国际减贫动态第五期

本期导读

 

研究前沿	社会保障、经济增长、就业与减贫 ——来自马拉维、秘鲁、塔吉克斯坦、墨西哥、印度和肯尼亚的案例研究
减贫经验	赋权在减贫和发展中的作用 ——经济合作与发展组织的行动

 

 



·机构内刊·

 

·研究前沿·

 

社会保障、经济增长、就业与减贫

——来自马拉维、秘鲁、塔吉克斯坦、墨西哥、印度和肯尼亚的案例研究

联合国开发计划署发展政策局

 

 

摘要

我们生活的时代似乎是由冲击和脆弱性来定义的，而这些冲击和脆弱性有可能会减缓甚至扭转人类发展所取得的成就。最近的全球经济衰退已经对人类发展指标产生一些负面影响，譬如，在最近的几十年里，将社会保护政策作为一个有效的办法来帮助家庭应对经济政策的负面影响已经引起了大家的新的兴趣。例如许多国家采用现金转移项目，提升贫困家庭的收入并鼓励他们通过在教育和健康方面更多地投资于发展中的人力资本。对这些项目的评估显示，在某些人类发展指标如学校的出勤率和健康状况方面有了明显的改善，不为人熟知的是他们对扶贫和包容性增长的持续性的影响。如果对教育和医疗有积极作用的话，这种持续的效应可以得到增强，例如，伴随着受益人将自己有效地融入到劳动力市场和地区经济中的可能性会更大。

就业是可持续减贫和包容性增长的一个关键战略。然而，经济增长，即使快速的经济增长，并不总是创造就业机会，特别是为穷人创造就业机会。此外，在目前全球的境况下，经济增长和就业都放缓了。即使经济增长复苏，生产和服务交付都需要创新和重新改组来降低成本，这很可能意味着劳动力需求减少。更慢的经济增长和较低的就业增长将使人类发展中的包容性增长和进步更加困难。此外，就业岗位的质量也对人类发展的结果至关重要。不安全、不稳定和不受保护的就业限制了对减贫产生持久影响的潜力。在这个意义上，就业政策和社会保障政策和规划的密切联系也可以促进家庭和整个经济的弹性。

就业和社会保障是包容性增长、持续减少贫困和改善人类发展的关键。然而，建立它们之间的联系，加强就业和社会保障的积极作用仍然是一个需要学习的领域。

本研究通过对马拉维、秘鲁、塔吉克斯坦、墨西哥、印度和肯尼亚六个国家的案例研究来回答上述问题，评估这六个国家如何借助国家政策、通过改善它们之间的一致性的目标来加强社会保障的就业项目的影响。通过研究这一系列的社会项目，来评估他们支持更多的包容性增长和持续减少贫困的潜力和限度。同时，还专注于设计和实现问题以及它们与其他社会和宏观经济政策之间的关联。这项研究为这些问题提供了宝贵的见解，强调了决策者的关键政策考虑。

社会保障与劳动市场：以农业为中心的马拉维

马拉维是一个欠发达国家，处在非洲中部，拥有1300万人口。此外，马拉维还是一个农业国，全国有90%以上人口从事农业。农业是其国民经济支柱产业，农业产值占国内生产总值的1/3以上。它的农业经济以小规模的农户生产为主，主要种植经济作物（主要是烟草、咖啡、棉花）和必要的粮食作物（玉米、高粱、小米）。

贫困的烙印深深地刻在这片土地上。土地有限、生产技术落后、劳动力孱弱、农村人口众多、民主制度疲软，这些都决定了马维拉社会极其脆弱。马维拉似乎陷入了恶性循环：小农更难摆脱贫困，社会发展更加滞后。然而马维拉并不甘于如此。

上世纪90年代中期以来，马拉维政府推行私有化和脱贫计划，但因吏治腐败被西方冻结援助，经济发展受阻。穆塔里卡上台后，努力改善同西方关系，西方逐步恢复援助，经济形势趋于好转。此后，马政府进行大刀阔斧的改革，制定益贫式计划，实施社会保障方案，最终取得成效，马维拉的极端贫困人口逐渐减少。此外，马维拉增加农业投入，扩大实施农业补贴计划，充分发挥农业在推动经济增长中的作用，经济得以复苏。

马拉维的贫穷结构决定了其减贫的主要途径只能从农业下手。

一是，通过向农户转让玉米种植技术，给予农户补贴，马拉维的赤贫情况有所好转。作为政策工具——农业补贴的发放可以增加穷人的生产积极性、提高土地的利用率、确保粮食安全。研究发现，增加小农玉米产量是减少贫困和提高粮食安全性最快的方法。特别是在2005年以后，这一办法所取得的成效是显著的。

二是，提供免费的种子和肥料（氮肥），提高农户生产力，增加玉米和烟草的比较收益，从而刺激生产。农户可以直接从销售或通过减少依赖市场间接获得较高的收入。玉米技术的转让提高了产量，农户可以腾出剩余的土地，种植其他作物，包括经济作物和传统主食（如木薯、红薯和豆子）。此外，女性同样可以从技术转让和补贴中受益。通过辛勤耕耘、扩大生产，女性也能够获得较高的收益。

三是，在种植季节，农村劳动力完全投入使用，劳动力一下子变得短缺。这时候，市场通过大幅提高计件工作薪酬调节资源的分配。工资调整相当于财富从非穷人那里转移到穷人和赤贫的人身上。相较于投入农业生产，赤贫的人能够从计件工作和非农业劳动中获得更高的收益，因为农业生产只能提供较低的回报率，而后者回报丰厚。

四是，技术研发遵循明确的农业发展战略，即最优使用国家的土地和水资源，因地制宜，避免低级错误，例如在不适合种植的农业生态区域大力种植玉米。此外，确保玉米价格平稳。

总之，要想发挥农业对推动经济增长和减少贫困的作用，需要一些必要的社会保障政策辅助:对拥有土地和劳动力的穷人提供普遍的输入转移；为种植玉米或大宗经济作物的非贫困人口提供补贴；为极度贫困的人，尤其是缺少土地的、劳动力稀缺的家庭提供粮食和现金转移。

为应对暂时和慢性贫困的社会政策：秘鲁1990–2010年的探索

最近几十年，无论是在经济快速增长或在经济增长缓慢的时候，拉美国家的政府都实行有利于减贫的社会政策。秘鲁也不例外。秘鲁在20世纪早期遇到危机的时候就大量的实行了此类政策，在最近的高速增长时期依旧沿用了这些政策或者改变这些政策中的部分内容来应对新形势。本节想要说明，秘鲁自1990年以来实施的社会政策对其经济发展所起的重要作用。

秘鲁是拉丁美洲中等收入水平的国家之一，其与国际经济的主要联系历来是通过矿物或其他自然资源的出口来实现的。其相对较低的收入和依赖矿产出口造成了高份额的劳动力（人均收入）占领非正式的活动和服务，各种对农业的阻碍使秘鲁的城市化快于正常的速度。矿产出口的波动性导致国内经济也遭受严重的波动。这些反过来导致政治领域和经济政策的大幅波动，在过去的半个世纪中包括一些主要的波动政策取向，从或多或少的民粹主义向或多或少的传统转移。虽然国家从很多优秀的经济学家和专家提供的建议中获益，但制度质量总体趋于疲软，这种情况一直持续到最近（索普，1991）。中间偏左的政策，如职工管理系统，涉及超过四分之一的人口，因为绝大多数是从事农业或在小城市非正规部门就业（韦伯，1975）。这个复杂场景预示了秘鲁的经济和社会政策的演变。直到1980年代，社会政策仍然是传统的，由国家提供资助和管理，所提供的补贴也倾向于仅仅给予那些比较正规、组织化程度较高的机构和组织。到1990年，社会政策的操作化定义已经被局限在专注于某些特定的目标和针对特殊的贫困人口的策略性措施。

一些社会项目（例如小额信贷）有可能产生相当大的就业，而另一些则不会。我们认为：

（1）就提供消费而言（譬如食物转移）或最终的服务（譬如识字计划和综合健康系统）在短期内创造就业和劳动收入的能力有限。

（2）CCT（Conditional cash transfer，有条件的现金转移）项目可以有很大的潜力来促成更好的未来就业，有助于劳动收入的受益者，只要未来劳动力需求足以使他们偿还对的教育（或健康）的投资。

（3）更直接的促进劳动力就业的项目是那些旨在创造就业和关注修复道路或小范围的地方生产项目。在就业方面，他们运行的时间越长，影响越大。这些都是临时项目，因此就业的效果只是暂时的，通常需要先前的培训课程。所期望的是受益人参与这个项目后，他们将在现代部门被聘用。在大多数情况下，这可能是不切实际的，但如果受益人转移到任何体面的工作中，这个项目可以被认为是成功的。

（4）通过经济活动和社会政策产生的临时就业和长久就业需要一个对比分析，使用可利用信息的方法体系。

（5）为了更好地理解非正式或微型企业行业本身和小额信贷的影响，继续分析其深度是有价值的，以此来澄清小额金融服务。

（6）关于劳工政策本身，秘鲁在1990年代早期进行重大改革简化劳动立法，以减少各种公司成本和劳动力的弹性。就正规部门结业和劳动结果的增加而言，目前还没有明显的证据表明预期利益增加。正面和负面的影响仍然可能引起实质性的滞后。

经济改革、移民与就业：塔吉克斯坦转型经济体的挑战

塔吉克斯坦是一个小型、低收入国家，伴随着前苏联解体，这个国家在过去20年里经历了创伤性过渡后，随后又经历了内战和严重的经济危机。剩下了被破坏的经济和脆弱的机构，在此基础上由停滞向面向市场经济过渡。在1991年获得独立付出了极高的代价，以前在完全融入苏联的情况下能够获得大量的补贴。塔吉克斯坦没有获得任何好处，除了遗留下了内战的根源，直到1997年内战才结束，在联合国和其他邻国的帮助下国内两个政党才达成和平协议。

要实现一个光明的未来，塔吉克斯坦面临至少两个主要挑战：一个是环境，具有破坏性的植物、低下的重组经济效率、环境损害大的农场，这些问题都可以追溯到苏联时代，其他措施也是必要的。最后，这个国家已经成为鸦片从东亚到俄罗斯、从西欧到更大范围的其他地区的主要中转站，因此，与该行业相关的工业也存在遭遇腐败和上瘾的危险。

这个国家面向贫困人口的持续增长和减贫的最重要的策略是通过推行家庭农场政策，把土地进一步分配成小的单位，改革农业营销系统的输入和输出、发展小农场的支持系统使其可以提供所需的基础设施和新品种，通过这些来提高经济生产力。其他部门需要的具体政策是支持非农业的MSMEs（Micro，small and medium-sized enterprises，微型、小型和中型企业），一方面这种努力减少了官僚对它的妨碍，另一方面是开发了一套积极支持的项目和政策。

国家水电潜力的发展都体现在优先工业输入和向人口提供电力和水等方面。但由于他们创造一些就业机会，资本密集型活动必须由劳动密集型（如家庭农业和MEMSs）来平衡；否则，任何增长的结果既无法创造就业也无法造福于增长的贫困人口。

卫生和教育系统和基础设施背后也面临重大挑战。高优先级的元素是对食品安全的贡献（超越发展一个强大的家庭农场系统），初级卫生保健的改善，计划帮助最贫困和最脆弱的社会成员。改善粮食安全需要超越短期反应，保护和促进人民的生计。诸如市场准入谈判或处理土地权利和职业等都是是长期问题，与大部分的短期的危机导致的人道主义工作的需要形成对照。

劳动力、收入与社会项目：墨西哥案例

目前墨西哥在拉丁美洲和加勒比地区（LAC）是第二大经济体，在全世界排名第14（世界银行，2012）。然而，在过去的三十年里，墨西哥经济表现低迷，平均年增长率只有2.2%（1981-2011年），人均国内生产总值（GDP）的增长率只有1.4%，单位劳动力平均产出也毫无净收益。经过一段时间的结构调整，墨西哥成为吸引外国资本的目的地，导致大规模的资本流入。自1994年金融危机以来根据传统的标准，国家的宏观经济管理逐渐改善，与之伴随的是通胀已经减少，利率创纪录低点，但是经济以平均2.5%的速度增长仍然令人失望，2008-2009年的全球经济和金融危机的短暂而深远的影响，导致了最近的经济反弹。

墨西哥向美国和加拿大的出口，以美元计算在1993年到2002年之间增长了两倍。虽然贸易的增长已经放缓，自2000年以来，墨西哥的贸易（出口和进口）与北美自由贸易协定伙伴仍相当于其2002年GDP的40%左右。同样的，北美自由贸易协定帮助提高外国直接投资（FDI）流入墨西哥，这从在1991-1993年的120亿美元增加到大约540亿美元在2000-2002年。在墨西哥从几个方面增加了贸易和金融联系对经济增长动力的影响。

墨西哥的案例研究提供了一个详细的关系图，一方面包括公司规模、部门、工种（永久和临时），另一方面包括工人福利和一些政府的计划，很明显，只有少数的墨西哥工人可以被描述为拥有足够好的工作条件，包括安全，大部分新工作近年来在微型企业创建了。最近的趋势导致许多观察家认为，在未来几十年内，非正式部门仍可能在墨西哥大量存在。

除此之外，小型企业和非正式部门的异质性（相互重叠但不等同于）不仅体现在人们所从事的生产活动的性质，也在于和公共机构的对接类型与适用于工人的社会保障类型。这种异构性为墨西哥和发展中国家的政策提供了挑战（现在或未来）：

（1）建立有效的社会项目的宽覆盖面；

（2）在较小的/非正式的企业建立有效的支持项目提高生产率和收入。

很明显在可预见的未来，政策过分狭隘地集中指向经济增长和正式部门的扩张是不可能解决墨西哥的贫困和就业不足问题的。

保障农村贫困人口的工作：对印度公共工程项目的评估

2005年8月25日，印度议会制定法律保障了农村房屋所有者的权利，并且规定了农村居民拥有至少100天的带薪工作，这一项重要的立法后来改名为圣雄甘地《国家农村就业保障法》，在许多方面，它代表了印度历史上就业计划的一个里程碑，甚至也许还是许多其他发展中国家的社会政策的参考点。社会包容的特性使其维权方法依赖地方自治并且户主要关心重要的公共事业。其规模在印度或在其它任何国家是史无前例的，带来重要的设计和管理挑战。

本研究表明，《国家农村就业保障法》的就业计划对经济有积极的影响。这表明，它的直接减贫效应是在更广泛的经济问题方面降低成本，尤其是对国家的GDP来说。这项法律产生良性的再分配效应。通过计划在经济方面的发生的变化，该法案的实施导致在农村和城市地区进一步创造了就业机会——穷人有可能获得工作——加强农村穷人的福利并在城市地区扩展它们。由于就业岗位的增加导致的劳动收入的增加的计划虽然小，但是这种小规模的变化主要是由于仍然相对较小规模的项目，此外，这个项目的成本是可控的。研究还发现与穷人相关的潜在成本：随着经济扩张和穷人状况的大幅改善，他们消费的商品的价格可能会增加。就一般穷人家庭的生存成本而言，这种增加是小的并且不会引起关注，该项目的好处在于不仅仅弥补了价格的增长。然而，对于极度贫穷的农村居民而言，他们不会从该项目的工作中受益，在生活成本方面即使是小的上升也很重要。这表明需要补充法律从而为没有受益的家庭提供帮助。

如果项目不能百分之百有效惠及农村贫困人口的话，该项目的经济影响和间接分配效应不会形成显著影响。即使项目的规模在印度或其他地方是史无前例的，我们的研究结果表明，该项目在宏观经济层面上，其分配效果与预算是相适应的，有积极的成效。因此，尽管它代表了一个重要的管理挑战，至少从分析其变化的范围来看，过去和未来的快速扩张放大并不会对宏观经济或分配产生消极影响。

在法律实施之后，假设土地的生产力有了合理的增加，法律创造就业的短期效益就会被耦合，从而实现减贫和增强经济。然而，穷人没有从更高的土地生产力中获得好处。这并不意味着反对该法案，因为它很大程度上取决于严重的土地集中状况。这一发现表明，需要加强该法律的条款旨在提高贫困人口的土地的生产力。该法律的就业创造和土地生产力行为是相辅相成的，在抵消对食品价格影响的情况下，呈现该法律的一个潜在的强大工具就是，在短期和长期内减少贫困。

青年失业与贫困：肯尼亚青年就业的挑战

肯尼亚面临着巨大的失业问题，对年轻人的影响尤其严重。青年失业率比成人失业率高出好几倍，尤其是在城市和女性当中特别高。年轻人长大后，他们与家人的联系遭到破坏，成为经济上的独立者的希望也遭到破坏。从童年过渡到成年期，如果他们从父母那里获得独立的话，那么，在这期间获得可接受的、高质量的工作是至关重要的。改善就业市场的机会和增强他们形成家庭的愿景也是重要的。

在过去的四十年里，面对肯尼亚的失业和就业困难的现实，历届政府均假定将优先创造就业作为核心政策（肯尼亚共和国，1969；1983；2008a；2008b）。最近，制定政策旨在创造就业并专注于年轻人。在这方面重要的项目是劳动力部门的针对青年和人力资源开发计划（2008-2012年）和KaziKwaVijana（KKV）计划。发起于2009年4月的KKV计划，旨在每年使用200000到300000位年轻人在农村和城市地区的劳动密集型的公共工程项目中参与工作，实现由不同的部门进行管理（总理办公室，2011）。本节使用2005/2006的肯尼亚家庭预算综合调查（KIHBS）的主要特征来描述肯尼亚的青年就业挑战，进而探讨青年就业政策。

人口趋势一直是肯尼亚青年就业挑战背后的一个因素。年轻人对劳动力市场产生的压力已经开始减轻，并且这可能会增加政策的有效性，这些政策旨在为年轻人改善劳动力市场机会。  

正如2005/2006年KIHBS（Kenya Integrated Household Budget Survey肯尼亚家庭预算综合调查）描绘的那样：关注肯尼亚青年失业问题首先要关注那些年龄在18岁到25岁之间的；其次要关注那些年龄在15岁到18岁之间和25岁到29岁之间的；最后再关注年龄在30岁到34岁之间的。尽管青年失业率在城市地区更高，但是不应该忽略农村地区。部分原因是农村失业青年的数量比城市更多，部分原因是一个运转良好的农村青年就业计划通过把年轻人从农村转移到城市来减轻他们的压力，这样可能会缓解城市失业率。解决农村青年失业率不会从根本上改变城市长期的经济吸引力，但它可以使城乡移民和开发过程更加理性和人道。

值得注意的是，女青年失业率非常高，因此青年就业促进政策需要对女性保持非常高的关注。青年失业率也显然与贫困相关，所以以穷人作为目标群体也应该成为就业促进政策的另一个方面，并不是因为组的规模大小，而是因为他们的总体就业形势是最坏的。增加教育带来更好的就业结果，有证据表明，在公共和私人雇工的正式企业可能在实践中越来越多地限制那些至少是中等教育的人。青年就业促进政策应该给优先那些受过初等教育和中等教育的青少年，然后是那些没有接受过正规教育的青少年，最后是那些受过高等教育的青少年。失业的阶段模式和就业的结果和收益的结构表明，相较受过中等教育的青少年而言，雇主在较小程度上更喜欢受过高等教育的青少年。

有证据证实了青年就业促进政策应该增加教育和就业。在解决青年就业的挑战方面肯尼亚积累了重要的经验。加速增长将是解决这一挑战的一部分，但是需要做更多的工作。肯尼亚政府允许其现行政策自然地发展，评价工作应该用于更好地理解教育的作用在劳动力市场的插入，肯尼亚政府允许其现行政策，评估工作应该更好地理解在劳动力市场插入教育的作用。特定性别类型的政策需要实现，学徒计划应该升级，促进措施应该被实现来支持从事非正式活动的年轻人，具体的就业创造计划需要到位来致力于农村和城市地区贫困人口的收入和生活条件。特别需要重视的内容应该是在正式和非正式的领域哪些因素决定了劳动力需求，利用这样的政策可以加快需求的增长。

结论

这个案例研究的许多结论是基于这六个国家的具体分析，直到很多类似的问题在很多国家被提及时才能使这种共性适用于这些假定。从这些案例中我们也得到一些新认识，根据他们是否涉及到政策领域本身、机构或方法来划分可以帮助我们更好地理解问题。

基于这些案例描述与分析，我们可以得出以下政策认识：

（1）小规模农业有着关键的作用。以马拉维、塔吉克斯坦和肯尼亚和印度为例的研究发现，小规模农业在某种程度上是经济增长的动力，是许多穷人就业和收入的发动机，是许多家庭粮食安全的主要来源。

（2）对于许多需要考虑规划和实施的社会保障项目的穷人而言，粮食安全是一个大问题，特别是在低收入国家，很大程度上取决于农业部门。好的政策在这个领域以一个强大的小农场系统开始，然后从印度的农村就业计划到秘鲁的一杯牛奶应该辅以一系列工具。

（3）在一些国家，出现了戏剧性的劳动力需求与供给的失败，产生高水平的失业和就业不足，尤其是肯尼亚的年轻人，但鉴于其人口快速增长可能在不久的将来出现在马拉维。在类似秘鲁和墨西哥等发展中国家，这一不足相较公开失业而言更多反应在城市非正式的高水平失业。

（4）劳工政策和社会保障系统的结构和非正式结构之间可能存在复杂的相互作用。墨西哥的一个争论中心在于全民社会保障的某些形式是否有助于通过降低激励来促成非正式结构，与随之而来的经济和社会成本。这仍然是模糊的证据。

（5）在教育和培训领域要想获得成功面临着巨大的挑战，虽然没有人怀疑投资知识和技能有助于经济增长和诸如传统的现金转移的干预措施，不仅可以提高人力资本水平，也有助于更大的平等机会和结果。

（6）健康政策的很多需求与教育的很多方面形成了鲜明的对立，毫无疑问这需要建立一个在能力方面大大超越现状的健康卫生系统。在这个领域所需要的是更多分析如何使这样的系统更有效，对服务和干预哪部分更好的内部组织和更好的理解能带来最大的社会回报。

（7）对于低收入家庭而言，移民是一个重要的安全阀，正如现在的塔吉克斯坦一样。在这些案例中最佳的社会保障在不同的方面可能显著不同，例如，移民儿童的特殊教育的挑战和没有移民的低收入家庭的特殊需要。

六个案例的经验教训

发挥小规模农业的关键作用

就马拉维、塔吉克斯坦、肯尼亚和印度而言，小规模农业对于促进经济增长、减贫起着关键作用。小规模农业是许多穷人就业的途径，收入的来源，也是保证食品安全的重要方式。与此同时，要想发挥小规模农业的作用，补贴是必须的。

扩大就业是益贫式增长的重要战略

在一些国家，劳动力的需求和供给的极度不匹配，导致了严重的失业问题。随着人口的快速增长，失业率不断攀升。面对不安全、不稳定和不受保护的就业环境，人们无所适从。制定就业政策，规范劳动力市场，解决劳动力过剩问题，是推动经济发展和减贫的重要一环。  

教育和培训面临挑战

尽管没有人会怀疑知识和技能投资对经济增长的促进作用，但是，最近的分析表明对教育的投资得不到相应的回报。越来越多的人从学校毕业之后得不到期望的工作。他们从教育中看不到未来，因而，越来越多的人选择了辍学。在教育和培训领域，如愿获得预期的成功和回报往往不是一撮而就的。

医疗系统有待完善

毫无疑问，我们需要高效的、完备的医疗系统。我们亟需弄清哪些服务和干预措施能带来巨大的社会效益。有些干预措施不仅成本高昂而且回报极低。

人们理应从完善的医疗系统中获得更多的便利和收益。

教育和培训面临挑战



 

 

·政策论坛·

赋权在减贫和发展中的作用

——经济合作与发展组织的行动

经济合作与发展组织发展援助委员会

 

 

摘要

通过总结非洲和孟加拉等国减贫项目的实施，发现赋权与减贫两者之间在经济（市场、体面的工作、生产性资产、政治（代议性、集体行动）和社会（个人能力、批判意识）3个方面、7个领域中的相互关系，并重点介绍了在这些方面如何实现赋权。通过强调市场准入和市场价格调解机制，妇女社会地位提升得到同等工作机会，对生产性资产的管理三方面的经济策略，以通过经济手段实现男女同工同酬、城乡经济联动的经济赋权目的。通过强调代议性和直接在集体行动中提升穷人参与的能力方法，以通过政治手段实现或直接或间接的利益表达的政治赋权目的。通过强调个人能力的提升和对问题的批判性见地的培养，提高穷人运用权利的能力，从而实现每个人都有用权意识的社会赋权目的。

文章重点强调了捐赠者在7个领域中可以做出的贡献和需要注意的问题，并在第五部分对捐赠者在赋权行动中的作用做了总结与归纳，同时还提出了捐赠者在赋权过程中要避免对赋权实施的误导。文章指出，赋权是一个漫长的过程，期间会出现很多不可控的问题，所以制定的赋权政策需要具有灵活性。最后提出权利资源的重新分配对减贫的重要作用，并肯定了赋权的过程性和灵活性。

引言

在当前的非洲，去权现象广泛存在，而且又是最难以界定清楚的问题，因为它可能常常与缺乏自信、冷漠、恐惧、或者无法主宰自己的生活等问题相伴而生。我们发现，去权这一综合性问题往往成为解决非洲基础设施不足和政府治理失败问题的瓶颈，同时去权也给个人或团体改善他们境况带来很大的阻力。

不公和权力失衡、不利的就业条件、经济发展机遇的缺失以及丧失对资产的控制，以上种种都显示出对人民的去权加剧了他们的贫困。这篇政策指南将从赋权和减贫之间的因果关系出发，从经济、政治和社会3个方面的6个领域，即市场、体面的工作、政治代表性、集体行动、个人能力、批判意识出发，逐一说明捐赠者在这些方面为支持或加强赋权所能做的。

为达到千年发展目标以及解决全球化发展中产生的各种问题，经济发展就必须致力于减贫。另外，为削减贫困，也可以通过赋权。因为对穷人的赋权有助于保障他们的权利并以此推动减贫的发展。而在这个方面捐赠可起到如下作用：第一，通过直接对穷人赋权以保障他们的权利。第二，为促进和实现赋权的多维效果，捐赠者可采用各种援助方式。第三，赋权的实现需要人们自觉的行动，捐赠可以通过强化有利于赋权实现的环境来促进赋权的实现。第四，捐赠者需要处理好使穷人持续贫困的权力失衡的问题，捐赠者必须意识到他们在这种失衡关系中自身的角色。第五，赋权的实现需要时间，坚持不懈的努力以及在短期结果和长期影响之间做出平衡。

这篇政策指南起源于发展援助委员会，通过展示赋权在减贫方面的多重作用以及推动扶贫发展的指导性作用，解释了赋权在推动扶贫政策落实上的作用。这份政策指南证实了在实际中捐赠者如何建构赋权。它详实地展示了捐赠者在实际中帮助建构赋权的案例，并使人们意识到扶贫并不像是日常的商业活动，而更像是难以饱和的长期的过程。

这份政策指南结合了当前最新的有关赋权与减贫之间关系的理论研究，同时通过从有关赋权任务团队研究的有关良好实践的案例中提取出一些信息，展示了当前发展与合作对减贫作用的现实经验。最后它反映并洞察了三个南部公民社会成员在这方面的经验。介绍之后第二节考虑到赋权和贫困人口的增长之间的因果关系确定了7个域的授权。第三节讲述了为支持和加强这些领域捐助者能做些什么。第四节指出捐助者应如何使这种支持最佳且有效。包括有关开发合作的关键信息。第五部分是结论。

赋权与减贫、发展的关系

赋权是一个涉及权力、实践、能力、自治、选择和自由等多方面因素的概念。就本政策指南而言，赋权仅仅是指：个体或者是团体，为他们自己争取更好的生活的权利。从减贫的角度讲，穷人需要改变现存的权力关系以获得影响政治、经济和社会资源的权利，稳固他们生活的机会。

赋权和减贫的实现形成一个良性循环。经济、社会和政治方面相辅相成的授权允许人们通过参与、贡献、并受益于经济增长过程，来走出贫困。这可视作是承认他们的贡献价值尊重他们的尊严和使他们为今后在讨论公平分配经济增长好处上更具有谈判力。

下面我们以孟加拉国千年发展目标在赋权和增长关系上所取得的成绩为例来具体分析赋权与减贫、发展的关系。尽管孟加拉国依旧不是一个强赋权国家，但是它在经济发展和社会建构方面取得了显著的成绩：增长率上升、贫困率下降。它可以表现在以下几点：首先，妇女可以有机会得到工作。他们不仅有能力为自己的健康和教育投资，同时还有能力为他们的孩子投资。其次，妇女有参与政治的权利。虽然并不是所有的经济赋权都是平等的赋权，但同工同酬的进步，使得女性的社会地位得到极大提高。孟加拉国经历了历史上最快速的生育率下降它将初等教育中的性别差距减少到在二级水平并降低5岁以下儿童的死亡率和孕产妇死亡率。解释孟加拉国所取得的显著成果，其中包括政府政策、一个囊括妇女权利组织的极其活跃的公民社会和民主等因素。

综上所述，孟加拉国在扶贫和有偿工作之间有一个良性循环，这个循环的实现需要人在教育和健康上的发展，以及集体行动和政策支持。从其他来源我们知道，小额信贷组织生成的关键是提供成员在经济和社会方面赋权上的意识和领导力。虽然国际发展合作组织是唯一致力于此过程的组织，但是捐赠者仍可以在7个领域建构思考和规划。

政策有时可能导致不利于赋权发展的环境，它限制着这些领域赋权的实施，使得人们陷入长期的贫困中并使得人们付出后而没有收获。因此，政府及其合作机构在建构利于赋权发展的环境中起着积极的作用同时还能给人们赋权行为提供指导。第三部分的“赋权的领域”将解释这个是如何实现的。

目前这份指南没有考虑潜在的赋权或捐助国政府不赋权对全球金融、贸易、气候变化和其他国际政策领域的影响。今天在发展中国家的贫困人口依旧缺乏话语权以及对全球机构决策的影响。捐助机构中一些已经支持跨国网络例如女性临时就业组织、全球化组织，以增强他们在全球决策中的影响力但这必须达成更广泛的政策承诺以实现减贫。



 

 

赋权行动

本节指出捐赠者可以采取那些行动以促进所确定的赋权领域。我们注重探讨经济赋权、政治赋权和社会赋权三种赋权行动的实践过程和实施要点。

经济赋权

经济赋权是人们通过其能力选择从事某种生产、投资以及决定何时以怎样的方式进入市场并影响投资以掌控自己生活的实践。政府和发展伙伴在强化经济赋权上发挥重要作用。他们可以通过对经济和社会基础设施建设的投资以及通过资金转移和其他社保措施对得体的工作进行管理。通过一些项目和政策使得穷人不论是个人还是集体可以获得管理资产的机会，使市场运作有利于穷人。

使市场环境有利于穷人

在许多不发达国家，资本和规章会被不公平的经济政策削弱或影响，市场失灵。表现出缺乏竞争力，滥用经济权力和弱者进入市场时遇到的不利的贸易条件的特征。这在农村市场特别是基本食品、农业投入、劳动力和资金上表现的特别明显。这种类型的市场并不适合穷人因为他们在成为劳动力输入和农产品市场上是弱势群体。

穷人缺乏要价能力，对收购商或买家的选择也十分有限并且缺乏待价而沽能他们很少组能织起来以形成强大的政治力量与其他利益集团在制定政策或市场规则方面竞争。

市场失灵迫使穷人无暇顾及乡村发展、乡村市场基础设计建设中缺乏活力和垄断盛行等问题。在收购商达成共识后，农民就不得不按照他们的定价出售产品。受全球食品价格上涨的影响，在许多国家的城市引发了抗议活动。

当穷人购买消费品、进行生产投入或者出售他们农产品时，他们不得不按照收购商提出的条件。市场在这方面无法为穷人提供保障，就使小规模的生产者和农户面临极大的风险，并阻碍了他们在生产技术和规模上的投资，因为他们怕高额的投资无法得到相应的回报，或者种植的并不是市场所需要的。

同样的，当市场提供的职位较少而就业压力较大时，那些依靠出卖劳动力赚钱的人就丧失了要价能力。这种劣势尤其表现在女性身上，不论在家庭经济还是更大的劳动力市场上都难以掩盖其劣势。在家庭中传统的角色分工为：女性无偿承担家务劳动，如照顾和教育子女，赡养老人，做饭等。因此，女性没有时间从事生产性劳作，无法为家庭创收，无法加入到雇佣关系中。在市场中，护理工作不被重视，其价值被低估，使得女性在从事这些工作时收入很低，例如护士或者对老人和小孩的护理工作收入都很低。

在市场和政策规则制定过程中对穷人赋权，以形成有利于减贫的市场环境。这点捐赠者可起到积极作用。他们可对穷人所从事的行业进行支持竞争、提高体力劳动市场价格、税收政策等影响，以改变政策决策环境，最终提高穷人的劳动收入保障他们基本的生活水准。捐赠者还可以通过创新行政管理措施来帮助穷人，例如鼓励地方政府与微型和小企业签订合同以保护小商贩的利益。

核心观点主要有：

1、不平等和权力失衡导致市场失灵且妨碍穷人投资到生产规模等方面来增加收入。

2、捐赠者可通过以下几点帮助建立平等的合理的经济政策：首先支持经济、政策、监管和法律环境，促进穷人获得进入市场和资产的机会。其次，为小的生产商提供直接帮助。最后，促使私人领域逐步形成竞争并日趋步入市场领域。

3、女性处于一种更为不利的地位，因为她们在家庭中的劳作是无偿的义务的。捐赠者可以通过提供基础设施、技术以及社会项目以减少女性劳作的无偿性并利用社会的力量将其转化为护理的工作。

女性的赋权可通过强化她们劳作的经济价值，提高护理工作的社会地位来实现。乏味而且耗时的工作可以通过在水源供应、提高节能技术以及对现有学前教育、健康和教育等领域的扩展服务的投资而实现。社会上普遍认为，要解决在护理行业内的歧视性，建立起平等的规范，需要通过增加男性在护理工作中的比例。资金转移计划使得女性更加关注结果，并且意识到护理工作的重要性以及提升自身的劳动价值。捐赠者可以影响公共财政使之承认无偿工作的重要性并确保在这些领域的捐赠和公共支出。

捐赠者可以鼓励并支持法律改革，包括商业登记机制，公正的合同和对争端的解决。捐赠者也可通过建立创业发展规划和获取市场信息直接支持生产商。例如为利比亚女性提供手机。他们还能促进生产的组织化和职业化，使生产专业的同时更具有民主性和包容性，能使得他们管理自己的食物并进入一个和政府进行政策对话的状态。

捐赠者可以通过建构一个容许公平讨论的组织氛围，鼓励价值链中的互动。捐赠者还可以与私人部门合作以减少在全球价值链中的权力失衡问题。良好的实践是不能让不经济的成本完全由私人部门承担。

社会保障机制，特别是现金转移，在促进贫困家庭的经济活动中起着重要的作用。它的主要作用是防止穷人在市场价格最低的时候出售他们的产品，同时为他们谋求好的工资待遇和就业条件。通过一个较低水平的安全保障以鼓励穷人进行生产投资。这一行动在当地市场上引发了明显的乘数效应。

                表2  通过价值链实现赋权

 

“蜂蜜关爱非洲”是一家公司与乌干达、坦桑尼亚和肯尼亚的蜂蜜小生产商和农村社区联合推出的活动。公司建立了包括农村社区、非政府组织和捐赠者三方在内的共同承担责任的运行模式。公司提供设备和培训，从蜂农处以协商价格购得蜂蜜。农民和社区可通过公司、非政府组织和捐赠者推广服务。“蜂农和蜂蜜关爱非洲”这个组织协商蜂蜜价格。这样的做法保证了蜂蜜成本和利润方面信息的透明。捐赠者和非政府组织充当调停人和交易透明的担保人。

 

体面的工作

大多数穷人通过自己或者以家庭为单位从事农业、牧业、渔业为生。然而极少数农民也会通过就业养家。在发展中国家，穷人主要在非正规经济部分就业。这种不正规的雇佣常发生在自主创业和未注册的小公司内，这也就意味着穷人的利益无法受到法律保护并且没有劳动和社会保障。在许多国家劳动法规、工会以及就业标准的统计部门会限制这样的就业，以保证其不会超过正规的就业。类似的公共和私人医疗、社会保险和养老金都不提供给个体工商户和没有执照的公司。由于缺乏社会保障意味着穷人面临着无法脱贫的就业前景。

收入上的性别差异：女性平均收入低于男性。大多数女性必须兼顾有偿工作和无偿护理工作。因此女性经常从事兼职和计件工作，这样的工作工资往往比较低，工作缺乏稳定性并且为要价而进行的集体行动更难达成一致。因此，可以看出女性很少有时间从事有偿职业，并且即便找到了他们也很少从中受益。

核心观点主要有：

1、发展中国家的大多数人在不能保障他们利益的非正式公司工作。

2、促进和支持实现体面工作的原则有：权利、利益表达和社会保障。

3、重视妇女无偿工作的价值，通过政策和项目以减少繁重的家务劳动以实现性别之间的公平。

大多数穷人缺乏国际劳工组织所定义的体面工作，因此他们有权利去表达想要一个维护他们尊严的工作。那些拥有体面工作的人在经济活动中更加积极：他们有消费的意愿，愿意储蓄也愿意投资。他们会纳税并被纳入到社会保障体系中。工会是公民社会的重要元素，他们代表着穷人的利益。妇女自主就业联盟的例子就证明了这点。

青年人的就业问题也需要重视，因为他们可能凭借其精力和技能推动增长和社会和谐，但也有可能从事政治暴力等活动威胁到社会的和谐与发展。其中童工的问题更应该得到重视，因为童工常常是穷人家维持生活的一条出路。但这些孩子长期收不到教育最终影响到他们之后的生计和就业能力。有条件的支付转移既能减轻穷人家的负担，又能送这些孩子上学。

捐赠者为提供更多的得体工作而影响国际法等规定可以起到积极的作用。这包括支持国家法律和规范的实施。如唤醒公共意识，支持公共工程项目符合得体工作的原则，并促进社会对话。

对生产性资产的控制

一些资产是个人和家庭不断积累并归自身所有的牲畜、工具、房屋、商店、设备、资本和土地。对这些资产的品均分配在扶贫中至关重要。低的和不定期得到的收入使得很难对资产进行评估。而且由于疾病、失业等问题的出现还会迫使人们出卖他们的资产或者使他们的孩子辍学。社保体系能帮助人们从危机中走出应对风险以及强化他们的能力。

土地、自然资源、水、灌溉管理系统、道路和其他公共基础设施由富人或者有政治影响力的人控制，穷人被排除在使用这些设施以增长财富之外。

核心观点主要有：

1、自我创业所产生的资产是经济赋权的核心。

2、建立财长保护政策避免穷人在迫不得已的情况下贱卖资产。

鼓励法律为保障人们的资产而改革。

3、集体资产的管理。

4、建立财长保护政策避免穷人在迫不得已的情况下贱卖资产。

由于缺乏法律的保护穷人的资产处于被国家或者强势利益集团吞噬的风险中。因此法律的改革需要向着为穷人鉴定资产、提供基础保障以鼓励其投资的方向发展。法律改革的目的是减少资产分布中基于性别歧视的不平等。例如捐赠者已经成功地支持妇女组织所申请的土地权利。

除了推动法律改革，捐赠者还可以协助穷人保护和管理他们的生产性资产。在乡村，这体现为推动当地自然资源的管理、支持穷人的利益得到表达的资产分割活动。在城市，房子是一个家庭的核心资产。政府行为可能会侵犯到人们的房产，因此他们不得不进入非正规企业或者在家附近找工作。在一些国家，城市救济和一些自救组织已经成立去帮助市民争取他们的住房权利。捐赠者所支持的棚户区改造以及亚洲房产联盟已经取得初步成效。

微财政仅仅能为穷人提供生产投资、保证他们的孩子不辍学，使得家庭免于贱卖自身财产并且能从容应对突发性事件。而当地互助协会就不仅限于此，他们是在盈利的基础上为其成员服务。贷款由家庭的男性成员控制，这也不利于女性的经济赋权的发展。

政治赋权

穷人的政治赋权包括对政策制定的影响、做决策和要求国家就相关问题给予答复。政治赋权是一个复杂的过程，它会模糊国家与社会之间的界限。

代议性

穷人通过基层组织和积极参与来实现政治赋权。为实现穷人的政治赋权，次级组织需要通过代议制机构或者政府容许的政治实践以及当穷人为解决公共问题理性的聚集到一起而发展协议民主的方式参与到正式的政治过程中。政党在利益分割中有重要的作用，他们通过谈判来平衡各方力量。

核心观点主要有：

1、基层政治赋权很重要但是明显不够。

2、支持政治改革，为穷人划分出更大的政治赋权空间。

3、重新确认并扩展新的赋权形式，包括要求公务员积极回应穷人的要求。

捐赠者在政府改革中可以起到积极作用。最近他们每年投资10亿美元在政府改革上。捐赠者只有在充分了解各国税收历史并做好支持政府改革的准备才能在决策过程、政策执行等方面争取到穷人政治赋权的权利。在此期间，捐赠者了解有别于欧洲的民主政府对帮助穷人参与代议制和实现利益表达是很有帮助的。

政治改革越彻底，穷人参与到政治中的机会越多，政治赋权也就越容易实现。例如在乌干达，政府开创了很多接收底层人民意见的渠道，赋予了普通人在分配公共资源中更多的发表意见的权力。但即便如此，受人际关系的影响，人们倾向于在会议中于隐藏自己的想法，而在家庭或者熟悉的圈子内表达自己的想法。不仅如此，民众直接参与的成功案例多来自于国家内部关系稳定，政府机构强大的国家。在国内冲突不断，政府软弱无能的国家想要建立起民众直接参与的体系十分困难。

在冲突不断的国家内，捐赠者需要支持那些可以增强公民认同感的项目。例如在安哥拉，当民众参与到供水系统的设计中时，其影响不仅仅是对公共服务系统的完善，更是对公民关系的一种建立。只有通过这种方式，穷人才有可能逐步获得政治赋权，并通过参与公共事务以影响政治决策，建构现存的社会安排。

综上所述，捐赠者最重要的就是帮助政府将边缘的弱势群体纳入到政策制定的过程中。

 

 

 

表3  脆弱国家的政治赋权

捐赠者应该做到： ﹒支持和平与包容的政治行为。 ﹒加强政府透明度。 ﹒确保公平和正义将弱势群体囊括在内。 ﹒支持地方分权加强地方治理。 ﹒加强公民参与和集体行动。

 

 

以集体行动提升参与能力

集体行动能够确保更公平的进入劳动力、土地和资本市场并且能激发政府的号召力和责任心。这样的行为反过来会进一步有助于赋权的发展。例如通过提供良好的公共服务和对社会和政府部门进行法制化改革，使国家按照包容与平等的方向发展。集体行动在政治改革上起着重大的作用。捐赠者可以支持多种多样的集体行动，例如呼吁法制化、贸易联合、乡村的公民组织等。然而，并不是所有的集体行动都是民主的或者有助于授权的。对不同的公民社会会产生不同的影响。

核心观点主要有：

1、集体行动是减贫的核心。

2、集体行动需要放远眼光。

3、完善公民社会其核心在于那部分人的利益被强化。

4、捐赠者应该支持机构和活动家为社会运动提供开放的空间。

捐赠者驱动和社区驱动的项目不足以提供集体行动的动力。根据世界银行的评估，只有有组织的推动，项目才更容易落实。因为组织会从一个更长远的角度为穷人赋权的问题进行考虑。

推动集体行动就意味着要支持人民练习使用他们的公民权利。公民关系是一个对自我身份和社区成员身份确认以及认识到尊严和自尊重要性的过程。穷人的赋权并不是一夜完成的，这需要一个较低级的，以获得服务、保证基本生存为目的的过程，向较高级的，参与政策制定过程的转变。捐赠者的帮助也要随之向支持社区行动减少腐败方向发展。社会责任包含除选举外的一系列行动，公民、社区、以及公民社会组织可以通过政府官员和官僚负责制参与政策制定、参与式预算、公共支出跟踪、公民监督公共服务的外包、公民咨询委员会、游说和宣传活动。

最近捐赠者热衷于支持公民社会政策网络系统，这一举动如果不和他们所代表的基层公民组织联系起来，将会造成去权的影响。公民社会的发展并不一定能保证扶贫的实现，这取决于谁在其中得到了利益。再者，捐赠者所倡导的集体行动如果超出了社会回应的能力也会导致政策失败。

社会运动是一个将处于经济和社会边缘的人纳入到集体行动的过程，它能创建通往权力的新通道，并打开原本封闭的决策空间，将更多人的意见纳入进去。

社会赋权

社会赋权是一个逐步改变社会以使个体或者团体在追求自己想要的生活时能获得尊重和认同的过程。自治和对自我价值的认知是个人参与政治、充分享受如医疗、教育等服务的基础。而社会歧视会使得人们感到无力，当人们遭遇歧视的时候，就会低估自己的价值并且难以把握经济机遇。社会和政治赋权一样都会促使个人或集体有能力摆脱在市场、服务和政府部门中的歧视。

提供人全面发展的社会条件

人的能力，例如健康的身体良好的修养，这些都有助于人独立从事经济活动，投身政治以及经营有品质的生活。能力不仅仅包括知识和技能还意味着自我批判意识。赋权和新的知识是在人们渴望改变现有处境的需求下产生的。

核心观点主要有：

1、健康的身体和良好的教育有助于人们在经济、政治和社会生活中充分发挥才能。

2、支持平等参政、平等接受服务，可尊重人们的尊严促进他们自尊的发展。

3、创新型社会需要对相关服务的提出、提供以及监督。     

在健康、教育、供水、卫生上有效的使用公共财政，对减贫来说有着重要的促进作用。然而这些服务存在着大量的不平等。例如在尼泊尔，46%的教育支出用于仅占全国人口五分之一的富人，而用于穷人的教育支出，仅占到教育经费的11%。因此，极端且长期存在的不平等不仅导致了贫困、性别歧视等问题同时也阻碍了人能力的发展。而政府可以通过整治乱收费、规避不正当竞争、将教育和医疗纳入反边缘化的政治目标中，以克服在上述服务中的不平等。

社会赋权包括鼓励人们积极实践甚至在提高医疗服务和拓展教育机会中起领导作用。

家庭中无偿的看护工作通常由女性承担，这极大的限制了人类能力的提高。由于性别特征，看护工作仍旧被政策制定者忽略掉，尤其是这种看护工作进入市场成为有偿服务的时候，其工资待遇受到了影响。社会改革需要重视这个方面，以提高妇女的社会地位。

 

 

表4  社区主导的卫生建设（CLYS）

仅仅提供公共厕所已不能满足当前的需要，也并不必然利于卫生医疗条件的改善。CLTS关注于行为的改变。它激发了人们对改变的渴望，促使人们行动并鼓励革新，提供多种支持并提供适当的解决办法，由此取得了很大的成功。

 

表5  对看护工作的有条件转移支付（CCT）

CCT为极端贫困的孩子已经上学、由学校看护小孩的女性提供一定的工资以保证她们有稳定的收入。他们呼吁重视家庭中妇女做出的贡献，同时要求父亲承担起照顾孩子的责任。

 

 

 

鼓励以批判意识提升内在能量

批判意识是人改变自身处境的一种内在力量。

    核心观点主要有：

1、自主和自我价值的认知是投身政治实践和充分利用经济机遇的重要因素。

2、捐赠者需要帮助穷人对他们自身的地位进行评估。

3、要支持成人学习参与到政治社会生活中，同时也要支持以启迪批判意识为目的而进行的社会运动。

被歧视的人在经济上权利被分割，在政治上缺少话语权。当人们不被重视的时候，他们会低估自己的能力并且缺乏社会责任感。只有拥有了内在的力量，拥有了与其他人一样的权利和尊重，他们才能自主的实现政治和经济的赋权。在孟买的贫民窟内，穷人在他们可控的范围内为提高生活水平而奋斗，他们用自身的行动向捐赠者和政府部门表明，以他们自己的方式来改变贫困的生活状态也是可行的。

赋权需要克服的阻力

人们还没有摆脱贫困是因为歧视和边缘化的行为仍旧存在。不论是正式的还是非正式的组织都将穷人排除在获得体面工作和政治实践之外。人们需要获得领导政治的机会去鉴定歧视，并打破社会中各阶层之间存在的歧视。这意味着穷人以一种有尊严的方式代表着他们自己的利益，回应着对他们的歧视。

核心观点主要有：

1、由于各种歧视和排斥的存在，人们依旧处于贫困中。

2、推动对排除行为的过程和影响的数据搜集。

3、支持国际人权会议，和对人权的合法性认证。

4、通过财政等方式将边缘人纳入到服务范围内

捐赠者可将他们得出的结论为经济发展提供支持。正如表六所示，合法性认证不是唯一的社会赋权形式，但是它能确保个人参与政治并且拥有和转变财产。

 

 

表6  埃塞俄比亚对企业家能力的管理

残疾妇女在非洲面临着双重挑战：她们不仅要忍受其他女性的歧视，同时她们还需要战胜社会对残疾人的消极态度。在埃塞俄比亚，ILO和爱尔兰救济项目一起，通过训练她们自信的建构，鼓励她们利用周边的商业机遇，来给予残疾女性自信和收入。这个项目与当地的法律、政策、服务等相关联。

 

 

捐赠者行动

这部分主要总结了捐赠者在赋权中可做的事情。回顾了可供捐赠者选择的救济措施。

救济措施有助于穷人赋权的实现，但一旦用的不好也会出现去权的情况。其基本原则是救济必须和社会可承担的措施相匹配并且也不应超前赋权。不论是发展公民社会、政治协商、普及教育还是救济措施的创新，都会有赋权或者去权两方面的影响，关键是看这些措施是如何设计和运用的。

部门预算在有关所有权政策改革中起着重要的作用。讨论不仅要涵盖政府官员、议会议员同时还应该涵盖穷人对政策的意见。

核心观点主要有：

1、所有的措施都有赋权的积极因素，尤其是为不同形式的赋权设计不同的措施时。

2、用财政支持穷人参与政治推动减贫发展。

3、赋权计划必须是灵活的，以应对过程中出现的突发问题。

4、短期赋权和长远赋权结合起来。

捐赠者要明确他们的角色作用。他们不应该是解决问题的专家，亦不该持政治中立的态度，而应该是会议的召集者和推动者，并且从政治的角度看待重大问题。

捐赠者常犯的一个错误是仅仅建立了公民社会，却忽视了其他的方面。捐赠者可能希望通过建立公民社会以为政府改革提供支撑，但是这样的支撑只能基于赋权而不是基于机构从穷人哪里搜集信息。

随着人们知识的增加和视野的拓宽，逐渐意识到自己权利的不足。捐赠者应该避免将穷人带到一个危险的境地让他们碰运气，而不给他们创造安全的对话空间，以使人们能够不怀有恐惧的和高官对话，同时也鼓励政府尊重公民的政治、社会和经济权利。

赋权行动的效果

在赋权行动中，为收到最好的行动效果，应采取以下实施路径：首先，理解并改变不平等的权力关系，将穷人的利益纳入到权利分配中，提供穷人利益诉求的渠道，使权力资源向弱势群体倾斜。其次，对特殊的事件或者群体要进行区别对待，用不同的政策保障穷人的利益。随后，要对政策的施行行进评估，分析措施在实施过程中可能造成的显性影响和隐形影响。再次，通过赋权政策的实施以及对赋权政策实施的监控，其目的在于提升穷人的能力，不论是经济领域的要价能力，亦或是政治领域的参与能力。随后，利用广泛的社会力量来监督政府的赋权行为，在扩展穷人的赋权范围的同时，通过捐赠者等社会性团体发展赋权，开拓赋权的新领域。最后，通过政策评估、赋权影响分析等方式，不断淘汰不符合发展的赋权，并随着发展的需要持续扩大赋权领域，将更多的人纳入到变动的权力体系中。随着对新的发展需要和权力关系变动的理解，进而形成新一轮的赋权实践。

 



 

   理解并改变不平等的权力关系如果捐赠者忽略了不平等的权力关系，他们不仅不能帮助穷人脱贫可能会加剧他们的贫困。

核心观点主要有：

1、在设计扶贫项目和计划时首先要识别并应对其中不平等的权力关系。

2、捐赠者作为政策的执行者，要确保他们有责任心并且考虑的很周到。

3、要想给他人赋权，就必须意识到权力在他人和捐赠者之间的运行关系。

对权力的分析，至关监督并提升实践结果的重要性。当前，一些捐赠者也将合作性权力纳入分析框架内。这种分析改变了传统的研究方式。然而当施政条件变化的时候，捐赠者所设想的扶贫效果可能就难以达到。所以要想达到预期效果就必须增强自我反思精神。

分析并应对特殊事件

赋权需要尊重知识，将人们纳入到当地的文化中。长期而仔细的对社会、政治和性别的观察以及对当前地方组织的地位评估对捐赠者判断他们如何辅助赋权有很大的帮助。有关分析指出，当赋权正在进行的时候，是最能帮助捐赠者明白该如何推动这一进程的时候。

核心观点主要有：

1、优先考虑人们在贫困中所遇到的问题。

2、聘用有减贫知识的工作人员。

3、进行认真的语境分析。

4、认证并支持新出现的地方政府所有的赋权进程。

以捐赠者为支持的赋权过程中，当女性和男性同样面临挑战的压力和改变时，赋权成功的机会就很大。分析这样的挑战要将人们对赋权所做的贡献和批判意识结合起来。捐赠者需要与现实情况和一些发展机构保持定期的联系。例如英国国籍发展属就鼓励员工深入偏远农村或城市贫民窟，以让他们更好的了解当地的情况。

措施选择及其潜在影响

所有的项目和服务都是为了造福人类。贫困也可以用来促进赋权并刺激乘数效应。小额信贷授权就是一个极好的例子。关注如何赋权而不是单纯依靠技术。这样的关注需要对社会和性别的分析，以保证研究结果不仅包含最初的设计而且还具有可监控性。当一个项目能够赋予人们话语权，那它一定的成功的。

核心观点主要有：

1、赋权是一个过程，必须关注如何能达成赋权的目的。

2、理解和优化项目设计要在赋权的多个维度之间考虑。

项目可以为赋权效果而设计，并不需要做广告。制度的创新让穷人有机会和官员一起制定政策，从而给予穷人一个提升自身领导力的机会，并改善两个阶层之间的关系。要实现乘数效应需要理解和优化不同种类的权利之间的关系。在马拉维的自己转移项目中需要女性提供她们的身份证，使得她们获得了新的认同感并且相信政府不会再忽视她们。

利用赋权提升能力

利用赋权来提升能力是一个学习和实践的综合过程。它是一个复杂的过程，基于人类的价值观、感情、信仰和权力，并最终促使人对自己的行为负责。在实践中，许多捐赠者为试着控制分析内容、加强他们已有的分析而忽视了上述因素。一些机构认为：能力的提升需要权力和关系的改变。

核心观点主要有：

1、赋权的实现同时也是者穷人为自己的行为承担责任的过程。

2、这是一个双向的过程，一方面是对政府和公民能力提升的过程，另一方面是穷人政治实践提升的过程。

3、捐赠者需要学会放弃和停止对一些情形的控制。

考虑到这些，捐赠者可以在一下三个方面做出努力。在微观层面，他们可以关注项目股权所有者的资本运作情况。在和政府接触的层面，他们可以运用资金帮助政府高效的回应公民的需求。在国家层面，他们可以支持话语权的发展，以实现赋权和减贫的发展。

当能力提升时，赋权可以变得更加有效。捐赠者在政府机构的框架内来构建人们的能力，这包括支持督查工作，开放一对一服务的窗口。同时也包括培育消费团体。

监督并提升赋权

赋权是一个过程，具有灵活性。在捐赠者适应这种灵活性和担当好赋权责任之间存在这一种张力。

核心观点主要有：

1、检测和评估标准应该统一。应该将捐赠者干预后的积极和消极的赋权影响囊括进去。

2、防止意想不到的消极影响。

3、鼓励当地人积极参与到赋权的过程中。

政策和规划没有意识到对穷人的赋权也可能产生消极的影响。从而无法实现减贫的目标。检测和评价标准应该是包括积极和消极因素的赋权。

淘汰和持续赋权

在赋权能力和能力发展以及逐步淘汰捐赠之间有强烈的联系。赋权是一个永不结束的过程。可持续发展能力伴随着项目的开始而开始，但并不随着捐赠者的撤出而结束。

核心观点主要有：

1、策略需要一个从集成到设计的过程。

2、在任何一个项目中都需要考虑到捐赠者撤出的可能性，以保证不出现去权的现象。

结论

赋权给穷人，对减贫而言是有必要的。没有赋权，穷人就会持续的陷入贫困。而且穷人长期被排斥在他们为之做出贡献的政治和经济发展的成果之外。经济赋权对减贫而言是基础性的。当与政治赋权和社会赋权结合在一起的时候，减贫的效果将会更明显。不同形式的赋权最后使减贫产生了乘数的效果。

捐赠者可通过各种措施和机构推动减贫的实现。不论是贷款给微观层面的项目还是做一些可能不是直接有助于减贫的项目，例如建设乡村道路等，捐赠者都可以为减贫的发展献上一份力。

权力不是一个发展合作的新议程。捐助者早已认识到可持续发展对减贫的重要性和影响。捐赠者已经用了很多经验的方法来实施扶贫中参与式规划、参与式农村评估和基层社区管理等项目。这些方法已用于捐赠资助项目、减贫战略的发展和行业的设计和交付计划。大多数预算支持项目涉及捐赠者支持公民社会组织在政策制定中的作用，以及项目规划在国家和地方层面加强贫困人口话语权的作用。这些实践提供了很多经验教训。

对穷人的赋权意味着对现有不公平权力关系的清醒认识。这种不平等的权力关系使得穷人无法脱贫并且长期处在决策权的外围。捐赠者需要了解利益集团的意愿是如何产生作用和影响的，以为穷人设计能考虑到他们利益的施政措施。此外，捐赠者并不是从零开始，已经有很多有效的工具可以利用。其关键是将不同的工具整合在一起，共同为减贫这个目标服务。

赋权是一个复杂且具有多维度效果的过程。它需要时间来改变固有的权力利益关系。这同样也意味着多重改变的方式不可能一夜之间发生作用，并且有助于赋权实现的政治、经济社会这三种措施的影响将不仅仅局限于赋权问题上。赋权的实践过程可能会延迟行动的结果。捐赠者需要衡量赋权的结果，他们需要对项目的可持续性以及乘数效应的短期和长期影响做出正确地的评估。

人们的自我赋权是对穷人运用权力以影响经济、政治以及政策过程的实践。捐赠者本身没有赋权给穷人的权力，但是在政府和合作伙伴的帮助下，他们在创造赋权环境和直接支持人们争取得到赋权的行动上可以起到很大的作用。赋权的成效将和国家基础建设的力度、国家与公民之间的张力、权利的尊重等方面有重大的关系。改善治理已经是一个优先发展的重大任务。通过不同利益集团的努力，以使援助实现一个更公平的结果。捐赠者需要强化与穷人相关的治理问题、确保项目的实施、加强穷人的话语权以及国家做出反应的能力。

捐赠者在权力关系中是一个很重要的角色。他们需要意识到这点，在赋权的权力关系中，有力的捐赠者不可以采取一种中立的态度。捐赠的项目和政策很可能和原先预计的产生相反的作用，并产生去权的影响。这些不利影响需要通过评估系统提前预计出风险。

赋权同时也会带来风险。赋权就意味着改变现有的权力关系并且赋权有时候还会被竞争所影响。在赋权的过程中充满了不确定和冲突。尽管这些都将成为捐赠者的困难，但最困难的还是穷人以及处在政治决策边缘的人在捐赠者的努力后依旧没能得到应得的权利。捐赠者需要清醒的意识到赋权过程中的风险。他们需要设计项目，不断的引进新的事物，以便使穷人遇到的风险最少。

捐赠者可从目前正在进行的一些的善意举动中学习。这些管理和技术的经验可以运用于对穷人的赋权实践上。

 

 

稿件来源：经济合作与发展组织。



 

 

 

 

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