国际减贫理论与前沿问题2011

　　资产与长期贫困

　　Andrew McKay

一、引言

　　长期贫困研究中心(CPRC) 一向采用动态的方法进行贫困研究，对福利产出的变化尤其予以特别关注。在这一研究框架中，资产的作用是核心所在。个人拥有的（或能够获得的）资产至少在两个方面发挥着作用：一是极大地贡献于降低脆弱性，而脆弱性是长期贫困和短期贫困的主要维度之一。大量证据表明，资产能够提供应对生计冲击(shock)的保障，减轻不安全性，避免会招致风险的行为，降低对破坏性应对策略（这种策略通常会导致降低资产水平——如迫使儿童辍学等）的依赖。当然，许多家庭，尤其是陷入长期贫困的家庭，可能无法获得足够的资产，他们应对脆弱性的能力也相应地受到限制。资产的第二个重要作用体现在提高家庭收入以及其他产出方面。拥有更多资产的家庭，通常更容易提高收入水平并参与经济增长（如获得更好的信贷渠道），也更易于维持和改善其现有的生计水平。

　　资产积累是摆脱贫困和改善生计的重要手段。拥有更多资产也有助于获得和提高社会地位，并从公共政策干预中获取更多利益。而资产损失（例如遭受健康冲击）则会将家庭拖入贫困。缺乏资产的家庭陷入贫困陷阱的风险更高（Carter和Barrett，2006），至少在社会环境改善时会被甩在后面。这种不平等的动态变化是重要的生计风险之一，可以从资产的角度加以理解。

　　如生计框架所示，重要的资产为数众多。同时，个人和家庭获得资产的程度也影响到他们对这些资产的使用。如果一个人无法获得一个技术岗位或由于歧视而导致妇女的薪资较低，再高的人力资本都无济于事。缺乏有效利用资产的能力（即资产的“低回报”）可能会导致长期贫困；而获得充分的资产回报的能力则是（在长期内）摆脱贫困的重要因素之一。可见，个人使用资产的能力是十分重要的影响因素。此外，一些本就缺衣少穿的家庭变卖资产的需求，也是长期贫困的成因之一。分析为什么一些家庭需要做出这样的选择，而另一些则不然，同样有助于理解长期贫困。

　　各种资产常被用做衡量贫困的指标，而如何综合概括各种不同的资产仍然是个挑战。相对于收入和消费而言，个人或家庭所拥有的资产波动较小，可以作为衡量长期福利的指标。因此，缺乏主要资产就等同于长期贫困。   

　　综上所述，获得资产的类型（无论是否拥有所有权）以及使用资产的方式，都是分析脆弱性、贫困动态和长期贫困的关键，也是这些问题的政治含义所在。分析一些个人（或家庭）拥有和积累资产的过程，而另一些个人（或家庭）为何无法做到；以及一些个人（或家庭）能够比其他个人（或家庭）更有效地使用资产的原因，都有重要的意义。

　　针对这些问题的讨论大多集中在家庭（微观）层次，而中观和宏观层次的类似问题也正在进入人们的视野。例如，如果一个个人或家庭位于相对落后的地区（而其所在国的其他地区在持续增长），这本身就是导致长期贫困的一个重要因素；再如，一些特定的村庄可能由于特定的劣势，而看似没有脱贫的指望。身处一个经济持续倒退（或至少没有增长）的国家，身为穷人很可能意味着陷入长期贫困。可见，中观和宏观环境十分重要，在讨论资产、资产回报及脆弱性时应加以考虑。

　　本文首先将脆弱性定义为影响长期贫困和短期贫困的核心要素，并探讨资产（及资产缺失）与脆弱性的关系；随后分析了贫困过渡过程中资产持有的变化情况（第三部分），并延伸到对以资产为基础的贫困陷阱（第四部分）和歧视的可能影响（第五部分）的讨论；最后加以总结，并提出未来可能的研究方向（第六部分）。

二、 资产和脆弱性

　　在实践中，贫困人口的资产组合往往更加复杂。因此，减贫政策应该对贫困人口所拥有的资产与其所缺少的资产给予同等的关注( Moser，1998)，应该帮助他们积累并有效地管理资产。资产是贫困人口抵御生计冲击的关键所在。而同样地，资产缺乏会加剧脆弱性。

　　就资产对脆弱性的重要影响所进行的诸多研究而言，主要集中在农村地区(Swift, 1989；Sen，1991；Maxwell和Smith，1992)。Barrett (1999)也强调了资产在粮食安全中的作用。拥有现金储蓄意味着能够购买食物；拥有土地和充足的人力就能够进行耕作；而拥有支持性的社会网络或政府关系则能够获得产品（甚至是免费获得）。许多案例表明，资产能够缓冲特质性或同质性的风险，并成为社会地位的决定因素(Barrett等，2006a)。然而仅有资产仍然不够，制度和技术也同等重要(Barrett，1999)：如进入市场和获得生产技术，以及政府或私人企业的食物分配等。

　　应对生计冲击的方式很多(Chambers，2003；Dercon，2000)。通常首先启动事后反应机制以试图稳定消费水平，如生计活动多样化、调整消费结构以及支取存款等。出售资产也是一种可行之道，但应避免危及家庭未来的生计安全。每个家庭采取的具体措施取决于其现有的资产及市场渠道。多样的资产组合和市场渠道能够应对气候和市场变化的影响，避免物质资产脆弱性的出现。如果以市场为基础的应对机制不奏效，下一步就是求助于“道义经济”—即由家人和朋友构成的支持网络( Lourenco—Lindell，2002；Woolcock，2005)。然而“道义经济”的效率依赖于社会资本的充分发育，以及非同质性的生计冲击—即家人和朋友没有同时遭遇危机。而正式援助项目是在危机中获得支持的第三个渠道(Devereux，2002)。

　　在城市地区，相关的环境和资产呈现出显著的差异( Moser，1998; Mitlin，2003； Nkurunziza和Rakodi，2005)。与农村地区相比，这里的设施更加完善，商业化程度也更高，当然环境问题也更为突出，如住房简陋、水资源和卫生设施缺乏、污染等等。而道义经济则不及农村的发展程度。对城市居民而言，重要的资产类型通常包括劳动力和人力资本；生产性资产中，住房可能很关键；此外还有无形的资产，如家庭关系和社会资本等( Moser，1998)。包括贫困者在内的大多数城市家庭都能或多或少地从这些资产中获益，从而构成应对冲击的基础。他们通常对家庭的劳动力供应进行很大程度的调整，如加强孩子和妇女的劳动强度（可能会引发负面的长期后果，如家庭关系受损等）或家庭成员外出务工等（也会危及家庭关系）。家庭经济活动可能会促使住房也成为一种能够创收的资产。同时调整更加灵活的家庭消费以应对冲击（如增加或减少家庭成员等）。社会资本是应对冲击的关键，如采取更多以社区为基础的活动，加强对社会网络的依赖等(Gonzalez de la Rocha，2006；2007；Lourenco—Lindell；2002)。

　　在应对冲击时，家庭通常会寻求对资产的保护，这可能导致对消费的调整。Devereux (1993)将调整消费看做是应对冲击的策略(Corbett，1988)；而Moser(1998)别就不会危及家庭净资产持有的消费类型的调整加以关注。从经验证据看，Fafchamps等(1998)发现，在20世纪80年代布基纳法索的极端干旱气候中，出售牲畜只能弥补一小部分的收入损失；也没有证据表明当地家庭的粮食储存、非农工作或现金转移能够弥补这些收入损失。因此，拥有牲畜的好处在于干旱结束之后较高的回报率，或者是由于在布基纳法索牲畜等同于固定资产，而在生计冲击下的调整仍然来自于消费水平的调整。来自乌干达的证据也表明，家庭会通过调整消费来回应生计冲击。

　　值得注意的是，虽然贫困人口的资产十分有限，他们对自然资源（包括公共资源）的依赖程度却明显高于非贫困人口(Arun，2008)。这种依赖可能导致贫困人口面临更严峻的生计威胁：如无法得到充分的法律保护、引发冲突的可能性加剧或受到歧视等。此外，在（并不鲜见的）缺乏话语权的情况下，他们也没有能力宣称资产获取权、以法律手段保护自己或对抗歧视。贫困人口的资产贫困在很大程度上反映了他们与社会的隔离(Arun，2008)。不当的资产管理实践（如过度开采公共资源、缩短休耕期等）会进一步加剧贫困人口的脆弱性。在许多国家，妇女缺乏对土地的法定权利，从而限制了她们对土地资产进行有效利用以降低生计脆弱性的可能。因此，虽然贫困人口的确拥有资产（这一构建政策干预的重要资源），但其拥有的资产极为有限，（由制度、治理和歧视等问题导致）对资产的有效利用又困难重重，也就无法通过资产利用来降低脆弱性。

　　社会资本十分重要。上文提到，社会资本是贫困人口的一种生计应对机制，有限的资产和管理资产的困难使社会资本的重要性进一步凸显。虽然社会资本对贫困人口的意义更大（即便贫困人口的社会资本存量更低），然而政治资本也很关键(Arun，2008)。社会资本的发展意味着社区组织(CBO)的有效发展。Moser (1998)在城市寮屋(squatter)区的研究表明，水平层次上的社区组织正在蓬勃发展。然而社会资本的作用也是有限的。Moser (1998)在城市地区的研究发现，如果自身的资产已然耗尽，人们就无力为社区提供支持。可见，社会资本固然重要，但脱离住房、朋友和教育的支持时，其作用就无法发挥。因此，对贫困人口来说，对社会资本的投资不能取代对其他类型资产的投资（如人力资本、土地和住房的产权、寮屋信贷等），后者在降低贫困人口面临的脆弱性方面也至关重要。

　　各种类型的资产在降低家庭面临的脆弱性中都不可或缺。但是许多家庭能够拥有的资产有限，也难以有效地对其加以管理，最终导致脆弱性加剧，贫困根深蒂固。

三、 资产积累、资产损失和贫困过渡

　　大量经验证据，特别是对比数据，显示资产损失（通常是突发现象，例如严重的疾病）或资产积累（通常是个渐进的过程）与陷入贫困或脱离贫困密切相关，甚至正是陷入贫困或脱离贫困的原因所在。同样地，诸多文献对个人或家庭利用资产来影响其生计策略和贫困程度也进行了研究。本节援引一些近期的实证研究，对这些问题进行简要的评述。

　　（一）资产冲击和陷入贫困

　　如上文所述，大量研究表明，关键资产的缺失是陷入贫困的主要原因之一，而贫困通常会持续较长时期。许多资产损失是由健康冲击导致的。健康是人力资本的重要维度之一（也是衡量福利的重要指标），许多实证研究能够为此提供证据（Harpham和Grant，2002）。在乌干达的农村地区，Krishna等(2006)发现疾病带来的影响是陷入贫困的主要因素。疾病的影响是多方面的，包括对病人健康的直接危害、高昂的医疗费用或劳动力的死亡等。而土地带来的影响如土地划分（与继承）或土壤肥力下降等也是致贫的显著因素。

　　Ahmed (2005)指出，在孟加拉，最贫困的人口无法负担过于高昂的医疗成本，导致发病率上升及被迫使用破坏性应对措施（如出售资产、寻求高利贷等），促使贫困进一步加剧。同样地，Krishna (2004)发现，在印度拉贾斯坦邦，健康冲击会带来贫困和高额负债，高昂的利率是贫困家庭难以脱贫的桎梏。这些案例都表明信贷市场失效对贫困人口脱贫进程的严重制约。

　　在加纳东部，较小规模的家庭受健康冲击的影响更加严峻，贫困和较小的家庭规模之间的恶性循环业已形成( Whitehead，2006)。这些家庭在疾病和死亡的冲击面前，显得更加无能为力。这一现象与主流的研究结果相悖—通常认为家庭规模越大，其贫困程度越深。当然主流观点在其他一些研究发现中也有所体现（如Howe和McKay在2007年关于卢旺达长期贫困人口的研究）。

　　艾滋病是一种严重的健康冲击，会通过各种方式影响人力资本的构建：如教师和培训师的死亡；教育投资的预期回报下降；父母将教育投资分散在所有孩子身上，从而降低了每个孩子充分接受教育以从事高回报率工作的可能性；医疗开支增加；储蓄下降；资产流失和消费水平降低等(Hamoudi和Birdsall, 2001)。

　　影响教育过程中人力资本构建的其他负面冲击还有很多，仅仅以传统的教育指标（如入学率）加以衡量远远不够。在秘鲁，Escobal等(2005)发现，削减教育经费、缩短学校教育时间，或从高质量的私人学校到较差的公立学校的转学等冲击所带来的影响，不一定会反映在入学率上。

　　Sen (2004)在孟加拉的研究发现，各种各样的冲击都会导致贫困—如生命周期的改变（即增加老年和幼年人口的比例）、健康冲击、自然灾害等。Barrett等人(2006b)指出，在肯尼亚和马达加斯加，资产冲击的影响有所缓减，与健康、土地和劳动力相关的生计冲击更是如此。乌干达的城市精英认为，酗酒和懒惰是贫困的主要成因。然而Krishna等(2006)的研究却否定了这一偏见（当然也有少数特例存在）。

　　显然，资产损失是陷入贫困的主要原因。其中大量证据指向健康冲击。一个家庭是否具备不采取破坏性的应对策略就能够应对这类危机的能力，正是其是否能够从冲击中恢复的决定性因素。Hoddinott (2006)在乌干达的研究发现，暴雨灾害导致当地儿童的身体质量指数下降，然而家庭条件相对较好的孩子能够在冲击过后迅速恢复到正常水平，来自贫困家庭的孩子则不然。是哪些因素影响了这些家庭无需牺牲长远的生计目标就能应对资产冲击或其他冲击的能力，以及如何提高这些家庭的这种能力，仍然是个未尽的研究主题。

　　（二）资产积累和脱离贫困

　　积累主要资产的过程及拥有充分的资产存量，是个人或家庭能否脱离贫困的重要因素。然而许多家庭无法积累足够的资产。这正是理解长期贫困成因的关键。

　　众所周知，家庭的收入水平在很大程度上影响其资产持有。Ellis和Freeman (2004)认为，资产积累是一个以牲畜数量和获得非农就业的能力为重要前提、由一系列交易活动组成的渐进过程。能够在多大程度上进行资产交易是影响当地家庭福利增加的重要因素，而许多家庭却由于各种原因恰恰不具备这种能力。在这种情况下，牲畜在生计成功（如储蓄、收入稳定等）中发挥着多重作用—它们能够成为改善福利水平的良好开端，而缺少它们则会导致贫困。此外，Ellis和Freeman还发现，收入增加也会极大地贡献于土地生产率的提高。

　　在墨西哥，即便获得一小块土地，也能极大地提高福利水平(Finan等，2005)。然而土地的价值仍然取决于是否能够获得其他配套资产，如拥有初级教育和道路等等。在津巴布韦的农村地区，这些配套资产的重要性也同样凸显(Chimhowu，2002)。获得更多的土地对于促进脱贫而言非常重要，然而由于其他要素的缺失，土地并不能够为大多数家庭带来足够的收入。这些缺失的要素包括提供社会服务和基础设施的公共政策干预等。通过对南部非洲地区的研究，Chimhowu (2006)认为（由于各种原因导致）土地改革对减贫的贡献十分有限，而Rigg (2006)则声称土地的再分配不可能带来财富的再分配，其原因之一是人们越来越多地从事非农劳动以寻求脱离贫困。

　　如上文所述，针对资产积累和脱离贫困的研究大多针对农业生产。当然也有一些研究注意到了影响人力资本的因素。人力资本不仅仅是福利产出之一，也是其他产出的先决条件。Attanasio和Szekely (1999)分析了在拉丁美洲缺乏教育和贫困之间的密切联系。在哥斯达黎加和秘鲁，贫困人口的人力资本不足，导致在劳动力市场中的回报十分有限。在巴西，风险和不确定性导致贫困人口不愿投资于人力资本，转而更加青睐容易获得回报的资产，然而这些资产往往缺乏长期的生产力。

　　如果信贷市场发育不完善限制了对人力资本构建进行投资的能力，移民及相应的劳务汇款就成为提高学校入学率的主要因素(Mansuri，2006)。在许多拉丁美洲国家，有条件的现金转移极大地提高了初中入学率，显著地减少了童工数量(MCDSS/GTZ，2006；Haarman等，2008；Samson等，2006；Rawlings和Rubio，2005)。

　　在许多情况下，带薪就业是脱贫的重要推动力( Whitehead，2006；Krishna等，2006)。人力资本的重要性不言而喻。

　　大量证据已经证明了资产积累在脱离贫困中的重要性。然而目前的研究主要针对农村地区（特别是在农业或脱离农业方面）的人力资本。显然，许多个人或家庭仍然没有能力积累主要资产。理解其原因及可能的政策应对措施，是个重要的研究议题。市场运行逻辑及现有公共政策的性质，可能是理解这一问题的关键。

　　（三）资产回报和贫困过渡

　　如上文所述，影响贫困状态的因素不仅包括个人或家庭获得资产的程度，也包括他们使用这些资产的方式。如果不能加以有效利用，资产的价值就会大打折扣。

　　Rigg (2006)认为，土地已经不再是农村贫困人口脱离贫困的先决条件。他指出，农村生计已经渐渐地脱离农业生产；而众所周知，非农活动的重要性日益增加，成为许多农村家庭走出贫困的重要途径。他的分析否定了资源再分配能够重振农业生产的观点，对在农村地区和农业部门内部解决农村贫困问题的路径提出了挑战（即“自耕农谬论”）。

　　在传统的观点中，贫困被归因于缺乏与市场的整合或国家制度的缺位—偏远的农村地区更是如此—而逾越这些障碍就会增加贸易机会，提高收入。Rigg (2006)却认为，市场整合可能会带来“新的贫困”，并质疑农村地区的贫困人口能够在多大程度上受益于商品化程度的增加和市场的整合。无论这种观点正确与否，我们至少能够肯定：农业部门之外存在着许多绝佳的减贫机会。如上文所述，许多人认为农业部门之外的带薪工作是最好的选择。

　　在乌干达的农村地区，生产力提高和经济作物的种植与脱贫的相关性十分显著(Krishna等，2006)。然而通过此途径实现脱贫的农户为数甚少。与脱贫相关的其他因素包括个体生意的成功（物质资本和人为资本的回报）、获得带薪工作等。事实上，带薪工作已经在许多国家都成为脱离贫困的重要路径。

　　在加纳东北部，相对于劳动力和资金而言，土地并非最重要的限制因素(Whitehead，2006)。对家庭劳动力和家庭成员的管理，是家庭安全的核心所在—能够保证家庭劳动力的充分供应。因此，在家庭规模和财富之间存在良性循环。而缺乏劳动力又没有足够的财富积累就会陷入贫困，导致临时性出卖劳动力（从而破坏农业生产）甚至移民，使贫困进一步加剧。获得稳定就业能够促进积累，从而在城乡之间游刃有余。然而，农村就业机会的缺乏仍然是巨大的阻碍因素。

　　那么，阻碍非农部门就业的因素仅仅是资产水平（如人力资本）呢，还是更多（如歧视或社会关系）？Ellis和Freeman (2004)强调了降低对农业生产的依赖对脱贫的重要性。而Sen也指出，在孟加拉，脱离贫困和从事多元化生计策略之间的显著相关。例如，在首都达卡，人力车夫的生计总是难以为继(Begum和Sen，2004)。对他们而言，这种单一的生计就成为贫困陷阱，其子女无法接受学校教育，又导致了贫困的代际传递。

　　（四）其他相关因素

　　在资产所有权方面，在家庭内部“谁控制能够获待的资产”是个关键性问题。Hoddinott (2006)发现，在津巴布韦的家庭内部存在着消费水平的明显差距。Doss (2005)也发现，在加纳，其他条件相同的情况下，拥有更多资产所有权的妇女，其健康和营养状况较好。Valdiva (2001)在印度尼西亚的研究同样指出，如果女性成员能够控制更多的资产，福利产出将会得到改善。

　　显然，不同的个人和家庭在其能够获得的资产上的回报率并不相同。这不仅反映了资产水平或特定的资产组合方式，也反映了资产获得的差异。两个拥有相似资产存量的个人或家庭，完全可能得到截然不同的回报—这一差异往往与歧视有关。然而，仍然缺少（来自劳动力市场之外的）经验研究就歧视对长期贫困的影响程度加以分析。

　　从根本上来说，仍有必要更好地理解个人和家庭就其拥有的资产获得不同回报的过程和原因。

四、 资产与贫困动态的关系

　　针对贫困动态的传统研究往往从金融维度人手，以家庭调查数据为基础，将贫困划分为短期贫困和长期贫困（Hulme和McKay，2007）。研究长期贫困曾使用过时间分析和组成分析两种路径（McKay和Lawson，2003）。然而在这两种路径中，测量误差都会对长期贫困人口和短期贫困人口的界定造成巨大的影响。尤其是时间分析路径中，测量误差很容易导致高估短期贫困程度。此外，一些短期贫困看起来只是好运或霉运罢了。因此，一种折中的方式是以家庭资产来区分结构性贫困和偶发性贫困（Carter和May，1999；2001）。结构性贫困是指当前的资产水平非常低，并且（如果不能积累新的资产）几乎无法脱离贫困；偶发性贫困是指拥有足够资产却不时陷入贫困，这种贫困可能只是一段时期的不走运（偶发性的负面因素）而已，不会引发长期后果。

　　许多以收入衡量属于长期贫困的家庭，以资产而论都属于结构性贫困；同样地，长时期内非贫困的家庭更可能属于结构性非贫困。短期贫困家庭则可以属于偶发性贫困，或属于偶发性非贫困。例如，一个家庭在某一时期内属于贫困，可能只是该特定时期内的短暂现象。他们可能会发生结构性变化，并反映在资产水平上。可以通过对家庭收入和资产的回归分析，定义在某一给定贫困线条件下的资产贫困线，从而区分结构性贫困和偶发性贫困。这种研究路径假设资产能够以单一维度加以解释，其典型做法是以因素分析对各个维度加以综合(Sahn和Stifel，2000)。该路径依赖于对资产组合的强假设。

　　可以针对任意家庭讨论其能够获得的平均资产水平是否足够超过贫困线。如果其资产水平在一定时期内高于贫困线，但却属于收入贫困，即可界定为偶发性；而资产不足的贫困家庭则属于结构性贫困。这一逻辑也可以应用于贫困的历时变化。如果一个家庭在两个时间段之间脱离了贫困，并在第一个时间段内所拥有的资产低于资产贫困线，而在第二个时间段内高于资产贫困线，就将之界定为结构性脱贫；若其脱贫前后的资产都低于资产贫困线，就只能被看做偶发性脱贫—仍然是积极的变化，却脆弱得不堪一击。从这个角度看，在某一时间点的贫困状态和两个时间点之间的贫困过渡（或未过渡），同样可以划分为结构性和偶发性两种。

　　要证实上述结论，需要获得关于资产的综合信息，并以要素分析法对不同的资产组合加以分析。在实践中，资产指数通常仅包括物质资产，有时也将人力资产纳入考虑。这一过程包括如下假设：①相似的资产对所有的家庭而言都同等重要；②所有的资产类型都进行了充分的测量；③不同家庭的资产回报没有实质区别。这些假设都是强假设，尤其是第一条。然而，这一分析路径归根结底是静态的。因此Carter和Barrett (2006)捉出了针对资产历时积累的动态的资产临界点路径。问题的关键是这些家庭在整个时间段内是否出现了生产规模回报率的下降，或是否有某些地区实现了规模回报率的上升。Carter和Barrett指出，有三个原因可能导致地方回报率上升：

　　(l)在主要的创收活动中，其本地回报率不断上升；

　　(2)高回报率的生产过程拥有最小的有效规模；

　　(3)对于拥有较少财富的家庭而言，受到风险和金融市场的影响，其财富的边际回报率也较低。

　　以上述假设(2)为例，图1中的L2代表高回报的运营规模。该图描述了两个不同的家庭可能拥有的稳定的资产水平，其中一个家庭采取策略L1（其资产水平的平衡点为），而另一家庭采取策略L2（其资产水平的平衡点为）。第一个家庭仅有少量的资产，不能寻求高回报的策略，因此比较容易陷入贫困陷阱。而第二个家庭的资产水平较高，能够采取高回报的策略并维持在贫困线之上。资产水平低于As的家庭的资产水平较高，能够采取高策略（从而受制于贫困），而高于该点的家庭则可以选择水平处于和As。之间的家庭，由于资产回报较低而缺乏储蓄动力，最终会实现平衡。



　　图1 资产和生计选择

　　来源：Carter和Barrett (2006)。

　　当然，也可以通过借贷的方式将资产持有量提高到AS，从而开始资产积累（资产水平高于AS的家庭则会寻求提高到）。然而现实是他们可能被排斥在信贷市场之外，许多低于这一资产水平的家庭缺乏信贷的渠道。Zimmerman和Carter (2003)界定了米考伯临界线(Micawber threshold)，资产水平高于该线的家庭采取自给自足的储蓄策略(如削减消费)更为合理，最终能够实现较高的产出。图2中下面那条曲线代表资产的动态，如果一个家庭的资产水平达到A*（即动态资产，或称米考伯临界线），就能够不断地积累资产，最终采取L2这种高回报活动。当资产水平低于A*时，该家庭就不得不动用储蓄，回到一个较低水平的平衡点——这是一个贫困家庭不借助外部干预就无法脱身的贫困陷阱。可见，依家庭所有的初始资产水平而异，资产积累的良性循环和恶性循环同时存在。在动态的资产临界值的条件下，会自然出现家庭生活水平的分化。如果没有外部干预，（至少在一个增长的环境中）就存在导致不平等的巨大风险。

　　图2所示是A1*＜A*＜A的情况。当A1*＜A＜A*时也可以进行类似的分析，只是在这种条件下，所有当前处于结构性贫困的家庭和某些当前不处于结构性贫困的家庭，都将实现较低的平衡状态。



　　图2  资产和资产贫困线的动态变化

　　Barrett和Swallow（2006）引入了多层贫困陷讲，拓展了贫困陷讲的概念。将可以类比的贫困陷阱概念应用于社区、地区和国家层次，会发现贫困陷阱同时存在于不同的层次上（从微观、中观到宏观）并彼此加强，最终形成多层贫困陷阱。例如，政府、社区、市场和家庭可能会同时处于低水平平衡，导致摆脱长时间的贫困难上加难。在这样的环境中，很难从过去的劣势和负面的冲击中摆脱出来。

　　如果有证据表明贫困陷阱确实存在，那么其对应对长时期贫困的政策意义就不言自明。特别是以安全网来阻止破坏所需资产的应对策略，并辅以“吊货网”（cargo net）以帮助家庭积累足够的资产基础，保障他们无需采取可能导致贫困的应对策略。具体的策略应该因地制宜，例如可以采取措施以提高资产的生产力（如改善市场渠道改善金融渠道；教育投资；土地改革）。Carter和Barrett（2006）认为，相对于一个家庭拥有足够资产以应对生计冲击的能力而言（与第二部分关于脆弱性的讨论相关），该家庭所面临的风险的严峻程度对长时期贫困的影响并不重要。

　　在具体的政策建议之前，有必要阐明贫困陷阱及上述分化过程发生的时机和可能性（及发生的地点和原因）。理解这些问题的关键是资产积累的动态性和长期内回报递增的可能性。如果在该时间段内回报不可能增加（即资产积累曲线不像图2中那样呈S形），那么贫困陷阱就不可能出现。在一个稳定增长的环境中，如果这一假设正确的话，贫困人口就会陷入贫困而无法脱身。或者说，他们需要漫长的时间来脱离贫困，因此明确的政策干预势在必行。

　　那么，支持贫困陷阱的经验证据是否足够有力，关键在于寻找资产积累的非线性证据（如图2所示）。Lybbert等（2004）对牧民的牲畜变化进行了评估（牲畜是他们唯一的核心资产），证实了非线性关系的存在。Barrett等（2006）也在肯尼亚和马达加斯加发现了类似的证据；而Adato等（2006）则在多种相关资产的条件下为动态资产临界线找到了支撑。然而，这些研究所采用的计量经济方法都基于计量经济学的强假设——特别是假设所有家庭的资产积累过程都可以用同样的曲线来表示，因此很难有说服力。此外，动态贫困陷阱这一概念关注一个家庭的历时变化，却只能基于某一特定时间点的剖面数据来估算。

　　近年来的研究鲜有对贫困陷阱的支持。Naschold（2008）通过对埃塞俄比亚、印度和巴基斯坦的研究，发现在多种资产存在的情况下，动态资产临界线呈现略带凹形的曲线。也就是说，证据支持（非常缓慢的）趋同而非分化。Baulch和Quisumbing（2009）在孟加拉的研究虽然费尽心机，仍未能找到支持贫困陷阱的证据；Perge（2010）对玻利维亚一个森林社区的研究亦然。在更早的研究中，Jalan和Ravallion（2004）、Lokshin和Ravallion（2004）均未能为多元动态平衡找到证据。因此，贫困陷阱主要适用于高度依赖单一资产的家庭，而在更广泛的条件下，面对更多相关资产时，则缺乏解释力。当然，这也再次表明，贫困人口的脱贫道路仍然任重而道远，不可能一蹴而就。

　　由Carter、Barrett等构建的贫困陷阱理论至少指出了问题的关键——许多个人和家庭陷入长时期贫困这一现象，表明了其资产的缺乏，以及无法获得信贷、金融和保险。然而该理论的经验证据仍然不足。

五、 歧视对资产获得和使用的影响

　　贫困陷阱理论的逻辑是：许多家庭之所以会陷入长时期的贫困，是由于缺乏足够的资产。毫无疑问，长时间内持续的资产短缺是长期贫困的主要成因之一。进一步而言，大量经验证据表明，缺乏资产会被排斥在信贷市场之外(Payne等，2007)，甚至被排斥在整个金融市场之外。此外，许多研究表明，以贫困人口为目标群体的小额信贷项目常常无法惠及最贫困者（Hulme，2000；Kabeer，2008；Mosley和Hulme，2009)。

　　然而贫困陷阱框架（至少上文所述这一框架）并不偏爱一个家庭利用同样的资产获得更高回报的可能性。这当然可以用运气来解释——在足够长的时期内，拥有同样资产的家庭会开始趋同。然而，这一框架的确对这些家庭有能力使用其所拥有的资产抱有歧视。一些家庭的资产回报更低，可能是出于系统性原因；甚至他们可能在资产积累机会中就遭到歧视，输在了起跑线上。

　　歧视有多种表现形式，最常见于性别、民族、阶级、宗教、地理位置及收入水平等方面。其中一些歧视针对“天然”的地理劣势，如边远地区通常远离重要的市场（当然本土因素也会是地处边远的原因）。这种歧视也会体现在政策选择中，例如新的道路通过X地区而非Y地区。然而许多例子中，歧视的表现更为公开。

　　对劳动力市场歧视的经典分析，显然以人力资本的回报率为关注点。在许多国家（既包括发达的工业国，也包括发展中国家）都有针对性别和种族的报酬差异的深入研究：即将不同人群的收入差异分解，然后对收入进行回归，发现工资差异中的一些能够以人群特征（如受教育程度）进行解释，而另一些则不能。这种不能解释的差异就是歧视。

　　除同工不同酬之外，歧视还体现在获得工作机会、工作岗位分配等方面。现实中，这些歧视比工资差异的影响更大。在许多国家，获得一份（农业部门之外的）带薪工作是摆脱贫困的主要推动力之一。针对这一主题进行的许多研究都针对弱势群体和强势群体的就业可能性建模，以分析他们各自群体特征的影响；或就二者在不同部门的就业进行系统分析，发现遭受歧视的群体往往会处于弱势。Thorat和Mahamallik（2007）列举了大量的资料，表明虽然公共部门采取了一些反歧视的手段，印度的劳动市场中仍然存在对贱民在择业、薪酬、工作条件等方面的歧视。

　　在这些模型中，特征（特别是教育）的差异起着关键作用，同时也成为歧视过程的产出：被歧视的群体在获得教育时面临更大的阻力，从而导致不平等、更多的歧视和资产积累的差异，重新回到遭受歧视的根源。针对不同群体(特别是不同性别群体）获得教育（入学率和出勤率）的差异，学者们进行了许多计量经济分析。在这些研究中，弱势群体的利益受损主要集中在受歧视群体中的贫困人口身上。来自分段回归分析的结果（即贫困线并非以各个变量的均值划定，而是按段划分。其中包括资产分配较少的群体）则更为直接。在儿童教育产出模型中，父母的受教育水平也是相关因素之一，而父母的受教育水平本身就是过去歧视的产物。

　　在劳动市场之外，歧视依然是个重要的议题，可能体现在土地获取、市场渠道或其他公共服务（如医疗保健）的获得等方面。Thorat和Mahamallik(2007)分析了印度的低等种姓在土地市场中面临的歧视及相应的政策手段。低等种姓和部落也无法进入消费品和农产品市场，并且不能经商。低等种姓缺乏信贷支持的原因并非仅仅是缺乏资产。这些歧视现象逐渐有所缓减，却依然无处不在。与劳动力市场类似，在获得生产投入、市场和公共服务等方面的歧视，会严重地影响到资产积累和资产回报。在许多国家，这些歧视已经对长期贫困人口和最贫困人口造成了严重的不利影响。

　　歧视对长期贫困人口的影响尤为严重，使他们承受苦难并陷入贫困。然而由于技术手段尚不能把歧视从弱势群体和强势群体的其他差异中完全分离出来，这一因素对长期贫困的影响还无法进行有效的定量分析。除技术之外，另一个限制因素来自于歧视的无处不在。而以劳动力市场为主的分析也存在局限性。至少在一些低收入国家中，歧视对长期贫困的影响不容忽视，甚至有证据表明歧视会影响整体的经济运行。当前的研究主要指向性别不平等，而性别不平等确实对经济增长有着不利影响。因此，解决歧视会直接或间接地惠及长期贫困人口，并提高整体经济绩效。

　　总而言之，在资产获得和资产使用能力方面的歧视是长期贫困的成因之一。有必要在劳动力市场之外，更加全面地研究歧视与市场的联系。

六、 绪论

　　资产有助于对贫困的理解，尤其有助于在长期贫困的视野中理解贫困。首先，要认识到贫困人口，即使是长期贫困人口，都拥有一定数量的资产，这些资产应该被纳入减贫策略。然而，贫困人口拥有的资产水平相对较低，并缺乏广泛的资产组合，加上种种原因（如缺乏所有权、缺乏足够的资产组合、地理位置等其他劣势、歧视或政治排斥等）导致他们有效使用资产的能力不足。

　　低资产水平意味着高脆弱性。为了避免出售本就不多的资产，贫困家庭往往会采取规避风险的活动，然而这些活动本身就成为他们难以脱贫的障碍。对这一现象的解释之一是贫困陷阱模型，即弱势的贫困人口由于资产水平较低而无法获得信贷资源。贫困陷阱理论尚未得到足够的经验证据支持，却能够在实践中用于解释贫困人口难以脱离长期贫困的原因。此外，贫困陷阱又被其他劣势因素进一步恶化，特别是歧视和社会排斥的作用最为明显。歧视、社会排斥的作用最为明显。歧视、社会排斥、资产水平低、利用资产的机会有限等等，都会成为长期贫困人口无法抽身的制约因素。相反，如果一开始就拥有充足的资产水平，资产就会成为参与经济增长的推动力，帮助人们维持并改善现状。

　　大量证据表明，资产损失特别是健康冲击，是陷入贫困的主要原因之一。原本就仅有有限资产的个人或家庭，陷入贫困的可能性更大。虽然关于资产积累能够推动脱贫的研究说服力欠缺，但由于脱贫是个长期的、渐进的过程，我们仍将拭目以待。

　　在研究领域，针对资产与脆弱性的关系、资产损失与陷入贫困的关系的研究相对完善。而未来研究的空间还十分巨大，例如贫困陷阱发生的可能性、对（特别是劳动市场之外的）歧视的全面分析等等。歧视是影响长期的资产不平等的重要因素之一，并与长期贫困有着千丝万缕的联系。众所周所，资产的所有权与权力密切相关，而权力则是许多贫困人口无法脱贫这一现象背后的决定性因素。因此，在这一主题下也可以有所发挥，特别是针对在何种程度上为贫困人口构建社会资本能够改善现状等领域。此外，进一步了解资产积累和资产交易的过程，特别是通过市场和继承手段的资产交易，将会有助于理解长期的资产不平等（及长期贫困），以及这种不平等的代际传递。

　　（来源：www.chronicpoverty.org）

 

贫困脆弱性：概念框架和测量方法

　　黄承伟   王小林   徐丽萍

　　摘要：家庭面对经济、社会、环境的风险打击，做出相应的响应，最终导致福利的损失，或者陷入贫困。根据消费或收入确定的贫困线，能够比较方便地识别消费或收入贫困。但是，无论根据世界银行还是各国自己的贫困标准制定的反贫困政策和干预措施，都是对贫困的事后干预。脆弱性概念的引入，将反贫困干预由事后推向了事前。通过识别哪些人群，在哪些方面是脆弱的，进而建立有效的干预机制，既能提高干预的效率，也能降低反贫困的成本。本文介绍了脆弱性测量的三种方法：贫困脆弱性（VEP)、低期望效用脆弱性 (VEU)和风险暴露脆弱性（VER)。本文建议，在新的减贫战略中，建立风险、脆弱性预警机制；将脆弱性纳人贫困监测和分析的范畴，及时准确地监测贫困的动态变化。

　　关键词：脆弱性；贫困；测量

—、引 言

　　贫困的测量和政策干预可以追溯到20世纪50年代，无论是发达国家还是发展中国家，普遍制定国家贫困标准。制定国家贫困标准的目的主要是识别穷人并为反贫困政策干预提供依据。一般人们将贫困定义为“福利的剥夺”，对 福利的定义通常又基于消费或收入。

　　因此，最常用的测量贫困的方法就是根据家庭可以观察的消费支出或收入水平确定的满足最低需要的贫困线。世界银行为了能够进行国家之间的比较，按照购买力平价确定了人均1.25美元和2美元的贫困线。OECD国家一般按照收入中位数的50%作为贫困线。而86个发展中国家则有自己的官方贫困线，且官方贫困线是基于满足一定热量需要的食品贫困线和非食品贫困线之和。尽管各国对于贫困的标准和测量方法各不相同，但是根据家庭可以观察的消费支出或收入水平确定的贫困线，都是对家庭事后福利状况的测量和减贫政策干预。

　　事实上，现在非贫困的人口可能由于某种风险打击在将来陷入贫困。现在处于贫困状态的人口可能只是短期的贫困而在将来脱贫，或者在将来继续贫困。为了提供适当的有为了提供适当的有远见的反贫困干预政策，即预防和减少将来的贫困，不仅要了解现在谁贫困，谁不贫困，还要了解家庭现在面临哪些风险，导致他们更容易在将来陷入贫困，即估计家庭的贫困脆弱性（Chaudhuri等，2002)。

　　传统的贫困测量和减贫政策是一种事后的干预，越来越多的研究开始关注事前的状况一脆弱性，并针对脆弱群体采取事前政策干预。贫困的事前干预，不仅能更有效的定位即将陷人贫困的群体和减少贫困人口长期贫困，增强政策的有效性，也能减少减贫政策成本。

　　Jamal (2009)认为，风险和脆弱性应该作为贫困概念的组成部分，因为传统的贫困测量忽视了家庭福利的几个重要的维度。家庭的福利不仅依赖于平均收入和支出，也依赖于家庭面临的风险，特别是拥有资产少的家庭（Ligon 和Schechter，2003)。考察家庭福利最好能够同时考虑家庭人均支出和家庭面临的风险。脆弱性通过区别事前贫困预防干预和事后贫困减轻干预，有利于设计出较好的风险管理和反贫困的政策。世界银行的报告也指出，脆弱性分析对于理解贫困非常重要，因为它能够区分穷苦家庭的特点，并制定满足他们特殊需求的人类发展政策，也可以计算出已经贫困的群体和哪些处于将来贫困危险的群体（World Bank, 2000)。

　　脆弱性不仅是贫困的一个重要维度，而且是造成贫困和赤贫的原因。有证据表明，脆弱性对人力资本的形成，营养和收入都有持久的影响。近年来，风险和脆弱性重新受到关注。因此，本文对脆弱性的概念框架和测量方法及其与贫困的联系进行研究。

二、 风险、脆弱性与贫困的概念框架

　　(一）脆弱性的定义

　　脆弱性与风险密切相关，因此我们首先给出风险的定义。风险是指能够损害人们福利的未知事件。风险与事件发生的概率相关，超出了个体家庭的直接控制。风险因素包括自然灾害、社会风险（犯罪、暴力、政治等）、个人风险 (疾病、受伤、事故、家庭变动等)、经济风险（失业、资产损失等)。

　　Alwang, Siegel和Jorgensen (2001)认为，脆弱性作为一个概念，其基 本原则包括：①它是事前对一些福利水平在未来经历损失的概率的解释。②一个家庭由于不确定事件引起的未来福利损失可以被定义为脆弱性。③脆弱性的程度取决于风险的特点和家庭应对风险的能力。④脆弱性是随着时间对风险发生的响应，例如，家庭可能在下一个月或年对风险是脆弱的。⑤穷人或接近贫困的人由于资产（广义的）的限制和应对风险的能力限制，趋于脆弱。从这个意义上讲，脆弱性是将来没有达到一定的福利水平的可能性。脆弱性是一种事前的预测，不能直接观察到。

　　不同的学科对于脆弱性的定义是不同的，测量脆弱性的方法也不同。本文以下对经济学、社会学和人类学、灾害管理、环境科学和健康/营养学科对脆弱性的定义进行一个简要的综述。

　　Alwang, Siegel和Jorgensen (2001)提供了一个理解脆弱性的组织框架。 他们将脆弱性分解为一个风险链的三个部分：①风险或风险事件；②管理风险的选择，或者风险响应；③相关福利损失的结果。这种方法便于在风险链的各个环节对风险进行管理。基于这种逻辑，当家庭面对风险打击时，家庭、政府和社会做出相应的反映，最终产生福利损失的结果。如果风险响应的能力强，则福利损失少。

　　本文的分析主要集中于家庭如何应对风险。家庭能够通过几种方式应对或管理风险，这取决于家庭可以使用的正式的或非正式的风险管理工具。风险管理包括事前行动和事后行动。事前行动能够降低风险事件的发生或风险暴露， 即降低风险。例如，通过接种H1N1疫苗，可以降低患甲型流感的概率。事后行动可以缓解风险的损失，例如，保险理赔可以降低家庭因风险事件发生造成的福利损失。风险缓解可以通过自我保险（例如，储蓄）、建立社会网络、 购买保险等方式实现。政府通过提供安全网，例如公共工程和食品援助能够帮助家庭应对风险。与风险的结果和风险、

　　经济学家对脆弱性的定义

　　经济学家对脆弱性的定义，通常强调在一定条件下，家庭应对风险的结果。其结果往往是关注用货币测量的福利损失。即家庭面对某种风险，产生的收入或消费方面的福利损失。这就需要一个基准，而这个基准往往是贫困线。事实上，对于福利的衡量，或者对于贫困的衡量，还需要其他方面的测量。正如Ravallion (1996)所言，贫困是一个复杂的概念，需要其他方面的补充测量。脆弱性是一个广泛的概念，它不仅仅包括收入脆弱性，还包括与健康、暴力、社会排斥相关的风险（Coudouel和Hentschel，2000)。

　　在经济学家的研究中，将贫困分为长期的（chronic)贫困和临时的 (transitory)贫困。也就是说，在一定时期内，如果一个家庭或者个人一直处于贫困线之下，则为长期贫困。如果偶尔处于贫困线之下，则称为临时贫困。 因此，贫困是动态的。

　　脆弱性与贫困的概念紧密联系但不完全相同。有些人并不贫困但脆弱，有些人不脆弱但贫困（Gaiha和Imai，2008)。贫困是一种事后的可观察到的状况。脆弱性是在将来陷人贫困的可能性，是一种事前状况，不能直接观察到， 但可以预测(Ethan 和 Schechter, 2003)。Pritchett 等(2000)给出了一个脆弱性到贫困的动态定义。他们认为，家庭面对风险，在未来几年至少一次陷入人贫困就是脆弱的。

　　此外，经济学家也用基于资产的方法定义脆弱性，即由于拥有的有形或无形资产的不充分而陷入贫困。贫困是一个动态状态，脆弱性是在未来一定时期内资产的损失或减少到当前消费的某一基准之下的概率（Reardon和Vosti，1995)。因此，风险管理就是在事前分配资产，或事后分配资产以减少损失。

　　第三种从经济学角度定义脆弱性的是Sussex大学的发展研究所（IDS), IDS受阿马蒂亚•森思想的影响，从可持续生计的角度定义脆弱性。他们对生计的定义是免受贫困的一系列收入流，意指如何使农村人口谋生的制度，并且在一定时期内的生活是否稳定或脆弱（Ahmed和Lipton，1999)。这种观点为理解脆弱性作出了重大贡献，DIFD、OXFAM、UNDP, CARE都采纳了这一概念。

　　第四种从经济学角度定义脆弱性是食物安全方面的视角，因为食物的生产和消费是人类生产和消费的最重要方面。因此，这种观点强调脆弱性是食物安全的状态。这里的食物安全是指人们在任何时间能够获得充足而经济的食物以满足丰富和健康生活的日常生活需要（World Bank, 1986)。

　　社会学/人类学对脆弱性的定义

　　社会学家对脆弱性的定义，丰富了脆弱性和贫困的内涵。社会学家通常将贫困描述为与一定环境相结合的，收入或消费不充足的状态。能力、谋生、剥夺、排斥等术语用于描述贫困状态（Moser和Holland, 1998)。社会学也使用参与式的方法去识别贫困、可能性和贫困的程度（Chambers, 1989)。

　　许多社会学家把脆弱性看作贫困的一个维度，以补充仅仅使用货币标准定义贫困的不足。事实上，社会学家常常使用“社会脆弱性”以区别于“经济脆弱性”。他们定义脆弱性人群，例如，“处于风险的儿童”、女性户主、老人、残疾人以及处理家庭内部关系。Moster和Holland定义脆弱性为，个体、家 庭或社区面对变化的环境福利的不安全。社会学家的最大贡献在于，拓展资本的概念，让人们认识到除了物质资本、经济资本之外，还有重要的社会资本 (Moster和Holland, 1998)。因此，在“风险—风险响应—结果”这一风险链中，社会资本对于风险管理至关重要。

　　事实上，单单强调社会资本的脆弱性，就像经济学家单单强调经济脆弱性是一样的不完善。因为脆弱性是经济、社会、自然等一系列环境下的综合产物。因此，我们分析脆弱性应该有一个综合的视角，特别是在公共政策制定方 面，更应从多个维度来测量和评估脆弱性。

　　灾害管理对脆弱性的定义

　　大量的文献涉及人类的脆弱性和灾害之间的关系。他们主要是从人类面对自然灾害的方面定义脆弱性。例如，个人、家庭和社区在自然灾害中的损失 (Kreimer和Arnold, 2000)。他们认为穷人面对自然灾害是最脆弱的。脆弱性也就相应地定义为个体、家庭和社区面对自然灾害、进行防灾、减灾和重建的能力。因此，家庭拥有的资本和获得这些资本（包括物质的、经济的、人力的、社会的）的机会，是衡量应对自然灾害的脆弱性的重要方面。灾害管理通常将脆弱性划分为风险减少和救灾两部分。

　　许多灾害管理研究，将脆弱性定义为以下的关系：

　　脆弱性=损害—应对。

　　环境学家对脆弱性的定义

　　生态环境学家关注物种和生态系统的脆弱性。他们常常强调，某些物种是脆弱的，或濒临灭绝的。生态系统趋向脆弱的，不可逆转的。环境学家强调的是结果方面的脆弱性。环境经济学家对于风险的评估强调损害和暴露。损害指的是风险事件引起的损失。一旦损失被识别，就可以用市场或非市场的技术进行评估（ O’Brien, 2000)。

　　现在已经有人利用模型将环境和人们的生计结合在一起对个体或家庭暴露在一定环境条件下的脆弱性进行估（Ahmed和Lipton, 1999)。这些模型可以用以估计全球变暖相关的气候和生态变化，例如，由于冰川溶化，而引起的降雨和洪水的变化（Dinar等，1998)。但这些研究强调风险的应对较少。

　　世界银行环境部将脆弱性分解为两个主要的维度：风险暴露和应对能力。 高（低）脆弱性的家庭是那些面对高（低）风险暴露和低（高）风险应对能力的家庭。因此，同样的风险暴露，因应对风险能力的不同，会有不同的结果（Sharma等，2000）。

　　表1  脆弱性：风险暴露和应对能力



　　资料来源：Sharma等，2000

　　健康/营养学家对脆弱性的定义

　　健康和营养学家强调营养状况的指标，因此将脆弱性定义为营养脆弱性。 通常定义为缺乏正常生活需要的食品摄入的概率（National Research Council，1986），或者是忍受营养相关的患病率或死亡率（Davis，1996）。一些学者在估计营养不良的结果，例如教育完成率、死亡率、成人生产力等。最近的研究在努力分析一定社会条件下，营养和健康结果之间的关系（Gwatkin等,2000)。

　　(二）风险、脆弱性与贫困概念框架

　　个人或家庭所处的环境包括经济环境、社会环境和自然环境。这些微观或宏观的环境中始终存在各种风险。经济危机、健康打击、家庭结构变化、失业或自然灾害等风险因素对家庭或个人的直接影响使个人或家庭福利水平降低，非贫困人口陷入贫困，已经贫困的人口持续或永久贫困（Barrientos，2007)。

　　然而，家庭或个人是风险规避的，家庭自身存在风险抵御能力，也会采取各种行动来抵御风险，这些统称为风险抵御机制。风险抵御机制包括两部分, 一是家庭的风险抵御能力，即家庭拥有的资本。资本包括物质资本和劳动力资本、金融资本和社会资本。家庭和个体拥有供其谋生的资产。家庭为了满足支出积极创造资产，包括物质资本以及社会和人力资本。资产用于产生各种途径的收入，包括经营收入、资产性收入、转移性收入等。

　　另一种风险抵御机制是家庭采取的事前和事后抵御风险的行动。家庭会采取各种行动来减少风险暴露，如积累资产、收集权利、加入网络等。为了应对风险人们会采取一些事后经济行为来抵御风险，如减少食品数量和质量，延迟健康相关的支出，不让儿童上学或让儿童成为劳动力，临时打工，减少投资等（Chaudhuri等，2002）。

　　脆弱性既是风险的产物，也是个体抵御风险的能力和行动的产物。当风险打击程度相同，风险抵御机制强的家庭脆弱性较小，风险抵御机制弱的家庭脆弱性较强。贫困的家庭面对较强的风险打击，由于自身的风险抵御机制弱，更容易陷入贫困，而能够禁受打击的家庭可能不会陷入贫困。

　　脆弱性的程度依赖于风险的特点和家庭抵御风险的机制。抵御风险的能力依赖于家庭特征—即他们的资产。穷人的生计更脆弱，因为他们的风险抵御能力更低，或者他们的风险抵御能力范围不能完全保护他们。风险打击导致个人或家庭福利降低或贫困，前提是家庭缺少抵御风险的能力。因此，家庭抵御风险的能力低，也是导致穷人持续贫困的一个原因（Barrientos，2007)。风险、 脆弱性与贫困的概念框架如图1所示：



　　图1 风险、脆弱性与贫困

三、 脆弱性的测量方法

　　大量文献对脆弱性的测量方法进行了总结，并应用这些方法对一些发展中国家的脆弱性进行了测量。

　　(一）脆弱性的量化定义

　　脆弱性的定义是指在将来给定的时间，一个人的福利将比标准的福利降低的可能性。因此，时间范围和福利测量是脆弱性的基础。脆弱性的估计一般用消费来表示福利（效用〉，并以此标准作为贫困线。脆弱性的测量也依赖于时间，家庭在下个月就可能面对风险是脆弱的(Jamal，2009)。

　　为了便于操作和测量，脆弱性总是使用一些相对的基准进行定义。由此，脆弱性有三类量化的定义，即贫困脆弱性（Vulnerability as Expected Poverty，VEP），低期望效用脆弱性（Vulnerability as Low Expected Utility，VEU），风险暴露脆弱性(Vulnerability as Uninsured Exposure to Risk，VER)（Hoddinott和Quisumbing，2003）。

　　贫困脆弱性（Vulnerability as Expected Poverty，VEP），是指个人或家庭在将来陷人贫困的可能性（Chaudhuri和Suryahadi，2002）。

　　低期望效用脆弱性（Vulnerability as Low Expected Utility，VEU），是指在给定的均衡消费的效用水平和该水平之上，家庭就不是脆弱的，该均衡消费效用水平与期望消费的效用之差就是期望效用脆弱性（Gaiha和Imai，2008）。这里给定的均衡消费就是贫困线。

　　风险暴露脆弱性(Vulnerability as Uninsured Exposure to Risk，VER)， 是估计由于风险打击而产生的事后的福利损失。与VEP和VEU不同的是，VER并不直接估计总的脆弱性，而是通过估计消费对由于风险打击产生的收入的变化的敏感程度，来判断脆弱性。由于风险打击导致的收入变化越大，消费对于收入风险的脆弱性越高（Gaiha和Imai，2008）。

　　VEP和VEU是事前估计家庭未来遭受风险打击的福利损失，是一种事前预测，VER是判断家庭由于风险打击而产生的事后的福利损失，是一种事后判断。VEP和VEU直接估计总的脆弱性，而VER并不估计总的脆弱性，只是对脆弱性的高低做出判断。

　　(二）脆弱性测量方法

　　脆弱性的定义与其测量方法紧密联系。目前，脆弱性的定义分为三类，对应三种测量方法：贫困脆弱性（VEP)，低期望效用脆弱性（VEU）和风险暴露脆弱性（VER）的测量方法。

　　贫困脆弱性（VEP）

　　贫困脆弱性定义：个人或家庭在将来陷入贫困的可能性（Chaudhuri，Jalan，Suryahadi，2002；Christiaensen，Subbarao，2001）。

　　量化的定义：个人或家庭在t期的脆弱性就是，他在t+1期的消费低于贫困线的可能性。（将福利定义为消费，贫困定义为消费贫困线）。

　　基本公式：

　　（1）

　　式中，表示家庭在期的脆弱性，表示在期的消费，表示消费贫困线，表示家庭在期的消费低于贫困线的概率。

　　式（1）表示家庭在期的脆弱性，随着时间的增加，脆弱性也发生变化。家庭在期内的总的脆弱性，就是期内可以观察到的至少一次陷入的风险，也就是1减去所有的没有陷入贫困的可能性。用R(•)表示风险，

　　N期的脆弱性：

　　（2）

　　用I(•)表示二维变量，，当，当期的风险大于某一概率时，

　　N期脆弱性的二维定义：

　　(3)

　　式（1）和式（3)都没有考虑不同个体贫困的深度。当用人头数来计算贫困时，容易低估贫困程度或忽视存在贫困风险的群体。因此，测量脆弱性需要考虑贫困的深度。

　　加人贫困的深度：

　　（4）

　　式中，表示所有可能性之和，表示是否脆弱，表示贫困的深度，a表示福利的权重，a =0，1或2。

　　N个家庭的总的脆弱性：

　　（5）

　　将上述模型转化为计量模型，首先要确定并估计消费函数。

　　消费函数：

　　估计家庭的贫困脆弱性，不仅要估计家庭的期望消费，还要估计消费的变动，因此用多期的纵向数据能够得到理想的结果（Chaudhuri，Jalan & Suryahadi，2002.)。

　　(6)

　　式中，表示第i个家庭的人均消费支出，表示可观察的家庭特征，β是家庭特征的系数向量，干扰项，分布。假设干扰项的方差：

　　(7)

　　其中θ是待估参数向量。

　　根据估计结果和，可以得到消费的对数期望和方差：

　　（8）

　　（9）   

　　低的期望效用脆弱性（VEU)

　　期望效用脆弱性，是指在给定的均衡消费的效用水平和该水平之上，家庭就不是脆弱的，该均衡消费效用水平与期望消费的效用之差就是期望效用脆弱性（Gaiha and Imai，2008)。这里给定的均衡消费就是贫困线。

　　期望效用脆弱性的量化公式：

　　（13）

　　式中，效用函数是向右上倾斜的凹函数，式（13)也可以写成：

　　(14)

　　式（14)中，表示给定消费的效用和期望消费的效用之差，表示家庭i的贫困。表示消费期望的效用和消费效用的期望之差，表示家庭面临的风险。家庭面临的风险可以分为总的风险和特殊风险两部分：

　　（15）

　　式中，表示总的风险，表示特殊风险。

　　所有家庭的总的脆弱性，可以由式（16)得到：

　　（16）                                      

　　式（16)表明，脆弱性由三个因素决定，贫困状况、家庭面临的总风险和特殊风险。运用该公式测量脆弱性的关键问题在于，如何设定效用函数。设定的效用函数不同，得到的脆弱性的结果就会不同（Gaiha和Imai，2008)。

　　Ligon and Schechter (2003)设定的效用函数为：

　　(17)

　　式中，表示家庭对风险的敏感性，并且令。假设消费的条件期望函数为：

　　(18)

　　式中，表示由于时间变化，每个人消费的不同反应，表示时间对每个人消费的共性的作用，表示家庭特征变量或其他影响消费的可观察的变量。

　　可以估计的计量模型可以写成式（19):

　　（19）

　　式中，是误差项，独立同分布（IID)。

　　当考虑包括未解释风险和测量误差时，式（15)也可以改写成式（20)的形式：

　　（贫困）

　　（总的风险）           （20）

　　（特殊风险）

　　（未解释风险和测量误差）

　　运用工具变量法（instrumental variable)估计VEU，可以将式（19) 写成式（21)的形式：

　　（21）

　　式中，表示家庭特征，表示家庭拥有的土地，表示户主特征 表示时间的影响，用虚拟变量表示年份，和表示随机干扰项。

　　消费函数由式（22)表示：

　　（22）

　　式中，和是不可观察的个人效应。

　　风险暴露脆弱性（VER)

　　VEP和VEU是事前估计将来的风险导致的福利损失，而风险暴露脆弱VER是估计由于风险打击而产生的事后福利损失。与VEP和VEU不同是，VER并不直接估计总的脆弱性，而是通过估计消费对由于风险打击产生的收入变化的敏感程度，来判断脆弱性。由于风险打击导致的收入变化越大，消费对于收入风险的脆弱性越高。

　　VER可以由式（23)得到：



　　（23）

　　式中，表示消费对数的变化或家庭i在t期和t-1期人均消费的增长率，表示总的风险打击，表示特殊风险打击，Dv表示不同社区的二维变量，表示家庭特征变量，表示干扰项的变化。

　　目前的多数研究中，用社区/村庄平均收入的增长率变量代替总的风险变量，用家庭收入增长率变量代替特殊风险变量 ，式（23)可以改写成式（24)的形式：

　　（24）

　　许多文献试图检验是否，即完全风险分担。尽管完全风险分担不可能，β的估计结果低，表示消费的增长与收入增长率相关，但比没有风险分担假设下的相关性小。β的估计结果越高，消费对于收入风险的脆弱性更高（Gaiha and Imai, 2008)。VER是通过解释β来判断脆弱性。

四、 社会政策与脆弱性

　　Hoddinott和Quisumbing (2003)对脆弱性的测量与社会政策的关系进行了总结，并指出通过测量脆弱性可以回答以下几个关于社

　　会政策的基本问题：谁是脆弱的，脆弱的原因是什么，家庭如何应对风险和脆弱性，风险和家庭应对机制之间的差距是什么。制定社会干预政策首先要确定目标群体。Jamal (2009)估计了巴基斯坦家庭贫困脆弱性的程度。他把脆弱性定义为期望的贫困，运用家庭住户调査的面板数据。估计结果显示，2004—2005年，52%的人口是贫困脆弱的。农村地区按人头计算的脆弱性高于城市地区。尽管2004—2005年的收入贫困减少了，但脆弱性从2001年的50%增加到了2005年的52%。

　　确定风险来源和脆弱性的原因是使政策有效的基础。Gaiha和Imai（2008）运用ICRISAYT面板数据，测量了印度农村家庭的脆弱性。他的测量应用了脆弱性事前和事后测量方法。研究结果表明，特殊风险占的比例较大，然后是贫困和总的风险。无地农民和小农户农民对于特殊风险更脆弱，迫使他减少消费。由此，收入增加政策必须不仅与减少总的和特殊风险的政策结合，还要建立风险抵御机制。Chaudhuri, Jalan和Suryahadi (2002)给出了估计贫困脆弱性的方法，并应用印度尼西亚的1998年的横截面（cross-sec-tional） 调查数据，估计了印度尼西亚家庭的脆弱性。

五、 政策建议

　　改革开放以来，中国扶贫开发取得巨大成就。绝对贫困人口从1978年的 2.5亿人下降到2009年的4007万人。随着人们生活水平的不断提高，绝对贫困人口的迅速下降，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010)》也即将完成其重大历史使命。根据上述对于贫困脆弱性的研究，本文提出以下政策建议：

　　（1）在新的减贫战略中，建立风险、脆弱性预警机制。家庭面临的风险来自环境、气候变化、社会政策、市场和经济政策等多个方面，为此，在新的减贫战略中，需要建立主要风险的预警机制。

　　（2）将脆弱性纳入贫困监测和分析的范畴，及时准确地监测贫困的动态变化。减贫政策的制定和实施，不仅要关注现在的贫困人口，了解现在谁贫困，谁不贫困，还要了解家庭现在面临哪些风险，导致他们更容易在将来陷人贫困的风险有哪些。建立一个基于家计调查数据的贫困监测和分析体系，预防和减少将来的贫困，估计家庭的贫困脆弱性，提供适当的反贫困干预政策。

　　（3）政策干预要从减少风险和建立家庭的风险抵御能力两方面入手，不鼓励那些效果不好的抵御脆弱性的行为。社会保护干预要集中于贫困人口，特别是长期和持续贫困人口。同时，需要研究开发式扶贫和社会保障干预对贫困的动态影响，特别是对长期贫困的影响。

　　参考文献

　　[1]  Barrientos Armando.Does Vulnerability Creat Poverty Traps? CPRC Working Paper 76，Institute of Development Studies at the University of Sussex, Brighton, BN19RE, UK, 2007.

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　　(原文载《农业经济问题》2010年第8期）

 

　　自然资源与长期贫困

　　Amita Shah

一、 引 言

　　自然资源是生计的重要来源，也是全世界8.2亿农村贫困人口中的大多数应对贫困的机制。贫困人口，特别是农村地区的贫困人口，都依赖自然资源谋求生活收入。对他们中的许多人来说，自然资源更是维持生存的唯一资产(WRC, 2002)。自然资源占贫困人口收入的大约20%到25%（Parikh, 1998)。此外，对于非贫困人口而言，由于非农收入的不确定性，来自耕作小块土地和其他相关活动的收入，也是他们重要的生计策略。然而，对自然资源的绝对依赖也可能会导致在遭遇如旱灾和洪水这样的自然灾害时，家庭经济水平下降。据估计，有13亿人居住在边远地区；超过一半的农村贫困人口占有的土地不足以提供足够的收入；其中1/4没有土地（UNCHS，1996)。因此， 减少自然资源（资本）灾害就会对居住在农村地区的人以及移居到城镇生活，却仍需要来自农村地区的收入支持的人的收入水平，产生巨大的影响（WRC，2002)。

　　因此，自然资源对农村地区的长期贫困有着多重影响：可以作用于加剧、维持、缓解甚至脱离长期贫困。除了直接影响家庭收入之外，自然资源也会通过污染空气和水影响人们的发病率和死亡率，从而危及人类福祉。然而，自然资源在如印度等农业国家中对整体经济增长的间接推动作用，却远未得到充分认识（Sastry等，2003)。

　　具有讽刺意味的是，关于减贫的讨论常常忽视如上文所述的自然资源的多重作用和重要影响（WRC，2002)。导致这种忽略的原因可能是将自然资源等同于第一产业的观点，否认其对经济增长及减贫的推动作用。当自然资源已经面临严峻威胁而导致自然资本缺乏时，由于贫困人口对自然资源的依赖，这一观点就更显得不容置疑。在这种情况下，自然资源会被看做是长期贫困发生或维持的原因，而不是缓解或脱离长期贫困的可能途径或机制。

　　在贫困议题中对自然资源的相对忽视可能有另一个原因，即自然资源与贫困之间的联系是千丝万缕、错综复杂又难以证明的（Markandya)。此外，使自然资源管理有效地贡献于缓解或脱离长期贫困，需要解决相应的制度问题，如产权、集体管理、分权治理等，而这些问题十分棘手。当然，所有这些都不应成为忽视自然资源管理的正当理由。

　　贫困和农业增长之间的关系非常重要，却未得到充分的重视，甚至长期以来一直被忽视，其借口是“农业增长效益涓滴过于缓慢，不可能惠及农村贫困人口”（Gaiha, 1995)。而针对自然资源和贫困之间联系的经验研究却为数不多，说服力也有所欠缺。如果再考虑到从环境脆弱地带向经济发达地区的人口流动的影响，经验研究就显得更为不足（Dasgupta和Maler，1995)。然而，研究表明：虽然环境退化会对贫困人口造成巨大的影响，不过从总体来看，贫困并不会导致对环境（或自然资源）的破坏（Markandya)。因此，研究自然资源禀赋及其管理方式对长期贫困的影响，尤其是在千差万别的具体情境下产生的影响就尤为必要。

　　本文希望通过分析农业增长、自然资源和减贫之间的关系，描述影响其相互关系的各种因素，来填补文献中的这一空白。本研究的主要目的是：

　　•为研究印度的自然资源和长期贫困之间的联系构建一个概念框架；

　　•回顾自然资源禀赋不同的邦/地区之间联系的经验证据；

　　•讨论促进可持续的农业增长、经济多元化和发展导向的移民的政策条件。

　　本文的分析主要基于二手数据，从长期贫困研究中心（CPRC)开展的研究和针对印度的现有文献中获益良多。

二、 概念框架

　　（一）自然资源与贫困的联系：新的视角

　　如上文所述，针对贫困和环境的联系的经验研究非常泛泛而缺乏精准。这很大程度上是由于二者联系的错综复杂。而这种复杂性源自包含了如土地、水 (内陆和海洋）、森林和矿藏等各种资源在内的自然资本，是许多国家减贫的重要先决条件之一。如果没有这些自然资本，人们就只能坐守丰富的自然资源而限于长期贫困，农村人口尤其如此。而不断增长的人口出于公平分配的需求，又会进一步恶化这种情况。移民流出和依靠农业部门之外的就业机会一方面通过与城市增长和生活方式改变相应的非农部门的生产过程，对环境产生直接的负面影响；而另一方面又由于忽视流出地的土地和其他资源，导致对环境产生间接的负面影响（Bilsborrow，1992)。因此，有必要寻求一种策略，使人们能够在对环境的负面影响最小的情况下，采取一系列行动来实现就业和增收。

　　由英国国际发展部（DFID)、欧盟委员会（EC)、联合国发展计划署(UNDP)和世界银行共同开展的一项研究（DFID等，2002)为分析自然资源和千年发展目标（MDG)之间的联系提供了很好的切入点。目前，千年发展目标已经涉及了与长期贫困概念相关的一些重要维度，也为构建分析自然资源和贫困之间联系的概念框架提供了基础。本文将在此框架的基础上展开，并将其应用于印度，分析自然资源和减贫之间的联系，以及自然资源增长对印度减贫的重要影响。

　　最近，长期贫困研究中心的研究者们在一篇报告中讨论了环境与长期贫困之间内在联系的外延，尤其强调了环境因素由于能够对脆弱性和不确定性造成影响，从而导致或维持着长期贫困。此外，该研究正确地指出：不应仅仅在讨论脆弱性和不确定性时才谈及环境（或自然资源），事实上，环境（或自然资源）可能会对长期贫困的许多维度有重要影响。

　　(二）自然资源与长期贫困的联系

　　基于上文的假设，我们试着在印度探索自然资源在缓解和脱离长期贫困中的作用，及其在未来消除长期贫困的潜力。在研究中，我们首先回顾了印度经济的两个重要特征：部门增长的不平衡，以及农业增长和维持总体经济增长之间重要的内部联系（世界银行，2006)。采取这样的路径，有助于我们理解自然资源在影响贫困方面的作用，同时将长期贫困的不同维度，如不确定性（风险和脆弱性）、无资产（低回报和不平等）和不合作（社会排斥） 等联系起来。

　　本文的概念框架是以印度自然资源与贫困之间联系的一些重要的现实特征为基础的。自然资源的增长会以很多方式影响减贫。①土地是生产的基本要素，因此，农业增长会带来整体的经济增长。Radhakrishna（2002)认为，农业部门每增长4%〜5%，当年的农村贫困率就下降3%。通过改善土地和水资源管理，能够提高环境的可持续性，从而贡献于实际储蓄增长，以及改善经济部门的生产能力。②农业部门吸纳了印度将近57%的劳动力，因此在农业部门内部增加就业和提高收入就能够大幅度减少农村贫困（Panda，2003)。③提高经济的多元性，增强部门间的联系，特别是农业部门和非农部门的联系，能够促进经济增长。④小农通常从耕种土地中获得糊口食物。所以，提供食物、饲料和饮用水能够改善粮食安全状况，减少收集饲料和取水中的危险（待别是妇女）。此外，自然资源增长能够在一定程度上减少向城市的移民，在有60%〜80%农民留守的农村地区提高人民福利。⑤增强减贫和自然资源之间的联系，能够实现以自然资源为基础的区域平衡发展，从而减少冲突，促进经济增长的可持续性。

　　这些相互联系决定了自然资源，特别是土地、水和森林资源，对印度贫困产生影响的广泛性。这些影响可能是直接的，也可能是间接的。例如，土地、地下水和森林资源的退化可能会造成食物和其他基本需求如教育和医疗等方面的收入和支出的下降。同样地，移民和对自然资源的过度开采也会造成资源生产能力下降，面临干旱、洪水、飓风等自然灾害的脆弱性恶化等间接影响。下文将分别讨论三种主要的缓解途径：农业、经济多元化和农村向城市的移民。

　　(三）缓解途径

　　依靠自然资源脱离贫困：农业中心地位

　　最近的研究一再表明农业增长在印度减贫中的重要作用（Mehta和Shah，2003；Radhakrishna和Ray，2005)。虽然减贫成就大多发生在绿色革命覆盖的地区，而在当时，即20世纪80年代，印度一些农业落后的邦也实现了类似的减贫现象(Bhalla,2000)。

　　20世纪80年代初以来，印度的农业及相关产业部门实现了前所未有的增长，年增幅达到4%。然而，自改革以来，这种增长未能持续。20世纪90年代后半期，增长率下降到3%，2000/2001年度到2004/2005年度间，更是下降到 2% (Mathur等，2006)。

　　值得注意的是，绿色革命带来的农业增长在许多发展中国家实现减贫的同时，也导致了它们环境的退化，印度也不例外。显然，至少在中短期内，增长与可持续无法兼顾（Shah，2000)。

　　Fan和Hazell(2000)将土地分为三类：高灌溉潜力地区，介于中等潜力和高潜力之间的地区，以及低灌溉潜力的干旱地区。世界银行（2006)的研究《共享性增长和公共服务提供》就如何实现这三类地区的农业增长指出了不同的道路，即集约化、农业生产和非农生产的多元化以及退出农业生产。该研究未就可持续性问题给予特别关注。由于环境退化问题已经在印度这样的农业国家，对推行集约农业生产的政策施加了很大的压力（Lopez, 1997)，世行研究中的这种忽视就尤其令人惊讶。在实现农业增长的道路中，另一个被忽视的问题是生态脆弱地区的贫困问题，特别是在森林地区，集约农业生产可能并非最佳选择。

　　与经济多元化的联系

　　对农业中心地位的讨论清楚地说明：虽然增长无疑是必要的前提，但增长本身并不能推动全部农村人口实现减贫。同时，有充分证据表明农业增长是劳动力从第一产业转移到第二和第三产业的必要条件，而这种就业多元化正是印度农村减贫的最重要因素之一 (Ravallion, 2000)。而最近关于部门多元化的分析又为这一论点提供了进一步的支持，指出在城市非正式部门就业的持续增长，主要通过提高农业劳动报酬，对减贫产生了巨大的影响（Lanjouw和 Shariff, 2004；Hansda和Ray, 2006)。这也表明多元化的经济能够帮助陷于自然、物质、金融、社会和人力资本困境中的长期贫困人口改善境况。

　　这种观点忽视了以下事实：①农村非农就业的增长受到农业部门增长速度和增长结构变化的影响；②通过采取技术密集和劳动密集而非投人密集的生产体系，实现农业（及相关）部门的潜力发挥仍有很大的空间；然而，还能够向农业部门之外转移多大比例的劳动力，仍然取决于部门之间的联系，以及第二、第三产业部门的组成结构（Patnaik，2007)。此外，确保农业增长不以牺牲自然资源长期的可持续性为代价也至关重要。

　　从总体上看，针对印度农村就业与贫困的讨论主要关注业已实现的就业，而非潜在的就业弹性。这有时会导致对转移农业部门未就业劳动力的紧迫性被过高估计。因此有必要寻求一种关注自然资源可持续性的减贫机制，将经济多元化看作实现农业部门广泛就业的解决方案的要素，而非一个新的选择。在农村地区非农就业的增长相对缓慢、空间分布不均且不确定的情况下，这一减贫机制的建立就显得尤为重要。

　　这一建议意味着在未来一段时间内，消除印度农业部门与非农部门的二元分割：①如同其他发展中国家一样，印度的贫困人口一直以来（通过季节性流动）常常在不同地点从事多种生产活动；②可持续农业的定义与农作体系的概念相关，前者只是不仅关注作物生产而已。如果采取农作体系整体发展路径，农村地区的许多长期贫困人口（包括无地人口）就可以就地找到农业或非农就业机会。

　　农村就业机会增加对长期贫困人口（如无地人口）而言意义非凡。他们的流动性较低，所以在居住地及其附近出现不同的工作机会时，他们的要价也较低。

　　移民：加强城乡联系

　　长期以来，环境约束都被视为人口流动的主要因素之一。在世界许多地方，当定居农业消耗了土壤的天然肥力之后，人们被迫迁徙到新的地方。近几十年来，人口压力正在加速这个过程。在干旱地区，水资源是最主要的限制因素，由于对水和土地资源的过度使用，人口增长导致了向外迁徙（Bilsborrow，1992)。

　　在现有的迁徙理论中，环境导致的迁徙被视为由“推”力导致的窘迫境地。由于家庭内部缺乏健壮的劳动力，这种迁徙反过来也会导致土地利用方式的次优选择，从而进一步促使土地退化（Scherr和Yadav，1998)。同样地，迁出带来的额外收入也会加剧土地退化，例如吸引用于抽水的私人投资等。而如果没有这些额外收入，在抽取地下水方面的投资就会非常有限。当然，在保土蓄水方面的公共和私人投资措施也可能会促进这些资源的可持续利用，从而反过来减少迁出。从总体上看，环境因素只是促使家庭做出各种决定的整体结构因素的一部分，向外迁徙以实现经济利益最大化的决定也是如此。

　　针对迁徙现象的最近研究提出了一个相反的观点，认为农村发展并不会减少迁徙，最多不过改变迁徙的类型而已。然而，对发展和迁徙之间的联系，特别是资源退化与迁徙的关系，尚没有深人的认识。而理解这种联系对印度这样的发展中国家而言至关重要，因为农业部门正在某种程度上陷于停滞，第二和 第三产业只能提供非正式的、低标准的就业岗位。

　　直到20世纪80年代末，拥有中小规模土地、并投资于灌溉的家庭，仍然没有必要为糊口而迁出干旱地区（NIRD，2000)。这些相对富足的家庭的迁徙并非是“窘迫的移动”，而是为了 “更好的前景”（Shah, 2005)。对于种植高附加值的商品作物如油籽、香料、花卉等的农户而言，更是如此。同样地，土壤质量和地下水位相对乐观的地区，也不会出现“窘迫的迁徙”。有（关注迁入的）研究表明，从总体来看，在指定的农村地区，流动人口的经济状况比非流动人口的经济状况要好（de Haan，1999；Kundu和Sarangi，2007)。这些研究结果再次证明了“更好的前景”这一现象。

　　在印度进行的移民研究表明，在过去20年间发生了4个重要的转变，这些变化对理解迁徙现象及其与自然资源的内在联系非常重要，包括：①（由于土地占有不平衡而导致的）无地现象；②土地和地下水资源的退化；③城市化和非农就业机会；④城市和农村地区的移民偏好（de Haan, 1999；de Haan 和Dubey, 2006；Kundu和Sarangi, 2007)。初步看来，这些因素都会促进从农村地区的迁出。而限制从农村地区迁出的因素包括：灌慨设施增加；公共服务项目的可获得性；城市地区过于拥挤或危险频发等。迁出类型的历时变化正是这两方面因素在各邦/地区之间共同作用的结果。

　　第59次国家抽样调査（NSS)结果表明，大约40%的农民不希望继续依赖耕种作为主要的收入来源（Bhalla, 2006)。这一现象是农村社区所面临的困境的反映，即处在停滞的农业和对农村地区之外高质量就业机会的需求不足之间进退维谷。因此，有必要增强城乡之间的联系，而不是将二者视为移民决策中非此即彼的选项（Shah, 2005)。

三、 自然资源与减贫：我们了解多少

　　针对自然资源与贫困之间联系的现有研究并没有特定地关注长期贫困或长时间的贫困现象。尽管如此，由于大部分农村贫困现象都具有普遍性、严峻性和结构决定性（即无地、林地资源权属缺失、社会分化等）的特征，这些研究也能够反映在占印度贫困人口的1/4的几个邦内自然资源和长期贫困之间的联系。这些研究大致分为两类，一类关注各邦/地区之间农业与减贫之间的联系， 另一类关注资源退化（土地、水、森林）和贫困及人类发展。本节将介绍在印度开展的这两类研究的主要发现。

　　(一)按自然资源与贫困的联系对各邦分类

　　经验研究很少将自然资源的禀赋和状态作为划分印度空间贫困的重要指标。在划分空间贫困时，往往更多地以农业发展潜力，特别是Fan和Hazell (2000)指出的灌溉程度与开发潜力作为标准，这一标准随后也被世界银行接受（2006)。这种方式不过是极简主义的取向，即关注抑制自然资源进一步退化的需求，而非积极寻求在维持农业生产和就业增加的同时，促进自然资源再生的增长路径。

　　Shah和Guru (2004)在印度长期贫困研究中心的支持下开展了一项研究，希望从自然资源禀赋的角度来理解农村贫困，不仅关注上文提到的农业经济潜力，也强调人们对自然资源的获得、使用和权属。该研究在三种类型的地区考察了贫困的相关性：①森林地区；②干旱地区；③其他地区。研究结果表明，森林地区的贫困发生率总体上高于干旱地区，贫困类型则尚不明朗。

　　这一研究发现在印度140个最为落后的地区得到了印证。其中53个属于干旱地区，79个属于森林地区。研究结果再次证明了以森林为基础的生计和 经济落后之间的紧密联系。接下来，我们将在讨论贫困的空间分布时，进一步说明这个观点。

　　从总体上看，这些地区的森林已经高度退化。国家以工代赈项目（农村发展部，2006)提供了这些落后地区的清单，确认森林地区的标准是30%的土地有森林覆被，而确认干旱地区则是依据干旱地区项目（DPAP)的标准。

　　Shah和Guru的分析表明居住在这两类地区的人们面临着不同的贫困，也有着不同的贫困应对策略。例如，干旱地区的贫困率较低，多为暂时性的，而森林地区的贫困更为普遍，更为长期。同时，他们还指出干旱地区较低的贫困发生率，更多地归功于对地下水的过度开采而提高农业生产力。这样，如果不能采取抑制过度开采地下水的措施，一些干旱地区就可能陷入长期贫困的泥沼。另一方面，森林地区由于资源禀赋较好，如果能够采取合适的政策和制度，保障人们对自然资源的权属，那么在解决长期贫困方面潜力更大。

　　国家农村发展研究所（NIRD)的一份报告描述了印度农村发展现状，总结了干旱地区和森林地区不同的贫困类型。这份报告指出“较为干旱的地区 (西部）比较为湿润的地区（东部）的贫困人口比例要低。从邦的层次上来看，处于地主土地管辖制（Zamindari)的各邦在过去经历了相对无效的农业和土地改革以及绿色革命之后，在减贫方面较为失败；西部各邦则从这些改革中获益。然而在这些邦内，对季风的依赖程度较高。风调雨顺就会丰收，否则就会带来损失” (NIRD, 2000)。

　　(二）自然资源与贫困：土地、水和森林

　　土地与多维贫困

　　在印度，仍有60%的人口居住在农村地区。土地不仅为他们提供生计支持，也是他们谋求社会政治地位最重要的资产。印度42%的农村贫困人口没有土地，说明了土地权属和贫困之间存在紧密联系（Chelliah和Sudarshan，2001)。而农村季节性雇工（多数为无地农民）在所有农业劳动者（和非农业劳动者）中的贫困发生率最高（Bhalla等，2004),也进一步为这一观点提供了事实支撑。

　　然而，与无地农户相比，拥有小规模土地（即0.01〜0.4公顷）的农户，其贫困发生率（按总人数统计，即HCR)却更高（Chelliah和Sudarshan, 2001)。Shah和Yagnik (2007)也有类似发现：1983年，农村无地家庭的贫困发生率比拥有小规模土地的家庭的贫困发生率要低。然而到1993年，情况发生了变化。无地家庭的HCR为36.8%,比拥有小规模土地的家庭的HCR (39.5%)略低。部分无地家庭的境况反而更好，可能是因为：①移民和职业多元化的重要性；②拥有更好的家畜，传统牧人和工匠的技术水平更高。在印度干旱地区以及山地的林区，这种情况更为明显。

　　Shah (2006)最近研究了印度主要邦中四组变量之间的相互关系：①土 地的质量、规模和获得性；②农业生产力；③产业部门多元化；④贫困和人类发展。研究结果表明土地、贫困和人类发展之间的关系十分复杂。需要指出，在灌溉是农业劳动生产率提高的主要推动因素的地区，土地和劳动生产率对贫困人口收入和人类发展的影响尤其明显。

　　灌溉与减贫

　　由于灌溉在提高农业生产率中的重要性，水资源对减贫的影响十分重大, 在印度广大干旱地区更是如此（Narayanamoorthy，2001 ； Shah和Singh，2004)。例如，Panda (2003)发现“在许多邦内，能够灌溉的家庭的贫困发生率是无法灌溉的家庭贫困发生率的一半”。灌溉对减贫的影响主要是通过灌溉投资提供的直接或间接就业实现的。Panda (2003)认为，这种影响主要来源于种植面积的增加，而非产量的提高。因为前者能够增加劳动力需求，使无地的贫困人口得以就业。

　　Bhattarai和Narayannamoorthy(2002)的研究指出，1970—1994 年，灌溉是实现减贫的最主要推动力。分析表明，灌溉面积每增加1%，全部产出就增加0.32%。然而，灌溉并不会直接作用于贫困，其影响还取决于一些中间因素。例如，灌溉面积增加会吸引外来移民（通常是穷人），从而导致贫困人口比例上升。同样地，在广大干旱地区推广地下水灌溉的情况，也会根据年度降雨情况而变化。而长期的地下水消耗可能会破坏生产基础，从而影响减贫的潜力。

　　许多同类研究也发现，在更为分散的层次上，灌溉与贫困之间的相关性并不显著。例如，Shah和Guru (2004)采用回归分析发现，在印度的NSSO地区，灌溉程度与农村贫困率呈现负相关，然而在干旱地区和森林地区，相关性都并不显著。而Shah和Singh (2004)通过分析Gujarat邦的数据，指出“获得灌溉是减贫的充分条件，而非必要条件”。这就表明在Gujarat邦这样的干旱地区，灌溉并非减贫的唯一选择。同时，这些地区获得灌溉的途径有限且不确定，无法成为脱贫的保障。

　　总体上，灌溉的积极影响正在下降。其主要原因有低效使用、管理欠缺、水资源生产力下降，以及环境和经济成本增加等。印度9 000万公顷有灌溉潜力的地区，大约10%仍未开发，而大约1/6的已灌溉地受到水位下降和土壤盐碱化的影响。一方面由于价格扭曲、缺少激励，导致水资源的生产力无法提高（Saleth，1996)。另一方面，干旱地区大约60%的种植面积和大约70%的人口仍然处于水资源紧缺状态（Shah，2007）因此，水资源是印度发展的主要制约因素之一。

　　森林依赖与贫困

　　对森林地区的贫困发生率没有系统的统计。然而有证据表明在聚居于这些地区的部落社区中贫困人口高度集中。针对印度森林社区的贫困状况也缺乏系统的研究。除此之外，在部落和农村临时性雇工中的贫困高发，也可以看做是广大依赖森林为生的人群贫困状态的表现。造成这种现象的主要原因是邦政府要对自然资源的垄断，资源的退化以及人们缺乏对资源的权属。在东北部的邦是个例外，那里较低的贫困发生率和相对良好的人类发展指数可能是由于这些邦内的部落“对他们所使用的、包括土地在内的资产拥有不可剥夺的权利，也从未被迫迁移或驱逐。也许正是他们长期以来的主导状态和政治权力，确保他们不至于陷人收入贫困”（Radhakrishna和Ray, 2005)。到1999/2000年度，这些部落的HCR为45. 9% (Thorat和Mahamallik, 2006)，而农村临时性雇工的HCR则为41.8% (Bhalla等，2004)。当然，在森林地区也生活着非部落的社区，他们的经济状况并不比部落社区好到哪里。

　　Kumar等（2000)的发现又进一步印证了上述观点。他指出在印度，最贫困的人口往往居住在森林地区或森林边缘，而该国大多数部落社区的贫困状况始终未能得到改善。事实上，这些人群的生存状态比农村临时性雇工还要差。根据统计，大约1亿人生活在森林地区，对森林资源的依赖程度很高。此外有2. 75亿人居住在森林边缘，他们的生计也在很大程度上依靠森林（Pandey等，2005)。

　　对经验证据的研究表明，虽然与非部落人口相比，部落人口通常有较高的贫困发生率，然而除空间特征和森林资源的获得性之外，缺乏对森林资源的权属对森林地区的贫困状态也有显著的影响。在Orissa进行的一个针对两个森林地区的比较研究中就说明了这一点。受到多种因素影响，如更好的森林资源管理、农村社区更低的移民率等，使得北Orissa的贫困发生率较低（Padhi等，2006)。Shah等（2006)的研究发现也支持这种地区特征影响的结论。他指出南Orissa的非部落人口的贫困发生率比该州其他地区，包括北部地区的部落人口中的贫困发生率要高。这一发现再次印证了地方特征在自然资源禀赋及其他维度，例如获得资源和治理等方面的重要性。

　　总的来说，上述分析表明自然资源与贫困之间的联系取决于两种条件：水资源（灌溉）短缺的地区；②高度依赖森林资源的地区。前者意味着较低的资源禀赋，而后者则表明对资源缺乏充分的权属，两者都可能导致贫困的发生。

四、 自然资源与长期贫困：事实证据

　　本节将针对经历长时间贫困的地区，揭示在家庭层次上自然资源与长期贫困的关系。基于固定样本数据的研究表明，土地所有权和灌溉获得性是解释贫困长期存在的独立变量。

　　(一)长期以来贫困发生率居高不下的地区

　　最近的研究表明，印度的贫困发生率（HCR)已经从1993—1994年度的36. 02%下降到2004—2005年度的大约28. 27% (Dev 和 Ravi，2006)。然而年均0. 7%的下降幅度却低于1983年到1993/1994年间的0. 85%。从贫困的空间分布来看，并没有明显的变化。1983年贫困发生率最高的前5位分别是：Orissa, Bihar, Tami Nadu和西Bengal (贫困率相同），Madhya Pradesh和Uttar Pradesh。而至今，这些邦仍然有着最高的贫困发生率。到2004/2005年度，西Bengal邦已经不再位居前五位，取而代之的是Maharashtra邦。1983年，这7个邦的贫困人口数量占全国的74%，而到2004/2005年度，这一比例已经接近78%。可见，印度主要邦中，贫困人口的集中程度有所提高。除西Bengal和Tamil Nadu之外，其他5个邦都确实出现了这种贫困集中现象。

　　在地区的层次上（更低层次上缺乏官方数据）也存在类似现象。在1983年到1999/2000年间，贫困发生率最高的20个地区几乎没有变化。目前仍没有对各地区贫困发生率的预测。虽然1999/2000年度的贫困数据可能在可比性方面存在问题，但可以假设对当次调查的相对排名没有影响。

　　在印度，贫困发生率最高的20个地区分布在其17个主要邦中的8到10个。在1983年到1999/2000年间的3次调査中，有4个地区掉出了前20位， 被其他5个地区取而代之。接下来将讨论在3次调查中均位于前20位的15个地区。这些地区位于6个邦内，这些邦正是上文提到的最为落后的地区所属的邦。需要指出的是，这些地区中的大多数（9个）属于按照Shah和Guru (2004)的三分法所定义的森林地区。于是，印度森林地区与贫困高发之间的密切联系就不证自明。

　　(二）面临长期贫困的家庭：与自然资源的联系

　　针对长时间的贫困及其影响因素，已有大量的研究。这些影响因素大致包括经济因素，例如土地规模、灌溉的获得性、牲畜的占有量和农业收入等。这些研究一般基于固定样本数据，对村庄迸行重访或通过参与式方法进行回顾。

　　研究有两个主要发现：首先，土地和灌溉的获得性对长期贫困有重要影响(Gaiha，1989；NCAER，1986； Bhide 和 Mehta，2005；Krishna，2003；Sharma和Karan，2003)。因此，土地质量差和失地就是长期贫困的重要特征 (Singh和Binswanger，1993)。虽然与耕地农民相比，农业雇工家庭的持续贫困发生率要高得多，然而非农就业也会导致更高的贫困发生率（Bhide和Me¬hta，2004)。

　　其次，在关于长期贫困的讨论中，常常忽视由于人口压力增加导致的失地 或耕地减少。Shah和Sah (2004)认为，在Madhya Pradesh邦，（由于人口增加导致的）土地细分是导致非贫困家庭陷入贫困的唯一原因。当然，土地压力通常被认为是由于缺少提高农业劳动生产力的技术突破，以及缺少来自农业部门外部的劳动力需求所导致的。于是，农业增长和部门多元化一直是长期贫困的讨论重点。

　　上文所述的自然资源与长期贫困之间的联系，更加凸显了自然资源管理在分析长期贫困和提出政策建议中的重要性。表1所示的分析框架可以用于：①确认与长期贫困相关的理论问题；②强调使自然资源管理贡献于（特别是农村贫困人口）脱离长期贫困的政策必要性。任何长期贫困分析框架，都应该将以自然资源为基础的生计体系作为必要的政策条件的一部分。

　　表1 自然资源及其与长期贫困理论意义的相关性



　　注：CPLR:公共土地资源；NFTP:非木质林产品。

五、 政策路径和未来方向

　　在里约峰会上，印度对可持续发展疑虑的回应非常谨慎而充满信心，一再强调集约农业的负外部性只发生在有限地区，而绿色革命带来的增长则贡献于整体积极的减贫（Rao，2001)。然而，近来关于20世纪80年代农业增长成 就以灌溉为主要推动力，从而导致灌区水位下降、缺水地区地下水过度消耗等 问题的质疑越来越多。无疑，这两类地区都不可能在长期内实现可持续增长。也就是说，以灌溉推动的农业增长及随之而来的减贫效益，在未来都存在不确定性。

　　另一个辩题是关于森林退化和森林保护中的绝对化倾向。印度大部分 最贫困人口居住在森林地区，适当的森林开发政策手段能够成为这些地区 重要的减贫策略。自第九个五年规划以来，植树造林已被纳人就业和减贫政策。

　　近来对农业增长的强调再次兴起。然而农业增长是维持整体经济运行的必要条件，而非改变农业增长结构的明智选择。应该更多地关注来自农业生产的就业和增收，而非仅仅通过各种保障就业的手段和培育农村市场，去提高工资收入，最终满足需求。

　　（一）自然资源管理和农业增长的脱节

　　关于印度农业增长的政策观点明确地承认自然资源的可持续管理是一个重要的前提条件。居高不下的毁林率主要源于低灌溉率、低农业收入水平、低工资报酬和高农村贫困发生率，而与人口增长过快和牲畜头数增加关系不大。而最有可能减轻环境压力的政策措施应该是：建立以环境友好的灌溉为基础的土地扩张技术，在贫困高度集中、生产力低下的地区更应如此。

　　上述观点已经体现在政策中（规划委员会，2002)。显然，尽管政策会考虑环境可持续性，然而政策路径仍然会强调提高农业生产力，而非寻求套种、技术和产出相对价格等方面能够促进资源可持续利用的新选择。政策路径的本质不是寻找促进农业增长的替代方式，而农业增长在雨养农业地区、干旱的农业生态地区又必须实现。政策需要认识到这样一种范式的转变，即从以投入为中心的作物种植转移到适宜不同的农业生态条件的农作系统上来。

　　这种脱节显然不能为适当的自然资源管理是否，以及以何种方式影响农业生产增长决策提供任何清晰的参考。而自然资源管理的政策实践，主要包括微观的水域管理，小规模灌溉和社区林业，都证明了这一点。令人担忧的是，这些政策的设计和实施相互脱离，缺少通过综合路径全盘考虑各种自然资源的整体视角，以及与穷人生计的密切联系。如果现状得不到改善，以自然资源为基础的生产潜力及其对生计的支持作用就无法完全实现。

　　从概念上看，水域开发项目为建立土地、水和森林资源综合管理路径提供了机制。然而从国家雨养农业局（NRAA）(土地资源部，2006)最近开展的行动来看，实现这种综合性目标仍然困难重重。在以森林为基础的经济体中，（通过低贱部落和其他传统森林居民法案，2006)改善土地产权和通过以工代赈项目（特别是根据国家农村就业保障法，即NREGA)进行转移支付等行动已经踏上了正轨。在这些地区就业项目的主要推动力是森林恢复，非木质林产品加工和销售相关的基础设施也是促进贫困人口增收的重要前提。然而，这种以资源索取为导向的发展方式，主要依赖非木质林产品的再生、收集和销售，可能会与资源管理的长期目标相冲突。在这种情况下，为林区居民保护森林资源的努力建立补偿机制非常必要。

　　（二）多元化和移民

　　上文提到的对印度各邦的分类中，经济多元化也是促使地区和农户脱离贫困的重要因素之一。虽然目前的干预措施非常重要，却不一定有利于将边缘社区（包括无地农民、低贱的种姓/部落、妇女等）整合到农村地区的各种市场中。要促使低收入家庭进入市场，需要采取一系列干预措施，除了土地租赁市场自由化等举措之外，还应提高识字率、改善信息渠道和基础设施等（Farrington 等，2006)。

　　这些观点都有利于减少农村地区的长期贫困。然而在自然资源与长期贫困的讨论中，需要警惕的是：通过移民和市场发展带来的经济多元化可能为改善政策提供了机会，却忽视了一个重要的事实，即如果没有充分的干预措施，移民和市场发展都可能会导致自然资源的进一步退化。如果移民政策忽视了生产力水平低下的土地（由穷人耕种，而他们已经迁出），或者提高市场一体化的同时，过度利用土壤和水资源来谋取价格激励，都会造成资源持续退化。

　　显然，限制长期贫困人口的迁徙或阻止贫困人口增加收入都不是解决方案。由于经济发展能够有效地将劳动力转移到非农部门，实现共享性增长的目标，对（特别是在农业资源利用中）环境可持续性的关注可能会在短期内被忽视。如上文所述，这就需要改变增长结构，促进就业，从而在更广泛的基础上实现赋权。

六、 总 结

　　前文分析了印度农村自然资源与严峻的、长期的贫困之间的紧密联系。通过强调二者之间错综复杂的联系，本文试图厘清农村地区土地、水和森林资源对贫困的影响。经验分析表明，长期贫困人口中无地家庭占绝大多数，而农业生产力而非土地所有权本身对农村家庭的贫困状态产生了显著的影响。灌溉的获得性在一定程度上有助于提高土地生产力，从而使水资源也成为影响经济福祉的重要因素。

　　然而，现有的证据表明获得灌溉只是减贫的必要而非充分条件，特别是在印度的广大干旱地区更是如此。迁出和非农就业也能够在很大程度上影响灌溉对减贫的作用。

　　如果缺乏对森林资源的获得性和权属，依赖森林资源为生就会导致贫困发生率的居高不下。在森林地区，资源退化与长期贫困互为因果。必要的政策手段包括：①承认部落的土地权，以及他们在森林管理中的地位；②寻求资源转移支付的方式，为森林管理和保护建立补偿机制。

　　下一轮农业增长为福利改善提供了巨大的潜力。需要继续稳定政策以实现提高生产力的范式转变。自绿色革命以来，传统的提高生产力的方式以水资源和密集投入为核心。目前的挑战是建立一个有效利用水资源、促进知识密集型就业的农业生产体系。为此就需要独辟蹊径，依托不同的农业生态特征，满足就业和生计需求。

　　要实现农业（及相关）部门的可持续增长，需要采取综合农作系统，（主要通过增加流动）开辟新型的多元化就业渠道，以及促进市场一体化。这种从第一产业向第二、第三产业的转变将更符合长期的增长和减贫目标。

　　最后，本文的分析再次强调了将自然资源管理视为缓解和脱离长期贫困机制的重要性。在变化的世界中，我们常常将长期贫困人口等同于贫困人口，而不是对其进行严格的类型划分。同样地，在明确部门联系的同时，也可能会将 (农村和城市的）农业和非农就业视为一个整体。然而，自然资源管理、人口与治理等问题与长期贫困研究中心框架的三个主题（不确定性、无资产和不合作）息息相关，应该予以特别关注。未来针对印度长期贫困的研究和政策实践应该不断推进建立系统的路径，在这些主题之间建立起相互联系。

　　（来源：长期贫困研究中心）

 

　　中国多维贫困测量：估计和政策含义

　　王小林Sabina Alkire

　　摘要：本文采用Alkire和Foster于2007年开发的多维贫困测量方法，利用2006年“中国健康与营养调查”数据，对中国城市和农村家庭多维贫困进行了测量。测量结果表明，中国城市和农村家庭都存在收入之外的多维贫困，城市和农村近1/5的家庭存在收入之外任意3个维度的贫困。中国城市和农村的贫困状况远远高于国家统计局以收入为标准测量的贫困发生率。维度分解表明，卫生设施、健康保险和教育对多维贫困指数的贡献最大。地区分解表明，贵州省多维贫困指数最高。城乡分解表明，黑龙江和广西的城市多维贫困比较突出。因此，建议中国下一个《十年扶贫开发纲要（2011—2020)》从多维度识别和瞄准贫困。

　　关键词：多维贫困；测量；中国

一、 引 言

　　1978—2008年，中国GDP年平均增长9.7%。高速的经济增长带来了人们生活水平的普遍提高和贫困人口的迅速减少，中国的扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。按照2007年农村贫困线785元和低收入线1067元测算， 2007年末，农村绝对贫困人口1479万人，贫困发生率为1.6％；低收入人口2841万人，占农村人口的比重为3.0％ (国家统计局农村社会经济调查司，2008)。为了进

　　一步加强扶贫开发工作，促进贫困地区和贫困人口发展，中国政府于2009年提高了农村扶贫标准，新标准为年人均纯收入1196元。中国对贫困人口的识别是以收入来进行的。

　　扶贫开发的首要任务是对贫困人口的识别，只有准确地识别穷人，才有可能使扶贫政策和项目瞄准穷人。世界各国通行的做法是通过收入贫困（或消费贫困）线来识别穷人。例如，美国政府的两个官方贫困线都是依据收入制定的。即贫困线（the Poverty Thresholds)和贫困准则（the Poverty Guidelines)。人口调查局（The Census Bureau）发布贫困线，主要用于统计目的，估计每年的贫困人口数以及按照居住类型、种族和其他社会、经济以及人口学特征划分的贫困人口数。健康与人类服务部（The Department of Health and Human Services)发布贫困准则，主要用于管理，即决定一个人是否有资格获得联邦项目提供的援助。然而，越来越多的研究表明，收入只能反映人类发展和贫困的一个方面，而不能充分反映收入之外其他维度的贫困（Fisher, 1992)。为了能够更加准确地瞄准穷人，需要在收入维度之外，从多个维度来识别和瞄准穷人。《中国扶贫开发纲要（2001—2010)》即将完成其重要历史使命，中国政府正在为制定下一个十年减贫战略做准备。本文利用中国2006年9个省份的住户调查数据，对中国城市和农村居民贫困进行多维度估计，以期为完善国家减贫战略和政策体系提供依据。

二、 多维贫困理论

　　多维贫困（multidimensional poverty)理论主要创始者为1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森。森（Sen，1999）把发展看做是扩展人们享有实质自由的一个过程，实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力。贫困是对人的基本可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。除了收入低下以外，还有其他因素也影响可行能力的被剥夺，从而影响到真实的贫困。森对贫困的定义方法称为能力方法 (the capability approach)。

　　衡量发展的福利包括两个方面，一方面是每个个体在社会上所实现的客观福利，例如人均纯收入；另一方面是每个个体对于其生活状况的主观评价，例如对孩子接受的义务教育是否满意，对新型农村合作医疗制度是否满意。当全球存在着大量绝对贫困人口的时候，无论是政府还是研究者将精力更多地花在客观福利改进上。但当国民收入有了显著提升，即客观福利指标明显改善后，相对贫困就成为公共政策需要关注的主要方面。因此，森提出了以能力方法定义贫困的多维贫困理论。多维贫困的核心观点是，人的贫困不仅仅是收入的贫困，也包括饮用水、道路、卫生设施等其他客观指标的贫困和对福利的主观感受的贫困。

　　多维贫困的概念是随着贫困理论的发展而逐渐被提出来的。通常来说，贫困有3种类型：绝对贫困、相对贫困和社会排斥。绝对贫困是指个体缺乏足够的资源来满足其生存的需要。相对贫困是指相对于平均水平而言，个体缺乏日常生活所需的一些资源。或者说相对于平均水平而言，个体不能获得日常生活中所需要的全部资源。社会排斥强调的是个体与社会整体的断裂。英国政府把社会排斥描述为“当个体或地区暂时处于失业状态、劳动技能低、低收入、简陋的住房、高犯罪率、卫生条件差、较高的离婚率时，就称为存在社会排斥”。 从贫困概念的发展可以发现，衡量贫困的标准已经越来越超出收入这样的货币标准。从多个维度定义和识别贫困，越来越成为反贫困所必须依据的基础。例如，英国对饮用水贫困和燃料贫困有专门的定义。英国政府把饮用水贫困定义为，如果家庭水消费支出超过税后收入的3％，则为饮用水贫困。2006年，英国约有10％的家庭处于饮用水贫困状态。燃料贫困是指一个家庭取暖费超过家庭消费支出的某一比例。英国公认的燃料贫困定义为，一个家庭的取暖费超过收入总和的10％。

　　森提出多维贫困理论后，面临的最大挑战是如何对多维贫困进行测量。于是，2007年5月由森发起，在牛津大学国际发展系创立了牛津贫困与人类发展中心（Oxford Poverty and Human Development Initiative，OPHI）。中心主任Alkire建立了研究团队，并致力于多维贫困的测量。Alkire认为与能力方法相关的多维贫困测量能够提供更加准确的信息，便于识别人们的能力剥夺 (Alkire，2007)。在 2007—2008 年，Alkire and Foster (2008)发表了《计数和多维贫困测量》工作论文。该文提出了多维贫困的识别、加总和分解方法。

　　从中国的情况来看，1986年以来，经历了大规模的开发式扶贫。开发式扶贫的主要目标是通过改善贫困地区的农业生产条件，促进贫困地区农业产业发展，提高农民收入水平，减少贫困人口。开发式扶贫对贫困人口的识别是依据收入贫困线，以此为基础确定贫困县和贫困村。通过专项扶贫开发项目和政策对贫困县和贫困村进行扶贫开发。从效果来看，开发式扶贫取得了显著成就，中国绝对贫困人口显著减少。但从近年来的经济发展水平和收入分配来看，相对贫困成为中国贫困的突出问题。收入差距之外的教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的差距显著高于收入差距。也就是说，新阶段中国贫困呈现 出了明显的新特征。这些特征可以简要概括为：相对贫困和社会排斥取代绝对贫困成为贫困的主要方面；收入之外的多维度贫困表现突出；以农村为主的贫困逐步转化为农村和城市贫困共存的状态。因此，运用多维贫困理论和方法对中国农村和城市贫困进行测量，具有重要政策意义。

三、 多维贫困测量方法

　　多维贫困测量首先需要通过家计调查获得个体或者家庭在每个维度上的取值（Achievement)，然后，对每个维度定义一个贫困标准，根据这一标准来识别每个个体或家庭在该维度上是否贫困。用数学形式可以定义为：

　　各维度的取值(achievement)。让Mn,d代表n×d维矩阵，并且令矩阵的元素yMn,d,代表n个人在d个不同维度上所取得的值。式中，i=1，2,…,n,并且j = 1，2，…，d。对于y中的任一元素yij，表个体i在维度j上的取值。

　　行向量yi=(yi1，yi2，…，yid)包括了个体i在所有维度的取值。同理，列向量yj=(y1j，y2j，…，yjd )′代表j维度不同个体的取值分布。

　　贫困识别（Identification)。每—维度的贫困识别。令zj(zj>0)代表第j个维度被剥夺的临界值（cutoff value)或者贫困线。

　　对于任何矩阵y，可以定义一个剥夺矩阵g0 = []，其典型元素的定义：当yij=1 ;当yij≥zj时，=0。例如，对于第ij元素，当某人i在第j个维度（如，获得安全饮用水）是贫困的，则赋值为1;不贫困，则赋值为0。例如，可以定义饮用地下水（j）的临界值zj为5米，如果某人i饮用的地下水深度为6米，即yij=6>zj=5，则=0 ;如果该人饮用的地下水深度为4米，则=1。

　　对于这个剥夺矩阵g0，我们可以定义一个列向量代表个体i忍受的总的贫困维度数，即第i个元素的值为ci = ||。

　　多个维度（k）被剥夺的识别。上述剥夺矩阵g0 = []的每一个元素代表了每个人在每个维度是否存在剥夺，是一种单一维度的方法。下面导入多维的方法，即考虑k个维度，该个体是否存在剥夺。例如，假设测量的总维度为 9个，当k=3时，表示在这9个维度中，该个体是否同时存在任意3个维度 被剥夺。

　　令k=1，…，d, 为考虑k个维度时识别穷人的函数，当ci≥k时，(yi;z) =1 ；当ci(yi;z)=0。换言之，当个体i被剥夺的总维度数（ci）大于等于k时，化定义个体i为穷人；否则，当个体i被剥夺的总维度数（ci）小于k时，定义个体i在维度k下为非穷人。也就是说既受zj (维度内的剥夺情况），又受跨维度ci剥夺情况的影响。因此，称之为双重临界值（dual cutoff）方法。需要指出的是，包括两个极端值，当k=1时，为单一方法（union method）;当k=d时，为截面方法（intersection method）。通常，多维贫困识别的维度界于极值1和d之间。

　　贫困加总（Aggregation）。识别了各维度的剥夺之后，需要进行维度加总，得到多维综合指数。最简单的加总方法是按人头计算的多维贫困发生率(H), H=H (y；z)；H=q/n,其中g是在zk下的贫困人数（即同时存在k个维度贫困的人数）。这个方法被称为Foster-Greer- Thorbecke (FGT)方法（Foster, Greer and Thorbecke, 1984)。FGT方法的优点是简单明了；缺点是对穷困的分布和剥夺的深度不敏感。

　　为了克服FGT方法的缺点，Alkire and Foster (2007)提出了一种修正FGT的多维贫困测量方法。公式如下：

　　M0(y;z) =µ(g0(k))，M0 =µ(g0(k))= HA    (1)

　　即M0为调整后的多维贫困指数，由两部分构成，一部分为H (贫困发生率）；另一部分为A (平均剥夺份额），A=｜c(k)丨/ (qc)。

　　式（1）是对贫困发生率（H)用平均剥夺份额（A）进行调整后得到的多维贫困指数（M0）。为了更加精确地测量多维贫困，还可以用平均贫困距 (average poverty gap, G)进一步对M。进行调整，得到：

　　Mi = u(g1(k)) = HAG   (2)

　　其中，G= |g1(k)︱/｜g0(k)︱,  = (zi-yij) /zj        （3)

　　若对M0用贫困深度（average severity, S)进行调整，可以得到：

　　Mi = u(g2(k)) = HAS        (4)

　　其中， s= |g2a)|/|g0(k))|, = ()2   (5)

　　综上所述，多维贫困指数的加总有M0、M1和M2等不同的形式，在实际应用中，根据需要进行选择。本文只测算M0。

　　权重（weight）。进行多维度总指数加总时，需要考虑的另一个问题是各维度的权重，本文采用相等权重。

　　分解(decomposition)。多维贫困指数可以按照维度、地区、省份等不同的组进行分解。以地区（城市和农村）分解为例，令m表示城市数据矩阵，r表示农村数据矩阵，则：

　　M(u,r；z) = M(u;z) +M(r;z)      (6)

　　本文采用式（1）对贫困的多个维度进行加总，估计得到的M。即为多维贫困指数。并用式（6）对M0进行地区间、城乡间和不同维度下的多维贫困分解。

四、 数据及各维度临界值设定

　　(一)数据

　　本文所采用的数据来自2006年中国健康与营养调査，样本总数包括4468户（19000人），分布在中国东北、东部、中部、西部四个地区的9个省份国际减贫理论与前沿问题(表1)。本文以户为分析单位。

　　表1样本分布表



　　（二）每个维度的临界值确立

　　本文临界值的确立，结合联合国千年发展目标对各个具体指标的相关技术规定，以及中国实际情况和数据的可获得性，如表2所示。以安全饮水为例，若农户饮用水源是自来水，或者5米以下的井水，则视为安全饮用水，否则视为不安全饮用水。

　　表2 剥夺临界值的确立



五、 中国多维贫困测量结果

　　（一）单维贫困估计结果

　　表3是本文从收入贫困之外的8个维度分别估算的单维度贫困发生率。在2006年，城市居民的单维度贫困突出的几个维度是，59.9％的城市居民户没有健康保险，26.3％的城市居民户没有卫生设施，10.9％的城市居民户家中存在1个以上的成人教育年限没有达到5年，7.5％的城市居民户不能获得安全饮用水，6.5％的居民没有自己的住房。

　　在2006年，对于农村居民的单维度贫困最为突出的是卫生设施，67％的农户没有卫生设施，55.2％的农户没有任何健康保险，21.5％的农户人均土地不足1亩，16.8％的农户家中至少有1名成人受教育年限未满5年，14.2％的农户没有安全饮用水。

　　表3中国城市和农村单维度贫困发生率（％）



　　(二）多维贫困估计结果

　　利用中国9个省份2006年的居民调研数据，按照本文所使用的多维贫困测量方法，估算出中国的多维贫困结果如表4所示。当考虑1个维度的贫困时，全国贫困发生率(H)为0.856 (即85. 6％的家庭存在8个维度中的任意一个维度的贫困），贫困剥夺份额（A）为0.240，多维贫困指数（M0）为0.205；当考虑3个维度的贫困时，全国贫困发生率（H)为0.198，贫困剥夺份额为0.439，多维贫困指数（M0）为0.087。

　　表4 中国多维贫困估计结果



　　(三）多维贫困指数分解维度分解

　　表5表示的结果是不同的k值（例如，k=2,即将在8个维度中每户同时存在任意2个维度贫困就视为贫困户）所对应的多维贫困指数（M0），以及8个维度分别对给定的k值下的贫困贡献份额。以k=3为例，多维贫困指数为0.087，即同时存在3个维度贫困的贫困指数为0.087。并且卫生设施贫困的贡献率最大，为27％；健康保险的贡献率次之，为23％；教育的贡献份额为13.7％。这个结果的政策含义十分明显，说明2006年中国城市和农村减贫的政策目标应该首要是解决居民户的卫生设施；其次是提高居民的健康保险覆盖率；第三是劳动力的教育。2006年至今，新型农村合作医疗制度迅速推广到全国。那么，到现在应该说以健康保险衡量的社会政策取向是十分正确的，农村的改厕工作也在不同的专项项目中有所强调，但笔者调研表明，卫生设施仍是今后需要重点关注的减贫维度。卫生设施这一问题是联合国千年发展目标关注的48个指标之一，也是关系到居民环境与健康的重要指标。2006年之后，农村义务教育的财政支出迅速增长，农村普九义务教育目标基本实现。但需要指出的是，本文教育维度反映的是当前劳动力存量的受教育情况，这在一定程度上反映了当前劳动力存量的人力资本情况。其结果表明，中国农村教育维度的贫困比较突出。而这一问题是义务教育政策所不能覆盖的，需要通过劳动力 的职业教育、就业培训、技能培训等手段来解决。也就是，继续扩大“阳光工程”、“雨露计划”的项目覆盖率和绩效是提高现有劳动力人力资本的重要减贫政策。

　　表5中国多维贫困指数（M0）—不同值下每个维度的贡献率（%）



　　城乡分解

　　通过对多维贫困指数M0进行城市和农村贡献份额的分解得到不同k值下城市和农村对多维贫困的贡献如表6所示。以k=3为例，全国多维贫困指数为0.087，其中，城市多维贫困指数为0.013，农村多维贫困指数为0.074；城市和农村对全国多维贫困指数的贡献率分别为14.5%和85.5%；以k=5为例，农村贫困对多维贫困的贡献率为95.8%，城市贫困的多维贡献率为4.2%。其结果表明，考虑的贫困维度越多，农村贫困越严重。

　　表6不同k值下多维贫困指数（M0）的城乡分解结果



地区分解

　　表7给出了当k = 3时各省份（包括城市和农村）的多维贫困指数（M0）。分省份估计结果表明，贵州省城市和农村居民户同时存在8个维度中任意3个维度贫困的指数为0.213，是全国9个省份中多维贫困最为严重的省；河南位居第二，为0.113；广西位居第三，为0.102。此外，湖南、湖北的多维贫困 指数也较高。

　　表7 k=3时各省多维贫困指数（M0)城市和农村的贡献份额(％)



　　k=3时，各省多维贫困指数（M0）城市和农村贡献份额分解结果表明 (表7)，黑龙江多维贫困的城市贡献份額较高.城市多维贫困贡献了黑龙江多维贫困指数的36.9%；其次，广西的城市贫困问题也比较突出，贡献了多维贫困指数的24.6%。多维贫困最为严重的贵州省.农村贫困贡献了87.3%，城市贫困解释了12.7%。河南和辽宁的贫困主要为农村贫困。

　　(四)典型省多维贫困估计：贵州

　　上述分析表明，贵州省的多维贫困情况最为严重。为了进一步了解贵州省主要在哪几个维度存在贫困，本文对贵州省多维贫困指数的维度贡献进行了分解。结果表明，以k=3为例，贵州省的城市和农村住户贫困主要表现在卫生设施、健康保险和饮用水3个维度，这3个维度贡献了66%。卫生设施、健康保险和饮用水是环境、健康与贫困紧密相关的三个重要指标。

六、 结论与讨论

　　本文利用Alkire和Foster (2007)的多维贫困测量方法，以及2006年 “中国健康与营养调查”数据，对中国城市和农村家庭的多维贫困进行了测量。测量结果表明：

　　(1)中国的城市和农村家庭都存在着收入维度之外的多维贫困；城市和农村19.8%的家庭存在收入之外的8个维度中任意3个维度的贫困。可见，中国下一个十年（2011—2020年）减贫战略对贫困人口的识别和瞄准应该从多维视角进行。1986年以来，开发式扶贫识别贫困人口的方法主要是以收入为标准，即从收入一个维度来识别。如果继续采纳收入单一维度的方法识别贫困人口，将不利于提高减贫政策效果。

　　(2)就全国而言，2006年卫生设施、健康保险和教育三个维度对多维贫困指数的贡献最大。2006年以来，新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度在全国迅速推广，其政策取向对消除健康保险维度的贫困是十分正确的。今后需要加强卫生设施和教育（指对现有劳动力的人力资本提升，非基础教育）维度的减贫。考虑到环境、健康对贫困的重要影响，今后无论是城市还是农村都应加强卫生设施建设（主要是改厕）。

　　(3)农村贫困对全国多维贫困指数的贡献高于城市贫困。贵州省的多维贫困指数最高，是9个样本省中多维贫困最为严重的；河南和广西分别位居9个省的第二和第三。这些省份存在着多个维度的脆弱性，需要从多个维度进行扶贫开发。

　　(4)黑龙江和广西的城市多维贫困比较突出，表明今后这两个地区应该加强城市反贫困工作。对于多维贫困指数最高的贵州省，贡献最大的维度是卫生设施、健康保险和饮用水三个维度。在已经解决了健康保险的条件下，今后贵州省需要加大卫生设施和安全饮用水维度的减贫工作。

　　参考文献

　　[1] Fisher, G. M. The Development of the Orshansky Poverty Thresholds and Their Subesquent History as the Official U. S Poverty Measure. Social Security Bulletin, 55 (3) :3-14, 1992.

　　[2] Sen, A. Development as Freedom, Oxford：Oxford University Press, 1999.

　　[3] Alkire，S. Choosing Dimensions：the Capability Approach and Multidimensional Poverty. Chronic Poverty Reseach Centre, 2007.

　　[4] Alkire，S. and Foster J. Counting and Multidimensional Poverty Measurement, OPHI Working Paper Series, 2008.

　　[5] Foster, J.，J.Greer, E. Thorbecke. A Class of Decomposable Poverty Measures, Econometrica 52 (3): 761 - 765，1984.

　　[6] 国家统计局农村社会经济调查司.2008中国农村住户调查年鉴.北京：中国统计出版社，2008。

　　(原文载《中国农村经济》2009年第12期）

 

　　中国多维贫困指数（MPI）概览

　　Alkire，Sabina，Maria Emma Santos

—、多维贫困指数（MPI)

　　多维贫困指数既可以用来反映多维贫困发生率（H），又可以反映平均被剥夺的程度（A）。其中，多维贫困发生率是指处于多维贫困的人口所占比重， 而平均被剥夺程度是指用各项指标来衡量的贫困人口平均被剥夺的程度。多维贫困指数是用多维贫困发生率和平均被剥夺程度相乘而得到。

　　如果一个人至少有30%的权重指标都是被剥夺的，那么这个人就被认为是多维贫困人口。表1列示了多维贫困发生率及其两个组成部分：多维贫困发生率（H）和平均被剥夺程度（A），第一和第二列是计算中国多维贫困率的数据来源和调查年份。

　　表1中国多维贫困指数（2003年）



二、 MPI与其他贫困测量指标比较

　　图1是MPI与其他三个常用的贫困测量指标的对比图。第一个黑色的柱状结构表示处于多维贫困状态的人口所占比例（也被称为是多维贫困发生率或多维贫困人数），第二和第三个分别表示每天1. 25美元和1. 5美元贫困线标准下的贫困发生率，最后一个是国家贫困线标准下的贫困发生率，表2是各类贫困指标的统计描述。



　　图1贫困测量比较

　　表2贫困指标的简单描述



　　注：*是根据2009年人类发展报告统计附表L得来

　　图2表示104个发展中国家的多维贫困指数所占比例（也称为多维贫困发生率或多维贫困人数），图中黑色一列表示中国。浅灰色表示其他国家。图中折线表示用每天1.25美元贫困线来衡量的各国贫困发生率。

　　贫困人口比例（%）

　　多维贫困指数贫困发生率     收入贫困发生率（每天1.25美元以下）



　　图2 多维贫困指数和每天1.25美元贫困线的贫困发生率

三、 MPI每个指标衡量的被剥夺程度

　　多维贫困指数用10个指标衡量教育、健康和生活水平三个维度的贫困状况。图3表示每个维度下处于贫困和被剥夺人口的比例，不包括非贫困人口被剥夺指标。蛛网图4表示不同指标下的贫困和被剥夺人口的比例，同时还比较了农村、城市和全国的贫困状况，农村和城市的被剥夺程度显著不同。





　图3 多维指标被剥夺率





　　图4 多维贫困和剥夺发生率

四、 多维贫困指数构成

　　多维贫困指数可以直观地认为是每个指标对多维贫困贡献程度的大小。下图表示多维贫困指数的构成，其中每一块代表每个指标对国家多维贫困指数的贡献程度，面积越大，则该指标在多维贫困指数中所占权重越大。

　　多维贫困指数可以按照不同的人群分组进行分解，然后以维度划分，计算不同地区或者人群的贫困构成。图5中左边部分的三列分别表示中国、中国城市、中国农村的多维贫困指数，在每个图中，不同的颜色表示不同指标对多维贫困指数总体贡献的程度。右边部分每一列表示每个指标占总的MPI的比重，每一列总和都是100%，这就能直观看出不同地区贫困要素贡献的差异。



　　图5 MPI各指标的贡献情况

五、 多维贫困程度

　　(1)  如果一个人至少有30%的权重指标是被剥夺的，那么他就被认为是贫困人口；（2)贫困程度说明被剥夺的程度。一个人100%的被剥夺比40%被剥夺的贫困程度更严重。图6表示人们处于不同贫困程度所占的百分比，根据贫困严重程度，把贫困人口分为七组，图中表示处于不同组的不同贫困程度的贫困人口所占的比例。图7表示一个国家不同贫困程度的人口占MPI的比例。例如，柱状图中的40%表示40%或更多的指标被剥夺的人口所占的比例。



　　图6 全国、城市、农村各个多维贫困指数的贡献





　　图7 不同剥夺程度贫困人口所占比重

　　（注：本文发表于牛津大学贫困与人类发展研究中心（OPHI）网站，文中所采用的MPI是由OPHI为2010年人类发展报告创立的、用于贫困比较的 方法。更详细内容以及国家间的MPI比较，可从以下网址得到。 www. ophi. org. uk/policy/multidimensional - poverty - index/mpi - country - briefings)

 

第二部分

前沿问题

　　迈向绿色经济：通向可持续发展和

　　消除贫困的各种途径

一、 面向政策制定者的综合报告

　　将全球生产总值的2%投资于10大主要经济部门可以加快向低碳、资源有效的绿色经济转型。联合国环境署的新报告显示，从现在起至2050年，每年将全球生产总值的2% (目前约值1.3万亿美元）投资于主要经济部门中，包括农业、建筑、能源、渔业、林业、制造业、旅游业、交通、水和废物管理，便可实现绿色经济转型。然而，这些投资必须得到国家和国际政策改革的激励。

　　这份由发达国家及发展中国家的机构和专家撰写的报告非常及时。该报告证实，在绿色经济情景下，经济增长与环境可持续性并不矛盾。相反，绿色经济可创造就业机会并促进经济进步，并且可避免大的负面风险，如气候变化的影响、水资源短缺和生态系统服务的丧失等。

　　绿色经济不仅会促进经济增长，特别是自然资本方面的增长，而且也会推动国内生产总值包括人均生产总值的增加。模型显示，在5〜10年内，在绿色投资情景下所能实现的年增长率将高于常规情景。这种经济增长的特点是它与环境影响明显脱钩。预计全球生态足迹与生态承载力的比例将从目前1.5水平下降到2050年的不足1.2 (更接近可持续阈值1)，而在常规情景中，这一比例将会上升至2。

　　全球能源需求有所上升，但到2050年会降到目前的水平，大约比常规情景预期的水平低40%，这是因为能源效率将会大大提高。根据绿色投资情景下的预计，到2050年与能源有关的二氧化碳排放量与目前的水平相比，将减少约1/3。到2050年大气中的排放浓度应低于450× 10-6，这一水平对于将全球变暖限制在2℃的极限值内至关重要。

　　绿色经济认可自然资本的价值并对自然资本投资。在报告的分析中，绿色投资的四分之一，即全球生产总值的0.5% (约合3250亿美元）被分配给如下的自然资本部门：林业、农业、淡水和渔业。森林工业的附加值到2050年将比常规情景增加约20%。如果2010—2050年期间每年对绿色农业投人1000亿〜3 000亿美元，将会不断提高土壤质量，增加全球主要作物产量，比常规情景下可能实现的水平高10%。农业、工业和市政部门的效率将提高，可于2050年前将水资源需求量相对于预测趋势减少1/5，从而减轻地下水和地表水资源所面临的近期和长期压力。

　　绿色经济有助于减少贫困。鉴于贫困人口直接从自然资本中获益，减少贫困与对自然资源和生态系统进行明智管理之间存在着不可分割的联系。这在低收入国家里特别重要，因为在这些国家中，生态系统产品和服务不但是农村贫穷社区生计的主要构成部分，还是提供抵御自然灾害和经济冲击的安全网。

　　在向绿色经济过渡的过程中，新的就业机会将会不断涌现，最终超过从“褐色经济”中失去的工作岗位数量。这在农业、建筑、能源、林业和交通部门里特别明显。然而，在资本已严重枯竭的渔业等部门，实现这些部门的绿化将在中短期内导致就业机会和收入减少。但这是出于补充天然种群，防止在这些部门永久地丧失收入和就业机会的需要。另外，可能还需要对劳动力的技能再培训和再教育方面进行投资。

　　在将政府投资和支出优先投入到可刺激经济部门的绿色转型领域方面，我们正处在一个十字路口。改革所有部门昂贵的不良补贴将为绿色经济转型开辟财政空间，腾出资金。仅取消能源、水资源、渔业和农业部门补贴，每年就将能节省相当于全球生产总值1%〜2%的财力。例如，据估计，渔业补贴每年大约为270亿美元，它对国家经济和社会福利所造成的破坏超过了长期收益。对化石燃料的价格和生产补贴总额在2008年突破了6500亿美元，而这种扶持妨碍了向可再生能源的过渡。

　　利用各种手段，如税收、奖励和可交易许可证来促进绿色投资和创新也是不可或缺的，对能力建设、培训和教育进行投资也是如此。加强国际治理和全球机制来支持绿色转型至关重要。2012年联合国可持续发展会议（里约+20峰会）将是一个机会，能够为更可持续、更安全和公平的世界确定新的方向。

　　绿色经济转型所需的融资规模是巨大的，但其数额小于全球年度投资额。在这方面，值得指出的是，本报告模拟的全球生产总值的2%，只占全球资本形成总额的一部分（2009年全球资本形成总额占全球生产总值的22%)。明智的公共政策和创新的融资机制可以筹集到这笔款项。资本市场的快速增长，市场对绿色举措兴趣的日益增加以及新型的金融手段，如碳融资和小额信贷等，正为全球经济转型的大规模融资打开空间。然而，与所需的总额相比，这些款额仍然不足，迫切需要扩大规模。

　　迈向绿色经济的步伐正在以前所未有的规模和速度展开。预计2010年清洁能源的新投资将达到创纪录的1 800亿〜2 000亿美元，超过2008年的1730亿美元和2009年的1620亿美元。推动这类投资增长的非经合组织国家越来越多。它们占全球可再生能源投资总额的比例从2007年的29%上升到了2008年的40%，其中巴西、中国和印度占了大部分。

　　预计将产生的增长和就业至少相当于常规情景下的发展，甚至超过常规情景，中长期的经济表现更是如此，同时可明显地带来更多的环境和社会效益。然而，这种绿色经济转型不是没有风险和挑战的，这包括如何“绿化”传统褐色部门以及在一个受碳制约的世界里满足迅速变化着的市场需求。因此，世界领导人、民间社会和主要企业必须共同重新思考和重新确定对财富、繁荣和福祉的传统衡量标准。但明确无误的是，继续保持现状才是最大的风险。

二、 促成条件

　　第一部分就创造财富、就业、消除贫困和长期经济繁荣方面，概述了实行绿色经济的主要益处。在许多情况下，各国为实现这些结果而采取的具体步骤是通过可在更广范围内复制的范例来概述的。

　　下一部分采取更广阔的视角，通过回顾在促进绿色经济转型过程中卓有成效的各项政策和措施，提出了一些强有力的设想。虽然绿色经济转型将涉及许多参与者，但以下观点是特别针对各国政府及其决策者。这些主要的促成条件包括：

　　•建立健全的监管框架；

　　•将政府投资和支出优先投入能刺激行业绿化的领域；

　　•限制耗竭自然资本的领域的支出；

　　•运用税务和市场工具，改变消费者偏好，促进绿色投资和创新；

　　•投资于能力构建和培训；

　　•加强国际治理。

　　这些建议的中心思想很明确：转型绿色经济的具体政策选择不仅存在，而且正在为世界各地的许多国家所实施。尽快采取行动建立绿色经济促成条件的各国政府，不仅将支持这种转型，还将确保它们可以较好地发挥其作用。本部分最后特别提到确保所有国家“公正转型”所需的政策和条件。

　　建立健全的监管框架

　　设计良好的监管框架能够界定权利并制定奖励措施，推进绿色经济活动，并消除绿色投资的障碍。监管框架可以通过制定最低标准或完全抑制某些活动，来监管危害最烈的不可持续行为。此外，充分的监管框架能减少监管风险和商业风险，并提高投资者和市场的信心。对企业而言，往往最好按清晰而有效执行的标准行事，而不必应对不确定性或面对因他人不合规而造成的不公平竞争。政府与企业签订的行业自律和自愿协议可以成为政府规则和条例的有益补充，这是因为这些协议为政府部门分担了一些信息和管理成本。

　　在一些情况下，命令和控制措施可以提供成本最低的解决办法。尽管市场工具在效益上享有名不虚传的美誉，但在某些情形下，命令和控制措施可以提供成本最低的解决办法。例如，也许没有任何市场工具能有效地确保消除底层拖网捕鱼的做法，而如果有机会监管行业上游，如石油开采和精炼，从而对整个供应链产生撞击效应，那么监管的成本效益也许就更为可取。依据具体情形而定，命令和控制措施在行政上易于实施，产生的政治挑战也较少。例如，在短期内，建立新的能效标准和消除可再生能源项目规划许可程序中的障碍，也许比建立一个碳市场和取消矿物燃料补贴更为容易。

　　要实现环境目标，形成可持续商品和服务的市场，标准可以成为有效工具。技术标准（即有关产品和/或工艺和生产方法的要求）主要在国家层面制定和实施，不过，旨在强化能效和确立减排目标的标准，如与《京都议定书》清洁发展机制相关的标准，也在国际层面制定。这些要求可以基于设计或特定的特征要求，比如许多生物燃料标准，也可以基于性能，如许多能效标准。特别是强制性标准，在达成预期结果上可能会非常有效。不过，要超出标准促进进一步行动和改进可能会很困难，这不同于许多基于市场的工具，这些工具的设计能为改进提供持续的激励。如果机构过于薄弱，执行标准也可能会有问题。

　　可持续公共采购能够帮助创造和强化可持续商品和服务的市场。在发达国家和发展中国家，政府采购在公共总支出中均占很大比例。例如，在南非和巴西，这一比例分别是国内生产总值的35%和47%。通过运用可持续的公共采购. 政府能为绿色商品和服务创造大量的长期需求。这会发出信号，使公司做出更长期的创新投资，使生产商实现规模经济，降低成本。这又能扩大绿色商品和服务的商业化，促进可持续消费。例如，在奥地利、丹麦、芬兰、德国、荷兰、渌奥和英国.可持续的公共采购计划将采购的碳足迹平均降低了25%。公共采购已帮助开启有机食品和饮料、节能汽车和可持续木材产品的市场。

　　政府投资和支出优先关注可刺激行业绿化的领域

　　具有公共利益特点或正面的外溢效应的补贴可以成为实现绿色经济转型的强大动力。绿色补贴，如价格支持措施、税收激励、直接拨款和贷款支持，可以出于若干理由：①迅速行动起来，以免被不可持续的资产和系统套牢，或丧失人们赖以生存的宝贵的自然资本；②确保绿色基础设施和技术的实现，特别是具有重大非经济利益或经济利益难以被私营部门所获取的绿色基础设施和技术；③扶持绿色幼雏产业，作为构建比较优势和推动长期就业及增长的策略。

　　税收激励政策能够帮助促进绿色经济投资，并调动私人融资。此类激励政策可以商品或服务的消费或生产为目标。例如，印度的一些城市已经为太阳能热水器的使用者降低了房产税。在有些情况下，这一减税幅度达到房产税的 6%〜10%。加速折旧是另一种减税方式，也经常用于鼓励生产可再生能源。它允许投资者按较高的折旧率对符合条件的固定资产实行折旧，从而减少投资者的应纳税所得。在墨西哥，自2005年以来，环保型基础设施的投资者已经获益于加速折旧。

　　价格支持措施和净计量电价已经成功用于促进可再生能源技术。价格支持通常采用补贴或价格控制的形式，可保证某种商品或服务的市场价格，并提供私营投资者所需的长期安全。正如主要调查结果所强调的那样，其中最常见和最突出的做法是用保购电价机制促进可再生能源技术的部署和发展。许多国家 政府也在运用“净计量电价”，向小型可再生发电设施提供激励。根据净计量电价系统，如果消费者的可再生能源设备向国家电网供应的电量大于该消费者从电网取走的电量，那么多余电量就记入消费者账户的贷方，用于抵扣将来的电费。净计量电价在美国很普遍，并已为墨西哥和泰国采纳。

　　政府支出应有时间限制。补贴一旦设立，可能就难以取消，因为接受补贴者会为延续补贴而不遗余力地进行游说。一般来讲，政府在设计补贴时会考虑控制成本，尽量把费用控制在最低范围。例如，视支持机制而定，这可包括定期审核计划，并约定调整条件，以及设定总支出的上限和明确废止机制。国际能源署的可再生能源补贴分析表明，在各国有意刺激某个行业的私人投资时，政府支持务必要稳定并可预见，使投资者放心，并逐渐分阶段退出，以便推动创新。

　　限制政府对耗竭自然资本的领域的支出

　　许多补贴使国家付出高额经济和环境成本。补贴人为地降低商品价格，其实就是鼓励低效、浪费和过度使用，导致宝贵的有限资源过早衰竭，或可再生资源和生态系统的退化。例如，全球的渔业补贴每年估计为270亿美元，其中至少60%已被认定是有害的，据认为这是驱使过度捕捞的主要因素之一。据估算，由于渔业资源枯竭，每年的经济损失大约为500亿美元，超过全球海品贸易值的一半。

　　补贴会降低绿色投资的盈利。当补贴人为地降低不可持续活动的成本或风险时，就会造成市场不利于绿色投资。2008年，全球矿物燃料消费补贴估为5570亿美元，另有生产补贴1000亿美元。此类补贴人为地降低了矿物燃料的使用成本，抑制消费者和公司采用节能措施，而如果没有补贴，这些节能措施原本会具有成本效益。人们一致认为，这些补贴会对可再生能源技术的发展构成重大障碍。据估算，在2020年之前，逐渐取消矿物燃料消费和生产补贴，可促成全球一次能源需求量降低5.8%，温室气体排放量降低6.9%。

　　在充分关注最贫困社区的前提下，补贴改革是可行的。鉴于有人热心维持补贴，取消补贴正面临挑战，但各国已经采取改革的例子很多（见专栏1)。有时，人们以补贴有利于低收入家庭为由，为补贴寻找理由。除非这种救助对象明确，否则绝大部分支出往往流向高收入家庭。不过，补贴改革经常会导致被补贴商品涨价。虽然低收入家庭通常仅获益于很小一部分补贴，但他们把大部分收入花费于基本商品上，包括食物、水和能源。如果对这些商品取消了补贴，他们的生活可能会受到重大影响。有鉴于此，必须采取渐进式改革策略，并实行短期的资助措施。除了其他方面，这类改革策略可包括向贫穷家庭发放定向消费补贴，或将资金转用于高度优先的公共支出领域，比如医疗或教育。

　　专栏1能源补贴改革：一些实例

　　现金拨款。2005年10月，当印度尼西亚政府降低其能源补贴，并提高燃油价格时，政府建立了一项为期一年的计划，每个季度向1 550万贫困家庭每户无条件发放30美元。考虑到该计划的迅速实施，可以认为该计划运作良好。2008年5月，当燃油价格上提时，采取了同样的做法，向低收入家庭发放了15.2亿美元现金拨款。在改革补贴时用于确定贫困家庭的经济能力间接调查法，随后用在了政府设计和试验一项持续有条件的现金转移计划—希望家庭计划（Program Keluarga Harapan)，旨在提高贫困社区的教育和健康。款项通过邮局寄给女性家长，前提条件是她们符合使用健康和教育服务的要求。

　　小额贷款。在加蓬，人们运用补贴改革所释放的款项为小额信贷计划融资，帮助农村弱势妇女，以此抵消补贴改革的影响。

　　基本服务。加纳改革其燃油补贴时，同时取消了小学和初中的学费，政府还增加了贫困地区基本医疗保健计划的经费（IMF, 2008年）。

　　运用税赋和市场工具促进绿色投资和创新

　　税赋和市场工具可以成为刺激投资的有效手段。价格严重扭曲的存在会阻碍绿色投资，或造成无法扩大此类投资。在交通等许多经济行业，污染、生产率损失等负面的外溢效应通常未反映在成本之中，从而减少了转入从事可持续商品生产和提供可持续服务的动力。垃圾的情况与此类似，与搬运和处置垃圾相关的全部成本通常并不反映在产品或垃圾处置服务的价格之中。解决这一问题的一种办法是，通过纠正性征税把外溢效应的成本纳人商品或服务的价格，在有些情况下，可以运用其他市场工具，如可交易的许可证制度（见专栏2）

　　专栏2生态税：促进就业和环境的双重红利

　　生态税旨在对污染和使用稀缺自然资源定价，并以在赋税和社会保障缴款方面降低劳动力成本，以达到刺激创造就业的效果。国际劳工组织一项研究分析了生态税对全球劳动力市场的影响。该研究发现，对碳排放征税，并用所征税来弥补社会保障缴款的降低，以此降低劳动力成本，可在五年时间里净创造1430万个新岗位，相当于世界就业率提高了0.5%。

　　1999年，德国政府对发动机燃料、电力、燃油和天然气提高税赋，并以可以预见的比率小幅增加，一直到2003年为止。通过降低社会伙伴的养老金交款，该税收直接用于降低薪水以外的劳动力成本。德国经济研究所所作的影响研究表明，如果没有引入这一适度生态税，养老金缴款就会比现在高1.7%。降低薪水以外的劳动力成本所造成的效果，估计相当于多增加了25万个全职岗位，并在2010年降低了二氧化碳排放达3%。

　　税赋通常是减少排放、提高资源使用效率和刺激创新的明确激励手段。与环境相关的税赋，可大致划分成两大类：“污染者付费”侧重向制造污染物的生产商或消费者收费；而“使用者付费”侧重对开采或使用自然资源者收费。

　　比如，新加坡在20世纪80年代推出了世界上第一项道路收费制度，目前在运用价格工具处理垃圾和水的问题上，新加坡位列前茅。人们还发现，随着公司寻觅更清洁的办法，给污染定价也能刺激创新，使用新技术。例如，在瑞典，对氮氧化物排放征税后，现有减排技术的采用激增，征税前有7%的公司采用这一技术，次年这一比例增加到62%。

　　所有国家都能享有与环境相关税赋所提供的机会。许多发展中国家正日益侧重对自然资源开采进行征税，包括森林资源收费，渔业许可证费以及矿产石油资源采掘税。自20世纪70年代和80年代以来，世界各国都在某种程度上成功地运用了与环境相关的税赋，包括中国、马来西亚、泰国、菲律宾和坦桑尼亚。

　　市场手段，诸如可以交易的许可证，是应对“自然在经济方面的不可见性”的强有力工具，并正日益用于应对一系列环境问题。赋税是对污染定价，然后允许市场确定污染水平。而可交易许可证制度与赋税相反，它包括总量管制与交易制度，先确立允许的总体污染水平，然后让公开市场确定价格。例如，《京都议定书》规定各国可以交易减排信用。2009年，共交易了87亿吨碳排量，价值1440亿美元。

　　对提供生态系统服务建立“付费”的市场，促使土地拥有者更好地利用这些环境服务的价值，从而可能影响土地使用决定。据估算，目前亿万资金投入生态系统服务付费制度（PES），如碳吸收、流域保护、生态多样性的益处和景观美，从地方到全国乃至全球层面，PES种类繁多各式各样。随着对森林砍伐和森林衰退对温室气体排放所起的作用的认识加深，有无可能创设与森林和碳相关的国际PES制度已经成为国际气候谈判的主要焦点。这项制度称为REDD (减少因森林砍伐和森林衰退导致的排放），近期则称为REDD+，将保护、森林的可持续管理以及提高森林碳存量添入合格活动的清单。这是一项多层面的PES制度，在工业化国家与发展中国家之间转移资金，换取减排，并进一步从全国层面转移到森林土地拥有者和社区。下一节将进一步探讨扩大这一融资的选择。

　　投资于能力建设、培训和教育

　　把握绿色经济机遇和实施政策扶持的能力因国而异，而国情往往会影响一个经济体和人口应对变化的意愿和适应能力。转向绿色经济可能需要强化政府的能力，以便分析挑战、发现机遇、确定干预措施的优先次序、筹集资源、实施政策和评估进度。例如，一些发展中国家成功地运用了与环境相关的税赋。尽管如此，此类税赋的实施和管理也可能带来挑战，并可能需要加强一个国家的行政管理能力。为维持绿色经济转型的势头，各国政府还要能衡量已经取得的进步。这需要有能力制定指标、收集数据并分析及解释结果，为政策的制定提供指导。

　　需要设立培训和强化技能的计划，为劳动力适应绿色经济转型做好准备。根据定义，绿色经济转型需要一定程度的经济重组，还可能需要采取措施，确保相关劳动者妥善转型。在一些行业，需要为劳动者提供支持，帮助其转入新岗位。比如，在渔业部门渔民可能需要培养其他谋生技能，可能包括参与鱼类资源的重建。还可能必须对劳动者的技能强化进行投资。例如，在德国，可再生能源行业经历了熟练工人短缺的问题。实际上，几乎所有能源子行业都缺乏熟练工人，水电、生物气和生物质行业熟练工人的短缺问题最为突出。就可再生能源行业制造领域而言，熟练工人短缺问题也很紧迫，特别需要工程师、营运和维护人员以及现场管理人员。

　　政府间组织、国际金融机构、非政府组织、私人企业和整个国际社会，在今发展中国家提供技术和经济援助上都能发挥重要作用。促成绿色经济转型的圆满实现需要各行动方作出持续的国际努力。在这方面，目前的海外发展援助水平可能还不充足，需要根据转型所需的规模加以重新评估。此外，联合国及其合作伙伴将需要在其支持国家能力建设和培训活动悠久历史的基础上，动员各方力量，利用这一专长来支持各国的绿色经济工作。南南合作很可能至关重要：许多发展中国家在实现绿色经济上享有经验并且获得成功，他们可以为其他发展中国家提供宝贵的动力、理念和手段，来应对类似的问题，而这些经过实践证明的非凡收获和领导才能更不可轻视。因此，南南合作能以减低成本，增进信息、专长和技术的流动。在更广的层面上，随着各国采取步骤迈向绿色经济，在全球开展正式和非正式的经验和教训交流，可以证明是构建能力的宝贵途径。

　　加强国际治理

　　国际环境协议可以推动和促进绿色经济转型。例如，多边环境协议建立了应对全球环境挑战的法律框架和制度框架，能在促进绿色经济活动中起到重大作用。曾被广泛认为是最获成功的多边环境协议之一，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》就是一个范例。该议定书促进了侧重取代和逐渐取消臭氧层消耗物质的整个工业的发展。当然，最有可能影响绿色经济转型的多边环境协议是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》已经促进了许多经济行业的增长，如可再生发电和能效 技术，目的是应对温室气体排放。在全球范围，《后京都碳框架》的续签将是决定绿色经济转型速度和规模的最重要因素。

　　各国政府在国际进程中所发挥的积极作用可以促进绿色经济转型的连贯性和相互合作。2012年联合国可持续发展会议（Rio+20峰会）将为国际社会促进绿色经济的行动提供宝贵的机会，因为此次峰会有两个主题，其一便是“在可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济”。政府、企业、国际组织和其他利益相关方今后两年的决心和行动将决定峰会能否为推动转型提供所需的动力和方向。为准备加速国家层面的绿色经济行动，联合国环境管理小组正与32个国际组织进行协调，对联合国各机构、基金和规划署能如何直接促进支持各国的绿色低碳经济转型做出机构间评价。

　　国际贸易体系对绿色经济活动可以产生显著影响，促成或阻碍绿色商品、技术和投资的流动。如果环境资源在国家层面得到妥善定价，那么国际贸易体制则可允许各国以可持续的方式利用其在自然资源上的比较优势，惠及出口国和进口国。例如，缺水地区可以从水资源丰富的地区进口水密集型产品，缓解本地水供应的压力。正如前面指出的那样，与贸易相关的措施，如标准，也能在推动绿色经济许多行业的增长中起到重要作用。不过，各国也可能把这些措施看做是对市场准入的挑战或一种贸易保护主义形式。因此，把环境保护与捍卫市场准入结合并予以平衡，对各国而言至关重要。

　　目前的世界贸易组织多回合谈判提供了促进绿色经济的机会。这些谈判的圆满成功能够促进绿色经济转型。例如，目前的谈判着力取消渔业补贴，渔业补贴往往直接造成过度捕捞。旨在降低环境商品和服务的关税壁垒及非关税壁垒的目前谈判是另一个机会。世界银行的一项研究发现贸易自由化可促成这些商品的交易量增加7%〜13%。最后，以农业贸易自由化为目标的持续谈判预期会促成一些发达国家减少农业补贴，从而应该促进发展中国家提高农业生产效率和可持续性。尽管如此，还是必须通过能力建设来支持发展中国家，在绿色经济转型的背景下，充分发挥贸易自由化的潜在利益。

三、 绿色经济是缓解贫困的核心

　　长期贫困是最明显的社会不公形式，因其关联到无法平等地获得教育、医疗保健、贷款、收入机会和稳固的财产权。绿色经济的一个重要特点在于它寻求提供多种多样的经济发展和减少贫困的机会，而不耗竭或侵蚀国家的自然资产。低收入国家尤其需要绿色经济。在这些国家中，生态系统产品和服务是贫穷农村社群生计的主要构成部分，而且生态系统及其服务可提供抵御自然灾难和经济冲击的安全网。

　　绿化发展中国家的农业，应以小农户为重点，这样不仅能减少贫困，而且还能对贫困群体所依赖的自然资本有所投入。据估计，世界各地约有5.25亿小农户；其中4.04亿平均每户经营的土地不足两公顷。通过推广和传播可持续耕作来绿化小型农户经济，可能是向贫穷者和饥饿者提供更多食物、减少贫困、增加碳吸收以及进入不断扩大之国际绿色产品市场的最有效方式。

　　来自非洲和亚洲的数据业已证明，即便农业产量略有提高也会直接有助于减少贫困。此外，有研究已表明，将农田转为可持续耕作已使产量大大增加。对57个发展中国家1260万户农场进行的286个“最佳做法”项目的审查发现，采用资源保护做法（如综合害虫管理、综合养分管理、低免耕农作、农林、水产养殖、雨水集留和禽畜一体化）可以使平均产量增加79%，同时提高了重要环境服务的供给水平。我们的模型显示，采用可持续耕作方法也许还能将农业从温室气体的主排放源转变为净中性并可能成为温室气体汇，同时使森林砍伐和淡水使用量分别减少55%和35%。

　　通过加大投资于穷人们赖以生存的自然资产，向绿色经济转化能提高很多低收入地区的生活水平。印度《2006年全国农村就业保障法案》（即农村穷人的社会保护和生计安全方案，对自然资本的保护和恢复进行投资）就是其中的一个范例。该方案采取以下形式：在自愿的基础上，每户有一名成人每年至少能享有100天的有薪社会工作保障。与刚实施时相比，该方案的规模增长了4倍，去年的投资总额超过80亿美元，创造了30亿个工作天数，并使5900万家庭受益。约84%的投资与水源保护、灌溉和土地开发相关。虽然在实施过程中面临着重重挑战，但事实已证明该项目确实有效、可复制并可扩大实施。

　　在许多发展中国家，加快向绿色经济转变的良机之一是投资于针对穷人的洁净水和卫生服务的供给。水是维持生命的基本要素，但世界上的很多穷人却喝不上水。超过8.84亿的穷人得不到干净饮水；26亿人无法获取足够的卫生服务；而且每年有1400万5岁以下儿童因缺乏干净的水和足够的卫生服务而丧命。当人们没有水的时候，他们会选择将大量可支配收入用于从商贩手里买水，或者不得不耗费大量时间来运水，特别是妇女和儿童。当卫生服务缺乏时，水传疾病的成本会很高，例如，达到柬埔寨、印度尼西亚、菲律宾和越南国内生产总值总和的2%。在绿色投资占全球每年生产总值0.16%的情景下， 全球水利用可维持在可持续限度内，并能在2015年前实现水千年发展目标。在缺水或者大量人口不能获取充足水资源和卫生服务的地方，尽早投资于水资源是取得发展的必要前提，也是进行绿色经济转型不可或缺的一环。

　　可再生能源在消除能源贫困战略方面具有成本优势。迈向绿色经济旨在使人们能够更多地享用各种服务和基础设施，作为减少贫困和改善总体生活质量的手段，而解决能源贫困是这一经济转型中非常重要的部分。这类行动包括向向16亿遭遇电荒的人提供能源。例如，非洲1.1亿户最低收入家庭每年花费40 亿美元使用煤油灯，而其昂贵、低效会造成安全和健康危害。除了无法持续之外，现有能源系统还极为不公，使得27亿人只能采用传统的生物质进行烹任。此外，据预测，在发展中国家，在2030年前，传统生物质和煤所产生的室内空气污染预计每年将造成150万人早亡。根据国际能源署（IEA)、联合国开发计划署（UNDP)和联合国工业发展组织（UNIDO)的估计，在2010年至2030年期间，若要保证所有的人都能用上电需要花费7 560亿美元，即每年360亿美元。可再生能源技术和扶持性能源政策承诺要为提高低收入地区（尤其是那些没有电网的地区）的生活标准和健康水平做出巨大贡献。具有成本优势的解决方案包括清洁生物质和离网太阳能发电，其运作成本低、灵便，可小范围配置（见专栏3)。

　　专栏3孟加拉国葛拉敏能源项目

　　GrameenShakti (葛拉敏能源公司，英语为GrameenEnergy)于1996年成立，目前是世界上发展最为迅速的农村可再生能源公司。凭借葛拉敏乡村银行（GrameenBank）的小额信贷网络和经验，GrameenShakti采用不同的金融交易组合提供软信贷，为农村人口提供低廉的太阳能家用系统 (SHS)。至2009年末，除了沼气装置和改进的厨灶之外，已安装了逾32万个太阳能家用系统。改进的厨灶和沼气方案有助于减少生物质的使用，从而减少室内的空气污染，而沼气技术又能为可持续的废物管理提供帮助。GrameenShakti的目标是在2015年前安装逾100万个太阳能家用系统，同时还提供必要的维护，这样就能创造更多的本地就业机会。GrameenShak- ti的例子显示，我们可以发挥以下潜力：凭借创新的金融和商务模式即可成功有效地缓解能源贫困，而只需很少或无需外界的金融支持。

　　规划合理的旅游业发展能起到支持当地经济以及减少贫困的作用。虽然旅游业的发展会带来巨大的挑战，例如温室气体排放、水消耗、排出未经处理的水、废物产生、危害当地陆地和海洋生物多样性，以及威胁当地文化和传统生存方式等，但旅游者正在推动绿化旅游业，我们可以看到生态旅游的年增长率达到了20%，约是整个产业增长率的6倍。旅游业是人力资源密集型产业， 2.3亿人从事旅游业，也就是说从事旅游业的人占全球劳动力的8%。并且据估计，核心旅游业中的一份工作可在旅游相关经济中创造约一个半的额外或间接工作。预计绿色旅游业可以加强当地雇用和采购，从而增强旅游行业的就业潜力。在绿化旅游业的过程中，加强吸纳当地社区（特别是穷人）参与旅游产业链，对于发展当地经济和减少贫困至关重要。

　　(来源：摘自联合国环境规划署《迈向绿色经济：通向可持续发展和消除贫困的各种途径》的“面向政策制定者的综合报告”和“促成条件”部分。网址：www. unep. org greeneconomy。)

 

　　资源管理及贸易对脆弱地区和脆弱人群的影响

　　——来自6个案例研究的经验

　　Donald F. Larson, John Nash

—、引 言

　　降低贸易壁垒是一项显见的政策变革，而这种政策变革通常与经济领域的诸多变革以及一系列深层次的政策改革相联系。总体而言，贫困国家进行贸易改革的缘由是，开放的市场和经济的增长带来的机会能够减轻贫困。即便如此，当贸易政策变革产生影响时，它们可能会提高一些活动的价值，同时也可能会降低另一些活动的价值。这种影响反过来对自然资源的使用方式及其对生计（包括那些贫困人口的生计）可能产生重要影响。

　　因此，贸易政策和贸易协定往往饱受争议。决策者、倡导者、科学家从不同的学科视角，就新贸易协议能够带来的收益及其现有政策的后果进行了深入细致的研究。同时，关于贸易改革成就的讨论也莫衷一是，文献中的实践经验更是模棱两可。此外，在针对政策的公共辩论中，持不同立场的人所提出的论据也常常不一而是、自相矛盾。

　　本文将就世界野生动物基金会与世界银行共同开展的案例研究的结果展开讨论。这些案例研究由各地研究小组完成，主要关注贸易政策的变化对生活在今其脆弱的生态地区的贫困人口的影响。世

　　界野生动物基金会、世界银行以及各个地方研究小组都希望能够通过研究得到关于全球市场、地方经济活动和地方生态之间关系的实证，从而推动该领域的公共辩论的发展。完整的案例研究将集册出版（Cook等，待出版）。

　　案例研究表明，总结贸易、贫困与环境的相互关系是非常困难的，这主要是因为它们之间的关系随着贸易影响下的特定地方环境的不同而不同。这些来自非洲、亚洲和拉丁美抨的案例，其研究地点都选在贫困人口居住距珍稀自然资源非常近的地区，并且都关注贸易对人们为谋生而与环境相互作用的方式所产生的层叠式影响。本研究揭示了全球市场对重要的生态关系及依赖它们为生的贫困人口的重要性，同时也就人们如何通过集体行动保护自然资源提出相应的建议。

　　出于各种原因，案例研究中的一些曾经非常边远的地区，现在已经成为全球经济密不可分的一部分。并且我们有理由相信贸易政策能够通过这些不断加强的联系对环保的成果发挥日益重要的作用。同时，全球市场的激励因素在经过国内贸易政策的调整之后，成为决定人与环境相处方式的众多因素之一。

　　案例研究的第一个主要发现是：受到不同地理区位的影响，再加上交互作用，原本就因地而异的全球市场与地方行动之间的关系变得十分复杂，二者互动的结果也难以预知。作为证据，本研究包括了不同的案例：有致力于减缓膨胀的农村人口对有限的土地、水和森林资源产生的压力的经济活动变化；也有新的出口需求带来的经济激励对重要自然资源的（有时以不可逆转的方式）迅速消耗。更进一步说，案例研究也表明重要的自然资源常常被低估，同时也缺乏保护，从而导致资源利用方式不假思索地随激励因素的变化而变化，对这些激励因素本身却并不深究。这所具有的一个政策含义即贸易限制并不能充分保护重要的生态环境，在某些情况下甚至加剧了自然资源的退化。

　　研究的第二个主要发现是：当地贫困人口通常严重依赖自然资源为生，有时甚至以不可持续的方式对自然资源进行开采。造成这种现象的部分原因是个体获得森林、土地、水和海洋资源的方式难以监管，从而导致整体上的过度利用。然而，研究也表明问题的根源是贫困家庭由于缺乏改善生计的私有资源，为勉强维生，被迫陷入对共同拥有的资源过度依赖的境地。因此应当寻求公平的政策手段，以保护居住于脆弱生态环境的脆弱人群。

　　研究的第三个主要发现是：在不同的生态条件下，生计与市场相互依存的方式各不相同。实践中，各地采取的政策会通过作用于自然资源的利用方式而对收入和环境产生显著影响。因此，旨在保护重要自然资源、满足地方贫困人口需求的政策方案，必须根据地方条件和实践而因地制宜地制定。不过由于缺乏所需的制度基础和知识储备，政策方案本身也难于尽善尽美。

二、 相关文献

　　本节将选择性地回顾近期关于贸易、贫困和资源管理的文献，作为讨论案例研究发现的背景。现有的文献大多集中在贸易与贫困的关系，以及在缺乏明晰产权的情况下，贸易对自然资源的影响。也有少量文献关注公共资源对贫困人口生计的作用，及其受到贸易影响的方式。并且此类文献与日俱增。不过文献所缺少的是：将对依赖自然资源的开放来获取维持生计的家庭的激励因素考虑在内的概念框架；在资源管理中实现有限获取的激励因素以及贸易对上述激励因素的双重影响。同时，近来关于资源管理的理论模型中包含了管理的内生性，弥补了复杂产出方面的理论空白。尽管家庭和企业作为拥有利用自然资源的事实权利的行动者起着重要作用，但是这些理论模型仍能够普遍地解释案例研究所发现的贸易的异质性影响，同时能够看到在这种程式化的模型中，贸易如何促进行动者作用的进一步发挥。

　　在静态监管的资源管理模型中，贸易事件的可预期结果取决于管理机构的执行力和监管资源获取的能力，长期的预测结果往往呈双峰状态。特别是在将初始条件定义为保护私有和公共产权的模型中，贸易自由化会减少贫困、提高整体福利，也会产生良好的环境结果。然而，当资源利用由开发资源的相对成 本和收益决定时，缺乏保护的个体只能诉诸公共资源，类似贸易自由化这样的事件就只能恶化获取资源的激励因素，导致资源开发率上升到一个不可持续的水平，最终对资源存量和整体福利带来灾难性的后果。即使该模型的其他方面是动态的，也无法避免这一恶果。因此，在这种情况下，贸易事件在多大程度上提高或降低了资源的价格，是决定贸易自由化影响的唯一因素。

　　另外，在动态的内源监管模型中，（甚至在贸易自由化提高了资源价格的条件下）贸易领域变革产生的影响也并不清晰。例如Copeland和Taylor （2009）的内源资源管理模型中，一种出口资源价格的升高会迅速吸引希望开发开放资源的行动者，同时加大对进行额外投资以限制资源获取的激励。于是，在该模型的解决方案中，开放获取的资源价格较低，而获取渠道受到限制的资源价格则较高。本文通过实践案例展示了资源管理在回应新的贸易机会时如何取得成功或走向失败的概念性结论。

　　就实现共同拥有的资源的合作式解决方案的正式和非正式制度形成过程方有大量的理论与经验文献（如Olson，1965；Wade，1987； Bromley，1992；Ostrom，1992；Seabright，1993)，内源式模型就蕴含其中。文献中的案例大多关注地方情境如何影响采取集体行动的激励机制——例如通过影响谈判或成果监督的成本。这类模型中合作的成本是固定的，产出则不然，取决于是否能够解决上述固定成本的障碍。然而在合作成本并非固定不变的情况下，就有可能实现连续的产出。如McCarthy、Sadoulet和de Janvry (2000)采取双人博弈和多人博弈模型，对墨西哥村社（ejido）成员利用公共草场资源的不同成本进行了比较分析，结果表明这些集体农场的传统治理结构和变化的成本共同对环境及可持续性发展的成果造成影响。

　　虽然可以从概念上通过对家庭激励因素的简单分析来解释贸易对环境的广泛影响，但是案例研究仍然揭示了资源获取与贫困之间有显著的动态相关性。案例研究所涉及的获得自然资源的家庭在各种私人资产（包括人力资本）方面都是比较贫乏的。已有研究表明在这样的情况下，公共资源会代替私人财产，成为贫困人口生计策略的一部分。这种生计策略包括家庭从公共财产中取得收入、依赖公共财产而获得保险或储蓄等。研究也表明家庭获得共同拥有资源是自我选择的结果，那些缺乏更好的机会的家庭通常会被开放资源所吸引。由于贫困家庭无力对下一代进行投资，其子女会继续利用共同拥有资源并导致其进一步退化，因此与共同拥有资源相关的贫困会陷入代际传递的恶性循环。

　　旨在为贫困家庭提供直接激励以作为更好地管理自然资源机制的政策并不多，而相关的实践项目则随处可见。其中向参与环境保护的小所有者进行支付的环境服务补偿（PES)项目最受关注。例如Zhang Tu和Mol (2008)分析了中国通过退耕还林、退耕还草项目改变农户激励制度的努力。本文的案例研究也将对此进行讨论。

　　政策更多地是以间接的方式，或通过一般均衡效应影响着对家庭的激励。一般均衡效应及随之而来的增长效应通常用来解释“环境库兹涅茨曲线”，即在经济发展的初级阶段，环境质量将有所下降，而随着发展进程，环境也将逐步改善。Dinda (2004)在他的调查中回顾了解释这一现象的两种可能机制的文献。第一种机制是指，二者并非天然相关，在经济增长由农业转向制造业、随后再转向服务业的结构变化中才产生了联系。第二种机制是一种可预期的内源监管机制，即相关利益者会随着收入增长而更倾向于对自然资源的严格监管。

　　在开展案例研究之前，可以看到文献对资源管理领域的成败因素、贸易政策的影响及增长机制的作用等已有深入的理解。接下来所描述的案例研究很大程度上强调了这些发现。然而从政策的角度来看，在由于贫困和昂贵的监督成本而无法构建内源管理制度的地区，设计成功的地方性资源管理路径的可能性尚不明确。案例研究恰好为我们更好地理解地方家庭动机和地方技术选择如何影响地方生态环境及其服务功能提供了一个良好的开端。

三、 案例研究概述

　　下文将简要介绍6个案例研究。

　　每一案例就地方人口的生计如何依赖于其附近的土地、水和林业资源，以及贸易政策的变化如何影响这些资源的利用展开，这些案例随后对贫困人口及其利用的核心自然资源受到的影响进行评估。案例研究的地点均选择在贫困人口高度聚居、地方生态环境对全球保护行动至关重要的地区。

　　中国

　　中国的研究聚焦于中越边境附近的云南省屏边县。该地区是生物多样性保护的重点地区，云南省是世界野生动物基金会全球200个优先保护的生态地区之一。该地区为边远山区，生态系统相对完整，水资源未遭污染。该县47.1万英亩土地面积的大约1/4属于大围山自然保护区，其中生活着3000多种植物和500多种动物。

　　屏边14.7万总人口中大约62%为少数民族，因此拥有一定的自治权。苗族是人口最多的民族，他们与生活在老挝北部和越南的赫蒙族（Hmong)本是一个民族。该县以农业生产为主，大约90%的家庭靠耕种小块土地为生。虽然近年来有所改善，但该县的贫困状况仍然十分严重，年收入低于105美元的人口占总人口的61%；其中低于76美元的人口占大约50%。本研究关注在中国加人WTO之前进行的贸易改革所带来的农业产出结构的转型、相关耕作方式的变化，以及农业劳动力的外出务工等。

　　越南

　　越南的研究围绕位于中国南海和泰国湾之间低洼半岛上的金瓯（Ca Mau) 省进行。该省总面积占湄公河三角洲的13%，属于季风性亚热带气候，该地区曾密集种植过红树林，但随后大多数土地都进行了清理以开展农业，并且修筑了堤坝以防洪。湄公河三角洲曾一度加以改造以发展运输业，有运河与自然河流流及河口相连，现可

　　用于与中国南海及泰国湾的往来。虽然金瓯省红树林的面积有所下降，但仍居于越南首位，能够在一定程度上防止风暴的袭击，其潮汐生态环境中栖居着各种各样的鸟类、爬行动物、软体动物和甲壳类动物。

　　金瓯省的平均收入很低。1996年该省人口有120万，其中贫困人口占到了1/3。大多数家庭仍然主要依赖农业、渔业和林业维持生计。农业家庭传统上依靠丰富的水资源种植灌溉稻，近年来在国家政策的指导下发展出口种植，地方政府不再强调长期以来的水稻生产，转而鼓励农户养虾以供出口。本研究就这种政策转型对收入和地方环境的影响进行了分析。

　　南非

　　南非的研究地点是伊柯马蒂（Incomati)河盆地的一部分。伊柯马蒂河发源于南非，流到斯威士兰境内，再蜿蜒回到南非，最后经莫桑比克，在马普托附近汇入印度洋。伊柯马蒂河对这三个国家的各种生态环境都至关重要。南非大型野生动物保护区克鲁格（Kruger)国家公园就位于伊柯马蒂河盆地，在伊柯马蒂河源头附近，包括一个人海口及其周围大片的红树林。这个自然保护区中生活着猎豹、长颈鹿、大象、河马、狮子、豹、犀牛和斑马，而伊柯马蒂河流域及其支流附近生存着数百种留鸟和候鸟。马普托附近的红树林不但能够抵御暴风雨，也能够为虾类和其他水生生物提供食物。伊柯马蒂河流域是该盆地居民饮用和灌溉所需淡水的重要来源。水资源的需求量很高，目前的用水量已经超过伊柯马蒂河大约26%的年径流量。

　　本研究主要关注毗邻克鲁格国家公园的贫困省姆普马兰加（Mpumalanga) 的制糖业生产的经济效益。该省的家庭平均年收入约为257美元，不平等程度十分严重，预期寿命低于50岁。制糖业提供了70 000人的就业，不过该省的失业率仍高于33%。姆普马兰加的糖厂为100个大户和1 400个小农提供收入来源和技术支持。本研究对可能会促使小农扩大生产规模的欧盟制糖业生产变化的影响，及其所导致的对有限的淡水资源的竞争对保护事业和持续发展可能 带来的后果做了展望。

　　智利

　　智利的研究有两个关注点：一是该国多样化的森林生态；二是其丰富的海洋水生生态。智利拥有世界现存的约1/3的大片温带森林（全球森林观察，2002)。智利的森林地方性物种丰富，并且它的温带森林是世界野生动物基金会最优先保护的温带森林之一。森林能够调节全球气候，通过减少洪水和腐蚀、提供淡水储备和保持土壤肥力而惠及地方。本研究就森林工业如何影响这一最为富足的天然林区及第8区到第10区的生物多样性进行分析，同时也对智利南部的淡水和河口生态系统及该国鲑鱼产业的发展给予关注。

　　与许多关注家庭与特定自然资源互动的研究不同，智利的案例重在审视长期的结构性变化，正是这种变化导致了经济增长和减贫速度及生计资源转型方面的地区差异。在20世纪的最后10年中，该国农村平均贫困发生率从41% 降到24%，然而地区差异逐渐显现，至今仍未消除。在案例研究中地区收入 差距尤其明显。本研究着力解释造成这一现象的原因，及其对该地区自然资源利用方式的影响。

　　马达加斯加

　　马达加斯加的研究包括两个方面：玉米生产的传统实践及其对该国西南地区米其雅（Mikea）森林的影响以及合约农业对土壤肥力保护这一非洲资源管理中的长期问题的影响。米其雅森林是干旱针叶

　　林，地方性物种丰富，珍稀物种包括陆龟、荒漠拟鹑、鼬狐猴等就仅见于此（马达加斯加前线，2005)。这一地区也是世界野生动物基金会及其他组织的优先保护地区之一。然而在2000年，在马达加斯加仅有3.2%的针叶林得到保护（WWF， 2000；GorenHo等，2005)。贫困的当地居民的生计通常依赖于改造低产的玉米种植，然而这种生计方式转变会造成毁林。本研究的第一部分分析了贸易政策间接的、短 暂的激励如何影响家庭收入和毁林行为，随后详细检视了一个旨在促进留尼汪岛附近养殖业发展的欧盟项目，以及法国的一个海外部门如何导致马达加斯加向留尼汪岛玉米出口的增加，从而加速了马达加斯加地区的毁林过程。

　　本研究的第二部分是向欧洲市场出口新鲜蔬菜的合同农业如何影响马达加斯加高地10000个小农的收入和生产实践。该地区的土壤腐蚀率很高，通过向土壤追加有机质保存肥力非常紧迫。本研究对由欧盟特定贸易条款推动的农场合同对小农在合同作物与非合同作物生产中有机质使用的差异进行了对比。

　　印度

　　印度的研究是针对森德班斯（Sunderbans）的生态及西孟加拉邦（West Bengal)居民的生计。森德班斯是世界上最大的三角洲，占地620万英亩，覆盖孟加拉和印度的大片土地。在印度部分生长着超过100万英亩的红树林，大约占泛洪区面积的40%。西孟加拉邦的气候温和，降雨集中在7月到10月的雨季。森德班斯的水资源为咸淡水，不过其随季节和潮汐而变化。该地区境内有2个野生生物保护区，以及一座老虎保护国家公园。除老虎之外，该地区还罚有大量珍惜濒危动物，包括渔猫、梅花鹿、野猪、恒河海豚、河口鳄、河龟、丽龟、地龟、玳瑁龟和帝王蟹等。该保护区1987年被联合国教科文组织（UNESCO）列为世界遗产。

　　居住在森德班斯地区的许多家庭，其经济状况并不乐观。将近40%的居民属于低等种姓阶层，在420万总人口中，约50%生活在贫困线以下。识字率低于35%，大多数社区缺少安全的饮用水和电力供应。大多数家庭（89%）依赖农业获得收入，他们多为小农和无地农民。

　　水稻是该地区主要的传统作物。近年来由于养虾业的迅速发展，许多家庭开始从事水产养殖。据估计，在印度森德班斯地区，大约15万人以养殖虾苗为生（中央内陆渔业研究所，1999；2000)。此外，虽然该地区贫困率居高下，但是丰富的自然资源仍然吸引了大量移民的涌入。本研究关注地方政府和国家政府的政策如何贡献于西孟加拉邦出口导向的养虾业，及其对地方生计和地方生态造成的影响。

四、 研究涉及的贸易事件概述

　　每个案例研究的起点，都是贸易水平或贸易结构的转变程度足以影响地方贫困人口的生计策略。研究团队以一种务实的态度承认，要寻找一个独立的事件是徒劳的，定义为“贸易事件”的事件通常包含了一系列贸易决策产生的结果，这些结果有时会持续数年；也有可能包含了（几乎）同时发生的全部行动。例如，成为WTO的成员当然可以看做是中国和越南最主要的贸易事件，而案例研究也表明越南自1986年启动的革新（DoiMoi）政策和中国在1978年以农业部分自由化为发端的改革也可称为贸易事件。

　　为下文的讨论起见，可以对案例进行二元分类，即：①总体贸易自由化国家：智利、中国、印度、马达加斯加（花卉产业）和越南；②贸易事件的影响主要集中在某一产品市场：南非的糖业及马达加斯加的玉米产业。当然也可以采取其他的分类方式。例如，这些研究案例可分为：①外部贸易事件对案例国产生了影响：马达加斯加（玉米）和南非；②一国自己的贸易政策决定产生了影响：其他各案例国。也可以按照贸易政策事件的推动者进行划分：①多边 (WTO)协定：中国和越南；②单边政策决定：智利、印度和马达加斯加（花卉产业）；③外部政策行动：马达加斯加（玉米产业）和南非。

　　最后一种分类方式可能富有对贸易政策的政治经济含义的有趣的启示。然而对于贸易经济学家而言，第一种分类方式最具有经济意义，因为其基本按照案例国对一般均衡（经济领域）或部分均衡的影响进行划分。当然，在做出这样的区分时，我们必须承认在真实世界中二者并非泾渭分明。例如，虽然出口经济作物的新机遇对中国屏边县的影响是直接的、与贸易相关的，然而内部移民与中国经济改革带来的新兴国内市场对生计的意义也是十分深远的。同时，任何其他分类法中，任何一个类别中的案例国都在许多方面与其他国家截然不同。

　　研究表明贸易事件与特定的市场之间的联系更加直接，所以贸易事件主要影响某一种产品市场的情况能够直接进行概念化。例如针对马达加斯加玉米生产的研究关注在马达加斯加正在进行总体性的贸易政策改革过程，从而使市场政策的影响加剧的时候，欧盟的一个开放玉米出口机会的外部政策项目所产生的影响。而南非研究则关注外部贸易自由化带来的糖价上升对制糖业生产的影响。在这些案例中，贸易事件和产品市场之间的联系是直接的、线性的：事件导致需求及产品价格的升降，对其他市场则没有产生显著影响。

　　在贸易事件为总体贸易自由化的案例中，其与市场的联系则更加微妙。我们将“总体贸易自由化”定义为一个或多或少地消除边境贸易壁垒的过程，这些壁垒包括进口关税、非关税壁垒、出口税和出口控制等，这意味着清除或放宽外汇控制。这类贸易改革是20世纪80年代和90年代拉丁美洲改革最重要的部分，发生在苏联解体后的经济转型过程中（Thomas等，1991)，智利的案例就是如此。这类改革的政策目标是提高竞争程度，改善资源利用效率（从而提高平均收入），最终实现增长率的提高和贫困的减少。

　　这些政策行动与中期目标之间的联系显而易见。降低关税壁垒显然会加剧国内生产者之间的竞争，消除可能存在的垄断现象，同时通过提高压力来改善效率。开放生产资料和资本产品的进口能够提高本地企业的生产技术，而降低国内消费者商品价格的自由化手段则能够直接惠及消费者。

　　其他联系也同等重要。降低进口关税能够间接地鼓励出口。增加进口在某种程度上能够降低进口竞争性企业的劳动力、资本和其他资源需求（由于企业现模缩小，或被迫提高资源利用效率），于是这些资源能够被分配到出口型企业和非贸易部门。另一方面，进口需求增加也会使外汇（购买进口产品的必需品）需求上升，从而抬高外汇价格及国内购买力，即提高“真实汇率”。由于出口产业生成汇率，因此真实汇率能够使它们从中获益。当然，一国从贸易改至带来的激励和机遇中获益的能力取决于诸多因素，包括外部因素、政府控制及二者混合因素等。下文将进一步对此进行讨论。

　　这里定义的总体贸易改革是指政府有意识地采取政策，提高与全球经济的整合程度，通过降低进口关税促进出口导向的增长。中国和越南已正式加人WTO；马达加斯加以结构调整项目；智利和印度以单边行动的形式实现了这一改革。在一些案例中，政策手段中也包括支持出口的显性政策。例如马达加为出口商设置了特殊政策，放宽了监管，免除了国内税负。而智利则相对缺乏针对出口者的专门政策，而是进行整体性的、小规模的支持以促进出口。所有的案例都关注特定的产品，假设这些整体性改革的一般均衡效应能够通过体系发挥作用，最终影响这些特定的市场。

　　上文已经指出，宏观经济真实汇率对整体贸易自由化的影响会在一定程度上抵消某一特定产品自由化的影响。当汇率上升时，进口价格随之上升，在其他因素不变的情况下，进口竞争性生产部门能够从中获益。然而在整体贸易改革中，其他因素是会发生变化的，降低关税和放松非关税壁垒能够使这些产品的生产者有更大的压力来提高竞争力。这两种抵消效应对进口竞争性生产者的影响不尽相同，他们不会同等地感受到激励因素的减少，而如果一个部门的自由化程度低于其他部门时，一些生产者甚至会从中受益。例如，如果整体贸易改革中将玉米关税降低40%，玉米的真实国内价格不可能随之下降40%。由于真实汇率效应抵消了部分关税减免，真实国内价格的下降幅度可能会相对较小。另一方面，如果其他未经自由化的产品关税降低40%，玉米生产者将会看到价格确实下降了40个百分点。

　　贸易与增长和减贫之间的潜在联系是千丝万缕而又错综复杂的，这取决于现代国际贸易理论的两个基本概念—比较优势和要素价格均等化：比较优势是指两个自由贸易的国家中，一国在生产集约利用该国相对充裕 (因此也相对廉价）的生产要素（例如劳动力、土地和资本）的某些产品方面效率更高。因此，自由贸易会促使各国专门从事其擅长的生产活动。而要素价格均等化则与比较优势密切相关。由于生产要素的集约利用导致其需求和价格上升，贸易总量增加就会使各种生产要素最为富足的国家中生产要素的相对价格上升。简单地说，一个拥有大量劳动力和少量土地的国家可以高效地种植蔬菜（劳动力密集型生产），一个拥有大量土地而人口相对较少的国家则可以专门从事小麦种植。两国之间的贸易将会促使前者的劳动力需求上升（劳动力相对廉价），劳动力相对土地的价格就会随之上升。然而后者（土地相对低廉）的土地相对劳动力的价格则会上升。 因此，要素价格会倾向于“均等化”。

　　通过外国直接投资（FDI）或生产投入进口的技术转移同样是贸易自由化提高生产效率的渠道。智利、马达加斯加、越南和中国的案例就是如此。其他研究也表明这种影响的重要性。例如“蕴含在”生产投入中的农业技术转移可能会被种子、肥料或机械的管制需求所限制，从而对农民造成负面影响（Gis- selquist，Pray和 Nash，2002)。

　　在发展中国家应用这些概念的时候，通常会假设劳动力（特别是非技术劳动力）丰富而廉价，所以这些国家会倾向于专业化生产需要大量劳动力的产品，最终提高劳动力从低工资中获得的收入，从而减少贫困。然而真实世界并非如此简单。在贸易政策改革导致结构性激励因素发生变化和贸易政策改革对增长及减贫产生影响之间，存在诸多中间环节。本研究及其他针对贸易改革的研究所得到的最重要结论之一，就是需要构建必要的制度和法律框架，确保贸易确实能够作用于减少贫困。必须认识到，直接的劳动力利用（例如种植经济作物时，土地上所需的劳动力）并非衡量劳动力密集型产品的唯一维度，分配生产投入、加工初级产品以及进入市场等环节也需要相应的劳动力。本研究的一些案例也证明了这一点（详见下文）。

　　贸易与环境之间也存在类似的关系。传统贸易理论认为拥有相对丰富的自然资源的国家（其中许多是发展中国家）将会专业化生产需要密集利用这些资源的产品。然而问题是自然资源及环境服务都是无法控制获取渠道的免费产品。在没有价格机制指导决策的情况下，资源的过度开发就无法避免。在某些情况下，贫困人口会过度开发自然资源，所导致的环境破坏抵消了减贫成果 (至少从短期来看）。从长期来看，这种短期抵消效应的平衡会在长期内形成双输的局面，这种杀鸡取卵的方式所造成的环境退化使眼前的短暂收益难以为继，使贫困人口的处境进一步恶化。如何通过制度手段防止及缓解这种恶果也 是本研究的主要贡献之一。

　　定义实现某种特定产品市场行为变化的贸易事件，有两个基本要求：①该事件能够引起市场生产者和消费者的激励因素发生变化；②现有条件使生产者和消费者能够进行回应。本研究无意探索贸易政策改革对国内价格传导的细节，然而大多数研究案例都表明生产者对传导机制做出了积极的回应，正如我们的预期。这些案例研究主要目的是关注这一链条的第二个环节，即激励因素变化和经济行为之间的联系。

五、 案例研究结果

　　在选择研究案例时，假设案例地点的贸易产业与脆弱居民的资源之间存在事实的联系。从这个角度出发，我们对经历过出口导向增长的区域给予了重点关注。于是研究案例普遍表明贸易事件能够促进减贫，但同时也导致脆弱的生态中资源额外需求上升。案例选择过程并非按照贸易改革阶段进行随机抽样，也未试图在案例中平衡贸易对贫困或环境的积极或消极影响。然而案例已经足以说明寻求可持续的解决方案已迫在眉睫，以及贸易发挥作用的方式及相关的影响因素。

　　于是有必要对研究案例中采用的测量方式加以说明。在项目启动之初，研究团队希望对贸易、人类福利和环境进行全面的定量测量。贸易的典型测量包括边境关税、变相补贴或定量限制等；环境的测量则需要记录生态环境所提供的各种不同类型的服务功能，并测量历时变化；人类福利的测量则需要增加收入数据。研究团队在实践中需要因地制宜地对测量手段进行调整。后文将指出，有必要针对重要的生态及依赖其维持生计的人群，发展出更加综合性的测量手段。

　　环境

　　案例研究揭示了脆弱生态未能得到足够重视却被过度利用的两个主要原因。第一个原因与外部性相关，即并未从事资源管理的人的成本与收益。在大多数研究案例中，所研究的生态都具备非市场性质的服务功能，从而惠及地方社区，甚至在某些情况下提供全球公共产品。同时，评价核心资源及对其保护行动进行支付的机制缺失，取而代之的是以对资源的不完全评价为基础的市场激励作为资源利用方式的决定因素。第二个原因与出台资源利用相关政策的难度有关。实践中，企业和家庭能够在最小程度的监管条件下对案例研究中的多 种自然资源加以利用，从而导致过度开发。

　　如上文所述，许多案例研究都选择在环境科学家和更广泛的环境社区所关注的、具有价值的、处于危险中的地区。在一些案例中，这些地区为珍稀动植物提供了生境，增加了地球的生物多样性。例如中国案例中的大围山保护区中生存着数千种植物和数百种动物；而印度的森德班斯则为珍稀的野生虎、海豚、野猪和河口鳄等提供了栖息的场所。除此之外，自然保护区也发挥着其他功能。例如大围山保护区为附近的城市提供水源，森林也能够防止水土流失；而森德班斯河口则为虾类和其他海生养殖动物提供了天然的养殖场。

　　后文将进一步指出，保护这些能够惠及全球和地方公众的环境资源的成本却未能得到广泛分担。例如生活在越南和印度的红树林中的农民或渔民并没有因其对地区生物多样性保护的贡献而得到任何奖赏。出于对众所周知的环境服务及其与生计选择的密切关系的考虑，构建一个为农民和地方社区管理、维护如森林、河口等共同拥有资源提供适当激励的资源管理制度是可行的。

　　事实上，案例研究中的自然资源常常被忽视，由于缺乏保护，过度利用随处可见。来自智利、中国和马达加斯加的研究表明混乱的林地权属会直接导致生态环境的破坏。在印度和越南的案例中，公有的红树林河口最后转变为私人用途。而在南非，研究所关注的公共财产是水资源。在伊柯马蒂地区，糖料作物是需要大量灌溉的作物，如果按照机会成本来征收水费，并且有更多的节水高效栽培技术运用的话可能会使该地区的糖料作物无法生长。然而水资源事实上成为免费产品，大量地用于低附加值的作物生产，导致了生态环境破坏及下游使用者的利益受损。

　　在大多数研究案例中，公共资源的问题由来巳久。本研究不可能覆盖所有根本问题。如人口压力和耕作方式转型导致马达加斯加针叶林持续退化、智利天然林消失等。

　　即便如此，由于获得这些公共资源的途径没有任何限制，面向出口市场的额外需求仍然在加剧资源的剥夺。马达加斯加的案例正是如此。通过砍伐森林或利用土地，就能够获得非正式的土地所有权和使用权。案例表明研究地区10%的毁林可以归结为玉米出口需求的增加。中国屏边向国内外市场提供传统的动植物产品导致的过度收获；印度西孟加拉邦森德班斯地区由于收获野生虾子导致的子鱼和贝类等副产品产量的下降；越南金瓯由于虾类出口所导致红树林生存环境的逐渐消失和支离破碎；以及南非伊柯马蒂河盆地因糖类出口增加而导致支流减少，从而引发生存环境消失的危险等案例，也正是如此。

　　在污染自然资源不会得到任何惩罚或承担任何成本的情况下，也会产生类似的问题。已有研究表明贸易并不会引发污染，然而贸易会导致污染的持续恶化，例如金瓯的通过公共水资源导致的疾病传播，以及智利笼养鲑鱼带来的垃圾堆积等。

　　贸易自由化会使资源不可持续的利用加剧，而出于食物自给而出台的贸易政策的影响可能会更令人担忧。案例研究证明了这一点。马达加斯加针叶林的大面积消失发生在限制贸易活动的20世纪70—80年代，当时政府支持种植水稻，刀耕火种的生产方式造成了毁林。而越南红树林的消失也主要是由于自给自足的政府政策鼓励毁林以发展水稻种植、木炭生产、薪柴收集和供应建筑材料等：越南南部更是如此。同样地，在中国屏边的边远山区，对种植土地密集型作物的长期激励机制导致了严重的土壤腐蚀。随后的政策变化促使农民为新兴市场提供水果和蔬菜，包括中国的国内贸易和越南及老挝的国外贸易。在伊柯马蒂地区，无疑是制糖业生产导致了水资源的过度利用，然而如果没有国内市场保护政策的话，制糖业产业也不会有如此的发展速度。同时，全球自由化提高了世界糖价，使情况进一步恶化。而地区贸易自由化使邻国低成本的生产者有更多的机会进入南非市场，降低了国内价格，在一定程度上抑制了制糖业生产。

　　即便在关注贸易和资源利用的直接联系的案例中，一些最为显著的影响也属于劳动力资源向农业部门之外转移所带来的次级影响。下文将讨论这种与经济增长和减贫密切相关的一般均衡效应，及其对环境的重要影响等。例如中国的外出农民工在一定程度上减轻了改变土地用途、砍伐公有林以获取薪柴等的环境压力。然而马达加斯加和越南的移民现象则加剧了生态恶化。当然，中国屏边的新兴产业活动也会不可避免地造成水和空气的污染。

　　贫困

　　如上文所述，案例研究表明了贸易政策能够与其他政策和事件共同作用于本地和整个经济体内就业机会的增加。大多数研究案例都显示，在调査时期内，各国的整体贫困发生率有所下降，地方经济条件得到改善。例如中国整体的经济迅速增长在屏边也有所体现，贫困发生率大幅度降低。越南的经济增长也促使金缻省的收入提高和贫困减少。在马达加斯加西南地区的玉米种植区减贫成果并不显著，然而有证据表明该地区的减贫速度远远领先于该省的其他地区。

　　然而研究也表明并非所有人都能够从经济增长中受益。以智利为例，全国农村贫困发生率的明显下降掩盖了巨大的地区差异。同时在取得显著减贫成就的地区，绝对贫困率也仍然居高不下。例如中国屏边和马达加斯加西南地区的贫困发生率仍然保持在61%和73%。

　　从总体来看，家庭获得资本和土地等资产的渠道存在差异，这种差异能够在一定程度上决定家庭是否能够抓住经济机会。例如，印度和越南的案例表明能够获得土地的农民会直接从新兴的虾类出口市场中获益。此外，获得资本渠道更好的家庭有能力采取促进增收的生产技术，而缺少技术的无地农民则只能间接地从开挖池塘、清除淤泥、饲养虾苗、加工运输等就业中得到收益。越南案例表明调查地区超过一半的家庭承认水产养殖带来的收入的重要性与日俱增。而在马达加斯加出口生产带附近拥有土地的家庭则是出口导向的合同农业最主要的受益群体。

　　研究也表明获得自然资源的途径至关重要。例如中国屏边的降水和土壤条件决定了家庭能够在多大程度上种植经济利润更高的作物。而在南非，获得土地和水资源的渠道是决定伊柯马蒂地区贫困人口的家庭生计策略和收入水平的最主要因素。案例研究同时发现贫困家庭能够通过利用共同拥有资产，弥补由于缺失私人资产获取渠道而导致的低收入水平。以印度为例，大量贫困的无地家庭选择通过捕捞野生虾苗获得收入。屏边的一些家庭在森林边缘地区采集中草药。而越南缺乏资本的家庭则高度依赖潮汐流和天然食物来源来养虾以供出口。

　　智利的研究展示了在更长时期内贸易和收入的联系会随时间而发生变化。在智利的研究发现增长初期是由出口导向的初级生产推动的，随后逐渐由高附加值的、以资源为基础的制造业、加工业和服务业以及生产投人增加所主导。这一发现与针对智利农业增长的研究结论不谋而合，该研究发现农业生产本身不能对贫困产生最为显著的影响.必须通过相关的上游和下游产业链活动得以发挥（Valdes 和 Foster，2003)。

　　贸易、地方生计选择与环境后果

　　如上文所述，案例研究地点的生态各不相同，多元生态环境分布其中。案例研究强调在相同的生态中，包括贸易产品市场在内的不同条件形成了不同的地方生计模式。研究发现地方生态与生计选择之间的联系在很大程度上决定了贸易及其他政策变化如何影响脆弱生态及脆弱家庭的方式。换句话说，贸易事件能够通过影响生产决策和生计选择，进而对贫困与环境造成影响。

　　上文已经指出，居住在重要生态地区附近的许多家庭赖以生存的资源，正是维持生态环境价值和其他地方环境服务所需的资源。这些家庭同时也需要其他私人和公共资产，例如家庭劳动力、资本和公共基础设施等。获得这些资产的差异会促使不同的家庭采取不同的生计策略和生产选择，即便在同一社区内部三也是如此。而不同的生计选择会带来不同的收入，也会对地方生态造成不同程度的破坏。

　　越南案例能够证明上述观点。在金瓯省存在不同的养虾方式，许多缺乏资本修筑虾塘的贫困农民选择集约式的养殖方式，高度依赖食物资源和地方河口的潮汐流。而许多富裕农民能够更方便地获得信贷，采取投人密集型的生产方式，从而获得更高的利润。不同的生产方式会带来不同的经济产出，也会对当地的生态环境造成不同程度的影响。例如开放式水闸和公共用水系统中，污染源会缓慢地危及所有生产者和地方河口，因此疾病传播的风险也很高。与之形成对比的是更集约的生产体系会更好地控制污染，但会导致倾倒在地方河口的化学物质增加。此外，在采用集约生产方式时，池塘淤泥会更迅速地堆积，导致沟渠淤塞、水污染加剧等问题。

　　另一方面，由于家庭和企业对自然资源的依赖程度不同，抑制自然资源过度利用的政策改革对某些家庭或企业的影响会比另外一些家庭和企业的影响更为严重。当这些依赖自然资源为生的家庭多数处于贫困状态时，决策者就陷入两难境地：虽然依赖生态服务的贫困人口采取保护行动会为他们自身带来长期利益，然而这种保护自然资源的行为会在短期内对他们的生计造成难以弥补的不利影响。例如南非研究表明制糖工厂在南非各处均有分布，而小生产者则不然。如果出台政策以调整伊柯马蒂河盆地稀缺水资源的使用价格，那么这些小生产者将遭受严重打击。

六、 影响政策产出的因素

　　如上文所述，在特定生态条件下针对贫困人口进行的贸易改革，会受到诸多国内外市场因素，以及地方社区、企业和家庭决策的影响。太多因素相互作用，使产出难以预知。然而案例研究表明：出台监管措施以保护脆弱生态和脆弱家庭免于不利影响，寻求能够增加经济机会的政策设置，比预测贸易政策变化的可能产出更有意义。

　　上文已经提到，认识研究地区生态、市场激励与地方生计等对贫困和环境的影响，是制定相应政策的重要前提。同时，促使决策者选择政策方案的因素并非毫无规律可循。本节将通过案例研究，揭示政策能够在与贸易相关的贫困与环境领域有所作为的四个方面：①市场制度如何决定贸易改革能够带来多少新的经济机会；②提供公共产品的政府项目如何对贸易带来的新的经济机会进行补充，减少贫困人口面临的障碍；③制度在构建关于重要自然资源、其提供的服务及其与贫困人口生计之间的联系等知识方面的作用；④资源管理路径及制度在保障脆弱生态和脆弱人群中的作用。

　　市场制度

　　整体上，市场制度要素在将贸易改革带来的潜在经济影响转化为切实的经济增长和减贫中发挥着重要作用。同时，政府在建立市场赖以依存的法律框架方面也起到举足轻重的作用。政府和非正式制度也能够通过引进项目，促进市场良好运作。研究案例能够提供有力的例证。

　　完善的劳动力和土地市场立法能够促进要素的自由流动，推动智利的发展。案例强调“移民在促使经济增长以实现减贫中的重要性”，发现没有流动的劳动力反而会成为一个不利条件。智利的立法框架使劳动力和土地资源能够自由流动，从收缩的产业部门和地区向不断壮大的产业部门和地区转移。劳动力流动对实现工资平衡和贸易改革的整体效益意义重大。动态的劳动力市场也能够积极推动产业结构重组，这对于改革而言是非常必要的。例如在改革前，智利的林业产业受到高度保护，生产者严重不足。然而经过结构重组，林业部门已经成为具备竞争力的出口产业。

　　中国也不例外，各种辅助性政策提高了劳动力市场的流动性。政府帮助农民工组织起来，并出台政策保护他们的资源产权，使他们外出务工时没有后顾之忧。这一措施鼓励了非农就业和收入来源的多样化，有助于使贸易改革惠及边远地区，促进了收入平等。而动态土地租赁市场促进了印度养虾业的发展，为该国最贫困地区的经济发展注入了新的活力。当然也有失败的案例。研究者发现南非土地产权制度的缺陷导致了巨大的不确定性，削弱了农民投资于制糖业的能力，也降低了制糖业生产带来多样化收入的可能性。而智利的研究表明林业部门解决土地利用纠纷的失败，引发了土著之间的冲突。

　　研究也强调了传统市场制度和非正式市场制度的重要性。例如印度的中人 (Aratdars)在构建野生虾子的分散的财务市场中发挥着一定的作用，而屏边的苗族以及老挝和越南的赫蒙族之间的非正式文化纽带，也有利于消除贸易壁垒之后新市场的形成。

　　案例研究表明国际制度及其对国际市场的影响也同样重要。上文已经提过一些积极的促进因素。通过全球价值链的作用，国际消费者通过传导机制向智利的生产者施加压力，从而提高了出口产品的环境标准。自由贸易协定也有类似的作用。在马达加斯加和中国，通过直接投资带来的资本和技术建立起来的合同农业，在环境保护方面更为友好，在减贫方面也更为有效。例如马达加斯加面向欧洲超市的蔬菜出口合同中包括了更高的雇佣和卫生标准。外国直接投资对智利的影响也十分显著。另一些国际制度的影响则弊大于利。例如不断改进的高标准（卫生、检疫、商标等方面）为印度的养虾者和中国的农民提出了更高的挑战，而美国的反倾销条款则对越南的养虾农民不利。

　　一些国际制度由政府政策推动，另一些则是由市场推动。最近的研究 (Jaffee, 2005)发现一些标准有时会被政府用于非关税贸易壁垒以实现贸易保护，而国际市场上相对严格的质量、劳动力和环境标准则大受私人部门的欢 迎。这些标准可以积极地推动变革，生产者在启动提高生产标准的项目之前，会权衡其进入各个市场的成本和收益。在一些案例中，生产者在国内市场、地区市场，或进入附加条件较少、有更多时间实施相关措施的工业化国家市场时 可能获得更高的经济效益。而政府决策也会以类似的方式影响公共部门投资。 无论如何，经验证据都表明应该未雨绸缪而非亡羊补牢。

　　针对性项目和公共投资

　　政策变化及其对制度和市场的支持是开拓新经济机会的核心所在。案例研究对目标政策和投资如何增强市场激励、补充私人投资也给予了充分关注。旨在消除准入障碍的项目更是如此。总体而言，案例研究表明最有效的项目会强调信息和技术的传播，以及特定服务和基础设施的提供等。

　　来自智利、中国、印度和越南的案例表明私人企业通常会利用非正式的信息网络和投资资本，最先发现新的经济机会。随后国家和地方政府才意识到新的贸易机会可以促进增长，开始发布市场和生产技术信息。以智利为例，政府贸易工作小组“智利出口贸易促进局”（ProChile)在市场认定和产品出口方面开展了积极的工作。而印度和越南两国的省级政府则支持了技术研究项目，并提供推广服务。在一些案例中，私人企业也会以合同的形式提供生产技术信息及其他推广服务。如上文提到的马达加斯加的蔬菜出口，及南非的Tsb糖厂为小生产者提供的服务等。

　　在一些案例中，国家或地方政府也会投资于运输或灌溉体系。例如越南案例表明放宽改变水稻田用途的决策，会伴随着对灌溉设施、孵化场和推广服务等的投资；南非的伊柯马蒂灌溉发展项目则投资于小农的灌溉基础设施；而印度国家政府专门成立了一个发展机构，负责为虾农提供帮助。

　　然而设计不佳的项目会造成公共资源的浪费，甚至滋生不可持续的行为。例如西孟加拉邦的发展机构不仅投资于灌溉、道路、培训和推广等公共服务，也不知不觉地承担了分发渔网、提供住房等本该由私人市场或社会福利项目完成的额外工作。

　　制度与知识构建

　　如上文所述，案例所涉及的自然资源能够提供广泛的环境服务。如果这些服务仅仅惠及个人或群体，那么就可以依靠市场对资源进行适当的评估和有效的保护。而在另一些例子中，自然资源惠及更大规模的社区，那么单靠市场就远远不够了，必须设计新的路径，实现对核心资源的保护。这就需要对资源所能提供的服务及其维持有一个全面的理解。在国际层面上，需要确认地方资源对国际生态的影响；在地方层面上，则需要把握向地方社区所提供的服务，以及地方家庭和企业依赖地方生态为生的方式。其中对家庭所面临的激励和约束，以及家庭选择对其收入水平和地方环境的影响应该给予特别关注。

　　能够实现保护的公共资源非常有限。案例研究表明国际社会和国内组织，包括政府和非政府组织，在定义优先保护地区方面都卓有成效。案例研究回顾了过去以科学标准选择重点保护地区的方式对国内和国际的自然资源保护政策产生的影响。值得注意的是，在本研究的案例中，国家和地方政府已经就各种生态都加以保护。过去的研究所建立起来的优先地区也会影响科学家的研究，例如本文在选择案例时，就着重选择了保护主义者界定的脆弱的、重要的生态地区。

　　知识构建的另一个方面是发展出能够用于现有条件、历时变化和政策及其产出之间关系进行定量分析的基本手段。案例研究要求寻找能够测量人类福利、环境影响及二者关系的手段，然而现有的测量手段并不统一也并不完善， 特别是在测量历时性的环境变化方面力不从心。因此许多研究团队发现，很难对自然资源的历时变化及其提供的服务功能进行定量描述，同样也很难判定人类福利在多大程度上受到空气和水污染的影响。研究者只能通过国家和地区调查，记录收入和贫困程度的历时变化，有时也能够获得关于地方生产和收入来源的经济数据，例如中国的时间序列数据。

　　研究者将所研究的生态服务类型定量化、测量其历时变化及对人类福利影响等所需的信息更加缺乏。例如，屏边大围山自然保护区提供饮用水和保护生物多样性等环境服务的功能十分显著，却缺乏用于比较的基线数据。而在印度和马达加斯加，采取焦点小组访谈和调查的方式测量人类福利时，通过回忆获得的基线数据漏洞百出。因此，关于环境历时退化的结论只有在毁林图上才能清晰地显示。南非的研究团队在试图评估姆普马兰加制糖业生产扩张产生的环境影响时，总结道，“对伊柯马蒂地区的生态基线和环境破坏的可逆程度知之甚少”。

　　管理脆弱生态

　　案例研究描述了目前用于自然资源管理的几种不同的机制，它们都试图适当地评估生态环境所提供的各种服务，保护提供服务的核心资源。如上文所述，保护这些资源的重中之重就是限制对共同拥有资源的获取，以免沦为公地悲剧。一个可行的选择是就资源利用征收适当的费用，以使“外部性内部化”。然而后文将指出，采取这种方式的发展中国家为数甚少，且多停留在实验阶段。印度的案例研究提到了这种可能性，但得出的结论是由于现有的制度缺陷，该方案可能不切实际。

　　管理自然资源的另一个可能路径是明晰公共财产资源的产权，从而激励所有者对其进行保护。在案例研究所涉及的传统管理方式中，体现了集体所有的思想，集体领袖有义务确保资源利用方式的可持续，例如马达加斯加和印度的传统权威等。然而这种非正式的制度安排不堪一击，特别是来自马达加斯加的证据表明一些内部移民可能会降低社会凝聚力，造成传统制度的瓦解。

　　更为常用的方式是构建正式制度，明晰所有权或使用权。以马达加斯加的 Gelose项目为例，这些权利理论上应该能够使群体而非个体受益。然而案例研究中涉及的资源管理方式都包含了私有使用权，通常会对资源利用方式进行限制。对某些自然资源而言，所有权的私有能够在较长时间内解决过度利用的问题。例如马达加斯加的合同农业案例，就表明私有产权对农民采取保持土壤肥力的新技术的激励作用。有时积极或消极的外部性也会通过使用限制而影响自然资源的私人利用。此外，针对特定的污染现象，也出台了相应的规章制度。例如南非的糖厂被要求在倾倒加工废水之前进行冷却处理，以免对自然生态环境的热量造成影响；出于对环境破坏的考虑，印度最高法院着手对一些养虾技术进行限制；而金瓯政府也开始就养虾产业中一些特定种类的抗生素加以禁止。

　　然而，由于所研究的生态系统的复杂性，仅仅限制使用对其保护而言仍远远不够。案例研究表明，在自然保护区中划分公共区域与私人区域可能是个可行之道。印度的案例中同时设置了野生生物保护区和缓冲区，森德班斯的一部分毗邻保护区，就该区域的土地利用方式做了相应的规定。而越南的农户分到了7.4〜24.7英亩不等的红树林，其中70%仍然完好。研究表明这种混合利用方式对实施分类利用的正式和非正式制度的依赖程度很高。例如越南的案例中对资源利用的约束不尽完善，最后成为一纸空文。

　　如上文所述，贫困人口不得不依赖自然资源为生，限制公共资源的获取对脆弱家庭而言无异于雪上加霜。案例研究中提出了一个解决方案，即在限制使用的同时，对替代生计加以补偿。例如中国的退耕还林项目和生态移民项目；智利对私人企业植树造林进行激励；而越南的移民项目恢复了3.95万英亩红树林。

　　这些案例表明资源管理策略在很大程度上取决于一系列的社会规范、正式制度，以及执行这些规范和制度的组织形式。在许多情况下，国家和地方政府都承担起制定和支持相应制度的责任。案例研究对它们最常遇到的实际困难也进行了总结。

　　首先，任何制度安排都会滞后于经济和环境事件，这也与内源模型相一致。例如，智利直到1991年才制定了相关的渔业和水产业法律，当时这些行业已经经历了10年的迅速增长。环境立法更加滞后，直到1996年才终于颁布。同样地，保护土壤和恢复退化土地的林业制度和项目在1998年才开始启动。智利案例研究表明这些制度运行情况良好，对其林业和鲑鱼产业的影响相对中立。此外，在不同情况下建立起来的制度安排可以进行相应的调整，以实现预期目标，鲑鱼产业的自我监管就是一个例子。而越南金瓯则是在红树林遭受重大损失的情况下才出台相关的保护政策。各级政府曾一度支持养虾业的发展，在随之而来的污染面前措手不及，相应的解决方案明显滞后。

　　在其他例子中，实施和执行制度要么干脆缺失，要么缺乏财力支持而无法落实。例如马达加斯加研究团队就注意到了 Gelose项目的治理问题。此外，该国的针叶林仅有3%得到了保护，而针叶林是许多濒危动植物的重要生存环境。

　　案例研究中的大多数管理体系都并不完善，且相对滞后。这也在意料之中，因为建立一个综合管理体系会面临重重挑战。例如测量生态服务及其对脆弱家庭生活影响的手段仍不完备，为测量体系建立定量的基线数据也十分困难。此外，研究所涉及的生态类型中利益相关者众多，也增加了一定的阻力。要解决这些问题，实现预期目标，需要将大量地方及非地方性的制度考虑在内，甚至需要重新构建新的制度。于是，协调无果的可能性很高。

　　来自伊柯马蒂河盆地的案例表明，与自然资源相关的利益群体为数众多， 因此咨询、政策制定和实施的过程十分复杂。伊柯马蒂盆地的水资源管理从前期的国际行动和实践中获益良多。1992年的国际水资源和环境大会，以及 1998年的南非国家水资源法案为之提供了良好的基础。然而在目前的国家立 法框架中，仍然有必要在农村和城市多元使用者之间建立起相应的管理机制，留出部分水域作为环境保护区。同时，19个水源管理机构组成的网络就如何利用各个水源地的水资源达成了共识。案例研究表明在实践中咨询委员会的组成主要是为了落实资源利用的许可，而这一过程事实上是在维护既缺乏效率又缺乏公平的现状。特别是南非的三级治理结构使政策的制定和实施的责任分散于国家、省和地方三个层面。由于地方制度和机构能力较弱，这种设置效果不佳。

七、 政策改善的障碍

　　案例研究展示了世界上生物多样性最丰富的生态环境如何遭到不可持续的利用。同时研究也指出，造成这一现象的原因与生态环境所提供的非市场性服务功能相关，使自然资源的价值无法被正确地认识，从而也就无法得到保护。当贸易事件发生时，现有保护体系的缺点暴露出来，而市场化服务的需求相应增加。同样地，这种有缺陷的保护也催生了以不可持续的方式依赖生态环境的生计活动。对于缺乏私有资产的贫困人口而言，依赖程度就会更高，他们更加依赖于共同拥有资源。同时，与贸易和减贫相关的政策无法调整激励因素，也就无法充分保护脆弱的生态环境。本研究建议在地方层次上构建有力的制度，寻求各相关利益者的广泛支持，共同管理脆弱的生态环境及建立在其基础上的生计活动。建立这样的制度面临着重重挑战，然而本研究指出，政策制定者和保护主义者应该以此为决策的首要任务。

　　最重要的是理解自然资源所提供的服务功能，依赖自然资源为生的人们的 生计，以及他们维持生计的需求。其中尤为重要的是完善对不进入市场的生态服务功能的管理，包括净化水、提供生物多样化生态环境等服务。这是实现合理的资源管理方案的第一步，这些措施对评估现有及未来政策的失败意义重大。案例研究指出，关于居住在脆弱地区及其周边的人们的生计、他们的生计选择对收入和环境的影响等信息也至关重要。案例研究尤其强调新生产技术的影响，以及贫困人口在选择新生产技术时面临的阻碍。

　　随之而来的第二个任务是在全球和地方层次上建立和增强重要生态环境所提供的市场和非市场服务的机制。在市场服务方面，案例研究指出增强市场机制、有针对性地开展公共项目和进行投资能够帮助贫困家庭更好地抓住新的经济机会。而对于非市场服务而言，案例研究通过几个例子表明，诸如合同农业以及特殊技术管制等手段，也能够推动保护事业。然而，案例研究同样表明，在多数情况下都需要建立整体性的资源管理体系，以充分保护核心环境资源。构建这样一个管理体系的障碍之一是地方制度对于建立一个综合性的管理框架来说，仍显得相对薄弱。然而地方制度的重要性又无法忽视，在地方层次上常常会出现管理与生产此长彼消的现象。而一些成本最高、最为艰巨的任务，例如，公共自然资源标价和监管等，也常常由地方政府和地方组织承担。因此，政策的成功实施在很大程度上取决于各种制度在地方层次上的表现。

　　于是，第三个任务就是寻求分担知识创造与传播、制度构建、为贸易政策和资源管理政策变化所伤害的脆弱家庭提供社会安全网等成本的方式。案例研究表明，地方生态会以多种方式惠及更大的社区，例如在地方政府从供应淡水中获益的同时，全球都能共享生物多样性的价值。然而目前，构建制度和实施政策的成本仍然主要由地方政府和地方组织承担。而不当的激励和缺失的保护常常使公共资源管理中，对会导致地方生态退化的生计选择出现包容甚至鼓励的情况。案例研究提供了一些帮助家庭实现可持续生计的成功项目案例，然而这些项目通常过多地依赖来自中央政府或国际社会的资金援助。因此，寻求可持续的生计选择并对其提供资助，在解决家庭和生态环境的脆弱性方面有着巨大的潜力。

　　(来源：世界银行；翻译人：唐丽霞、赵丽霞）

 

　　水资源与发展：世界银行评估报告（一）

　　世界银行独立评估小组（IEG)

一、 水资源与世界银行

　　在过去1000年中，全球生态系统的水资源总量没有变化，然而人口却增加了 60亿。可用水供应极其有限：仅有3%的水资源为淡水，2/3的水资源蕴藏在冰山或深层地下蓄水层中，仅有1%可供人类利用。

　　全球背景

　　可用水资源的分布极其不均衡。在干旱地区，水资源短缺问题由来已久。 全球43个国家的大约7亿人口面临着水资源短缺的压力，这些人口无法获得每人每年1700立方米的最低水资源供应量（UNDP，2006)。这一最小需求值是基于家庭用水、农业、工业和能源等部门消耗以及环境需求而测算出来的。

　　发展模式、人口压力和生计改善的需求，都导致水资源危机的进一步加剧，并会严重制约未来的经济发展。世界上的主要河流如尼罗河、约旦河、长江、恒河等，都由于过度开发而不断萎缩。此外，墨西哥的巴尔萨斯河和格兰德河、南部非洲的林波波河、中国的海河和红河、南亚地区的昭披耶河，以及印度的婆罗门河等其他八条河流也面临着同样面临困境的（Revenga等，2000)。在新德里、北京等许多人口密集的新兴城市，地下水位正在迅速下降。

　　水资源危机会导致突发性的大灾难。在1973—2006年，热带风暴带来的洪水和强降雨使累计35亿人受到影响，全球灾害的发生次数每年递增约5%。此外，极端性气候变化发生的可能性也在明显增加，降雨规律的破坏从而导致强风暴和史无前例的干旱等灾害频繁发生。科学研究发现，如果地球环境现状无法得到改善，这些灾害将越来越频繁，破坏程度也将越来越厉害(Gleditsch, Nordas 和 Salehyan，2007)。

　　干旱已经波及了美国东南部、中国北部、乌克兰、欧洲地中海带、也门、撒哈拉以南非洲部分地区，以及澳大利亚的莫里河盆地等等——即覆盖了全世界粮食生产区的1/3区域。因此，干旱促使许多国家的粮食价格上涨，一些国家甚至开始囤积粮食。《世界发展报告2007》表明，仍然有6亿小农因缺乏灌溉设施而无法脱离贫困（世界银行，2007b)。

　　水资源的竞争和污染对各地和地区间的政治也产生了影响，冲突一触即发。例如，旱灾已经使得乍得和苏丹的牧民及农民之间的竞争加剧，使饱受战争之苦的达尔富尔地区雪上加霜（Borger，2007)。

　　水资源的可及性受到一系列环境问题的影响：毁林、流域退化、侵占地下水补给区、水草蔓延、天然流入不足、旱灾和洪灾等等。一些政府官员和评论家认为全球水资源危机本质上是水资源总量供应的绝对短缺。然而联合国的《人类发展报告2006》（UNDP，2006)则不同意这种看法，认为“水资源危机的根源是贫困、不平等和不对等的权力关系，而不完善的水资源管理政策又进一步加剧了稀缺的状况”（UNDP, 2006)。

　　水资源危机更严重的问题在于数以亿计的贫困人口没有获得安全饮用水和基本卫生服务的渠道。如联合国的《人类发展报告》（UNDP，2006)所述，上百万妇女和女童每天必须负责为家庭取水，正是这种劳动分工加剧了就业和教育领域的性别不平等。

　　大范围的水资源供应不足和卫生设施缺乏，对健康的影响也在加剧。在发展中国家，每年有大约200万儿童死于缺乏干净的饮用水或有限的卫生设施。 据联合国报告，在无法获得饮用水的人口中，有1/3生活在每天2美元的贫困 线之下，大约3. 85亿人生活在每天1美元的贫困线之下。这些家庭支付饮水设施的希望极其渺茫（UNDP，2006)。

　　水资源管理的里程碑和世界银行的承诺

　　1992年的里约热内卢地球峰会促进了世人对水资源持续稀缺的关注。同年早些时候的国际水资源和环境大会上，都柏林原则得以通过。随后，2000 年在荷兰海牙举办的第二届世界水资源论坛上，全球水资源伙伴关系号召进一 步加强国际对话，促进能力建设，并追加财政投入。当年，在联合国千年目标大会上，国际社会认可了千年发展目标（MDGs)。在千年发展目标中，贫困、饥饿和健康指标与水资源间接相关，而环境目标则直接针对水资源，设定到 2015年，实现缺乏安全饮用水和基本卫生设施的人口数量减半。

　　为了回应千年发展目标，继续第二届世界水资源论坛的工作，世界水资源委员会和全球水资源伙伴关系共同向在日本举办的第三届世界水资源论坛发布了一份报告，题为《为大家进行水资源筹资：世界水资源基础设施筹资小组报告》，强调千年发展目标的实现需要加倍的水资源，以及完善的治理、更好的成本回收策略和国家公共筹资机制。

　　最近，联合国呼吁发展中国家积极应对水资源使用不当及其导致的不平等所带来的重重挑战，并将2005—2015年确定为联合国的“以水资源为生的十年”。与此相一致地，在2007年世界银行集团和国际货币金融组织的春会上， 世界银行集团承诺与联合国开发计划署、英国国际发展署（DFID)及其他资助方共同构建伙伴关系，应对水资源和卫生设施供应危机。

　　世界银行水资源战略路径的演进

　　20世纪80年代，世界银行将水资源服务基础设施的发展作为其核心业务 之一。十年间，获得安全水供应的家庭数量显著增加（主要是在亚洲），而在卫生设施方面的成就则不甚显著。拥有灌溉设施的土地面积也有所扩张，新建的大坝有助于应对气候异常，也贡献于增加能源供应（Parker和Skytta，2000)。然而，对基础设施的绝对关注也引发了严峻的环境、社会和财政可持续问题。

　　到了 20世纪90年代，世界银行的工作重点转移到取水设施、灌溉、农村用水系统、水资源和土地利用等管理的改善上来。世界银行1993年的水资源管理政策文件（由IEG在2002年进行评估）促使了从基础设施发展的政策转型，同时也将世界银行的规划过程由以部门内的切实投资为基础，转变为一种多部门的路径。该文件关注人力资源和财政资源的三个相辅相成的功能：设计包含一系列用于各种水资源利用的基础设施的工程；建立和增强河流湖泊管理 制度；帮助起草合理管理和使用跨境水资源的政策。

　　世纪之交，世界银行的路径再次发生变化，开始倡导一种平衡基础设施和管理投资的综合路径。2001年，世界银行集团承诺实现千年发展目标。在 2001年的环境战略，2003年的水资源部门战略，2003年的基础设施行动计划 和2004年的水资源供应和卫生设施战略中，水资源都被赋予了更多的关注度。 2003年的水资源部门战略核心在于将1993年的原则付诸行动，强调基础设施筹资的重要性。因此，2003年战略所传达的主要信息之一，即是世界银行需要继续实施其综合的水资源管理路径。该战略文件也首次强调了气候变化对水资源部门的影响。

　　1993年和2003年的部门战略文件互相补充，与世界银行的减贫使命共同致力于水资源供应问题，并改善了水资源设施的绩效和用水者协会的建设。

　　评估的范围和目标

　　水资源向来是世界银行集团的工作重心之一，尤其是国际发展联合会 (IDA)和国际复兴开发银行（IBRD)为众多水资源相关的活动提供了支持。 这份评估的内容包括水资源管理和发展、水资源相关的环境可持续问题以及水服务的提供等。水资源管理包括用水需求的管理；环境可持续性包括管理作为全球公共产品的天然流入和水质等；水服务提供包括灌慨和排涝、水供应和卫生设施、水电等等。这三个方面的相互作用，则受到协调发展机制的影响。

　　评估的内容十分广泛，因为发展领域的行动者的水资源路径都在变化和拓展。由于对水资源的质量和可及性的压力与日俱增，资助方也开始从关注单独的水资源相关活动，转而加入各种竞争性利用方式的考虑。

　　评估分析了自1996年7月1日（即世界银行1997财政年度的开始）到 2008年1月1日之间，所有获得批准或成功完成的、由世界银行资助和管理 的水资源相关活动。世界银行独立评估小组（IEG)确认了在此11. 5个月期间批准或完成的、至少包括一项水资源项目活动的1864个项目（包括由全球环境基金（GEF)批准或完成的项目）。对于每个纳入评估的水资源相关问题，都评估了所有的相关项目。

　　虽然评估的范围很广，但是本次评估仍然属于元评估。不仅借鉴了 IEG 对水资源相关主题的评估，也参考了世界银行其他发展伙伴的最新研究，还获得了来自双边和多边资助方、非政府组织和其他部门开展的部门评估或主题评估的研究成果，以及由世界银行运行部门开展的自我评估结果。

　　世界银行独立评估小组开展了30多项背景研究，并在6个国家和1个流域进行了案例研究，对世界银行的活动按照主题和活动类型进行了分析。所有的报告都是针对全部的、同样的项目。在主题分析方面没有设计过多的方法，仅针对切实的行动进行分析，从而揭示制度偏好的变化过程。从定义上来看，评估属于回顾式评估，但在必要时加入了对未来变化的展望，也包括制度和财政可持续性的考虑。

　　由于IDA和IBRD致力于水资源管理和水服务，它们就自然地成为评估的重点。评估没有对国际金融集团（世界银行集团的成员之一）的投资进行全面回顾。

　　评估的基本问题是：世界银行在水资源部门正在做什么？在哪里做？（在战略文件和其他承诺实施中）世界银行的路径随时间发生了怎样的变化？哪些活动能够最好地实现其目标？

　　报告结构

　　本报告通过评估对大量的研究进行全面的回顾。组织这些材料本身就是个极大的挑战，它们各自描述了无法比较的各个方面的内容，其中一些方面与其他方面在乍看之下并无关联。

 

　　要想对这些材料进行规范化的整理和组织，需要进行一些处理，本研究采取了一些相对一致的分析框架来对获得的资料进行统一的处理。本报告将按照以下三个方面的内容展开：水资源管理、环境可持续性和水服务提供。这三个方面通过必要的协调制度而互相联系。

　　本报告先确定了世界银行在水资源及其绩效方面提供贷款的特征（第二部分），随后进一步分析世界银行在水资源管理方面（第三部分)、环境可持续性 (第四部分)、水服务提供（第五部分）和制度及协调（第六部分）等方面的工作，最后对研究发现加以总结，并提出了结论和建议，旨在贡献于世界银行目前的《中期实施进展报告》和未来在水资源战略方面的改进。

二、 世界银行水资源相关的活动及其绩效

　　世界银行资助的活动中，有很大一部分与水资源相关。在世界银行的1997财政年度到2007年底，共计批准和完成了1864个至少包含一项涉及水资源活动的项目和资助。

　　这些项目和资助的总额是1184亿美元，其中世界银行在水资源领域的直接支持为543亿美元，普通贷款（除资助和其他非借款项目）为670亿美元。 直接支持比贷款和资助额度小得多的原因是，虽然这些项目中包括了一些完全针对水资源相关活动的项目，但也有一些项目中仅仅有一小部分涉及水资源， 且项目的主体则完全与水资源无关。总的来看，有424个水资源相关的活动有明确的、可测量的产出。然而这些活动的规模各异，其中一些只是基础设施贷款的一部分。

　　水资源活动总览

　　从1997财政年度至2007年底，水资源方面的贷款增加了 55%。其中在 2002财政年度，大部分子项目的贷款额度落到了一个低点，然而批准项目的数量却有所上升，与世界银行基础设施贷款总量增加相一致。

　　这一时期内，世界银行批准了1 317个水资源相关的项目，总额为700亿美元。同期世界银行所有项目和资助的数量总计为4 204个，价值248亿美元。可见，水资源相关项目占项目总数的31%，占项目总额的28%。此外，世界银行还参与了 238个GEF水资源项目，其中204个与世界银行的贷款或信贷有关。另有40个关于碳补偿、蒙特利尔议定书或雨林的项目。1984—1996年间，有547个批准的项目预计在1997年结束。自1997年以来，共完成960个水资源相关的项目和资助（包括1997年之前批准的部分)。

　　虽然世界银行目前资助的水资源项目数量达到了历史最高，但项目平均规模却有所缩减，低于20世纪90年代末期的水平。这种现象与世界银行从大规模贷款开始转型、实现贷款稳定性的趋势相一致。

　　IEG回顾了所有项目的设计目标，确认了其中一半以上目标集中在水资源领域的项目。在1 864个项目中，共有662个，即总项目数量的约35%符合这 一标准，在本评估中将之称为专门项目。

　　大多数专门项目（56%)并非由水资源供应和卫生设施（WSS)部门委员会（后于2007年更名为水资源部门委员会）监管，例如在农村部门委员会下实施的灌溉项目、在环境部门委员会下实施的湖面恢复项目，以及在农村部门委员会下实施的洪灾紧急应对项目等。

　　这种现象也存在于非贷款类服务提供中。WSS部门委员会负责的水资源相关项目数量不及一半，而这些项目的目标也只有不及一半与水资源相关。在准备关于水资源的《中期实施进展报告》时，对世界银行在2003财政年度到 2009财政年度的分析和咨询活动进行了回顾，发现世界银行的分析活动正在被有效地主流化：在世界银行预算资助的606个水资源相关的分析和咨询活动中，仅有84个是由水资源部门的人员完成的。

　　水资源活动趋势

　　•按部门

　　鉴于水资源是一个涉及面很广的主题，而水资源问题的整合是世界银行水资源战略的核心之一，那么除WSS部门委员会之外的各个部门委员会在多大程度上参与水资源管理工作，就显得至关重要。农村部门委员会负责世界银行最大份额的贷款，也监管着数量最多的水资源项目：24%。许多农业项目都不可避免地包括灌溉、排涝或防洪设施，也会涉及其他一些水资源相关活动如流域管理、林业、防旱等。其他高度参与水资源活动的部门委员会包括环境 (18%)、能源与矿业（12%)和城市发展（11%)。这一分析结果表明，世界银行水资源战略中提出的水资源实践整合工作，正在有条不紊地向前推进。

　　•按重点领域

　　世界银行与贷款方共同努力来实现不同的水资源目标，并采取各种措施加以保障。将水资源活动进行分解，得到了私人部门发展、交通运输、社会保护、城市发展、能源和矿业、水资源供应和卫生设施、环境、农村等重点领域，其中一些领域在本次评估中进行了深入研究，而另一些则采用世界银行数据库或关键字搜索得到数据。其中许多领域相互交叉，可能会导致重复计算， 但每个领域都提供了一个审视水资源问题的独特视角。

　　从项目数量上来看，最大的两个重点领域是污水处理和灌溉。然而，占用经费最多的领域则是灌溉和水电或水坝活动（由于水坝能够支持灌溉，所以这 两个领域并不互斥）。

　　•按地区

　　按照地区来分析世界银行的贷款和活动类型，表明世界银行在非洲和拉丁美洲地区批准的项目数量分别为456个和407个。

　　然而，由于东亚地区的项目规模较大，该地区的贷款数额极高。以额度而论，非洲在各地区仅列第四位，表明这一地区的项目规模相对较小，IDA在对单个的非洲国家提供贷款方面仍然有限，而非洲各国吸收贷款的能力也并不充分。

　　•贷款类型集中

　　在评估期内，共有142个国家向世界银行申请水资源方面的贷款。其中位居前十的国家共计申请了 579个项目（占总数的31%)。虽然申请水资源贷款的国家每年都有所不同，但总体趋势是数量有所增加：1997年共有47个国家申请，而到2007年则为79个。在前十位中，多数都申请IBRD贷款或混合贷款（即贷款同时来自IBRD和IDA)的国家占多数，仅有越南只能够获得IDA 贷款。

　　这种贷款集中的趋势在援助承诺中表现得更加明显：位居前十的国家占了水资源承诺总额的56%。这种现象在很大程度上反映了世界银行贷款的总体 趋势：就世界银行全部贷款而言，最大的10个贷款国（与水资源方面的贷款国并不相同）占承诺总额的52%。在水资源方面，最大的贷款国中国共占有 133个项目和大约190亿美元的承诺额度，即占总量的16%。在其他领域，世界银行向中国的贷款集中程度略低，大约只占总数的7%。巴西的水资源项目数量位居第二，承诺金额却仅列第三，次于印度。

　　印度的一个灌溉项目是专门项目中规模最大的，另一项目也位居前十。在规模最大的10个项目中，中国占了 5个。这10个项目均为IBRD贷款，其中 8个在20世纪90年代立项，这也与目前项目规模缩减的趋势相符。水电项目占据着重要的地位，即使世界银行在21世纪最初几年并未资助任何该类项目。

　　•水资源活动绩效：根据目标评分

　　在评估期内，在857个已完成的（专门和非专门）项目中，在针对项目目标进行测量时，有77%经IEG评估为一般满意或以上（以下总称为“满意”），仅比同期世界银行所有项目75%的满意度略高。如果仅考虑专门的水资源项目，则IEG的评估结果也只有75 %的满意度。

　　从总体来看，按照各个重点领域的评分表明，流域、港口和防洪设施的绩效最佳，而城市水资源供应、排污设施和卫生设施的表现最差。这也反映了水资源部门在1997财政年度到2002年底这段时期内整体绩效的低迷。其中城市专门项目的满意度仅为66% (比部门平均值低11%)。除卫生设施类项目之 外，在农村开展的水资源项目整体绩效要高于城市地区的水资源项目。

　　如果将评估期分为两个阶段，即1997—2002年和2002—2007年，情况则大为不同。在后一个五年中，几乎各种类型的水资源项目得分都高于前五年。其中改善最大的重点领域是农村卫生设施、排污设施和农村水资源供应，而农村水资源供应在近来仍然保持着最高的分值。唯一在满意度方面分值有所下降的领域是内陆水路和港口，而防洪、地下水和海岸带等方面则赢得了最高的满意度。

　　总体来看，表现最差的地区是非洲，世界银行在该地区资助了 456个水资源相关的项目，其中194个已完结的项目中，不满意的有62个（32%)，极其不满意的项目数量也最多（6个）。中东非和北非地区有5个极其不满意的项目，所占的比例最高。在可持续性方面，非洲的得分也最低，已完成的项目中仅有56%被评估为能够抵御可预见的风险。

　　然而，如果按照前后两个五年进行对比，则除欧洲和中亚以外的所有地区都有明显的改善，虽然各地区之间的差异并不具有统计学上的显著性。其中非洲的绩效提高了 23%。

　　整合水资源

　　世界银行在整合水资源相关活动时，采取了两种主要方式：一是在水资源部门内部进行专题整合；二是将水资源整合到其他部门的工作中。这两种方式都称为水资源综合管理。

　　在回顾将水资源在其他部门的项目中的整合时，本评估对传统的水资源活动给予了更多关注：水资源供应、卫生设施和排污设施等（WSS)。如上文所述，在550个这些领域的项目中，有273个在WSS部门委员会的监管下进行， 而有277个分属其他各个部门委员会。对2009财政年度审批通过的项目的回顾则表明，这一趋势仍在继续，仅有不到1/4的水资源项目由水资源部门委员会负责。

　　WSS部门委员会曾负责东亚和太平洋地区、欧洲和中亚地区，以及中东和北非地区的WSS项目。而在非洲和拉丁美洲地区，其他部门负责的项目数量更多。仅在南亚地区，二者的数量大体相当。

　　在评估期内，共有253个涉及WSS的项目得以完成并加以评估。根据3 个IEG的评分量表——项目产出、可持续性和制度发展，WSS部门委员会实施的项目得分总体不及由其他部门实施的项目。然而，由于其他部门开展的项目可能由与WSS完全无关的目标和活动所推动，而WSS活动通常只是项目中一个很小的部分，所以这种得分差异并非必然意味着由其他部门实施的项目中的WSS活动能够产生更好的产出。

　　由WSS部门委员会管理的项目绩效不佳，是由于20世纪90年代WSS部门整体特征低下。自20世纪90年代以来，该部门委员会在巩固制度的基础上有所改善，然而财政结构、深入的技术支持和培训等，仍然面临严峻的挑战。因此，较低的得分在一个侧面反映了水资源部门制度发展中的重重困境，而加入WSS活动的多目标项目则没有这种忧虑。

　　IEG在2008年的《发展效率年度回顾》中对比了各个部门委员会的项目绩效。在1990—2000年间，由WSS部门委员会实施的项目平均得分要低于其他大多数部门。而近来WSS部门委员会的得分有了明显的提高。在1998— 2002年间，63%的水资源部门项目得到了满意的评分，而同时期世界银行全部项目的整体得分为71%。更近一些的2003—2007年间这一时期，水资源部 门的满意度提高到了89%，高于世界银行的整体得分。事实上，水资源部门是这一时期内进步最快的部门（IEG, 2008a)。

　　进一步审视近期的变化趋势，会发现由WSS部门委员会监管的项目正在稳定地改善：满意度从2002年的63%进一步提高到了2005年的93%；在 2006年下降到75%之后，2007年又反弹到了接近90%。过去5年中，WSS 部门委员会监管的项目的满意度在其中三年中都高于其他部门监管的项目的满意度。

　　水资源活动重点的转变

　　采用两种不同的方式分析这1864个项目所表现出的优先序。首先分析这些项目所覆盖的相同主题，随后计算2007年度正在进行的项目中涉及每个主题的项目所占的百分比并取平均值。这种方式能够对最近的项目对各个不同主题的覆盖程度加以分析，覆盖面超过平均值（43%)的主题就被确认为优先项，低于平均值的主题则在优先序列中排名较低。例如，2007年度对海岸管 理的关注度，就低于所有主题平均值5%。

　　测定贷款优先序的另一种方式是分析在研究时期内，每一个主题下每一年中开展多少项目。分析结果表明海岸地区管理的关注度从1998年的73个项目下降到了 2007年的51个项目。而诸如地下水管理等主题，其关注度也在下降。2003战略对大型水力基础设施的关注也在随后的项目中得到了体现：自 2003年以来，水坝和水利项目的数量持续增长。

　　确定水资源活动优先序

　　申请IDA贷款的国家（35%)，比申请IBRD的国家（23%)将贷款用于水资源的比例略高。然而如上文所述，水资源贷款呈现集中的趋势，其中一些从IBRD贷款的国家得到了最大的份额：总体来看，61%的贷款来自IBRD, 39%来自IDA。而主要的贷款国如巴西、中国、印度、印度尼西亚等，对世界银行的贷款程序非常熟悉，也有较高的吸收贷款的能力。然而问题是，那些水资源状况最不容乐观的国家是否能够得到最多的贷款用于水资源活动。

　　为了回答这一问题，本评估采用英国自然环境研究委员会生态和水文中心的水资源贫困指标（WPI)，将世界资源机构收集的数据进行计算。在一个指定的国家，WPI测量水资源稀缺以及水资源供应的现状对人口数量的影响。 对每个国家来说，WPI是个平均分数，能够揭示国家间的差异，而这种差异可能十分巨大。WPI值在0到100之间，较低的分值代表水资源贫困，而较高的分值则表明水资源供应良好。随后将每个贷款国的WPI值与该国在水资 源方面来自世界银行的人均贷款额进行对比。

　　对比结果表明，在世界银行水资源贷款和各国的水资源压力之间没有显著的相关关系：相关系数仅为约0.2。同样地，如果将各国的全部贷款用于水资源的比例与其水资源贫困程度进行对比，也未发现显著相关。世界银行不会因此停止对水资源丰富的国家提供支持。当然单一的大型水利工程可能会迅速地改变一个指定国家的分值。

　　世界银行的水资源战略在各个国家之间没有优先序列的考虑。如2003战略所述：

　　♦所有国家都面临着更有效地进行水资源管理的巨大需求……

　　♦所有国家都需要对水资源配置、需求管理、用水权利、价格杠杆及其他经济措施的使用给予更多的关注……

　　♦所有管家都有改善现有基础设施产出、构建体制和财政体系，实现可持续恢复和保持的需求（世界银行，2003b)。

　　一方面世界银行可能帮助贷款国（特别是IDA贷款国）在设计阶段做出更积极的努力，寻求该国自己的制度安排、政策和投资以促使变化。然而所有一切必须相互兼容。世界银行可以通过更多的《国别水资源援助战略》，对更多国家各自情境下不同的环境、经济和社会回报加以分析，或通过帮助面临水资源压力的国家将各自的问题全面整合到国家发展战略中，来实现其初衷。

三、 管理水资源

　　世界银行通过贷款、借款和赠款来支持发展中国家修建基础设施以及进行流域管理、水域管理、地下水管理，或水文气象监测等，帮助其管理水资源。

　　本部分探讨了世界银行在目前可用的水供应和未来可能的需求条件下进行水资源管理的不同手段。由于在很大程度上涉及可持续性，因此本部分也讨论 了世界银行资助项目管理水资源需求的方式。

　　水域管理

　　水域管理路径将流域盆地或水源地定义为干预单位，旨在帮助改善山地自然资源管理，以期保护下游资源和基础设施。水域是指流入同一河流系统的一个地理区域，而流域是指河流本身及其河谷。因此，水域管理更多关注水流在流入水体的过程中对土地的影响，而流域管理则更多地关注水流汇入水体之后的利用方式。

　　世界银行将水域管理定义为“在一个地理范围内，出于其居民利益的考虑，对土地、植被和水资源的综合利用，以实现保护和保存水域提供的水文服务功能、降低或避免对下游和地下水的负面影响的目的”（世界银行，2008e)。

　　因此，水域管理项目的设计，是整合各个利益相关者的利益，通过技术方案解决特定的水域问题，实现环境敏感的自然资源管理。这类项目通常面临的困难是：在大多数水域，人们都以退化的土地为生，而他们的日常活动又会导致土地进一步的退化，因此导致破坏的这些人本身必须成为解决方案的一 部分。

　　IEG确认了 218个至少包含一项水域管理活动的项目，在十年的评估期内，这些项目的总金额达到131亿美元。大多数的项目集中在影响地表水的土地管理方式改善上。项目所涉及的水域面积大小各异。85个项目（39%)采用了世界银行2003年《水资源部门战略》中推广的方式，即将生计改善和环境恢复相结合。而采取生计路径进行水域管理的项目，其绩效（获得了90% 的满意度）要高得多（其他项目的满意度为69%)。

　　为了更好地论述这一结果，IEG分析了31个已完成的生计项目。在25个拥有受益者数据的项目中，共计900万农民（多数生活在极端贫困中）从中受益。家庭和社区能够获得更好的水井、储水设施、农村道路、房屋改善、农村电网和社会基础设施等。为了回报他们所获得的基础设施建设（例如灌溉体系），地方社区必须承诺一定的环境恢复行动。74%的生计项目与自然资源管理的关系极其密切，48%的项目同时关注少数民族和部落地区，例如埃及的贝都因人家庭等。

　　为了提高当地人的收入水平，就必须通过市场花园、牲畜改良、兽医服务、小型灌溉设施、谷物贮存设施和磨坊等提高生产力。这些增收的活动非常有效，仅有两个例外（巴西和乌拉圭）。在巴西和乌拉圭，外部环境（干旱）和宏观经济条件是失败的主要诱因。

　　虽然将生计干预和环境恢复相结合的水域管理项目有较高的成功率，然而项目总结报告表明其投入/产出比相对较低——一方面是由于环境受益未能纳入其中，另一方面是由于在某些水域，从采取行动到在下游产生收益之间有较长的时间差。摩洛哥的案例正是如此。项目对下游社区的影响，例如减少水库淤积、降低洪涝灾害、改善水质和提高水资源的可及性等都鲜有测量，上游社区和下游社区之间潜在冲突得以规避而带来的社会和组织利益也被忽视。水文监测（无论是否借助遥感技术）和水域建模可能会有助于改善影响评估，获得更真实的投入/产出比。IEG造访的一个GEF项目就是这方面工作的杰出代表。

　　地下水管理

　　地下水正日益受到过度开采、环境流入不足和污染的威胁。在世界范围内，来自河流和水库的水资源被普遍用于家庭消费和经济用途，却无人关心补充地下水、保持蓄水层，以及通过安全处理污水以保护水质等需求（Clarke 和King, 2004)。地下水位下降最为严重的地区是中东、北非和南亚。在一些海岸地区，由于地下蓄水层的淡水被过度开采，海水开始侵蚀，威胁到其他水资源的可利用性。摩洛哥、坦桑尼亚和越南都面临这一问题，下文将对此做进 一步论述。

　　在评估期内，水资源开采活动如建设地下水供应体系或修井以供灌溉等，是世界银行支持的地下水管理项目的主体。然而，在地下水日益紧缺的条件下，世界银行项目对开采的投资正在减少。例如，支持新的灌溉设施的项目数量有所下降。然而摩洛哥案例表明，在缺乏监管体系和系统执行的情况下，许多小规模的私人供应商开始（非法）介入这一领域，为有能力进行支付的人提供地下水。

　　2001年以来，旨在进行地下水保护的项目数量同样在减少。这类项目见证了可持续性略有提高，在水位回落到原始状态之前加以保护。相关的活动包括监测地下水质、垃圾填埋场改造以及防止地表水污染渗透到地下水等。地下蓄水层补给这项成熟技术能够部分地恢复下降的水位，但是世界银行在该领域支持的项目为数甚少。而资助方能够在多大程度上持续地对此加以支持，尚不明朗。

　　对各种地下水相关活动成败的分析表明，5项活动的成功率超过90%。其中，建设地下水供应体系不仅为数最多，也能够最有效地实现预期目标。总体而言，目标在于增加水资源供应的项目最为成功，更像简单的目标导向——得到更多的水，而来自利益相关者的巨大需求和随之而来的失察也是成功不可或缺的因素。

　　在地下水管理方面最不成功的活动是管理框架或计划的制定：仅有20% 对此加以尝试的项目能够最终实现目标。最不成功的活动通常与减轻地下水压力和保护活动相关，例如通过扩展和开发地表水资源，来取代地下水供应；地下水补给；开发可替代资源如雨水收集等。

　　在对比最成功和最不成功的活动时，有一些主要的发现。首先，更成功的活动受到自然的制约较小，它们通常集中于基础设施建设和地下水开发等。而最不成功的活动则针对环境和资源保护等对地下水资源的安全和长期利用至关重要的问题。虽然更成功的活动中也包括如地下水监测，而最不成功的活动也有通过减少污染以改善水质，但问题在于后者——构建地下水管理框架和计划，更多地挑战了可持续性问题。

　　地下水下降的程度并不明朗，因为地下水数据甚少收集，且从不公开。针对地下水供应状况的调查无人问津，许多国家甚至没有充分的数据来制定长期规划。在本评估涉及的项目中，大多数项目评估都声称要监测地下水质和水位，然而在贷款到期时却很少真正开展这些活动。许多地区正在遭受降雨和气候的变化，水文记录却不足以对未来进行预测。这意味着地下水数据的收集和分析被赋予了史无前例的重要性，需要更加广泛地加以开展。为此，世界银行最近成立了地下水管理咨询小组，由DFID、世界银行和荷兰的水资源伙伴计划项目共同资助。

　　流域管理

　　流域的自然资源基础面临的压力持续加剧，特定的干预手段无法立竿见影地解决这一问题。然而，流域一点点的改善，都会带来巨大的回报（Dyson 等，2003)。

　　1992年的都柏林原则认为，由一个流域中不同的用水部门对水资源进行独立管理的方式是次优的，因为无法将所有使用者的利益考虑其中并以一种可持续的方式加以平衡。世界银行的2003战略也支持这一观点。有效的流域管理需要分析在满足环境流入需求的前提下，能够消耗多少水资源（而不需要过度开发地下水）。然而，如何最好地应用都柏林原则，有赖于水资源的分布状况。

　　在流域管理中实施综合路径的方式之一是流域组织（RBOs)。流域组织是政府的一部分，但是如果它们需要获得如何配置水资源以减轻水资源压力的决策权威，就需要极大的政治支持。辅助原则对流域管理进行了支持，即流域管理必须由最地方化的实体进行，然而实际的实施却常常面临既得利益群体的阻挠。

　　一个流域组织的形成和作用发挥反映了当地的历史条件和主要利益相关者之间的互动，每个流域各有不同。然而总体来看，有效的流域组织通常具备下列特征（世界银行，2006b):

　　♦流域整体规划；

　　♦平衡所有使用者在水资源方面的需求；

　　♦防止水资源相关的灾害；

　　♦广泛的公共参与和相关利益者参与，关注性别问题和少数民族问题。

　　流域组织负责如下问题：水资源分配、水资源监管、资源管理和规划、流域社区教育、自然资源管理战略的制定、恢复退化的土地和水路等。如坦桑尼亚案例所示，它们同时也需要促进共识达成和冲突管理。

　　在评估中，有30个项目致力于流域管理制度。一些成立了新的流域组织， 另一些则试图增强现有的流域组织。在研究中，针对11个已完成的流域管理项目进行了产出分析，结果表明有得有失。

　　总体而言，世界银行在帮助建立新的流域组织方面卓有成效，然而这些组织的可持续性却不尽然。在发展领域，资助方通常会优先资助相关利益者建立新的组织。如果目标明确定位于成立这类组织，那么组织的成立就宣告着项目的成功。然而制度可持续性也是一个同等重要的问题。缺乏项目撤出后的政府支持，加上顽固派的保守，这些组织逐渐销声匿迹。评估发现，8个案例中，有7个按计划进行了制度构建。而在9个宣称加强流域组织建设的项目中，仅有2个宣告成功。其他5个案例中，流域组织过于孱弱以致无法发挥功能，到项目结束时，这些组织仍然无法获得足够的财政资源和技术支持。有2个项目的项目报告中，直截了当地指出当地的流域组织由于缺乏技术和人手而濒临解体。

　　水文气象管理

　　水文和气象监测体系提供关于河流、湖泊、水库和地下水的气候和水面数据。这些信息有助于防止自然灾害、决定水流量，以及形成水资源管理决策。感应技术的发展和电子设备在数据传输中的应用，使水文气象自动监测网络能够普及，并吸引政策制定者和规划者的注意（Kokko和Vaisala，2005)。

　　世界银行在这一领域的项目共有55个。在整个评估期内，世界银行帮助各个国家针对4种监测系统进行投资：早期预警系统（21个）、综合水文气象监测系统（21个）、独立式水文监测系统（18个）和独立式气象监测系统（19 个）。一些项目包含了不止一种系统。

　　针对项目活动的分析表明，在国家层次上建立监测系统是最常用的手段：23个国家级系统项目（15个已完成，8个正在进行）占到全部项目总数的 42%。然而，范式也同样发生了转变，世界银行目前资助了更多的地方和地区网络。项目资助的跨境监测系统也在数量上有所增加。

　　就28个支持水文监测的已完成的项目进行了针对监测活动的分析。总体而言，这类项目是供应推动的。评估发现43%的项目并未根据受益者的需求进行系统设计，其他许多也并未解决数据使用者的问题。项目文件表明，监测系统在促使相关利益者受益、改善水资源管理中的决策、缓减自然灾害等方面的成效并不明显。超过半数的项目（54%)将监测数据用于灾害预警和减缓，并成功将信息传递到负责自然灾害防灾救灾的工作人员手中。然而仍有的项目在数据收集和将数据用于正确的行动以促使变化、改善政策之间缺乏清晰的联系。由于缺乏可用的工具，就无从建立可持续的过程。监测系统的缺陷源自项目设计的不足，特别是在相关利益者参与、维护和监测设施设备的选择方面更是如此。在一个快速变化的世界中，缺乏可用的信息以用于适应风云变 幻的气候，将使水资源管理更加举步维艰。

　　提供设备以及进行操作和维护（O&M)培训是水文气象监测项目中最常开展的活动。然而，培训往往集中于如何安装和操作设备，而忽视了如何解读和呈现数据。18%的项目缺乏关键岗位的人才或受到人事规模的限制，而监测系统的操作和维护也成为项目成功的阻碍。而由于世界范围内专家的短缺, 私人部门对监测技术的需求又为项目运行中和项目结束之后获得和挽留技术人才增加了阻力。

　　使用效率和水资源需求管理

　　由于水资源供应的有限性及其压力的激增，对水资源需求的管理就对未来的发展至关重要。水资源需求受到三个方面干预的影响：定价、限额，以及改善水资源利用效率的手段。需求方管理（DSM)被定义为任何旨在鼓励水资源利用者限制其利用行为的尝试。随边际成本而提高水价（或税收）能够降低水资源需求，鼓励按照资源的稀缺程度加以利用。而价格干预在降低家庭水资源供应和能源生产方面可能成效显著，而在农业用水方面可能绩效不佳。因此，世界银行已经着手鼓励贷款国引入农业用水消费限额。

　　提高水资源使用效率的措施从技术投资（例如节水厕所）到减少无谓用水 (UfW)等，不一而足。需求管理和水资源定价干预必须与基础设施建设双管齐下，来回应水资源需求。此外，有必要提高服务供应商（机构或用水者协 会）的意识，以激励他们为用水者提供更好的服务，在实施税收和消费限额时也同样。

　　虽然推动DSM并非1993年或2003年战略的核心关注点，然而评估中大约1/4的项目（539个）都有所涉及：321个项目开展了具体的行动以提高水资源的利用效率；143个项目提高了水税，鼓励用水者减少用水；141个项目计划降低UfW。批准的DSM项目在20世纪90年代末达到峰值，随后有所下降。

　　提高水资源效率

　　本评估分析了各种水资源活动，确认了能够提高水资源效率的活动。其中最为显著的水资源供应(27%),其次是灌慨和排涝（18%)。

　　农业用水效率

　　由于农业是最大的用水户，促使农民提高用水效率的努力很常见。这些努力通常关注通过增产和降低无效水利用（如渗漏损耗）等，提高每单位水资源的农业生产力。此外，项目还会通过推广新的作物品种，降低灌溉需求。97个灌溉和排涝项目都着眼于提高水资源效率，最常用的方法包括：

　　♦通过改进和更新用水管理制度，提高灌溉系统的效率；

　　♦使用特定的灌溉技术（滴灌、喷灌、漫灌）；

　　♦提高灌区承载能力，降低蒸发损耗；

　　♦通过各种方式降低渗漏损耗，提高水资源效率；

　　♦针对设备维护开展培训；

　　♦水资源利用研究。

　　农业用水效率改善成效不同。在60个已完成的项目中，48个在不同程度上得到了改善。然而，所有声称实现效率提高的项目，都未能促使用水量 减少。

　　一个积极的例子是中国华北平原的水资源保护项目。该项目将基础设施改善投资与农业支持性服务、林业、项目队土壤和水资源的环境监测等结合起 来，在河北、辽宁、北京和青岛等地，改善了 10万多公顷灌溉地，惠及25. 7万农户。水资源的农业生产力提高了 60%到80%，无效水利用降低了1/6, 地下水透支也降低了30%。

　　在主要的干预措施中，提高灌渠承载能力最为成功。通过提高水资源使用效率来提高新技术的采用率，却并未实现预期的水资源消费减少。文献表明，提高水资源使用效率的新技术往往会导致种植面积增加，最终促使水资源消费不降反升（Scheierling, Young 和 Cardon，2006)。

　　而在以收费手段促进水资源保护的努力中，收费常常未能实现，保护目标也未能达成。

　　降低无效水利用

　　在水资源供应中，降低无效水利用（UfW)是直接提高水资源效率的主要手段之一。UfW是指在总的水资源生产中无法带来收入的比例。无法带来收入的水资源由两部分组成：一是真实损耗，即系统的物理流失；二是表面损耗，即如账单错误等商业失败(inaccurate billing)。本次评估发现，在1864 个与水资源相关的项目中，141个与UfW有关。这些项目的产出并不相同。在103个旨在降低UfW的已完成项目中，55个项目将UfW至少降低了1%。 然而问题是改善服务通常意味着水资源压力增加，在缺乏渗漏控制系统的情况下，会导致更多的损耗。

　　经济分析

　　在539个涉及水资源效率的项目中，针对其中373个已完成项目进行了经济评估。评估结果表明，仅有不足半数项目（179个）进行了经济回报率 (ERRs)分析，其中136个在项目结束时提交了 ERR数据，另外43个则没有。此外，有8个项目并未进行ERR分析，却在结束时提交了 ERR数据。

　　在进行ERR分析并最终提交的136个项目中，59个实现或超过了其设定的ERR目标；其余77个项目（约57%)未能实现预期ERR目标，部分由于未能达到设想的效率。

　　通过水价管理需求

　　近来，成本回收成为世界银行水资源部门战略的核心要素之一。在WSS 部门，世界银行提倡成本的全面回收，将无利可图的、长期来看可能会造成投资不足的操作维护成本也纳入其中。农业部门也采取了类似的战略（世界银行，2003b) 。

　　对世界银行WSS部门中涉及成本回收的项目进行分析，发现成功率很低。在共计133个项目中（其中93个已结束，40个仍在进行），最常用的手段是提高税收或水费，以确保成本的回收（89%)；仅有15%的项目最终实施 了设计的成本回收，而仅有9%的项目真正实现了成本完全回收。有17个已完成的项目（19%)在实施过程中修改了成本回收方式，选择更加务实的目标 (而非实现成本完全回收），甚至放弃了成本回收的努力。对于实现成本完全回收的项目而言，最为重要的成功因素是改善了收费方式，这就需要增强水资源管理制度收费的能力和意愿。此外，如果贷款国能够成功地按照预期提高税费，就有可能对整体项目产出产生明显的影响。

　　实现成本完全回收是个巨大的挑战，且在城市地区和农村地区，情况截然不同。虽然在城市地区征收税费可能更加容易操作，但快速的人口增长通常意味着大量无法得到服务的人群可能会采取非法手段获得水资源。因此要保证项目的成功实施，就需要对非正式移民和贫民窟加以干预。而这些地区可能缺少铺设管道的道路、路线和公共空间等。在农村地区，面临的问题则是在面积广大而人烟稀少的地区，建设、监管和系统维护等方面人均成本过高。经验表明，由于一些人无法负担服务成本，就常常需要进行补贴，保证穷人获得服务。

　　成本回收方面有限的成功案例，使WSS项目的可持续前景堪忧。在191个巳完成的项目中，有32个的设备操作维护成本经费不足，从而无法实现长期的可持续性。在一些案例中，直至项目结束，贷款国都未曾指派某一机构负责管理和操作用水系统。在项目完结报告中，极低的水税和收费失败的例子比比皆是，并导致系统运作不佳，对继续运行造成风险。缺少充足的资金以分担基础设施的操作维护成本，已经成为水资源部门和其他资助方所面临的问题之一。

　　在成本回收方面的有限进展促使世界银行开始对其路径进行调整。在最近的政策文件中，世界银行将其当前的路径描述为“支持各国设计、实施税收杠杆和结构，通过操作性研究对价格和补贴方式加以建议，为各国提供帮助。世界银行将WSS服务的成本回收视为长期目标之一，当然回收期限可以灵活掌握。短期内来自用水者的收入应该能够抵消设备的操作和维护成本”。

　　2006年IEG的《农业水资源管理》评估报告认为“由于缺乏充分的社会评估，成本回收目标过于宏伟而不切实际”（IEG，2006b)。该报告同时也指出，在将灌溉基础设施交付用水者之后，要想进行成本回收简直是天方夜谭。 报告建议，简单的成本回收策略应该在改善水资源使用效率的总体目标下通盘考虑。

　　报告认为，仅有少数评估文本通过按用水量收费、以地区或以作物为收费基础、选择低成本的代理、限制供应等方式，形成了水资源使用效率的完善策略；并指出在大量关于水价和用水效率的文献与水资源实际价格之间的巨大差异。文献认为在价格上升到成本的数倍而导致政治问题之前，灌溉需求是刚性存在的(Molle 和 Berkoff，2007；Scheierling, Young 和 Cardon，2006)。因此世界银行和其他资助方已经开始设定农业用水的消费限额。在11个已经进行限额管制的项目中，有10个与灌溉系统相关，其中1个已经完成。该项目的限额干预有效地降低了水资源使用量。

　　(来源：http ：//www. worldbank. org)

 

 

　　水资源与发展：世界银行评估报告（二）

　　世界银行独立评估小组（IEG)

四、 水资源和环境

　　该报告对世界银行支持的洪水和干旱应对、水质改善、提高环境可持续性等方面的活动进行了回顾，重点关注了河流、湖泊、湿地和海岸地区。

　　应对水灾

　　在全球温带地区，如果年度降水量在可以控制的范围内，人类居住与水资源之间的相互关系就相对简单。然而，如果降雨相对集中且年度变化较大，就会对人类生存造成威胁。水资源短缺或过量的两种极端情况——干旱和洪水，会带来危机和脆弱性，而贫困人口受到的影响尤为明显。

　　在地区、国家或地方层次上均会发生严重的水资源危机。随着气候变化的加剧，危机也在升级并扩张到更为广泛的地理范围。水资源危机已经导致了粮食短缺、粮食贸易的地区管制和人口迁移。受气候灾害（包括干旱、极端气温、洪水、泥石流、海浪和风暴等，即水文气候事件）影响的人群比其他所有灾害的总和还要多。在1972—2006年间，52亿多人口遭遇水文气候灾害，而遭受其他类型灾害（包括地震、虫灾、火山爆发和自然火灾等）的总人口数量则为1150万人。一些国家遭受这类事件的频率较低，而另一些国家则每年都难逃劫难，所以受灾人口会重复计算。

　　•水灾管理

　　水灾是一种突发性的灾害，通常由过度降雨引起，也会由河流淤塞、土壤吸收能力降低、基础设施规划失误，或现有沟渠及抗洪设施承载能力不足等原因引发。此外，森林覆盖率过低或种植不当的树种等，也可能导致土壤流失、 河流淤塞，最终发生水灾。

　　许多公共基础设施都无法抵御洪水的袭击。因此，世界银行资助了大量的灾后重建活动。在433个与洪水相关的项目中，146个专门关注洪水的项目取得了较好的绩效——满意度达到83%。

　　在洪灾方面，世界银行资助最多的活动是道路重建。一般情况下，突发洪水和滑坡是道路损坏的主要原因。换句话说，只要有良好的排涝沟渠、合适的涵洞，如果道路路线设计能够抵御最大程度的坡度变化，再强的降雨也不可能损坏道路。向世界银行贷款以应对洪灾的贷款国没有变化：在评估期内，一些 国家贷款超过20次。项目评估表明，导致上述情况的原因包括缺乏维护、设计缺陷和位置不当等。

　　首要的原因是抗洪资金缺乏灵活性。在221个由于洪灾需要建设抗洪体系 (包括防灾和抗灾体系）的项目中，这些体系往往受到严重的损害，而损害的原因正是它们所需要抵御的灾害。在所有的抗洪项目中，有23%的项目工程被洪水损害（IEG, 2007)。

　　这些损害一般可以修复，而不需要整体重建。然而不断地维修是对公共资源的巨大消耗。

　　排洪设施也存在同样的问题。评估中，114个由世界银行资助的建设和维护排洪沟渠的项目中，主要的受益对象是中小城市（IEG, 2007)。下水管道也能够缓解城市地区的排涝问题。虽然在概念和设计上并非无懈可击，却能够阻止问题进一步恶化。

　　世界银行持续就减轻洪灾脆弱性提供贷款，然而即使在战略规划或环境保护等都有待改善的情况下，贷款仍然主要流向基础设施建设——诸如防洪体系或排洪设施等。

　　更糟的是，即便将基础设施确定为解决方案（在针对洪水的问题上时常如此），贷款国使用世界银行贷款所建造的基础设施也难以改善现状，因为它们通常缺乏必要的机制加以维护和管理，从而导致不可持续性。因此，有必要提升意识，以促进针对非基础设施类保护行动的投资，例如技术措施、自然保护及将人类居住地和相关设施搬迁到较为安全的地域等。

　　•干旱管理

　　持久而严重的旱灾会对经济、环境和社会产生巨大的影响（Gleick等，2009)。干旱会导致作物减产、牲畜死亡，干扰能源生产，乃至破坏各地区及各国的生态系统，从而造成饥荒、死亡、大规模移民、冲突、发展成果和累积财富的损失等等，最为贫困的地区和人口会遭受最为严重的打击（联合国，2008a)。持续干旱会加剧沙漠化，而这一过程几乎是不可逆转的——最终威胁农业生产、气候变化和生态系统的生物多样性。有预测表明，长期干旱会使 1 200万公顷现有耕地永久消失，12亿人的生计将岌岌可危。在未来几年内，全球沙漠化速度将提高15%。

　　世界银行根据干旱发生的频率，提供周期性的贷款。所以，从世界银行和贷款国双方来看，干旱更像是一种可以预测的灾害。鉴于许多国家发生干旱事件的长期性和严重性，每当出现足以引起重视的重大灾情时，一系列应对措施都会随即启动。

　　干旱项目主要分为三类。第一类为在紧急状态下的干旱应对项目（21个）；第二类为寻求缓减长期旱情，以及通过应对当前旱情以减轻可能引发的财政和社会影响的项目（89个)。在这两类项目中，撒哈拉以南非洲地区拥有的项目数量最多（49个），而南亚地区所占的项目金额则最大（超过35亿美元)。第三类项目则是受干旱影响的项目，即并未预料到干旱对项目实施可能存在的风险，在进行了一系列干预之后被迫将干旱作为影响项目目标实现的不利因素写入项目完工报告中（84个）。许多灌溉项目旨在应对长期水资源缺乏而非周期性干旱，因此并未纳入本次评估。

　　与洪水项目相比，干旱项目在实现项目目标方面表现得差强人意。其原因可能是由于干旱项目中鲜有重建项目，而应对干旱需要在许多方面做出改变。有50个干旱项目（72%)达到了满意度。

　　成功的干旱项目都依赖直接的活动以实现目标 — 一旦款项到位，就可立即宣称成功。这些直接的活动包括采购设备、发行出版物等。而仅实现预期目标的20%甚至更低的项目活动则更加复杂，更多地关注结果而非产出，例如改善农业生产实践、推广高效灌慨用水机制、提高水资源供应效率和水资源保护等等。

　　针对项目的自我评估（实施完工报告，即ICR)和独立评估有相同的发现，即：在突发干旱条件下，绝无可能改善农业技术、提高用水效率；项目成功的限制因素来自于项目内容和项目周期内其他活动之间的不连续性，以及：

　　♦得到相关利益者的支持；

　　♦椎广高新农业技术；

　　♦农业用水的成本回收。

　　项目自我评估将失败因素归结为：

　　♦贷款国未能就可预料事件的影响进行充分规划；

　　♦在提供就业和创收活动等的管理中出现了意想不到的困难；

　　♦未能对规划活动的时间管理加以监测和监督；

　　♦未能对公共意识和社区扩展给予足够的重视；

　　♦未能触及或惠及最脆弱的目标群体。

　　在某些情况下，水资源的不安全状况可以通过大坝和水库加以应对。世界银行在修筑水坝方面的资助金额持续增加，不仅出于水资源安全的考虑，也是为了促进水电开发。

　　水资源和环境可持续性

　　我们消耗的大多是地表水。地表水的数量和质量都对环境有着至关重要的意义。例如，在开展水资源项目时考虑土地利用方式可能产生的环境影响，能够有助于维持水质。而在已经遭受污染的地区，改善已经恶化的水质使之能够安全、经济地重新利用，就需要进行环境恢复。一些工业化国家在这方面卓有成效。但即使在水质很好的情况下，仍然需要足够的水才能够维持生态系统及 生物多样性。实现这些环境目标，需要认识到一个湖泊或一条河流需要多少水——换句话说，即自然环境需要得到多少水。

　　•为环境而保护水流

　　根据世界银行的《水资源部门战略2003》，在设计基础设施及调整流域布局时，维持水流对满足环境需求至关重要。河流的天然入流中，减少5%〜35%都不会对脆弱的水生环境造成不利影响（Dyson等，2003)。“环境入流”一词是指维持生态系统所需的入流，并考虑到了入流对邻近生境及地方经济的影响。根据定义，环境入流“描述了在各个生态系统中，维持淡水和河口生态系统、人类生计和福祉的水流的规模、时间和质量”。

　　世界银行的《水资源管理政策文件1993》标志着其水资源投资的重大转型，该文件称“在涉及水库和水资源配置的决策中，将会考虑河流、湿地和渔场的水资源供应需求”（Hirji和Panella，2003)。世界银行在20世纪90年代 中期之前的工作中从未对此加以重视，全球范围内也很少进行类似的评估。

　　在本次评估中，有39个项目涉及了环境入流。其中18个项目撰写了完整的环境入流评估(EFA)报告或进行了类似的分析。在7年的评估期中，项目对环境入流的关注度不断提高。截至目前，共计18亿美元额度的世界银行项目（占水资源项目总数的1.5%)得益于上述环境入流评估，而这些项目大多由世界银行的农村部门实施。经验表明，环境入流评估的广度和潜质能够进一步提高。

　　•水质管理

　　如果一个项目旨在改善水资源的质量参数，或是通过在水体中投入化学物质来实现项目目标（如公共健康或控制蚊虫），或是应对项目活动可能导致的水污染问题等，都可被定义为水质项目。本评估共确定了 731个水质项目，占水资源项目总数的约40%，涉及世界银行贷款国的80% (其中多数都希望应对污染源）。这一广泛的覆盖面正是世界银行的水资源部门战略的反映。水质项目的经费多用于提高公共部门的水资源管理能力或协助公共部门进行规划的技术援助领域。

　　然而，在水质项目方面最大的五个贷款国中，其水质却在持续恶化。部分原因是由于如果贷款需要用于水质改善，贷款国最常使用的策略并非直接针对水污染的物理原因——世界银行对直接在水体内部改善水质的资助并不频繁。当然，这一问题也表明世界银行不可能独立解决这一问题。

　　•水质监测

　　虽然40%的水资源项目关注水质，但鲜有项目对水质指标进行测量，而开展这种监测活动的项目数量甚至有所下降。许多应该监测水质的项目徒有其名，导致世界银行资助项目能够获得的水质数据持续不足，而且数据质量也未必可靠。虽然在61个也已结束的项目中，91%都进行了某种程度的监测活动， 但仅有66%监测了正确的技术参数。要求开展全面环境评估的项目将会带动其他项目开展水质监测活动——当然实际情况并非完全如此。其他资助组织最 近的评估表明它们未必会加以改善。

　　为数众多的水质项目对水质的改善作用微乎其微。在进行水质监测的项目中，超过一半项目都无法证明水质得到了切实的改善，要么是因为水质的确未能得到改善，要么是因为水质数据缺失而不能说明问题。长期来看，改善水质势在必行。然而实现这一目标需要更频繁、更完整的监测，并将监测结果向大众和相关利益者透明公开。

　　河流、湖泊、海岸和湿地

　　世界人口的大部分居住于水资源附近，例如河流、湖泊和海岸周边（UN- EP, 1999)。这些地带中淡水资源的存量和质量正面临人类需求持续增长的挑战。而位于水资源附近并对水资源提供保护的湿地地带，虽人类活动相对较少，却有着至关重要的环境功能。湿地正在迅速消失。此外，许多水体由不同国家共同所有，也为水资源管理增加了阻力。评估中共涉及300个与河流、湖泊和海岸相关的项目。

　　•河流与湖泊

　　河流与湖泊所面临的问题，归根结底来自于对环境的关注不足。水体的富营养化、外来物种的入侵、水性疾病载体、改变蒸发蒸腾率的土地利用方式变化、沉积流等人类活动引发的问题都会对水体造成破坏。这些问题同样也是管理不善、监测不足的后果，并能够归咎为对清洁地表水经济意义理解的严重缺乏。

　　本评估发现，世界银行共资助了174个涉及河流和湖泊问题的项目，其中大多（140个）仅关注河流，另外有30个项目仅关注湖泊，而其他4个项目二者兼顾。项目金额总计148亿美元，主要资助稳定河床、提高水资源的经济用途、修复沟渠、污水处理设施、在水源地植树造林、流域管理等活动。

　　在评估期内，此类项目的目标有所转变。在20世纪90年代中期，世界银行主要资助灌溉、水产、工业用水以及将地表淡水用于牲畜养殖等活动。然而污染加剧和工业发展使世界银行更多地开始关注水质，这一趋势也反映在贷款结构上。自2000财政年度以来，世界银行在河流和湖泊领域资助项目的26%关注污染问题，不仅关注点源污染，也开始关注面源污染。

　　世界银行资助的河流和湖泊项目在构建物质资产，尤其是在修复因洪水受损的基础设施方面成效显著。然而这些项目很少尝试水资源保护和水质改善，在采取切实行动的情况下，也仅有不足一半实现了相应目标。失败的原因有两种：一是目标设定过于野心勃勃，二是缺乏足够的数据来说明是否实现了预期的改变。

　　针对每个已完成项目进行的深入研究表明，旨在控制对淡水资源的过度索取的项目成效尚可。而虽然水资源保护是管理和保护河流和湖泊的关键因素， 世界银行项目却在该领域收效甚微。从自我评估报告来看，几乎所有的项目 (共计32个）都将失败原因归结为缺乏经济激励或水价无法达到预期。此外，未能控制运输过程中的损耗也是水资源保护项目常常面临的问题。

　　在102个已经完成的河流和湖泊项目中，有35个致力于将水资源用于经济目的。而在其中14个项目中，水资源的可及性有所提高，获得水资源供应的渠道也有所改善。而有9个项目在提高来自河流和湖泊的灌溉用水的可及性方面进行了尝试，并认为并未实现评估目标。

　　•海岸地带

　　从世界范围来看，由内陆到沿海的移民不断增加。根据联合国的预测，到 2030年，将会有75%的居民居住在海岸地带（UNEP, 1999)。由于其丰富的自然资源，海岸地带的过度开发问题由来已久。

　　在1997—2007年间，世界银行共计资助了121个涉及海岸管理活动的水资源项目，总额度为16亿美元。其中大多数项目（91个）都仅关注海岸管理本身。评估期内，世界银行批准和实施的海岸及海洋管理项目数量大幅度地减少，目前正在开展的此类项目也为数不多。

　　世界银行资助的海岸活动包括减轻来自陆地的污染、管理沿海湿地、构建防洪堤防，以及发展可持续海岸旅游等；所资助的海洋活动包括防止来自船只的污染、保护海洋生态系统（包括珊瑚礁、海草、海龟和红树林等）、推动水上娱乐、建设港口和船坞等。红树林具有重要的经济和环境意义，其部分成功恢复正是小规模行动产生大规模利益的例证。

　　世界银行在海岸和海洋问题上的战略路径正在改变。在已经完成的项目中，世界银行主要关注综合的海岸地带管理规划、政策法规的制定、防止石油泄漏等来自海上船只的污染。而近来批准（和进行）的项目则更多地将目光转向加强制度建设（例如海洋和海岸管理单位）、动员社区参与、控制来自陆地 的污染等。

　　建立海洋保护区（MPA)是保护和维持海洋生物多样性的常用手段之一。 世界银行最近的研究表明，虽然这类保护区仅占世界海洋面积的不足1%，却并未得到有效的管理（世界银行，2006a)。在评估所涉及的21个海洋生态系统保护项目中，有9个成功地确认或建立了海洋保护区，分别位于埃及、格鲁吉亚、加纳、马达加斯加、菲律宾（2个项目）、萨摩亚、乌克兰和越南。

　　在许多海岸地区，（由于自然过程或人类原因）海水入侵淡水含水层已经成为一个紧迫的问题。因此世界银行资助了一系列项目对此加以应对。在水资源项目中，有34个尝试阻止海水入侵，另有19个致力于保护含水层。23个项目采取了非结构化的缓减措施，例如研究、含水层监测、水质测试等；11个项目则以结构化方式阻止海水进入灌溉管道或入侵湿地，其中最常使用的手段是在海水进入内陆的路线上修筑障碍。例如土耳其的Cesme — Alacati水资源供应和污水处理项目（P008985，1998年批准）在保护伊尔迪尔（Ildir）的淡水含水层防止海水入侵方面就取得了积极的进展。该项目总金额为1 310万美元，却修筑起了长达700米的防护墙，表明低成本项目同样能够产生深远的影响。然而，这类项目通常缺乏地下水质监测及阻止海水入侵的基础设施监测，因而无法进行有效的评估。

　　•湿地

　　沼泽、泥沼和滩涂能够过滤水生杂质、吸收淤泥，调整水流，增加空气湿度。没有湿地，河流的流速会大大加剧，湖泊会产生破坏性的藻类水华，而海岸线会被侵蚀。然而，湿地一个不曾被认的重要功能是有效地去除污水中的污染物。天然湿地能够去除重金属、污物和屠宰场废物等（IUCN，2009）。在过去100年中，世界内陆湿地（除了大型湖泊）消失了一半。人口构建湿地这项技术正在兴起，能够模拟天然湿地的上述功能，然而世界银行尚未引进这项技术，而来自发展中国家的此类经验也极其有限。

　　1997年以来，在世界银行资助的项目中，以湿地为关注点的项目数量稳定增加。这种转变要归功于环境保护政策OP4. 00 (1989年）和OP4.01 (1991年，基于环境评估）的出台，促进了湿地在环境筛选过程中的功能发挥。

　　对世界银行的湿地项目进行评估，由于上行的高度关注和下行的反馈缺失而变得棘手。在项目完结时，自我评估报告只字不提项目成果，更不曾想到项目对湿地这种脆弱的生态系统可能产生的负面或意外影响。在450多个与湿地或红树林有关的项目中，仅有98个能够提供关于项目进展、湿地或红树林保护及湿地减少等数据。在已经完成的、将湿地或红树林恢复作为项目目标的项目中，仅有2个项目取得了满意的成果。

五、 水资源管理及提供服务

　　人类活动离不开水。而水资源服务的提供也纳入了千年发展目标，对实现世界银行的减贫使命至关重要。

　　灌溉

　　在发展中国家，灌溉地占可用耕地总面积的约1/5，却消耗了水资源利用量的80%，并在过去40年间翻了一番。由于受到地下含水层过度开发的限制，以及来自其他部门的用水竞争，这一增速有所放缓（世界银行，2006a)。然而同时，自20世纪70年代以来，世界银行用于农业用水管理的贷款每十年都有所增加(IEG, 2006b) 。

　　过去50年间，灌溉农地的生产力大幅度提高。例如，水稻和玉米的生产力分别提高了100%和160%，而每单位体积的用水量则并未增加。国际水资源管理机构（IWMI)的综合评估报告表明，“在许多流域，水资源生产力仍然很低”（Molden，2007)。根据该报告，如果农业生产力没有提高，农业生产带没有转移，那么到2050年，农业用水量将会继续增长70%到90%。

　　2006年，IEG通过对56个国家161个项目的回顾，发布了一份农业水资源评估报告（IEG，2006b)。本评估正是基于该报告的成果。2006年的评估 表明，对农业水资源管理的关注正在下降，而对农业用水费用的讨论几乎从世界银行的国别援助战略中消失。其中中东和北非地区是个例外，由于快速的城市化过程正在与农业部门争夺稀缺的水资源，农业水资源管理仍然是该地区的首要议程。研究进一步发现虽然提高灌慨和排洪的效率和可持续性的措施仍然是农业用水管理项目的重要目标之一，但对环境问题的关注却自20世纪90年代中期以来持续下降。IEG报告总结道，在土地和水资源产权不明晰的地区，虽然困难重重，却应对水资源权利应予以更多关注。

　　评估中对62个建立或支持用水者协会(WUA)的项目的社区管理经验也进行了回顾，发现其中87%的项目涉及灌溉和排洪，其他则由水资源供应和卫生设施（WSS)部门开展。这两类项目的主要目标均为贯彻使用者付费的原则；通过收费实现收入最大化；以及通过使用地方劳动力等手段降低设施维护成本。大约80%的项目建立了新的用水者协会。阿尔巴尼亚、印度尼西亚、 吉尔吉斯斯坦、墨西哥和巴基斯坦都建立起用水者协会联盟，管理和运行主要管道，协调成员之间共有的大型农业机械和用水设备的使用等。其他6个项目也希望建立类似的联盟，但仍未有明确的日期。

　　仅有不足一半的项目成功建立起了用水者协会，而其中3/4的用水者协会在项目结束时仍然运作良好。建立用水者协会的主要困难是农民缺乏自我组织以实现政府目标（往往与资助方的议程相一致）的动机。无效的用水者协会通常不能为其成员提供足够的培训，从而导致权利和义务的不明确乃至冲突，降低用水者享受付费服务的意愿。由于自身管理和财政能力不足（缺少如办公室、电脑和电话等基本设备和交通工具等），大约15%的用水者协会无法实现长期的可持续性。

　　用水者协会的经验能够提供的借鉴包括：

　　♦构建用水者协会的能力是个长期的过程，通常无法在一个项目周期内实现。

　　♦培训是用水者协会发展中不可或缺的一部分，在所有成员全部参加规划、运行和水资源体系维护等活动的情况下效果最佳。

　　♦如果项目目标是完全回收项目成本，或仅仅回收运行和维护成本，则需要设定合理的水费标准；即能够覆盖运行中产生的全部支出。及时的水供应和必要的维护将会提高水费和成本的比率。

　　♦将公共用水体系交付用水者组织会产生相应的动力和促进赋权，从而提高效率、增加收入和促进企业投资。除非用水者协会的会员能够在迅速从中受益，否则这一交付过程无法成功。

　　水资源供应和卫生设施

　　全世界87%的家庭能够获得水资源服务（UNICEF和WHO，2006），然而仍有10亿人口（地球总人口的1/6)缺乏安全的饮用水。世界银行在水资源供应和卫生设施方面的工作在过去十年中有所增加，共计开展了 550个项目 (占水资源项目总数的29%)。由于基础设施项目规模的扩大，千年发展目标中对清洁饮用水和基本卫生设施可获得性的强调，以及《世界银行水资源部门战略2003》的发布等原因，WSS项目的数量自2002年以来持续增加（除 2006年略有下降）。这类项目中也包括社会活动和教育活动。在1997—2007 年间，WSS项目的总额度超过了130亿美元。

　　本评估发现，此类项目中“硬件”（物质资产）和“软件”（制度和财务能力建设、技术和财务管理支持、培训和研究等）的比例基本平衡，有效地提高了地方机构独立提供服务的能力。此类项目中最常开展的7项活动中，5项与“软件”有关；有57%的项目涉及这些活动。在制度和财务能力建设中常用的方法包括：将活动纳入项目管理、撰写规划和建议书、报账、计算机培训，以及建立用水者小组等参与式结构。

　　•城市水资源服务

　　评估中共有556个项目涉及城市水资源服务，其中229个仅关注城市水资源供应。城市地区的水资源供应有另一套评估指标，包含的内容也远不止水资源供应和卫生设施本身。

　　总体而言，城市水资源项目绩效要高于水资源项目的总体绩效，从较低的基数（1998年仅有65%的满意度）逐步有所提高（2007年达到80%的满意度）。然而各个项目的表现千差万别。在开展多项城市水资源项目的国家中，有14个在所有项目中都达到了满意度。

　　得分最高的城市水资源项目不仅成功地完成了物理基础设施的建设，也成功地实现了制度改革，构建或重构了原有的设备。而最不成功的项目则由于无法解决制度安排问题，甚至没能完成基础设施建设目标。在目前开展的项目中，制度发展已经成为项目的重要组成部分，这是个积极的信号。在已经完成的项目中，30%的项目旨在以直接或间接的方式应对水资源供应危机。明确表明应对危机的项目通常针对自然灾害进行灾前准备或灾后恢复，并尝试应对水 质问题和水资源的稀缺问题。然而相对其他项目而言，这些项目的绩效仍然差强人意（64%的满意度）。改善水资源设备效率的另一条可行之道是基准评价， 以提高设备相对于其他类型设备或其他国家的同一设备的相对绩效。

　　•农村水资源服务

　　发展中国家实现千年发展目标特别是安全饮用水和基本卫生设施目标所面临的主要挑战之一，是寻求在小城镇和农村地区实现可持续的水资源供应和卫生设施的方式（UNICEF和WHO, 2006）。

　　本评估共涉及218个与农村水资源供应相关的项目，总额度为139亿美元。其中96个项目取得了满意的绩效，而67%的项目被评估为可持续（或更 佳）。

　　世界银行资助的农村水资源供应项目，使更多的农村家庭能够获得安全的饮用水。来自17个已经完结的项目的数据表明，过去十年间，世界银行的资助在改善农村水资源供应方面取得了一定的成效，意义十分重大。数据同时也表明，虽然中国和印度所取得的进展足以确保千年发展目标在全球范围内的实现，但如果资助方希望提供改善农村地区水资源的途径，还需要进行更为广泛的研究。

　　改善农村地区水资源供应的途径，会使无法获得最小用水量的农村家庭水资源日常消耗增加，从而产生积极的健康和经济影响，所节省的路程和时间也十分惊人，其中使用家庭管道的人获益最大，使用公共管道或公共资源的人获益次之。妇女和儿童的时间会大大节省，每个家庭取水时间的减少会促使劳动力转移到其他增收活动中或接受教育。由于受益者缺乏信息和培训、取水距离过长及其受到的社会和经济影响等，无论他们是否完全依赖新途径获得饮用水，都将极大地影响其健康状况。

　　•卫生设施

　　在卫生设施方面的进展极其有限。仍有26亿人（即世界人口的40%）缺乏现金的卫生设施。出于种种原因，人们放弃原本昂贵而浪费的卫生设施的过程十分缓慢。

　　卫生设施项目中存在着一种资本密集的偏好：312个项目支持污水处理，仅有115个项目针对家庭卫生设施，其中大多采取低技术投入路径—47个项目旨在建起厕所，还有一些也修建公共厕所。在8个国家（贝宁、玻利维亚、中国、加纳、巴基斯坦、巴拿马、巴拉圭和斯里兰卡），世界银行资助了165 297个厕所；还有23个项目正在开展无水卫生设施（包括厕所和旱厕）工作。73个项目以家庭为单位修建卫生设施。根据世界银行的文件，世界银行为其提供基本材料包括水泥、瓷砖、马桶座和马桶盖、接头和管道。经验表明，使用非本地材料或过于昂贵的材料修建示范厕所，将会限制其推广而无法复制。在最近的3个项目中，世界银行鼓励使用本地能够获得的材料修建厕所。

　　如果要向世界银行进行大额贷款用于卫生设施修建，特别是当所需材料并非资本密集时，许多国家都会犹豫不决。地区差异依然存在。东亚和非洲在卫生设施方面贷款额度最高。

　　•基本卫生设施补贴

　　为了以合理的成本提供可负担的卫生设施服务、降低健康风险、将对环境的负面影响最小化，世界银行应相关利益者和社区安全管理排泄物的要求，对基本卫生基础设施（如厕所和各种粪池等）补贴进行资助。评估共涉及51个提供卫生设施补贴的项目，其中2/3位于农村地区，3/4因受益者收入和服务等级而已提供部分补贴（20%〜96%不等）。几乎一半的项目（51个）需要受益者分担现金成本，另有15个项目则要求劳动力或建筑材料等实物形式的投入。因此即使在有补贴的情况下，贫困家庭仍然很难达到这些要求。在25个已经完结的项目中，有14个（56%）有经验证据表明最贫困的受益者仍然无力负担卫生设施。

　　过去十年间，由于受益者的选择开始使用除收入外的其他指标，补贴越来 越多地直接发放给边缘群体。（本评估表明，妇女、儿童、老人和土著群体等均为此类边缘群体）项目更倾向于选择有组织的受益者，这种组织结构一个显而易见的好处是能够在项目实施方和受益者之间形成联盟，使受益者能够表明自身的需求和技术偏好，使实施方能够加速及协调受益者的金融投入。然而其缺点在于最为贫困的群体通常组织能力也最差，很容易被排除在外。

　　评估结果表明，补贴对于卫生设施普及的帮助微乎其微。在补贴程度和受益者选择更好的水资源或厕所项目的比例之间缺乏显著的统计相关性（补贴变量的t统计量为0.76）。

　　•污物和废水处理

　　如果不经废水处理，废水中的污染物就会进入水源，影响人类健康和环境。在人口密集程度较低的地区，以及河流稀缺的干旱地区，这一问题并不突出。然而在人口稠密的地区，修建排污管道以及废水处理设施能够防止未经处理的污物进入脆弱的生态系统，从而保护下游的使用者。

　　在大多数发展中国家，有效地回收城市废水是个严峻的考验。本评估涉及 312个与排污管道和相应投资相关的项目。新建公共排污管道和修复现有管道的项目大多（约95%）集中在城市地区。这一结果在情理之中，毕竟在农村地区进行废水处理的成本未免过高而失去意义。仅有16个项目涉及某些与农村排污管道或废水处理有关的活动。

　　将已经完成的项目和正在开展的项目进行对比，能够发现世界银行在废水处理和排污管道方面的工作路径也发生了变化。特别是由于贷款国面临人口增长和城市化带来的更多污水，新建和修复废水处理设施的项目就随之大幅度增加。此外，在水资源稀缺时，废水处理设施也是提高水资源使用效率的常用策略。

　　高科技的废水处理设施对于中等收入国家而言未免过于奢侈。因此大量的卫生设施项目仅仅提供低技术、渐进式的改良方案，这一策略在许多国家都大受欢迎。

　　超过2/3的项目都取得了成功。对于不成功的案例而言，制度缺陷是主要的影响因素。IEG也发现，由于许多家庭无法与之建立联系，许多处理设施正在低于设计能力运行，这是未来需要关注的重点。

　　巴拉圭的Asunción排污管道项目正是如此。然而该项目的失败究竟在多大程度上归咎于过度设计，尚不明确。此外，该项目也说明世界银行或受益国本身对有多少人愿意为享受家庭排污管道支付费用这一问题的估计过于乐观。 虽然世界银行一贯宣称“为人口服务”，然而单个的家庭并未从中直接受益，从而对支付费用心存不满。这些设施的受益者是处于下游的家庭，而非造成污染的家庭。

　　对312个项目的分析表明，受益者的数量和处理设施产生的影响（水质和处理的水量）都往往低于预期。近来的项目中预期受益者数量的减少表明关注重点正在转移（从受益家庭转移到贷款国的机构），更切实可行的评估目标正在建立。

　　•对水资源、卫生设施、排污管道和废水处理项目的经济分析

　　对项目完结报告的分析表明，1/3的水资源供应项目和48%的排污管道及废水处理项目都在项目完结时进行了经济分析以检验投资效率，结果是分别有 38%和40%实现或超出了预期的经济回报率（ERR)目标。在大多数情况下，废水处理的ERR是基于经过处理的水资源的可获得性和可及性进行计算，其中一些项目甚至希望能够从改善卫生设施中获得直接的经济利益。虽然许多项目完结报告并未说明没有计算ERR的原因，但在没有提交ERR数据的项目中，大约2/5声称无法将健康状况、环境和生活质量等指标定量化。正在进行的项目中，仅有1/3预测了经济回报率。当然，这种趋势会为事后评估设置障碍。

　　多用途水坝和水电

　　全世界现有45 000个大型水坝，分布在140个国家。虽然大坝能够提高某些地区水资源的可及性，却也引发了种种争议。大坝会改变水循环，如果不能加以妥善的规划和管理，可能会对生计、健康和环境产生不利影响。例如， 如果沉积物被大坝阻塞而无法到达海岸，沿海地带的土地就会下沉。而如果上游因灌溉而过度取水，河流就会枯竭。下游的活动也会传播如血吸虫病或痢疾等疾病。大坝上游的人口可能会因修建水库而被迫搬迁，下游依赖天然水流进行农业和渔业生产的人口也难逃一劫。然而气候变化带来的影响，促使水电产生的清洁能源被赋予了越来越高的重要性。

　　大坝的建设在20世纪90年代达到峰值，随后进入了艰难的对话阶段——非政府组织、私人部门、政府和国际组织各执一词。1997年，世界大坝委员会成立，对大坝的效率进行了评估，构建了国际通行的指标、指南和标准，有助于世界银行及其他机构的工作开展。

　　世界银行最近再次提高了其对大坝建设的资助额度，大多支持修建多用途水坝以提供可更新能源。在此领域承诺的经费从1999年的2.8亿美元上升到 2007年的接近7亿美元。

　　目前世界银行在全球范围内的水电大坝中所占的份额仍然较小，进一步发展的潜力巨大。在发展中国家，经济的水电发展潜力超过1 900兆瓦，其中 70%尚未被开发。目前欧洲和北美的装机能力是315兆瓦，全世界也仅有730 兆瓦。在已被开发的经济的水电中，有7%位于非洲，18%位于东亚和太平洋地区，21%位于中东和北非地区，22%位于欧洲和中亚，25%位于南亚，38% 位于拉丁美洲和加勒比海地区。目前开展的项目仅仅涉及开发潜力的7%，其中世界银行所占份额不足10% (世界银行，2009）。

　　IEG确认了211个水坝项目。其中100个项目涉及水电，57%为多用途项目。大约1/3的项目为水坝修复项目。许多大坝由于缺乏维护而逐渐损坏，或由于海水侵蚀、淤积或其他原因而被迫关闭。世界银行的水坝和水电项目总体绩效较高，在103个已经完成的项目中，有77%的满意度。

六、 水资源管理制度

　　许多国家承诺致力于提高水资源和卫生设施的可获得性，以实现千年发展目标。然而为实现这一目标可以采取不同的路径。并提高效率的两种典型策略中，一是将水资源服务提供私有化，二是将服务分权到较低层级的政府。

　　水资源的制度因素

　　这两种策略各有利弊。另一种策略是逐个项目采取综合水资源管理 (IWRM)路径，以改善水资源服务的可持续性和水资源的供应。

　　私人部门参与WSS的环境

　　1985年，世界银行开展将其发展中心从公共部门转移到私人部门上来。 当时，私人部门参与（PSP）的提出是为了弥补发展中国家基础设施建设投入的不足，而问题则是：由于在各相关利益者之间缺乏明确的规定，吸引私人投资于管道体系、处理设施和新的水资源和排污系统等异常困难——必须要有透明的国家制度和监管体系。因此，世界银行在1993年关于水资源管理的战略文件中，对如何鼓励私人部门的参与作了更为详细的说明（世界银行，1993）。

　　1997年，世界银行委员会签发了一份名为《协调私人部门在基础设施中的参与》的行动计划，对促使私人部门更有效地参与基础设施的有效融资机制给予了更多的关注。这些行动是与多边投资担保机构（MIGA）和国际金融组织（IFC）联手开展的（世界银行，1997； IEG, 2002）。

　　为了对发展中国家的用水设备改革产生长远的影响，世界银行会同IFC一道与私人部门开展了各种形式的尝试，包括特许经营、租赁、管理合同等。

　　•私人部门在城市WSS中的参与

　　在城市WSS项目中，13%旨在将PSP引入到部门内部。在70个已经完成的项目中，46个如预期实现了私人部门的加入；而在其他24个项目中，土耳其和委内瑞拉永久终止了合同，6个国家（阿尔及利亚、阿根廷、尼日利亚、卢旺达、突尼斯和乌干达）取消了一两份合同，而在其他6个国家（几内亚、约旦、科索沃、塞拉利昂、特立尼达和多巴哥，以及约旦河西岸和加沙）中，私人公司有效地提供了数年的服务，然而在合同需要续签时，要么政府产生了动摇，要么私人公司还未准备好继续推进。一些案例中，所服务的地区经历了武装冲突，水资源服务管理只能交付给公共部门。而在无力承担运行费用的国家中，合同过期就意味着水资源设施的损坏，特立尼达和多巴哥的水资源部门制度增强项目（P037006）就是一例。在其他国家，消费者甚至感受不到私人部门退出之后的差异，例如土耳其的安塔利亚水资源供应和卫生设施项目 (P009093）。公共部门的服务提供水平与私人部门无异。

　　影响私人部门参与的主要因素包括：

　　♦缺乏有效的监管（27个项目）；

　　♦国内动乱、冲突或政变（14个项目）；

　　♦自然灾害，例如水灾、旱灾、火灾和地震（9个项目）；

　　♦财务危机（7个项目）；

　　♦缺少利益（5个项目）；

　　♦ 一个愿意推动PSP的政府更迭为另一个不愿推动PSP的政府（4个项目）。

　　租赁合同受上述因素的影响很小，管理合同和特许经营则不然。一个运行良好、稳定健全的监管体系对于私人部门是否能够接管水资源供应或卫生设施服务提供而言十分重要；然而在有限的制度能力和无限的自由裁量权条件下新建监管机构，则正是一些国家PSP失败的主要原因。

　　世界银行的自我评估报告和IEG针对已完成项目的评估均表明，一个成功实现私人部门在城市WSS中的参与的项目，不仅能够提供更好的基础设施服务，也能够更有效地进行收费。特许经营合同和管理合同在收费、收税和安装水表等方面尤其有效，而租赁合同则更多地关注服务和生产的提供，以及水质的改善。

　　•私人部门在农村WSS中的参与

　　在218个农村WSS项目中，有58个旨在促进PSP。这些项目（34个已完成，22个正在开展）分布在41个国家，其中12个国家拥有不止1个项目。世界银行在这一过程中的角色是通过高层对话以推动PSP，同时组织会议对政府官员进行培训，帮助他们准备PSP相关的合同和招投标文件，并资助在该国寻求PSP机会的研究活动。世界银行对私人部门的支持在非洲和拉丁美洲地区由来已久。

　　在34个已完成的项目中，29个成功实现了私人部门在农村WSS中的有效参与。在其他5个未能引入PSP的项目中，有2个具备相应的立法和制度改革条件，却未能在项目周期内取得实质进展。而在这29个项目中，在阿尔巴尼亚、哥斯达黎加、埃塞俄比亚、马达加斯加和巴拉圭的项目中都设立了监管机构，或改善了制度结构。然而，并非所有的项目都需要监管机构。特别是在一些制度能力较弱的国家中，与私人部门签订合同并迫使其加以实施，可能比改变整个国家的监管体系更有效（Kauffmann和Perard, 2007）。因此，在贝宁、圭亚那、科索沃以及委内瑞拉，合同签订并未涉及任何监管机构。在 17个通过立法并发布政策允许私人部门参与水资源部门的国家中，阿尔巴尼 亚、埃塞俄比亚、加纳和卢旺达建立起了相应的行动计划，设计了促使私人部门参与农村WSS提供的步骤。然而在PSP得以实施之前，这些国家的项目就宣告结束。

　　在发展中国家城市地区开展活动的国际私人公司仅在4个国家（布基纳法索、科索沃、卢旺达以及特立尼达和多巴哥）的农村地区有所参与，而其他项目则仅涉及地方私人部门。私人部门参与农村水资源提供的通常路径是修建农村水供应体系并随之加以操作和维持等。以1998年马达加斯加的农村水资源供应和卫生设施试点项目（P001564)为例，私人部门与地方政府签署了18 份关于用水体系操作和维持的中期租赁合同。在项目周期内，私人部门提供的服务已经惠及24个小镇的11.5万人。针对该项目的受益者调查表明，200个在项目培训的看守员帮助下自主管理自己的用水体系的社区均表示满意。

　　在农村地区开展服务，常常会遇到经济规模的问题。大中城市的水资源企业和排污企业是私人部门的首选，然而国际公司常常会忽略政治干预过多的边远小镇。这种情况下，本土的、小规模的私人企业的比较优势就会凸显。此时，世界银行可能能够在构建有利环境方面助一臂之力，哥伦比亚的水资源供应和排污管道部门项目就是一例（P006836）。

　　通过对农村地区和城市地区PSP的对比，表明世界银行将PSP引入到 WSS的工作卓有成效，国际私人公司更乐于在城市地区工作，将大量资金投入到基础设施建设中，提高用水设备的效率和回报率。而在农村地区，地方私 人部门参与到用水体系的操作中，然而其投资规模较小，分担的财务风险十分有限，能够发挥的作用也仅限于管理效率而已。私人部门在农村地区WSS中的参与还能够促进就业、技术传播，并贡献于减贫。38%的项目确实创造了就业岗位。

　　总体来看，虽然世界银行在促进私人部门参与水资源服务提供方面取得了一定的进展，然而正规部门并未能够完全发挥预期的投资功能，公共部门的服务提供者依旧裹足不前（Martin, 2009）。非正式的、小规模的私人部门服务提供者在面向发展中国家的城市贫困人口提供水资源供应服务中的地位日益重要，而水资源和卫生设施项目（一个由多个资助方共同资助的项目，由世界银行管理）和世界银行本身则在见证这一过程中发挥了建设性作用。

　　私人部门在灌溉和排洪中的参与相对失色不少。根据世界银行的水资源部门委员会在2007年的研究，“在灌溉和排洪中，公共部门和私人部门之间的伙伴关系尚未成型。在贷款国在这种伙伴关系中的受益情况而言，总体状况有所改善，但由于政府补贴下降而无法导致水资源服务更加昂贵”（世界银行，2007a）。

　　•分权

　　分权过程使治理和公共服务提供的权力和责任由高一级政府转移到更低层级的政府（IEG，2008c）。在206个涉及服务分权或在分权情境下运作的项目 (105个已完成，101个正在进行）中，27个（9个已完成，8个正在进行）将水资源服务提供的分权设定为预期目标，114个至少涉及一项分权议题，其他 65个仅仅在分权情境下实施，而没有任何直接指向分权过程的活动。

　　这些项目开展的活动包括物质投资、政策和制度改革等。大多数在分权情境下开展的水资源供应和卫生设施项目都旨在地方或中央层次上进行能力建设，在地方层次的参与中，该意图更为明确。在基础设施建设方面，项目多关注新建水资源供应设施、卫生设施和排污设施。超过50%的项目设计了成本回收内容。17%的项目试图通过调整税收系统增强地方资源动员能力，将其目标设计为使用者的贡献至少能够抵消操作和维持成本。30%的项目致力于改善WSS基础设施的操作和维持，另外30%的项目制定了分权的制度框架，还有20%多的项目将环境问题如污染、水质管理、水资源管理包括综合水资源管理等纳入项目目标中。此外，20%的项目建立起了城市地区的地方用水设施和农村地区的用水者协会。

　　在分权环境中完成的项目很少能够完全实现项目目标。而如果预算和权力被下放到能够担此责任的较低层级的政府，情况就会完全相反。项目在新建或重建基础设施以及改善服务提供方面的成效最为显著。总体而言，维持和成本回收等活动既是分权环境之外的挑战，又对分权环境本身造成影响。在希望改善操作和维持的项目和希望改进成本回收的项目中，各有大约1/3能够实现预期目标。此外，约50%的希望增强地方能力的项目和40%的希望支持制度改革的项目取得了成功。其他一些与分权相关的积极成果包括提高公信力、改善所有权、赋权和社会融入等，虽然大约一半的相关项目都在这些方面取得了一定的进展，然而成功的例子并不多见。一个未完成的分权过程也会对项目产生不利影响，10%的案例能够说明这一点。可见，分权不导致模糊而较差的责任分配，而会涉及资源分配的行政分权更是如此。

　　在已完成的项目中，61%如预期实现了分权，12%完全失败，其他27% 实现了部分分权。

　　对影响分权的因素进行回归分析的结果表明，除了分权类型之外，成本回收不足、分权被忽视或不完全等，也是重要的解释因素。所以能力建设尤其是财务管理能力建设的重要性就愈加凸显。特别是在地方能力仍旧薄弱、分权过程又并不彻底的情况下，更是如此。分析结果也表明，忽视分权过程可能会产生意料之外的负面结果。即在分权的情境中，如何支持分权过程、如何加强新的制度等，都应加以详尽的评估。

　　委托项目比旨在改革的项目成功率更低，在分权情境下开展的项目尤其失败。可见分权类型会影响项目的成败。由于改革是分权的最高形式，研究结果也表明：在地方能力充分的情况下，如果权力完全转移，分权带来的利益将十分明显。而不完全的分权则会导致更多的协调问题，引发权利和义务分配的不平衡，以及资源配置的不正当。

　　水资源综合管理（IWRM)

　　水资源综合管理是国际上广泛接受的最佳实践，以1993年的水资源管理政策文件为开端，世界银行也在其水资源部门引入了这种路径。该路径的实施 得益于世界银行在上世纪90年代末期向矩阵管理的改变，并于2007年经由水资源部门重组诞生的独立的水资源部门委员会而得以进一步巩固。世界银行在其2003战略中对水资源综合管理路径继续予以支持。

　　本评估中，IEG确定了125个以IWRM原则设计和实施的项目，这些项目主要关注制度建设活动，如财务和监管能力建设等。一些国家（印度、科索沃、墨西哥、摩洛哥、菲律宾、坦桑尼亚等）通过了承认IWRM原则的水资源法律。此外，流域管理机制纷纷建立，以与相关利益者一道制定流域计划，做出水资源配置决策。然而并非所有的IWRM项目都仅关注制度改革，其他项目活动包括建立水文气象监测体系、提供灌溉或修建水资源供应基础设 施等。

　　1998年，中国的塔里木河流域项目二期（P046563)是如何在灌溉设施改善的情况下实施IWRM的绝佳例证。该项目有效地将制度改革引入到流域管理层次上，并通过农业用水额度限制建立用水指标体系，提高了灌溉农业中的水资源利用效率，同时为下游环境也设立了用水指标，产生了巨大的环境效益。

　　来自资助方和贷款国双方专家的讨论，以及来自巴西、摩洛哥、坦桑尼亚、越南和咸海的案例研究，均表明在水资源部门内部的IWRM实践能够以一种自上而下的方式完成，而无需改变地方情境（如制定法律法规等）。实践中虽然新建了一些制度，但多数都仅仅改头换面而已（例如将灌溉改为水资源管理)。实施IWRM的路径在某种程度上已被公式化，从而阻碍了预期的成功。最极端的例子是在未经充分考虑地方政治条件的情况下，贸然推动流域组织。

　　在危机发生时，如自然灾害或有毒物质泄入饮用水源等灾难面前，各国通常需要改变其原有的水资源管理方式。当摩洛哥面临20世纪90年代的洪水袭击时，最高决策者决定应该减少需求和增加供应双管齐下。

　　同样地，当坦桑尼亚遭遇2004—2006年间的旱灾时，决定进一步深化该国1981年法律中蕴含的IWRM路径，其经济增长率仅下降了 1% (世界银行，2006c)。

　　评估中也发现经历震荡的国家，例如受污染侵袭的巴西，工业化学原料流 入重要水域的越南等，往往将IWRM路径推进得更深入一些。突发的危机会扰乱大城市的水资源供应，例如在巴西，污染对巴伐利亚构成威胁，干旱又使福塔莱萨面临险境，却也正造就了采取大规模行动的契机。

　　然而如果问题的解决过于拖沓，地下水位就会（同样缓慢地）逐年下降，也门就是如此。

　　跨境水资源：跨越国界的管理

　　作为一个国际金融组织，世界银行在促进影响国际水路的跨国界合作项目方面有着丰富的经验。然而只有在贷款国具有谈判意愿时，世界银行才能够帮助其解决跨国界问题。各国利益的分化、地区水资源制度和监管框架薄弱、政治动荡等，都能够成为影响跨国界水域争端解决的阻碍因素。

　　•国际水路合作

　　本评估中，共有123个世界银行资助的项目涉及国际水路相关的活动，其中40个由GEF基金支持。在评估期内，有27个项目已经结束，其他96个仍在进行，这也表明近年来跨国界项目的重要性在与日俱增。其中，IDA和 IBRD资助金额共计62亿美元，而GEF资助金额为2.735亿美元，大约70%的贷款流向非洲地区以及欧洲和中亚地区（分别为50个和45个项目），这两个地区拥有最多的跨国界水域。

　　为了了解世界银行是否如其战略所述对最有可能产生影响的水路予以关 注，评估团队将各个水域按照其共同所有国的数量和世界银行在该水域开展项目的数量分别进行排序，并加以对比。分别表明世界银行的确将拥有最多共同所有国的水路至于最高的优先序。总体来看，这些水域周边的国家数量从2个到22个不等，平均值为4个。世界银行在31个国际水域周边的国家开展了协调活动，但项目并未覆盖所有水域周边的所有国家。

　　世界银行和GEF资助的项目可以分为三类：大型水域倡导；支持公约和协定的实施，如围绕污染、生物多样性和地下水保护等议题，通过协调合作开展项目；由世界银行的操作政策规定的活动，即由世界银行监管的活动。

　　世界银行在水域周边国家支持的合作活动通常以多个项目计划的形式，在大型水域周边开展。在评估期内，世界银行在刚果河、乍得湖、尼日尔河、尼罗河、塞内加尔河、沃尔特河、非洲的赞比西河流域，以及咸海、里海、多瑙河、拉普拉塔河以及湄公河流域等大型水域，都协调签订了合作协定。虽然建立的一些组织还不成熟，不时会对抗超出其能力范围的政治议题，然而毕竟建立制度来能够解决问题就已经是一种成功。评估期内，莱索托和南非签订了一 项关于水资源调运的条约，世界银行负责资助所需的基础设施建设。阿塞拜疆 和塔基斯坦也签订了一项条约，将萨姆尔河年度入流的20%引至塔基斯坦，61%引至阿塞拜疆，19%用于满足环境及其他需求。在评估期内，世界银行还 资助了127个与原油泄漏和船只污染有关的项目，协调各国在遵守国际公约的前提下，达成多边协定。

　　第三类活动，即由世界银行监管的活动包括跨国境的地下水管理和内陆水运输等。在地下水管理方面的标志性项目是2002年瓜拉尼含水层项目，由 GEF资助，耗资3200万美元，涉及4个周边国家：阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭。而内陆水运输的活动内容涉及港口及导航设施等，与跨国界水路项目多有交叉。

　　(来源:http：//www. worldbank. org)

 

　　应对气候变化问题的多中心路径

　　Elinor Ostrom

　　气候变化带来的挑战

　　2007年10月7日，华盛顿卡耐基研究院长和美国核管制委员会前主席 Richard Meserve在美国艺术和科学院的例行会议上成立了一个全球变化专门小组，就政府间气候变化专门委员会（2007）所预言的气候变化的严峻性及其影响的多元性提出警告。Meserve (2008)强调“气候变化是任何国家都无法解决的一个严峻挑战”。密歇根大学自然资源和环境学院院长Rosina Bierbaum 在她对这一问题的独到分析中，也强调由于冰川融化、海平面上升、食物供应减少，以及气候变化导致的极端事件频发等原因，整个世界正面临着迫近的 危险。

　　Bierbaum (2008)没有着重关注形成一个全球解决方案的必要性，而是强调针对气候变化的适应研究已经滞后，而我们“在理解面对气候变化的脆弱性、其对人类的潜在影响、开展风险分析，以及理解各利益相关者需要哪些科学知识以辅助决策等方面，没有取得任何进展”。在Bierbaum杰出的研究成果之外，针对Meserve “全球变化必须加以全球解决”的观点的实证研究也相当重要。笔者赞同“任何国家都无法”独立“解决”全球气候变化问题的论断。如果全世界只有一个国家试图解决气候变化，即使是全世界最富裕的国家之一，也只是杯水车薪而已。

　　我们必须坐等一个全球解决方案吗？

　　仅仅等待通过全球谈判形成一个世界性的“解决方案”也前景

　　黯淡。针对《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC或FCCC）的《京都议定书》是1997 年UNFCC缔约国在东京制定并签署的国际环境公约。已有180多个国家签订了这一议定书，但仍未看到美国的身影。此外，即便在主要的签约国之间，就需要减少的排放量也存在相当大的分歧（Matthews和Caldeira，2008）。

　　针对建立有效而公平的全球机制的诸多核心议题，仍然存在大量争议。其中一个无法回避的问题是谁应当为目前和未来大气中的二氧化碳（co2)浓度负责（Botsen 等，2008；Dellink等，2009，den Elzen 等，2005）。而这一问题又与谁应当为全球解决方案买单紧密相连（Najam等，2003；Baer等，2000；Posner和Sunstein, 2008）。还有一些其他的争论，涉及减少碳固存的各种“疗法”是否能够有助于解决其他环境问题。例如关于毁林是否主要通过向大气排放二氧化碳而导致气候变化，以及地表植被、土壤水分蒸发、云层变化等因素是否重要到需要在造林规划中加以考虑，就仍未有定论（Bala等，2007）。类似的问题还有学术界越来越多地认为生态系统服务购买（PES）也会提高碳固存，并在维持景观的同时加强物种保护（Nelson等，2008）。

　　考虑到我们数十年来都未能形成一个有效、公平、有力的国际性温室气体减排协定，继续等待只会妨碍重要的缓解方案的及时出台，而这些方案又有可能防止重大灾难的发生。另外，考虑到技术变迁的重要性，如果不能在各个层次上大量进行技术和制度创新，我们可能甚至不会去试图了解能够采取哪些系列行动，才能最有效地降低大规模气候变化带来的长期威胁。

　　长期等待并不是唯一的问题。如果没有各种国家、地区和地方层次上的努力，在全球层次上就“全球解决方案”进行的谈判未必能有结果。虽然大气中 C02和其他温室气体的浓度在百万量级可能相对平均地分布，但气候变化带来的影响则会根据地理区位、生态和经济条件、应对极端事件的前期准备和历 来的投入而在各个地区有所不同。受其影响最为严重的人群可能在更高的层次上缺乏相应的代表性，也可能无力就如何减少温室气体排放和帮助他们适应迫在眉睫的各种威胁，形成一个清晰的解决方案（Agrawal，2008）。

　　此外，虽然应对气候变化的诸多努力都是全球性的，但气候变化的原因却是个体、家庭、企业和其他行动者在更小范围内的行动。一句熟悉的口号“国际思维，本土行动”恰好反映了全球所有居民所面临的困境。要在长期内解决气候变化问题，不同层次上的个体、家庭、公司、社区和政府，特别是那些来自更发达国家行动者们，必须要彻底改变。然而，这些需要做出改变的行动者们，大多仍未接受正在面临威胁以及需要采取不同方式采取本土行动的现实。正如Sovacool和Brown (2009)指出的，“人们仍然独自驾车。在美国的公路上，80%的车上都只坐了一个人。人们认为相比为了乘坐公共交通或拼车而调 整行程，这种方式更加方便”（Burris和Lei，2006)。如果家庭能够改变诸如房屋如何隔热、是否购买节能汽车等基本行为，那么这些小规模行动能够积少成多地将他们的温室气体排放和能量消耗减少大约30% (Vandenberg和 Steinemann，2007) 。

　　防止大规模气候变化的问题这个全球“公害”，也同样是全球的“公共产品” (Sandler, 2004；Carraro, 2003)。数以百万计的行动者影响了全球的大气。他们都从减少温室气体排放中受益，但问题是他们受益的同时，是否需要付出成本。换言之，受益者不可能被排除在享受清洁的空气之外。要解决提供公共产品的问题，是个经典的集体行动困境——可能是就我们所知世界曾面临过的最大困境。

　　集体行动的经典理论预测，除非有一个外部权威推行强制措施改变刺激行动的诱因，不然没人会改变行为，减少自己的能量消费。这就是为什么许多分析家要求在全球水平推动制度变化（Stavins，1997；Miller, 2004；Wiener, 2007）。根据这一假设，任何对全球产生影响的集体行动问题都必须加以全球性地“解决”，在开始下一轮的气候变化研究时，需要首先解决几个关键的问题：

　　♦集体行动的传统理论是分析如何减少大规模气候变化威胁的最佳理论吗？

　　♦如果不是，就其基本理论和次全球层面上行动潜在影响程度的预测中的哪些核心假设需要加以修正？

　　♦通过地方努力产生的全球利益仅仅限于减少温室气体排放，还是有着多层次上的潜在利益？

　　♦在低于全球的层次上采取的行动在减少温室气体排放的同时，是否能够促进哪怕一定程度的适应性行动？

　　♦大规模政府是否通常能够更好地应对会带来大规模后果的集体行动问题？

　　♦如果多个政府和其他组织致力于减少能量消费和温室气体排放，是否只会产生损耗、混乱或存在潜在的冲突？

　　♦多中心途径有多大可能改善绝对依赖全球途径应对气候变化问题的现状？

　　本文将针对上述问题依次展开论述。

　　集体行动的传统理论

　　“社会困境”这一术语指由于追求个体利益的决策不协调，而导致的对他人利益及自身长远利益造成伤害的情况。个体将自身短期利益最大化，导致其采取的行动忽视了可能实现的共同利益。这种情境之所以被称为困境，是因为至少一个人的收益高于其他所有人的收益，然而参与者只按照最大化短期物质利益的原则进行独立选择，而无视共同利益的实现。如果大多数人都能够进行 “合作”，选择不同于纳什均衡中所描述的那些策略，那么就有可能实现社会最优产出。然而，既然次优的共同利益只是一种理想的均衡状态，考虑到其他人可能做出的选择，没人有动机独立地改变自身的选择（Sandler，1997，2004；Sandler 和 Arce，2003）。

　　因此社会困境涉及到个体理性和集体最优产出之间的冲突（Schelling，1978；Lichbach, 1996；Vatn, 2005）。即使某些个体合作，可以预见其他人也会“搭便车”从合作者的贡献中获益。

　　除假设补偿结构会导致有缺陷的均衡之外，在许多社会困境的博弈理论模型中做出的进一步假设还包括：

　　♦在所有策略组合中，所有参与者对外部的固定情境和所有个体将得到的补偿拥有完全而相同的知识。

　　♦独立而同步地做出行动的决定。

　　♦参与者彼此不交流。

　　♦没有中心权威来强迫参与者就他们的选择形成协议。

　　当这些假设被用于一个非重复或有限重复的博弈，基于非合作博弈理论——零和合作的理论预测就毫无疑问（Luce和Raiffa，1957）。

　　Hardin (1968)所描述的公地悲剧的结构与囚徒困境的结构相同。博弈理论是Hardin关于在共享自然资源管理的情境下，导致社会次优产出的不合作预期的逻辑基础。Mancur Olson的主要著作《集体行动的逻辑》（1965）强化了Hardin的公地悲剧分析和囚徒困境的博弈理论分析之间的联系。Olson分析了公民试图通过集体行动获得公共产品时所面临的问题。在Olson的分析中，由于利益是分散的，而所贡献的成本是集中的，所以集体行动就成为一个问题。两种情境中的基本问题是相同的：为个体利益而采取的行动导致了社会的次优结果。当追求个体利益的人从他人利用共同资源的限制中，或他人对集体行动的贡献中受益时，就成为“搭便车者”。

　　Olson关于集体行动的逻辑对于气候变化的研究，自然资源治理，以及其他任何涉及人类关系的问题来说都十分重要。个体在家庭、邻里、社区、地区、国家或国家联盟中寻求的许多目标都可能是他人行动的产物——无论这一特定行动者的贡献如何。如果许多个体决定在他人的行动中“搭便车”，那么“他人”可能会停止对公众产品的贡献。如果越来越多的行动者退出，最后将没人付出。Olson阐述了集体不作为理论的本质。这可能正是互惠互利无法实现的原因。在气候变化的例子中，公共产品这一共同的“善”正在抑制由温室气体排放增加而导致的公“害”，其共同目标是应对大规模气候变化、海平面上升、气候格局中变化性的增加和大量其他全球公害的威胁，

　　该理论预测，如果针对潜在的外部性的程度缺乏外部强加的措施规制，就优产出。然而，既然次优的共同利益只是一种理想的均衡状态，考虑到其他人可能做出的选择，没人有动机独立地改变自身的选择（Sandier，1997，2004；Sandler和Arce，2003）。

　　因此社会困境涉及到个体理性和集体最优产出之间的冲突（Schelling，1978；Lichbach，1996；Vatn，2005）。即使某些个体合作，可以预见其他人也会“搭便车”从合作者的贡献中获益。

　　除假设补偿结构会导致有缺陷的均衡之外，在许多社会困境的博弈理论模型中做出的进一步假设还包括：

　　♦在所有策略组合中，所有参与者对外部的固定情境和所有个体将得到的补偿拥有完全而相同的知识。

　　♦独立而同步地做出行动的决定。

　　♦参与者彼此不交流。

　　♦没有中心权威来强迫参与者就他们的选择形成协议。

　　当这些假设被用于一个非重复或有限重复的博弈，基于非合作博弈理论——零和合作的理论预测就毫无疑问（Luce和Raiffa，1957）。

　　Hardin(1968）所描述的公地悲剧的结构与囚徒困境的结构相同。博弈理论是Hardin关于在共享自然资源管理的情境下，导致社会次优产出的不合作预期的逻辑基础。MancurOlson的主要著作《集体行动的逻辑》（1965）强化了Hardin的公地悲剧分析和囚徒困境的博弈理论分析之间的联系。Olson分析了公民试图通过集体行动获得公共产品时所面临的问题。在Olson的分析中，由于利益是分散的，而所贡献的成本是集中的，所以集体行动就成为一个问题。两种情境中的基本问题是相同的：为个体利益而采取的行动导致了社会的次优结果。当追求个体利益的人从他人利用共同资源的限制中，或他人对集体行动的贡献中受益时，就成为“搭便车者”。

　　Olson关于集体行动的逻辑对于气候变化的研究，自然资源治理，以及其他任何涉及人类关系的问题来说都十分重要。个体在家庭、邻里、社区、地区、国家或国家联盟中寻求的许多目标都可能是他人行动的产物——无论这一特定行动者的贡献如何。如果许多个体决定在他人的行动中“搭便车”，那么“他人”可能会停止对公众产品的贡献。如果越来越多的行动者退出，最后将没人付出。Olson阐述了集体不作为理论的本质。这可能正是互惠互利无法实现的原因。在气候变化的例子中，公共产品这一共同的“善”正在抑制由温室气体排放增加而导致的公“害”，其共同目标是应对大规模气候变化、海平面上升、气候格局中变化性的增加和大量其他全球公害的威胁。

　　该理论预测，如果针对潜在的外部性的程度缺乏外部强加的措施规制，就不可能通过集体行动来获得利益。而从对许多有志于研究不同规模自然资源的可持续性的学者而言已经成为“传统”的理论来看，集体的表现受其自身行动影响而产生的差异极其细微。在传统的理论中，能够设计自身的政策来实现公共产品或管理公共池塘资源的“自组织群体”在任何层次上都是不存在的。

　　表面上，集体行动的传统理论看似恰好和气候变化问题及和其他有着全球性影响的社会困境相关。尽管个体和组织并不完全清楚他们产生的外部性，但有理由假设他们充分了解自身的直接成本和收益。许多决定都会影响温室气体排放——如何以及和谁一起去上班或到达其他目的地、能源消费的水平、能源生产的基础设施和新技术使用中的投资类型——多个行动者在未经沟通的情况下独立地作出了与他人一致的决定。然而在全球层次上，并不存在决定能源利用支付和投资新技术，并强制执行这些决定的中心权威。

　　许多学者认为，传统理论的适用性如此明显，以至于很少有人质疑它是不是指导通过实质性地减少温室气体排放和采取其他行动以减轻气候变化带来的大量威胁，从而取得切实进展的最佳理论基础。质疑单单依靠集体行动的传统理论是否是科学的明智之举，有两个广泛的基础。第一个是集体行动的传统理论在针对中小规模的环境领域的社会困境时，缺乏相应的经验证据。第二个是在全球的外部性中，存在着大、中、小规模不等的多重外部性，这也是学术和政策文献关注的重点。下面将依次讨论这两个问题。

　　集体行动的传统理论缺乏经验支持

　　Poteete、Janssen和Ostrom（待出版）在一部主要著作中回顾了对涉及自然资源问题的集体行动理论的经验证据。他们检验了深入的案例研究、案例的元分析、大规模的田野比较研究、实验室实验和基于行动者的模型等，得到的主要发现是：这些证据并不支持传统理论明确的预测。虽然在经验研究中观察到了大量“搭便车”的实例，但是令人吃惊的是很多面临集体行动问题的个体确实进行了合作！

　　与传统理论相反，在实践中，许多群体已经自我组织起来，去寻求中小规模的公共池塘资源问题的解决(Baland和Platteau，2000；Agrawal，2000，2002；McKean，2000；Wade，1994；Schlager，1994；Schlager等，1994；Ostrom，1992，2001；Ostrom等，1994；NRC，1986，2002；Dietz等，2003）。理性选择理论曾被用于集体行动的传统理论的基础。针对在一个高度竞争的环境中生产和供应私人物品的分析时，理性选择理论的预测毫无疑问是正确的，但在用于参与者彼此信任以求有效回报的社会困境的解决方案时则不然（Ostrom，1998）。因此，在分析降低应对气候变化的大规模成本的威胁时，完善集体行动的理论就十分必要，从而使未来的政策不是建立在这样一个看似合理但却缺乏有力经验支持的理论基础上。

　　更新气候变化相关的集体行动理论

　　要想在各个层次上与自然资源相联系的个体做进一步分析，就需要在基于人类行动的行为理论以及承认影响信任和互惠程度中的情景的重要性的基础上，对集体行动的传统理论加以更新。此外，这一理论应用到气候变化研究中，还需要回答个体和企业的能源消费中是否存在更小规模的外部性，及其是否可能成为未来行动的一个不同的基础。

　　因为社会困境中的行为随着不同个体和不同情境而差异极大，所以新的理论建立在两个基础上：个体的行为理论（Camerer，2003；Fehr和GSchter，2000，2002；Fehr和Leibbrandt，2008；Fehr和Rockenbach，2003）；以及影响自愿合作或服从正式规则情况下的相对较高的可能性的特定困境的结构特征。个体的行为理论假设个体并不拥有完美的信息，但他们有能力在与特定情境的互动中，学习更准确的信息——特别是当规则增强了信息的精确性和反馈的及时性时。可以想象，个体确实追逐自身利益，但是他们在特定的情境中采取行动的偏好和标准却各有不同（Sen，1977；Frohlich和Oppenheimer，1992；Cox等，2007；Crawford和Ostrom，2005）。

　　获得值得信任和回报他人配合自身合作行为的名声，是实现高水平合作情境的核心特征（Milinski等，2002；Rothstein，2005；Poteete，Janssen和Ostrom，待出版）。为了实现其目标，任何试图提高集体行动水平来克服社会困境的政策，都必须提高其被信任的水平，使参与者服从政策，否则许多人都会千方百计地不服从。

　　针对低于全球层次的公共资源，一个主要的发现是：直接的、微观的情境的特征和个体与之互动的更广泛的情境对在集体行动中个体采取合作行动可能性有着显著的影响。Poteete、Janssen和Ostrom(待出版）就公共池塘资源困境经验研究的讨论和总结，确定了一系列提高社会困境中合作可能性的变量，其中最重要的有：①能够获得关于行动的中短期成本和收益的可靠信息；②身处其中的人们认识到公共资源对个人成就的重要性，能够有长期的眼光；③获得值得信赖、能够互惠的名声至关重要；④个体能够至少与参与其中的部分他人沟通；⑤非正式的监测和制裁也是可行的，并且是必要的；⑥解决联合问题的成功经验表明，存在社会资本和领袖。此外，如果个体和群体面临外部权威施加的规则和制裁，那么他们会将这些规则和制裁视为合法的、人人平等的。

　　因此，Poteete，Janssen和Ostrom所提倡的新的集体行动理论对不同层次上不同组织将政策视为能够提高自愿合作程度，或增强对政府机构规则的服从的可能性并不那么悲观。这一理论的假设是：在社会困境中的合作并非不可能实现，相反，合作会在具备某些特征的情境中出现。这些特征包括：

　　♦受社会困境影响的人多数赞同需要作出行为改变，并认为他们对未来负有共同的责任；

　　♦关于共同关注的现象的信息可信度和及时性都相对较高；

　　♦参与者知道还有谁也同意作出行为改变，知道他们是否履行承诺受到监测；

　　♦至少部分参与者之间能够进行交流。

　　虽然能够广泛地给出一个较为精准的框架，然而一个特定的困境会有许多特征。最重要的是：这些结构性特征共同促使身处其中的人开始互相信任、开始愿意达成共识，甚至采取一些会增加短期成本的行动，因为他们能够预见自己和他人将会获得长期的利益，因为他们相信大多数人都会选择服从。

　　一旦政府出台政策来应对某一外部性，集体行动的问题就不会消失。即使政府政策需要在很大程度上依赖公民的合作意愿时，也是如此。当公民们通过一项政府政策时，他们会认为自己应当服从，同时也会认为政府政策应该是有效的、公平的，服从这一政策的成本应该要比逃避它的成本要低。公民对政府官员客观、高效、公正的信赖，对政府政策的贯彻而言远比强制执行力本身要重要得多（Rothstein，1998，2005）。

　　很显然，制定针对小规模的公共池塘资源的集体行动问题的解决方案，比针对全球性公共资源拿出解决方案要容易得多。许多政策分析都就需要各国政府实施的国际“方案”提出建议，这是基于对非全球方案不能解决全球问题的担心。上文提到的第三个主要问题是，针对减少温室气体排放的地方行动，仅仅能够产生全球性利益，还是也有着其他多维的潜在利益？如果确实存在多维的利益，以及多维的成本，那么在分析气候变化可能的解决方案时，就需要将这一新的集体行动理论纳入考虑。

　　减排行动仅仅带来全球利益吗？

　　温室气体排放是在不同层次上大量行动产生的共同后果。上文已经提到，即使一个家庭所作出的选择哪种交通工具到达目的地，购买哪种汽车，在家庭的用电上作出哪种投资，都对地球的大气有着微小的影响。在企业内部类似的决策也非常重要，因为建筑物“消耗了全美70%的电力，排放了将近40%的温室气体”（Fuller等，2009，转引自美国能源部报告）。针对在国家层次上大幅提高能源税的建议，认为这是唯一能够改变个体和家庭决策的途径，因为个体和家庭是依据自身预算而进行决策的，完全无视可能产生的外部成本。

　　如果缺乏对行动的外部成本的共同认识，那么在行为偏好中考虑他人的受益、降低自身收益的预期，就完全只是空谈。学术界已经就人类行为对全球大气的影响达成高度共识，对个体和家庭行为产生的后果也有着逐渐深入的认识。家庭内部和邻里之间就在地方层次上采取什么行动能够减少温室气体排放的讨论，也会带来变化的可能。地方讨论和聚会能够就个体和家庭行动所产生的不曾认识到的成本促成共识，有时还能促使个体行为偏好的改变。即使不在国家层次上征收能源税，普通家庭也会选择购买更好的隔热材料、更节能的炉灶和其他设备、在可行的情况下拼车，以及采取其他的节能行动来节省长期开支。他们可能会需要为了家庭的某些预期收益而进行事先投资。

　　一些已经建立起电网的社区，能够鼓励居民家庭投资家用太阳能，在不需要的时候可以捐赠给社区网络，从而降低能源成本，并减少温室气体排放。投资于垃圾处理设施的更新也会在惠及地方的同时促进全球减排。治理大都市地区的污染会在能源利用和粒子排放两个方面惠及这些地区乃至全球。政府可能很难下决心减少对增加排放量的经济发展模式的补贴，然而这些决策却能够降低政府的治理成本，同时促进环境改善。

　　地方行动正面临着挑战。气候保护城市(CCP）竞赛旨在鼓励各个城市寻求控制温室气体排放的方式，但是阻力重重。问题之一就是“气候变化问题”经常被界定为全球性问题，所以地方政治家和市民有时会误以为在地方层次上他们只能束手无策，事实上地方行动正是促使积极变化的重要步骤（Betsill，2001）。此外，一些分析家在深入挖掘报告之后也对所谓的成就提出了质疑(Eadson，2008）。鉴于许多增加温室气体排放的行动是发生在不同层次上，那么就应该在地方性的家庭、农场和城市层次上，以及国家内部各地区、各国、跨越国界的地区组织和全球层次上积极行动起来（Kates和Wilbanks，2003）。

　　在低于全球层次上，正在开展哪些促进温室气体减排的努力？

　　本文不可能罗列世界范围内在各个层次上所开展的全部项目。所以笔者选择分别列举美国地方层次、州政府层次，以及欧洲地区层次上的实践，并讨论一些实质性减排的举措。

　　(一）减少地方层次外部性的地方项目和联盟

　　美国许多地方政府最为成功的举措之一就是降低了大气微粒子污染。Pope等（2009）完成一项针对样本空气中的粒子物质对预期寿命影响的大规模调查，得到了来自51个大都会地区（覆盖200多个国家）从1979年到2000年间的数据表明大都会地区的空气污染情况缓解了1/3。在控制影响预期寿命的社会经济、人口及其他变量之后，Pope等也发现在这一时期内预期寿命的提高与空气微粒子污染程度下降有关。他们的统计分析表明，空气质量改善使人均预期寿命提高了1/3年。

　　翻新房子以增加隔热、购买太阳能设备、采用更为节能的取暖设施等，也是在地方层次上开展行动的可行之道，同时也可能使企业或家庭节省长期的能源开支，同时减少温室气体排放。采取这些行动所需的预先成本常常会使人望而却步，然而，即使是私人投资也会在长期内降低相应的私人成本。加利福尼亚州Berkeley—个公投中，81%的选民支持通过了一个针对在长期内切实促进减排的政策。该政策框架下的一个项目是Berkeley可更新技术和太阳能技术筹资行动（FIRST），就是为了降低这种预先成本。要加人这一项目，商业建筑或住宅楼的所有者需要要求承包商评估新的太阳能设备或对建筑进行能效改造的成本，通常在4000〜20000美元（Pope等，2009），然后向市府提交一份申请，由政府人员对预算成本进行审核，确保建筑所有者有明确的所有权。显然，进行此类投资对建筑加以改造以降低能源消耗的呼声越来越高。Berkeley市已经计划在长期内提高支持该项目的预算。

　　其他城市已经开展的一系列“绿色”行动也展示在它们的网站主页上。例如Toronto城启动了“环境门户”，就环境变化问题出台了十多个政策，发行了相关的出版物，召开了各种会议。2008年该市将70万美元用于可更新能源项目，其中大约10万美元用于建筑物的屋顶花园，太阳能板和太阳能水暖系统，另外有2.5万美元用于支持社区提髙公园的森林覆被率，及支持与社区一同工作的地方组织召开规划会议，讨论修建自行车道等各种能够在小范围街区采取的行动。Toronto城已经将2009年度的“栖居绿色Toronto”项目预算提髙到了220万美元。

　　大城市的市长们也会聚在一起讨论在地方层次上能够采取的减排行动，但是形成联合行动还需要更多的努力。2005年10月，来自18个大城市的代表相聚在伦敦，探讨能够在市政层次展开的行动措施；重新审视了需要修改的城市政策，包括购买政策；同时探索了鼓励用于气候友好的技术的投资渠道。市长们也讨论了伦敦市出台的在早7点到晚6点高峰期市内行驶车辆征收8英镑拥堵费的政策影响。2008年10月，这一聚会与克林顿气候计划一起成立了40国集团气候变化领袖小组，共同致力于在每个城市的减排行动，以期达到甚至超过《京东议定书》的目标。2007年5月，40国集团大城市气候变化峰会召开，交流减排政策，宣布将拨付50亿美元用于克林顿气候计划倡导的全球建筑能效提高项目。一个类似的机制，由日本京都市长于2005年12月倡导成立的世界气候变化市长委员会，也已经开始采取行动。目前，该委员会有来自世界各个地区的20个成员国加入。

　　根据世界许多城市的报告表明，其他一些地区层次上的努力也从整体上促进了新能源生产，减少了机动车的数量。例如菲律宾的Sorsogon，厄瓜多尔的Esmeraldas，莫桑比克的Maputo，乌干达的Kampala等城市，都在联合国发展账户资助的气候变化行动的支持下，开展了各自的行动（UN-Habitat，2008）。

　　本文不可能列举所有的活动，但可以此作为未来研究的方向。然而，重要的是许多地方政府和社区组织都已经认识到了地方层次上的活动是碳排放的重要来源，需要在地方层次上采取行动加以解决。当然更高层次的努力也非常必要。

　　(二）美国各州的项目

　　加利福尼亚州是世界第12大温室气体排放地区，其排放量与整个澳大利亚相当。同时该州也是美国在应对气候变化方面政策的先行者之一（Engel，2006）。例如该州在2006年通过了全球变暖解决解决法案，确定了通过要求大型工厂，包括石油和天然气提纯设施等大幅减排等措施，到2020年实现该州减排25%的目标。加利福尼亚州大气资源委员会负责开展以市场为基础的碳贮存和碳贸易项目，来实现要求的减排目标。

　　2008年，科罗拉多州通过了州府法案08-1350并作为法律生效，促使地方政府能够在州内颁布与Berkeley市FIRST项目类似的政策。这一立法使科罗拉多州各个城市能够投资于建筑改造，设定了20年的偿还期，帮助贫困的物产所有者支付降低用于取暖的石油燃料及电力消耗所需的成本。2007年7月，佛罗里达州州长CharlieCristina召集全州政府、商业和科学界领袖共同探讨该州能够采取哪些行动以解决气候变化问题。会议最终形成了一些执行条令，设定了该州的减排目标，并提高了新建建筑物必须达到的能效标准。

　　各州之间也出台了联合政策。由东北部和中亚特兰大地区的10个州共同发起的区域温室气体行动（RGGI），计划到2018年将电力部门的C02排放量减少10%。RGGI是美国第一个以市场为基础的减排机制，通过拍卖排放许可和投资清洁能源、提供绿色就业岗位等手段，实现减排目标。第三次拍卖已于2009年3月18日成功举行。

　　(三）欧洲的努力

　　欧洲的努力整合了来自地方、国家和该地区三个层次上的行动。欧盟排放贸易机制（EU-ETS）旨在降低欧盟国家实现到2012年实现减排8%的《京都议定书》目标的经济成本。大约10000个来自发电、钢铁、玻璃、制砖和制陶产业的大型工厂参与了这一机制，不过不包括运输部门。这些工厂的管理者们每年获得年度排放额度，如果该额度没有用完，剩余的部分可以卖给额度不足的其他人。由欧洲环境署（EEA）发布的官方数据表明：2005年，签订《京都议定书》的欧盟成员国能够在1990年的基础上实现C02减排2%;而根据预测，到2010年，温室气体排放将在2004年的基础上继续减少（EEA，2006）。

　　虽然已经取得了如此的成就，但疑虑仍未消除（即使是美国的RGGI也受到质疑）：一些能源密集的部门可能会转移到气候变化相关政策较为宽松甚至仍未出台类似政策的地区去。

　　接下来，我们将回到在低于全球的层次上为规避大规模气候变化而采取的行动可能产生的渗漏问题上，讨论在不同的层次上组织开展行动存在的问题及各种可能性。

　　大规模政府通常能更好应对集体行动？

　　虽然许多政策讨论都常常认为由于地方和区域层次上努力远远不足，有必要出台应对气候变化问题的全球方案，然而这些分析很少真正注意到大规模组织在出台有效的资源政策时所面临的问题。在承认借助全球层次是解决气候变化的唯一路径之前，至少应当反省一下大规模组织在矫正集体行动问题时采取的“一刀切”政策。认为地方行动无法解决公共部门问题的假设，会采取各种政策手段，将地方公共服务的责任赋予政府组织，而规模过于庞大、又常常缺乏资源的政府组织会被这些责任压得喘不过气来。

　　当前这种将提供公共产品和公共池塘资源的责任完全推给地区、国家或国际政府的做法，使地方官员和市民无法获得解决千差万别的地方性问题的权力。丹麦渔业管理和海岸社区发展研究所的研究主任DougWilson最近回顾了欧盟渔业政策的变化，认为许多大规模组织采取的渔业政策都导致了严重的后果。由于国际机构在有效规范远洋捕捞方面的能力不足，联合国海洋法大会将国际海洋的大约1/3划分给单个的国家（联合国，1982）。专属经济海域(EEZ）沿海洋和沿海国家的边界向外扩张200海里，以避免过度捕捞。然而，许多国家政府都对捕鱼队进行补贴，从而提高了对远洋捕捞的需求，使更多的渔区面临过度捕捞的危险（Walters，1986）。由于国家政府制定的捕捞方案显得相对粗糙，致使水产资源统计的不精确性（Wilson，2002）。

　　以加拿大的渔业与海洋部为例，该部门曾制定了一个针对大西洋鳕鱼的恢复计划，随后科学家们认为该计划漏洞百出（Harris,1990）。20世纪80年代末，Newfoundland的本地鳕鱼捕捞人指出了严峻的问题，预测在短期内鳕鱼存量将会急剧下降，然而加拿大政府置若罔闻，固执己见。到1992年，鳕鱼存量下降，加拿大政府暂停了在该国水域的一切捕捞活动。当地渔村为此付出了巨大的代价。然而，它们曾相对有效应对过历史上类似的情况（Finlayson，1994；Finlayson和McCay，1998）。

　　其他大规模政府组织就渔业限额进行科学决策的能力也受到质疑。2007年欧盟曾无视国际海洋捕捞协会（ICES）的警告，针对波罗的海鳕鱼出台捕捞限额。当时，ICES曾建议欧盟在允许任何捕捞活动之前先休渔一整年(Burton，2006）。在海洋渔业方面，对大规模组织科学决策制定和实施能力的信心最终破灭。而海洋渔业资源即便不能称之为全球性资源，至少也跨越了国家的界限。

　　就连《京都议定书》核准的清洁发展机制（CDM）的实施方式，包括一些CDM进程也受到质疑。CDM进程本应以“绿色能源生产”取代碳排放能源生产的过程。其运作方式大体是这样的：如果一个发展中国家决定放弃建设增加温室气体排放的火电厂，决定建立更加“碳友好”的风力发电设施，该国可以以经核证的减排量买卖协议（CER）形式申请贷款，将CER卖给希望购买《京都议定书》批准的CER的工业化国家（Lohmarm，2008）。出售CER获得的收入原则上应该用于建设成本更高而碳耗量更低的风力发电设施。

　　这一看似完美、灵活的操作系统也存在问题，即其中的博弈（Sovacool和Brown，2009）。在数千个正在进行的CDM项目中，仅有300个得到了联合国的认可。而大多数CDM项目会产生三氟甲烷，这种温室气体并非源自交通运输或发电，而是来自冰箱的使用。三氟甲烷是一种需要避免排放的、利润极高的温室气体。正如Sovacool和Brown(2009）所指出的，CDM促使三氟甲烷减排过于有利可图。

　　其他一些CDM进程致力于减少毁林带来的碳排放。然而，到底什么才是毁林呢？在美国西部，公共官员们一直未能就哪一种火灾可以算作“毁林”达成共识。在小规模林火高发的森林生态系统中，这种小规模的林火可能会有利于避免大规模火灾的发生（Covington，2000；Fule等，2004；Odion和Hanson，2006）。

　　例如，加利福尼亚州气候行动登记专案认为，虽然间伐能够降低发生大规模火灾烧毁全部林木的风险，然而一切森林间伐都会导致向大气的碳排放，声称“如果同一片森林没有间伐却发生了大火，那么因为火灾不会引发CO2排放，总的碳含量仍然会降低”（Hurteau等，2008）。科学家们批评这种碳核算方法过于“一刀切”，没有考虑各个生态系统的多元性，可能会制裁有助于森林生态系统恢复的行动，而非制裁毁林行为（同上）。Boyd(2009）指出：“通过集中控制和全球蓝图来解决这个问题，只能加剧长期的脆弱性”。

　　2007年巴厘回合谈判将降低来自毁林和森林退化的碳排放（REDD）纳入《京都议定书》核准的行动范围。毫无疑问，必须承认森林生态系统蕴含了大量的碳，采伐林木或将森林转为其他用途，确实会导致二氧化碳排放，与电力生产无异。正因为如此，接受REDD有充足的科学基础。然而，如何设计REDD项目，以使新项目不要导致进一步的渗漏却是个问题。此外，通过支持乡土人民对森林生态系统的管理，确保他们的权利至少得到应有的保护或进一步的增强，也已经成为不同层次上社会活动家的普遍观点。在发展中国家，要想在扩大林地面积的同时实现这一目标，经济成本不高却充满了困难。就这一计划的辩论仍未停止，只有很少的项目能够切实开展，并对可能性和风险加以严格评估(O'Sullivan，2008；Streck等，2008；Corbera和Brown，2008）。

　　本节中所描述的大规模政府部门在气候变化及其他环境问题上问题百出的政策，并不意味着需要出台针对气候变化的全球性政策。笔者试图在一定程度上扭转政策文献中就将全球方案视为应对气候问题的根本战略的广泛关注。在小规模私人部门和小规模政府组织所采取的政策方面，有太多批评的声音，认为最终的解决方案一定要走向全球。然而针对环境政策机制的研究则再次表明：创新的、实际的、高效的政策可以在任何层次上加以实践，正如同气候变化的灾难会发生在每个层次上一样。应对复杂的环境问题，会使各个层次上的科学家和决策者们“疲于学习”（Oppenheimer等，2008）。指望一个单一的“解决方案”可能会比方案本身更成问题（Pritchett和Woolcock，2003）。所以，最重要的是必须承认设计与复杂的环境过程相关的政策是个巨大的挑战，试图在单一层次上解决这个问题未免过于天真。

　　气候变化领域已经人满为患了吗？

　　针对目前减排行动的另一个批评是：在不同的层次上已经有太多的项目和活动，这个体系混乱不堪。毋庸置疑，目前很多行动确实存在问题，其中一些问题确实来源于缺乏有效的国际政策。另外，一些旨在从整体上减少温室气体排放的目标可能确实存在问题，包括效率低下、成本过高，以及没能使真正对降低气候变化威胁感兴趣的人受益，却使以最小成本实现项目目标的“淘金者”得到机会。

　　然而从整体来看，在“碳存贮与碳贸易”途径的拥护者与征收排放税的支持者之间，就如何达成一个全球方案仍存在很大的分歧。甚至就如何分配大规模政策拨付的资金，意见也未能统一。无论如何，在短期内建立一个有效率、有效力、公平性的全球减排体系的可能性微乎其微。鉴于气候变化威胁的严峻性，仅仅坐等全球方案而放弃在多维层次上的政策努力，显然是不明智的。

　　如上文所述，温室气体减排并非只会带来全球维度的利益。相反，这些利益会在不同的层次上得以体现——从家庭到全球。因此，在等待全球政策变化时，由于低于全球层次的减排努力，各个层次上开展的项目也会带来哪怕一丁点的减排效果。徒劳的等待只能不断增加温室气体的浓度，并提高排放的速度。虽然目前气候专家们仍未就避免灾难所需的减排量达成一致，但至少在世界的某些地区，减排量正在不断提高，也为其他地区做出了表率，启示它们应当如何行动，而这些行动又具有怎样的价值。追踪CO2排放的新技术也正在开发（Normille，2009），将有助于评估未来政策的绩效。

　　目前，最重要的是我们需要重新审视阻碍控制温室气体排放的主要因素。认识问题对于采取解决问题的行动而言至关重要。而提及最多的问题依次是：渗漏、政策不一致、搭便车和认证不足。

　　(一）渗漏

　　在亚洲各国各类减排项目中，最常提到的问题之一就是渗漏。在低于全球的层次上，政策可能会产生两种类型的渗漏：区位渗漏和市场渗漏（Ebeling，2008）。由于X地的气候变化项目，导致原本在X地开展的活动转移到Y地，就产生了区位渗漏。如上文所述，欧盟的减排努力可能会在某些情况下仅仅是简单地将欧洲化学工厂的排放转移到某一发展中国家的某地而已。于是生产成本虽然降低了，化学制品生产中，以及将制成品运输到欧洲地区所产生的碳排放却没有减少（Chomitz，2002）。类似地，由于REDD项目规划种树而被迫搬迁的农民可能会砍伐迁人地的林木，除非他们在项目启动后数年内能够得到补偿，并对他们的行动加以监测。

　　市场渗漏是指由于限制林木采伐而产生的价格结构变化。当这些限制减少林木和其他林产品采伐量的时候，就会刺激这些产品的价格上涨。在通常情况下，高价格会刺激其他地区农产品和林产品的密集生产，而导致更多的毁林行为。“如果情况不妙，特别是土地利用管制不严时，高价格就会造成以木材生产或农业种植为目的的皆伐，从而降低气候变化缓解项目的净收益”（Ebeling，2008）。

　　(二）政策不一致

　　与渗漏问题密切相关的，是政策不一致问题。由于各地政策不同，希望采用新技术以实现减排的工厂可能会面对高昂的成本。由于现有的技术更加符合政策规定，新技术的市场也十分有限，可能会阻碍投资。

　　(三）搭便车

　　只要个体和组织采取的行动能够惠及更大的群体，都存在参与者无需任何贡献而从其他人的努力中搭便车的风险。在不同的层次上，特别是在发展中国家，许多政府和私人企业的温室气体排放量正在不断增加，而没有任何相应的减排政策。这是一个严峻的问题。与此同时，针对谁增加了大气中的温室气体含量，谁就应该在未来为此承担更多责任的辩论中，可能有一些人正是采取了搭便车的策略。

　　(四）认证不充分

　　对于任何层次上为减排项目加以奖励的政策而言，都需要合格的技术人才，来确认特定时间实际的减排量。这就催生了“全球资讯专家”这一新兴产业。许多咨询专家确实受过良好的培训，然而资格认证也为某些并不合格的人创造了机会，从“认证博弈”中获取利益。Sovacool和Brown(2009）在随机选择了93个CDM项目进行调査后，“发现在许多案例中，受雇于CER的咨询专家要么并不具备必要的知识，要么过度劳累，要么不听指挥，要么只花很少的时间在评估上”。

　　(五）我们学到了什么？

　　针对地方和国家层次的减排努力是否会损害国际行动，或者国际行动是否会带来额外的成本而非受益的辩论愈加激烈，却未能达成共识。我们必须承认：①导致气候变化原因的复杂性；②在一个迅速变化的世界里掌握气候变化的原因和影响的挑战性；③旨在减排的各种政策可能会导致机会主义者表面减排，实际却无实质进展，或更糟地带来排放量的增加；④如果资金能够用于政策实验成本收益的监测评估，那么这些大量的资源为政策实验提供了机会；⑤在任何层次上的所有政策都会犯错，但是如果不去试验和犯错，就永远无法学习。

　　认识到气候变化问题的复杂性，以及就人类行为导致气候变化达成共识，促使我们承认没有理由等待全球层次的有效政策的建立。相对于全球努力而言，建立一个解决气候变化问题的多中心路径，以实现在多层次上的获益，鼓励在各个层次上的政策实验和学习，显得更加重要。

　　解决气候变化问题的多中心路径

　　笔者选择“多中心”一词作为本文的标题，即使这一名词尚未用于任何气侯变化的分析中。在Indiana大学政策理论与政策分析工作组的同事们用数年时间形成了这一路径，用于在城市地区集体行动问题的分析，该问题的特征是在多维层次上最好地提供各种公共产品和服务。由于减排会在各个层次上产生多种利益，那么在气候变化问题中应用多中心路径就非常实用。接下来简要回顾一下多中心路径的来源。

　　20世纪50年代，美国和欧洲的大都会地区的大、中、小各级政府组织同时管理饱受批评。学者们认为管理非常混乱。Vincent Ostrom，Charles Tiebout和Robert Warren在1961年撰写了《大都会地区的政府组织：理论调查》，试图使学者们认识到对“市场”和“政府”做简单的二元划分并非是研究公共经济的最佳途径。“市场”通常由许多大、中、小规模的公司构成，如果联合起来形成垄断，市场的效率就会消失。

　　在经济学界有许多关于所有能力加于单一组织的教训，虽然这些教训并不一定都源于公共部门对市场经济的分析。在美国丰富的公共部门发展传统中，作者们提醒读者将公共部门看作一个多中心的系统，而不是单中心的统治集团。随后，Vincent Ostrom(1999）将多中心秩序定义为“在一个各要素相互独立的规则体系中，许多要素都能够互相调整形成领导权”的秩序。展开针对公共部门的这种讨论，使我们能够分析和测量多元结构的系统在供应和生产不同的公共产品中的表现。

　　多中心论的早期著作促使了其后30年间针对城市地区一种主要公共产品(即在大都会地区提供公共安全）治理的激烈讨论。在针对城市地区的研究中，多中心路径的基本假设是：

　　♦在生产机制和影响范围方面，公共产品和服务并不相同；

　　♦相对于大都会地区之间，在小规模组织中，政策更倾向于内部的同质性；

　　♦居住在有着多元司法机构地区的市民有机会通过观察和听说其他司法机构如何处理问题，而更了解一个司法机构的表现；

　　♦在大都会地区存在城市产品和服务的生产者，使民选官员能够更有效地选择供应商；

　　♦有着不同的规模和组织范围的多元司法机构，使市民和官员在公共产品生产和提供方面有更多选择，从而去更好地利用科技，推动经济，避免经济不规模，以及提髙绩效；

　　♦必须参与竞争的生产者更有可能寻求创新技术，鼓励有效的团队生产，与市民开展合作，以及提高自身绩效（V.Ostrom,2008a,2008b；E.Ostrom,Parks,和Whitaker，1978）。

　　多中心的大都会地区也会减少投机行为。当然没有任何制度安排能够在公共产品提供和生产中，完全消除投机现象。使市民能够形成小规模的集体消费组织，能够促进面对面的讨论和达成共识。而大规模的集体消费组织会减少逃避税负的行为和搭便车现象。大规模组织也会有效地应对有规模效益的城市公共产品和服务，实现真正的规模效益。

　　读者可能会问，多中心路径与全球公共产品分析的相关性是什么？首先，在研究大都会地区公共产品和服务的提供和生产时，认为只有最大规模才相关的理论假设，与目前在研究全球公共产品时，认为只有单一维度才相关的理论假设相同。大量经验证据表明，大规模组织是大都会地区有效治理的组成部分，然而中小规模组织也不可或缺。从建议通过单一的政府组织来解决全球集体行动问题中，能够得到的重要教训就是：认真反思的必要性，和承认小规模效益的重要作用。

　　如上文所述，减排的利益并非只存在于全球层次，在不同层次上的各种活动会带来不同层次上的影响。甚至家庭层次也会从中获益。骑车而非开车会改善家庭成员的健康状况；投资于建筑改造、重建，安装太阳能板等，能够降低家庭和企业在取暖和用电上的开支，并得到长期的回报。

　　此外，大量针对集体行动的经验研究一再确认，互信和互惠是提高集体行动可能性的核心要素。如果在全球层次上施行单一的气候变化政策，那么要提高市民和企业的信心，使他们采取与遥远距离之外的市民和企业相同的行动就尤为困难。当参与者担心自己承担成本而他人搭了便车时，就会更关注监测减排的过程，而不是积极地促进减排。监测是个重要问题。

　　(一）多元监测策略

　　在集体行动的参与者中，现有的互信和互惠程度不足以带来长期的成功。特别是当未曾面对的新问题出现时尤为如此。必须以各种方式推行规则，实现系统的可持续。然而问题是在改革启动时，究竟如何推行制度却常常被忽视:正在进行的研究表明资源领域也是如此（Gibson等，2000；Ostrom和Na-gendra，2006）。在改善另一个大规模的公共产品（即生物多样性）时，海外资助者的案桌甚至是一国首都的“共管公园”努力会被某一地区的非法采伐轻度破坏，许多人赞成推行政策对于在长期内实现资源可持续而言非常必要，但谁应当负责监测却存在争议(Brunner等，2001；Wells和Brandon，1992）。仅仅雇佣连边界都不清楚的几个警卫或聘请当地人都未能成功。

　　一些得以持续的资源管理案例选择了自己的监测者来向所有者负责，或者就是所有者自身，去监测资源情况和收获活动。通过为本地监测者设立了官方得职位，他们没有坐等本地的社区规范来制裁违规者。是社区创造了正式职位。在一些系统中，使用者轮流担当这一职位，于是每个人都有义务进行检测，在另一些系统中，所有参与者都出资共同雇佣监测者。

　　国际林业资源和制度（IFRI）的一项针对12个国家178个森林使用者群体的森林状况的研究中，Gibson、WiUiams和Ostrom(2005）发现本地监测的程度各有不同。该研究发现的指标之一是本地监测者和制裁违规者的频率。作者们分析了这一变量对所有者评估森林状况的影响，也分析了社会资本的影响、使用者群体对森林资源的依赖程度和他们是否正式地组织起来。分析结果是本地群体的定期监测比其他3个变量对森林状况的改善更加重要。无论社会资本存量、森林依赖程度和组织程度如何，定期监测和制裁与森林状况改善呈现出更显著的统计相关性（Hayes和Ostrom，2005；Coleman，2009）。Chhatre和Agrawal(2009）刚刚完成一项针对地方法自治和森林所有权如何密切影响碳贮存的经验研究。

　　美国一些地方组织正在寻求通过本地监测体系减少能源消费，结果反映在消费者的账单上。以Sacramento市区为例，在尝试各种手段，包括节能设备补贴之后，找到了有效的方式。在6个月后，设备公司进行了初步评估，表明“消费者能源使用下降2%”（同上）。在家庭和组织之间开展不同形式的竞赛，反馈谁在节能方面最具成效，也是减排的有效策略，可以应用于大学校园、小城市、工厂等。

　　心理学研究发现在社会情境中与资源利用相关的主要问题确实会影响行动。Schultz等（2007）和Mumford(2007）的研究表明相对于强调事实证据的信息而言，包括了社会行为偏好在内的信息更能够有效地改变行为方式。如“本宾馆X%的客人参与毛巾回收”，比告之参与回收能节省的水量更能促进旅客的参与。

　　(二）复杂多维的系统以应对复杂多维的问题

　　在市民和公共官员中，认识到气候变化的威胁还是近来的事。鉴于就谁引起了气候变化问题，谁应该对此负责仍然争论不休，不能期望在短期内建立起一个有效的多中心体系。但考虑到形成全球方案的缓慢和冲突，在各个层次上形成有效的节能方式仍然十分重要。

　　此外，降低大气中CO2含量的策略之一是出台保护生态系统服务的更有效政策，特别是碳固定相关政策。然而，开发有效的适应性项目需要选择合适的区域，同时制定规划，保留另一些地区，吸引针对动植物和技术基础设施的投资（Michel，2009）。这就要求投资于科学建模（Nelson等，2009）。最近在应用地理信息系统和采用生物物理知识追踪生态系统变化等方面的突破，为制定更慎重的生态系统改善规划提供了所需的工具（Daily等，2009）。然而这些模型需要在多层次和多元决策机构中应用，才能对各个层次给予关注，选择适用于特定层次上改善碳固定的政策。

　　由于应对气候变化问题的复杂多变，不存在实现减排的“最优”方案。然而大幅减排是必要的。多中心路径的优势在于能够鼓励不同层次上的实验，制定在某一类生态系统中评估特定策略成本收益的评估方法，并与在其他生态系统中得到的结果加以比较。个人承诺减少排放是应对气候变化的重要途径。在中小规模的治理组织中能够更有效地做出这种承诺，建立彼此信任，共同承担责任，并通过信息网络和监测与所有的层次联系起来。

　　(来源：世界银行官方网站）

 

　　减少贫困的气候交易—世界银行的作用

　　Axel Michaelowa, Katharina Michaelowa

　　摘要：世界银行在减缓气候变化中发挥着越来越重要的作用。尽管世界银行的减贫目标及其为发展中国家新兴商业活动铺平道路的能力给其行为提供了辩护，但评论家仍指责世界银行是“气候变化市场的竞争者”和“私人市场上的不公平竞争者”。截至2010年5月，在《京都议定书》的清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism,CDM）下注册的项目已超过2000个，这为我们进行计量分析，比较世界银行与其他参与者——主要是私人参与者提供了可能。分析结果显示，几乎没有CDM项目具有明显的扶贫效果。不过，与其他CDM项目相比，世界银行的项目相对更倾向于在贫穷国家开展。但是在这些国家中，世界银行没有提出明显的益贫目标，而是倾向于实施商业上最具吸引力的项目。另外，也没有证据显示，世界银行在市场完全可运行时逐步取消其行动，这与其自称是碳市场上的开拓者和催化剂的角色不符。

　　关键词：清洁发展机制；世界银行；气候变化政策；碳市场；减贫；资源配置；竞争；政治经济；接受者需求和捐助者利益

一、 引言

　　1970年，环境目标第一次被世界银行正式接纳。迫于非政府组织(NGOs）与成员国政府，尤其是美国政府的压力，世界银行于上世纪80年代末，90年代初重新设置了其环境目标（Nielson和Tierney，2003，2005；Gutner2005a,b）。1992年里约峰会之后，世界银行意识到政治与环境之间的关系，抓住机遇将自己定位成该领域，尤其是国际气候政策的核心参与者。世界银行成立了全球环境基金（GEF）并成为受托人，保证了其对GEF显著的影响力。从2000年至今，世界银行积极致力于开发《京都议定书》的市场机制项目，建立了一系列不同名目的信托基金，以促进工业化国家的政府和私营企业获得主要来自发展中国家的排放信贷（World Bank，2009）。此外，2008年世界银行建立了气候投资基金（CIF），并把它作为“绿色通道”将捐助资金输送到发展中国家以帮助他们适应和缓解气候变化，部分资金用于尚未被现有市场机制覆盖的目标领域，例如防止毁林。2010年12月，世界银行又被委任管理由《联合国气候变化框架公约》（UXFCCC）建立的绿色气候基金的金融资产。根据世界银行的网页信息，2009年国际复兴开发银行（IBRD）的国家援助或伙伴战略超过74%是“应对气候变化有关的问题”（World Bank 2010a,p.2）。

　　如何评价世界银行融资减缓气候变化的作用一直存在争议。批评者认为，一方面，世界银行发放了大量的贷款来推动排放大量温室气体的项目，例如矿石燃料的开采和燃煤电厂；另一方面，世界银行又从其管理的“收拾残局”的信托基金收取高额的费用（Redman，2008；Bank Information Center，2009）。由于有关文章已经充分揭示了世界银行在环境目标上的表里不一（见Weaver，2009）。本文将集中于以上批评中的第二个方面，即世界银行的活动与私人竞争者的重复。更具体地说，我们将研究以下几个问题：世界银行在总体运行良好的碳市场上的职责应该是什么？世界银行是否打算专门关注私人市场忽略的领域？或者世界银行所做的大量外部性行为是否可以为其角色辩解？

　　世界银行通过两种手段使其参与合理化：以减贫目标为核心的行动，打开吸引更多私人商业活动市场的能力（World Bank，2003）。世界银行致力于为发展中国家提供可持续发展和减少贫困的有效支持。在碳融资中，世界银行的作用是促进全球碳减排市场的形成，在填补那些被忽视的领域和产生有利于市场参与者的外部性方面发挥着作用。

　　我们利用2000个项目的数据对以上世界银行的宣称进行评估。这些项目是截至2010年5月，在《京都议定书》清洁发展机制（CDM）下的注册项目。这些数据能够将世界银行的行为与其他参与者——主要是私人参与者的行为进行比较。在比较中，我们关注不同类型项目的期望收益以及东道国选择上的贫困国家导向。通过追踪世界银行的活动，我们也尝试判断世界银行是否确实在市场发展中起到开拓作用，吸纳私人部门而不是排挤私人部门。为了考察商业利润，我们进一步考虑了预期核证减排量（CERs）与项目规模相关的指标。

　　本文区分了世界银行活动的不同目标（商业或关于贫困），涉及的援助配置文献与援助者利益与受援者需求相关。本文第一部分将比较世界银行与碳市场其他参与者的CDM项目选择。当然，碳交易的背景与传统“接受者需求与捐助者利益”的背景有很大的不同。特别在这个领域，世界银行并不仅仅作为一个“捐助者”。在本文的第二部分，我们将分析世界银行在碳市场上所扮演的真正角色，并指出在多大程度上，其可以或者不可以被认为是该领域私人企业的竞争者。第三部分将从理论上探讨“需求和利益”的修正模型，并在第四部分进行实证检验。第五部分得出结论，并为世界银行角色的调整提出政策建议。

二、 世界银行在碳融资中的作用

　　为提高减缓气候变化的效率，20世纪90年代初产生了建立全球碳信用市场的设想，这一设想从1995年开始进入测试阶段。1997年《京都协议书》对5场机制进行了整合。明确的、国际公认的发展中国家参与的碳融资机制直到2003年才生效，世界银行很早之前就在这一全新的、具有发展潜力的领域树立了自己的主要参与者地位。

　　1999年，早在CDM正式协议诞生之前，还处于试验的中期阶段时，世界银行就成立了原型碳基金（PCF），作为引导发达国家基金进入发展中国家缓解气候变化项目的初始投资。2002—2003年，世界银行进一步成立了荷兰清洁发展机制基金、意大利碳基金、社区发展碳基金和生物碳基金，随后成立了西班牙碳基金（2004）、丹麦碳基金（2007）和伞形碳基金（2009）。这些基金或者是针对特定工业化国家的公共和私人实体的信托基金，或者是针对具体项目类型开放的世界银行基金。同时，世界银行在不包括发展中国家的碳市场上也非常活跃。2010年5月，世界银行管理了全球96个碳融资基金中的11个（Alberola和Stephen,2010）。这些基金的总金额为16亿欧元，几乎是该市场中总需求的1/6。

　　除了接受市场机制，世界银行还管理基金创造核证减排量，有效地利用发展援助补充碳基金的活动。发展援助被用于融资能力建设，从而推动了CDM项目的发展。发展融资同样也被用于现存市场机制尚未覆盖的领域。

　　最后，世界银行也直接作为市场供给和需求双方的项目开发者、中间人以及咨询者，与市场上越来越具有经验的国内以及国际咨询公司进行竞争。这导致世界银行CDM基金投资回报增加，并且加强了世界银行同时作为基金经理、CDM顾问以及项目开发者在市场上的地位。此外，作为传统，世界银行常常开展具有高补贴的能力建设与信息分享项目。

　　在CDM的咨询和项目开发领域，世界银行同样与私人企业竞争，这种直接或间接的补贴是否会导致不公平竞争再一次出现？在最初阶段，这些工作人员与其他世界银行员工支付工资的方式一样，即从银行的贷款利率差中支付，而不是通过特定的外部资金。另外，行政成本上的信息显示，世界银行工作成本并不低于私人公司（见表1）。为了对表1中呈现的行政成本进行比较，我们对世界银行碳融资部门和在证券市场上市的私人CDM项目开发者的年报进行了深度研究。该比较显示，即使PCF事实上并不是单独开发项目，且没有承担项目获得启动和运行的组织负担，其单位项目的成本仍然高于私人企业。即使比较单位CER的成本，PCF的优势也因为有更大的项目平均CER数目而受到限制。

　　表1 参与CDM/JI的不同实体的行政费用



　　总之，我们认为世界银行已经成为一个能吸引大量私人公司的市场主要参与者。但是，世界银行与发展中国家政府存在传统援助关系，并能够结合碳融资和发展援助来支持其活动，因而比其他竞争者更具优势。

　　世界银行参与活动的经济理由之一是实现规模经济。为此，世界银行可能是最具竞争优势的、最好的市场参与者，因为它具备相关领域的知识和展开大范围活动的能力。这样的规模经济最终甚至可能导致自然垄断。但是，表1中所呈现的行政成本并不支持这一论述，而且私人企业已经成功进入该市场。最后，如果世界银行有天然的竞争优势，就没有必要补贴，这也将有利于使竞争建立在纯粹的商业基础之上。

　　需要指出的是，与其他环境干预措施不同，碳市场上的行动并没有直接的环境外部性。它们并不直接带来全球减排。《京都议定书》中的碳市场机制仅仅支持工业化国家去寻找一种有效的成本——收益方式，以达成它们的国际协定目标。因此，在任何方面，碳融资本身都没有公共物品的特征。

　　与此相应，我们必须按照一种更加复杂的逻辑来看待外部性之间可能存在的潜在联系，事实上，这种联系确实与我们的讨论相关。关于这点，世界银行提到的目标包括如下几点（World Bank,2003，p.19；World Bank.2009a,p.3;WorldBank,2010b;Lecocq,2003）：

　　•支持完善《京都议定书》现有的以项目为基础的市场机制，以及今后可能的附加部分的市场发展，这包括创建、试点、能力建设、边干边学、经验教育的宣传和普遍的需求供给刺激等几个阶段。显然，在这种情况下，正外部性并不会因任何个人减排项目而产生，而将会通过运作良好的市场实现，这个市场将降低所有参与者的成本，并有可能调动政治支持来实现未来更加宏伟的减排目标。世界银行的既定目标将为这一发展做出贡献。

　　•重点关注发展方面和碳融资中的益贫目标。这意味着深入到特别贫困的国家及其内部社区，同时也意味着，在选择项目类型时，要选择既能带来相对较高发展收益，同时也有潜在减排可能性的项目。

　　•再者，产生潜在外部性的并不是个人项目的减排潜力。争论认为，与一般的减贫目标相关的是项目而非市场，假设CDM能解决贫困问题，但不能向市场参与者提供个人收益，从一般的福利观点来看，将CDM项目和益贫目标结合的潜力可能没有得到充分的挖掘。

　　从这个角度来看，与发展中国家政府的事先接触，甚至和发展资金交叉补贴将可能为各方带来好处。事实上，这对建立市场，并保证需求和供给领域中广泛的参与（使其包括来自最贫困的国家和地区参与者）至关重要。现在看来，世界银行建立新市场，完善治理机制，尽早实施许多项目的努力，是这些目标的顺理成章的结果，而不是一种获取市场力量的不正当企图。此外，发展导向的项目与用在贫困国家、社区的资金相结合，显然是世界银行日常减贫任务的一部分。

　　下面，我们将试图评估，世界银行在碳市场上的活动在什么程度上，被强大的贫困导向和产生新市场的目标所推动？或者是被世界银行自身的商业利益所驱动？

三、 是出于接受者需要还是出于世界银行自身的利益

　　上述讨论直接表明，在世界银行的碳融资问题上，有一个“需要和利益”的框架。银行自身的辩解均表明，世界银行的动机是“接受者的需求”。因此我们首先从需求的角度考察这个问题。

　　发展中国家有额外的资源需求，且国家越穷，需求越大。这至少与20世纪70年代以来对受援者——需求文献的标准论点一致。然而，近期有分析表明，国家发展水平的标准讨论尚未得到普遍认可，一些发展中大国的崛起成为当今主要但非唯一推动力量（Simmer，2010）。这是因为，在一个中等收入的发展中国家中，比如中国，可能有很多穷人，但我们仍希望国家在既定资源的基础上，自行解决内部分配问题。

　　同时，如果资源的确流向了更富有的国家.我们仍对最终确切流向感兴趣。实际上，如果它们流向了中国相对贫困的地区，而不是相对富裕地区，则显然会给人们留下了一个关于世界银行贫困导向的不同印象。因此，我们将尽可能考虑国家的贫困水平以及地方的贫困水平。以效率为导向的碳融资对贫困国家或地区的投资表明，接受者的需要推动了CDM项目的选择。

　　此外，选择发展友好型的CDM项目是以需求为基本导向的。虽然CDM项目的最基本目标是减缓气候变化，但是A.Michaelowa和K.Michaelowa认为，这种效果与CDM东道国是不相关的，在世界上任何其他地区减少相同的排放将产生同样的效果。对当地而言，最相关的是项目的内容，这可能取决于项目的类型，例如，生物质能炉的推广改造和太阳能灶的推广，通常被认为是非常有利于穷人和发展友好型的项目，这类项目可以大大提高家庭成员，尤其是妇女的健康状况，还能减少碳排放。相反，涉及停止工业废气（HFC23和N20）排放的项目通常没有额外的发展益处，因为它们仅要求在燃烧这些气体的工厂中安排一个或两个工程师进行监督。

　　最后，关于世界银行在首创多功能市场中的作用存在着较大争议。无论是从发明创新方法来减缓气候变化（这也最终会使贫困国家受益），还是从贫困国家获得额外收入来源的需求角度来看，碳市场的发展都可以被解释为与接受者需要相一致的举措。正如我们所见，在这方面，世界银行在市场上的早期参与并不明显。它可能带有建立市场的目的，也可能是为了最大化世界银行自身在市场运营程序和参与者方面的权力，以便在市场机制完全可自行运转时占据一个有利的初始竞争地位。

　　然而，如果发展市场和推动私人市场参与，而非挤出私人市场的参与确实是世界银行的主要目的，我们应会看到，进入市场的私人参与者数量上升时世界银行活动的减少。世界银行自己承认，碳市场现在已经“成熟”（World Bank,2010c）。在CDM背景下，这表明我们应该看到世界银行活动的减少。

　　总的来说，如果世界银行确实对发展中国家的需要有特别敏锐的反应，它应该：①在特别贫困的国家或贫困地区选择CDM项目；②选择专门的发展导向型项目；③随着时间的推移减少它的活动。

　　作为CDM项目的购买者，或是为工业化投资国家利益服务的项目推广者和管理者，世界银行的利益视角重点关注于商业利益。一般来说，这可能将间接地与职员扩充或者资源扩展等目标相联系。如果世界银行增加业务范围力求收入增加和收入来源多样化，试图表现为一个非常成功的经纪人并从发达国家吸引最大投资量，它将寻求利润最大的项目。这首先与所期望的每年颁发的CERs相关，也与《京都议定书》（2012）所确定的计入总体的CERs相关。CERs的数量一般与投资的资金数量成正比。

　　因此，我们得出结论：一般情况下，如果世界银行以获取利益为动机采取行动，它将倾向于关注带来相对大批CERs的项目。

　　我们现在定义了世界银行活动的需求潜在指标或以利益为基础的导向。值得注意的是，在初始捐助者利益与受援者需求对比模型中，这二者并非是互斥的。这些与援助相关模型的典型结果表明，捐助者是同时兼顾自身利益与受援者的需求。下面我们将研究在多大程度上，这一模型也将适用于世界银行在碳融资问题上的活动，我们就需求导向是否可以被视为充足的理由来证明世界银行在主要的私人市场上的特殊角色，并就此问题展开讨论。

　　由于在碳市场上的活动是在强加的特定约束下发生的（例如在UNFCCC规章和管理之下限定的项目选择），我们不能在不考虑其他市场参与者的条件下评估世界银行的项目决策。相反，我们将通过与其他市场参与者的选择直接比较，思考世界银行是如何选择它自身的CDM投资组合的。

四、 实证研究

　　为了检验需求和利益对世界银行项目选择的相关性，我们采用了联合国环境规划署里索中心提供的CDM数据库。该数据包括截止于2010年5月所有2171个登记的CDM项目的详细信息。我们将这些信息和CDM项目东道国的收入水平数据合并分析。

　　因变量为1、0虚拟变量，若世界银行是一个有信用的买家，则值为1，否则为0。通过将世界银行看作一个有信用的买家，并从CDM的数据库中进行筛选，我们建立起这个因变量。另一个非常复杂的问题是为项目类型的发展质量设定指标。如果项目为人们带来了直接利益，比如减少能源服务的开支，或提供了间接的益处，如减少废弃物处理的负面影响，则项目的发展质量被看做是高的。注意，整个项目质量指数以广义的项目类型价值和更详细的子类别乘数计算，最低价值为0(没有发展关联性，或甚至可能有负效益），最高为4(有很强的发展关联性）。

　　由于因变量是二元的，这种方法因为二元响应模型（Logit或probit）未观测到的异质性和异方差而存在不稳定（Greene，2002）。也就是说，如果我们真的需要稳健性估计来获取对我们的标准误差的正确估计，整个模型从开始就是错误的。因此，我们还需要建立一个线性概率模型作为附加的稳健性检验，与结果进行比较。

　　(一)在贫困国家和贫困地区选择CDM项目

　　通常的文献一般对CDM对贫困带来的直接积极影响持怀疑态度。无论从相对抽象的视角（Michaelowa和Michaelowa，2007；Olsen，2007），还是一些详细的国别案例研究（Sirohi，2007），都对这个问题进行了讨论。

　　通过对更多近期数据的分析，我们得出了相似的结论。如果我们将CDM从一般用途中抽象出来，作为减轻全球变暖的工具，显然可以认为它对穷人影响更大，但是到目前为止，CDM似乎并没有专门的益贫导向。考察从CDM投资中受益的地区，我们注意到，低收入国家很少被覆盖于其中。与对外直接投资相似，CDM将流向更发达的发展中国家。表2展示了截至2010年5月所有项目在低收入国家、中低收入国家、中高收入国家和高收入国家的分配。后一类自然受制于《京都议定书》中所规定的“CDM仅限于发展中国家”的规定。表2还比较了世界银行项目与其他项目。

　　表2 CDM项目与东道国家收入水平



　　世界银行和其他项目最初都在中高收入国家实行。总体来说，只有约2%的CDM项目在低收入国家中实行。然而，世界银行在低收入国家的项目份额（7.7%）以及在中低国家的项目份额（32.3%）确实高于平均值。此外，其他项目在高收入国家中存在，而世界银行在高收入国家中却没有项目。

　　如果我们采用更具体的次国家视角，世界银行整体看起来相对不那么乐观。表3展示了3个实行CDM的国家——中国、印度、巴西的项目区域分布情况。在这三个国家中，虽然项目总体的数量都很大，但是在印度和巴西登记的世界银行项目只有少数几个，因此在地区分配层面上，对世界银行和其他参与者的比较只对中国的案例研究有意义。

　　表3 东道国内部的CDM项目和收入水平



　　在中国，世界银行在经济相对发达地区有着较高的项目份额。在印度的少数几个项目被平等地分配在各地区，而在巴西，3个项目中的2个也在更为富裕的省份。通过比较，无论是只从中国内部还是从总体上看，非世界银行项目在不同地区间的开展都更为平均。

　　因此，虽然与其他CDM项目的推广者和购买者相比，世界银行倾向于在贫困国家选择更多的项目，但这并不意味着在国家内部关注贫困地区。

　　与描述性分析结果一致，在多元回归模型中，一国人均GDP的系数为负，从而证实了世界银行在贫困国家中的项目相对更多。然而，边际效益是极小的（参见表4）。事实上，即使在边际效益最高的模型中（线性模型，回归方程4），人均GDP每增长1000美元，世界银行项目减少的概率仅下降0.5%(与其他CDM项目相比）。在没有引入中国、印度和巴西东道国虚拟变量时，人均GDP变量并不显著。但值得注意的是，在这三个特别具有投资吸引力的国家中，世界银行的项目确实较少。如果某个项目是这三国中的，那么它将有1%到9%的可能性是世界银行的项目（取决于国家和具体情况）。

　　表4 世界银行项目特征



　　a.于Logit模型，该表显示边际效应（平均）。对于虚拟变量.结果是从0到1离散变量。　　注：所有回归的因变量是一个表示世界银行项目虚拟变量。

　　b.如Tomz等人建议的对小概率事件进行调整.与Logit回归的结果几乎是一致的。

　　然而，在地区水平上选择活动时，世界银行并没有表现出高于其他CDM购买者的益贫倾向。包括多个回归方程的多元回归结果并没有证明，世界银行在一个国家内部具有益贫的导向，这再一次证实了描述性分析的结果。

　　(二)发展导向型项目的选择

　　贫困，或更普遍的说，发展导向，也可以建立在项目类型的选择上。对CDM现存项目不同类别（以及子类别）的仔细考虑，带来了一种印象，就是只有少数项目真正满足了极端贫困者要求。当然，改造后的生物质能炉或太阳能灶可以提高他们的健康状况，但只有很少的项目（2和5）是这种类型，也许是因为它们是小型项目，交易成本很高，所以从商业角度看，并不具有很强的投资吸引力。然而，有一些明显有利于发展的项目，并没有专门瞄准穷人，而是普遍提高城市人口的生活条件。在这种类别中，有煤矿瓦斯和通风瓦斯(26个项目）、堆制肥料（37个项目）以及垃圾填埋发电厂（72个项目），这些项目或者提高了煤矿的安全性，或者改善对固体垃圾的管理。其他相关的常见项目类型，如再造林或水项目，是否会表现得有利于可持续发展，取决于我们不可直接获知的项目细节。

　　世界银行在选择项目类型方面做得相对较好，至少具有获得发展收益的潜力。这是回归方程1中发展质量指数显著为正的原因。但是，世界银行和其他项目购买者的区别并不很大，而且主要由于垃圾处理和再造林项目份额大。由于我们无法评估所有项目的细节，因此不得不依赖相对粗糖的项目分类，我们也考虑对所谓“黄金标准”的更深入评估。这一评估试图对满足发展的可持续性标准（如具有积极社会和就业效应的项目）的CDM项目贴上标签，将碳市场发展方向引向发展友好型。

　　如果世界银行也关注可持续发展，那么我们应该期望它设有许多该方面的项目。然而，到2010年5月，只有一项世界银行项目（洪都拉斯的水电项目，于2004年提交审定）获得了“黄金标准”标签。同时，59个非世界银行项目获得了这一标签。世界银行在所有项目中的份额并不显著多于其他机构。这与世界银行促进市场工具创新的努力相矛盾。

　　(三)活动随着时间减少

　　以上的讨论引导我们考虑一个普遍的问题：世界银行对其建立市场和引入私人活动而非排挤私人活动的目标是否严肃？如上文已经提到的，一种看待这个问题的方式是考虑随着时间的推移，世界银行活动的发展，如果其目标是建立市场，那么世界银行应该在市场运作良好时减少它的活动。事实上，表4中提交日期的负系数表明，世界银行早期的CDM项目比最近提交的项目更具有代表性。每100天中，世界银行项目在总项目中的份额减少0.3%。回归4中的年度模型系数进一步表明，与基年2003年相比，世界银行的活动在随后1年里较多，于2004年9月后变少。

　　然而，这种效果并没有任何系统性的趋势，并且远不足以表明世界银行在考虑撤出市场。此外，效果可能是被大量私人市场参与者的出现驱动的，而不是世界银行项目的减少驱动的。世界银行活动随着时间的实际减少，只能以绝对数量衡量。

　　不幸的是，自2007年以来，许多项目虽已提交验证，但没有得到注册，这一事实导致近年注册项目的普遍减少，从而不能反映市场活动减少的真实情况。因此，我们采用了世界银行提交的所有CDM项目的年度统计，这份统计中包括了所有在UNEP里索中心的项目数据库中能查明的项目，不管是否注册了。

　　图1显示了2006年以来，世界银行在提交的CDM项目方面紧紧跟随总体市场项目普遍增加的趋势。在2005—2006年间，项目有一定的减少，2009年又恢复到2005年水平。故我们无法找到世界银行活动逐渐停止的证据。





　　图1 随着时间的发展所有CDM项目提交的数量

　　注：左边的纵坐标轴是世界银行项目数量，右边纵坐标是非世界银行项目数量。此图考虑所有提交的CDM项目，无论它们注册与否。

　　作为稳健性的检验，随着时间的发展也被认为是项目的不同子类别。可以看出，世界银行在整体上没有减少CDM活动，而是把这些活动转移到私人市场参与者不愿意转移的领域中去了。至少对于注册项目，现有数据没有表现出减少的趋势。

　　(四)具有商业吸引力的项目的选择

　　最后，让我们来考虑世界银行是否喜欢具有商业吸引力的项目。如上文提到，商业吸引力很大程度上是由一个项目可产生的CER数量决定的。能够产生很多CER的项目尤其有利润。

　　表5 基于预期CER的项目规模（年度至2012年）



　　表5提供了由世界银行项目产生的CER与非世界银行项目产生的CER项目的比较，平均而言，世界银行明显地倾向于选择更有商业利润的项目。这一区别不是由一些大项目驱动的，但是可以从项目分布的分位数中看出。不仅可以观察到直到计入期结束时产生的CER，还可以观察到年度CER。　　注：a.CO2计；b.2012年以后开始的项目。

　　这种观测结果与我们的回归分析结果一致。控制提交日期、类型和地点等所有其他特征，CER的数量保持与世界银行的项目正相关。在线性概率模型中，项目规模增加1000吨二氧化碳导致该项目是世界银行项目的概率增加2%。在Logit模型中，边际效应（平均）更小，但是整体上更加明显。我们的结论是，至少就这个标准而言，世界银行项目选择的利润导向绝不会比其他碳市场参与者弱。

五、 结论

　　总而言之，我们对截至2010年5月，在《京都议定书》中CDM下注册的项目分析表明，世界银行在碳市场上的活动既受到东道主国的需求驱动，也被世界银行自身的利益所驱动，世界银行在这里代表国际复兴开发银行及其碳金融部门。

　　与其他机构（主要是私人部门）相比较，世界银行更加关注贫穷国家和对可持续发展影响更大的项目。然而，根据估算系数，这些效果作用相当小。此外，没有证据表明，世界银行在中等收入国家有益贫的倾向。而且，世界银行只有一个项目具有可持续发展的“黄金标准”标签。如果世界银行的项目果真比其他项目更具发展导向，可以预料，它应该更加频繁地进行外部评估。

　　随着时间的推移，我们没有发现当其他参与者在市场中变得活跃时，世界银行项目数量的减少。这与世界银行宣称的只发挥催化剂作用、帮助建立市场，而不在市场上与私人公司竞争的说法有点不一致。由于世界银行仍像以前一样保持活跃，仍是一个竞争者，它有高水准的信息，同捐助国政府有优先关系，还有可能利用发展资金来补贴碳市场的一些活动（如商业碳市场事务）。世界银行可能刚开始对市场开发产生积极影响，但今天看来，它似乎用它来获取商业利益。这也与世界银行选择一些最具有商业吸引力的项目，挤出其他市场参与者的观察结果相一致。

　　总体上，可得证据清晰地表明了世界银行在碳市场中的矛盾角色。世界银行通过CDM对市场发展和减贫产生的影响，是否足够为其作为买家和卖家的顾问、项目开发者、多边信任基金管理者等多种角色辩护？目前尚无定论。从减贫的视角来看，令人不安的是，区域分布与国家层面情况不相符合。此外，更多要求增加直接和间接补贴程度的透明度，以评估世界银行是否符合现有的正外部性（尽管有限），抑或是否导致市场扭曲？至少，使世界银行多种角色活动更加透明化是可取的。另外，世界银行如果很重视其领先地位和催化作用，我们应很快看到它在CDM领域中活动明显地减少，并且它会转向一些在其新的基金框架下的活动，这些活动能覆盖那些还不能获得碳信用的地区。最后，作为市场发展友好型碳交易市场机制创新的推动者，世界银行应该利用，甚至积极支持把“黄金标准”作为高质量CDM的标签。

（来源：Rev Int Organ DOI，2011年2月23日）

 

第三部分

减贫实践

　　饥饿人口减半：通过“独特业务”

　　实现千年发展目标中的首个目标

　　樊胜根

一、 概述

　　2000年，世界各国领导人设定了在1990—2015年使饥饿人口减半的目标。这个相当适中的目标是千年发展目标中第一方面的一部分内容，也就是贫困人口减半、实现充分就业的目标。然而，实现饥饿人口减半所做的努力已经偏离了方向，离既定目标越来越远。按常规方式难以实现2015年饥饿人口减半的目标，因此需要采取“独特业务”（businessasunusual）的方法，即需要采取更明智的、更有创新性的、更加有针对性的、成本一效益更高的方法来减少饥饿人口。这种新发展方式包含以下五个要素：

　　(一)投资于两个核心部门：农业和社会保障

　　减少发展中国家贫困和饥饿人口的首要步骤就是要投资于农业和农村发展。世界上大多数贫困和饥饿人口都生活在非洲和亚洲的农村地区，他们依靠农业维持生计，但很多发展中国家对农业投资持续不足。通过对非洲和亚洲的研究表明，投资于农业研究和农业推广对农业生产率的提高和减贫有较大的影响，而且投资于农村基础设施也能带来更大的收益。

　　营养和健康方面的社会保障性投资对于改善最贫困人口的生活状况非常关键。尽管决策者越来越认识到社会保障性支出的重要性，但瞄准最贫困人口、饥饿家庭以及提高生产能力的生产性

　　安全网络项目仍然很少。

　　(二)引入新的参与者

　　在全球化进程中，包括私营部门、慈善机构、新兴经济捐助者在内的新成员，对于减少发展中国家的饥饿人口发挥着重要的作用。但是这些发展伙伴所带来的机遇并没有被充分利用。例如，如果予以适当的激励，私营部门就能够提供解决饥饿状况的有效和可持续的投资和创新机制。然而，很多国家的私人企业缺乏激励机制，缺乏良好的经营环境，产权不明晰。新兴捐助国在提供发展援助方面发挥着越来越重要的作用，但它们尚未完全被融入全球粮食安全议程中。

　　(三)采取国家主导、自下而上的方法

　　适合当地发展的实际、高效、可持续的政策有助于最大限度地利用全球进程、外部发展援助对当地的影响。而所有这些方法都越来越需要国家来主导。成功的改革不仅是国家主导型的，而且也是一个由穷人驱动的、基于地方需求的发展进程。同时，一些如气候变化、贸易、疾病控制等问题都必须置于全球性视角，单个国家的任务就是把这些全球性的问题融入本国的发展战略中。

　　(四)根据试点和试验经验来制定政策

　　试验性项目和试点性策略对于制定决策有较大的参考价值，因为这些项目和策略能够为政策制定者提供相关政策在被大范围实施前的一些信息。试点经验也能够提高改革的成功性，因为大范围推广成功的试点项目而舍弃不成功的项目。采用这种方法，政策制定者要允许对试点项目进行客观监测，并迅速把成功经验应用到大规模的改革中。这些转变能够创造一个有效的环境，在这个环境中，政策在大规模推广前能够被反复实验、测试、调整、再试验。

　　(五)严格履行承诺

　　全球、区域以及国家等各级决策者已经对加强粮食安全做出政策和投资承诺，但是，这些承诺往往难以兑现。例如，2003年非洲各国领导人承诺，2008年政府将拿出10%的公共预算用于农业部门。但是，2007年的数据表明，仅仅少数国家达到了10%的承诺目标。在全球、区域以及国家层面必须要有强大的制度支持，严格的管理来保证这些财政承诺的实现，实时监督，透明公开也是必不可少的。

　　(六)扩大“独特业务”

　　尽管某些“独特业务”的方法在一些国家已经取得了成功，但是仍然需要扩大“独特业务”的应用规模，使其延伸到其他国家，对解决全球饥饿问题发挥其真正的作用。从较大范围来看，全球粮食管理体系自身也需要改革，以便能够更好地发挥作用。这些改革包括：①改善现存的体制，创建粮食和农业的综合性机制；②就农业、粮食和营养问题建立政府对政府（Government-to-rnment）的决策机制；③明确私营部门和公民社会等新参与者在全球粮食体系中的作用，与国家政府一起参与建立新的国际机构和国际协议，或者对原有的国际机构和国际协议进行改组。随着新兴经济体主导作用的发挥，将以上三方面结合在一起是非常必要的。

　　最后，尽管全球和各个国家扮演的角色不同，但重要的是要将两者结合起协同作战，共同战胜贫困和饥饿。全球和国家之间的相互问责制有助于履行承诺，按计划完成目标。

二、 正在走向错误的方向

　　2000年，世界各国领导人聚集在一起，共同设定了改善最贫困人口生活状况的目标。他们提出，1990—2015年将使贫困人口减半，这个相当适中的目标是千年发展目标第一个方面的一部分内容，也就是贫困人口减半、实现充分就业的目标。然而，为实现饥饿人口减半所做的努力已经偏离了方向，离既定目标越来越远。按常规方式难以实现2015年饥饿人口减半的目标。

　　过去几十年在减少饥饿人口方面所取得的进展令人失望。尽管从全球范围看，饥饿人口所占比重有所下降，但是饥饿人口的绝对数却增加了，2009年增加到10亿多，大多数的饥饿人口生活在南亚和撒哈拉以南非洲地区。饥饿比贫困更普遍，收入增加并没有带来家庭所有成员营养的提高。如果这种趋势继续发展，全球粮食安全将进一步恶化，与实现千年发展目标中的饥饿人口减半的任务差距更大（图1）。





　　图1 饥饿人数（1990—2010年）

　　注：深色虚线表示，按照1990~2009年实际推算的饥饿人口趋势，浅色虚线表示如果要实现贫困人口减半的千年发展目标，饥饿人口需要减少的趋势。

　　资料来源：粮农组织，2009年及作者计算。

　　如果实现饥饿千年发展目标还有希望.未来几年必须加快发展进程。从全球范围来看，要达到饥饿减半这个目标，2009—2015年营养不良人口要减少4.36亿，或者说每年减少7300万。但是饥饿千年发展目标的设定还应与每个国家的实际情况相适应。饥饿人口最多的国家如孟加拉、刚果、印度、印度尼西亚和巴基斯坦的减贫进程要更快。此外，即使2015年能够实现饥饿千年发展目标，发展中国家将仍然有6亿人处于饥饿状态。全球性数字也掩盖了国家间的差异。例如，人口众多的中国对减少全球饥饿人口做出了突出的贡献。但是，很多非洲和南亚国家仍然承受着较高的饥饿率。我们的最终目标是要消除全球性饥饿一这是人类的道德责任。

三、 日益复杂的工作

　　减少饥饿人口变得越来越困难。粮食安全越来越依赖如能源、贸易、金融等非农因素。导致2007—2008年粮食价格猛涨的因素（如石油价格高涨，生物燃料产品增加，为保护国内粮食储备而对出口的限制等）还将持续很长时间。农业与能源部门间的新联系、权衡以及竞争将持续存在，石油价格在2010年第一季度创造了19个月以来的新高，并将仍然处于高价位且价格不稳定状态；生物燃料产品产量尽管增速不大，但持续增加；致使全球谷物贸易萎缩的一些新的出口限制越来越多。随着一些国家，如中国、印度、美国的粮食需求减少和供给增加，全球粮食价格已经从最高点跌落，但仍然很高。撒哈拉以南非洲的一些国家，如布隆迪、刚果、卢旺达，2009年粮食价格增加了一倍（WorldBank，2010）。

　　受金融危机的影响，贸易融资和农业信贷仍没有恢复到危机前的水平，给农业特别是小规模农户带来了巨大压力。随着危机感的减弱，粮食援助，社会安全网和一揽子刺激措施的减少，脆弱性群体的粮食安全和小规模农户的生产力可能会受到更大的威胁。

　　展望未来，全世界的农民将要提供更多的食物，来养活更多的人口。到2050年，世界人口预计将达到90亿，而增长的人口主要来自城市地区和发展中国家（FAO，2009）。城市人口的增长速度预计将超过总人口的增长速度，2007—2050年城市人口将翻一番（UN，2007）。从农村向城市迁移的大量人口以及高收入群体不仅增加了食物需求数量，而且他们向追求质量、食物多样性以及食物构成转变。城市人口的食物消费正在转向高价值的产品如肉食、奶类、水果、蔬菜（Gulati等，2007；Pingali，2007）。此外，消费者对加工食品和方便食品有更多的需求，并且越来越关注食品质量和食品安全问题(Swinnen，2007）。

　　人口增长也将带来用水和用地的压力。例如，2000—2050年，仅仅因为人口增加，世界人均可利用水将减少1/3(Rosegrant等，2009）。气候变化，气温升高并且多变难以预测，干旱和洪涝灾害多发，这些将对自然资源和粮食安全带来更大的压力。最令人担忧的是，如果这些严重性没有得到缓解，2050年由于气候变化将导致2500多万儿童营养不良（Nelson等，2009）。

　　面临的这些新压力会给最贫困人群以及饥饿人口等最脆弱群体的粮食安全带来额外的负担，他们是典型的被社会排斥的群体，他们没有资产，生活在偏远的农村，难以获得公路、市场、教育和健康服务（VonBraun，Hill，和Pandya-Lorch，2009）。为了提高世界上最脆弱人群的生活状况，需要采取新的、多样化的紧急措施。

四、 战胜饥饿的新方法——“独特业务”

　　为了削减贫困和饥饿，已经制定了许多相关的政策，签署了许多协议。确切地来讲，这些新方法已经取得了一些成效。但是不断增长的饥饿人口表明，当前所采取的方式难以完成减贫和减少饥饿人口的任务。常规方式难以完成千年发展目标中的饥饿目标。我们所需要的是所谓的“独特的方式”，即一个更明智、更创新、更有针对性、成本收益更高的方式来减少饥饿。表1列示了这种新方法的构成要素。尽管该方式中的某些部分已经在一些国家取得了成功，但我们仍需要在其他国家推广使用，以实现“独特业务”对减少全球饥饿人口所产生的影响。

　　表1 常规方式与“独特业务”比较



　　(一)投资于两个核心领域：农业和社会保障部门

　　大量研究指出，减少发展中国家贫困和饥饿的首要措施是投资于农业和农村发展（Diao et al.，2007；World Bank，2007）。世界上大多数穷人和饥饿人口都生活在非洲和亚洲的农村地区，他们依靠农业维持生计，数以百万计的贫困农民为了在已经退化的、规模狭小的、远离市场的土地上提高产出而苦苦挣扎。这些土地产出率低，难以满足他们生存所需的食物。对农业部门持续性的投资会给贫困农民带来意想不到的好效果，为他们提供诸如优质种子、低价化肥、灌溉等投入品，建设连接市场的基础设施。但是很多发展中国家对农业投资持续不足，拥有大量贫困人口的南亚和撒哈拉以南非洲地区，政府对农业的投资低于东亚（图2）。





　　图2 农业支出占农业GDP的比例（1980—2005年）

　　资料来源：根据IMF数据计算。

　　通过对非洲和亚洲的研究表明，投资于农业研究和农业推广，对提高农业生产率和减少贫困有较大的影响。2000年，中国每增加1万元（约1200美元）的农业科研投入，就能使11个农民脱贫（Fan,Zhang,和Zhang，2004）。1999年，乌干达每增加100万先令（约920美元）的农业科研投资，就能使58人脱贫（Fan and Chan-Kang 2005）。在埃塞俄比亚，一项农业推广投资使贫困人口减少了9.8%，并且使消费增加了7%以上（Dercon等，2009）。

　　农村基础设施投资能带来更大的收益。例如，印度20世纪60—90年代大力投资于农村基础设施建设，贫困人数持续稳定下降。事实表明，20世纪90年代，印度每增加100万卢比的农村道路投资，就能使881人脱贫，每增加100万卢比的农业科研投入，就能使436个农民脱贫（Fan,Gulati和Thorat，2008）。

　　除了增加农业投入，加大对关注营养和健康方面的社会保障性投入对改善最贫困人口的生活状况也是至关重要的。尽管决策者越来越意识到社会保障支出的重要性，但是瞄准最贫困和饥饿家庭的有效安全网项目仍然很少（Coady和Fan，2008）。有证据表明，社会保障性项目也会受到高管理成本、腐败、极度不协调且重复投资项目的影响，也就是说，政府花了钱但并没有取得预想的效果（Coady和Fan，2008）。

　　然而，现在已经有一些成功的案例。有针对性的大规模瞄准穷人的项目，如墨西哥的有条件现金转移项目（PROGRESA）不仅是一项强有力的减贫工具，而且在增加健康、营养和儿童教育方面发挥了巨大作用。PROGRESA项目致力于开发贫困家庭的人力资本，将教育、健康、营养干预纳入一个综合性的体系中。现金转移项目的条件是确保正常的入学率以及定期地健康检测。对PROGRESA项目的评估表明，该项目使受益者的贫困恶化程度减少了45%(Skoufias，2005)，平均热量摄人量增加了7%，减少了儿童发育不良的概率。在尼加拉瓜，有条件现金转移项目使发育不良的儿童减少了5.5%(Maluccio和Flores，2005）。

　　更重要的是，一些跨部门合作项目对减少贫困恶性循环、粮食安全、营养不良以及疫病有显著的影响。农业对营养和健康有重要的影响作用，反过来，营养和健康也影响农业生产率和农业增长。然而，单个部门各自为政的独立工作，没有发挥潜在的协作效用。最近一个成功的跨部门协作的案例是埃塞俄比亚的生产性安全网项目，该项目是粮食安全项目的一部分，同时也得到了其他补充性干预措施的支持。巴西的经济增长和公平导向的公共政策，如全面的卫生保健政策、教育、供水、卫生，对儿童营养不良有重要影响，1974—2007年，巴西儿童营养不良比例从37%下降到了7%(Monteiro等，2010）。

　　(二)引入新的参与者

　　在全球发展中，私营部门、慈善组织、新兴经济体等新的参与者为缓解发展中国家饥饿状况扮演了重要角色。但是，这些发展伙伴所带来的机遇并没有被充分利用。例如，如果予以适当的激励，私营部门就能够提供解决饥饿状况的有效和可持续的投资和创新机制。然而，很多国家的私人企业缺乏激励机制，缺乏良好的经营环境，产权不明晰。此外，许多企业继续从事短期的慈善活动，以履行企业社会责任。将发展中国家融入全球价值链中的超越慈善事业和广义的商业发展行为的推动力正在缓慢出现。

　　然而，一些前景看好的私营部门参与的模式正在出现。新的商业模式正在将小农户更好地融入高价值市场中。在加纳、肯尼亚、马拉维、马里、尼日利亚、坦桑尼亚和赞比亚，农产品交易商的出现使得小农户获得如高产良种、化肥以及技术等投入品更加便利（AGRA，2009）。印度的农村商业中心(India’s Rural Business Hubs)是由Panchayati Raj部和印度工业联合会(Confederation of Indian Industry）发起，是公私合伙的村务委员会，提供多种干预：提供技术，更好的农业投入品，培训以及与市场建立联系，并帮助农村企业家实现产品多样化，质量标准化，使用最新的包装材料（Confederation of Indian Industry，2010）。在非洲，一个新的公私合伙企业，即抵御长期饥饿商业联盟（Business Alliance against Chronic Hunger），通过强化价值链和对穷人的赋权来减少饥饿的发生。

　　在肯尼亚，当抵御长期饥饿商业联盟开始首次试点时，30多家私人企业成为该联盟的会员，并承诺会采取行动（BAACH2010）。另一种公私合营的伙伴关系是西非种子联盟（West Africa Seed Alliance），该联盥旨在建立一个可持续发展的商业种子产业，以确保小规模农民能够负担得起并且能够得到可信赖的高质量的种子（CNFA，2010）。虽然缺乏这些联盟能否产生影响的经验性数据，但是这些举措为私营部门的发展迈出了重要的一步。

　　在推动粮食安全的进程中，慈善组织变得越来越重要，因为他们甘愿为惠及穷人、支持社会企业家而承担风险。例如，比尔和梅林达盖茨基金会的倡议是帮助小农户摆脱饥饿和贫困的恶性循环，尤其关注女性农民。以发达国家为主的国际非政府组织（NGOs）在发展中国家开展工作，强调合作、创新、承担风险。在与当地非政府组织和政府合作时，海伦凯勒国际基金会在大规模改善营养状况方面已经做了不少工作。

　　以印度M.S.Swaminathan研究基金会为例的南方非政府组织，通过采用现代科技手段以及立足于基层的方法，促进了饥饿减少、贫困缓解、性别平等以及环境可持续发展（Lele和Gandhi，2009）。最大的南方非政府组织一孟加拉农村发展委员会（BRAC），已经开发了一个独一无二的、整体功能性的方法，通过为包括农村女性在内的穷人赋权而达到减贫的目的。该项目以村组织为核心为穷人提供社会支持和小额信贷服务。BRAC的社区卫生志愿者和农业技术推广人员与村组织一起工作，以增加项目的可及性和影响力（BRAC，2010）

　　新兴经济体在提供发展援助方面扮演了越来越重要的角色。非OECD发展援助委员会成员的十个国家：巴西、中国、印度、科威特、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其、阿拉伯联合酋长国、委内瑞拉，每个国家每年的援助额都超过了1亿美元（ECOSOC，2008）。2006年南南合作的援助额占援助总额的7.8%〜9.8%(ECOSOC，2008），并且有迹象表明，该比例在逐渐增大。据估计，中国对非洲的援助总额几乎翻了两番，从2001年的6.84亿美元增加到2009年的25亿美元(图3）。





　　图3 中国对非洲的援助（2001—2009年）

　　大部分的发展援助都超越了传统的援助形式，可以被认为是互惠互利的经济体和政治伙伴关系的一部分。这种援助与贸易促进、投资和技术援助紧密联系在一起。例如，中国对非洲农业的援助就是采用了将援助与诸如合资、合作、公司合营等的经济合作形式相结合的方法（Brautigam和Tang，2009）。

　　(三)采取国家主导的、自下而上的方法

　　国际援助方通过设定条件、施加结构调整性的改革，对低收入和中等收入国家制定发展战略有长期的影响。这些改革强调稳定、自由化和私有化，在20世纪80年代和90年代被世界银行不同程度地釆用（Rodrik，2004），但由于这些改革措施并不适合当地的实际情况，所以并没有带来预期的效果（Del-gado，1997）。在非洲，期待超越区域政策之外的改革既受到改革可能性的限制，又受到国家政策革新范围的制约（Ochieng，2007），因为许多外源性的改革措施遭到了当地政府的强烈抵制，并没有被完全接受。

　　此外，许多国家的改革是一个自上而下的改革，政府扮演着主导角色。政府的行动有时会导致利于精英发展而阻碍大众发展的政治结果。即使在民主社会中，尽管政府在制定政策时所起作用很小，但有时也会无法接受以政府为中心的改革方案（Iyoha，2008）。而在农业和农村发展战略的制定中，已经涵盖了广大参与者并且已经获得成功的国家，也很难将这个具有广泛群众基础性的改革转换为可行的国家政策（Resnick和Birner，2008）。

　　加强粮食安全的最大成功战略当属由国家推动或促进的国家主导型战略，例如从20世纪60年代中期到80年代中期的亚洲国家绿色革命战略，70年代后期到80年代中期的中国土地改革战略，以及从80年代后期到90年代中期越南集体农业退出战略。

　　印度的绿色革命是一项旨在提高粮食产量的综合性的政府战略。该项战略将补贴性投如品（如国际上现有的高产良种、化肥）的销售与基础设施投资(道路、灌溉）、土地改革、研究与开发性投资、农业推广以及营销政策干预等结合在一起。种植了国际农业研究中心开发的矮秆小麦，这是绿色革命成功的关键。但是适应印度当地的多变环境，投资于灌溉和化肥等所有这些措施都得到保证后，绿色革命才会产生显著的绩效。

　　在改革的整个过程中，印度政府发挥了积极作用，协调捐助者和投资伙伴间的关系。亚洲绿色革命的结果，使得营养不良人数在1975—1995年期间减少了1/3,而同一时期人口增长了60%(Hazell，2009）。

　　20世纪80年代后期越南政府解除了集体农业，将土地使用权转让给了农民，开放了农业市场，此外还进行了大规模的经济改革（KirkandNguyen，2009）。通过增加对农业投资的激励，1991—2000年越南农业增长率达到年均5%的水平。这项改革对贫困和营养不良人口的影响也是非常令人震惊的。1993—1998年，发育不良儿童所占比例由53%下降到了33%，贫困发生率也从1993年的58%下降到2002年29%。

　　这些革新战略的成功在很大程度上可以归因于非传统性措施，例如局部开放政策，对捐助者和外部投资者不做任何规定等（Rodrik，2004）。即使当国家政策受到严重的外部强加的改革的影响时，积极的非传统性措施也能发挥重大的作用（Ochieng，2007）。实际的、高效的、可持续的政策也要适应当地的环境，这样才能有助于政府最大化地利用全球发展对当地产生的影响，也才能获得最多的发展援助，所有这些越来越依赖于国家主导型计划的实施。近来非洲各国政府通过“非洲农业综合发展项目”（CAADP）制订出了非洲自有的以及非洲导向型的发展举措。其中18个国家签署了CAADP协议，这意味着国家农业政策、农业措施以及农业投资项目与CAADP的准则、发展核心以及发展目标相一致。

　　国家主导型的战略超越了政府行动。成功的改革不仅是国家驱动型的改革，也是当地自然环境与贫困人口在发展进程中成功驱动的改革。处于改革最基层的社区参与项目后提高了农业产量，强化了粮食安全。例如在萨赫勒地区旱地种植的集约化措施。在传统的农林业实践以及土壤和水资源的管理中，农民主导型的农业革新提高了300多万人的粮食安全水平（Reij,Tappan,和Smale，2009）。尝试在低洼坑以及石堤岸种植作物的举措使谷物产量增加了40%〜100%。

　　同时，一些诸如气候变化，贸易和疾病控制的问题，一定要放在全球层面加以考虑。单个国家的任务就是要将这些全球性的问题纳入自身的发展战略中。

　　(四)制定政策要依据试点和实践经验

　　一些国家高层决策者在执行经济政策时，不是经过详细的实地论证，而是建立在“专家经验判断”的基础上。很多改革，如后共产主义国家在转型期的改革，采取的是快速的、大规模的、“大爆炸”式的改革形式，改革结果喜忧参半。相反，试点项目和政策实验形式的方法，对提高决策者的决策水平有潜在的作用，因为这种方法可以让决策者在大范围推广这种政策前对其有所了解。实验方法能提高改革成功的概率，因为成功的试点项目被大规模推广，而失败的项目则被淘汰。但是这些以实验为基础的方法大部分要受到技术和科学创新的限制。实际上，即使在发展中国家开展了试点性实验，但对这些试点性项目也往往监管不善。或者即使试点成功了，也难以推广，难以在全国产生一定的影响(Simmons，Fajans，和Ghiron，2007）。

　　良好的实践经验对于如何制定改革方案，制定改革的先后顺序，以及如何在农业、农村基础设施、社会保障、保险、劳动力、税收政策等领域执行改革措施提供了依据。为成功应用这项实验性措施，政策制定者需要设定一个恰当的评估框架，从而更快地为地方经验创造一个政治和法律空间，培养其适应和转变的空间。另外，还需要对试点性实验进行公正的监测评估，大规模推广试点经验。所有这些变化能够为政策得以反复试验、检验、调整和再试验创造一个空间。包括中国在内的一些国家，从认真试点并迅速推广改革措施当中受益匪浅。

　　在农业、卫生、教育等领域，很难评估政策干预和其影响之间的因果关系。研究者已经开始对试验策略进行随机控制性实验，在不违背现实世界复杂性的前提下，了解试验性策略发挥了什么样的作用，没有发挥什么样的作用，其原因是什么等内容。随机控制性实验近年来主要应用于农业领域，例如，如何引导农民使用化肥（Duflo，Kremer,and Robinson, 2008a,b）。试验性实验也被用来解释为什么合同制农业有时是失败的，并找到帮助小农纳入开放市场的途径（Wu和Roe，2007）。从更大范围来说，实践依据有助于理解人们的行为偏好，从而改进政策设计意图。例如，对发展中国家个人在不确定状态下行为选择的研究，有助于制定更有效的政策干预措施，如农民保险。因为研究结果大多依赖于理论和经验性的统计假设，发展中国家的研究者和决策者的紧密合作对于将实践经验转化为相应的政策是至关重要的（Harrison,Humphrey,Verschoor,2009）。

　　(五)严格遵守承诺

　　全球、区域以及国家层面的决策者都做出了政策和投资承诺：保证粮食安全，但他们未能履行这些承诺。2003年，非洲国家元首承诺，到2008年将政府公共预算的10%投资于农业部门。但是，从2007年的数据来看，仅有少数几个国家达到了这个目标（图4）。很多国家仍没有及时做出政治或投资承诺以应对粮食危机和金融危机。从出现问题开始，决策者需要花很多年时间决定如何应对并采取相应的干预措施。





　　图4 农业支出占总支出的比重（％）

　　资料来源：Fan，OmilolaandLambert(2009).

　　2005年，在格伦伊格尔斯八国集团和千年发展目标5周年的首脑会议上，全球的捐助者做出承诺：将大幅度提高发展援助额。然而，最新预测表明，2010年援助经费不足额达180亿美元，主要受其影响的是非洲国家（OECD，2010）。2008年和2009年，各国首脑做出了新的、庄严的承诺，以应对粮食安全问题，紧随这些承诺之后，为了尽可能快地将这些承诺形成可操作性的措施，2010年4月又发起建立了一个新的多方捐助的信托基金，即全球农业和粮食安全计划。然而，正像过去一样，现在还没有全球性的机制来有效确保履行这些承诺，评估承诺的进程。

　　然而，资源性承诺以及执行的及时性，导致了有效政策的出台。为了应对全球粮食危机，一些国家迅速采取了综合性的政策措施和投资方案。例如，2007—2009年，印度在农业和社会保障领域的投资增加了37%，中国增加了67%(印度财政部，2009；中国政府网，2009）。此外，2007年印度政府成立了国家食物安全部，通过提高农业生产率和农业产量来保障粮食安全。此外，印度还扩大了安全保障网络，如农村就业保障方案。

　　在全球、区域和国家范围内，需要强大的制度和政府财政支持，及时、透明的监督机制增加了政府和捐赠者道德上的责任感，使他们能够履行承诺。最近的发达地区战略分析和知识支持系统（ReSAKSS），是国际农业研究顾问团和非洲区域经济共同体间的一项合作，履行非洲综合农业发展计划（CAADP）的功能。越来越多的国家采用ReSAKSS追踪CAADP的执行情况，关注公共支出，政策实施的效果，以及包容性政策对话。在全球层面上，2008年4月，联合国秘书长成立了应对全球粮食危机的高级特遣队，帮助国际组织对国家政府打击粮食不安全行为给予支持。到目前为止，特遣队已经协调了60多个国家的捐助，强化了33个国家的合作（联合国，2009）。

五、 扩大“独特业务”

　　饥饿人口不降反升，与实现千年发展目标中的减少饥饿的目标相比，世界面临着巨大的风险，10亿人仍然处于饥饿状态。而当前全球性和各国的具体行动都没有任何迹象表明，能够实现2015年饥饿人口减少到5.84亿的目标，更不用说完全消除饥饿人口。

　　为减少贫困和饥饿，全球、国家和地方政府需要遵循以下路线开展“独特业务”：加大对农业和社会保护的投资；在应对当前几个前沿问题上积极引入新的参与者；探索适合当地条件和当地环境的国家主导型和自下而上的发展模式；先试验再推广的政策推行模式；以及强大的责任感并履行承诺。一些国家运用这些方法在减贫和减少饥饿人口方面已经取得了成功的经验，他们的经验可为其他国家提供借鉴意义。

　　许多问题的解决必须跨越国界，置于全球性的视角来解决。这些问题包括气候变化、农业研究、疾病控制、贸易等方面。国际和地区仍需要继续努力减少饥饿人口，而全球粮食管理体制本身也需要改革。改革全球粮食管理体制的方案有：①改善现有的机构，创建有利于粮食和农业发展的综合性的管理机制；②在农业、粮食和营养方面建立“政府对政府（Government-to-Govern-ment）”的决策机制；③明确包含大量的、独立的基金会在内的私营部门和公民社会等新兴参与者在全球粮食系统中的作用，与国家政府一起参与新的、重大的国际机构和国际协议的建立与改组（VonBraun和Islam，2008）。随着巴西、中国、印度等新兴经济体主导作用的发挥，将以上三个方案结合在一起，对于解决全球粮食安全中现存的以及即将面临的挑战是非常必要的。

　　虽然全球和各国的参与者在应对贫困和饥饿方面发挥的作用不同，但是协作一致、共同努力是非常重要的。例如他们应该积极寻找措施协调捐助者和受援国之间的关系，彼此应相互配合而不是相互竞争。

　　全球和国家两大集团间的相互问责制有利于追踪计划的实施情况。仅仅关注在2015年实现千年发展目标中的消除饥饿目标是非常困难的，更不用说彻底消除贫困人口。粮食危机将饥饿问题推向了全球议程，而危机末期却又常常很少关注营养不良人口所处的困境。各国和国际部门应相互监督，遵守承诺，共同努力，采取“独特业务”尽可能地减少饥饿和贫困规模，因为一旦将饥饿人口减少一半，实现千年发展目标中的第一个目标也就完成了一半。

　(注：本文发表于IFPRI网站上，2010年6月）

 

　　全球社会保障体系的覆盖范围

　　WendyWalker DavidHal,Sechaba

一、 社会保障体系覆盖范围的概念和测量

　　社会保障体系的每一个种类所覆盖的范围都是一个多维概念，至少包括以下三个要素：

　　•范围。它是以某个国家公民能够利用的社会保障体系分支的范围（值域）和类型来衡量。在劳动力市场中处于不同地位的人群，享受到的社会保障范围也可能不同。因此，在评估社会保障范围时必须充分考虑到这点。

　　•程度。这通常是指社会保障覆盖的人员占全部人口或目标人群的百分比(按照性别、年龄、劳动力市场状况进行分类）。它是以社会保障体系的每个具体分支进行衡量。

　　•水平。指社会保障的某个具体分支的覆盖充分性。比如，我们可以通过已有的现金福利水平对其进行测量。这种测量既可以是绝对的，也可能与一些基准值相关，如以前收入、平均收入、贫困线等等。在社会医疗保障方面，它可以测出现有财政保障机制所覆盖的医疗成本，并且还可以通过提供的服务质量来衡量其覆盖水平。社会医疗保障在具体覆盖层面上涉及到服务和药物的可用性，以及实际拥有的医疗设施、健康的劳动力（医疗人员）、设备。

　　在衡量所有上述三个覆盖维度的时候，我们要区分开法律覆盖（或法定覆盖）和有效覆盖。如果现有的法律规定有这样一个

　　群体应被纳入社会保险安全体系（社会保障体系具体分支之一的

　　社会保险的覆盖范围），或者在某种情况下可以获得特殊补助津贴，那么这部分人群就被认为是法律覆盖人群。例如，只有年龄在65岁以上的老年人才可以领取养老金，只有收入低于一定标准的人才能够获得低收入补助金，只有生病的人才能够享受国民医疗保健服务。另一方面，我们可以通过以下指标来衡量有效覆盖率：某一具体分支的社会保险的实际缴费人数；所有65岁以上居民中实际领取养老金的人数；所有失业者或者生活水平低于贫困线的居民中获得各类补助金的人数。有效覆盖不同于法律覆盖，其覆盖率往往较低。这在很大程度上是由于在实施法律规定的过程中出现了各种各样的管理问题和资金缺口，比如，社会医疗保健就是如此。

　　(一)法律覆盖

　　法律覆盖范围的估计通常衡量的是社会保障体系的分支数量。根据现行的法律规定，其衡量指标是覆盖的人口量或者特定人群数。国际劳工组织第102号公约涵盖的社会保障体系共9个分支的列表，可以拿来作为参考。

　　法律覆盖程度的估计，不仅需要得到国家立法分支机构制定的法定方案所覆盖人群的相关信息，也需要全国范围内可以量化覆盖人群的数据信息。社会保障体系某具体分支的法律覆盖率的程度指的是法律覆盖的预计人数与相应的雇员总人数（即拿工资和薪金的工人）、从业人员总数（包括雇员和个体经营者）、经济活动人口总数（包括或不包括家属）以及全国人口总数的各种比率。例如，由于第102号公约允许批准国可以通过社会保险、普遍福利或者经济状况调査的方式来提供社会保障覆盖，那么就有多种选择用来满足覆盖程度的最低要求，具体如下：①限定雇员的不同类别，至少占到雇员总数的50%；②限定经济活动人口的不同类别，至少占到居民总数的20%；③因意外事故而低于最低生活标准的人群。

　　社会保障体系具体分支的法律覆盖率的水平通常是以受益率（现金收益）或替代率作为测量受益人具体收益的指标。例如，第102号公约针对七个分支提出了现金收益的最低替换率。它规定了这样的最低利率应该适用于一个定义为“标准”并符合条件的受益人，还要保证至少对那些收入达到一定标准的候保人规定选择级别。

　　(二)有效覆盖

　　有效覆盖的测量值应该反映法律规定在实施过程中的真实情况。有效覆盖不同于法律覆盖，其覆盖率往往较低。这是因为法律规定在执行过程中常出现偏差，或者立法文本中的政策也常被误解。

　　一个国家有效覆盖范围的测量值能够反映出该国家社会保障体系的分支数量。而相关的立法也确保了这些分支去真正地实施社会保障。也就是说，通过上述所有分支，大多数人被法律所覆盖也就是有效的覆盖。

　　有效覆盖的程度测量值可以告诉我们受保障人群的实际数量与根据法律预计的保障人群的百分比。比如，实际缴纳社会保险费用的人群数量与根据法律预计应缴费人群数量的百分比；或比起目标群体的大小，我们更应该知道实际获得福利的人群数量（获得失业津贴的人数百分比，获得养老金的人数百分比，获得社会救助金的贫困人口百分比等）。

　　相对于平均收入、最低工资或贫困线，有效覆盖的水平测量值可以确定出社会保障受益人实际所得的福利金的水平（常常与一定基准量相关），如获得的失业津贴或养老金。在需付费退休金计划中，有效覆盖的水平可能与将来的福利水平相关。例如，如果个体经营者按规定是根据申报收入来缴税，但实际上他们都按照最低缴税基准线缴纳，那么这种有效覆盖的水平可以通过申报收入与预计的平均实际收入水平的比率来测量。

　　在测量有效覆盖的程度时，要区分“应当受保障人群”和“实际受保障人群”。“应当受保障人群”指的是有福利保障但是当前还未受益的群体。就像有些人积极缴纳社会保险费用，所以被纳入福利保障以应对法律中规定了的“意外事件”。比如，当他们到了退休的年龄就能领取养老金。第一个例子中，充分覆盖指标是相关参照组（如雇员、就业人员、或经济活动人口）中应当受保障人群（如积极投保者）所占的百分比。比如就业人员中缴纳养老保险人员的百分比。第二个例子中，充分覆盖指标反映了目标人群中实际获益的受益人所占百分比。

　　在对覆盖及其缺口进行评估时，要通过以下几方面来对不同覆盖面加以区分：①社会保险保费；②覆盖全体居民的普遍保险计划（或所有居民都被涵盖在某一特殊保险类别里）；③覆盖潜在的符合调查条件人群的经济状况调查计划。至于社会保险计划，考虑其实际成员数量和缴纳保费人数是很有意义的(有时候也包括他们的家属），一旦发生意外事故他们的社会保险就会起作用。应当受保障人群的概念也可以应用到被普遍或分类福利计划所覆盖的其他人群：如果法律明确规定所有居民或在特定的分类群（如年龄）中的居民都有资格获得社会救助，或者享受免费的社会健康保健或其他服务。可以这样说，一旦发生意外事件，所有这些法律规定的“保障”都可以起到作用。然而在提供收入或经济困难补助金以及有条件现金转移的时候，很难确认谁才是真正的“潜在受保障者”。如果覆盖的范围主要是基于这样的一些福利计划，那么“应当受保障人群”的概念就不能适用。只有测量出真正的受益人的数量才是有意义的，而且必须和一些目标人群（如孩子、老人、失业人口和贫困人口）的大小联系起来。

　　上述覆盖水平和程度的测量提供了适用于社会保障体系具体分支的局部指标（有时甚至只是适用于具体方案或者方案的类型）。

　　当然，人们更倾向于去尝试建立一个总体指标或指数来全面反映一个国家的社会保障覆盖范围。一个方法是使用一套定量和定性的局部指标来测量，然后运用类似于联合国开发计划署（UNDP，2008）建立的人类发展指数的统计方法进行计算。综合性的覆盖指标必须涵盖上面所讨论的三种局部指标的功能：

　　•分支机构提供社会保障范围（社会保障分支的可得范围，涉及所有需要的分支）；

　　•根据受保障人群的不同类型和需求所设定的覆盖程度百分比（根据受保障的人口所占百分比，社会保障覆盖各种突发事件和需要的程度）；

　　•社会保障水平，通过替代率等来进行测量。

　　这样的一个总体指标最近已经被亚洲开发银行研究开发出来了，并被其所有成员国计算出来。

　　当在各个领域不可能从数据中去构建必要的局部指标时，社会保障支出总额（衡量国内生产总值GDP或公共开支总额的比率）可能被用作一种代理综合性覆盖指标。因为国家的社会保障总支出也具有覆盖的三方面功能。

　　因为覆盖缺口的界定、产生的原因、填补的方法是我们研究的主要目标，所以需要回答以下的问题：

　　•有哪些人需要得到社会救助但目前却没有被覆盖？

　　•他们有什么需要？

　　•他们所面临的风险是什么？

　　•有什么方法可以将覆盖范围向他们扩展？

　　•他们在就业方面的地位如何？

　　•他们有什么能力可以给社会做贡献？（他们有什么能力来参加保险?）

　　•如果增加覆盖范围，其潜在的成本都是什么？

　　这个信息的主要来源是：国家立法、应当受保障人群的相关数据、受益人、提供的福利金、社会保障计划的管理机构登记造册的融资成本。最后一点也是相当重要的，即家庭调查数据主要来源于普通劳动力调査机构、家庭预算调查机构以及其他同类型调查机构、或者是通过用来监测社会保障覆盖范围和影响的专门设计的调查获得的。

　　总的来说，我们在测量覆盖范围时有很多问题需要纳入考虑。

　　(1)社会保障覆盖可以通过分别测量具体分支（如医疗保健，老年保险和失业救助等）直接测得；或者通过对社会保障每一分支下的具体项目进行测量。综合覆盖测量，如亚洲开发银行的社会保障指数，可以通过综合社会保障所有分支的独立覆盖指标来测量。

　　(2)由社会保障方案针对特定社会风险和意外事故所制定的覆盖可以从两方面来理解：一是潜在的覆盖，其通过潜在受保障者的数量来衡量（例如那些被社会保险方案所覆盖或缴纳保费的人群）；另外就是实际覆盖率，其通过实际获得福利或者服务的受益人数量来衡量。这两个概念是互为补充的，应该分别单独进行评估。

　　(3)法律覆盖与有效覆盖。尽管人们可能被合法地覆盖，但是在法律法规的执法过程中可能会不够全面，所以有效覆盖率通常低于法定覆盖率。

　　(4)在衡量覆盖范围的程度时，选择合适的分子和分母是很重要的。理想的情况是，按照人群的规模来划分覆盖特定风险的绝对人数。但这由特定的政策或福利决定。例如：为了测量养老金实际覆盖的程度，领取养老金的人数应该与老年人总数有关，这样的话，在特定的年龄层里分子和分母就能够被严格限定，例如65周岁以上（或者超过其他法定退休年龄）。

　　(5)国情与国际可比性之间存在相关性（如在国家层面上的指标的相关性，例如退休年龄）。

　　(6)行政管理及调査数据在全面评估社会保障覆盖范围的时候都是很有必要的。行政管理数据需要评估潜在的和实际的有效覆盖率。但是在不同国家或者在同一国家的不同福利方案中，这些数据的可用性和质量是不同的。通常，行政数据追査的是一些行政注册的项目（如保费或者福利金的支付），而不是这些项目涉及的人。

　　这样就会导致数据的重复计算，尤其是在整合行政数据的时候，因为有可能一个人换了两个或以上的工作，但参加的是同一种保险；或者是多种保险覆盖相同的意外事件；又或者是从多种福利来源获得同类型的福利。

　　(7)在评估社会保障覆盖的水平、质量和影响时，人户调査数据是特别重要的。此外，只有入户调查数据可以帮助我们评估覆盖缺口的本质，也帮助我们发现未覆盖人群的特点，尤其是帮助了解这部分人群缺乏社会保障覆盖的后果以及对具体覆盖类型的需求。不幸的是，许多常规的家庭调查显示仍然缺乏相关的信息来评估覆盖范围，或者调查时所提问题过于多样化导致无法进行国际比较。特定调查的情况很少见而且不符合国际标准。

　　这些测量覆盖范围的相关方法虽然从理论上来说是可行的，但遗憾的是，测量时可用的数据非常有限，因此在实际测量中指标的采用还会有所商榷。因此，本报告在仅对社会保障选定的分支的覆盖范围进行详细评估的能力还是非常有限的，不可能测量社会保障覆盖的所有维度。另外，数据只对少数国家就社会保障大多数分支的覆盖水平和质量进行评估时有参考价值。因此该报告是在有效数据的基础上利用选定的覆盖指标来介绍区域估计。只有当有效数据能反映出某特定区域内的国家的人口总数占到至少2/3，区域内的预计保障覆盖才能测量出来。区域平均加权主要是依据指标对总人口、劳动年龄人口或者经济活动人口等进行测量得甴于大部分数据的可用性十分有限，且都是最新计算得出，所以区域内包括的所有国家所得数据没有必要都一样。在以后的版本中，随着数据可用性的提高，我们很期待能提高社会保障在全球和区域的覆盖估计的准确性。

二、 全球社会保障体系的覆盖范围

　　所有的社会保障体系都是依靠国民经济（主要是正规经济）的创收来维持收入转移计划。与此同时，劳动力市场的正规化程度决定有多少人将被社会保障的这10个不同分支所覆盖，也决定了他们中将会有多少人通过缴纳保费和税费来促进社会性转移的融资。通过税收，那些在非正规部门就业的人也能够获得社会救助和常规的社会福利。然而，在主要的非正规经济中，一个国家如果是通过保持税收和保费来实现大多数人的全面保障，那么提供更高的福利水平是不可能的。

　　国际和国内的劳动力市场的功能在对社会保障基本险和全险的覆盖范围进行分析时起到决定作用。本章分析了全球劳动力市场结构并初步得出了有关全球人口的社会保障全险水平的结论。接下来的章节将介绍在社会保障体系中最重要的独立分支的部分覆盖水平。

　　(―)劳动力市场背景

　　大多数国家社会保险制度和其他法定项目都仅仅保障的是雇员（也就是说，那些在正式的企业中获得工资、薪金的人），有时也会包括其家属。这些项目的法律覆盖和有效覆盖都与雇员人数占所有就业总人数的百分比是相对应的。在全球范围内（见表1），略高于全球成年人口1/4(其中1/3是成年男性，1/5是成年女性）的人都是被正规经济组织或者非正规经济组织所雇佣的雇员。如果我们只考虑那些被各类组织雇佣的人群，那么全球只有不到一半的人是有工资和薪金的工作者。然而，在经济发达的国家，近85%的就业人员是受雇员工，比南亚和撒哈拉以南非洲最高多出20%左右，比东亚和太平洋地区至少多40%，比北非、中东、拉丁美洲和加勒比海地区多出最高可达60%(见表1），但并不是所有的被保障人都是在正规经济组织就业，因此无法获得法定的社会保障福利覆盖。

　　在发展中国家没有被社会保障覆盖的人通常是在非正规经济组织而不是在正规经济组织中工作。而非正规就业的定义的一部分通常就是指无法受到社会保障覆盖。即使是在经济快速增长的发展中国家，在不断增多的就业人员（通常是女性）中，获得稳定工作的人也并不多。

　　表1 世界各地劳动力市场雇员（领取工资和薪金的员工）（2008年）



　　注：劳动力调查要区分雇员（拿工资或薪金的人）和非雇员或个体户（雇主和自营工人）。表中所显示的那些雇员的百分比包括：①所有雇员；②所有达到工作年龄的人口，即15〜64岁之间。

　　资料来源：国际劳工组织劳工组织，2008e:劳动力市场的关键指标(KILM),第五版http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/kilm/(using2006estimatesforindicator3.statusofemploymentandindicator2：employmenttopopulationratio).CountryclassificationalsofromKILM.

　　人们曾经认为在发展中国家不断上升的劳动力比率将会在社会保障的覆盖下成为有正式工作的人员。然而，经验表明，越来越多的非正规经济组织中的事故发生率的升高使社会保障覆盖率逐年下降。劳动力市场之外最弱势的群体是得不到家庭支援的女性、残疾人和无法获得养老金的老年人。

　　覆盖率低的原因之一就是个体经营者越来越多。大多数社会保险和其他一些福利方案覆盖的都是正规就业人口，不包括个体（除自愿缴纳保险费的个人外）；这样的结果就会导致覆盖率很低。因此，某一人群的法律覆盖范围的平均值也无法说明个体经营者的覆盖缺口问题。

　　从全球雇员总数占就业人口总数的百分比中可以看出，在非洲、亚洲和拉丁美洲的大部分地区，只有很少的就业人员是雇员。特别是大多数非洲和东南亚国家，只有不到30%的从业人员是领取工资的员工。而即使是在这些雇员中，也存在着社会保障和就业保障的覆盖不足问题。可以看看下列来自拉丁美洲和非洲的例子。

　　2005年在拉丁美洲的非正规经济构成中有64.1%是非农就业人员（托克曼，2007）。有的非正式工人是在非正规经济组织工作，但也有一小部分非正式工人（22%）在正规经济组织中工作。也就是说，属于正规经济组织中得不到社会保障的员工，要获得社会保障就需要获得雇佣关系的正式认可，最典型的就是要签署劳动合同。2005年调査显示，在拉丁美洲有约37.7%的领取工资的员工没有签署劳动合同。这些人主要集中于非正规经济组织中（约有68%），但在正规企业中也有26%是此类员工。签了劳动合同或者没签劳动合同所获得的社会保障覆盖范围的不同，与他们是在非正式企业或是正式企业工作无关。平均来说，在没有签订劳动合同的员工中有19%获得了社会保障。与之相比，签了劳动合同的员工其获保率要高出4倍。在正式企业中没有签订劳动合同的人数比例只有10%，而签订了劳动合同的获保率则要高出5倍之多。总而言之，合同的类型也决定着是否能获得社会保障。

　　来自非洲的例子显示了相同的模式。虽然赞比亚为正式员工办理了特定的社会保障，但是也仍然不能覆盖全体员工。要实现社会保障更大的覆盖范围，其阻碍之一就是接近一半的员工（占员工总数的49%，其中54%是女性，47%是男性）说他们要么没有与雇主签订劳动合同，要么就是他们不知道自己有这样的权利。因此，一半的员工（但是只有19%是公营部门的员工）说他们的雇主不愿意为他们投保，或他们并不知道他们的雇主是否为他们投了保。类似的，超过一半的员工（其中19%还是公营部门的员工）表明他们没有获得过劳动法所规定的带薪假期，病假工资和带薪产假等，或者他们根本不知道有这项权利。

　　在坦桑尼亚联合共和国，2005/2006年度综合劳动力调査（ILFS）显示，8.6%的从业人员都是被有偿雇佣的，在非正式企业中有39.1%(男性38%，女性42.2%）的是有偿受雇员工。而在这些雇员中，只有49%的员工（没有性别差异）说他们签订过劳动合同（其中，38.9%的是长期合同和10.7%的是临时合同）。在正式企业工作的雇员中，70%的人签订了书面合同，15%的人签订了口头合同。相应的，在非正式企业工作的雇员中，这种情况是完全颠倒的，61%的人是口头合同，只有15%的人是书面合同，而且大多数书面合同是临时性质的。就像在赞比亚，所有有偿雇佣（公共部门和其他法人组织只占28%，签订长期书面合同的雇员只有17%）的工人中，有63%的人说他们的老板不愿意为他们购买社会保险或者他们不知道老板是否为他们购买了社会保险。只有5%的在非正式企业工作的有偿雇工说他们的老板为他们在现有的某种社会保障项目投保；而在正式企业工作的有偿雇工的投保率相应地要高一些（大概是56%），但仍然与全面覆盖有一定差距。艾滋病的发病率在生产性群体中是最高的。它对人口结构、死亡率以及相应的社会保障计划的有效覆盖造成很大的影响。

　　尽管社会保障缺乏广泛覆盖，在近几年有很多中等收入国家已成功扩展其社会保障体系。例如，通过将医疗保险和免费公共健康服务结合起来，哥斯达黎加已经实现了健康保障的全面覆盖。由中央和国家提供财政支持的印度国家养老保险计划，覆盖了1/4的老年人：基本上有一半的领取养老金的老年人生活在贫困线以下。在巴西，社会救助养老金帮助约1400万的人摆脱了极端贫困。在韩国，一项新引进的社会保险计划帮助其平缓过渡了20世纪90年代晚期发生的金融危机，尤其是帮助其成功应对高出正常时期4倍的失业率。

　　全球社会保障所面临的一个主要挑战是帮助中等收入国家继续改进他们的社会保障制度，同时帮助最不发达国家选择其最适合的社会保障以扩大其覆盖率。国际劳工组织三方机构希望通过一系列尝试和社会对话来发起并持续帮助各个国家建立和扩展社会保障体系。国际劳工组织正在测试一种新方法，能够监督各个成员国在扩展社会保障覆盖范围时的主动性。此外，该组织还将寻求运用其悠久的经验来促进社会对话和三方参与，从而帮助覆盖基础薄弱、非正式企业员工比例较高的某些国家来扩大其社会保障覆盖范围。

　　为了分析全球社会保障覆盖模式，对不同国家的相对同质群组进行评估是很有意义的。在该报告中，这些国家群组的分类是按照地理区域，依据人均国内生产总值测得的收入水平，人类发展指数（HDI），以及贫困发生率。国际经验表明，劳动力市场结构的具体类型与就业人员的低工资、高度非正式性有关。同时，也与家庭收入水平普遍比较低且不固定有关，当然这也导致了收入贫困的高发生率。最终使得国家的贫困人口特别容易受到员工职业周期、各种社会和经济风险和意外事故的影响。而在这样的社会里最需要社会保障覆盖的还是那些弱势群体，他们对社会保障的需求要比其他人群更高。法定社会保险项目的有效覆盖通常很难充分地覆盖到他们。确切地说，是因为非薪资就业状况太普遍，收入低而且不固定。在该报告中，根据收入标准的贫困发生率和非正规就业率来对研究国家进行分类。弱势群体的评估必须结合下面两个变量来进行：收入在每天2美元（PPP）以下人群的贫困发生率以及正式雇用的程度。通过代理方式测量那些不被保障的雇员（领取工资/薪金）的人口比例。

　　有58个国家在劳动力市场的贫困和非正规方面正经历高或非常高的脆弱性，大概占到了所有国家的1/3。根据这个概念，最脆弱的国家中主要集中在亚洲和非洲。

　　(二)法定方案的全面覆盖范围

　　当前，虽然只有为数不多的国家社会保障体系覆盖了所有领域，但几乎所有国家都建立了能够提供部分支持的社会保障体系。世界上还没有一个国家完全没有任何形式的社会保障，但在许多国家社会保障的覆盖范围还是很有限的，只有少数人口获得了现有保障方案的法律覆盖和有效覆盖。每个国家都有一定形式的社会保障计划包括社会医疗保障，因此可以帮助社会医疗服务至少覆盖到一定的人群。这些项目包括免费的公共健康保健服务以及为特定群体提供的社会保健的其他服务。大多数国家都制定了福利方案来提供缴费型养老金。尽管很多保障的覆盖范围仍然局限于正规经济组织或者其中一小部分群体。这些方案很多都是比较新的，所以依据老年人实际获得某种福利收益测量的覆盖率比较低。在大多数国家，正式企业的雇员如果受工伤的话都会获得某种形式的保障，尽管并不能完全满足第102号公约规定的福利保障的范围和类型。在大多数国家，至少有一部分人是能够获得保障的。通过劳动法或集体协议，他们可以得到带薪病假和带薪产假。然而，这些法规很少被真正实施，因此，其有效覆盖率相当低。

　　世界上有多种实现社会保障的方法。法定覆盖水平，社会保障实施程度和类型都是有明显差异的。从世界范围内社会保障项目的法律覆盖范围可以看出，社会保障项目在对一定数量人群进行法定覆盖时存在很大缺口，尤其是在亚洲、非洲和拉丁美洲部分地区。

　　正如我们已经看到的，几乎所有的国家（包括低收入国家）一旦发生工伤事故都会有某种法定保障项目或者劳动法规定的某种最低形式的补偿。他们也有至少一个养老金计划。当然，这些规定经常只会有效覆盖劳动力中的一小部分人群，而且这些项目也仅仅限定于公共部门或者私营的正规部门等。按照第102号公约，他们中的一些人在意外事件发生期间不必支付保险金就可以获得某种一次性补偿。

　　(三)有效的全面人口覆盖率

　　全球只有1/3的国家（大约占全球28%的人口）拥有全面社会保障体系。按照第102号公约和第67号提议，该体系覆盖了社会保障计划的所有分支。然而，这种社会保障体系主要覆盖的人群仅是正式工作员工（获取薪金和工资）。这类员工人数还不到全球经济活动总人口的一半，却占据了这些国家70%的全面社会保障覆盖率。而那些不属于经济活动人口的人员，据估计他们之中只有大约20%的工作人口（及其家庭）能够获得综合性的社会保障。

　　全球人口目前享有的社会保障的比例要比最低下限高出大约20%。我们可以通过贫困代理的方式来估计贫困比例。我们认为，那些生活在“每天2美元”国际贫困线下的人无法获得有效的社会保障。根据联合国最新的估计数据，全球大约有60%的人们生活在该贫困线以上，可以说是能够享受到基本的社会保障水平。这种估计属于最大化估计，因为在非贫困群体中有很多的弱势人群。虽然他们的收入水平在一定时期高于贫困线，但是一且发生意外事件却无法获得保障。

　　据估计全世界中有20%的人口受到全面社会保障的覆盖。我们因此可以得出结论：全球20%〜60%的人口只能享受到基本社会保障。

　　对以后的研究来说，提·高全面评估水平仍然是一个很大的挑战，而且需要在国家基础上花更多时间来完成。以联合国首席执政官理事会（UN Chief Executives Board）规定的社会保障下限为基础，国际劳工组织正在研发和测试用以测量最低限度的社会保障覆盖程度的指标。

　　(来源：本文摘选自ILO的全球社会保障报告2010—2011）

　

　消除女孩长期贫困：

　　以公正的社会制度促进发展变化

　　NicolaJones等

一、 消除女孩长期贫困

　　以更多资源建立一个积极致力于解决性别不平等问题的联合国机构的承诺，促使越来越多的国际发展机构开始意识到推动性别平等、实现终生赋权对经济和发展的重要意义。正如世界银行行长RobertZoellick最近的声明所述：“投资于少女是贫困国家打破贫困代际传递、改善收入分配的必要催化剂。投资于少女不仅是个公平问题，也是个明智的经济决定。”关于性别发展的辩论长期以来关注男女不平等，联合国《消除对妇女一切形式的歧视公约》（CE-DAW）正是强调了这一点。然而，由于千年发展目标和《2007年世界青年发展报告》中都包含了儿童维度，将女孩（及男孩）纳入发展议程开始得到越来越多的关注（如Levine等，2009；世界银行，2006）。但究竟如何操作仍然有待深入研究，针对长期贫困（即在较长时期内经历严重的、多维度的贫困）的讨论更加欠缺。尽管《2008—2009年度长期贫困报告》将贫困陷阱的社会维度、非收入维度等容易被忽视的特征纳入考虑——如社会歧视和有限的公民权等（CPRC，2008），但长期贫困领域对贫困的性别动态的研究仍然相对不足。

　　本报告希望弥补这一不足，将女孩和年轻妇女置于研究核心，描述各种社会制度对她们所获得的机会和能力的限制和影响。“孩提期”、“青春期”、“青年期”、“成人期”等名词都是社会构建的概念，用于反映生命周期的各个节点，而各个时期所覆盖的年龄范围因不同的文化而呈现出巨大的差异。然而，为方便起见，本报告采用国际公认的定义，将孩提期界定为0〜18岁（联合国儿童权利公约）;青春期界定为10〜19岁，青年期界定为15〜24岁（UNFPA，2007）。需要强调的是，对女孩和年轻妇女的关注并非意味着否认解决更广泛的贫困问题或其他人群在生命周期中的贫困问题的重要性，只是更加突出女孩的脆弱性与贫困动态的相关性，及其特有的脆弱性与男孩或成年妇女的脆弱性的区别。差异产生的原因在于她们相对弱小，缺乏权力，在生命周期这一特定阶段具有其特殊性。本报告将分析这一特殊阶段的生活处境（特别是决定她们机遇的社会制度的影响）将如何加固她们自身及未来子女的贫困状态，及对她们脱离贫困或陷入贫困的影响。

　　在报告的引言部分，首先回顾了不同性别的贫困和脆弱性，及要想在生命周期开始时就解决性别不公正问题，个人、家庭乃至社会所应做出的努力。随后，报告的主体部分强调了文化、社会规范和习俗等对理解女孩长期贫困经历及寻找可能的干预切入点的重要性。这两方面的重要性是本报告的核心：不仅希望促使读者关注女孩的贫困体验，也强调全球范围内新型的政策、项目和实践，以改革和重塑歧视性的社会制度（正是这些社会制度阻碍了女孩能力的实现、构成了她们陷入长期贫困的风险）。本报告将采用经合组织（OECD）的社会制度和性别指数（SIGI）作为总体框架，下文将对此进一步展开论述。同时，本报告对性别与其他排斥因素（阶级、种姓、种族、城乡差异、残疾等）的相互交织以及环境因素的重要性予以特别关注，以更好地分析限制因素、寻找解决方案。

二、 性别和代际视角下的长期贫困和脆弱性

　　孩提期、青春期和成人期早期对人的一生至关重要。身体和神经的发育，以及所获得的社会手段、教育水平和工作技能等，决定着未来的发展和学习。然而，对很多女孩和年轻妇女来说，她们在这些关键的人生阶段中饱受剥夺、危险和脆弱，从而能力缺失、发展欠缺，一生都无法弥补（见专栏1）。在2005—2015年间，将有上亿女孩迈入婚姻，随之而来的是早育的风险。20岁以下的女孩分娩死亡的几率是20岁以上妇女的两倍多，而15岁以下的女孩分娩死亡的几率则是20岁以上妇女的5倍。于是，每年约有六七万年龄在15〜19岁之间的女孩死于妊娠和分娩并发症（WHO, 2008d；转引自Temin等，2010）。

　　同时，约有超过1.3亿的女孩和妇女遭受了割礼（FGM/C），其中大部分来自非洲和一些中东国家。每年仍然有200万女孩面临着割礼的危险（联合国大会，2006）。此外，越来越多的年轻妇女受到非自愿性行为的威胁，感染艾滋病的风险在增加。全世界新增艾滋病感染者中，一半以上仅有15〜24岁，而60%以上的患者为女性（UNIFEM，2010）。全世界1.37亿青少年文盲中，2/3是女性（UNFPA，2005）。2007年，全球失学人口中，54%是女孩（UN，2009）。全世界世界5〜17岁的女性童工数量超过1亿，除家务劳动之外，她们中的大部分从事危险工作（ILO,2009）。由于劳动力的性别分工，时间贫困成为很多女孩和年轻妇女生活的主要特征。在墨西哥，有证据显示女孩花在家务劳动上的时间比男孩多出175%(Brunnich等，2005）。最近针对35个国家的研究表明，10%〜52%的妇女曾经历过肢体暴力，其中有10%〜30%还曾遭受性暴力（WHO，2005）。

　　在很多案例中.女孩和妇女遭受权利剥夺、丧失人类发展机会、被虐待或剥削等现象重叠交错.加剧和恶化了她们在整个生命周期中的贫困。以埃塞俄比亚农村一位50多岁的妇女的经历为例（见专栏2）：

　　专栏2贯穿一生的性别贫困和长期贫困

　　我很小的时候父亲就去世了。姑姑带我参加了葬礼，然后就走了，她说学校开学时就送我去上学。那时我快要活不下去了，我的兄弟姐妹们在农村没法生活。后来我决定去城里，遇到了一个男人，他问我是不是愿意跟他一起生活，像他的孩子一样去上学。我同意了，就跟他走了。然而他强迫我当他的女仆，狠狠地剥削我，并拒绝送我去上学。所以我不得不退学，像一个女仆那样工作了九年。

　　我有过三段不成功的婚姻……嫁给第二任丈夫时，我们在租来的房子里靠出售烤面包维生。但是后来他搬到了附近的镇上，带给我一个口信说，“你可以带走孩子，但要留下财产。”随后，他父亲把我从我生活和做生意的房子里赶出来，我不得不变卖了所有家当，回到老家。

　　在接下来的五年里，由于失火我失去了所有的财产。我（第三任）丈夫的兄弟给了我们16万比尔来盖房，可我丈夫只建了一个很小的屋子。因为他酗酒，花了很多钱。他说他会用剩下的钱买牛，但他买了牛又把牛卖了，只是在浪费钱——我没有从中得到任何好处。

　　2007年底，我发现自己的艾滋病检测呈阳性。我猜是在照顾得了艾滋病的妹妹时感染上的。现在我跟村里其他人的来往减少了，因为他们看我的反应不一样——社会安全网项目的人知道我得了艾滋病，就不想让我参与项目活动，可是项目的其他受益人就不服气。如果我没得病，我也很想去参加——我也问了街道负责人为什么我没有像其他人一样从安全网项目分到牛，他回答你这样（得了艾滋病）的人不能得到牛。

　　我儿子得了精神病，我想带他去圣水治疗，却没有足够的钱。我女儿眼晴也有点问题：在教室里她总是看不清黑板。

　　现在，我通过卖木材、干草等来养活我的孩子们，给他们买一些旧衣服。现在我唯一的希望就是想到他们的成功。我自己的希望已经破灭了！我告诫我的孩子们要好好学习，避免我自己辍学以后经历的苦难。(埃塞俄比亚一位已婚妇女，2009）

　　来源：Jones等，2010

　　值得注意的是，在有关长期贫困的学术研究中，对性别维度的考虑还相对不足，对女孩的关注更是缺乏。很多研究考虑到性别的研究，只是将性别(通常只是生理性别）视为加剧脆弱性和社会排斥的变量之一（Bhide和Me-hta，2008；Mosley，2005；Osmani，2007；Silver，2007）。相应地，女性户主家庭和寡妇家庭所面临的特殊的脆弱性常被提及：妇女的资产及继承权得不到保障、长期贫困妇女的贫困状态代际传承的风险、围绕婚姻和嫁妆的社会文化期待值，以及流动性限制及移民问题等。然而，将性别作为弱势和社会排斥的一个特定因素的研究仍然鲜见，重要的文献包括Baulch和Qui-sumbing(2009)、Cooper(2008，2010)、Quisumbing(2006，2007，2008)及Tudawe(2001)对资产和继承权的研究、Slater(2008）对艾滋病、资产消耗和妇女看护负担加重之间相互联系的研究、Hickey(2007，2009）对性别化的公民权及公民权的性别属性的研究、长期贫困研究中心（2008）对妇女运动的重要性和集体行动的研究、Deshingkar(2009）、Doane(2007）、Shah和Mehta(2008）对改善妇女工作环境重要性的研究，以及Moore等(2008)对性别和冲突之间关系的研究等。

　　就女孩和青春期少女的长期贫困体验而言，能够借鉴的研究经验仍然很少。针对贫困动态与教育、艾滋病与保护女性免受剥削和虐待的研究才刚刚起步。Rose和Dyer(2008）认为，虽然女孩接受教育会使生育率下降、婴儿死亡率和发病率降低这一观点已被广泛接受；但仍需要就教育和减贫的关系进行深入研究。Hossain(2008)讨论了孟加拉教育中的性别差异，表明在最穷的人群中，女孩最有可能无法接受基础教育，她们受到的社会排斥还会增加。

　　Quisumbing(2007）从家庭资源分配和对子女照料的差异的角度进行研究，认为子女并没有受到同等的关心，且被关心的程度也会随时间而变化。她指出，对女孩投资的低回报被认为是“绊脚石”，而对男孩的投资却可能被看做是老年生活的保险。Seeley(2008）采用该框架考察了艾滋病对乌干达儿童的影响，指出应超越亲子关系加以分析，并提出对子女投资的合理预期。Moore(2005）则以代际贫困的视角对青年贫困进行了分析。她认为如退学、工作、生子等生命周期中的特定事件对贫困脆弱性造成了巨大的影响，并与父母贫困和童年剥夺紧密相连。出于母亲营养和未来子女教育两方面的考虑，应对年轻妇女予以更多关注。

　　DeConinck和Drani(2009)讨论了女孩面临暴力和性虐待的脆弱性。他们对乌干达早婚女性及从事性交易女性的脆弱性进行了考察。Cramer(2008)对女孩脆弱性的研究则认为，女孩在冲突情境中会将性交易作为谋生手段，以支付学费、食品和住所费用等。Moore等（2008）也研究了妇女和女孩在冲突情境下从事性工作并因此遭到社区排斥的可能性。

三、 通过对女孩和年轻妇女投资而促进变化

　　对女孩进行投资是一个国家所能采取的最明智的举措之一。今天的女孩占未来成人的50%，然而对她们的投资将使全人类受益。千年发展目标的第二个子目标要求到2015年普及基础教育。从全球来看，该目标的实现取得了重大进展，全世界近90%的儿童都进入了小学（UN，2010）。然而，在这一全球趋势背后，掩盖着经济和性别两个维度的惊人差异。最有可能退学的儿童居住在世界上最贫穷的地区——南亚和撒哈拉以南非洲；在这些地区，女孩受教育的机会比男孩要有限的多（Lloyd和Young，2009）。最贫困的女孩失学的风险是最富裕女孩的3.5倍，是最富裕男孩的4倍（UN，2010）。此外，喜人成就的背后，还隐藏着这样的事实：中等教育中的性别差异仍然巨大（Tem-bon和Fort，2008），在一些撒哈拉以南非洲国家，这一差异甚至在扩大(UN，2008）。出现这种情况的原因是，女孩接受中等教育的公共投资不仅高于她们接受初等教育的投资，也高于男孩接受中等教育的投资（Levine等，2009；Psacharopoulos和Patrinos，2004）。

　　让女孩接受教育可以推迟结婚年龄；降低患艾滋病的风险；增加家庭收入；降低最终生育率；提高未来子女存活率、健康指数和教育产出；提高妇女在家庭和政治领域的地位；降低家庭暴力的比例（Grown，2005；Lloyd和Young，2009；国际计划，2009；Tembon和Fort，2008）。这些好处不仅仅惠及妇女个体及其家庭。拥有受过教育的、被赋权的妇女的社区，会更加健康、拥有更多的教育选择，贫困状况也会有所改善（Levine等，2009；Lloyd和Young，2009；UNESCO，2000；世界银行，2006）。例如，Benefo在加纳的研究（2009）发现，一个社区中受教育妇女的比例会直接影响村庄的生育选择；而Kravdal(2004）发现，印度妇女的受教育程度会对整个社区的儿童死亡率有明显的影响。此外，拥有受过教育的、被赋权的妇女的国家，也拥有较快的经济增长率和较高的国民生产总值（GNP）(Dollar和Gatti，1999；Patrinos，2008；国际计划，2008）。Klasen和Lammana(2009）发现，与东亚相比，南亚、中东和北非的性别差异消耗了其增长率的1.7%。对女孩的投资可以获得双倍红利。

　　继续接受中等教育的女孩会推迟结婚及发生性行为的年龄（Lbyd和Young，2009；Mathur等，2003;Morrison和Sabarwal，2008）。有研究表明，接受过10年教育的年轻妇女会比没有接受教育的同龄人的结婚年龄推迟6年（Martin，1995）,感染艾滋病的风险则降低了3倍（DeWalque，2004）。继续读书并推迟结婚的女孩的最终生育率也明显降低（Lloyd和Young，2009；Morrison和Sabarwal，2008）。平均而言，女性接受教育时间每增加一年，其避孕率将提高10%，生育率将降低10%(UNICEF，2006）。将发展中国家接受过7年以上教育和3年以下教育的妇女进行对比，上述比例则相当于每个家庭少生育2至3个孩子（国际计划，2009）。

　　低生育率会为妇女及其子女的健康带来多重益处。晚育、少育不仅可以降低产妇死亡率，也能够提高婴儿存活率（Lloyd和Young，2009；Temin等，2010）。一项大规模的跨国研究发现，如果女孩完成中等教育的比例翻倍（从19%增加到38%），婴儿死亡率将会从81%0降至38%o(Subbarao和Rainey，1995）。受过教育的妇女为子女接种疫苗的可能性会翻倍，接受割礼的可能性也会大大降低（国际计划，2009）。同时，她们的子女也不太可能出现发育迟缓、体重过轻或贫血等状况（Herz和Sperling，2004；Rihani，2006；联合国千年项目，2005；世界银行，2006）。此外，1970—1995年，全球儿童营养不良率的下降比例中，约45%归功于女性接受教育所直接带来的生产力提高(IFPRI，1999）。

　　让女孩接受教育对其未来家庭的好处也不胜枚举。更多教育意味着更高的就业率和更高的工资（Dollar和Gatti，1999；Lloyd和Young，2009）。一个女孩接受教育的时间每多一年，她工资就会增长10%〜20%，而如果完成了中等教育，回报率则会增加25%(Psacharopoulas和Patrinos，2004；Schultz，2002）。由于妇女收入的90%都回馈给了家庭，而男性这一比例仅为30%到40%，拥有受教育妇女的家庭陷入贫困的风险就小得多。教育提高了妇女在家庭决策中的地位及她们对家庭资产的控制权（Agarwal，1997；Lloyd和Young，2009；Khandkar，1998；Pitt和Khandkar，1998）。妇女控制资源能够直接影响子女的认知能力、最终的学业成就，以及成人之后的工作能力(Hoddinott和Haddad,1995）。家庭暴力也与妇女教育紧密相关。有证据显示，在拉丁美洲和亚洲，遭遇家庭暴力风险最小的妇女，最有可能完成完整的中等教育(Kishor和Johnson,2004）。

　　拥有受教育妇女的社区也能够从促使女童接受教育中获利。妇女们的经济地位与日俱增，使社区实现性别更平等、经济更繁荣的状态（Lloyd,2005，2009；世界银行，2006）。受过教育的妇女也更有可能参与社区交流，不仅能推动民主进程，也会提高政治利益，从而改善家庭日常生活（Barro，1999；Malhotra等，2003；Sen，1999；UNESCO，2000）。例如，一项在印度进行的研究发现，使妇女接受教育能够促进社区健康设施的改善（Drtze和Murthi，1999；MariBhat，1998）。国际水资源和卫生中心的一项研究表明，妇女参与是改善社区获得清洁水资源和卫生设施的关键所在（VanWijk-Si-jbesma，1998）。同样，在巴基斯坦的一项研究发现，地方层次上的性别角色模式，对女孩的成功十分重要。而在社区学校中，从当地招募女教师的学校比从外地招募女教师的学校.拥有更高的入学保持率（Ghuman和Lloyd，2007；Lloyd等，2005，2007），意味着毎一代女孩对下一代女孩的成功都至关重要。

　　对女孩和年轻妇女的投资，也会在国家和国际层面上产生影响。生育率的降低会降低整体的人口增长率，从而提高人均收入，并提供受过更好教育的更大数量的劳动力，最终促进经济快速发展（Bloom等，2002；Levine等，2009）。例如，一项研究表明，如果印度女性劳动力的参与程度能达到美国的水平，印度的国内生产总值（GDP）每年将提高4.2%,而其经济增长率则可以提高1.08%（UNESCAP，2007）。为促进妇女对经济活动的积极参与，对年轻妇女进行以性别为基础的职业培训非常必要。与男性同事相比，她们向工作生涯的过渡更漫长也更困难（国际劳工组织，2008）。由于缺乏对未来获得体面工作的预期，年轻妇女从孩童向成人的转变中脆弱性会加剧，导致她们滞留在“非正式、间歇性和不安全的工作中，其特点是生产力低、收入不足和缺乏劳动保护（同上）。”

　　针对性别不平等所耗费的成本也有诸多研究。平均而言，接受教育比例高度不平均的国家比性别平等程度相对较高的国家国民生产总值要低，最高可以低出25%(Hill和King，1995a；1995b）。随着时间的推移，这一差距还将继续扩大；1995—2005年，经济年增长率损失为0.1%〜0.3%，而预计到2005—2015年，该比例将达到0.4%(Abu-Ghaida和Klasen，2002）。比例看似很小，数目却十分惊人。妇女就业受限导致的损失每年高达400亿美元；而教育差异仅在亚太地区就造成每年300亿美元的损失（UNESCAP，2007）。此外，鉴于当前人口规模十分庞大，拥有大量处于工作年龄的年轻人，其中有相当数量的女孩，因此，如果确保年轻人能够接受教育、实现全面有效的就业，就能够获得所谓的“人口红利”，从而为发展作出巨大的贡献（Marcus和Gavrilovic，2010）。事实上，Bloom和Canning(2003，见DESA，2007）就曾指出，受过教育的年轻人贡献了1960—1990年间“亚洲四小龙”经济增长率的1/3。在对妇女进行投资时需要认识到，无知的代价是昂贵的。

四、 社会制度的重要性

　　贫困研究历来集中在贫困的物质表征（即以收入和基本人类发展指标衡量的教育入学率和营养状况）上。过去十年中，社会风险和脆弱性在保持长期贫困和导致人们陷入贫困中的作用逐渐得到更多的承认（Holmes和Jones，2009）。如上所述，在《2008/2009年长期贫困报告》中确定的五种贫困陷阱中，有四种都是非收入测量指标：不安全性（从不安全的环境、冲突到暴力有限的公民权（缺乏有效的政治声音）；空间劣势（由于地理位置偏远而被排除在政治、市场、资源等之外）；社会歧视（使人们陷入剥削性的权力关系和庇护之中）（CPRC，2008），为与之呼应，本报告集中研究社会制度——即一系列正式和非正式的法律、规范和习俗等，能够通过限制或赋予个人和集体的能动性来影响人类能力。这些社会制度在塑造发展成果中的作用远远超出了我们的想象。

　　然而，过去50年的国际发展行动将社会制度视为一成不变并无法捉摸的，因此要么通过科学和技术走社会现代化道路，要么希望通过自由市场（并错误地将之视作社会的反面）带来变革(Attaran，2005；Easterly，2006；Fergu-son，1994），并通过以贫困的物质表征（通过收入和基本人类发展指标衡量）为核心的贫困研究增强了上述倾向。关于社会风险和脆弱性在维持贫S状态和导致人们陷入贫困中的作用只是最近才得到了相应的关注。阿马蒂亚•森(2004）认为，这种忽略，即他所述的对“社会因素”重要性的“相对漠视”态度需要得到纠正。

　　法律、规范和习俗是广义“文化”的一部分，展示了人类行为和人类社会的各个方面。重要的是，文化并非不可捉摸，也不是永恒不变。相反，它在不断变化，相互冲突，时刻受到人类互动的影响（Rao和Walton，2004）。事实上，这一特征正是要求促进平等发展和社会正义的社会变革的关键所在（见专栏3）。下文将会阐述，这种变革在很多社会中都成为包容性政策和行动的核心。需要强调的是，文化、规范和习俗可以适应新的环境（包括人口、社会经济和技术变化），从而超越时间和空间而存在。以男孩偏好为例，由于出现了新的生殖技术，一些社会杀死女婴的传统习俗，正在被堕除女胎所取代。社会中最富裕的20%的人口会采取这种做法。

　　专栏3社会制度和人的能力

　　对社会和文化问题在发展中的重要性的研究，已经取得了长足的进步。其中最为著名的是阿马蒂亚.森（1993，1999，2004）将社会制度视作社会和个人“能力”的组成部分。文化的作用不仅体现在它是“美好生活的构成部分”，也表现在它对“个人、公司和政府行为的重要影响”（Sen,2004）。用经济术语解释发展的“社会面”，推动了对文化、对发展行动的影响的广泛理解。社会制度的重要性在于它是广义文化的一部分，而广义文化是指“福祉的价值所在，谁来进行价值判断，以及为何经济和社会因素与文化的互动导致实现美好生活途径的不平等”（Rao和Walton,2004）。

　　社会制度本身并无好坏之分，它们只是提供标准或社会框架，使个人和群体能够在其中发展自身能力。当社会制度导致了不平等、歧视和社会排斥时，便成为发展的阻碍。因此，社会制度能够且应该提高人类能力，当它们成为不利因素时，必须采取行动加以改革和重塑。

　　本报告重点关注那些对性别平等、女孩和年轻妇女赋权造成了不利影响，并增强女性陷入长期贫困的可能性的社会制度。在分析女孩的处境时，关注阻碍她们实现自身能力、导致她们遭受物质剥夺的障碍。决策者、资助方和发展实践者通常更多从供应的角度关注可能的措施，如服务和技术的提供等；却忽视了在干预选择中对社会文化动态性的分析，从而阻碍了干预措施的采纳，及各项服务的好处的发挥（Sen和Ostlin，2010）。即使是在以需求为导向的发展干预中，虽然针对性别和社会保护的工作（如现金转移、公共工程计划）越来越多，对可能影响需求的社会因素复杂性的关注却仍然不足（Holmes和Jones，2010；Molyneux，2008）。

五、 性别、社会制度和贫困动态

　　本报告对经合组织（OECD）社会制度和性别指数（SIGI）框架中确定的五种特定制度给予关注，即歧视性的家庭习俗和资源权益、男孩偏好、性别暴力、限制人身自由和社会参与。这些制度形成的习俗会造成发展的缺失及身体和心理创伤，如早婚、不平等的继承权、割礼、攻击和虐待、生产资料获得受限、奴役和剥削、婴儿和产妇营养不良比例高、发病率高、死亡率高、教育成就低等（国际特赦组织，2010；国际计划，2009）。这些阻碍人类发展的因素会导致并加固孩提期和成人期的长期贫困和脆弱性，影响到几代人。因此，努力变革和重塑这些社会制度将大大有助于改善总体发展成果，特别是贡献于女孩和年轻妇女多维度的福祉。

　　专栏4理解和衡量贫困性别体验的研究进展

　　与性别相关的测量、变量和资料往往倾向于关注结果，而非造成性别歧视的原因。然而其原因却与限制妇女经济参与的制度框架有着更紧密的联系（Morrisson和Jutting，2004）。然而，Klasen(2006b）强调，无论是性别发展指数（GDI）还是性别赋权测量（GEM）都存在着严重的概念性和经验性问题，即都关注不平等发展的影响，而非不平等状态本身。此夕卜，性别赋权测量（GEM）带有一种精英偏好，其重心放在正式的政治参与和正式部门的就业上，忽视了非正式部门的工作和社区参与。而其测量指标缺乏对护理经济的重视（Folbre，2006;Klasen,2006b）,没能在不同政治层次上的妇女代表间建立真正的联系，未对诸如暴力、身体控制、性和生殖等问题加以考虑，也无法在家庭层面实现赋权（Ellsberg,2006）。

　　分析家呼唤新的思想和措施，以更好地分析权利和义务的女性化(Chant,2006）,测量性别不平等而不仅仅是性别与发展（Dijkstra,2006）。Klasen(2006a）对性别平等进行了测量：考虑市场工作和照料责任之间的关系（使用工作时间和休闲时间的数据）；建立测量人身安全/无暴力指数；考察推动性别平等的环境，包括法律和制度框架、规范及社会价值等。他认为，需要采取新的测量手段，以矫正性别发展指数(GDI）和性别赋权测量（GEM），从而对性别不平等进行测量（Klasen,2006b）。

　　源自SIGI的《性别与发展图集》测量了非经合组织成员国中，导致男女不平等的社会实践和法律规范（即社会制度）。Klasen等（2006b）认为其更准确地反映了性别差异，表明即使一个社会对人力资本的投资不断增加，社会制度仍然能够排斥妇女的社会参与。家庭习俗（包括妇女继承权、早婚、一夫多妻制和父系权威）、人身安全（割礼的盛行、立法反对针对妇女的暴力行为、因性别偏好堕胎而死亡的女性比例）、公民自由（妇女独自离家的自由、对着装自由的限制）和所有权（妇女得到银行贷款的权利、获得土地和财产的权利）等方面对妇女的高度歧视，与妇女在教育、经济增长和其他重要的宏观发展指标等方面的低成就密切相关（Jutting等，2008）。

　　近来，经合组织（OECD）的社会制度和性别指数（SIGI）框架对社会制度的影响进行了更为直观的描述（见专栏4）。在经合组织发展中心和哥廷根大学StephanKlasen的带领下，社会制度与性别指数（SIGI）框架试图找出源自20世纪90年代中期的联合国开发计划署（UNDP）性别发展指数(GDI）以及性别赋权测量（GEM）的不足，并构建一个新的性别平等综合指数（Jutting等，2008）。社会制度与性别指数（SIGI）框架的设计者着重强调社会制度（包括法律、规范、传统和行为准则）与妇女经济赋权之间的关系，并受到Morrisson和Jutting(2004）的启发，他们将社会制度视为决定妇女在家庭之外经济活动选择自由的最重要因素，认为社会制度直接或间接地限制了妇女获得教育、医疗等资源的渠道，而这些资源对妇女的经济参与非常必要(见图1）。





　　图1 发展中国家的性别社会歧视程度

　　注：图中地图所示边界不代表OECD官方认可。

　　来源：http://genderindex.org/。

　　本报告将社会制度与性别指数（SIGI）对社会文化规范、行为准则、正式及非正式法律的关注作为出发点，使用的定量数据根据社会制度与性别指数(SIGI）计算，但只用作大量数据中的数据点之一。同时，本报告寻求扩充并修正社会制度与性别指数（SIGI）强调的性别化社会制度的概念：首先，社会制度与性别指数（SIGI）仅包括妇女，应该将女孩也纳入考虑，并且能够获得相应的数据。其次，本报告超越了社会制度与性别指数（SIGI）对经济利益的狭隘关注，对福祉进行了更广泛的定义，即既包括一系列的能力和成果，也包括支持女孩和妇女避免并脱离长期贫困的复杂因素。再次，解决社会制度与性别指数（SIGI）所包含的五种社会制度划分前后矛盾至关重要。其所使用的术语有些是中性的（家庭习俗），有些是正面的（人身安全，所有权，公民自由），另一些则是负面的（男孩偏好）。因此，我们对社会制度进行了重新阐释，并修正了某些组成变量，以更好地涵盖形成这些特定制度的所有规范和习俗。

　　•歧视性的家庭习俗：这一制度包括父系权威、继承法、早婚习俗、家庭结构和由此产生的权利和义务（包括一夫多妻、多代同堂、女性户主家庭）。

　　•男孩偏好：指家庭内部对儿子和女儿在关爱、照料和资源分配中的不平等，表现为存活率/死亡率、人类发展指数（营养、教育、健康）、时间使用、家庭劳动力对看护责任和主要经济行为的贡献。

　　•有限的资源权利和赋权：这里关注女孩和年轻妇女对土地资源、小额贷款、家庭财产和自然资源的获取权和控制权。

　　•人身不安全：这一制度包括家庭、学校、工作场所和社区等地基于性别的暴力，也包括有害的性别化传统习俗，比如割礼。

　　•受限的公民自由：这一制度包括限制活动自由、结社自由和参与集体行动的自由。

六、 报告结构

　　按照上文列出的五种社会制度，本报告相应地分为五个部分。第一章是“歧视性的家庭习俗”，关注正式的法律框架在塑造家庭界限和家庭内部性别关系中的重要作用。第二章是“男孩偏好”，侧重点更多在于家庭内部的非正式关系，揭示为大众所熟知的家庭性别歧视产生的原因，及其对女孩和年轻妇女的影响。第三章为“有限的资源权利湘赋权”，考察女孩和妇女在获得、使用和拥有各种物理、自然和金融资源时的障碍。第四章是“人身不安全”，讨论女孩和年轻妇女在家庭、学校和社区环境中所遭受的暴力威胁和经历，包括在冲突中和冲突后环境中脆弱性的加剧。最后，第五章“受限的公民自由”研究了女孩和年轻妇女在实现公民权、行动权和参与集体行动时的自由受限。

　　每章都以类似的结构展开，着重对每种社会制度的特点、其性别维度、与贫困动态的联系及其对女孩和年轻妇女的影响进行讨论；随后评述旨在解决这些社会制度中歧视性内容的政策和项目。在行文脉络中，强调社会制度的不断变化。变化的过程或许很缓慢，也并非一帆风顺，甚至可能会出现倒退，但是本报告罗列的证据表明：即使是在最具有挑战性的社会文化、政治和经济背景中，社会制度的变化也有可能对女孩和年轻妇女起到积极的作用。变化的动力来自各个方面，包括女孩自身，她们的母亲、兄弟和父亲，更广泛的社区，非政府组织（NGO），直到国家和国际行动者。争取女孩和妇女权利的运动也发挥了重要的作用，如《消除对妇女一切形式歧视公约》（CEDAW）、《联合国儿童权利公约》（UNCRC）、《北京行动纲领》以及《国际劳工组织公约第135号（工人代表公约）》等开展的倡导行动。此外，变化的路径也很多：公众教育活动、媒体和电视剧的运用、学校课程改革、诉讼、普及法律知识、关注女孩的赋权项目、将男人和男孩纳入其中的改革措施、政策倡导、同伴支持和指导、榜样力量及社会保障等。

　　本报告最后对经验教训进行了简要总结，并提出一系列政策建议，希望能够在发展行动者中引起辩论和讨论。最重要的是，能够激发实现革命性变化和全人类性别公正的行动。

　　(来源：http：//www.chronicpoverty.org）

 

　　社会企业——向建立

　　新经济社会秩序迈进一步

　　穆罕默德•尤努斯

　　尊敬的副总理先生，尊敬的印度大使，尊敬的人民院发言人，尊敬的人民院和联邦院的各位成员，各位优秀的先生和女士们：

　　能够在第二届纪念尊敬的院士、国会议员，Hirendranath Mukerjee教授的大会上发表演讲，我感到莫大的荣幸。我很自豪地向他致以最崇高的敬意，Hirendranath Mukerjee先生为社会公平事业奋斗贡献了60多年，直到2004年与世长辞。

　　Hiren Babu毕生对被压迫、被剥削者的热心和关爱鼓舞了很多人。他用天赋的雄辩禀赋触动并启发了众多的政坛中人。Hiren Babu相信人类具有自我救赎的能力，对此我深表赞同，所有的人类，包括穷人，其内在都有一种将生活变得更加美好的能力。

　　一直以来，Hirendranath Mukerjee教授都是20世纪南亚最杰出的代表之一。如果我们的劳动力能够受到培训，并且拥有成长的机会，我深信那将彻底地改变经济和社会的现状。

　　因此我对这位已故的、这片土地的伟大儿子深表敬意，他毕生为了提高社会最底层人民的生活质量而奋斗。

　　Mukerjee教授试图从政治上解决贫困问题。我第一次进入这个领域，是作为一名研究人员，但后来我个人再加人这个领域就完全是个意外了。我之所以涉足贫困领域，是因为贫困问题一直围绕着我。1974年，灾荒迫使我从大学辍学。面对灾难，我们大部分人毫不犹豫地承担起社会责任。但我在那个充满危机的时代所从事的工作，已经成为我毕生的事业。我放弃了我的学术地位，而建立了一个服务穷人的银行。

　　被放货人奴役

　　1974年，当一场严重的灾荒肆意蔓延的时候，我很难继续在课堂上讲授那些经典高雅的经济学理论。我突然发现面对突如其来的饥饿与贫困，经济学理论显得十分无力。我意识到我必须离开校园，为正在受难的乔布拉（Jobra）村民做些有用的事情。

　　在试图寻找帮助乔布拉村民的方法时，我更多地了解了乔布拉村、了解了穷人以及他们的无助。我亲眼目睹了穷人为了寻找那仅能谋生的一点点钱的痛苦。我曾被一个极小数额的借款所震惊，一位妇女向放贷人只借了5塔卡，但借款条件是，她做的所有东西都得卖给放贷人，而且价格得由放贷人决定。一个5塔卡的贷款就几乎把她变成了奴隶。

　　为了了解该村有关此类债务的情况，我开始搜集向放贷人借款的人员名单，结果发现有42起相同的案例，而他们所借的款项总共也不过856塔卡。为了将这些受害者从放贷人的魔爪下解救出来，我用自己的钱替他们偿还了贷款。这一微不足道的举动让村民们激动不已，也深深触动了我。我想，“既然我用这么一点点钱就能给这么多人带来如此巨大的快乐，那为何不多做一些呢?”

　　从此之后，这件事就成了我的使命。

　　格莱珉银行

　　我做的第一件事就是试图说服大学校园中的银行将资金借给穷人，但被银行经理拒绝了。他说：“穷人没有资格从银行获取贷款，因为他们的信用不够。”我与他辩论了几个月，但始终没能改变他的看法。因此我提出为穷人贷款做担保，银行同意了这个请求。1976年年中，我开始为穷人贷款提供个人担保。我想到了一些更便于穷人偿还借款的方法，而且这些方法奏效了。人们按时偿还贷款，每一次都这样。

　　我感觉到给穷人发放贷款没有想象的那么困难。但在已有的银行中发展该项目仍然困难重重。最终，我决定专门为穷人成立一家银行，1983年我成功地做到了这一点，并称之为格莱珉银行。

　　今天，格莱珉银行分布在孟加拉全国，为每一个村落的穷人服务。它拥有8百万个借款者，其中97%都是妇女。格莱珉银行为借款者所有。董事会的13个成员中9位是由作为股东的借款者推选的。格莱珉银行每月发放一亿美元以上的无抵押小额贷款，每一份贷款额大约为200美元。格莱珉银行帮助格莱珉家庭的孩子上学，提供教育贷款鼓励他们接受高等教育。目前有42000名学生在格莱珉银行教育贷款的帮助下在医学、工程领域的院校求学。我们鼓励这些学生承诺不去人才市场寻找工作机会，他们应该成为提供工作岗位的人，而不是求职者。我们向他们说明，他们的母亲拥有一个大银行——格莱珉银行，它可以提供足够的资金支持任何企业，因此为什么要在寻找工作和为别人打工上浪费时间呢？与其当一个雇员，还不如当一个雇主吧。

　　格莱珉银行经济上是自立的，所有的资金来自存款。一半以上的存款来自借款者本身，他们被要求每个星期存一点钱，目前累积存款余额已超过了5亿美元。尽管格莱珉银行的借款人是被其他银行认为的没有信用的那些最贫穷的人们，但他们偿还贷款的比率却非常高，大约达到98%。

　　格莱珉银行甚至向乞丐发放贷款。他们利用贷款开始挨家挨户地卖商品，而不是乞讨。这个项目很受乞丐们的欢迎，有10多万的乞丐加入进来。在该计划开始实施的四年里，已有18000多名乞丐摆脱了乞讨的命运。

　　为贫困的妇女设计的小额无抵押贷款被称为“小额信贷”或“微型金融”，现巳遍布全世界，几乎每一个国家都有格莱珉类型的银行。我们甚至在纽约市运行着“格莱珉美国”计划，而且该计划已经拓展到奥马哈、内布拉斯加、旧金山、加利福尼亚等地方。即使在全世界最富有的国家，他们拥有最成熟的银行系统，但仍然需要设立专门为穷人服务的银行。

　　贫困不是穷人造成的

　　在格莱琅银行的借款人当中，我经常看到这样的母女或者母子，母亲目不识丁，而女儿或儿子是一位医生或工程师。我总在想：那位母亲也能够成为一个医生或工程师。导致她未能开发自身潜能的唯一原因就是这个社会从未给她这样的机会。她甚至没有机会上学学习字母。

　　你跟穷人在一起相处的时间越多，你越会相信：贫困不是穷人造成的，是由我们建立的系统，设计的制度和构建的概念造成的。贫困是人为的，是外界强加于人的。就因为贫困是由外部因素造成的，因此它可以被消灭。

　　贫困是由我们已有制度的不足引起的，比如，金融制度。现有的金融制度拒绝为世界2/3的人提供金融服务。世世代代，金融机构都说他们不能为那些人提供金融服务，久而久之，大家也就默认了这样一种解释。这也就导致了信贷欺诈横行于世。格莱珉银行质疑这种不能贷款给某些人的假定，并且证明为赤贫者持续提供贷款是行得通的。

　　在目前金融危机的背景下，过去那种所谓的不能借款给某些人的虚假假设变得更加普遍了。当大型跨国银行和他们所有的抵押物一起崩溃时，那些不需要抵押物的小额信贷仍像往常一样强大。这些事实是否能改变那些主流金融制度建立者的观点呢？他们最终会向穷人敞开大门吗？

　　对于这个问题，我是很严肃的。当一种危机达到最深的程度时，也就带来了巨大的机遇。当事情变得四分五裂时，也就为我们创造了一个重新设计它，重新塑造它，重新建造它的机会。我们不应该错失这个重新设计我们的金融制度的机会。让我们把现有的金融制度改变成为所有人服务的制度。没有人应该被拒绝享受金融服务。因为这项服务对于想要实现自我价值的人至关重要，我强烈地认为每个人都有权利向银行借贷。

　　贫穷只属于博物馆

　　每个人来到这个世界上都不仅仅只为了自己，还要为整个世界作出贡献。一些人有机会挖掘自身的潜力，但很多人根本没有机会去碰触这份与生俱来的礼物。他们至死都没有打开过这份礼物，而且这个世界也剥夺了他们为之作出贡献的机会。

　　关于人类的创造力格莱珉已经给了我一种不可动摇的信念：人生来就不是要遭受饥饿和贫穷苦难的。

　　如果我们全都拥有这样一种信念：世界上唯一可以看到贫穷的地方就是贫困博物馆，那么我们就可以创造一个没有贫穷的世界。终有一天，学校的孩子们将被带领着参观贫困博物馆。他们将会很震惊地发现这个世界上曾有人如此这般地遭受着痛苦和侮辱。他们将会指责他们的祖先竟然可以容忍这样非人类的条件如此长的时间。

　　对我而言，穷人就像一个盆栽。当你从一个最高大的树上摘下一粒种子，并把它种在一个小花盆里，你只能得到一棵很矮的小树。你种下的种子没有任何问题，只是你给他的那块小小的土地不适合它。穷人就像是栽在盆里的小树，他们自身没有任何问题，但是社会没有给他们足够的发展空间。对于我们，如果想让穷人摆脱贫困，就需要为他们提供适宜的生活环境。一旦穷人可以释放他们的能量和创造力，贫困将很快消失。

　　一个基本概念上的缺陷

　　让我们回到当今的金融危机。不幸的是，媒体的新闻报道给我们这样的印象：只要我们度过这次危机，我们的一切麻烦就都解决了。我们忘了金融危机只是众多威胁人类的危机中的一种。我们也正在面临全球贫困人口的粮食危机、能源危机、环境危机、健康危机和持续不断的社会和经济危机。虽然这些危机还没有得到太多关注，但是它们和金融危机一样重要。

　　而且，媒体的新闻报道给人这样一种印象：这些同步发生的危机相互之间并没有什么联系，只是碰巧同时发生而已。这根本不是真实的。事实上，造成这些危机的根源都是一样的——资本主义一个基本的理论构想上的缺陷。

　　我们现有的资本主义理论，最大的缺陷在于它对人性的扭曲。它把经商的人描述成唯一目的就是追求利益最大化的人。这是对人类一种极度扭曲的刻画。人类不是赚钱的机器。事实上人类是具有丰富情感的动物，人类的快乐源于很多方面，不仅仅来源于赚钱。

　　但是经济理论已经建立了一整套的商业理论，并且以人类的经济生活除了追求个人利益之外别无其他为前提。这套理论认为：当每一个人都可以毫无束缚地追求个人利益时，这个社会就达到了一种理想的状态。这种对人类的解读否认了生命在其他方面所扮演的角色，比如政治方面、社会方面、情感方面、精神方面、环境方面等。

　　不可否认人类是自私的动物，但是他们也是无私的动物。然而人类无私的一面并没有体现在经济领域。这种对人性的曲解是一种致命的缺陷，它使得我们对经济的理解不够全面也不够准确。长久以来，这种缺陷造成了我们今天面临的复杂多样的危机。

　　一旦我们意识到这种理论结构上的缺陷，解决的办法是很显然的。我们可以很容易地用人在经济理论方面的多面性来代替单面性，即人同时具有自私和无私的特性。

　　瞬间，我们对经济世界的描述就发生了变化。我们看到了人类的两种需要：第一种是获取的需要，即利益的最大化；第二种是帮助他人的需要。在一种商业模式中，商业的目的就是为谋求最大的利益，即使这种行为对任何人都是无利可图的。然而在另一种商业模式中，所有的利益都是为了他人而不是拥有者，除了奉献的喜悦。

　　让我们称第二种商业模式，即建立在人性无私奉献基础上的商业模式为“社会企业”。这正是我们的经济理论所缺少的内容。

　　社会企业——一种没有亏损也没有盈利的公司

　　社会企业的目的是帮助那些没有经济收益的人。同时，社会企业获得足够的收入来支付它的成本。任何的盈余要么用来扩大公司的规模要么用来提高社会福利。社会企业是一种没有亏损也没有盈利的公司，它全部的意义就在于完成某个社会目标。

　　现实世界中会有人对创办这种不收获任何个人利益的公司感兴趣吗？社会企业的资金从哪来呢？

　　从我认识的人来看，很多人都很愿意创建没有个人目的的公司，并且一些人已经创建了这样的公司。稍候我将简要地介绍他们。

　　考虑到资金的来源，慈善基金应该是一种很容易地创建社会企业的资金来源。这很有意义。慈善机构办这种项目有一个问题，他们的资金很大程度上来源于捐助者，他们并不能依靠自己的力量存在。慈善机构的钱被拿出去做善事，但是这些钱再也收不回来.这是一个单向的流动。但是如果一个慈善项目投资给能够自主经营的社会企业，这将会是一种极具生命力的事业。这些投资的钱就可以无限循环下去。一个慈善机构的资金只能投资一次，但是社会企业的资金可以无数次地投资。这就是社会企业的力量。

　　除了慈善机构，还有很多其他人愿意投资于社会企业，而仅仅为了分享为他人生活带来变化的快乐。人们不仅愿意拿钱出来投资于能改变世界的社会企业，也愿意把自己的创造力、网络技能、技术力量、生活经历以及其他资源投资到社会企业中。

　　一旦我们的经济理论适应了人类的多维度发展，学生们将会学到两种类型的企业，一种是传统的谋求物质利益的企业，一种是谋求社会发展的企业。等到这些学生逐渐成长，他们会开始考虑哪一种企业是他们希望投资创建的，哪一种是他们希望为之工作的。而且很多致力于让这个世界更美好的年轻人都会认为那一种致力于社会发展的企业是他们想要创造的。年轻的人们，当你们仍然在学校的时候，可以开始设计社会企业的模式，甚至可以是个别地或集体地创建企业，以此来展现你们改变世界的卓越的创造力。

　　格莱珉一达能和其他社会企业

　　与任何一个好的设想一样，社会企业的概念也需要实践的证明。因此我已经在孟加拉国创建了一些社会企业。

　　这些社会企业中，有一部分是与大的国有企业合作成立的。第一次与国有企业联合创办合资企业是在2005年，合作方是法国乳制品公司达能。格莱珉一达能公司致力于减少孟加拉国儿童的营养不良。格莱瑕一达能公司为儿童生产了一种美味的酸奶，并且以穷人可以支付的价格出售。这款酸奶可以补充在儿童日常饮食中流失的所有微量元素，例如维生素、铁、锌、碘等。如果一个儿童在八到九个月中坚持每个星期喝两杯这样的酸奶，他/她将获得所需要的全部微量元素，并成为一个健康、活泼的孩子。

　　作为一个发展社会事业的公司，格莱珉一达能遵循了基本的原则：公司必须能够自我发展与维持，公司拥有者必须遵守规定，不能多拿不属于自己应得的红利。每一年这个公司成功与否不应该由其营业额决定，而应该由那一年里有多少儿童摆脱了营养不良来决定。

　　很多其他的大公司正在向我们靠拢，希望合作创建致力于社会发展的公司。他们想要与格莱珉创建合资公司，因为他们想要确定这是一条正确的路。一旦他们有了经验，他们就会在任何有需要的地方去实践。

　　我们有一个合资公司是跟法国一家大型的饮用水公司威力雅合作的。格莱瑕一威力雅饮用水公司将安全的饮用水送到孟加拉国砷污染严重的村庄。村民们用支付得起的价格购买这些饮用水以代替受污染的水。

　　德国的BASF已经计划建立一家合资企业，生产经过化学处理的蚊帐作为一项社会事业。这个BASF-格莱珉合资企业将会生产这些蚊帐，并以最穷的人都能接受的尽可能低的价格出售。这个公司将是自主发展维持的，并且不存在侵占不属于自己应得利益的倾向。我们与因特公司合办的合资企业——格莱珉一因特，旨在使用信息和交流技术来帮助解决农村贫困人口的问题，例如，为村民提供保健。

　　我们与阿迪达斯组建的合资企业旨在为最低收入的人生产他们能够支付得起的鞋子。格莱珉一阿迪达斯公司的目标是确保每个人，无论是儿童还是成年人都有鞋穿。这是一种健康的保护，它确保农村地区的人们，尤其是儿童，不再患有赤脚走路而传播的寄生虫病。

　　格莱珉一欧图计划与德国大型连锁店和邮购公司欧图开展国际合作建立一个服装厂。这个公司的盈利将用于改善公司雇员、他们的孩子及贫困邻里的生活条件。

　　正如这些例子所示，社会事业并不仅仅是一个优秀的设想。它已经开始不断地实现来为人们的生活带来积极的改变。

　　还有很多社会事业正在进行。一个吸引入的社会事业的领域是为特定地方或没有特别技能的人创造工作机会。因为从事社会事业的公司没有为拥有者谋利的压力，可以投资的范围就比利益最大化的公司要广。追求利益最大化的公司在他们投资和创造工作机会之前，需要确定一个最少的投资回报水平。一个从事社会事业的公司不需要满足这样的条件。它能够很容易的在最少投资回报水平以下，甚至零利润的情况下投资，并且在这一过程中为很多人提供就业机会，这种令人激动的社会事业领域就是植树造林。全世界的森林正在被砍伐，包括个人，贪婪的企业，有时候还有收了纳税人用来保护森林的钱的政府机关。已经证明，植树造林这一行为对气候的改善具有积极的促进作用。大量种植树木将会是社会事业中十分卓越的领域。我们不能忽视这样一个保护地球的机会。

　　保健是另一个很有潜力的社会事业领域。公共提供的医疗保健在很多情况下是没效率的，并且经常无法满足人们最迫切的要求。私人的医疗保健迎合了高收入人群的需要。这两者之间的空白将可以由社会企业填补。

　　在孟加拉国，格莱珉医疗保健公司正致力于创造社会事业公司来填补医疗保健系统的缺口。我们正努力在乡村建立模范的健康管理中心，通过集中预防、提供诊断和健康检査服务、健康保险服务等措施使人们能够保持健康的状态。我们正在努力推行手机的普及，与最领先的制造商合作设计一款诊断设备，它能够将图片和数据实时地传递到居住在城市的健康专家的手里。

　　格莱珉保健公司正在建立一系列的护理学校作为社会企业，培训来自格莱珉银行家庭的女孩做护士。孟加拉国缺少大量的专业护士。全球专业护士的短缺也都十分严重。对于为什么大量的年轻女孩在这些具有吸引力的工作机会面前竟然选择围着村庄坐着，还没有找到原因。

　　格莱珉保健公司也计划建立二级和三级的卫生设施，所有的设计也都作为社会事业。为了培养新一代的医生使用保健设备，格莱珉保健公司计划建立一个健康科学与技术大学。

　　很多关于保健的领域都适合建立成功的社会企业，比如营养、饮用水、健康保险、健康教育和培训、眼部保健、妇婴保健、诊断服务等。建立这样的模范点需要时间，但是一旦关于社会企业和模范点的创造性的想法和设计被成功的推行，这一切将不断地被复制下去。

　　设计这样一个小的社会企业就像种下一个种子，一旦种子发芽，任何人都可以把它种植在需要的地方。因为每一个部分都能够自主发展维持，资金也不再成为一种束缚。

　　让今天强大的科技发挥作用

　　今天的世界充斥着各种令人惊叹的强大科技。科技飞速发展，日渐强大。几乎所有的科技都被以盈利为目的的公司拥有或控制。他们使用科技的目的就是为了赚取更多的金钱，因为这是股东们对公司的要求。试想一下，如果我们使用同样的科技去解决人类的问题，那将会是一番怎样的景象！

　　科技是一种工具。一个人可以使用科技去达到任何他想达到的目标。因为现代科技的拥有者想要达到经济利益最大化，科技帮他们实现了这一目的。如果有人想要利用现代科技去结束贫困，科技也会带领他朝那个方向前进。如果另一个人想要使用科技来结束疾病，科技也会帮他实现。选择的权利在我们自己手上。现有的理论框架并没有给出这样的选择，社会事业为我们创造了这样的选择机会。

　　有一点值得我们注意的是，我们没有必要追究科技到底应该用来赚钱还是应该服务于社会事业。使用科技去完成一个目标的同时并不影响它为另一个不同的目标服务。事实上，恰巧相反，我们越是将科技应用于不同的领域，科技的能量就越强大。使用科技去解决社会问题，不但不会削弱它的盈利能力，反而会增强。

　　社会事业公司的拥有者可以使用科技来解决日益增多的社会和经济问题，并且能很快得到结果。

　　我们可以创造社会的股票市场

　　一旦社会企业的概念被大家熟知，具有创造性的人们就会开始为社会企业创造具有吸引力的方案。年轻人将会开发商业计划，通过社会企业解决最难的社会问题。好的想法需要资金的支持，我很高兴地说在欧洲和日本已经开始创办了这样的机构——社会商业基金会，为社会企业提供贷款。

　　假以时日，我们将需要更多的资金。包括联合国的、国家的、地区的和城市的每一级政府都能创建社会商业基金会，来鼓励公民和企业创造旨在解决特殊社会问题的社会企业，比如解决失业、健康、公共设施、污染、老龄化、毒品、犯罪、残疾人等问题。双边和多边的捐助者可以创建社会商业基金会。投资者可以设定一个百分比，来规定基金的多少可以用于支持社会事业。企业可以使用他们的社会责任预算来投资社会事业。

　　我们很快将需要为社会企业单独建立一个股票市场，使小额投资者能够投资于社会事业。只有社会事业会被列入到社会股票市场。投资者从一开始就知道如果他们投资于社会股票市场他们不会得到任何分红。他们的激励将是享受帮助解决社会难题的自豪感。

　　社会企业让每个人都有机会参与到创造我们想要看到的世界的活动中来。多亏了社会企业的概念，公民可以不必把所有的问题留给政府，然后穷其一生去指责政府解决问题的失利。现在公民有了一个全新的空间，在这里他们可以尽情施展他们解决时代问题的创造力和卓越的才能。看到了社会企业的有效性，政府可能决定创建自己的社会企业或与公民发起的社会企业合作，并且从社会企业中吸取经验来改进他们建设的项目的有效性。

　　政府在促进社会企业发展的过程中扮演着十分重要的角色。他们需要通过立法使社会企业成为合法组织，并且创建监督机构来确保社会企业的透明、完整和公正。政府也可以为投资社会企业的行为和投资者提供税费激励。

　　梦想的力量

　　社会企业的美好前景使得它在重新制定和扩大现有经济框架方面具有越来越重要的作用。我们需要一种新的思考经济的方式，经济并非容易造成一系列犯罪，相反，经济应该能够彻底结束犯罪。现在正是提出大胆创新想法的时候，而且我们需要快速的行动起来，因为这个世界瞬息万变。新经济框架的第一条必须是将社会企业纳为经济结构的一部分。

　　下面让我们开始另一个问题。

　　从现在开始20年或50年以后这个世界会是什么样子，更具体些，南亚将变成什么样子？推测这些事情是很有趣的。但是我正在思考一个更加重要的问题：20年后或者50年后我们希望世界变成什么样子，南亚变成什么样子？

　　这种不同将是巨大的。对于第一个问题，我们把自己当作被动的活动观察者。第二个问题，我们把自己当作渴望产出的创造者。

　　我想该掌控我们的未来而不仅仅是被动的接受。我们花了太多时间和精力在预测未来上，却没有花更多时间去思考我们到底想要一个怎样的世界。即便如此，我们也没能很好地预测未来。我们使用全部的智慧和经验仍一次次的失败于对未来的想象，历史不断地把我们甩在后面。

　　回首20世纪40年代，那时候没有人预测到，50年内欧洲将形成使用统一货币的欧盟共同体。在柏林墙倒塌的前一个星期，甚至没有人预测到这一切的发生。没有人预测到苏联会解体，而且如此多的小国家会如此快地独立出来。

　　在科技面前，我们看到了相同的事情。在20世纪60年代，没有人预测到那个叫互联网的全球网络风暴会席卷全球。没有人预见手提电脑、掌上电脑、黑莓手机、Ipod、Iphone和电子阅读器会被数百万人使用。即使是20年前，也没人能预见手机会成为世界上每个村庄的人们生活的一部分。

　　我们必须承认，我们并不能预测从1990—2010年这仅仅20年的变化。在这个世界变化的脚步日益加快的时候，任何对2030年的预测还能具有多少可信性呢？

　　如果我们必须要对未来做出预测，有两个方法可以使用。第一，邀请世界上最好的科学家、技术专家、经济专家做出他们最明智的对未来20年的预测。第二，让世界上最卓越的科幻小说作者来想象一下2030年是什么样子。如果你问我谁最有可能接近2030年的实际情况，我会毫不犹豫地说是科幻小说作者的想象会比科学家的分析更靠近2030年的实际。

　　原因很简单。专家习惯于根据过去和现在的情况对未来做出预测，但是现实世界的发展是被人们的梦想推动的。

　　我们可以列一张对2030年的愿望清单，这便是对2030年的描述。这个愿望清单将会描述我们梦想中2030年的样子。这就是我们需要为之准备的。

　　梦想就是打破不可能的束缚。我们不能使用解决现有难题的思维方式来突破不可能的界限。这种思维方式只能像一盏不断闪烁的红灯一样警告我们正在面临的障碍。当我们思考未来的时候，我们必须用不同的思维方式。我们必须勇敢地做出最大胆的飞跃，才能将不可能变为可能。当一种不可能变成可能的时候，它动摇了原有的结构，并创造了多米诺效应，接下来将有很多其他的不可能变成可能。

　　如果我们希望梦想变为现实，我们就必须相信我们的愿望清单。我们将必须创建适当的概念、机构、科技和政治来实现我们的目标。这些目标看起来越不可能实现，这个任务也就变得越激动人心。

　　幸运的是，我们已经步入梦想最容易实现的时代。我们现在必须组织起来搭建一条通往未来的捷径。我们不能让过去阻挡我们通往未来的路。

　　让我们梦想，到2030年，我们将建设一个运作良好的南亚。不需要签证，海关也不限制南亚各国间的旅游。会有统一的国旗，统一的货币，大范围的统一的国内和国际政策。

　　让我们梦想，到2030年，我们将使南亚成为世界上第一个消除贫困的地区。我们准备接受任何人在南亚任何地方寻找贫困人口的挑战。

　　让我们梦想，到2030年，南亚将建立一套可靠的国家先进的医疗系统，它将为所有人提供支付得起的医疗服务。

　　让我们梦想，到2030年，我们将建立一个健全的金融系统，让每一个南亚人都能便捷地享受到金融服务。

　　让我们梦想，到2030年，在南亚，每一个长大的孩子的第一职业选择都是自己开公司而不是为某个公司打工。

　　让我们梦想，到2030年，在整个南亚地区，我们将有一系列富有创新性且高效率的社会企业，来解决全部剩下的社会问题。

　　所有的这些梦想听起来是不是匪夷所思？如果是，那就意味着如果我们相信这一切并为之奋斗，它们就会变为现实。这就是过去50年的历史教会我们的。

　　所以，让我们一起来相信这些梦想，并为实现这些不可能贡献出自己的力量。

　　谢谢。

　　（王超、依日贵译，王素霞校）

 

第四部分

国别案例

　减少跨代贫困：纽约城市机遇有条件

　　现金转移项目的早期发现

　　JamesRiccio，NadineDechausay,DavidGreenberg,

　　CynthiaMiller,ZawadiRucks,NanditaVerma

　　2007年纽约启动了一项由私人资助的、正处于试验阶段的名为“纽约家庭优惠机会计划（Opportunity NYC-Family Rewards）”“有条件现金转移(CCT）”项目，用以帮助家庭切断贫困代际循环。CCT项目主要是为贫困家庭提供激励资金或现金转移，通过提高他们的“人力资本”（主要是提高子女的学习成绩，改善他们的身体健康状况）来消除长期贫困。此类项目在中低收入国家发展迅速，已经经过项目评估阶段，并被认为具有显著的减贫效果。家庭激励项目（Family Rewards）是发达国家第一项综合性的有条件现金转移（CCT）项目。

　　家庭激励项目以纽约市最贫困的六个社区中的低收入家庭为援助对象，提高他们子女的学习成绩，改善家人的身体健康和就业状况。该项目可为2400户家庭提供为期三年的资金奖励。受墨西哥开创性“机会项目”的启发，该项目正在通过随机对照试验来衡量其所产生的影响（专栏1）。

　　专栏1家庭激励项目时间安排

　　样本收集：2007年10—12月

　　项目第1年度：2007年9月一2008年8月

　　项目第2年度：2008年9月一2009年8月

　　项目第3年度：2009年9月一2010年8月

　　评估报告：2010—2013年

　　家庭激励项目是纽约城市经济机遇中心（CEO）资助的40项倡议中的一项。该中心隶属彭博（Mayor Michael R .Bloomberg）市长办公室，负责对旨在减少纽约贫困人口的创新型策略进行评估。两大国家级组织——纽约市级非营利组织MDRC(是一家无党派社会政策研究机构）和劳动力与经济发展组织Seedco就项目设计与CEO开展了密切合作。Seedco协同一家以当地社区为基础的小型网络组织一起运行家庭激励项目，而MDRC则负责项目的评价和管理。

　　本报告是通过对一项正在运行的、综合性的家庭激励项目的评估而得到的一些早期发现，考察了该项目（三年期项目）在最初两年内的实际执行情况和家庭的反馈信息。评估期是从2007年9月至2009年8月，包含项目的起步阶段和项目逐渐成熟阶段。本报告还通过多种指标阐述了项目所产生的效果或影响，其中一些指标仅用于项目的第一个年度，还有一些指标包含了项目的第二个年度部分或全部时期。我们尚未搜集到项目第三年度的相关数据。评估结果是依据对各类管理记录数据的分析、依据对随机选取的父母进行的为期18个月的调查反馈信息以及对项目成员和其家庭的深度定性访谈的记录而得来。

　　本研究表明，尽管项目在起步阶段发展异常迅速，遇到过一些挑战，但项目在第二个年度的运行状况与预期情况大致相符。虽然项目很复杂，面临着重重困难，但大多数家庭还是充分参与了本项目，并根据项目条件获得了一大笔奖励资金。本报告所涵盖的期间，家庭激励项目产生了许多重大影响，降低了当前贫困率（实现了短期主要目标），并且在三大项目领域（子女教育、家庭健康状况及父母就业情况）也取得了重大的成绩。

一、 项目模式

　　所有CCT项目能够对减贫产生重要影响的是家庭人力资本投资，尤其是对子女的投资。因此，在这个核心思想的指导下，家庭激励项目在设计阶段就充分考虑了不同的社会、经济和政策环境的影响。纽约市的贫困特点与贫困原因与墨西哥或其他中低收入国家的不同。纽约市家庭激励项目主要关注父母的就业状况和子女的教育成绩（不仅仅是学校出勤率方面），是由非营利组织运作，是对现存的社会福利项目和社会服务的完善，其运作方式与许多其他的CCT项目有显著的不同（图1）。

　　(一)奖励类型

　　纽约城市项目包括满足下列条件的一系列激励类型：

　　•以教育为重点的奖励，指为了达到这些目标而提供的激励：包括儿童入学率、标准化测试的等级、其他学校成绩标志、父母对子女教育的关注度等。

　　•以健康为重点的奖励，包括健康保险对父母及子女覆盖范围的持续程度，以及每个家庭成员能够获得适龄的预防保健和牙科检査等的奖励。

　　•以劳动力为重点的奖励，专门针对父母而提供的奖励，包括能够维持全职工作、能够参加正规教育或职业培训活动的奖励。





图1 家庭激励项目逻辑架

　　该项目在最初两年内为22种不同的活动提供了20〜600美元价值不等的奖励（表1）。通过奖励活动的多样化，该项目期望家庭能够从多种渠道获得奖励资金，从而也避免了对任何一种活动提供过量的奖励资金。基于对项目早期运作经验的评估，包括管理众多激励奖项的复杂性以及项目初期影响的迹象等经验，许多奖励措施在项目的第三年度停止实施，主要是为了简化项目，降低项目运作成本，并为项目成功后的后续推广工作提供便利。

　　表1  CCT家庭奖励项目一览表





　　家庭激励项目可为达到计划要求的家庭每年提供总额数千美元的现金奖励，共持续三年。家庭实际获得奖励资金的多少主要取决于特定的奖励计划和奖励金额。此外，由于大家庭中的每位子女都可获得教育和健康奖励，因而这些家庭得到的奖励数额也大。总之，奖励资金会直接发放到父母手中，但也有一些与教育相关的、仅针对高中学生的款项会直接发放给学生本人；全部款项将根据奖励内容发放给学生（如通过毕业考试）或拨出部分给父母（如达到出勤要求）。

　　与所有CCT计划一样，家庭激励项目是基于这样一个假设：即家庭由于各种各样的原因，对自身人力资本的发展投资不足。人力资本投资的缺乏虽然不是唯一地由生活拮据而造成，但较少的人力资本投资却使父母及子女难以逃脱贫困的境地。现金支付除了可以用作快速减轻家庭负担的短期收入补贴外，它还具有资源整合和激励的功能。对资源整合而言，家庭获得的额外收入一旦积累到一定数目，即可将其用于资助和改善子女的教育状况，获得预防保健服务，寻求就业机会；对激励功能而言，获得的奖励可鼓励家庭为实现其他目标而投入更多的时间和精力。为了最大化地发挥奖励资金的潜在价值，家庭激励项目并没有限制奖励资金的使用方式。

　　如上所述，家庭奖励项目与其他国家的CCT项目存在诸多重要的差异。在许多其他国家，CCT项目的主要功能是作为政府资助的安全保障网，或作为安全网的一个重要组成部分，而且CCT最常见的资金激励也仅仅是与儿童入学率和出勤率以及常规体检联系在一起。而家庭激励项目则包含更多的前提条件和更多种奖励内容。在教育领域，更多的是对孩子的在校表现包括考试成绩在内的学业成绩给予奖励，而不仅仅针对入学率和出勤率。与父母就业相关的奖励也具有鲜明的特征。对于发达国家业已成熟的社会安全网而言，家庭激励项目仅仅是一种短期干预举措，是一项补充项目，而并非像墨西哥和其他一些国家则将其作为核心福利体系。此外，这种由私人和非营利机构而非政府机构来运作项目的情况也十分罕见。

　　(二)项目实施体系

　　作为一家主要的执行机构，Seedco在指定社区设立地区组织网络，协助实施家庭激励项目。“邻里合作机构”（NPOs）曾经的工作是将符合条件的家庭收集、登记为研究样本，而现在则在社区从事项目的某方面工作。这些机构为需要援助的参与者提供服务，例如帮助他们申请项目提供的奖励，或者提供其他相关的服务信息。此外，NPOs还开展研讨会，讨论如何申请或获得激励项目内各领域所提供的奖励资金。Seedco开通了热线服务电话和网址，为每户家庭提供额外的信息和援助服务。

　　一旦经过Seedco证实，符合条件的这些家庭有权得到奖励资金，那么这些奖励现金便通过电子手段将款项转移至参与者新开账户或现有银行账户中，或者若参与者同意，该款项会转移至其储值卡上（即预付卡，如礼物卡或预付电话卡，这些卡与持有人的任何单独账户都没有联系）。为了给受助家庭提供安全的银行选择机会，纽约市官员与几家银行及信用合作社联合开发了专门的“纽约城市机遇账户”，该账户不收取任何费用，并配有不能透支的借记卡。奖励现金每两个月支付一次，享受激励项目的家庭可通过自动取款机（ATM）随时提取现金。

　　作为一项“激励措施”干预方法，该项目模式不提供社会服务或案例管理。例如，该模式不安排项目员工与受助家庭共同制定个性化的行动计划以实现教育、医疗卫生或就业目标，项目员工也不向拟受助家庭提供咨询服务用以解决他们的个人问题，尽管这些问题会影响到拟受助家庭充分利用该项目。此外，该项目也不提供任何直接服务，例如辅导、考试准备、求职班或技能培训，但包括信息查询服务，执行机构（Seedco和NPOs）将推荐家庭（依据要求）到提供相关服务的其他社区机构进行信息咨询。

二、 样本的确定和收集过程

　　对包含大约4800户家庭和11000名子女的家庭激励项目通过随机对照试验进行评估。该项目无法为所有申请人提供奖励服务，而只能通过随机抽样确定参与者的名单。通过抽彩程序只有一半的申请家庭才能够参与到家庭奖励项目并得到奖励资金，另外50%的申请家庭则作为对照组，不提供奖励资金。随机地将样本分配到这组或那组的做法有助于确保经评估确定的项目影响是真实的干预结果（图2）。

　　家庭激励项目主要是针对那些特定社区内收入等于或低于联邦贫困线130%的家庭。符合条件的家庭必须至少有一名四年级、七年级或九年级的孩子。之所以选择这些年级，是因为四、七、九年级正处于或接近教育的关键转换点。一旦家庭自愿作为项目研究的对象，家庭中所有上学的或学龄前孩子都被包含在项目内。然而，只有父母和子女都必须是美国合法公民，他们才有资格被选中加人到该项目中。

　　继2007年春开展项目初始设计和筹款工作后，2007年夏开始快速建立项目基础结构、组建拟加人项目的家庭，及时实施随机分派程序以确保项目操作在2007年9月新学年伊始之际顺利进行。为确保项目能够覆盖到更多的孩子/而并非仅仅是那些最有可能纳入项目中的孩子，可从纽约市教育局保留的学校名单中对生活在指定社区的



　　图2 样本收集和样本随机认定过程

潜在合格家庭进行确认。Seedco和NPOs尝试着通过邮件、电话和家访的方式招募具有代表性的一组家庭，邀请他们参与到调查研究当中。于是同意参与的家庭被随机分配到项目组或对照控制组。通过对项目组与对照组的对比分析认为，除去参与的自愿性外，样本家庭与大量的目标人群之间并没有显著的优势或劣势。

　　样本收集结果显示（表2），在如此短的时间内召集如此多的家庭，而且这些家庭的联系信息又很陈旧，因此意味着样本收集时间要比预计的时间长，所以样本登记阶段一直持续到2007年12月。于是一些家庭直到项目实施了几个月后才参与进来（这也是将项目的首个年份视为项目启动阶段的原因）。

　　表2 样本登记和随机确定的时间



　　注：四舍五入可能导致总数的计算稍有不同，正式的样本随机确定的截止日期为2008年1月，但由于有1个家庭在登记时的错误联系信息，在2008年3月才被加人。

　　在随机抽取阶段，参与家庭奖励项目的大多数家庭（81%）是单亲家庭，其背景特征各不相同。例如，半数以上的家庭（57%）只有1个或2个子女，43%的家庭有3个或更多的子女。大约47%的家庭是西班牙裔或拉丁美洲人，而其他大部分（51%）家庭是黑人、非西班牙裔或非拉丁美洲人。仅一半以上的父母（53%）有工作，其中37%的是全职工作人员。1/3(32%）的父母仅有高中毕业文凭或普通教育水平（GED）证书，约18%的父母获得专科或学士学位，而50%的父母无高中毕业证和GED证书。约83%是美国公民，而其余的（17%）是合法的永久性居民（表3）。

　　表3 样本家庭特征



三、 项目实施与奖励发放

　　作为美国首个综合性的CCT计划，家庭激励项目开辟了一片新天地。鉴于模式的多面性及其业务需求如召集、通知、核实、为参与者支付奖励资金，项目运作的可行性和成功性不容忽视。迄今为止，相关经验表明，该模式虽具有挑战性，但仍可运作。

　　•尽管家庭激励项目直至第二年才如愿实施，但其组织运作的成功在于开展了项目所需的所有主要项目体系和程序。

　　家庭奖励项目的快速启动排除了运作问题处理的实验阶段。因此，在项目实施的当年，尽管一些样本家庭被列入到研究对象中，但是征集家庭、提供指导、核实条件以及支付奖励资金的程序仍需改进。毫不奇怪项目在某些方面仍存在一些问题，尤其是在应对和阐释复杂的家庭激励项目的初始阶段。但随着项目的成熟，员工业务经验日趋丰富，早期遇到的诸多挑战也随之克服，并经过了为期18个月的调査研究，参与者对其获得的项目奖励给予了高度评价。

　　在项目实施的第二个年度，项目在运作层面上得到了大幅改进，基本上能够依据设计者的思路进行。在项目运作的头两年，家庭获得了超过1400万美元的奖励。当项目进入了第三年也即最后一年，我们将计划对项目运作过程做进一步改进。

　　•尽管拟征集的家长对于项目的一般意向和目的都有所了解，但仍然有很多人在开始时对某些项目细节心存芥蒂，因此需要项目人员对拟参与的家庭就项目的具体奖项以及如何申请参与项目给予持续的帮助。

　　民意调查和深度的定性资料显示，父母对激励方案有着良好的普遍认同感，但对某些方面的认识尚不清晰。例如，父母往往认为应该有更多的与学校相关的活动和行为都有资格获得奖励，而不仅限于项目中所提到的这几种。这表明参与者认为通常积极的行为都应该获得奖励。这种错误的知觉可能对家庭会产生积极的影响，但同时也表明项目所提供的相关知识是不精确的。

　　定性资料表明，已经登记加入项目中的儿童和年轻人，他们对相关奖励的理解水平存在巨大差异。尽管一些父母与上小学或中学的子女关于该项目有过详细的讨论，并将获得的奖励视为是激励孩子学习的另一种方式，但仍有些父母对项目的认识很有限，他们不想将奖励资金视为是取得学习成绩的一项原因。能够直接获得奖励的高中生是项目营销的目标群体，尽管该项目营销业务

　　在项目的第二个年度开始出现并逐渐变得清晰，但是许多被纳入项目中的高中生仍然不能够完全理解或完全相信这样一个事实，即他们可以通过出勤和学业情况获得奖励。

　　•总的来说，实际参与项目的家庭在项目的头两年能够平均获得6000多美元的奖励。

　　几乎所有家庭（98%）在项目头两年都获得了一些奖励，有65%的家庭在每一个项目年度都得到了应得的奖励。项目家庭在头两年获得的奖励资金加在一起平均超过了6000美元，其中78%的家庭至少得到了3000美元，37%的家庭得到的奖金达到或高于7000美元。在参与项目研究的那段时间内，获得最髙奖金的家庭包括那些教育程度更高、更有可能担任全职工作以及更倾向于结婚或有一个合法的伴侣关系的家庭。此外，高奖励家庭也包括那些有较多的子女、并且不太可能从政府安全保障中获得收益的家庭。这些家庭与NPOs和Seedco的联系更为广泛，他们对于奖项的申请反馈也更容易获知。

　　获得项目奖金的家庭大部分都是符合教育和健康申请资格条件的家庭：其中44%符合教育条件，38%符合健康条件，18%符合工作条件(表4）。

　　表4 项目家庭获得的奖金总数及比例



　　•父母利用从家庭奖励项目中获得的奖金来满足基本的家庭需要，庆祝子女学业上取得的成绩。

　　家庭激励项目没有限制奖金的用途，奖励资金的消费方式多种多样（表5）。常见的用途包括：支付基本生活开支、偿还欠款、变付与学校有关的活动费用、储蓄、购买电子产品、家庭短途旅行，有时作为学习成绩的奖赏。许多家庭也选择家庭性的休闲活动，如外出就餐、旅行或看电影，对他们来说这些活动在以前是消费不起的，尤其是对收入有限的大家庭而言。许多父母还将奖励资金用作子女的零用钱。

　　表5 项目组家庭奖励资金的支出分配情况



四、 中期影响

　　项目所产生的影响，或者说项目对项目组和控制组的不同影响，可以根据数据来源，通过多种测量手段来衡量每个家庭参与到项目中1〜2年之后所发生的变化。因此，本报告仅仅是项目的一些早期发现。鉴于模型的性质，我们有理由认为如果家庭激励项目是成功的，那么它所产生的短期影响可通过测量贫困状况以及物质匮乏情况得到明显的答案。而现金转移对贫困状况和物质匮乏情况会产生直接的影响。项目对于人力资本的影响要在较长一段时间后才能观察到。因为对人力资本的影响表现在家庭成员花费时间和精力的方式以及在某些情况下学习新技能的必要性等方面。

　　•家庭奖励项目对诸多领域都产生了很大的影响。

　　尤其值得关注的是影响的范围：项目产生的早期积极的影响表现在贫困方面，对人力资本的影响较小或中等，对其他重要的利益成果不产生任何影响。

　　(一)贫困和经济拮据

　　•家庭激励项目缓解了当前的贫困和经济拮据状况，使家庭对足够食物需求的困难得到缓解，降低了住房和卫生保健方面的困难（表6）。

　　表6 家庭激励项目对贫困、经济拮据、健康和工作等方面的影响



　　储蓄（％）         

　　缓解当前的贫困和经济困难状况是家庭激励项目以及所有CCT项目的一项短期目标。在家庭激励项目执行的前两年，该地区的家庭经济状况得到了极大改善。从奖励的数额上看，项目组平均每月收入增加了338美元，比对照组增加了21%。如表6所示，项目组与对照组相比，处于联邦贫困线及以下的家庭比例降低了11%，“极度贫困”的家庭（收入低于联邦贫困线的50%）减少了近一半，即由对照组的30%降低到项目组的17%。（除另注明外，摘要中所述影响都具有统计显著性，因此说明对照组和项目组之间的差异最可能是由项目导致的，并非巧合）。

　　额外获得的收入帮助家庭减少了各种物质困难。例如，根据18个月的调査数据，父母表示其家庭“有时”或“经常”没有足够食物即“食物不安全”的家庭比例从对照组的22%下降至项目组的15%，减少了7个百分点（或减少了33%）。相对于对照组，项目组家庭几乎不会说由于负担不起而放弃医疗保健或避免购买必需的药品（在表中没有显示），更有可能会说他们有足够的钱做到收支相抵，而且他们的经济状况较上一年有所改善。

　　•家庭激励项目提高了家庭持有银行账户和增加存款的可能性，同时也减少了使用其他银行机构的可能性（如支票兑换所）。

　　在储蓄的可能性方面，项目家庭比对照组家庭多出9个百分点（分别是25%比16%）。项目组家庭的积蓄平均增加了221美元（比对照组的平均354美元增长了63%）。该项目也使调査时家庭持有银行账户的可能性增加了22个百分点。同时，也降低了家庭对临近支票兑现点等其他银行机构的依赖性，降低比例达到7%。

　　(二)教育

　　·家庭激励项目并未提高中小学生的学习成绩（表7）。

　　表7 家庭激励项目对医疗服务、就业和教育等方面的影响



　　就业           

　　资料来源：MDRC根据为期18个月的家庭奖励项目调査数据和纽约州失业保险（UI）工资记录数据计算。

　　对家庭激励项目在头两年内就学校出勤率和年度数学和英文语言文学(ELA）标准测试成绩方面的影响做了分析。在小学和初中学生中，项目组学生和对照组学生在测量指标方面表现出的统计显著性差异不大（测量指标见表7）。对出勤率没有产生影响不足为奇，因为虽然在出勤率方面有提高的空间，但对照组的出勤率也相对较高，平均约为90%。从对父母调査所取得的数据显示，中学生项目组参与学校相关活动的可能性更大，例如参加一些有助于课堂作业或家庭作业的活动、参加学校社团、学校音乐、舞蹈或艺术类课程。但目前还没有证据表明，参加这些额外的活动能够促进学习成绩的提高。

　　•对于那些已经充分做好了继续深造准备的高中生来说，家庭激励项目极大地提高了他们的教育成绩。

　　该项目对高中生学习成绩的总体影响不大。但是，对部分入学成绩高、基础较好的高中生却产生了很大影响，他们能更好地利用这些奖励措施。例如，对那些八年级标准测试成绩在“优异”或以上的高中生来说，该项目对他们的各科学习成绩都有积极影响，与“次优组”（占九年级样本学生数的三分之一）相比较，“最优组”九年级留级生比例减少6%，“出勤率高于95%或以上（第2年）”的可能性增加了15%，“至少取得22个学分”（如期毕业需要每年修满11个学分）的可能性增加了8%，“至少通过两门毕业考试”的可能性增加了6%。这些影响值得关注，因为这些成绩是在学校自身条件和教师教学方法没有任何变化的前提之下取得的。此外，该项目对基础薄弱学校和优等学校的学生也发挥了作用。用统计显著性来检测，对于八年级标准测试成绩在及格线以下的九年级学生来说，并未发现项目对他们的影响比对随机选定的对照组学生的影响要大，但是有证据表明，这些学生参加毕业考试的可能性更大。

　　假定大多数家庭都是依靠自身来寻找获得家庭奖励的方法，因此成绩“最优组”得到的收获也更多，这是可以理解的。这些学生在学业上得心应手，他们可能拥有自身资源以及其他必要的资源优先获得这些奖励。这些奖励可以激励很多学生付出更多的努力以达到教育基准。相反，成绩较差的学生面临很多学业及其他方面的困难，离教育基准相差很远，因此奖励很难对他们产生积极的作用。

　　教育奖励的一些评论家担心，这些外在奖励会影响孩子内在的学习动机，尤其在奖励结束后，会对他们的学习成绩不利。但到目前为止，还没有任何证据能够表明家庭激励项目产生了不良的影响，这种风险可靠评估只能在激励项目结束以及获得长期数据资料后进行。

　　(三)健康

　　•只需给予少量的奖励，家庭激励项目就能使继续购买医疗保险的范围扩大，降低对医院急诊室的依赖，因为他们把医院急诊室当成了常规护理的地方，而且增加了他们对卫生保健的需求，极大地提高了对预防性牙齿护理的需求。

　　家庭激励项目的健康奖励措施旨在鼓励低收入家庭采用更好的预防性医疗保健措施。但实际情况是，已经拥有医保和预防性健康保健的家庭数超过了项目策划者预期估计的数目。这主要归因于近年来纽约州和纽约市在努力扩大医疗保障覆盖面上所做的努力。不过，这些成绩却限制了项目进一步改进卫生实施方案和卫生行为的可能性。

　　尽管如此，通过分析发现，家庭激励项目对某些重要的、与健康相关的指标有积极影响。例如，表6的数据显示，项目使得父母或子女医保中断的可能性降低了3%，并使得父母和高中生子女每年2次牙齿检查/清洗的可能性提高了10%甚至更多。使得父母和高中生子女将急症室当成常规护理地方的依赖性分别减少了2%和6%。父母对其健康状况的自我估计有小幅度的提高，在任何医疗机构就诊的可能性也小幅提高。

　　(四)就业

　　•家庭激励项目对就业的早期影响好坏参半。从事全职工作的可能性以及平均收入都有所提高，但不包括失业保险体系中的工作种类。

　　通过为期18个月的调查发现，该项目使得参加工作的可能性提高了6%，主要是由于全职工作比例的提高所致（见表6）。然而，对失业保险涵盖的工作类型进行的12个月跟进调査中，季节性就业率有所减少（减少1.4%）。而对平均年收入（降低了286美元）的影响统计检验不显著。

　　值得注意的是，某些工作类型并没有涵盖到失业保险范围内，例如自我雇佣，联邦政府就业，以及家政工作。此外，一些非正规的工作（临时性工作或非法工作）从来不会上报到州政府。家庭激励项目为什么对不同类型的工作会产生不同的影响，其原因尚不清楚。或许对某些父母来说，从事非失业保险涵盖的工作更容易应对当今的经济状况，特别是那些从事全职工作的人更有资格获得项目的就业奖励。如果这种工作的工作地点便利、容易获得、工作时间更为灵活，那么也不失为是一种更具吸引力的选择。

　　家庭激励项目没有使得各行业（包括失业保险体制内和体制外的）就业率大幅上涨的原因目前也不清楚，这个调査结果和之前的就业激励项目的情况正好相反。也许在项目的第一年，有很多家庭并没有关注就业奖励，因为该项目直到第二年才大力推广。例如，负责召集参与的家庭以及解释项目的社区组织，给参与者传递的早期信息只强调了“只要完成所从事工作（家庭成员已经从事的工作）的书面材料就可以获得项目奖励”，而并没有强调开展新活动如参加工作的价值。此外，为了吸引参与者并获取他们的信任，该组织在项目初期特别强调了这个项目主要是为了孩子的教育和健康所设。如果参与者认为确保子女在学校有良好的表现是做父母的职责，那么他们可能会较少关注项目的就业激励措施。另外，对于获得教育和健康奖励从而使收入得以增加的家庭，他们可能会对某些就业奖励不屑一顾。长期的项目跟踪对评估项目第二年度扩大劳动力市场奖励非常重要，而日益恶化的经济环境也对其有影响。

　　(五)家庭构成

　　•家庭激励项目使得结婚和离婚的比例都略有上升。

　　根据为期18个月的调查报告数据显示，已经结婚并且仍与配偶在一起生活的夫妻，对照组的平均比例为16%，而项目组比对照组高出4个百分点。同时，项目组的离婚率也比对照组的12%高出了3个百分点。虽然产生这些影响的原因尚不明确，但是一种解释可能是：获得项目奖励的家庭，随着家庭财务日渐稳定，有条件重新选择他们的婚姻状况。

五、 结论

　　对其他国家CCT项目的评估表明：实施类似的项目可降低贫困，提高商品和服务的消费水平（如食品消费），而这些目标也正是这些国家短期奋斗的目标。CCT项目对人力资本发展同样也有积极影响（尽管没有明确的证据来证明）。总的来说，纽约城市项目的最初结果表明：该项目理念是可行的，也会使发达国家中贫困家庭的生活状况有所改善。更为普遍的是，有证据表明，CCT方法可减少当前的贫困，缓解物资匮乏，在某些领域促进了人力资本投资，如子女教育、家庭卫生保健、父母就业等领域。重要的是，这些CCT项目对贫困的影响并没有产生不可预期的后果。

　　当然，从目前情况来看，这些观察到的影响总体来说并不太大，而且这个项目也未能提高中小学生的教育成绩。考虑到这个项目在起步阶段所遇到的问题，以及第三年即最后一年的运作仍在进行中这样一个事实，现在得出项目潜力的确切结论还为时尚早。

　　现在认为的这些影响大部分反映的是计划启动当年或实施不久后的影响。因此，更多关于家庭激励项目的研究仍在继续，而且重要的是要评估随着参与家庭数的增加，项目所产生的影响是否会扩大。最根本的是，家庭激励项目的持续性，以及所产生的长期巨大的影响将决定CCT综合方法对美国政府反贫政策的制定是否有作用。

　　家庭激励项目的第三个也就是最后一个年度于2009年9月开始，2010年8月结束。项目准备取消某些奖励措施，降低项目运营的复杂性和成本，从而节约大量的资金，使家庭能获得更多的奖励。简化后的模型结合项目在推广和应用方面的改进，可以帮助家庭更多地关注那些可以增加人力资本的奖励项目。项目运作方面的改进、第三年内参与家庭对奖励的回应以及迄今为止项目所产生的巨大影响仍有待观察。

　　在接下来的几年内，关于项目运作、家庭回应及经验、项目影响、项目本身的经济成本和收益等方面将通过更多的评估报告周期性发表。项目调查研究组将从他们开始参与项目算起，利用5年的时间来跟踪项目组和对照组家庭，评估家庭激励项目在运作三年内所产生的积极影响，或者也有可能是项目结束后对教育或其他方面产生的负面影响。最终评估报告将于2013年完成。

 

　　菲律宾贫困原因、限制条件及面临机遇

　　Fernando Aldaba

一、 背景

　　贫穷和不平等是菲律宾面临的经常性的挑战，而且紧随金融危机以及2008年的食品、燃料以及商品价格上涨之后，贫困和不平等再次涌现了出来。在过去的40年中，菲律宾官方贫困线以下的家庭数减少非常缓慢，非常不均衡，减贫速度远远低于相邻的中国、印度尼西亚、泰国和越南。菲律宾经济增长呈现繁荣和萧条并存的特点，当前适度的经济扩张对减贫的影响也很有限。此外，影响适度减贫的其他原因还包括严重的收入不平等以及未加控制的人口增长。

　　本项研究的目的在于对菲律宾的贫困原因进行全面分析，并且提出相应的建议，通过持续性的、更具包容性的经济增长来加快减贫的步伐。该研究将对政府的反应、政府的减贫战略和减贫成就、未来优先发展领域等提供一个概览；评估迄今为止在千年发展目标（MDG)方面所取得的成绩；考察当前金融危机给减贫工作带来的复杂性以及摆脱该困境的措施。本项研究是基于当前的文献以及对最新数据分析的基础之上完成的，其中包括2006年家庭收入和支出调查（Family Income and Expenditure Survey (FIES))的数据。

二、 菲律宾的贫困现状

　　菲律宾的贫困发生率从2003年的24.4%增加到了2006年的26.9%,贫 困家庭数从400万（2003年）增加到470万（2006年）。人头指数（head- count index)从2003年的30.0%增加到2006年的

32. 9%，贫困人口也从 2380万人（2003年）增加到了2760万人（2006年）（见表1、表2)。这里应指出的是，贫困发生率和贫困规模不一定相吻合。根据2006年的贫困数据，棉兰老岛（Mindanao)的贫困发生率最高，为38.8%，而吕宋岛（Luzon)的贫困家庭最多，大约有200万个（占贫困家庭总数的42.4%)。

　　表1 菲律宾贫困人口（1985—2000年)



　　注：（）表示负数

　　资料来源：ADB (2005)

　　菲律宾2008年的贫困自测率（Self — rated Poverty)变动范围在50%〜 52%之间，在第二季度的调查中，贫困自测率最高值达到59%(大约1060万人），同年不平等状况持续恶化，尽管基尼系数已经从2000年的0.487 2、 2003年的0.4605下降到了2006年的0.4580，但是相比亚洲其他国家而言， 菲律宾的不平等率仍很高，而且20多年来几乎没什么变化，严重的不平等制约了经济发展对减贫的影响。

　　表2 菲律宾贫困发生率、贫困家庭数



　　按照“千年发展目标”，菲律宾中期进展报告显示出已经取得了以下成就 （见图1）:①绝对贫困率下降；②家庭和人口的贫困指标数有所提高；③保持净小学入学率（分性别）；④每1000位活产婴儿的死亡率降低；⑤HIV/AIDS发病率低于国家预定的1% (占全部人口）目标；⑥环境保护得到提高；⑦积极加入了世界贸易组织。



　　然而，菲律宾在普及小学教育、降低产妇死亡率以及改善生殖健康保健方面与既定的目标之间仍然存在很大的差距。由于当前全球性经济危机的影响，以及近年来贫困发生率的提高，绝对贫困人口比例下降的目标还没有达到。从所有的减贫目标和有针对性的减贫项目来看，地区差异性极大。就性别而言，菲律宾在提高男性和女性的就业机会以及福利方面已经取得了重大的进步（亚洲开发银行等，2008)。然而，在关键政策的实施以及提高产妇健康、产妇保健方面仍然面临着挑战。

　　菲律宾贫困人口的主要特征包括以下几方面：

　　=大多数穷人生活在农村从事农业劳动，且大多数是农民和渔民（表3);

　　=在城市地区（例如马尼拉市（Metro Manila)),他们主要生活在贫民窟和非正规部门；

　　=家庭成员多（六口及以上）（表4);

　　=2/3的贫困家庭中，户主的教育程度仅为小学或更低；

　　=他们没有或有极少的财产，很少能够获得信贷（见表5);

　　=他们的主要收入来源为非正规部门的非农收入；

　　=贫困家庭的一个显著特点是长期贫困。

　　表3 菲律宾贫困状况表



　　资料来源：2006年家庭收入消费调査，作者计算。

　　表4 贫困和非贫困家庭家庭规模情况



　　资料来源：2006年家庭收入支出调查，作者计算。

　　表5 获得金融服务分布表



　　资料来源：2006年家庭收入支出调查，作者计算。

三、 贫困原因

　　菲律宾的贫困原因主要有：

　　=40年来经济中低速增长（表6)；

　　=减贫的增长弹性很低（表7);

　　=较少的就业机会、较差的工作质量（见图2);

　　=农业部门未能得到充分的发展；

　　=金融危机期间较高的通货膨胀率；

　　=较快的人口增长；

　　=较高和较持续的不平等水平（收入和资产方面）削弱了经济增长的积极影响；

　　=经常遭受如经济危机、自然灾害以及“环境贫困”等风险因素的影响。

表6 GDP平均増长率国别比较



　　表7 人头指数和贫困人口国别比较



　　注：（）表示负数。

　　资料来源：ADB.



图2 就业不足率变动情况

　　注：纵轴代表就业不足率。

四、 贫困对经济增长的影响

　　影响菲律宾经济持续快速增长的主要归因于国内投资持续下降（Bocci，2008），制度和基础设施薄弱(Alba, 2007)，制度的不确定性(Pritchett, 2003)，阻碍经济增长的历史和文化因素（Nelson，2007)。同时也可能是贫困自身限制了经济增长（见表9)。贫困影响经济增长的方式有：

　　=投资能力受到限制（不发达的金融市场加剧了信贷获得的难度）（见表5);

　　=人力资本受到限制（包括教育、卫生保健以及营养的制约）（见表8);

　　=规律性的风险和冲击而导致的贫困陷阱；

　　=由不平等而引发的冲突和混乱，使投资受阻、社会资本遭到破坏。

　　表8 家庭支出类别表



五、 主要发现

　　（1）近年来经济增长并没有相应地减少贫困。近几年适度的经济增长延缓了脱贫的步伐。菲律宾不平等现象仍很严重，减缓了经济增长对减贫的积极影响。长期贫困成为经济持续增长和国家全面发展的一个主要限制因素。因此寻求减贫措施对公众的利益大有好处：这不仅有利于穷人的利益，而且也有利于社会整体利益。

　　（2）地区间的贫困程度严重不同。一些地区贫困发生率一直很高（穆斯林、棉兰老、卡拉加等自治地区的地区贫困等级分别为IV —B、V、Ⅸ),而穷人最多的地区是Ⅳ—A、V、VI、Ⅶ（见表2)。

　　（3）虽然城市贫困人口在增加，但贫困仍然是农村的一个主要现象。大多数穷人仍然生活在农村，以农民和渔民为主。城市地区的贫困家庭也越来越多，他们通常在非正规部门打拼。

　　（4）贫困水平与教育程度紧密相连。2/3贫困家庭的户主仅有小学或更低的教育水平，能够获得优质的教育服务是摆脱贫困的主要办法。

　　（5）贫困人口往往是家庭成员较多的大家庭，一般有6个或以上的家庭成员。为了使减贫战略有效，人口管理是非常重要的。

　　（6）许多菲律宾家庭面对冲击和风险仍然很脆弱。面对逐步升级的棉兰老 地区冲突以及当前全球金融危机，贫困人口显得尤为脆弱。必须将社会保障纳入有效的扶贫战略中（表9)。

　表9 贫困和脆弱性



　　（7）管理和制度性限制仍然存在。解决这些限制因素，必须要重点关注政府减贫战略的修订。

　　（8）地方政府落实减贫项目的能力很弱。如果地方政府能够提供有效的基本社会服务和相关的减贫项目，那么减贫项目的效果将会提高。

　　（9）扶贫项目缺乏针对性。这与不可靠、不准确、不适合的贫困信息有关(尤其在地方一级表现的更突出），扶贫项目的设计和实施也面临着管理挑战。目前的减贫成果与2015年实现千年发展目标之间存在着严重的资源缺口。社会部门的资源调动和预算保护、减贫项目都是菲律宾迫切需要的资源。

　　（10）需要解决多维贫困。贫困是多维度的，因此对多维贫困的回应也应该涉及多个机构、多个部门、多个利益相关者。正确的做法是将各方面相互融合，同时还应扩大融合的规模，从事更广泛的实践活动。

　　（11）需要进一步研究长期贫困。有关长期贫困以及贫困人口如何摆脱贫困的微观研究很少。因此，本项研究对于制定更有效的减贫政策和减贫计划都非常重要。

六、 主要建议

　　(-)中短期建议：提升减贫总体架构和策略

　　有必要提升政府的减贫策略，提升各主要部门对减贫的一致性回应，具体包括以下内容：

　　（1）重新修订减贫架构，以应对贫困的脆弱性和冲击。国家应该制定社会保护战略。新制定的减贫架构和减贫策略也应该有助于解决长期贫困，寻求摆脱贫困陷阱的方法，重视人口管理。

　　（2）推行机构改革，协调减贫政策，落实减贫方案，以提高减贫效率，减少腐败，具体包括如下几方面：

　　=修订国家扶贫委员会（NAPC)和国家经济与发展局（NEDA)的协议备忘录，以明确各自所扮演的角色；

　　=将各机构和主要的利益相关者纳入新的减贫架构和行动中来；

　　=继续推行教育体系（通过基础教育部门改革议程）、卫生体系和社会福利体系的改革；

　　=吸引非政府组织和公民社会检査监督扶贫和社会服务项目的实施情况；

　　=明确主要的利益相关者，明确他们在减贫的各级治理环节中所应承担的角色；

　　=在减贫项目执行前，需要考察减贫项目的政治性和经济性。

　　=加强扶贫保障措施和保障机制，以防遗漏重大的扶贫项目，防止腐败现象的发生。

　　（3）对减贫项目的干预要考虑地区和地方特色（例如，灾难和冲突的风险），还应考虑区域内影响不平等的因素，这意味着能够在区域内获得均等、高质量的医疗、教育以及基础设施服务（BaliSacan 2003)。

　　（4）促进政府和主要利益相关者（例如非政府组织和公司）之间更好的互补合作，主要关注特定地方和特定社区中项目的实施、检测和评估。

　　（5）将预算以及越来越多的来自于公民社会、宗教组织、企业、双边和多边机构的资金进行分配，以解决贫困、脆弱性等不平等问题。

　　（6）特别是当地政府要提高贫困的针对性、监测性和评估性，增加用于数据收集、处理和管理的资金。

　　=国家政府必须帮助地方政府提高他们的贫困瞄准性和监测性（例如，以社区为基础的检测体系）方面的能力，采用拨款和全国范围内的家庭调査培训的方法，该培训专门用于贫困地区识别。

　　=各部门应该协调合作，建立整合地方一级健全的目标体系，例如社会福利和发展部的全国家庭扶贫定位系统（Department of Social Welfare and Development’s National Household Targeting System for Poverty Reduction) 以及由国家经济与发展局（NEDA)、国家扶贫委员会（NAPC)、内政和地方政府部（DILG)授权的以社区为基础的检测体系。

　　=增加国家统计协调委员会（NSCB)和国家统计局（NSO)的资金，以期建立最新的数据库用于贫困评估，如用小范围数据估计市一级的贫困发生率。

　　=对社会指标的数据管理做进一步的整合和评估，以期提供替代性的信息资源。

　　(二）中长期建议：为经济和制度改革做坚持不断的努力

　　（1）为了实现持续的、包容性的经济增长，政府应致力于以下几方面的经济改革：

　　=进行有效的财政体制改革，为社会服务、减贫、基础设施增加可获得的资源；

　　=保持物价稳定，保护穷人免受由于粮食价格提高而带来的负面影响；

　　=改善投资环境，杜绝基础设施投资中的官僚作风和腐败行为；

　　=促进农业部门的高增长和高生产率；

　　=继续加强旅游业的发展（旅游业是主要的就业渠道）；

　　=仔细考察所提议的宏观经济政策和大的投资项目对减贫的影响（NEDA 能发挥重要的作用）；

　　=仔细审议预算条款中不利于减贫的内容。

　　（2）扶贫的干预措施与扶贫项目应将经济增长和分配考虑进去，以最大化扶贫影响：

　　=综合性农业改革的评价、推广以及良好的执行情况应仍然体现治理优先的原则；

　　=社区抵押项目（CMP)应逐渐扩大到重点城市和全国主要城市；

　　=政府应逐渐扩大对非正规部门的治理，加强对这些部门的小额信贷支持力度。

　　（4）提升地方政府的扶贫能力，促进国家和地方政府在扶贫项目中的协调能力。

　　=建立国家贫困筹资机制和激励分配制度，以更好地激励地方政府 (LGUs)同贫困作斗争；

　　=在实施扶贫计划和项目时要促进跨地区的治理合作，包括医疗卫生、教育和人口管理的改革；

　　=学习先进地区在扶贫项目的实施中取得的成功经验（例如Galing Pook 奖的获得地区 Bohol，Concepcion, Iloilo, Naga City)；

　　=在地方一级继续推进民主和以人为本的建设进程；

　　=有效利用当地的贫困指标，简化当地数据收集系统；

　　=重点关注适合当地条件的扶贫项目以及项目的实施情况。

　　开展与长期贫困和减贫政策及项目有关的多学科研究，包括减贫进程、影响减贫的因素、陷人贫困的原因、摆脱贫困和家庭贫困陷阱的推动力等，具体包括：

　　=深入研究长期贫困和持续贫困对经济增长的负面影响，特别要研究人力资本和社会资本的恶化；

　　=发挥国家扶贫委员会（NAPC)数据库的作用，分享专家的研究成果。

 

　　巴西、中国和印度的减贫比较

　　Martin Ravallion

　　发展中国家在缓解贫困方面的成就如何？这个问题一直都受到特别多的关注，其中，巴西、中国和印度的缓贫经验格外令人关注。这三个国家都开展了市场导向的经济改革。中国的改革于20世纪70年代末期最先启动，它将25年计划经济控制下的巨大潜力释放了出来。从20世纪90年代初期到中期，巴西和印度也先后进行了改革，而且目前还在初步试验阶段。

　　这三个国家的改革也都促进了减贫进程，但是速度各不相同。在增长和分配改革方面，中国和印度有许多共同之处，即快速的增长和日益加剧的不平等同时并存（两者之中，中国的情况更加严重）。巴西的经济增长速度较慢，但不平等程度却在逐渐降低。

　　这三个国家过去15年的政策存在一些相似之处，例如都强调对宏观经济稳定的高度重视，并且其国家控制也都引发了通货膨胀。三个国家的区别在于收入再分配政策所发挥的作用。如果对这三个国家的历史和政策详加审视，与中国相比，巴西和印度显然有更多相同点。但它们都有值得其他两个国家分享的经验。而其他发展中国家在减贫方面的进展相对缓慢，也可以从这三个国家各自的政策中取长补短。

　　本文无意对这些国家贫困和增长的文献进行回顾，而许多重要的启示也无 法在文献中直接体现。相反，本文将从世界银行在这三个国家开展的测量和理解减贫成就的项目中提取经验，从比较各自的整体绩效开始，再逐一进行分析，最后对它们的特点和经验加以总结。

　　减贫绩效

　　这三个国家的贫困和不平等测量主要以全国家庭调査为主，以价格、国民核算（National Accounts)和人口普查数据为补充。幸运的是，在这三个国家的改革历程中，都持续进行了可信的、可比较的全国性样本调查。（中国的第一次这类调查是在改革开始后不久的1981年。而巴西和印度的调查在改革前 就已开展。）调査对家庭收入（巴西和中国）和家庭消费支出（印度）进行了测量（下文将对它们的区别进行论述）。在多数讨论中，都会设定一个通用的贫困线，即采用经2005年购买力平价（PPP)兑换率转换的“一天 1.25美元”贫困线，也就是最贫困的15个国家的平均贫困线。本文也将采用2005年PPP下“一天2美元”的贫困线，即按照可获得的数据计算的发展中国家贫困线的中值（Ravallion等，2009)。当然也注意到了国家贫困线之间的差异。贫困是以人口指数测量的，即人均收入在贫困线以下的家庭总人口所占的比例。而不平等指数则以基尼系数测量，增长率用于国民核算的测量。

　　表1是这三个国家1981年、1993年和2005年的主要统计数据，其中1993年不但是时间上的中间点，也恰好是巴西和印度政策改革的开端。需要说明的是，表中所示的不仅有调查均值，也有通过调査均值的几何均值和按来自国民核算（NAS)的人均私人消费支出（PCE)计算的预测均值得出的 “混合均值”。这种方法并不优越，而且是建立在强假设之上（要注意基于调查得到的收入相对分布并不适于计算混合均值）。考虑到对来自印度全国样本调査和印度国民核算（NAS)得到的消费总值之间巨大且不断扩大的差异，应该对其进行敏感度检验。接下来的讨论主要关注调查中使用的测量方法。然而仍然需要注意混合方法中存在的重要差异，特别是印度。

　　由于每个国家的初始贫困水平不同，将首先测量年度比例减贫率（Pro-portionate Annual Rate of Poverty Reduction)即贫困人口增长率和总人口增长率之差——而非年度减贫百分率。

　　数据表明，在改革开始时，中国的贫困人口比例世界最高。1981年时，总人口的84%生活在2005年价格条件下按照2005年的购买力平价转换为人民币以后的“一天1.25美元”贫困线之下。而从现有数据来看，在1981年，仅有4个国家（柬埔寨、布基纳法索、马里和乌干达）的贫困人口指数高于中国。到2005年，中国位于贫困线以下的人口比例降到16%，远低于发展中国家的平均值26%。在1981—2005年的比例减贫率为每年6.6% (比采用混合方法计算得到的结果略高），而贫困人口数量则以每年5.5%的速度减少（图 1)。

　　按照同样的贫困线计算，巴西的贫困人口比例远低于中国，在1981— 2005年间则从17%降低到8%。而每年3.2%的比例减贫率虽然不能与中国相比，仍然十分惊人。相应的减贫率也从1981—1993年间的2.3%上升到 1993—2005年之间的4.2%。在已知的人口增长率（在上述两个时期之间有所下降）条件下，贫困人口数量从改革前的长期不变，变为改革后以2.7%的速度逐年下降。如果采用混合方法计算，这两个时期的差异更加明显1981—1993年间的减贫没有进展，而1993年后，人口指数的下降率为每年5.1%。采用“一天2美元”的贫困线，减贫速率会有所下降。在改革前后的差异方面，如果仅采用调査方式，二者的差异会缩小，而混合方法则表明所有的减贫成就都发生在后一时期。

　　2005年，印度“一天1.25美元”贫困线下的人口指数为42%，而中国和巴西则分别为16%和8%。在20世纪90年代以前，印度的人口指数一直低于中国（如图1所示）。1981年，印度的人口指数为60%，比中国低得多。（如果采用与印度的官方贫困线接近的贫困线，即几乎完全等于2005年PPP下 “一天1美元”的贫困线，那么人口指数则从1981年的42%下降到2005年的24%。）采用“一天1.25美元”的贫困线，印度的比例减贫率为1.5%，虽然低于巴西和中国，却比上一时期（1981—2005年间）略高。如果采用“一天2 美元”的贫困线，那么减贫成就会打些折扣，这也是合情合理的，因为生活在“一天2美元”贫困线之下的人口数量会大得多。

　　每天生活在1.25美元以下的人口比例

　　(按2005年购买力平价计算）



图1 中国、印度、巴西在1.25美元标准下的贫困发生率

　　不出所料，混合方法对评估印度减贫成就的影响最大。根据这种方法， 1981—2005年间，在一天1.25美元贫困线条件下人口指数下降的比例减贫率会翻倍，增加到每年3.0%，表明贫困人口数量在减少。而1993年以后这一时期，减贫速度比前一时期略高。采用混合方法计算，中国在7年之后超过了印度。然而，就算采用混合方法，印度在1993年之后这一时期的减贫成就也不如巴西。

　　三个国家在经济增长方面的表现与缓贫表现不尽相同。中国的增长率最高，减贫率也最高。就人均GDP而言，中国在这一时期的长期增长率约为 9%。印度在其改革时期的年增长率大约为5%，而巴西在改革初期人均 GDP的年度增长率则略高于1%。可见，巴西的减贫率高于印度，而增长率则较低。巴西的增长率在改革中有所提高，大约为1.3%。而1951—1991年间印度人均GDP的年增长率低于2%，而在1991年之后则提高了一倍多。

　　另一个分析差异的方法是计算人均GDP增长一个百分点，能够带来的贫困变化的比例，即减贫的增长弹性系数。按复合增长率的比率计算得出的弹性系数而言，巴西最髙。例如，采用“一天1.25美元”的贫困线，1981—2005 年间人均GDP对增长的弹性系数大约为一4. 3，而中国这一数据则大约为 -0.8,印度为一0.4 (如果采用混合方法计算，则为一0.8)。

　　在现有的增长率对贫困的影响方面，三个国家的差异也很大，特别是巴西 和其他两个国家之间的差异更加显著。巴西、中国和印度三个国家的增长率和减贫率之间的弹性系数存在着显著的差异。在现有的经济或政治条件下，巴西能够既保持自己的弹性系数，又赶上中国的增长率。例如，假设印度拥有巴西的弹性系数，那么印度的增长率将带来15%的年减贫率——甚至高于中国速度。即使达到中国的弹性系数，印度的减贫率也会比调查结果提高一倍多（虽然仅仅提高到混合方法得出的结论），足以减少贫困人口数量。而如果中国的弹性系数与印度（调查结果）相同，那么其减贫率就会减半。

　　减贫对经济增长的弹性系数之间的巨大差异说明了什么呢？接下来将分析 初始条件和政策所起的作用。从表1的统计来看，有个影响因素已经非常明显。这一时期内，以基尼系数测量的不平等程度，在不平等程度更低的国家(中国和印度）有所增加，而在不平等程度更高的国家（巴西）则有所降低。不平等程度加剧会有损于增长对减贫的影响，而不平等程度降低则会促进增长对减贫发挥作用。这一结论与新古典增长理论的“不平等集中”相似，同时也提出了另一种可能的解释：“政策集中”——一些国家改革前的政策“人为地”维持了较低的不平等程度，而另一些国家则维持着较高的不平等程度（Raval- lion, 2003a)。

　　中国不平等程度的加剧远甚于印度。印度的基尼系数从1990年的0. 31增加到了2005年的0.33，而中国同期的基尼系数则从0.29增加到0.42。然而， 这种比较需要加倍小心。首先是数据的考虑。印度的不平等测量是基于消费而非收入，而消费不平等往往会低一些。收入测量（来自另一个调查的结果）表明印度的不平等可能会高得多。另外，来自样本调査和来自国民核算的总消费 之间的差异，可能表明不平等程度的加剧被低估了。印度可能并不是一个不平等程度低的国家。

　　需要更加谨慎的另一个原因是印度不平等的一个重要维度无法通过以消费或收入计算的不平等指数来体现。（在中国和巴西也同样如此，但在印度的表现最为明显。）这里所指的不平等与身份有关，例如性别、种姓等，或与重要的社会服务获取有关，特别是健康和教育。

　　本文接下来将讨论这三个国家不同的减贫绩效及影响因素，包括初始条件、与增长类型相关的收入分配变化和政策等，其中包括降低不平等程度的直接干预。讨论将从中国开始。

　　中国：显著却不平等的减贫进展

　　中国的减贫成就令人称奇，在时间和空间上却十分不平等。某些阶段（20世纪80年代初和90年代中期）的进度远高于其他时期，而沿海也远远领先于内陆（Ravallion和Chen，2007)。这些差距不仅是中国的教训，也为其他希望复制中国减贫成就的国家提供了借鉴。

　　增长的地理差异和部门差异也十分重要。与大多数发展中国家一样，中国农村的生活水平相对较低。但中国的城乡差距仍然尤为明显。1980年前后，农村地区贫困发生率是城市地区的10倍。因此，在农村经济部门启动改革就至关重要。自1980年以来，中国经历了市场经济改革，从家庭联产承包责任制开始，辅以其他推动农业产品和农业投入市场自由化的改革措施。改革天翻地覆，大集体解体，这个全世界人口最多的国家的土地都被承包给了农户，并且在公社内部的土地分配也相对公平。

　　农户需要向国家交足定额，然后能够自由地保有（和销售）剩余的部分。这一制度使农户能够保留他们劳动的边际产出，因此对个体生产的激励作用十分明显。这些制度激励和相应的指向开放农产品市场的改革措施，正是中国在20世纪80年代初期迅速减贫的主要原因。

　　农村经济的增长是中国1980年以来取得成就的主要贡献因素（Ravallion 和Chen，2007)。回顾1981年以来的历史时期，中国的农业经济增长比城市经济增长对减贫的贡献要大得多。同样，第一部门（主要是农业）的增长比第二（以制造业为主）和第三（以服务业为主）部门的增长对减贫的贡献也要大得多。诚然，从对全国贫困的影响来看，中国第一部门的增长所发挥的作用是第二或第三部门的4倍（Ravallion 和 Chen, 2007)。Montalvo 和 Ravallion (2009)进行的省级平行数据分析也表明，所有的经济增长都需要通过第一部门对贫困产生切实影响。

　　在中国，各部门增长的差异阻碍了减贫。农村地区的平均收入和长期增长率都相对较低，导致了中国的城市和内陆农村地区之间巨大的经济差异。特别是20世纪90年代中期以来更是如此。此外，虽然在某些时期农业增长十分迅速（例如20世纪80年代初期），但农业部门的增长率呈下降趋势。在任何实现了稳定增长的发展中国家，农业在总产出中所占的比例都会有所下降。然而在中国的案例中，农业部门的绩效不佳（无论是相对于其他部门而言，还是与20世纪80年代前5年相比）阻碍了减贫的进程，然而该国的 (高）总体增长率本应实现这一进程。由农业部门推动的农村发展具有很强的外（Ravallion，2005)，这也表明政策对其他部门的倾斜可能会带来总体的失效。要评估增长过程中部门间不平衡产生的影响，可以假设各部门增长率均等于总体增长率。那么，这种平衡增长将会使人口指数降低到10%所需要的时间缩短一半——从20年减少到10年（Ravallion和Chen, 2007)。

　　减贫进程在地理上的分布也不平衡，一些省份的减贫速度比其他省份要快得多，沿海地区比内陆地区也要快得多。中国内陆省份贫困人口指数的下降速度仅有沿海省份的一半。然而，虽然农村收入增长较快的省份减贫速度也较快，然而这些增长能够更多地贡献于全国减贫的省份，其人均收入增长率并不高。

　　中国的增长模式并非完全是一个市场驱动的过程。不平衡的增长在发展中国家随处可见，日益加剧的沿海和内陆差距也是政策的产物，如向那些本就具备优越的初始条件的沿海地区倾斜。同样地，政府对各部门的增长结构也有影响，例如20世纪80年代中期政策重点向非农部门的转移。政府出台的一系列政策都会影响增长结构，包括：主要生产资料的价格补贴（能源、生产工具和土地）、监管不力或执行不力（包括环境保护）；有利的财政政策，特别是针对大型（私营和国有）企业；通过户口制度限制劳动力流动，农民工在城市的歧视性对待；地方对土地的行政分配，导致来自农村地区的移民很有可能失去农业用地权等等。

　　价格从两个方面发挥作用。首先，中国的渐进式改革将农民粮食收购价格 提高到市场水平，为有利于穷人的改革创造了许多机会。中国农村经济改革的 第一阶段，建立了粮食收购制度，政府能够通过设置公粮限额和低于市场水平的收购价（以确保相对富裕的城市消费者能够获得廉价食品）来对农民征税。20世纪90年代中期以来，通过提高收购价，这一举措成为政府的一个短期有效的减贫杠杆，不但实现了减贫，而且降低了不平等程度。其次，整体价格水平的飙升也对贫困（绝对贫困和相对贫困）有负面影响。在通货膨胀较为严重的时期，贫困指数也较高.这种分配效应在对经济增长加以控制之后仍然继续存在（Ravallion 和 Chen, 2007; Montalvo 和 Ravallion, 2009)。

　　在改革启动时，中国的不平等程度较低。这一历史遗产能够确保贫困人口能够贡献于增长并从中受益。较低的不平等程度意味着贫困人口不仅获得了较大块的“蛋糕”，而且当蛋糕扩大时，也能够持续保证获得较大的份额。重要的是，当时中国不仅初始不平等程度较低，而且在物质资本和人力资本占有方面的不平等程度也较低。在农村地区获得农田的不平等程度较低，是确保中国 的农业增长能够实现“有利于穷人”的最重要的因素之一。在大集体解体时，也能够确保公社内部的土地得以公平分配。（然而，由于农户家庭的流动性被限制，公社内部的不平等仍然存在。）这种相对公平的土地分配（虽然仅涉及使用权而非所有权）是20世纪80年代初期农村经济改革带来的农业增长能够实现迅速减贫的关键。

　　在获取基本医疗和教育方面的相对平等对缓贫也发挥了作用。例如，1980 年前后中国的（总）初等教育入学率在目标年龄人口中超过了100%，1981年的成人识字率（即15岁以上能够读写的人口比例）达到了66% (到2007年升高到93%)，婴儿死亡率远低于50%，而预期寿命则为65岁。即使按照今天的标准衡量，这些数据对于发展中国家而言也相当不错——与印度当时的情况相当，然而25年以后，当印度启动其经济改革时，中国已经远超了印度。Ddze和Sen (1995)认为，中国在基本医疗和教育方面的成就发生在经济改革之前。那么，虽然社会主义制度在组织生产方面的低效已经不证自明，在健康和教育方面的相对平等成为中国改革开始时一种积极的遗产，并确保改革带来的农业和非农（尤为重要）增长能够促进减贫。

　　在不平等方面较为有利的初始条件，加上对农业和农村发展的不断强调，带来了20世纪80年代前五年的迅速减贫。

　　中国快速的经济增长伴随着不平等程度的日益加剧。从基尼系数来看，每 10年就提高7%,那么中国将在2025年时达到巴西目前的不平等程度。此外，虽然不平等程度的加剧毋庸置疑，却并非是一个持续的过程：20世纪80年代初期、20世纪90年代中期和2004年前后，不平等程度都有所下降。所以，有利的初始条件意味着中国的增长能够使穷人的收益迅速增加，而日益加剧的不平等却抵消了这一成就。

　　在改革过程中，不平等问题的产生有许多原因，例如放开劳动力市场及相应的学生复学率的提高。可以说，其中一些是“好的不平等”，至少在初期，它们创造了新的经济机会。然而另一些不平等则十分不利，进一步导致了机会的不平等。从这个观点来看，中国在医疗和教育方面新的不平等会阻碍未来的增长和再分配改革进程。生活水平的地区差异是公共资源获取不平等的表现，而公共资源获取的不平等又会进一步导致由地理位置决定的机会不平等。

　　1980年前后改革开始时，中国的基本教育已经基本普及，然而在教育领域一些显著的不平等现象仍然存在，并日益成为机会不平等的重要来源。初中教育程度，甚至是高中教育程度，成为获得非农工作的前提条件，在城市地区更是如此。而非农工作的报酬远高于农业劳动。因此，缺乏教育机会已经成为中国减贫进程的重要限制因素。其他国家也应引以为戒。

　　增长类型也影响到中国不平等状况的变化，“好的”（新机会带来新资源）和“坏的”（一些落后地区陷人地理贫困陷阱）不平等都不例外。农村和（特别是）农业增长会降低中国的不平等程度，而特定时期这些部门增长的停顿则会加剧中国的不平等程度（Ravallion和Chen, 2007)。农村经济增长不但降低了城市和农村地区各自的不平等程度，也缩小了城乡差距。

　　那么，不平等是中国为实现增长和减贫所必需付出的代价吗？这个问题很难回答，但与抵消效应无关。这一问题的答案取决于不平等的根源。如果不平等来自于更深层的机会不平等，那么整体增长前景就会大打折扣（世界银行，2005)。事实上，出人意料的是，中国经验恰好证明了这种抵消效应并不存在。 许多经验证据都对抵消效应提出了质疑。首先，虽然不平等程度在逐渐加剧，但增长更快的时期，不平等程度的加速并未呈现出更快的势头。相反，不平等程度降低的时期（1981—1985年和1995—1998年），家庭平均收入的增长最快。其次，第一部门增长最快的时期（ 1983—1984年，1987—1988年和 1994一1996年）也并未出现其他部门增速放缓的现象。最后，农村收入增长更快的省份也并未出现不平等加剧更为严重的现象，反而还有所缓减（Ravd- lion和 Chen，2007)。Montalvo 和 Ravallion (2009)进行的省级面板数据分 析也表明，没有证据支持非农增长能够贡献于减贫，那么就贫困而言，部门增长模式和整体经济增长之间并无显著的抵消效应存在。

　　展望未来，中国要想在不解决不平等问题的情况下继续维持其减贫速度将会难上加难。以史为镜，当前中国达到历史高点的严重不平等现象将限制其减贫前景。高度的不平等是一个双重困境：意味着增长放缓，而穷人从增长中得到的份额也会减少，影响程度随不平等现象的来源（即多大程度上来源于机会不平等）而不同。现在，中国的不平等程度仍然在加剧，而且正在成为限制未来减贫进展的重要因素。在中国向市场经济转型的初期，贫困程度很高，而不平等还未能引起足够的重视。如今早已截然不同。

　　直接的再分配干预在中国的减贫策略中并不多见。虽然经济领域发生了翻 天覆地的变化，例如显性失业、劳动率流动性提高等，以企业为基础的社会保障制度仍然是主导。然而，有迹象表明一切都在改变。低保制度是中国政府对市场化改革在社会保护领域带来的新挑战的回应措施，这一制度旨在保障城市地区的最低收入水平，即将实际收入提高到各地的“低保线”水平。

　　这些政策对未来的意义十分深远。即使中国今天的不平等程度得不到改善，也有可能通过再分配政策实现减贫。测量这种减贫潜力有一种简单的定量方法，即计算需要向中国的“非贫困人口”征多少税才能消除贫困。可以想象，向中间阶层征税来支持低保制度无疑会遇到阻力。所以，（为计算方便起见）可以假设对中国所有生活在美国贫困线以上的人征收收入累进税，然后将税收用于向最贫困的人口进行再分配，将每个人的生活水平都提高到“一天 1.25美元”的国际贫困线之上。所需的边际税率很容易计算。2005年的税率应为36%，即所有生活在美国贫困线以上的中国人，需要将其收入高出美国贫困线部分的大约1/3贡献出来，才能使所有中国人的生活水平都达到“一天 1.25美元”的标准。（生活水平与美国贫困线相当的人口税率为0，随收入的增加，平均税率也提高。）随后将与巴西和印度的情况进行对比。然而，如果对1981年的情况进行类似的计算，会发现这一政策在中国改革启动时是无法实施的：所需的边际税率会高于100%，当时的贫困差距十分巨大，整个国家的贫困程度也十分严峻，再分配是个不现实的选择。

　　然而，虽然低保制度在理论上应该能够消除贫困，在实践中却不然。很大程度上是由于目标群体的覆盖偏差（Ravallion，2009b),以及地区间的不平等导致居住在贫困地区的贫困人口无法得到低保制度的保障 (Ravallion, 2009c)。对制度本身进行改革以及扩大低保覆盖面是下一步的挑战。   .

　　巴西：有限经济增长下的减贫

　　巴西20世纪80年代和90年代初期的经济停滞引发的财政赤字暴涨和金 融政策调整，最终导致了极度通货膨胀。这一时期拉丁美洲的宏观经济民粹主 义（Populism)风行，带来了持续的财政赤字、严重的通货膨胀、贸易扭曲、某些部门生产企业的政府所有，以及无法触及穷人的社会保障制度等。通过劳动合同去指数化（De-indexation)、稳定汇率（即“雷亚尔计划”）等一系列措施，政府于1994年终于成功地控制了通货膨胀，同时也结束了1988年开始的贸易自由化过程以及随之而来的关税减免、取消定量约束等措施。

　　20世纪90年代中期以来的新政策与“华盛顿共识”有许多相同之处，即宏观经济的稳定性、财政稳健、贸易改革和国有企业的私营化等。然而，与华盛顿共识最重要的不同点是：新政策也带来了在社会保障和援助转移等领域的大规模改革，并且随着时间推移而日益改善了目标群体的瞄准。

　　与中国相比，巴西更有能力通过再分配来实现减贫。同样假设按照美国贫困线标准对非贫困人口征收边际税率，来消除（以“一天1.25美元”贫困线为标准衡量）贫困差距。那么在中国，收入边际税率为36%,而在巴西，2005年所需的边际税率仅0.7%。即使采用“一天2美元”的贫困线，所需的边际税率也仅有4%。（采用更接近巴西国家贫困线的“一天3美元”的标准，税率将提高到12%。）当然，这一潜力能否得到发挥是另一回事。

　　要想在巴西通过再分配实现减贫，就要倚仗各种现金转移项目，例如无偿转移、有条件转移，以及自20世纪90年代末期以来发挥了重要作用的有条件现金转移（CCT)等。有条件现金转移要求贫困家庭必须以送子女上学或获得基本医疗服务为条件，开展了一系列的项目，随后统一整合为巴西的家庭计划（并将儿童医疗服务也设为条件之一），覆盖了1100个家庭，即总人口的1/4。该项目为巴西最贫困的10%人口提供的现金转移，占他们总收入的60% (Fiszbein和Schady，2009)。项目对贫困家庭的识别采取了以贫困的协变量(包括地理区位）为基础的资格检验（Proxy-Means Test)。

　　近来，有条件现金转移项目在许多发展中国家兴起，最早的案例包括孟加拉的以教代赈（Food for Education)项目和墨西哥的进步计划（现已更名为机会项目）。这些项目的理念是对伤害穷人的信贷市场失效进行回应，并降低这种市场失效而强加于下一代人的成本。信贷市场失效会导致贫困父母无法对其子女的教育进行投资。因此，将现金转移用于促进行为的改变，能够使这些贫困子女得到最好的教育。然而，有条件的现金转移是不是解决信贷市场失效的最佳手段，仍然有待论证。当然，对受益者所附加的“条件”（通常称为“共同责任”），已经提高了有条件现金转移项目的政治接受性，从而也就更加具有可持续性。启动于20世纪80年代中期的广泛的经济改革带来了积极的增长，但对贫困的影响却令人失望。与中国不同，巴西是个不平等程度很高的国家，20世纪90年代中期的基尼系数仅仅略低于0.60,比中国20世纪80年代初的数字低一半还要多。巴西严重的不平等程度意味着：如果不改善平等状况，巴西将需要比中国更高的增长率来实现与中国相同的减贫率。在严重的收入不平等背后，是人力资源发展的不平等，特别是教育成就的差异正是巴西收入水平差异的反映。这些不平等限制了穷人参与、分享和获益于整体经济增长的能力。

　　然而，巴西（20世纪90年代中期之后）和中国的改革有一个重要的区别(与印度的不同将在下文论述）。巴西的不平等程度在减轻，无论是地区之间还是城乡之间，差距都在缩小（Ferreira等，2008)。正如上文所述，这是巴西在有限的增长条件下能够实现减贫的主要原因。

　　与中国相似，巴西的增长模式也会影响到贫困人口。中国农业部门的增长是减贫的主要推动力，而在巴西则要归功于服务业，其增长模式相对于农业部门和工业部门来说是有利于穷人的。1994年之后服务部门的增速下降，也就波及到减贫进度放慢。因此，巴西的改革模式并不有利于穷人。

　　然而，巴西1994年以后总体经济的积极增长，抵消了增长模式的变化带来的不利影响。事实上，自20世纪80年代以来，巴西大规模的减贫都发生在1994年之后。Ferreira等（2009)通过回归分解，认为巴西1994年以来减贫的主要因素包括：（通过雷亚尔计划）降低了通货膨胀率、联邦政府的社会支持经费增加和改革（包括家庭计划）等。Ferreira等（2009)认为，如果没有这些转移政策，在疲软的经济增长态势下，巴西在2004年的贫困人口指数会提高5%。

　　社会支持经费、通货膨胀和政策环境的其他变化必然会对贫困产生分配效应（Distributional Effects)(考虑到在控制增长效应之后，对贫困的影响仍然存在。）部门增长类型同样也会在增长效应之外，带来分配效应。

　　分配效应主要来自于宏观经济条件和社会经费的稳定。二者对贫困的影响在规模上远大于经济增长速度和结构变化所产生的影响（Ferreira等，2009)。展望未来，可以预计（由于CCT项目等的促进作用）贫困家庭的儿童接受更高水平的学校教育能够推动对有利于穷人的增长。

　　巴西的经验能够给我们两个启示。首先，社会政策向着对穷人有利的方向加以改革，能够对减贫发挥十分关键的作用，即使在经济停滞时期也是如此。其次，有利的宏观经济和贸易政策不应对贫困人口造成伤害，而在控制极度通货膨胀这一特殊情况下，更应该为反贫困做出重要贡献（即便减贫并非主要目标)。

　　印度：增长对穷人的影响令人失望

　　关于印度的经济增长是否带来了减贫，已有很多讨论。在这场影响深远的长期辩论中，一些学者认为绿色革命带来的农业增长对农村贫困人口的影响甚微乃至毫无影响，而另一些人则将农业产出的增长视作农村减贫的主要原因。 Datt和Ravallion (1998a)在更多数据的支持下，采用将农业生产力与贫困相联系的新模型，认为农业生产力（单位面积产量）为农村贫困人口带来了绝对收益和相对收益，而这些收益大多是由于农业生产力提高而使得真实工资水平随之升高。

　　关于城市经济增长在多大程度上促进了减贫，也是一场经久不衰的大讨论。在印度独立之后的规划者中，大多乐观地相信以城市为基础的、受到高度保护的工业化进程会为农村和城市贫困人口带来长期的切实收益，然而当时和现在的诸多观察家都持相反观点，认为清除这些错误观念才能为有利于穷人的非农增长创造机会。

　　印度在20世纪80年代曾经尝试过一些经济改革措施，然而真正的改革启动于1991年，而改革的触因是当时的国际收支危机。一系列的改革为私营部门提供了支持，推动了经济开放，并重组了公共部门。在贸易和工业政策领域进行了重大的改革，然而（与中国不同的是）农业部门被忽略了。

　　印度的全国样本调査表明，经济增长的确促进了减贫，在改革期间也是如此。然而，减贫效果因为受到很多因素的影响而大打折扣。其中，许多观察家都注意到了不平等程度加剧这一因素。而导致这种不平等加剧（从而影响减贫）的原因，正是印度增长模式的地理和部门差异（Datt和Ravallion，2002，2009)。而另一个影响因素是增长的城乡差异。与中国（和大多数发展中国家）一样，印度的农村绝对贫困现象更为严重，然而城乡差异则比中国要小得多。(印度城乡平均消费比率为1.3，是中国城乡平均收入比率的一半。也见 Ravallion 和 Chen，2007；Datt 和 Ravallion, 2009。）印度的城乡平均消费差异也呈扩大的趋势，导致总体的不平等程度加剧。此外，自20世纪90年代初期以来，印度的城市和农村地区内部的不平等程度也都在加剧（Datt和 Ravallion,2009)。

　　与中国一样，印度农村经济增长对全国减贫的意义十分重大，而有迹象表 明经济增长过程正在发生变化，使城市经济增长变得更加有利于穷人（Datt 和Ravallkm，2009)。同时，有证据表明，20世纪90年代的城市经济增长和农村减贫之间，存在着显著的正相关。虽然经济改革的贡献还需要进一步证明，这些发现已经足以印证这样一个观点：改革在印度的城市经济中催生了一个能够为农村穷人带来可观收益的增长过程。

　　然而，与中国一个明显的差异在于不同部门对减贫的重要性。与大多数发展中国家一样，印度现代工业和服务业部门的增长率比农业部门的增长率要高，而这两个部门都是以城市为基础的。农业增长对中国减贫的重要性与印度的情况形成了鲜明的对比，而在印度，服务部门是更重要的减贫推动力(Ravallion和Datt，1996)。从这个角度来看，印度与巴西更为相似。造成这种情况的可能原因是资产的初始分配存在差异，也就是说，中国改革启动时的农业土地分配比印度更加公平。中国农业集体化的解体和家庭联产承包责任制的推行，为中国创造了发挥这一优势的机会。

　　与中国和巴西一样，印度的通货膨胀也伤及了穷人（Datt和Ravallion，1998a；Ravallion和Datt, 2002)。我们已经了解了印度的传导机制，其重要成因是非技术工种的报酬在短期内突然升高（Datt和Ravallion，1998a) 0

　　印度各邦的表现各异，特别是非农经济增长对减贫贡献的差异更加巨大。这当然也可以回溯到初始条件，特别是人类发展水平的差异（Datt和Raval-lion，2002；Ravallion和Datt，2002)。人类发展水平的不平等无疑在任何国家都是减贫的阻力，而在印度尤其如此。上文已经指出，在改革启动时，印度的教育不平等比中国要严重得多。直到1990年，印度仍未达到100%的初等教育入学率，而中国在1980年之前就实现了这一目标。1990年，中国的成人 (15岁及以上）识字率为80%,而印度的这一比例则要低一半。20世纪80年 代初，中国启动其经济改革时，2/3的成人能够识字；比10年后才开始进人 改革阶段时的印度的识字率比例还要高得多。

　　印度的改革启动时，性别不平等也十分严重。印度人学率和识字率方面的男女（绝对值和比例）差异要大得多。在印度进入改革时期时，仅有1/3的成 年女性（1/2的年轻女孩）能够读写，而十多年前中国的改革启动时，超过一半的成年女性和70%的年轻女孩能够读写。当然，印度在教育和识字方面的性别鸿沟一直在逐渐缩小。

   　印度在健康领域也相对落后。1990年印度的婴儿死亡率是80%。，是中国 1990年水平的2倍。在预期寿命方面，也有8年的差距（印度为60岁，而中国为68岁）。

　　亚国家层次的不平等也会影响到减贫。印度各邦之间非农经济增长对贫困的影响差异，反映出多维的不平等；农业生产力低下、农村生活水平低于城市、基础教育水平落后等等，都限制了贫困人口在非农部门增长中的参与(Ravallion和Datt, 2002)。初始人学率的差异是解释非农经济对贫困影响程度的最重要因素。缺乏学校教育、拥有有限资产、无法获得信贷等，都导致贫困人口无法抓住市场改革带来的新的机会。从亚国家层次上来看，识字率的差 异主要是由女性识字率导致，而女性识字率对减贫的影响十分重要（Datt和 Ravallion, 1998b)。

　　在印度，通过收入再分配来解决贫困问题的机会比中国和巴西有限得多。上文所计算的假设税率要高于中国和巴西，使印度不可能通过向生活在美国贫困线之上的人口征收足够的税赋，来弥补与“一天1.25美元”贫困线之间的贫困差距；所需的边际税率将超过100%。事实上，就算将边际税率设为100%,也仅仅能够将印度的整体贫困差距填补20%。如果采用混合方法，那么边际税率虽然略有下降，仍然高于100%。

　　直接干预在印度有着长期的历史，其中多以对抗贫困为目的，例如粮食补贴、农业生产资料补贴、贴息贷款和工作福利制等。特别是粮食和化肥补贴成本高昂却缺乏经济效率，贫困人口中有些能够受益，但大多数却没有从中受益。相反，许多非贫困人口却得到了好处。2004/2005年的调査数据表明，印度最贫困的10%的人口获得定量供应卡（以获取补贴商品）的概率最低，而最富裕的10%的人口却拥有最高的可能性（Ajwad，2006)。

　　在评估这些项目对贫困的影响时需要加倍小心，政治经济因素就是原因之一。但印度在动用政治经济政策对抗贫困方面的经验，显然无法一语道清。如果根据谁是“穷人”的传统定义，这些干预措施可能的确在某种程度上实现了减贫，但显然还没有进行准确的定位，而腐败也一直是个无法解决的问题。

　　人们对新的“全国农村就业保障框架”（NREGS)寄望很高。该框架承诺为印度农村人口提供每户每年可达100天的非技术工作，按照法定的农业劳动最低工资水平支付报酬，任何人均可参加。这个制度已经逐步推广，覆盖到印度全国。印度在这类项目上有着充分的经验，早在19世纪末就颁布了《饥荒法案》。NREGS受20世纪70年代早期Maharashtra著名的就业保障框架（EGS)的影响很深，EGS旨在以最低工资水平为农村地区任何有需要的人提供非技术劳动岗位，保障他们的收入。该框架全部由国内财政支持，其中大部分来自于向Maharashtra的城市人口中相对富足的部分所征收的税赋。现在的NREGS是EGS理念的创新，即支持社会保障并向穷人赋权。希望得到救济的人必须贡献劳动才能获得支持，他们的劳动又能够促进公共设施的建设。同时非贫困人口也不会被这种工作岗位所吸引。这种操作方式能够提供自我识别的社会保障机制以对抗风险，正是优于其他项目（例如巴西热衷的特定目标群体转移项目）的地方。然而，这一方案同样成本很高，特别是隐性成本十分髙昂。此外，这种方式要求参与者付出一定的成本，也就是说他们需要预支一部分未来的收入（收入来源于参与这一项目之外的其他时间所挣）。

　　关于这些框架的历史研究指出，要想实现目标，设计很重要。特别是在预算条件下，工资水平必须能够保障就业（Ravallion等，1993)。与其他框架相比，所创造的资产价值对减贫的成本/收益也十分关键（Ravallion和Datt，1995)。项目执行和检测问题，以及腐败的程度，也是NREGS能否在实践中实现预期目标的重要影响因素。NREGS中包含的一系列创新理念将有助于打消这些疑虑，例如社会审计的引入、先进的监测和信息系统等。NREGS无疑将有利于印度农村的减贫，当然其效果如何，还需要假以时日才能看到。印度能够从其他国家（包括巴西）的经验中学习如何使旨在减贫的转移支付和补贴真正惠及穷人，从而促进积极的行为变化（例如改善印度女童的入学率）。巴西等国家的CCT项目也值得印度的关注，但需要根据印度的情况加以调整。(印度计划中的全国身份证将有助于这一项目的行政管理。）然而，重要的是需要整合这些激励框架以推动贫困家庭子女的人力资本投资，并通过“供方”的努力提供更好的医疗行业教育服务。

结论

　　要理解这三个国家减贫成就的差异，历史因素十分重要。中国的高速减贫反映了其促进增长（以及弥补过去政策错误）的政策改革和改革前有利的初始条件——特别是在获取生产资料（土地和人力资本）方面相对较低的不平等程度，意味着穷人能够更充分地从增长中获益。

　　相反，巴西在改革前不平等程度较高，政策扭曲又使这种不平等难以动摇。这一历史因素无疑是巴西减贫进程的阻力，严重的不平等意味着穷人在增长带来的收益中所占的份额十分有限，同时还会阻碍增长速度——事实上，巴西的增长速度在整个改革过程中虽然有所加快，多数情况下却仍然不尽如人意。然而，较高的再分配能力是巴西的一个有利初始条件。巴西在整个改革过 程中都通过维持宏观经济的稳定、实施更有效的有利于穷人的社会政策等，积极地对抗贫困。虽然巴西曾出现过极端的宏观经济动荡现象，但这三个国家的经验都表明了控制通货膨胀的重要性——在通货膨胀严重的时期，这三个国家的减贫进度都有所放慢。如果没有稳定的高增长率，巴西很难实现中国的减贫成就。

　　自20世纪80年代末以来，中国日益加剧的不平等导致贫困人口在增长中获益减少，也威胁到未来的持续增长。如果没有有效的再分配政策，中国可能会变成一个如同巴西一样高度不平等的国家。要解决新的不平等问题，中国应该向巴西借鉴经验。如果能够结合中国的增长促进政策和巴西的社会政策，任何国家都将受益匪浅。

　　从某些角度看，印度的减贫历程与中国有更多的共同点，特别是增长及随之而来的不平等加剧和贫困减少。但印度与巴西同样有着相似之处。印度的消费不平等程度较低，特别是低于巴西的收入不平等程度。虽然印度的收入不平等程度可能高于其消费不平等程度，但一项评估表明，印度的收入不平等程度高于中国，却并不比巴西低多少。印度其他维度的不平等（包括人类发展水平）显然限制了印度的减贫进程，特别是影响了非农经济增长的减贫作用（虽然有积极的信号表明改革中城市经济增长带来的减贫效果更加显著）。这两个国家都为改革之初严重的机会不平等付出了代价。

　　本文进行的比较研究提出了4个相关的政策建议。首先，一个国家的初始条件会影响该国减贫策略的制定，但减贫策略应随着这些条件的变化而变化。在中国的案例中，改革启动时（在收入和人力资本方面）较低的不平等程度和大量的增长限制因素导向了“有利于增长”的减贫路径，而不平等在很久以后才终于进入政策考虑。而在巴西的案例中，初始条件则是不平等程度较高，再分配能力较强，经济改革过程及其影响滞后，都是补充性再分配社会政策的先决条件。最后，印度的情况是“许可证制度”（License Raj)导致了人力资本的高度不平等，而解决这些不平等的公共能力又十分薄弱，因此推行促进增长的改革大有机会。虽然印度快速的经济增长为贫困人口享受健康和医疗服务提供了渠道，但由于这些初始条件的影响，增长未能带来迅速的减贫。贫困人口获得健康和医疗服务，能够使他们更充分地参与经济增长带来的机会，是实现迅速减贫的关键所在，同时也能够使贫困人口更多地贡献于未来的增长。巴西已经开始着手解决该国严重的收入不平等问题，印度也应该致力于解决自身的不平等问题，特别是人类发展的不平等。

　　其次，这三种减贫策略都依赖于大规模的政策改革，而政策改革的动机都是由危机产生的政治意愿。中国农村改革是由粮食不安全触发的。集体制度的失败导致20世纪70年代粮食可获得性持续下降，甚至相对具有特权的城市地区也没能幸免。于是，必须采取措施来提高农业产出。当时的政策选择都以打破集体所有制、重回小农耕作、部分放开粮食市场等为议题。中国第一轮农村改革的成功也推动了非农经济部门的改革。而对于巴西和印度来说，危机来自宏观经济。在巴西，20世纪80年代和90年代初期的债务危机和极度通货膨胀，催生了“雷亚尔计划”下的宏观经济和外部改革。而在印度，改革的推动力来自于20世纪80年代严重的国际支付危机所导致的不可持续的财政扩张政策。在这三个国家中，危机都增强了改革的支持者们的政治权力，从而引发了经济决策权力格局的转变。

　　再次，在这三个国家，无论总体增长率如何，部门增长模式也会影响减贫。在中国，第一部门（主要是农业）产出的增长是减贫的主要推动力，而在巴西和印度，第三部门（服务业）更加重要。第二部门（工业）在三个国家中的作用都相对不明显（可能会通过其他两个部门实现间接影响）。由于不同的部门需要不同的政策来促进增长，决策者制定的部门优先序（不仅在各国之间有所区别，在同一国家不同的历史时期也会不同）就会极大地影响减贫进程。

　　最后，虽然经济增长通常能够促进减贫，但受初始条件的影响，再分配政策，特别是进行再分配的国家能力所发挥的作用也不容忽视，自20世纪90年代以来，巴西采取了比中国和印度更为积极的措施通过直接干预解决贫困，特别是推广了有条件的现金转移。这里，巴西再通过再分配实现减贫方面更强的能力显然发挥了重要作用。事实上，中国正构建类似的再分配能力。这三个国家都需要在未来未来社会政策的影响评估方面加大投资的力度。

　　要总结本文所进行的比较评估，可以对影响一个国家减贫绩效的两个主要制度进行简单的评分：对穷人有利的增长和对穷人有利的社会政策。在这三个 国家各自的改革阶段，中国在对穷人有利的增长方面有所建树，而巴西和印度则不然；巴西未能实现增长，而印度的增长没能带来减贫。另一方面，巴西在社会政策领域表现最佳，而中国和印度则不然；中国在实施与新的市场经济相关的新的社会政策方面进展缓慢（虽然中国在这方面继承了一些有利的历史条件），而印度的许多政策则被非贫困人口所控制，国家也缺乏能力来提供更好的公共基础服务。

　　表1巴西、中国和印度的统计数据



　

　孟加拉国的减贫策略及发展历程

　　Salehuddin Ahmed

　　摘要：孟加拉国拥有1.5亿人口，国土面积14.5万平方千米。于1971年建国时，面对的是千疮百孔的经济局面，人民饱受战争创伤，贫困无以复加。 三十几年来，孟加拉人民坚持不懈地和种种自然的以及人为的困难和挑战作斗争，在政府和私人机构的共同努力与推动下，在减贫和发展领域取得了不少胜利和进步。运用七个成功的案例，本研究报告回顾并总结了孟加拉国的减贫策 略及发展历程；并在此基础上提出了完善发展与扶贫工作的相关建议。这些基于孟加拉国实践的经验及教训对于中国以及其他发展中国家在此方面的工作，具有重要的借鉴和参考意义。

一、 孟加拉国的诞生及历史

　　孟加拉国，官方全称为孟加拉人民共和国，属南亚国家，除东南小部分领土与缅甸接壤，南濒孟加拉湾，其余三面皆与印度毗邻。孟加拉国与印度的西孟加拉邦共同组成了孟加拉种族语言区。孟加拉国的名字在孟加拉语中就是“孟加拉之国”的意思。

　　孟加拉国实行议会民主制。每五年一次的一院制议会大选中，年满18岁的选民都可以直接选举国民议会议员。目前议会由345名议员构成，其中包括 45个专为女性预留席位。议会议员均选自单议席选区。总理作为政府首脑，组织内阁，管理国家事务。总理由总统正式任命，总理候选人必须为议会议员并获得议会大多数议员的支持。总统是国家元首，由议会直接选举产生，但总统一职实质上是没有实权的虚职。

　　经过长期的独立战争，孟加拉国于1971年建国。从国土面积来看（14.5 万平方千米），孟加拉国称不上是一个大国，但从人口数量上来说，拥有1.5 亿人口的孟加拉国位居世界第九。孟加拉人中88%是穆斯林，10%是印度教徒，其余则为佛教、基督教和部落信仰信徒。98%以上的人口说孟加拉语。

　　由孟加拉国人民于1971年发动的、长达9个月的独立战争永远是人类历史上最辉煌的篇章之一。多年的政治又并未提供给孟加拉人一个公平和值得自豪的国家，于是在伟大领袖希克•穆吉布•拉赫曼的鼓舞之下，七千万民众武装起义，奋起反抗巴基斯坦的统治。

　　政治和经济上的双重剥削促使孟加拉人要求更广泛的地方自治权和对黄麻、茶叶等自然资源的控制权。这些自然资源由于20世纪50年代朝鲜战争正盛，成为当时巴基斯坦外汇的主要来源。宪法变革呼之欲出。

　　在巴基斯坦统治者看来，上述要求是孟加拉人为分裂国家而做出的战略性行动。呼吁将孟加拉语列为巴基斯坦国家语言之一的要求也同样遭到质疑，从而导致了镇压和流血事件的发生。1952年多名学生于达卡被杀害。从那时起，孟加拉人在每年的这一天都举行纪念仪式，并把这一天定为“烈士日”。

　　事实上，语言运动揭开了孟加拉国独立战争的序幕。如今，联合国将2月 21日定为国际母语日并在世界范围内庆祝。1971年3月26日的独立宣言使得该运动到达顶峰。最终孟加拉人民取得了独立战争的胜利并于1971年12月16日成立独立国家。

　　独立战争期间，巴基斯坦军队烧杀抢掠，无恶不作。约有一千万人口背井离乡，逃往印度，三百万人口于战争中被杀害。但是这些都不能阻挡孟加拉的解放战士们，他们中有学生、农民、工人、女人和孩子，就是这些普通人奋起反抗力量强大、组织严明的巴基斯坦军队，并最终战胜他们，取得独立。

　　孟加拉人民共和国接手的就是这样一个千疮百孔的经济局面。人民饱受战争创伤，贫困无以复加。政府和人民只有从头开始重建孟加拉国。

二、 孟加拉国的贫困演变进程

　　孟加拉国自诞生之日起，就是世界上最贫困的国家之一。建国38年来，人民始终同艰苦的生活条件做坚持不懈地斗争——人口密集、洪水泛滥、旋风不断、滥砍滥伐、水土流失、土壤贫化等等人为和自然灾害。如乡村银行创始人、诺贝尔奖获得者穆罕默德•尤努斯教授所说：“问题是可以解决的——只要我们愿意接纳关于贫困和贫困解决方式的新想法。”他还强调：“对于我们的困难，我认为并不应该抱怨命运、自然或者上帝。孟加拉国真正的问题并非自然灾害，而是人为的、普遍存在的贫困现象。”

　　虽然孟加拉国是一个贫困国家，这已经是一个广泛的认知，但是广大人民群众，尤其是处于社会底层的男人和女人们，在与贫困的斗争过程中，展现出了强大的勇气和力量。这个国家在经济上也许是贫困的，但在人力资源方面却是富有的。然而，政策制定者和统治者却往往未能认识到这一点并依此找到通往发展的道路。世界应该认识到贫困是一件比恐怖主义、宗教原教旨主义、政治敌对更危险的事情。贫困能打击人民前进的势头，还能真正威胁到世界和平。因此世界各国领导人及政府加大力度强调根除贫困的必要性，已是刻不容缓。人民的潜在力量不可忽视，新方法、新手段也应尽量运用到这一艰巨任务中来。解决贫困问题没有捷径，它必定会耗费大量时间，但同时也会不断向前发展。这就需要来自社会各界、国内外的共同努力。

　　孟加拉国的贫困历史可以追溯到20世纪初英国殖民统治时期。然而，政策制定者和专业学者们是在1971年孟加拉国独立之后才开始关注贫困问题的。

　　贫困率（由国际援助组织，如世界银行，统计而得）巳从1973—1974年的74%下降至1991 一1992年的57%, 2000年降至49%, 2005年降至40%。

　　目前，虽然贫困率仍旧很高，但每年以1%的速度在下降。每个百分点的下降都代表了数以十万计的孟加拉人生活水平的切实改善。孟加拉国有望在2015年前实现千年发展计划的贫困减半的目标。

　　更为显著的成就是，孟加拉国经济快速增长，与之相伴而来的却并非社会不公平现象的剧增。通常用来测评社会不平等程度的基尼系数从1995—2005 年仅从0.30变化至0.31。另一个值得注意的问题就是，从2000起，社会最底层的10%的人口与最顶层的人口（2.8%)的实际人均收入的年增长率已基本持平。

　　孟加拉国发展的历史并不是很长，然而却是艰苦的。政府、私营部门以及数百万的男女及孩童在孟加拉国有尊严地前进的道路上都发挥了作用。人们作出了很大的牺牲，尤其是农村地区的贫困人口。无论如何，现在可以说孟加拉国已经走上了正确的道路并且展现了光明的前景。

　　在过去的三十年里孟加拉国在健康、水资源、卫生以及教育领域都有了一 定进展。初级卫生保健已普及到农村地区；在全国各地，饮用水都已经通到了 各家门前。农村地区超过90%的人口现在已能直接从管井获得饮用水。全国 80%的适龄儿童能够人学。目前，一些专门的饮水和卫生项目正在实施中。

三、 孟加拉国的扶贫战略

　　孟加拉国的宪法为该国制定发展目标、宗旨以及战略提供了明确的指导。 国家政策的基本原则载人了宪法，强调政府通过以下几个方面的努力以满足人 民的基本需要的责任：①有计划的经济增长；②生产力的持续提高；③人们的物质和文化生活水平的稳步改善。

　　相应地，宪法规定了以上的战略指导方针的贯彻应当着眼于确保国民的权利：

　　保障人民基本的生活所需，包括食物、衣服、住宿、教育和医疗 保健；

　　保障人民工作权，即在享有与劳动量相关的合理的工资的前提下就业的权利；

　　保障人民适度的休息、娱乐和闲暇的权利；

　　保障人民的社会福利，即在面对不可预见的困难诸如失业、疾病、残疾，成为寡妇、孤儿或者年老等其他类似情况下能得到政府援助。

　　孟加拉国的宪法指导方针植根于一个以提高生活质量为目标的框架，试图通过平稳而合理的增长来实现——提供人民稳定有保障的生活，使人人享有生产资源，高质的卫生医疗以及教育。

　　自1973年开始，孟加拉国制定的一系列发展计划开始关注贫困问题。这些计划也提出了很多面对挑战的策略。1973—1978年间的第一个五年计划着重于社会主义的经济结构调整，以便社会各阶层的人们能更公平地分配到发展带来的益处。从某种意义上讲，相较于解决该国的贫困问题，这一计划更关注于独立后的经济重组以及国际油价飙升所引发的国际经济危机。

　　接下来的两年计划（1978—1980年）原本指望着能给该国未来的计划与发展一个方向。然而，该计划的实施却因资源的严重短缺不得不优先考虑现行项目而搁浅。

　　第二个五年计划（1980—1985年）着眼于基本需要，为使贫困问题重回台面上来做了一次全新的努力。事实上，它的主要关注点变成了减少对社会主义的强调，增加对市场经济的依赖以及推进私有部门的发展。

　　第三个五年计划（1985—1990年）基于社会核算矩阵、使用一般均衡模型，关注的是如何应对一些新的诸如有附加条件的援助等挑战之上。这些挑战影响了孟加拉国建设稳定的宏观经济和快速的结构改革的过程。

　　第四个五年计划（1990—1995年）认识到贫困、失业、快速的人口增长、 营养不良和教育的缺乏都是相互作用的，需要同时在短期和长期层面上在实施宏观计划的同时加以解决。在孟加拉国无土地及收入微薄的人数日渐增高的趋势背景下，以及去农民化和贫穷化的进程中，第四个五年计划宣告了一个扶贫的综合方案。这一计划强调通过人力资源的发展来扶贫；认识到了政府组织与非政府组织在社会保障体系中所发挥的作用；并坚持扶贫的首要任务应该是将贫困和弱势群体从发展计划的边缘转移到中心。

　　第五个五年计划（1997—2002年）考虑到了扶贫与发展是一对同义词。 鉴于此，发展战略开始寻求加速经济的发展，增大对基础服务和社会部门的投资，重建制度和管理机构，增强穷人的危机应对能力，增强他们的资产基础并推进有针对性的收入和雇佣项目。

　　纵观孟加拉政府的一系列五年计划及其他关于农村发展的政策文件，显示了扶贫一直都是发展计划的核心问题。从目标和战略上看，大体趋势是予扶贫以优先权的。

　　2005年8月提出的减贫战略文件（PRSP)强调了八点战略性的议事日程，他们包括：就业、营养、有质量的教育、地方政府、产妇保健、卫生及饮用水安全、刑事司法和检测。

　　减贫战略文件的四个部分致力于促进有利于穷人的增长，推进有利于穷人的经济增长的关键部门的发展，建立有效的社会保障体系和有针对性的项目， 以及促进社会的发展。减贫战略文件也在跨领域问题上指认了如下四个辅助战略：

　　确保人民参与权，推动社会包容并赋予各个部门、组群以及阶层人们权利；

　　推动良好的政府管理，确保透明、负责和法治；

　　提供有效率的和有效的服务，尤其是针对穷人的服务；

　　关注环境保护以及长期的可持续发展。

　　对贫困问题的关注并不是一个新的主题，而是广大人民一直以来的首要需求。然而被很多政府相继沿用的策略是以项目为导向的，而这些项目又是一直是捐赠者主导的、供给引导的，因而便潜在的存在着不可持续性。因此，孟加拉国的扶贫战略实际上是很多的捐赠者资助的小型项目的聚合体，并以一些不相关联的国内资助项目作为补充。

四、 七大世界级减贫成功案例

　　尽管面临着各种缺陷、严峻的挑战以及资源的限制，政府、私营部门、非政府组织，尤其是孟加拉人民在减贫和发展方面还是取得了卓越的成就。值得我们注意的是孟加拉人民创造了大量的成功案例。不论以何种标准衡量，这些都是了不起的功绩，应当特别关注。本文将接下来一一讨论七个这样的世界级成功案例。

　　(-)人□控制

　　孟加拉国是世界上人口最为桐密的国家之一，1.5亿人生活在14. 5万平方千米的土地上。过去三十多年来，通过实施计划生育，在孟加拉国这样一个穆斯林占绝大多数的国家内——穆斯林社会普遍不接受计划生育——人口控制取得了世人瞩目的成就。人口出生率从上世纪70年代的3%下降到现在的 1.4%。

　　20世纪80年代中期，政府以及非政府组织的付出初见成效。1961—1981 年，人口出生率从3%下降到2.3%。采取避孕措施的夫妻比例从1979年的 12%上升至1985年的25%，目前据报道已经超过50%。持续的人口调査也表 明生育率在下降，而女性的结婚年龄在上升。

　　人口控制之所以取得这样的成功，其中最重要的原因之一是公私合作。政府意识到，要想有所作为，必须动员各阶层民众，必须有非政府发展组织的协助。公私协同努力终于产生了积极的成效。然而，应当指出使出生率大幅降低 的主要功臣们是国家的普通民众，尤其是妇女。在受约束的社会结构与实践活 动中，妇女是降低生育率的关键所在。民众基本上都意识到了拥有小型家庭的潜在利益。这样，政府采取的供应导向方式与私营发展部门的需求导向方式相 辅相成，为维护国家的利益实现了如此显著的转变。

　　(二）食品生产

　　孟加拉国政府计划通过降低农产品价格以提高国内产量，使2008—2009 财年的粮食产量增加15.32%。2007—2008财年的粮食产量预计为2 899万吨，政府计划在2008—2009财年实现以水稻为主的粮食产量达到3 343万吨。

　　过去三十几年来，孟加拉国在粮食特别是水稻生产方面的进步令人赞叹。自独立后，孟加拉国的水稻生产一直稳步发展。这些年来，随着高产水稻品种的引进，诸如灌溉、化肥、农药等现代农业手段的应用，水稻产量大幅增加。 1971—1972年度到2004—2005年度，水稻产量增长了一倍多，从980万吨提 高到2 520万吨。

　　这一成就应当归功于政府、研究机构以及私营部门的共同努力。科学家研究并培育了高产水稻，政府开展对民众尤其是农民的宣传推广。普通农民也在这里扮演了极其重要的角色，他们才是这里真正的“私营部门”。农民们通过 辛勤劳动、并运用他们的聪明才智才取得了这样令人瞩目的成绩。因而，这一成功也是有关各方共同努力的成果。

　　(三）小额货款

　　三十多年前孟加拉国就率先实施小额贷款，目前巳经有了很大的发展。其中主要的参与方是民间发展组织，比如孟加拉乡村促进委员会（BRAC)、孟加拉乡村银行（GB)、社会发展联合会（ASA)等。这三大组织分别服务了孟 加拉国高达八百万、七百万、七百万的贫困人口。小额信贷的客户中有95%是贫穷的、处于弱势地位的妇女。其覆盖范围之广、信贷额度之高使孟加拉国成为世界上最大的也是最有成效的推广小额信贷的区域。

　　小额信贷取得如此巨大的成就离不开两方的努力，一方是小额信贷的提供 机构（主要是民间发展组织），另一方则是农村贫困妇女（现在也有城市的妇 女）。上世纪70年代伊始，民间发展组织就开始和农村的贫困人群互动，通过 学习及反学习，对小额信贷进行开发与实验。这些年来，来自贫困人口的回应，以及随着民间发展组织变得更富有体系性、组织性，因而，在这两种因素的共同作用之下小额信贷取得了成功。政府也发挥自身作用，为这些小额信贷 机构提供了发展空间、为他们的运作助了一臂之力。

　　现在有一种趋势，即民间发展组织试图独揽大功，但是贫困妇女们为这项 浩大的工程而付出的努力也应当得到承认。是她们合理地使用了价值数百万美元的贷款，是她们在一个相当长的时期内，使本息归还率持续达到99%，从 而促成了小额信贷事业的成功。事实上，这些贫困妇女为民间发展组织的小额 信贷计划提供了主要资金来源，50%以上的信贷资金源自于他们的小额信贷女 性客户的存款以及利息。因此，在论及孟加拉国小额信贷项目的成功时，数百 万贫困妇女的功绩应当得到应有的认可。

　　(四）服装产业

　　到目前为止，服装产业是孟加拉国最重要的制造产业，年收入超过100亿美元，约占全国出口总额的2/3。孟加拉国唯一的年出口达到数十亿美元的制造业与出口行业就是成衣业。1976年，该行业占全国出口总额的比重仅为 0.001%，而到2005年，这一比重超过了 75%。2005年，孟加拉国服装出口总值高达69亿美元，占到全球服装出口总值（2 760亿美元）的2.5%。 2008—2009年，孟加拉国的服装出口更是达到了120亿美元。过去15年来，全国成衣业年增长率达到15%。成衣业的出口创汇额及其创造的就业岗位每年均以两位数增长。目前，该行业雇佣员工超过200万人，其中95%是妇女，而大部分妇女又来自社会的低收入阶层。

　　孟加拉国现有成衣企业4 000多家，其中95%为本国人所有，剩下为数不 多的外资企业坐落在出口加工区。这些企业主要设在三大城市：首都达卡、港 口城市吉大港、工业城市纳拉扬甘杰。

　　孟加拉国服装产业的成功应当主要归功于数百万的女性工人，她们基本上是来自农村的流动工人。通过努力地学习制作精美服装的技能以及辛勤工作，她们为西方发达国家的客户制作了最好的服装。尽管商人和投资者投入了资本、管理、促进了国家出口的发展，但人们应该认识到这些女工人的贡献。如果有人看到挂着“孟加拉制造”贴牌的衬衫、夹克、毛衣等服装出现在发达国 家城市里的世界顶级连锁商店时，比如希尔斯、沃尔玛、马克斯、马克史宾赛，人们应当想起那些营养不良的贫苦女工人和她们的儿女孩子，正是她们制作了这样的服装。这是事关孟加拉国骄傲的问题。这些妇女拿到的报酬很低，大都住在城市的贫民窟，艰难度日。富有的业主与贫穷的工人之间的收入差距十分巨大。政策制定者们应关注更加公平地分配这个行业获取的利润。

　　(五）□服补液疗法的推广

　　在20世纪90年代的十年中，孟加拉国创造的最大的奇迹之一是发明了并在全国范围普及了口服补液疗法。20世纪60年代后期，科学家证实痢疾不是那么严重的一种疾病，其实它是脱水人群尤其是脱水儿童所患的一个简单病症。如果合理补充体液，几天之内即可痊愈。因此，口服补液盐完全可以胜任。科学家们为此在印度与孟加拉国均作了实验。那时的霍乱研究所，也就是现在的国际痢疾研究中心孟加拉部（ICDDR，B)开始在20世纪70年代与80年代采用口服补液盐治疗痢疾。但是下一个问题紧随而来，吊盐水或者口服补液盐包不能很方便地送到偏远的乡村。为了把这个方法以及过程传播到广大的农村地区，ICDDR，B以及BRAC的研究人员和医生们创造了口服补液盐的本土配方：以手指与手掌作量器，把一定比例的盐、粗制砂糖、水混合在一起。BRAC把这个方法传授给全国数百万妇女，10年来覆盖了农村地区几乎80%的家庭，教会了1 300万妇女如何使用7点法，以及如何制作并服用口服补液盐。口服补液工作组挨家挨户地上门服务，把这些知识传授给每一个家庭的妇女。这的确是了不起的成就。因而，人们对口服补液的接受度接近75%，儿童因痢疾而死亡的比例也大幅下降（痢疾曾是造成儿童死亡的头号杀手)。

　　孟加拉国口服补液盐项目之所以取得这样的成就，有如下因素：

　　·调动了政府援助。上至国家中央政府、下至农村各政府部门都对该项目施以援手。这是政府与民间发展组织共同努力的成果。

　　•国际捐助方的资金支持以及联合国儿童基金会（UNICEF)的协助。

　　·ICDDR, B的支持。BRAC与ICDDR, B通力协作，共通监督农村妇女生产的口服补液盐的质量，确保制作的科学性，并设立了一个发展项目的科学基地。

　　•社会总动员。BRAC的口服补液工作组的人员挨家挨户上门向人们传授 (尤其是妇女）有关口服补液疗法的有关知识，数千妇女参与了口服补液工作组。

　　·BRA作为民间发展组织，通过学习与反学习，反复研究，并在市场、清真寺、教堂组织各种讲堂以增强人民防治痢疾的意识，还通过广播、电视、电影宣传相关知识。

　　这是一个精心拟定的管理体系，其中包括一个激励BRAC在该领域的工 作人员的综合工资计划。

　　BRAC持续的研究、评估与创新。这有助于BRAC与社会草根阶层建立联系。这是一个研究与行动相结合、并在项目实施过程中不断得以完善的经典案例。

　　(六）赋予妇女权利                                   

　　孟加拉国的妇女工作十分勤奋。她们中绝大多数整日都忙于繁重的家务。但是，妇女对家庭收入的贡献却没有像男性一样得到认可，虽然她们从事各种各样的劳动，比如收割后作业、种地、捡拾柴禾、舂米、做家务、制作并出售手工制品、饲养家畜等等。她们还到各类工厂、服务行业做工。正如一位农村妇女曾经说过的那样：“妇女的活永远也忙不完。”虽然妇女很勤奋地工作，可是她们的工作却没有得到与男性相同的认可。而现在妇女的处境与地位正在逐 步改善与进步。有越来越多的女童进人小学与初中学习。在高等教育中，女学生的表现也非常优秀。为了提高了女性的受教育机会，政府为女童提供最长12年的免费教育（可以完成高中学业），而男童的免费教育年限不到6年。女性企业家开始参与各种商业活动。在学术领域及其他职业，女性也发挥着越来越重要的作用。

　　值得注意的是，在小额贷款、服装业、收割后农业生产、基础医疗领域，妇女都发挥了主要作用。她们是这些成就的幕后功臣。由于民间发展组织的积极参与，在孟加拉国，妇女组织以及妇女整体上都增强了认识，她们的处境与社会地位也正在提升。如今，妇女积极参政并任职于国家机构以及地方政府。孟加拉国的现任总理以及反对党领导人均是女性。还有许许多多的例子，证明从国家最高机构到地方基层组织，女性领导人为孟加拉国的发展与进步做出了巨大的贡献。

　　(七）民间发展组织

　　几十年来，孟加拉国的民间发展组织在减贫与促进国家发展领域均起到了 典范作用。在孟加拉文化中，总是充满了帮助其他更不幸、更贫穷的人的思 想。以孟加拉国的教育机构为例，几乎每一个都曾经接受过慈善人士的捐助。很多宗教场所（比如清真寺、寺庙、教堂），几年前你可能只看到有人在路边公开募捐，几年后，这些宗教建筑就拔地而起，彻底竣工了。不论多么贫穷，人们都乐善好施，只要你扣动了他们的心弦。但有一个很大的差异，那便是穷人往往不以行善而居功，而其他人有时则过分专注于宣传。

　　也许孟加拉国是全球民间发展组织最重要的场所。有人估计孟加拉国有两万多个民间发展组织。这些组织种类繁多，有的从事志愿活动，比如图书馆、免费诊所、运动、俱乐部、教育机构等等。本文主要涉及了从事发展与减贫活动的民间发展组织。在孟加拉国，这样的组织的在两千个左右。

　　尽管民间发展组织的概念已经出现了好几十载，但是真正的发展组织是在孟加拉国独立后才出现的。国家赢得独立后，一些领导人如法佐•哈桑• 阿比德先生、穆罕默德•尤努斯教授、乔德瑞（Zafmllah Chowdhury)博士思考着为农村的贫苦阶级做些积极的事情，帮助他们摆脱苦难与贫困。国家解放后，许多难民从印度返回故土，所有这些工作就是从对他们的救助与安置开始展开的。这些领导人带领刚毕业的年轻大学生来到农村，开始了救助与安置工作。在这一过程中，一些杰出的领导人及其同仁从村民那里了解了很多新东西，比如人民面临哪些问题以及如何解决问题等。他们在学校和社会上学到的很多知识并不适用于穷人及弱势群体的现实生活。通过这样的学 习、反学习、倾听，项目不断发展，变得更加现实、更加脚踏实地。多年来，他们的经验不断增长，有些组织比如孟加拉乡村促进委员会（BRAC)、孟加拉乡村银行、人民健康中心、社会发展联合会等巩固了他们的知识、促 进了项目的进步。

　　民间发展组织过去就实施的一些最早的项目，现在还在继续实施，这些早期项目着眼于小额贷款、儿童教育、基础医疗、针对穷人的培训与能力建设、职业发展与研究等。以BRAC为例。BRAC的小额贷款项目有800万妇女客户，它的非正式基础教育学校中有120万儿童就读，其健康项目惠及数百万民众，在全国有22个培训与资源中心。现在BRAC已经走向国际，项目遍及阿富汗、巴基斯坦、斯里兰卡、坦桑尼亚、塞拉利昂、乌干达、南苏丹、利比亚。BRAC的年预算大约为6亿美元，其中75%的资金来自孟加拉国。其他民间发展组织与之类似，虽然没有如此庞大的规模，但是也为国家的减贫及发 展事业做出了重大贡献。在另一些项目中，政府与民间发展组织结成伙伴关系，相互学习。孟加拉国的民间发展组织在国内外均得到认可。与世界上其他发展中国家相比，这是孟加拉国民间发展组织取得的一个巨大成就。民间发展组织已经赢得了一席之地，政府也认可了它的善行善举，并给予其发展空间， 这对孟加拉国社会经济的发展极为重要。这已经被公认为发展中国家最为成功的案例之一。

五、 经验教训

　　孟加拉国已有近40年的历史。在制定和实施政策和计划上，得到了一些经验教训，这对其他发展中国家和未来世界领导人也具有借鉴性。这些教训是依据实践获得，需要加以重视，对其进行记录和讨论，并应成为国际发展对话中的一个组成部分。下文将总结孟加拉国发展减贫的经历以及所学到的东西─下列并非为详细描述，但作为多年参与发展进程的一员，作者尽力对所学到的基本经验教训进行总结。

　　·仅靠政策是不够的，执行才是关键

　　多年的观察结果显示：不存在政策缺乏的问题。与人民的实际发展相比，政策增长速度相对较快。国家拥有相当数量的政策，但问题在于这些政策的实施。应该重视执行力的不足、政策和实施之间存在的差距。

　　•需要确保人民参与

　　在任何发展项目当中，都需要听取人民的意见，项目才会因此得到发展。受该项目影响的人们应当从设计阶段就开始参与，然后是规划、实施，直至评估阶段。这样才能确保发展的是与此相关的项目，底层的人们也才能更好地从中受益。

　　•有必要进行公私合作经营

　　孟加拉国一直是个问题多发的国家。人民不仅遭受自然和人为灾害，还面对贫穷、收入、教育、医疗、人口、工业化、妇女权利等种种问题。挑战如此艰巨，不可能单靠政府。因此，在孟加拉国，政府、私营部门和民间发展机构进行合作的例子有很多。这种情况应该进行下去。只有这样，人民的生活才能得到积极的改善。

　　•推进小项目的同时注重规模效应

　　扶贫的问题和困难巨大。而这些问题不能依靠一些小举措来解决。当1.5 亿人中的40%生活在极度贫困中且大部分儿童失学的时候，小的努力措施不足以解决这些大问题。因此需要付出巨大努力及实施大范围规划以对贫困人口 生活产生影响。孟加拉国通过小额信贷、教育和其他项目证明了问题是可以解决的。如何扩大规模是一个需要重视的问题。

　　•教育促进发展

　　许多研究和项目已证明教育与发展正相关。国家必须对儿童和广大民众进行教育投资。这一过程并无捷径可走。特别是如果一个国家拥有大量受过教育的母亲，那么它就不仅仅拥有这些，还会有一个更为发达的社会和经济。

　　•政府必须倾听贫困人民的需要和愿望

　　政府在首都城市为基层群众制定和实施计划的时代已成为过去。现在的民众更清醒积极，为了自身及其子女，他们要求更高的生活水平。所以，要摒弃过去的官僚作风，构建具有学习风气的文化氛围，即官僚要听取群众意见，并采取相应行动。政府的体制及部门仍然会存在，但它必须回应群众的呼声。

　　•应以人为本

　　书中的叙述以及经验都告诉我们要想取得任何成功的发展，必须把底层的贫困人民放在首位。在政策制定、项目开发、实施和评估方面，如果将受其影响的群众放在首位，情况将有所不同。

　　•小额信贷不是万灵药，“小额信贷+”促进综合发展

　　世界对于小额信贷过于热衷。不可否认，小额信贷对扶贫起到了重要作用，但小额信贷并不会触及最贫困的人民。仅仅解决收入问题不会满足人们的其他需要，例如教育、医疗、能力建设等。因此，将小额信贷与所有其他发展要素相结合才会对贫困人民生活产生更多协同效应。

　　•领导，领导，各级领导

　　归根结底，国家或任何组织的成功取决于领导能力。然而关键问题在于持续、自觉培养和发展领导力需要一个过程。领导的选拔和培养，不应仅仅在髙层，还要包括其他所有层级。每名领导都需要有个接班人计划。

　　•良好的管理和体制建设是必要的

　　无论是国家还是组织作出的努力都需要管理体制的巨大发展。体制越强大，实施就更为坚实。需要不断对管理体制进行完善并作出精细调整。现今面临的最大挑战之一就是应对变化的有效管理。

　　•管理人员的能力建设非常重要

　　领导力和管理能力犹如硬币的两面。缺少一方，另一方便无法实施。过去人们认为领导者和管理者是天生的。事实经验和研究表明领导者和管理者是可以培训和培养的。有一个良好、稳定的能力建设体制，国家或组织中才能保持重要人才的不断涌现。在当今不断变化的世界中，真正的挑战是对人的教育和培训，以便他们同时兼具领导者和管理者的角色，应对发生的变化。任何改变的领导者都应同时具有领导力和管理能力。

　　•良好的有意义的工作，不存在资金匮乏

　　世界需要有意义的、能为贫困人民生活带来积极变化的项目和举措。对于这样的努力不存在资金匮乏的问题、具有战略眼光和使命感的组织会为国家的发展作出贡献。许多孟加拉国的民间组织和项目都这证明了这一点。

　　需要财政上的自立：灌输成本意识

　　非洲有句读语，“如果你的手伸人别人的口袋，一旦那个人走了，你也得跟着走”。这句话对任何国家和组织都有效。国家或组织自筹资金的能力越强， 就越能够独立、灵活地利用资金。据观察，大量外援被受援国浪费了。然而也有例子表明适当利用外援和灌输成本意识会有效地推动一个国家的发展。中国就是个典型的例子。

　　•以满足切身需要为起点，超越并激发新的需求

　　有人认为，一切应以贫民的切身需要为基础。而如今这种想法已发生了变化。事实证明，如果仅仅以贫民的切身需要为基础，结果只能是进行最基本的规划。因此，发展援助组织和发展中国家也应该关注增长需求以及潜在需求。免疫注射就是个典型的例子。这根本不是贫民的最迫切需要。

　　•营造积极的组织文化：勤勉、忠诚、关爱、诚实的职业文化任何一个从事扶贫的组织的首要任务是明确自己的价值标准和目标，这意味着他们要做到勤勉、忠诚、关爱和诚实。首先应以贫民为重。扶贫并不是慈善，它需要专业的对待。如组织和小额信贷客户之间就是一种商业上的关系。贫困的妇女借贷，利用贷款，偿还利息，返还本金。如果援助发展组织认为这 是为贫民们帮了个忙或自己是救世主，这就错了。这应该是平等的合作伙伴关系——贫民应是决策的重要参与者。

六、 总 结

　　孟加拉国在世界上成立时间较短。孟加拉国人民富有活力，非常勤奋。虽然面对诸多困难挑战，他们仍然努力向前。文章中的成功事例说明孟加拉国人民的努力使其国家的发展水平有了新的变化。在过去20年，该国推行民主选举，GDP持续增长5.5%，年贫困率下降1%。其民间发展机构发挥的作用值得称许。妇女在国家社会经济发展中作出了突出贡献。人口增长得到了控制。这些积极迹象意味着孟加拉国具有可观的未来前景。政府和人民证明了没有什么是不可逾越的。任重道远，孟加拉国还有许多的挑战亟待解决。不过，有了 正确的政治意愿及人民的支持和参与，目标必将达成。

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　　坦桑尼亚农业增长、贫困和营养状况研究

　　Pauw，K.，J. Thurlow

　　摘要：坦桑尼亚快速的经济增长并没有使贫困和营养状况得到显著改善。由此引发了经济增长、贫困和营养状况改善是否会脱节的思考。我们将坦桑尼亚近年来的农业生产趋势与家庭收入相联系，采用区域性、动态的一般均衡微观模型进行分析。研究结果表明，经济增长结构（而非经济增长水平）是目前制约减贫成效的主要因素。尤其重要的是，坦桑尼亚的农业增长趋势是被大规模农户和农作物所左右。营养含量高的粮食作物以及畜牧业的缓慢发展是造成 农业增长和营养状况改善之间不能协调发展的主要原因。此外，本研究还发现，加速发展农业，尤其是加速发展玉米生产，可以强化经济增长、减贫、改 善家庭热量供应状况之间的联系。本文认为，生产效率低，市场约束（包括下游农产品加工能力的约束），以及主要农作物进口替代的限制是制约减贫和营养状况改善的主要因素。

—、引言

　　20世纪90年代，坦桑尼亚经济曾一度萧条不振。尽管如此，该国经济于世纪之交仍实现了飞速发展，1998—2007年国内生产总值以每年6.6%的速度增长(MOFEA,2008)。同时，坦桑尼亚经济发展领域也相对广泛。1998—2007年新 兴的采金业增长率最快，大农业和制造业对国家经济增长的贡献最大。然而，尽管坦桑尼亚实现了看似广泛的经济高增长，但收入贫困依然未得到改善。由于农村和城市的减

　　贫进程缓慢，全国贫困人口减少率仅为2.1%，即从2000-2001年的35.7%下降至2007年的33.6% (世界银行，2009)。而且经济增长似乎对缓解坦桑尼亚的贫困状况未产生任何影响。事实上，2001—2007年，该国贫困——经济增长弹性系数接近0.76。相对较弱的相关性引起了人们的关注: 坦桑尼亚的经济增长可否带来贫困的减少。此外，通过住户调查我们发现，2001—2007年家庭收入不平等的状况亦未获得明显转变（世界银行，2009)。由此表明，国民经济核算报告中的高经济增长与住户调查中的贫困和不平等之间存在矛盾。此外，较低的贫困——经济增长弹性系数以及经济增长、贫困与不平等之间的矛盾进一步表明，我们必须要全面认识经济增长产生的其他后果。

　　除持续的收入贫困外，坦桑尼亚还受到了营养不良的严重困扰。大约有17%的儿童体重偏低，每10名儿童中就有4名发育不良（世界银行，2007，2008)。近来的经济变化趋势表明，1998—2007年间人均农业GDP迅猛增长，但家庭热量获得量并未相应提高。例如，根据最新的两项家庭调查显示，从 2000—2001到2007年，热量摄取不足的人数比例下降幅度很小，仅从25.0% 降至23.5% (世界银行，2009)。这表明农业收入和国民收入的增长对家庭增 加食物需求量、提高获取食物的能力并未起到任何推动作用。同时，也引起了人们对农业增长能否促进营养状况改善的更多思考。

　　坦桑尼亚过去10年来的经济发展引发了三个问题：第一，当前经济增长水平和经济增长结构是否与缓慢的减贫和食物热量适度增加相一致？第二，农业部门对减贫和营养改善做出了什么样的贡献？第三，在实现经济增长、减贫和改善营养状况方面，农业中的哪些部门是最有成效的？为此，我们可通过区域性动态一般均衡模型（DCGE)来解决。用微观模拟模块与DCGE模型相联系，衡量经济增长对减贫与家庭食物支出的影响，而食物支出又决定了家庭可获得 热量的多少。本文的第二部分回顾了坦桑尼亚当前的农业生产趋势，考察了贫 困与营养之间的关系。第三部分利用DCGE模型预测了坦桑尼亚经济增长对贫困的影响，因此也评估了经济增长与减贫变动趋势是否一致。第四部分阐述了农业的快速发展可作为强化经济增长——贫困相互关系的一种手段。在以上研究的基础上，第五部分确定了农业内的哪些部门对实现经济增长、减贫和增加家庭热量的可 获性能够产生最大紙最后，本妨研究结果及政策含义做了总结。

二、 坦桑尼亚农业、贫困和营养现状

　　在本节中，我们分析农业部门结构及绩效，利用调查数据探讨家庭支出和热量可获得性之间的关系，从而为后面部分提供相关的研究背景。

　　(-)农业生产现状

　　由表1可见坦桑尼亚的种植业结构。谷物种植面积占50%以上，其中玉米又是该国的主要粮食作物。尽管坦桑尼亚拥有十分有利的农业生态条件，但 仍是谷物净进口国。自给自足的生产方式以及传统的生产技术是玉米产量普遍较低（0.88吨/公顷）的主要原因（MINAG2004)。而小麦的生产方式几乎全部是大规模商业化生产，主要集中于北部地区。因此，不同作物的产量变化较大（FAO，2009)。 2000—2007年，玉米产量的增长速度低于人口的增长速度，人均玉米产量有所下降。而小麦和稻谷的产量却在同期迅速增长，稻谷成为西部和湖泊地区小农户种植的主要作物（MINAG，2006),也是较高收入家庭消费的主要食物（世界银行，2009)。事实上，稻谷和小麦产量的快速提高仍无法满足消费者日益增长的需求，从而导致小麦和稻谷进口量的上升。因此，2000—2007年谷物类产量的提高主要是由于稻谷和小麦产量的迅速提高 所致，而并非大面积种植玉米的原因。

　　表1 农产品种植结构





　　根茎类作物如木薯和马铃薯也是坦桑尼亚重要的食物之一，其种植面积占总面积的近15%。2000—2007年，根茎类作物产量年增长率为4%，而高价值的豆类和蔬菜产量则有所停滞，豆类产量以每年4%的速度减少。豆类产量的减少被北部及东部地区水果生产的快速发展，以及全国大部分地区种植油料 作物所抵消。因此，在大规模种植豆类和蔬菜的地区，非谷物类作物产量增长缓慢，而在大规模种植水果的地区则增长迅速。

　　2000—2007年，产量增长最快的作物是出口类作物，传统作物如棉花、甘蔗和烟草以每年近10%的速度增长。这些作物主要在某些特定区域种植。西部和湖泊区的小农户主要种植棉花（约占总产量的81.5%),另一类小农户种植的作物是烟草，主要集中于西部和高原地区（占总产量的82.8%)，而甘庶主要集中于东部和北部，以大规模商业化种植为主（占总产量的83.8%)。2007年上述三类作物产量占年出口总量的17.4%。咖啡豆和烟草也是重要的出口型作物，但其产量在近几年有所下降。由此可见，2000—2007年，在少数区域性作物的强劲推动下，坦桑尼亚出口农业实现了快速增长。

　　畜牧业和渔业是农业中重要的部门，产值约占农业GDP的近1/3。 1998 —2007年，渔业与农业生产总趋势步伐一致，以每年5.1%的速度增长。畜牧业则落后于种植业，年增长速度仅为3.3%。牛和家禽的养殖收入是坦桑尼亚大部分地区农民的主要收入来源，对低收入家庭而言更是如此（世界银行，2009)。因此，牛和家禽养殖收入的缓慢增长对家庭收入、尤其是贫困家庭的收入有显著影响。

　　近期一项研究发现，2000—2007年农业部门发展速度较快主要归因于少数几种农作物。例如，稻谷和小麦主导着谷物类作物的生产趋势；棉花、烟草和甘蔗以每年近10%的速度增长。这类增长强劲的作物主要集中在北部及东部地区，通常为大规模商业化种植。因此，有人认为近年来农业部门的迅猛发展主要源于经济增长领域的扩大，但经过对农业生产数据进一步考察后，我们发现事实恰好相反。在本文第三部分，我们将利用DCGE模型来分析上述农作物生产趋势，并分析这些趋势对减贫和热量获得性的影响。

　　(二）经济增长与家庭营养状況

　　高速的经济增长并没有带来家庭营养状况的显著改善。例如，按成人每人每天2 550千卡热量的标准来算，2001—2007年，热量摄人不足的人口比例仅从25%下降至23.5% (世界银行，2009)。同样，1999一2005年，体重偏低的儿童比例从25%下降至17%，而儿童发育迟缓的比例基本维持不变，5岁以下儿童中发育迟缓比例仍然维持在40%左右（Alderman等，2006；世界银行，2007，2008)。上述现象令人担忧：经济的快速发展为何没有显著改善人们的营养状况。

　　本文参考了家庭食物支出的调查数据，仅仅关注家庭的热量可获性，而非“热量摄入”，因为我们无法确定家庭成员实际消耗的食物量和所购食物在家庭 成员中的分配情况。

　　热量可获性仅仅是衡量营养状况的一个维度。例如，根据联合国大学(UNU)、世界卫生组织（WHO)和联合国粮农组织（FAO)联合发出的一项报告表明，人体所需能量最好不要脱离饮食中其他营养元素（尤其是微量元素，如矿物质和维生素）的摄人量，因为“缺乏其一也将影响其他元素的摄入”（UNU、WHO 和FAO, 2004：4)。但实际上贫困家庭的大部分支出通常用于购买高热量食物以避免产生饥饿感（Ecker和Qaim，2009)。从这一点来看，考虑到我们对贫困的共同关注，本研究对热量可获性的强调是合理的。

　　人们通常认为，人均收入和热量可获性是正向相关的，进而认为， 热量——收入弹性是无弹性的，也就是说，收入每增长1个百分点（平均计算），热量增长将低于1个百分点（不考虑因果关系）。Strauss与Thomas (1995)以及Hoddinott等（2000)的研究表明，依据发展中国家热量需求等式估算得出的弹性系数基本处于0.3〜0.5之间，而其他研究估测的数值甚至低达0.11。就坦桑尼亚而言，Abdulai和Aubert (2004)发现热量——收入弹性系数介于0.49〜0.53之间。

　　参数分析对热量——收入弹性系数的点估计值十分有用，但非参数分析却发现热量——收入关系通常具有强烈的非线性特征。收入分配低的家庭，其热量收入弹性系数要高于富有家庭（Strauss和Thomas，1995； Subramanian和Deaton, 1996；Hoddinott等，2000)，而坦桑尼亚的情况亦是如此。2000—2001年家庭预算调査（HBS)结果显示（NBS 2002)，热量——收入曲线在人均收入水平中值或以上部分时趋于平缓，高于最低的每日热量需求量 (图 1)。

　　本研究旨在探讨经济增长和热量可获性之间的关系。我们利用比热量——收入关系分析更为精确并与之相关的热量一经济增长来分析。在此分析中，实际人均GDP提高反映了在普通家庭中，随着家庭收入的提高热量可获性也在提高。

　　为确保热量——经济增长弹性系数与贫困——经济增长弹性系数之间的可比性，我们将前者界定为热量缺乏率变动的百分比除以人均GDP变动百分比所得的数值。热量不足率与贫困发生率类似，表示处于热量标准以下的人口比例。根据国民经济核算显示，2001—2007年人均GDP以每年3.99%的速度增长，而根据家庭调査估测，热量不足率以每年1.03%的速度下降（即从25%下降至23.5%)，从而得





　　图1 收入一热量消耗无参数估计曲线

　　资料来源：作者使用2000—2001年HBS (NBS 2002)数据估计。

　　出热量——经济增长弹性系数为0.26 (即：1.03/ 3.99)。与正常的热量——收入弹性系数（仅考虑平均热量可获性的变动情况) 相比，热量——经济增长弹性系数仅仅对那些接近热量不足线的家庭其热量可获性的变动情况敏感。

　　DCGE模型包含了一套详细的食物商品清单。其中各类食品均与一定热量含量相联系。表2列示了各种食品100千卡热量价格的变化情况。例如，畜产品的热量含量要高于其他动物产品和大部分食品的热量含量。然而，动物产品的高价格只说明这些产品是一种昂贵的能量来源。表2其余两栏表明，食物短缺家庭日常可获得的热量来自于价格较低的食品。

　　表2 单位食品热量含量、含100千卡的食品价格、热量消耗比较



　　显然，经济增长对我们确定营养状况的影响具有重要意义。首先，就经济增长分配而言，如果是有利于高收入家庭的经济增长，那么考虑到高收入家庭热量——经济增长弹性系数很低这个情况，则平均热量可获性不会随着经济的增长而提高。其次，经济增长的不同构成对食品价格的影响不同。鉴于食物的卡路里含量不同，引起根茎类作物或谷物类作物价格下跌的政策对热量可获性具有不同意义。此外，不同类型家庭其食品支出方式也不同，一种经济增长策略可能有利于减贫，而另一种策略则可能从营养角度来看会产生积极影响。

　　对经济增长、贫困和营养进行权衡取舍，是各国政府在制定发展战略时所面临的艰巨挑战。利用模型来分析详细的消费方式和家庭收入来源（尤其是不同家庭和农业活动之间的联系）是制定策略的理想手段。

　　在下节内容中，我们将利用经济建模框架对坦桑尼亚当前经济增长路径进行描述，在热量可获性的基础上，评估经济增长对贫困和营养的作用。

三、 当前经济增长模式下的减贫成就

　　前面回顾了当前坦桑尼亚的农业增长模式。在本节中，我们将对DCGE 模型进行调整，用以反映当前的生产趋势，分析当前的经济增长模式对贫困和热量可获性的影响。此模型包括58个部门（其中一半为农业和农业加工部门）。农业部门则被进一步细分为20个地区，以及小型和大型农户。此模型涵盖了坦桑尼亚各地不同的种植模式和农业生态条件。模型的核心数据库为 2007年社会核算矩阵（SAM)，包含了不同的数据来源，如国民经济核算数据和家庭调査数据。农作物和牲畜生产的信息来自2002—2003年农业抽样普査 (MINAG, 2004, 2006)。非农业生产和就业数据来自2000—2001年的家庭预 算调查数据（HBS) (NBS, 2002)。从需求方面看，有关行业技术的信息（如 中间需求和要素需求）自坦桑尼亚早期社会核算矩阵（Thurlow和Wobst, 2003)。最后，我们利用2000—2001年家庭预算调査数据（HBS)对各农场和非农家庭的收入支出模式和收入弹性系数进行了评估。由于DCGE模型所使用的数据来源广泛，因此该模型允许我们在一致性的基础上评估生产和贸易变动是如何通过不同要素和产品市场影响其他生产者，并为不同家庭群体创收从 而改变其贫困状态和热量可获性。

　　2000—2007年坦桑尼亚农产品产量变动见表3。以玉米为例，按照目前的情况看，预计2009—2015年全国玉米产量的年增长率为2. 11%,同2000—2007年2.08%的年增长率趋同。该增长率可部分通过以每年2%的速率 (2009—2015)扩大种植面积来实现。按照不同的作物种类在20个地区分配土地，从而使产量最大化。然后，我们便通过外生变量来提高各类作物及各地区的全要素生产率（TFP)，以获得预期的产量增长率。例如，2009—2015年，玉米产量将从0.91吨/公顷上升至1.02吨/公顷（即：第2栏显示的年单产增长率1.45%)。各类作物和畜产品产量均可按照此方法来模拟其生产趋势。同时，我们还利用了1998—2007年国民核算中的趋势对非农部门的GDP增长率 进行了模拟。

　　表3 农作物单产、总产及预计增长率（全国水平）



　　模型预测了具有代表性的（如：不同地区的农村\城市\非农业家庭等)家庭消费支出的变动情况。模型估测，一般情况下，3.59%的人均GDP年增长率（假定人口增长率为2. 5%)将会使贫困人口比例从2007年的40%下降至2015年的31.3%,即贫困率以3.09%的年递减率下降，贫困——经济增长弹性系数为0.86 (3.09/3.59),该数据略高于2001—2007年家庭调査得出的贫困——经济增长弹性系数（0.76)，但与该时期的分配变化情况基本一致。

　　按照当前的经济发展趋势，坦桑尼亚经济增长与贫困有两大突出的特点。第一，国民经济核算报告中的农业GDP增长水平与农业各部门生产变化趋势相一致。第二，按照当前的发展水平，经济增长与2001—2007年家庭调査提出的分配不平等现象有少量缓解相一致（即模型和家庭调査均得出相似的贫困——经济增长弹性系数）。上述两大发现表明，非农业部门的增长水平在国家经济核算中被过高估计，家庭调查则对减贫率估计不足。

　　第三个发现认为，经济增长构成（尤其是农业增长的构成）对减贫有较大的影响。200O—2007年传统农作物出口的快速增长使这类作物种植区的农民受益很多。同样，某些作物种植规模的扩大（如甘蔗和小麦）则更有可能为大规模农户带来利益，而他们受贫困问题困扰的可能性很低。相比较而言，人均玉米产量的下跌使全国贫困农户人均实际收入增长放缓。

　　表4表明了农业GDP增长呈现出地区不平等的现象。西部、北部和东部地区的农业GDP增长率最高，而这些地区是快速生长性作物如甘蔗、烟草和棉花的主产区。东南部地区农业GDP增长最慢，该地区农民过度依赖于生长期较慢的玉米、腰果和禽类的生产。因此，尽管坦桑尼亚农业GDP总体增长水平较高, 但由于作物种类的限制，GDP增长并未使全体农民都能够平等受益，而且在某种程度上也将个别地区和更贫困的农民排除在外。因此，如要达到显著的减贫目标，坦桑尼亚必须加快发展与贫困家庭和地区具有紧密关联的部门。

　　表4 GDP预计增长率



四、 加快发展农业

　　(-)提高农业产量

　　本节我们将利用DCGE模型来论述农业快速发展的情况，该模型包含的因素很广。更准确地说，我们模拟并预测了在农业要素快速发展的态势下，农业产量的变化情况。在此分析中，土地面积的增加并没有超出2%的年增长率，我们只通过提高每一个要素生产率来提高农业总产量（自2010年起)。以玉米为例，按照现在的经济发展趋势，预计玉米年单产增长率为1.45%，而在农业要素快速发展的态势下，该比率为3. 94% (见表3)。相应地，按照以上两种发展趋势，玉米的单产将由目前的91万吨/公顷分别增至110万吨/公顷和124万吨/公顷。这意味着2009—2015年玉米总产量将增加100万吨，比当前经济发展态势预期的产量翻了一番（见表3)。相反，按照农业发展态势，小麦和烟草产量增长缓慢，这是因为这些作物的增长巳经很迅速。采用这种方法可以对所有农作物的单产及总产量进行分析。

　　按照当前经济发展态势以及农业快速发展的态势，2009—2015年农业GDP年增长率将分别会提高3.97%和5.87% (见表4)。当前的农业发展基础更为广泛，其中大部分农作物增长速度都很快。增长最快的是园艺类农作物，先前蔬菜产量下降的状况现已扭转。出口类农作物年均增长近10%,表明了出口类农作物还有很大的增长空间。畜牧业的年均GDP也提高了1.5个百分点。农业快速发展对上游食品加工业产生了巨大的前向关联效应，这主要得益于两类加工业分别所需的玉米和肉类供应量的大幅增加。而其他农业加工业增长幅度较小，原因在于在当前的经济发展趋势下，烟草制造业的发展已经很迅速。总的来说，在农业快速发展的态势下，农业和其上游部门的扩展将导致 GDP总量的年增长率由6.17%增至6.83%。

　　农业增长在各个地区呈现出均衡发展态势。在当前经济发展态势下，农业增长主要集中于大米、小麦和某些传统出口农作物上。而在农业快速发展的态势下，所有地区都会从大农业的发展中受益匪浅。例如，东南地区曾是经济增长最缓慢的地区，农业年增长率仅为2%。受国家重要农作物如玉米、腰果和椰子发展的影响，该地区的年增长率现已超过5%。但是农业增长的地区不平衡性仍然显著，这是因为像北部和髙原地区的农业发展主要受出口类农作物如咖啡、茶叶和剑麻快速增长的影响，而这些作物又会使大规模种植户获益（见表1)。

　　(二）市场制约和价格影响

　　如果存在需求制约或市场制约，那么增加产量将导致产品价格下跌。我们期望着以下这些类商品价格的下降：①能够大幅度提高产量的产品；②与上游部门联系较弱的产品；③非常依赖国内需求、出口量很少或没有进口替代机会的商品。图2反映了农作物的市场价格变化情况。玉米、黍类和蔬菜的价格下降很快主要是因为这些农产品的收入弹性较低，意味着这些商品的消费支出比例低于人们的收入增长比例。例如对玉米的需求（尤其对于城市地区来说）主 要受限于上游玉米面粉的加工能力。类似的上游生产性制约同样存在于咖啡产业中，因为咖啡只有在加工后才能出口。





　　图2 产品价格变化情况（农业快速发展趋势）

　　相反，稻谷和小麦的收入弹性比玉米和黍类的要高，并且在农业发展的态势下产量增长幅度不大。因此，随着农户收入的增加，这两种农作物的实际价格也随之增加。烟草和棉花产量也有小幅上涨，而且其出口导向性也意味着拥有较大的国外市场和较低的需求限制。因此，模型结果表明存在着严重的市场制约，上游加工能力的限制对农业可持续增长具有很强的约束力，这不仅对于主要的粮食作物而言，而且更多的是对于出口类农作物而言。

　　(三）农业发展对减贫和热量可获性的影响

　　坦桑尼亚农业以接近6%的速度快速增长，而且对农业加工业的外溢效应将使贫困发生率进一步降低了4.51个百分点。按照农业增长趋势，2015年坦桑尼亚贫困线以下的人口比例预计为26.61%，而按照当前经济发展态势，该比例预计达到31.12%。因此，将2.5%的年均人口增长率考虑进来，提高农业生产力将会使174万人脱离贫困（2015年）。农业的快速发展还加强了经济 增长与贫困间的联系。例如，农业年增长率提高2个百分点，就会使贫困——经济增长弹性由一般趋势下的0.86%增至农业增长趋势下的1.36%。这是因为2009—2015年预计人均GDP年增长率为4.33%，贫困率年下降率为5.89%。因为我们仅考虑了农业快速发展下的农业增长率，与一般发展趋势相比，贫困——经济增长弹性的提高说明大规模的农业增长比非农业增长将更有利于贫困人口脱贫。

　　DCGE模型中所有农户都从农业的快速鱼展中受益匪浅（见表5)。毋庸置疑的是，农业要素的快速发展将会使农村贫困率大幅下降（如下降4.96个百分点）。北部和中部地区减贫效果最明显，原因是这些地区的贫困农户更多地从黍类和畜牧业中获益，而从出口类作物中（如咖啡）获益较少。改良的大蕉、蔬菜和豆类生产还有利于湖区贫困农户脱贫。相反，西南地区的贫困率下降幅度较小。因为该地区农户对非农收入依赖性较高，因此其收入受农业收入增加的影响较小。城市居民和非农业家庭并未因农业收入的增加而受益，他们 是由于消费价格下降而获益。即使1/5最高收入的城市非农业家庭用于购买食 品的支出占到其总收入的一半，但是尤其要注意的是1/5最低收入的非农家庭用于购买农产品的支出却占到了其收入的3/4。因此，前向消费联系阐释了为什么在农业快速发展的趋势下城市贫困率却仅下降了2.62%。

　　表5 贫困发生率及热量摄入不足的变化情况



　　农业增长也通过增加收入和食物供给提高了家庭的热量摄取量。因此，每人每天热量摄人不足2 550大卡的人数比例将在一般趋势下又下降4.15%,显然要高于一般经济发展态势预计的4.23%的减少比例（见表5)。在一般发展趋势下，经济增长和热量不足率间的初始弹性为0.681 (即年热量摄入不足率2.44% 除以人均GDP增长率3. 59%)。模型结果表明，农业的加速增长极大提高了经济增长——热量摄取之间的关系，其中农业快速发展态势下该弹性增长至1.48%,主要是受富含高热量的玉米、豆类和黍类生产、消费提高的影响。

　　营养状况的改善与减贫结果呈现出不同的特点。最突出的表现是，对比城市非农家庭和农村家庭的热量摄入不足率，前者比后者减少的迅速。最初，城市家庭的热量不足率高于农村家庭，然而考虑到城市家庭的高收入，这一现象看起来令人困惑。其部分原因可能是城市家庭的生活成本更高。然而，也可能是城市家庭热量消耗被低估所致，这些家庭可能更多地会选择在饭店消费，因此这些开支有可能不太真实。而且，从调制食品中获得准确的热量含量也并非易事。

　　此外，主要粮食作物的产量提高和价格下降极大地改善了城市家庭的营养状况。尽管粮食价格下降同样有益于农村家庭，但较低的价格也意味着从事农业生产活动的回报更低，农业收入下降。作为农产品和食品的净消费者，城市家庭所获收益高于农村家庭。而且，尽管所有家庭都获益于玉米产量的提高，但城市非农家庭从豆类、蔬菜和畜产品中摄取的热量要高于农村家庭。在农业要素快速发展的态势下，这些农作物和畜产品产量增长尤为迅速。

　　总之，农业的快速发展极大地加强了坦桑尼亚的经济增长——贫困以及经 济增长——营养之间的联系。这主要归功于农业全要素生产率的大幅提髙，由此带来了富含高热量的粮食作物如玉米和黍类产量的增加。这些农作物在坦桑尼亚是非常普遍的，表明小农户参与农业发展的地域范围和人数更广。最后，本模型结果表明农业增长较非农业更有利于扶贫，农业增长态势下预计的贫困——经济增长整体弹性的大幅度提高便证实了这一点。而且，要想提高热量 可获性，那么就应该提供各家庭能够消费得起的低价食品。

五、 农业增长方式比较

　　本节我们将比较几种农业增长方式，主要对比这几种方式对减贫、提高家 庭热量摄取量以及促进经济整体发展的成效。而农业各部门的发展对这几方面会产生不同的影响，原因主要有：第一，一些部门已具有很大规模，因此这些部门的产量小幅度提高对农业和经济增长具有很大影响。第二，农业中某些部门具有较大的增长潜能，因此其快速扩展有助于整体经济增长。第三，一些部门在减贫方面更高效，因为这些部门与贫困家庭的收入提高有更强的联系，也会生产更多的、有利于贫困家庭大量消费的产品。第四，某些部门生产的产品对家庭营养状况改善非常重要，例如生产成本很低的产品、能够获取热量和其他矿物元素的产品，以及营养不足家庭能够大量消费的产品。第五，一些部门与上游加工业有更强的联系，因此扩大这些部门的生产可能会带来更多的收益。因此，我们要优先发展那些考虑到上述五项标准的部门。

　　农业各部门的贫困——经济增长弹性可见表6。在农业快速发展的态势下，各部门的增长率各不相同。为确保指标具有可比性，我们将弹性标准化，并提出以下假设：即所有额外的人均GDP全部来自各子部门（即我们抵消规模效应）。贫困——经济增长弹性最高的三类作物是玉米、高粱/黍类和块茎类作物，这是因为这三类作物是贫困线以下家庭重要的食物支出项目，同时也是贫困农户大量种植的农作物。相反，稻谷/小麦增长弹性低，因为这类作物的种植区域特殊，种植范围不很广。通常大规模农户主要种植小麦，而这些人是最不可能致贫的人群。

　　表6 不同部门的贫困一经济增长弹性、热量一经济增长弹性



　　注：标准化弹性是指GDP增加的百分比全部是由于某一部门增长所致。

　　表6还列出了标准化的热量不足——经济增长弹性。模型结果表明玉米和高粱/黍类是两种高效农作物，可提高农户摄取的热量（以单位增长计算）。但块茎类作物的有效性低于豆类、油籽类作物，原因在于后者含有更高的热量，并且是农村和城市家庭重要的热量来源。尽管肉类产品的热量含量很高，但畜产品的弹性却最低，主要是因为畜产品价格较高，低收入家庭宁愿消耗大量的价格较低、

　　热量含量较高的农产品，也不愿消费高价格的畜产品。

　　表7列示了各部门对农业和GDP总量的贡献情况，并比较了经济增长的关联影响。例如，玉米产量的提高使农业GDP增长了2 378亿先令（依据2007年价格）。由于生产和消费的前向和后向性联系，总量GDP增长高于该数目。例如，玉米的高产量降低了谷物和肉类加工部门的原料投入价格，提高了家庭的真实收入，可用于购买更多的非农产品。GDP总量增加了2 626亿先令，是由于玉米产量提高而引起的农业GDP增长所致，同时额外增加的0.1先令是由于非农业GDP增长所致（即1.10的乘数效应）。这些结果表明，畜牧业、豆类/油籽以及高粱/小米能够产生最大的增长联动效应。畜牧业与上游肉类加工业有密切联系，是最大的食品加工部门。相反，一些出口类作物在未进行精细加工后便出口（例如茶叶和腰果），降低了这些农作物的上游增长联动效应。此外，玉米相对较低的联系效应主要受其上游加工能力的限制，也是玉米市场价格大幅下降的原因。尽管玉米的联动效应较小，但对GDP总量的贡献仍为最大。

　　表7 农业各部门对GDP总量的贡献情况



　　研究成果总结见图4。将贫困一经济增长弹性和热量一经济增长弹性高的部门分别置于标有贫困影响和营养影响的圆圈内。类似地，我们列出了对GDP增长总量贡献最大的三个部门，从初始大小、增长潜能和经济联系效应考虑。玉米处于三大部门之首，这表明政府的农业投资计划应优先考虑该种农作物。尽管高粱和小米与玉米相比贡献相对较小，但都高居减贫和提高家庭热量摄入量的前列。但应注意到玉米、高粱和小米面临严重的市场限制（见图 3)。因此，为促进上述农作物生产的可持续扩展，提高其上游联系和国内市场 机遇至关重要。





　　图3 农业投资的优先部门

六、 结论和政策含义

　　坦桑尼亚经济发展取得了令人瞩目的成就，自2000年以来，GDP年增长率超过了6%。但快速的经济增长既没有使贫困显著降低，也没能有效改善家庭的营养状况。于是相关方面开始关注：经济增长、贫困和营养改善可能会相互脱节。坦桑尼亚地区和动态CGE模型结果显示，较低的贫困——经济增长弹性是由于当前的农业增长结构造成的，该农业结构更多的是支持稻谷、小麦以及传统出口作物的大规模生产。因此要加快农业多部门的发展，而不是仅仅关注那些目前处于领先发展地位的部门的发展，加强经济增长与减贫、改善家 庭营养状况之间的联系。

　　有证据表明，投资于研究和农业拓展领域，对农业发展和家庭收入的提高产生了巨大的积极影响（Fan等，2005)。计量经济学研究表明，农业研究每花费100万先令（依据1999年价格）,就会使家庭收入提高1 250万先令，并使40人摆脱贫困。研究还发现，农业研究的投资回报比教育和农村道路建设的投资回报更大，尽管教育和农村道路建设也有正的投资收益。2004—2007 年坦桑尼亚政府用于农业的投资仅占全部预算的3%，而且该比例正在逐年减少（MOFEA，2008)。此外，用于农业研究和农业部门开发方面的支出占农业预算的比例低于15%。因此，随着农业部预算分配效率的提高，需要增加

　　农业尤其是农业研究和农业部门拓展方面的预算支出。

　　本文的模型分析结果表明，玉米是需要优先投资的作物。经验表明，坦桑尼亚玉米产量的提高，应主要归功于农业推广服务的提供以及农民使用了改良的投人物，尤其是化肥（Nkonya等，1997)。此外，对农村教育的投资可以鼓励农民采用更先进的技术。然而，坦桑尼亚大部分地区的玉米种植是依赖雨水浇灌，因此易受极端气候变化和高波动的市场价格影响。有专家认为，投资于农村道路建设可以降低交易成本，有助于减少价格波动，提高农场的门槛供货价格，从而提高玉米种植的回报率（Kilima等，2008)。本文也证实了坦桑尼亚玉米生产面临着严重的市场限制。扩展上游的玉米磨粉加工能力，将有助于农民接近城市消费者，可以减少玉米价格下降的压力，因为城市消费者更多的是需要加工后的玉米粉。国内生产的农产品有机会代替进口谷物类产品。

　　最后，根据国民经济核算报告中的快速经济发展和家庭调查中的贫困和热量摄取小幅提高之间的矛盾，本文提出两种观点：第一，国民核算报告估计的农业增长与部门生产趋势相一致。第二，本文和家庭调査对贫困——经济增长弹性做出的估计结果相类似，表明经济增长结构仅仅使不平等状况略有改善。这两种观点表明，国民经济核算报告高估了非农业增长水平，而家庭调查却低估了减贫成就，或两种情况同时存在于国民核算或家庭调查中。然而，除去这些矛盾以外，本文的研究结果认为，坦桑尼亚经济增长、贫困和营养状况之间的联系很弱，要鼓励经济全面增长，尤其要重视农业和粮食作物的重要性。

　　(本文为作者发表于IFPRI网站上的讨论稿。本文翻译及转载得到了国际粮食政策研究所www.ifpri.org的许可。原文可参见：http: //www.ifpri.org/publication/agricultural-growth-poverty-and-nutrition-tanzania)

 

　　道路建设对减贫的影响——以喀麦隆为例

　　Marie Gachassin, Boris Najman，Gael Raballand 

　　摘要：许多人都认为基础设施投资将必然会减少贫困、增加收入。由此发展中国家将大量的援助资金用于公路项目的建设上。然而，公路建设与减贫之间的关系缺乏全面的评价和综合性的理论框架，由此对撒哈拉以南非洲国家目前的战略提出了质疑。本文利用第二次嘻麦隆家庭调査数据（Enqugte Camer- ounaise Aupres des Menages Ⅱ，2001)和嘻麦隆为例，分析并说明了非洲国家“一刀切”的公路投资对减贫的影响很可能要比预期的要低得多。距离公路的远近对家庭消费支出没有直接的影响。唯一的间接影响表现在畅通的道路会影响生产活动的多样性。本文再次证明了这样一个事实：公路的可获得性是促进减贫的因素之一（在许多情况下未必是最重要的因素）。考虑到在非洲农村增加非农活动是减少贫困的主要动力这样一个想法，本文得出结论：应该把道路投资的重点放在非农活动得以发展的地方，而这又意味着，农村能否脱贫并不仅仅是公路建设的问题。

一、 引言

　　近年来撒哈拉以南非洲地区的基础设施投资受到了极大的推动。2008—2010年，中国进出口银行已拨出约200亿美元基础设施款项用于资助尼日利亚、安哥拉的铁路修复以及埃塞俄比亚的大坝建设。非洲开发银行将在未来三年内投入逾50亿美元，其中60%的款项将用于基础设施（主要是道路、能源和供水）。2009年，世界银行

　　向撒哈拉以南非洲地区投人了70多亿美元（其中有近15亿美元用道路建设)。在不久的将来，对非援助预计将翻番，其中大部分援助可能用于道路基础设施建设中。

　　在各项基础设施中，公路建设被视为是脱贫的首要途径。人们普遍认为，交通设施能增强与偏远地区的连通性，从而对经济发展和贫困能够产生重要的、积极的和实质性的影响（世界银行，1994；世界银行，2009.1；Pomfret,2006)。

　　近几十年来，援助机构在基础设施投资和社会部门投资间摇摆不定。因为过去几十年间的大规模基础设施投资并未收到预期的效果，在非洲地区尤为明显。如果加大对道路和基础设施的投资，情况可能会发生改变么？尽管近年来道路投资受到了极大的推动，非洲的交通成本仍居世界之首（Teravaninthorn等，2008)，非洲在世界贸易中所占份额仍在下滑，而且撒哈拉以南非洲地区农村的贫困状况仍未得到改善。因此，人们开始怀疑：将资金投放于公路建设是否必然会带来显著的减贫效应？本文将通过喀麦隆的案例来研究此问题。

　　有关道路对贫困影响的文献不乏其数。在不依赖于任何理论框架的情况下，贫困一般被认为与地域的偏远性有直接关系。而Deaton (2009)则强调要运用计量经济学研究方法来检测正确定义理论机制的重要性。有关研究发现，道路对减贫的影响非常显著：拥有便利/优良的道路确实能够使贫困状况得以改善（Deininger 和 Okidi, 2002; Fan, Nyange 和 Rao, 2005；Jalan 和 Ravallion, 2002)。

　　然而，大多数研究并未解决影响贫困与地域偏远性相互关系的内生性偏差问题。事实上，道路的选址具有非任意性，且道路建成后，人们并不能随意地在道路附近定居。此外，这些研究增加了比较和归纳的难度（Estache，Van de Walle (2009)特别指出这样一个事实：人们对道路带来的影响以及这些影响究竟会产生什么样效果的认识依旧比较有限。由Khandk- er. Bakht 和 Koolwal (2009)在孟加拉以及由 Mu 和 Van de Walle (2007)在越南进行的道路项目评估做出了很好的论述。前者运用了与户级层面固定效应相关的差分法，后者则结合差分法与倾向评分法，通过假定由于初始观测值的选择存在一个时间变量的选择偏差，从而得出无偏估计值。

　　我们相信，道路本身不能影响贫困，而是道路建成后带来的服务或者便利性对贫困产生了影响。如Njenga和Davis (2003)认为：“偏远在客观上降低了人们对于重要服务的可得性，比如商场、信息源、社会和政治网络，还有健康和教育服务，而这些服务的可得性对于提高贫困人口的生活水平是十分关键的”。

　　本文第一部分采用2001年喀麦隆的横截面数据得出了明确的观点：是否拥有公路对贫困的影响是间接的。通过对贫困和地域偏僻关系方面的文献梳理发现，道路畅通性主要通过以下三个方面来促进减贫，即能够接近投人和产出市场，能够获得教育和健康服务，能够获得就业机会。本文将关注这三方面，并以第三方面为重点。我们假设道路畅通性对从事不同生产活动的人的收入影响不同。我们强调减贫取决于家庭所从事的活动类型。有些活动可以被认为是

　　贫困陷阱。本文主要关注农业生产活动和非农业生产活动之间的差异，因为农业是喀麦隆的主要产业，2001年农业就业人口占全国总就业量的61%，而贫 困家庭大多从事农业生产活动。

　　第二部分引用暗麦隆第二次全国住户调査（“Deuxiteie Enquete Camerou- naise Aupres Des Menages”, ECAMⅡ)资料，而其中的基础设施方面的数据文献很少（或未）涉及。本文涵盖了贫困的所有方面，并且引入了家庭生活水平监测和评价内容。由于自20世纪80年代开始，嘻麦隆的贫困问题便受到了人们的普遍关注，因而三次全国住户调查（第一次是在1996年，最后一次是在2007年）仍然是嘻麦隆减贫计划的核心。虽然喀麦隆经济自1994年就开始复苏，但是1996年第一次全国住户调查显示，仍然有50.5%的人生活在贫困线以下。1998/1999年个人消费甚至一度停滞，从而凸显了这样一个事实：经济发展并未惠及到所有的人，而且更没有惠及到最贫困人群。

　　本文的结论并不像大多数从事贫困和道路畅通性研究一样。我们并不建议将大量的投资用于道路建设从而达到减贫的目的。当我们控制住文献中所说的三个减贫渠道时，道路畅通性（用到达最近的公路所需时间来表示）对家庭的消费支出并没有直接的影响。对同时影响消费水平和劳务活动的因素进行分析，本文认为；道路投资的重点应该多考虑那些非农活动得以发展的地方。该观点对“大力推进撒哈拉以南非洲地区的基础设施建设”表示严重质疑。投资 于道路建设更能自动降低服务成本的观点与撒哈拉以南非洲地区（尤其是农村地区）的客观事实相差甚远。

　　本文的主要框架如下：第二部分简要回顾了道路建设对减贫影响的有关文献，第三部分运用数据和描述统计做了相关的分析研究，第四部分采用计量经济学方法做了分析，第五部分是计量估计结果，第六和第七部分为政策建议和结论部分。

二、 文献回顾：三个方面

　　有关道路对贫困影响的文献包括三方面：人力资本、市场准人和劳务活动。在此一一列出这三方面，但以劳务活动为重点。

　　(一）人力资本

　　公路建设产生的第一个影响是对贫困人口所需要的基本服务的供给更加便利，如对健康和教育的需求。贫困人口的一个共同特征是他们无法获得充足的人力资本资源，而这些资源对摆脱贫困是至关重要的。事实上，Davis和Njenga (2003)就指出：“减贫所需要的不仅仅是有效的经济机制”。道路是为提供有效人力资本资源的补充性投人（Gannon和Liu，1997)。道路项目评估为这个观点提供了佐证。越南乡村道路的修复提高了小学完成率，提高了骨折的治愈率（Mu和Van de Walle, 2007)。孟加拉的道路建设使更多的孩子能够在学校接受教育。

　　(二）市场准入

　　投入品和成品的价格降低主要得益于运输成本的下降，从而提高了生产率。Khandker. Bakht和Koolwal (2009)运用家庭固定效应法分析了孟加拉两个道路项目对家庭七项日常活动的影响，这七项活动都与运输成本有关。研究发现，道路建设降低了肥料价格，运输成本也大幅减少。Minten和Stifel指出，在土壤肥力一定的前提下，马达加斯加偏远地区三种基本农作 物（大米、玉米和木薯）的产量要低于非偏远地区的产量。Fan. Rao和Zhang (2004)分析了乌干达的例子，提出缩短距支线道路的距离，农业劳动生产率 会显著提高。

　　距销售市场近就会有更多的销售机会，就会有可能得到高的销售价格，从而带来更多的收入。Gibson和Rozelle (2002)提出是否有公路与农作物销售价格之间有简单的相关性：距离最近的交通设施的路程每增加一小时，作物的价格就降低约7%。Escobal和Ponce (2002)运用倾向评分法评价了秘鲁的一个公路建设项目，结果显示公路修复必然带来收入的增加。Khandker等证明，公路发展必然带来更高的农业生产力、更高的工资和更高的销售价格。Jacoby和Minten (2008)根据马达加斯加被调查区域的截面数据，分析了降低运输成本时人们的支付意愿。他们发现“一条能够显著减少（研究区域内）运输成本的公路将使最偏远地区（运输成本约为75美元/吨）的家庭收入增加一半，而且主要是非农收入的增加。”

　　同样值得注意的是，Ruijs等（2004)在布基纳法索的一个案例研究中发现，由于市场体系不同，降低运输成本对农产品如谷物价格的直接影响会与期望的略有差别。

　　(三）劳务活动

　　人们普遍认为交通基本设施建设能够创造就业岗位和新的工作机会，从而减少贫困(Jacobs和Greaves，2003；Fan, 2004)。首先，公路建设和维护是劳动密集型工程，能够给附近居民提供工作机会。然而，这些工程仅仅是临时性的，并不能作为一项长期的减贫战略。第二，公路建设必然会产生一个更大和/或更便宜的劳动力市场。如Mu和van de Walle (2007)指出，越南的道 路建设项目使得非技术工人的就业率提高了11%。

　　有专家研究了公路拥有情况和收入来源多样化间的联系，得出两种相反的观点。一种观点认为，收入来源的多样化满足了人们对多种商品和服务的需求 (Barrett, Reardon和Webb，2001)。面临高额的运输成本，对居住在十分偏 远的住户来说，更有利的办法是通过多种生产活动来满足他们自身的需求。与此相反，另外一些研究指出，距离市场越近，收入就越多样化，因为存在收入多样化的机会。Gibson和Rozelle (2003)发现，在巴布亚新几内亚，距最近道路每多一小时，生产活动种类就会降低2.6%。

　　还有专家对农业领域之外的多样性的生产活动做了研究。这被普遍认为是脱贫的一个有效途径。事实上，有许多证据表明，在发展中国家，对于大部分居住在农村主要从事农业生产活动的贫困人口来说，非农活动是其主要的收入来源和就业渠道。Smith. Gordon. Meadows和Zwick (2001)指出，乌干达的道路修复项目增加了服务领域内的工作机会。在坦桑尼亚，此类项目为非农就业创造了工作机会（Lanjouw. Quizon 和 Sparrow, 2001)。Mu 和 van de Belle (2007)也发现了类似的情况：受道路项目影响的家庭不太可能依靠农业或林业作为其主要的收入来源，他们都转向了服务业领域。

三、 喀麦隆的道路及贫困现状

　　(一)综述

　　喀麦隆拥有多样化的气候、地形和植被条件，对其持续发展非常有利。此外，402公里长的几内亚湾海岸为喀麦隆与相邻国家之间的贸易提供了便利条件。事实上，喀麦隆是撒哈拉以南非洲地区最富有的十个国家之一。其收入主要来源于石油、木材以及多样化的农产品，如各种农作物（玉米、木薯、芭蕉、大米、小米、高粱、花生等）和经济作物（可可、咖啡、棉花、橡胶、香蕉、菠萝等），喀麦隆的农业是中非最繁荣的产业。

　　喀麦隆2001年第一产业（农业）占GDP的比重为22%；工业及服务业分别占GDP的33%和45%。但就业情况却大不相同，总就业人口中60.6%的人从事农业生产，9.1%的人从事工业生产，从事服务业的比例23. % (世界银行，2009.3)。

　　图1为1996—2007年喀麦隆贫困率的变化情况。尽管国家整体贫困状况大幅减少（从53.3%降至39.9%)，但地区之间的差异却很大。国家贫困率的下降主要是由城市贫困率下降所致，1996年城市贫困线以下的家庭比例为41.4%, 2001年为17.9%，2007年降为12.2%。而与此相反的是，1996—2007年农村贫困率仅下降了4%。





　　图1 喀麦隆贫困率（％)

　　资料来源：ECAM I，Ⅱ和Ⅲ。

　　与其他地区相比，喀麦隆东部省份、中部、阿达木瓦、北部和最北部的大部分农村地区的公一路网络都很少。

　　(二）2001喀麦隆国家住户调查（ECAMH Ⅱ)

　　ECAMII调査的目的是对贫困度进行测量和分析。该调查包括16个方面 (家庭构成及特征；健康状况；教育情况；就业及收入来源；生育情况、出生率、死亡率；疫苗覆盖范围；房屋及设备；移民情况；小学基础设施；主观贫困；家族性非农经营；资本；农业及其他农业性生产活动；家庭非食品性支出；家庭日消费支出；价格等16项），涵盖了贫困的所有维度：从收入到人力资本、基础设施发展等。也考虑到了导致贫困的客观和主观因素。该项调查包含家庭和个人的信息，但缺少社区层面的数据信息。

　　喀麦隆国家统计研究院（NIS)根据三种地区特征划分了32个层面，城市（12)、半城市化（10)和农村（10)。而地区的划分是按照每个地区住户数 量的多少来进行，5万人以上是城市、1万〜5万人是半城镇化地区，1万人以下是农村。农村和半城镇化地区被NIS定为同一层级。ECAMII的调查是点是1987年人口普査所确定的612个地区或人口聚集区。最后从612个居民区选取了11 533个家庭，对其中的10 992家庭进行了访谈。

　　ECAMⅡ调查的目的是收集所需要的变量从而计算最终的消费情况，用生活标准指数来反映。记录了农村和城市地区10〜15天内每天的购买支出。考虑到潜在的季节性变动的影响，该调查持续进行了三个月。

　　针对道路拥有情况的调查，专门设计了两个问题，即到最近的公路有多远 (用公里表示），使用日常交通工具到达那里需要多长时间（用分钟表示）。我们采用到达最近公路所需的时间作为偏远程度测量的指标，因为这种测量方式更为精确，考虑到了主要的交通方式。我们也用机动交通工具做了测量，其结果不变。此问题同样适用于对公立小学、医疗站和食品超市的距离调查。

　　(三）描述性统计

　　通过调査发现，每个被调查的家庭都非常认同“贫困状况与是否拥有发达的、维护较好的公路有关”这个观点。不论喀麦隆贫穷程度如何，其贫困的首要原因是就业不足。第二个原因是收入减少或不足以及缺乏道路设施。确实，喀麦隆每平方千米可耕地上的公路长度不足1米。为了解决这个问题，喀麦隆道路基金会计划在未来15年将公路网络增加75%。还有一项关于农村道路网络建设的计划，计划将生产区与当地市场或商业中心连接起来，预计整个道路网络长24 310公里，几乎为喀麦隆全部道路网的一半。道路基金会认为这主要得益于好的发展战略，即“许多地区将开放贸易，并在对抗贫困、不安全和营养不良方面取得巨大进展”。

　　表1 消除贫困的主要对策



　　资料来源：作者计算及ECAMII。

　　表1是家庭调查结果，即家庭减贫的三个主要措施。被调查者都认为，就业是消除贫困的首要措施。因此，我们决定将分析的重点放在贫困和劳动力方面。

　　不管贫困程度如何，在“对道路现状不满意原因”的调査中，人们认为首要原因是偏远（53.23%)、路少（18.67%)和路面状况（10.98%)。

　　数据统计分析结果与上述观点相符。被调査的10 992个家庭中有25.15% 的为贫困户。与所有发展中国家的情况类似，喀麦隆的贫困主要表现在农村贫困方面，因为34.7%的农户为贫困户（城市中仅为13.6%)，75. 6%的贫困户居往在农村。更准确地说，贫困户主要居住在农村的大草原或高原地带。表2 中列出了每个（农村）地区的贫困率、到达最近公路所需的平均时间及平均距离。

　　表2 不同地区的贫困状况、道路以及跨农业生产活动情况



　　资料来源：作者计算RECAM Ⅱ。





　　图2 单位消费支出与到达公路所需时间

　　贫困和较少的公路几乎是农村的典型问题。从表2可知，农村贫困率在 29%〜40.6%之间，而城市贫困率仅为13.6%。“到达最近公路所需的时间”也相差很大，城市平均为7分钟左右，而农村则需要一个小时。“离最近公路的距离”城市平均为1.36千米，农村为25. 92千米。通常而言，城市家庭 (与农村家庭相比）和非贫困家庭（与贫困家庭相比较）比较容易利用公路。

　　尽管我们将样本划分为城市和农村地区，但是贫困和非贫困家庭间的差别仍很显著，不过农村地区的差别更大。从图3我们可以看到，荒凉偏远地区更加贫困。单位消费支出与出人公路的便利程度（无论是用时间还是距离表示）之间存在负相关关系。

　　越偏远的地方，家庭消费支出越少。尽管农村的生产活动率较高，但贫困依然显著。这可能是因为农村的经济活动主要是农业，而农业又是低收入和低生产力的领域。

四、 概念框架

　　(一）贫困、公路和劳动力

　　依据Gibson和Rozelle (2002，2003)的“（对数）每名成人名义消费支出”，即福利比率来建立贫困变量，这样即可保持变量的连续性，又可从预估参数中得出第i个家庭（对数）福利比率小于零的概率，这样就可以预计贫困发生率、模拟贫困差距和贫困的严重程度。

　　以住户到达最近公路的时间（以小时为单位）来代表道路的拥有情况。我们对教育和医疗的分析是也用到这两个变量：住户到达最近小学和最近医疗中心所需时间。同样，用住户到达最近市场所需时间来表示市场的便利性。

　　就劳动机会来说，我们将依次引入三种活动虚拟变量作为解释变量来控制户主劳动力的供给（Kalugina和Najman，2004),如图3所示。





　　图3 劳动力类别

　　ECAM Ⅱ有详细的关于劳务活动的信息，但在本文中我们假设户主的收入是家庭收入的主要来源。我们用二元变量来定义户主的生产活动类型：如果属于积极型，则赋值为“1”（如果户主属于非积极型则赋值为“0”）。再假设有道路就意味着有就业机会。因此，如果“积极型”变量能够真正代表就业机会的话，我们期望看到“拥有道路”变量（在这里表示偏远程度）对“生产活动”变量有负面影响。

　　世界银行农业与农村发展部认为，“在发展中国家几乎一半的劳动力都表从事农业活动。事实上，从事种植、农产品加工、渔业、林业以及农产品贸易等与农业有直接或间接联系的人口（特别是贫困人口）所占比例很大（世界银行，2009.2)”。喀麦隆符合上述情况，因为2001年该国从事农业劳动的人口占全部就业人口的比例为61% (世界银行，2009.3)。样本中41%的户主来自农业领域，贫困家庭中该比例上升为66.82%，农村贫困家庭该比例更上升到 78.72%。

　　我们建立二元变量评估道路开通对农业和农业领域外多样化发展的影响。事实上，一方面农业外收入多样化是有关农村脱贫讨论的核心；另一方面根据第二部分的简要文献综述，我们知道道路拥有对收入来源多样化存在很大影响。如果户主的主要生产活动是农业，则第一个农业虚拟变量则为1 (如果不是，则为0)。第二个虚拟变量是关于户主参与的主要生产活动，如果是单一性的，则赋值为“1”，多样化的则赋值为“0”。设置该变量的目的是为了检测除了主要的农业活动外，能够增加收入来源的多样化因素是否能够促进减贫，以及偏远性对参与多种生产活动的影响。

　　(二）计量经济学设定

　　我们的直觉认为“拥有道路”本身对家庭消费支出并无直接影响，而只有间接影响，主要是因为人们利用这些设施或道路能够到达市场。为验证这一假设，我们利用三阶段最小二乘法建立方程来估计消费支出与生产活动的关系。

　　福利比率=

　　劳动力=α1·Z+β1·Z1+γ1·道路+U1

五、 结 论

　　(-)“积极”还是“不积极”

　　影响消费支出的决定因素

　　家庭规模和成员构成变量对消费支出有预期的影响。通常而言，家庭规模越大消费水平越低。无子女的两口之家比有子女的双亲家庭消费水平更高。我们可根据两种互相矛盾的直觉判断，对单身群体进行分析。单身人士无须与他人分享他/她的收入，因此他/她的消费水平更高。高教育水平越高拥有较高收入的工作机会越大，因而家庭平均受教育水平的高低对消费支出产生了积极预期效果，但是这种影响在人口密集地区不显著。

　　如期所料，与不积极从事生产活动的家庭相比，积极参与生产活动的家庭其支出水平要高。我们假设的“拥有道路”对消费水平并没有直接影响也得到了证实。

　　决定能否积极参与生产活动的因素

　　女性户主积极从事生产活动的可能性更大。受过小学或初中教育对从事生产活动的可能性并无影响。相反，户主受过高中或大学教育则从事生产活动的可能性更大。

　　通过本文的分析，得出一个令人惊奇的结论，即地域偏远对从事生产活动的可能性有着积极和显著的影响。

　　这一结论与另一个即“越有顺畅的道路，工作机会越多”的假设相对立。需要注意的是，本文的“劳动力”变量仅仅部分地代表就业机会，因此参照组包括失业和其他非积极的家务劳动。除此之外，还可以用另外一种非洲特有的就业形式来说明。总体来说，非洲（包括嘻麦隆）的生产活动和就业的主要特征是收入不足和就业不充分，而非传统意义上的失业状态。实际上，大部分就业都是非正式的，或者从事劳作时间极少的农业活动或者生产效率低下的活 动，因此收入微薄。在撒哈拉以南非洲地区，实际约有30%的人口是未充分就业（非洲发展指数，2008—2009)。大部分生产活动都属于农业活动，其中，偏远程度对生产活动有积极且重大的影响。

　　(二）“农业”还是“非农业”

　　影响消费支出的因素

　　家庭特征、区域虚拟变量以及道路对贫困影响的控制变量通常都会对消费有影响。

　　我们再次发现，是否有公路对消费水平并无直接影响。从事农业活动的家庭，消费支出水平较低。因为农业收入难以满足消费需求，因此，农业被视为喀麦隆家庭的一种“贫困陷阱”。

　　农业成为主要生产活动的影响因素

　　如期所料，在农村生活就意味着从事农业生产活动的可能性增加。家庭结构和户主性别都不是从事农业劳动的决定性因素。但从事农业生产活动的可能性会随教育程度的提高而进一步降低。

　　道路通行指标的正系数说明偏远程度对消费支出的间接影响是显著的。我们对此的解释是：远离市场的家庭无法依靠市场交易机会，这就迫使他们只能自给自足。因此，他们被束缚在收入低微的自给性农业活动中。

　　(三）“多样化农业”还是“单一农业”

　　我们再次发现，道路通行问题对消费并无直接影响。“偏远程度”变量对农民家庭从事多样化生产活动的可能性有正向显著的影响。这就证实了自给自足行为的论点：偏远地区的家庭倾向于从事多样化的生产活动以满足生存需求。然而，本文认为：“多样化农业”虚拟变量对消费支出水平并无显著性影响。因此，对于农业家庭而言，修建公路对他们消费水平的提高并没有影响。

　　这是一个很重要的结论，突出显示了喀麦隆地区农民的消极被动状况，农业对他们来说确实是致贫的原因之一。这与Beegle. De Weerde及Dercon对坦桑尼亚的研究结果是一致的。他们的研究结论表明，继续从事农业活动和经济低效增长息息相关。因此，提高农民消费水平的唯一途径是进行农业领域之外的多元化生产活动的开发。

　　这些结论对政策建议至关重要。如果农业仍是喀麦隆主要的生产活动领域的话，那么在难以发展非农业的地区修建道路并无多大用处。喀麦隆的可耕地面积确实有限，人均耕地面积不到一公顷（Raballand等，2010)，农民对运输设备的需求量通常非常小。由于大部分农民出售的货物都难以装满一卡车（并需为此付费），因而他们也无需对基础设施进行大量的投资。尽管生产力有了显著提高，但大部分农民的产量仍难以达到最低的门槛量。

六、 主要政策含义

　　非洲农村的特点通常是半自给、投入水平低和生产力水平低。Lukanu等 (2007)举例说明，莫桑比克尼亚萨省南部地区的大部分小规模农户优先种植粮食作物，剩下部分土地才种植经济作物。因此，对于大部分从事农业活动的家庭来说，即使有更便捷的交通，也改变不了他们贫穷的状况，因为他们缺乏用于增加生产和盈余的必要条件（土地、技能和劳动力）。由于在经济密度较低的区域很可能存在公路建设的“门槛效应”，因此，我们对农村道路建设对经济发展和减贫的作用提出了质疑（Raballand等，2010)。

　　我们强调在非农活动可以发展的地区要投资于道路建设的重要性。正如 Beegle. De Weerde及Dercon (2008)所强调的：如果经济增长的主要动力在于非农领域，我们应如何开展减贫工作呢？确实，越来越多的资料表明非农收入（并非农业）对减贫有重要影响（Barret等，2001)。但Gockowski等关于喀麦隆地区的著作（2004)是个特例。该论著认为由于城市市场的需求以及较高价格的推动，园艺业为集中在喀麦隆南部的小农户提供了一条脱贫途径。

　　“一刀切”的道路规划的做法并不适用于所有非洲国家的所有地区。政府和捐助国需要制定一套适合农村地区道路修建的措施，认识到宽大的公路并非农民所需，而应更多地考虑地区的经济潜能，而且也不能想当然地认为道路投资能产生即时的减贫效应。

　　此外，对扩大道路投资规模的构想是建立在假设道路投资能降低运输价格并忽略交通服务提供者的市场结构的基础上。这给援助的有效性带来很多问题(Arvis等，2010)。然而，从国际（Teravaninthorn 等，2008)和地区 (Raballand等，2010)层面来看，基础设施建设只是服务提供商生产性的一个组成部分，道路状况和运输价格的关联性并非想当然。

七、 结 论

　　提倡道路建设的人们认为，改善道路通行状况将产生自动的减贫效应。本文对这一观点提出了质疑：这种促使非洲国家进行大规模的基础设施建设的理念，并未带来应有的减贫效果。

　　与大多数将贫困视为偏远性函数的实证研究相反，本文通过控制各种变量发现，是否有道路对喀麦隆家庭的消费支出并没有直接影响，其影响只是间接的：拥有道路本身能否有助于减少贫困状况，其根本在于道路畅通能带来新的生产活动机会，具体来说是在农业领域之外的劳动机会。

　　对消费支出和户主参与经济活动的可能性同时进行估算，结果很令人吃惊：距离公路越远，反而越能增加参与生产活动的可能性。与之相反的是，相关文献都认为提高道路通行率将带来更多的工作机会（Jacobs和Greaves, 2003；Fan, 2004)。我们用以下三种事实来说明这种与我们直觉经验相反的结论：一是，考虑到参照群体包括失业和不能积极参与经济活动的人群，我们所设定的变量并不能完全代表就业机会。二是，非洲地区经济活动通常包括未充分就业和缺乏足够收入的特征，而并非传统意义上的失业。三是，农业是主要的生产活动领域，而偏远性对农业生产活动有正向显著的影响。

　　估算结果同时表明，农业活动与消费支出水平有负相关关系，而且也表明远离公路就意味着无法获得来自市场和贸易的机会，从而从事农业活动的可能性会提高。因此，农业是喀麦隆家庭的一大贫困陷阱，而缺乏密集和发达的公路网络使得他们更愿意选择留守农业。这些结论与通过改善道路通行状况以获得更多农业外的发展机会这一论点并不矛盾。虽然我们无法采取Lanjouw等 (2001)、Smith 等(2001)或 Mu 和 Van de Walle (2007)使用过的类似的研究方法，但我们在喀麦隆的调查结论也在坦桑尼亚、乌干达和越南的调查中得到了证实。

　　根据最后的估算统计，户主从事多样化生产活动对其消费水平没有显著性的影响。对比多样化生产活动的家庭和单一活动家庭，他们在消费水平上并无显著差异。相反，偏远性对促进户主从事多样化生产活动有积极的影响（同文献综述中的关于自给自足章节部分）。不过，遗憾的是，我们无法对第二产业进行论证，但我们认为大体来说，这些活动主要属于农业范畴，这可以解释为何这些活动对消费水平并无显著影响这一调查结论。

　　所有这些结论都表明，强调在非洲通过千篇一律的方式投资修建道路并不能达到预期的减贫效果。行之有效的减贫措施是合理的道路设计，并考虑到道路使用者的真正需求。

　　但是当我们把投资道路建设作为一个有效的减贫工具时，也需要考虑政府的能力。在许多非洲国家，修建道路并非出于经济原因而是出于政治考虑，并且挪用道路修建公款的高风险性也会使考虑周详的道路建设项目失效。

　　最后，需要对道路可获得性和移民问题的内在联系做深入探究。Bee-gle. De Weerdt 和 Dercon (2008)发现迁移到交通更为便捷地区的移民量与当 地较高的消费增长相关。而Fafchamps和Schilpi (2008)的研究发现，某些道路铺设状况良好的地区，移民人数却在减少。然而，公路多、交通更加便利的地区，季节性或暂时性迁移更为频繁。

　　(注：本文为作者发表于世行网站上的Policy Research Working Paper。发表日期：2010年2月。本文翻译及转栽得到了作者的许可。原文可从以下地址获取：http： //www-wds. worldbank. org/external/default/WDSContentServer/ 1W3P/ EB/2010/02/16/000158349-20100216134203/Rendered/PDF/WPS5209. pdf。)

 

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