危机表明，即使新兴经济体能够保持其内部金融秩序的有序运行，它们仍非常容易受到世界其他地方金融震动带来的影响。例如，伴随着美国和欧洲市场需求的锐减，东南亚国家的出口市场也出现了急速的衰败局势。经济学家已经注意到，在特定时期内，贸易开放和社会保护覆盖普及化之间有某种正相关的关系。当参与贸易活动的劳动者比重增加时，社会民众对社会保护的需求也会整体增加（Rodrik，1997）。同时，来自全球金融市场的压力以及援助方所提出政策建议以及援助达成条件，也可以推动一国社会保护政策的改革和发展。

在发达国家主导经济全球化的大背景下，对于东南亚这样的地区而言，如何平衡经济全球化带来的收益和风险并非易事。联合国千年发展目标为我们强化了这样的理念：发展中国家的贫困属于全球性问题，需要全世界共同努力来解决。尽管仍远远未达到联合国官方开发援助（ODA）承诺的占国民总收入0.7%的目标，国际社会发展援助资金已经从2000年的840亿美元增加到2010年的1370亿美元。然而，在其他领域，发达国家并没有表示出如此充分的共担风险的兴趣。在为流动工人提供社会保护方面，这些国家所谓的“承诺”与实际的政策响应之间差距甚远。在193个联合国成员国中，只有47个签署了联合国在10年前通过的针对全球流动工人权利的国际公约。而在国际流动工人主要的流入国——欧盟国家、美国以及海湾国家中，没有任何国家对此有所回应。在经济全球化浪潮席卷下，获取海外工作是数百万菲律宾、越南和印尼劳动者的主要出路。当前，该群体及其家人的基本权利迟迟难以获得有效保障，深刻体现经济全球化由发达国家主导的实质。

如何应对迅速的城市化，以及保障城市移民的医疗、安全服务以及基本生活水平，是东南亚国家面临的一个共同问题。城市人口数量急剧增长，而印尼自1990年以来的增长尤为突出（如图5所示）。尽管城市移民迅猛增长，并且这一势头与减贫和经济发展有密切的关系，大多数政府在制定经济政策和发展规划时，并未将其作为主要的关照因素（De Haan，2006）。近来，我们通过对相关文献的研究发现，国家内部的移民，特别是那些为了谋求生计的移民活动并未引起或激发研究人员和政府去收集数据或者进行严格的实证研究，这可能是造成移民与经济发展之间未能有效结合的重要原因（Kundu，2009）。政府对城市移民这一群体的忽略可能会导致对城市人口贫困率的过低估计。印尼政府的官方数据显示，2011年雅加达市的贫困率为3.5%。菲律宾首都马尼拉市和泰国首都曼谷2009年和2007年的贫困率分别为2.6%和1.5%。越南统计总局数据显示，2008年越南城市地区整体贫困率为3.3%。对于到这些国家观光的游客而言，这样的统计数据明显与他们感受到的实际贫困程度有所出入，这正是将大量贫困城市移民排斥在统计数据之外的结果。同时，对城市贫困率的低估也进一步的强化了政府的错误认识：整体而言，贫困问题仅在农村地区存在，城市移民属于相对富裕的一部分群体。



 

 

政府对城市人口贫困率的低估也反映出这样一种认识：移民是人们在进行利弊权衡之后进行的一种自主性活动，目的在于实现个人劳动价值的最大化。而移民的真实含义往往很难与这一理论吻合。实际上，高新正规部门工作岗位稀缺，也不会向这些缺少各类就业技能和人际关系的城市移民开放。在诸如工作的稳定性、工作时长、工资水平以及其他福利方面，大部分的正规部门工作和非正式部门工作之间没有太大差异。当人们在某个地方难以维持生计时，他们被迫选择移民到其他地方来谋求收入，以便维持基本家庭消费、偿还贷款、支付基本的医疗和教育等费用。他们身处困境，非常容易受到不法商人和其他敲诈者所承诺的高额工资的诱惑和欺骗而遭受经济损失。劳动力市场法规，工作条件和最低工资标准都是保护流动工作者权利的核心政策 （联合国开发计划署，2009）。

Asher和Bali指出，在一些东南亚国家，尤其是在新加坡、泰国以及越南，人口流动速度的加快意味着在接下来的30年中，人口抚养比例将会猛烈上升。泰国和越南在经济和社会发展的早期出现了人口生育率低于人口更替水平的现象，这一现象体现了普及社会保护政策以及刺激私人储蓄的紧迫性（如图6所示）。据世界银行预测，新加坡和泰国将有25%的人口在2050年达到或者超过60岁，越南的这一比例为20%（如图7所示）。国际劳工组织统计数据显示，当前在泰国和越南仅分别有22%和21%的劳动者享有退休金保障。两国必须在接下来的10年里努力提高退休金保障的覆盖范围。此外，越南应该继续扩大医疗卫生服务的受益群体，而在长期性的医疗护理设施投资方面，两国都应该继续作出积极努力。



 

 



 

 

在大多数东南亚国家中，妇女在就业方面临着诸多挑战，包括高劳动人口参与率、男女性劳动分工、以及认为女性只适合从事抚养子女或照顾家庭的文化偏见。这种“双重压力”往往会对妇女就业产生阻碍作用，为了兼顾对家庭的照顾（抚养子女、照料老人以及呵护病人），她们不得不从事于低收入的、非正式的工作或者兼职。东南亚妇女在正规部门中的低参与率使得她们很难成为社会保护项目的目标群体。社会保护项目往往会强化传统性别角色，进而通过将额外的负担增加到妇女的方式来减少她们的劳动力市场参与度（Holmes、Jones，2010）。一般而言，社会保护项目很少注重通过提供服务或者其余手段来减轻妇女照顾家庭的传统责任。其他的劳动力市场政策，例如减轻工作中的性别歧视、促进妇女在公共部门就业以及完善妇女就业环境等，都能有效减轻男女性在就业中的不平等程度。此外，为来自贫困家庭的妇女提供更多的稳定工作机会也会对减贫起到积极作用。

从更广泛的角度来看，东南亚国家还需要将社会保护政策与经济社会发展战略结合起来。当前，作为抗击经济危机致贫风险的社会保护项目依然是社会政策系统中相对独立的一部分。在大部分的东南亚国家，社会保护体系仅仅是通过最低安全网以最低限度地对危机做出回应的一种形式。世界其他国家的成功经验表明，只有通过运用系统化的社会政策体系，才能有效推进积累、生产、社会再生产以及分配过程，最终取得持续而显著的减贫效果（联合国社会发展研究所，2010）。正如Cecchini 在文中所述，近年来拉美国家在减贫以及抗击不平等方面成绩颇丰的重要因素在于，正规部门就业人数的增加以及工资水平的提高。此外，非缴费性社会保护项目的实施扩大了社会福利体系的受益群体，也是其中一个重要原因。然而，能够为劳动者提供稳定的高薪工作才是取得持续有效减贫和抗击不平等成效的最可靠保障。

亚洲和拉丁美洲发展中国家的社会保护项目在起步阶段，具有相互独立程度高、受益群体针对性极强（目标群体包括相对社会地位较高的正规部门工作者以及生活在偏远地区的农村人口）的特点。该社会保护体系经常呈现出碎片化和排外性的特征，并由于项目瞄准群体在阶级、性别、种族和地理位置的差异而进一步分化。旨在提高公民权利的社会保护项目可以打破不同种族、宗教和阶层界限，依靠“共存理念”的宣扬来增强社会凝聚力。因此，实施一个基于社会权利的社会保护方案的意义远远超出了其减少贫困和不平等的直接目的，这一点对于在东南亚这样一个文化多元又急速变化的社会背景下谋求政权稳定的政治家而言，也有其特定的价值。同时，对公民权利的认同也为民众表达平等再分配的政治诉求、谋求社会平等以及对公共资源利用的透明化要求提供了契机。然而，公民权利往往不是主动赋予的，而是通过政治活动表达政治需求后才得以实现和保护的。在东南亚年轻民主政权领导的国家中，谁在扮演着劳动者和其他社会群体利益代言人角色，究竟哪些社会权利才能够真正凝聚那些有共同利益却又在民族、宗教以及地域方面存在差异的各个群体，这些重要的问题在本文中并没有直接得以解决。

结论

在本报告中，作者对2013年5月在雅加达召开的以贫困、不平等以及社会保护为主要议题的亚洲政策论坛中发表的四篇文章进行了摘录和整理。论坛召开期间，东南亚各国政策制定者和专家学者汇聚一堂，共同商讨东南亚地区近期的社会保护政策走向，并将本土经验同世界其他地区进行对比借鉴，同时为下一步的调查和对话确定方向。

全球性的、地区性的以及国家层次的各种政策元素在本文中都得以讨论，旨在进一步推动东南亚地区的社会保护政策发展。东南亚各国领导人以及社会各界代表都表示，1997-1998年的亚洲金融危机令其心生恐惧。这场危机深刻的暴露了先前社会保护系统的漏洞所在。东南亚国家需要加强社会保护体系建设的认知，与社会保护在减贫中扮演重要角色的全球性理念不谋而合，对当时盛行的现金转移支付项目在减贫中产生负面影响以及政府机构在现金转移中的低效性的说法进行了有力地回击。当前，许多新的倡议和政策已经在东南亚国家得以实施，包括将原先不享受社会保护的非正式部门工作者纳入保障范围内等举措。

鉴于东南亚各国间国情千差万别，他们在社会保护政策上呈现出的巨大差别也就不足为奇了。新加坡和马来西亚继续延续了对家庭储蓄和中央公积金制度的重视；虽然资金不足限制了项目的覆盖率和实际影响力，印尼和菲律宾仍表达出尝试新举措的意图。尽管对政策改革的影响在政治上存在争议，泰国在社会保护普及化方面做出的政策变动是这一地区最具变革性的尝试；越南在社会保护及基本社会服务供应方面的投资大为增加，但是这些资源如何真正的使瞄准对象受益仍是一个问题。

论坛中多次提到，当前的社会保护仍具有较高的政策独立性，我们需要进一步将它与广泛的经济以及社会发展战略相结合。从表面看，这反映出财政限制的短期行为，其深层含义在于：后威权时代的东南亚国家中社会阶层的利益代表问题，或者更广泛的讲，反映的是在多元化社会以及全世界联系日益紧密的全球化背下，公民权利的本质是什么的问题。这些重要的政治和社会问题在本次亚洲政策论坛中并未得到直接的解决，但它们为进一步的政策研究指明了方向，并为区域内政治对话的达成提供了契机。

 

稿件来源：《东南亚经济》（Journal of Southeast Asian Economies）2014年第1期。

·政策论坛·

社会保护：消除长期贫困的最优选择

长期贫困研究中心

 

要点

•社会保护在克服贫困陷阱上发挥着重要的作用：它不仅能消除穷人的不安全感，使穷人免于脆弱和无助，还能促进人力资本的增加。

•它有助于推动公民和国家之间达成社会合约。一个合理、公正的社会合约是消除长期贫困的最有效的方法。

•社会保护能通过多种方式推动益贫式增长，这些方式包括保护穷人的财产，促进其财产积累，加快资源分配，增加经济机会。

•通过捐助者的帮助，社会保护机制建立的金融成本会大大下降。

引言

在21世纪，长期贫困仍是一个极其巨大的挑战。尽管我们实现了千年发展目标，但是，据估计，有8亿人仍然生活在绝对贫困和物质匮乏的环境中，不仅如此，有许多人深陷长期贫困的泥潭。众所周知，全球都在致力于解决贫困问题，但是很显然，仍然有很多人没有被纳入到政策的覆盖范围内，政策惠及不到他们。

然而，长期贫困是可以消除的。现在很多人过上了优越的生活，这种生活是他们的父辈难以想象并且不敢奢望的。科技，金融和贸易为我们创造了前所未有的机遇，消除贫困不再是难题。

2008-09年的《长期贫困报告》认为，社会保护，尤其是社会救助，是消除贫困和脆弱性的关键政策工具。虽然现有的方案涵盖了数以万计的家庭和数亿的穷人，但是我们仍在想法设法引进更多的项目。所以，我们有理由相信，社会保护有能力改善那些处在长期贫困环境下的人们的生活条件。通过维持其基本的消费水平，社会保护能够防止人们陷入贫困，并且减少贫困的持续时间。它还可以阻止生产性资产的强制出售，保护穷人免受冲击。此外，社会保护能为穷人及其子孙后代摆脱贫困打下基础。它有助于穷人建立物质和人力资本，推动社会关系转型。而且，它还有助于推动公民和国家之间达成社会合约。同时，社会援助起到了锦上添花的作用，它能够促进益贫式增长。关于社会保护有消除贫困陷阱的作用的阐述，我们将会在下文展开。

社会保护，特别是社会救助，在减少低收入国家长期贫困方面发挥着重要作用。社会保护也许并不是解决所有贫困问题的灵丹妙药，但是，对于大多数国家来说，适度的，有针对性的社会援助计划不仅是可取的，而且是可行的和负担得起的。



社会保护对消除贫困陷阱极其重要

政策制定者在解决贫困问题时需要考虑5个主要的贫困陷阱（见图1）。社会保护是消除这些陷阱的关键政策，当然了，社会保护机制要想真正发挥作用还必须辅助一些其他策略，比如说确保人人享有公共服务。社会保护机制对于消除这5个贫困陷阱都有作用，但它最主要的贡献在于消除不安全陷阱，即，帮助那些长期生活在不安全环境下，基本不拥有财产和政治权利的极其脆弱的人们，应对外界的冲击和压力。这种不安全感将人们暴露在极为动荡的环境下，人们全身心的、反复遭到冲击，最终，他们陷入长期贫困的困境中。此外，那些缓解冲击影响的应对策略往往要在短期生存目标和过上美好生活的长期目标之间取得权衡。冲击和危机导致人们不断陷入贫困，并且使那些已经陷入贫困的人陷入长期贫困。在这其中，女性受到的冲击更大，因为她们要撑起家庭的重担。

不安全感和脆弱性是导致长期贫困的罪魁祸首之一，因此，社会保护作为消除贫困战略的一部分，是极为必要的。在低收入国家，向穷人提供社会援助是社会保护计划中最重要的一项。原因如下：1、传统的社会保护形式正处于紧张状态；2、既不存在新的、非正式的来源（如国际援助），也没有正式的机制（如私人保险市场），来帮助那些处在长期贫困中的人们；3、除了现有的威胁，新的危害和风险（如气候变化和粮食价格不稳定）不断生成。

社会援助计划能直接解决贫困和脆弱性问题。它能减轻冲击所带来的影响，帮助穷人维持生活、获得生产性资产，进而确保他们在未来获得收益。许多社会转移支付方案在受益者的选择上设有条件，如送孩子入学被当做条件之一。这一措施不仅鼓励了家长们让孩子们接受教育，而且减轻了冲击对人力资本积累的影响。此外，为了最大限度的发挥社会救助的作用，社会救助方案还应该结合收入转移手段，接受更广泛形式的援助，解决贫穷的多维和代际传递问题。

 

社会保护不仅能消除不安全陷阱，它还能影响其他的贫困陷阱，比如有限的公民权利。处于长期贫困的人们往往不具有真正意义上的政治发言权，并且缺乏有效、合法的政治代表权和权利。正如下文所说的，社会保护还能促进社会合约的建立，改观社会对穷人的看法，提高国家对于穷人的重视程度。

社会援助还能够保护穷人的资产。随着穷人资产持有的增加，（针对长期贫困人口的）私人和集体机构也不断增加。一个家庭拥有的资产越多，其在社会网络、市场交易以及正规的金融市场中所拥有的影响力越大。

另一个贫困陷阱是社会歧视。在这一环境下，穷人被剥削是常事，不仅如此，他们的选择权和话语权也极易被剥夺，最终的结果只能是，穷人难以从这种约束关系和贫困中挣脱出来。然而，通过提高穷人的讨价还价能力，社会保护可以帮助人们逃离这种剥削关系。埃塞俄比亚的现金转移支付计划就是一个很好的例子：埃塞俄比亚的贫困户已经学会和富农就分成和牲畜安排问题进行谈判。

社会保护能够促成公民和国家达成社会合约

社会保护不仅能够直接减少贫困，而且对于改变社会结构也起到了重要作用（改变当前的话语结构）。社会合约的建立是益贫式政策形成的坚实基础（详见框2）。

公民与国家之间达成合理的社会合约是消除贫困的重点。历史告诉我们，建立社会合约有很多条路径，但是我们还是要提一下，社会保护会在社会合约的达成过程中发挥很大的作用，所以我们不能忽视社会保护。社会保护能够赋权给穷人，让每个人都生活在最低生活标准水平之上。印度的国家养老金计划（NOAPS）就是一个很好的例子。作为国家社会援助方案的一部分，NOAPS于1995年推出，其目的在于为一贫如洗的老年人提供救济。刚开始，它设定：每位受益人每月从中央政府领取75卢比（约合1.60美元），州政府也会给予救济，这样一来，各州的补助平均为每月150卢比左右。尽管NOAPS在最初推行时发生了一些问题，印度政府也换了两届，但到目前为止，NOAPS依然散发活力。此外，中央政府最近扩大了项目的覆盖范围，政策能惠及到八百多万人，转移支付也已经增加了1倍多。更重要的是，最近的研究发现，人们（甚至是最边缘化的人们）要求将获得养老金作为一项不可侵犯的权利。因此，为了让这项社会合约列入印度宪法，人们正在不断努力。类似的例子还有很多，如南非和纳米比亚的社会养老金计划。



 

社会保护可以促进增长

虽然大多数社会援助计划的作用是减少贫困，但是有越来越多的证据表明，社会保护还可以推动经济发展。虽然转移支付通常是用于食品和服务方面，但是，经过一系列的观察，我们发现，一些转移支付被用来投资生产（如框3中表述的那样）。因此，转移支付不仅仅是援助即期消费，它还旨在增加受援者的未来收益，并最终达到帮助穷人摆脱贫困和刺激经济增长的双重目标。

通过直接获得信贷，社会援助能增加并保护穷人的资产。穷人在借贷时，往往会受到高信用条件的约束，这样一来，他们就没有能力投资生产，更不要说摆脱贫困了。据我们观察，定期、可靠的社会转移支付能够增加穷人获得信贷的机会。以巴西为例，社会养老保险的受益者——Prêvidencia Rural，去银行的时候只要拿出领取养老金的磁卡即可申请贷款。

如上所述，社会援助对于促进经济增长有着显著的影响。许多方案在当地卫生和教育服务的享有上设立条件，如送孩子入学经常被当做条件之一。如此一来，孩子们接受了教育，他们这一代更容易摆脱贫困。

人们也许会提出这样的担心：穷人单纯依靠转移支付过活，而不出去工作，所以社会援助会对劳动供给产生负面影响。事实上，这样的担心没有任何的事实根据。而且，社会援助可能会产生相反的效果，即增加劳动供给。通过对墨西哥和南非的研究，我们发现，转移支付使得人们更容易获得就业机会，因为受益人能够付得起公交票价，买得起像样的衣服，而这些正是进入劳动力市场所必需的。此外，有了转移支付，移民找工作更加方便。

最后，有证据表明，社会保护资金流的涌入可以刺激当地市场，促进经济迸发出活力。根据对墨西哥PROGRESA方案的研究，我们发现，非受益家庭的消费和生产性资产变多了，这意味着当地经济发展了。



此外，那些拥有较少资产的非受益家庭受项目的影响最大。非洲的社会转移支付计划执行之后，当地市场被迅速带动起来。莫桑比克GAPVU计划实行以后，街头商贩的数量迅速增长；而在纳米比亚，为了满足由社会养老保险计划催生的日益增长的需求，村庄（即使是最小的村庄）里新增了许多杂货店。

社会保护还能通过一系列的途径来激发经济增长。通过适当的项目设计，我们可以使这些影响最大化。比如说，设计一种政策，它能确保穷人接受福利之后还有找工作的干劲，而不是单纯靠救济过活；将社会保护与其他政策相结合，保证基本服务的充足供应，特别是卫生和教育这块的供应。

实施社会保护制度虽然存在层层障碍，但是这些障碍是可以克服的

根据过去成功案例的经验，一个新的社会保护方案如果要出台，改变人们对穷人的认识比“纯”技术分析要更重要。精英们需要相信，穷人面临种种制约，他们需要集体的帮助。在许多情况下，我们一直认可这样一种观念：贫困主要是那些不可控因素造成的。那么情况真的如此么？社会保护政策的制定者一定要对贫困的根源，对公共政策和私人慈善机构的相对作用，以及对发展和国家建设的概念有深刻的认识。我们经常错把穷人化为懒惰的代名词，并认为他们只会“榨干”转移支付，事实上并非如此，正如框3中描述的那样，转移支付经常用来投资食品和教育（儿童），以及生产性资产，而不是单纯用来救济穷人。

一旦社会保护项目启动，选区内将会出现两种声音，一种是反对的声音，一种是支持的声音。主导机构在政府中所处的地位是影响社会保护项目可持续性发展的关键性因素。打个比方说，社会保护常常由社会发展部或机构主导，但这样一来，项目缺乏了其他部委的有力支持，其政治影响力也将大打折扣。有证据表明：影响力巨大的部委——特别是财政部——参与和支持项目至关重要。

捐助者能获得什么经验教训？

通过社会保护建立社会合约是战胜长期贫困的重要策略，在这一过程中，捐助者会面临一些困难。对于外部参与者来说，支持社会合约的发展和深化并非易事。一方面，捐助者必须极其小心，以免破坏了社会合约的建立。另一方面，他们还需鼎力相助，全力推动社会保护制度的实行，比如说，整合社会援助项目，提供直接的预算支持，在长期贫困、公民权利和国家建设之间建立联系。

就解决长期贫困而言，社会保护虽不是灵丹妙药，不能“药到病除”，但却是必不可少的一剂良药。在表1中，我们将会展示：在不同的情况下，社会保护策略是如何调整并适应环境的？长期贫困的国家，其国家能力有限，会面临更加特别的挑战。最近，许多穷国就纷纷面临各种冲突。因此，对于这样的国家来说，它们最紧迫的事情是建立人民对国家及其制度的信任，并动员人们巩固和平与民主的果实。这时候，最合适的社会保护可能是为他们提供基本的卫生和教育服务，并进行有条件的现金转移支付。就偏远地区而言，投资基础设施建设可以改善穷人的生计（这样的项目需要精心设计，以确保它们能真正满足穷人的需要）。

在不同的受援国，捐助者在推动社会保护项目中所起的作用大不相同。我们应该区分由于国际价格上涨而获得大量矿产收入的长期贫困国家和没有大量资源的长期贫困国家。对于资源丰富的国家来说，它们有必要继续社会保护制度。捐助者应该侧重于进行技术援助，建立有效的社会保护援助机构（如教育和保健服务）。除此之外，捐助者还可以支持当地社会运动，动员穷人参与采掘业透明度行动计划（EITI）。（EITI鼓励以石油、天然气和采矿业为收入的国家更大限度地提高透明度和加强责任追究制，这样可以减轻因理财不善而引起的潜在负面影响，从而使这些收入成为经济长期发展的重要动力，为持续发展和减少贫困作出贡献。）

在资源匮乏的国家，援助国需要增加预算支持，减少援助资金的波动性，准备充足的资金以保证受援国的基本服务供应和社会保护。这将有利于人力资本积累，促进经济增长，并吸引外国投资。经济发展了，政府的收入基础才会牢固，政治建设的前景才会宽阔。渐渐地，受援国将会越来越少的依赖外界援助。

然而，社会援助项目出台的关键约束条件是：缺乏愿意资助他们，并且愿意做出长久承诺的援助者。以赞比亚为例，它最近获得了五年期的资金援助，实际上，这些援助远远不够，让捐助者做出更长期的承诺（15至25年）非常必要，这样才能覆盖到更多穷人。可是，如果捐助人要对受援国做出这样的承诺，他们极有可能遭受低创收的问题，所以捐助人极不情愿轻易许下承诺。事实上，如果捐助者能够加强援助资金的预测性和稳定性，那么他们其实可以减少甚至避免掉这类问题。然而，很多时候，捐助者的承诺与他们的行动不相符合，又或者他们的承诺没有“按时按量”完成。

社会保护机制至关重要，所以监测和评估也更加重要，因为我们需要知道它哪一部分运转良好，哪一部分有待改进。我们相信，在不久的将来，社会保护机制应该能够被设计好，并运用到那些低收入水平国家中，帮助他们消除贫困。

 

表1  国家轨迹和潜在的社会保护办法

国家	社会保护办法	评论
长期贫困国家 例如柬埔寨，埃塞俄比亚，例如莫桑比克，赞比亚	•社会保险只覆盖小部分，安全网计划占据主导地位。 •最初的重点是利用外部资源 进行社会援助。 •建立抵御脆弱性的机制。 •受益人的选择是关键。 •为了社会保护方案的扩展，宣传的重点在于获得选区支持。	•争论的焦点在于：短期社会援助的成本和收益vs.长期的社会保护。 •如果市场不能良好运转，实物转移支付（除了粮食援助）可能要比现金转移支付好。 •对社区进行教育和卫生转移支付（例如基础设施，人员，材料）意义重大。
部分地区长期贫困的国家 例如玻利维亚，孟加拉国，印度，纳米比亚，尼泊尔， 乌干达	•选择仍然至关重要。 •社会援助的扩展逐步增加。 •外部资源依然重要。	•推广项目虽说困难，但并非是不可能的事。“本地”的成功很重要。如印度的农村就业保障计划：从马哈拉施特拉到全国。 •城市贫困可能会推动政策的制定。
部分“得到改善”的国家 例如巴西，墨西哥	•获得社会救助和保险的路径变宽。 •劳动力就业风险是一个严重的问题。 •巴西和墨西哥等国家正在将政府资源从社会保险转移到社会援助方案上。	•虽然引入了医疗保险，但是社会援助才是消除贫困的关键机制。 •随着基本医疗和教育基础设施的全面覆盖，人们的需求逐渐减少。
例如马来西亚，新加坡，泰国	•马来西亚，新加坡，泰国等国家逐步从社会援助向社会保险过渡（当GDP和人均财富达到一定程度时）。	•在此期间，随着经济的快速增长，社会援助得到大幅度发展。
全面“得到改善”的国家 例如中国	•由于国有企业改制，社会保险制度被破坏。社会救助项目如雨后春笋般兴起。	•相比于其他经济转型，中国一直在发展社会援助上比较成功。

稿件来源：长期贫困研究中心。