中国扶贫开发年鉴

国际减贫理论与前沿问题2012

第一部分

减贫理论

迈向2015年后的发展模式①

　　摘要：本次在贝拉吉奥（位于意大利米兰北部的一个小镇）召开会议的目的是：①为新发展讨论提出议案，为2015年后的千年发展目标提出一些具体性的议题及其对应的目标；②设计一个机制来提高对这些新目标的参与度、透明度以及责任感，根据受益者的优先顺序向其提供持续的投入，并对发展干预进行评估；③设计沟通策略来引导2015年以后的发展范式；④为在贝拉吉奥召开的小组讨论会议制定活动议程。

　　世界需要一个全新视野来看待全球发展目标。我们必须突破人类机器组成的生产线就是所谓的发展的传统看法，找到一个新的发展范式来给失望者带来希望，给弱者带来勇气，给蒙冤者带来正义以及给伤者带来康复。其中要做的就是让国际社会承担起共同的责任，使人们过上充实高效、有创造性并且有尊严的生活，保障他们的权利，同时履行尊重他人的义务。依靠善用资源即公平分享财富的方式实现的发展才是可持续性的，它能确保集体需求得到满足，同时不影响后代的需求。

　　千年发展目标在2000年制定，实现目标的期限是2015年。尽管联合国在本轮中已经实现了部分千年发展目标，但是无论是在所谓的发达国家还是在发展中国家，关于世界的发展，我们仍然有许多工作要做。所以未来的发展目标必须是真正具有全球性的，既适用于发达国家又适用于发展中国家。在商品、准则和标准上必须达成全球性的最低共识，同时留下空间，使各个国家能够根据本国公民的需要与愿望，充分考虑自身环境来制定他们自己的发展目标。参会者相信如果国家能够选择他们自己的子目标，他们将会更加支持这些总体目标。这种方法可以避免一体适用的困境，因为一体适用困境中的目标往往不是太笼统、太抽象，就是太过于雄心壮志或者太没有宏伟前途了。我们必须提出客观的评价指标，必须关注基于性别、城乡、身份和收入组别的分解指标和结果，来揭示隐藏在综合统计数字背后的不平等问题。

　　新的发展范式和目标不应该是自上而下的。那些直接受影响的人应该有发言权，比如，他们要怎样生存，为了保证发展他们需要什么。这个新的发展范式需要一个相应的新责任模式来将穷人、弱势群体和被边缘化的群体作为政策考虑的中心，从实践角度考虑去塑造他们的生活。从全球范围来看，我们必须努力提高透明度并且信任我们国内和国际的体制机构。

　　这12个未来目标的架构是由专题研讨会的参与者提出来的，这个架构涉及足够的生计和入人水平、充足的食物和水、适当的教育和技能、良好的健康状况、性别平等、安全、富有活力社区、连通性、授权、对生物的可持续管理、世界经济运行规则和良好的全球治理这些方面。这些目标特意用充满美好愿望的词语表示，并且可以分成三组，分别为个人实现他们更大潜能所需的基本禀赋，保护和促进集体人力资本和全球公共物品的有效供给。

　　这些目标让世界为一个共同的目的而团结起来，对世界发展的关键议题领域提供指导，刺激加大投资力度并取得进展。我们必须为了2015年之后的发展在这些目标上达成一致，因为我们正面临世界发展的一系列转折点。

　　会议报告：塑造下一代发展目标

　　作者：Barry Carin 和 Mukesh Kapila

　　理想的全球目标应该是一组数量有限但能体现人类福祉的多维性目标；一组能够表述发展的复杂性但本身又很简单的目标；一组包含了一致同意的原则又能够进行定量监测的目标；一组能够反映整体优先和通用标准，同时又适合国内形势和地方挑战的目标；一组指明了目的地，同时又标明了到达目的地的具体旅途的目标……因此要制定一组这样理想的目标是富有挑战性的。它必须是综合性与简明性的结合，复杂性与简单性的结合，原则性和可测量性的结合，普遍性和国家特殊性的结合，目的与方法的结合。要完成其中任何一个任务都是非常艰难的，要让各国政府和领导人普遍接受并在各国政府和领导人之间达成一个政治共识几乎是不可能的。

前言

　　红十字会与红新月会组成的国际联合会（IFRC)和国际管理创新中心(CIGI)召集发展领域的专家、国际组织与研究机构的代表以及政策与治理专家举行会议来共同探讨2015年后的发展范式。专家代表组在洛克菲勒基金会设在意大利贝拉吉奥的中心开了四天的会议，从6月20日到24日。

　　会议的主要目的就是讨论怎样才能实现千年发展目标。初步的选择方案在会议召开之前就已经初步拟定了，它基于2011年2月在瑞士日内瓦举行的关于2015年后发展范式第一次会议的讨论结果。在贝拉吉奥的讨论则重点关注如何应对发展的挑战，为了改善2015年后的目标提议应该将哪些复杂议题包括进去。这份报告提供一些背景信息，提出一组未来发展目标，并对在参会者中有强烈共识和存在较多争议的议题进行简单的总结。

　　当前的八个目标可以分解为21个可计量的小目标，可以用60个指标来测量。这八个目标在2000年9月份的联合国千年首脑峰会期间被189个国家采纳，计划在2015年前实现。这些千年发展目标的设计就是为了满足世界上最贫困人群的需求：

　　目标1:消除极度贫困和饥荒

　　目标2:实现全球性的初等教育

　　目标3:促进性别平等和赋予妇女权利

　　目标4:降低儿童死亡率

　　目标5:提高母亲的健康水平

　　目标6:对抗艾滋病、疟疾和其他疾病

　　目标7:保障环境可持续发展

　　目标8:形成一个发展的全球伙伴关系

　　千年发展目标以道德来凝聚世界，在提供方向、激励一些地区增加投资力度并取得进展方面，它做出了重要贡献。目前，我们已经取得了很大的进展：不能接受初等教育的儿童数量削减了一半，女孩的入学数量已经基本接近男孩了，五岁前儿童死亡的惊人数字已经减少了三分之一，麻疹疫苗免疫率增加并且小儿麻痹症已经基本根除，儿童能睡在抗疟疾蚊帐的数量已经从2%增至了22%，问题最糟糕的债务危机也已经解决，同时国外援助水平也提高了。由于强大的经济增长，尤其是在亚洲，发展中地区的整体贫困率从1990年的46%下降到2005年的27%。另外，接受抗逆转录病毒治疗的人数增长了10倍，到2008年达到了400万人。在2010年发布的联合国千年发展目标进度报告中有明确的证据表明，在充足的资金和政治承诺的支持下，我们有针对性的干预措施在一些地区已经取得了长足的进步。

　　根据目前的趋势，仍然有若干千年发展目标将不能实现，一些评论也表明取得的进展也是喜忧参半的。我们不应该只坚持已经制定出的这八个目标和分解出的子目标及其相应的指标而不做改变，也不应该仅仅延长时间期限到2015年后，仍然在新的价值观下坚持同样的子目标。所以，千年发展目标因忽视全球贫困的原因，不够壮志雄心，自上而下推进和采取普遍适用的方法而遭到批评。

批评

　　千年发展目标因没有解决一些全球问题而遭到批评，如不平等、国家衰败、缺乏民主、贸易不平衡和气候变化。即使千年发展目标全部实现了，仍然有9亿人每日生活消费不足1美元。均值和总量的使用掩盖了不平等问题。它遭到批评也因为它被理解成了所有国家适用全国性子目标，因为让所有国家拥有完全相同的目标和衡量标准是毫无意义的。这造成的后果就是那些起点很低但实际成就很好的国家被认为没有达到目标而失败。千年发展目标有点过分夸大了援助的效果，因此也就增加了对发展援助的悲观情绪。千年发展目标中并没有暗含责任义务，也忽视了目标之间的衔接，没有人注意到他们之间的相互作用。

　　千年发展目标在一些人的概念中就是中央集权论和技术专家政治论，由一个捐赠者主导的简约的议程在推动，很少注意当地对尊严和福利的定义和关键的全球诱发因素。

　　其他的批评则集中在子目标设定和指标选取方法的不恰当。基于收入的贫困定义太过狭溢了。千年发展目标因过分强调初等教育、忽视初等教育之后教育的重要性而遭到批评。普及教育的子目标是有缺陷的：注册人数并不能代表教育质量，读写能力并不能代表大范围的认知能力和认识高度。将儿童和妇女健康的目标分开更加容易使努力白费，只关注消灭特定疾病导致目标重复和排斥其他子目标，同时也与改善健康服务之间缺乏整合。环境可持续发展目标仅仅是一些或笼统或具体并无关联的子目标的集合，和其他的千年发展目标缺乏整合。贫困目标没有和结果有确切的关联（Waage，2010)。总之，所有子目标都是自上而下制定的。

准则

　　参会者认为应该有明确的全球目标，对地方和区域进展有一致的测量评价，但是应该分别从国家和地方角度来设定对应的子目标。建议的目标准则包括：

　　●激发承诺和行动；

　　●对履行义务进行定量的考评，但是也有质的考虑；

　　●考虑机会平等；

　　●授权，提供诱发因素（与人们日常生活相关的领域提高群众的参与度）；

　　●透明度和责任感；

　　●引入过程目标和中期目标；

　　●考虑每个人都面临的全球挑战；

　　●考虑可持续发展。

　　 Todd Moss提出的准则有所不同。他认为目标应该是自下而上的，而不是自上而下；应该建立在有野心而又能合理达到的期望基础之上；应该关注中间结果，提示标记而不是操作目标；应该要能够辨别成功与否。总之，在制定2015年后的发展目标时应该将潜在受益人包括进去。如果没有这种意识和集体所有制，政府对这些目标的责任问题将存在问题。

我们思考2015年后的目标时，应该考虑以下方面：

　　●公平增长是至关重要的，在保证所有阶层都增长的条件下制定目标；

　　●从自由和正义角度来构建发展，形成一个有说服力和有远见的局面－－经济增长和人类发展指数相互作用，关注教育机会和市场准入；

　　●提供发展要素，即通过教育、基础设施、能力建设和更好的制度安排来促进增长。抛弃“制定了正确的制度后就撒手不管”的目前流行的范式；

　　●在不平等方面做更多努力，不仅仅是从年龄、性别和城乡角度区分不平等。

制定2015年后发展目标的基本原理和利弊分析

　　下面所列的选项在贝拉吉奥和日内瓦的讨论会上被普遍认同，参会者一致同意应该在以下方面做出努力：

　　●构建共同的全球目标，但是建议子目标的设定和采用则建立在国家级的水平上；

　　●对每一个全球目标，建议设定所有国家都要达到的最低标准；

　　●对围绕结果还是手段的激烈讨论进行巧妙处理，根据条件来构建目标，让贫穷国家和富裕国家一样，针对个人能力设定一组目标，针对可持续发展、环境和气候变化设定一组目标，针对制度安排和提供公共物品设定一组目标；

　　●强调底层人群收入增长的重要性；

　　●建议男性和女性都有各自的目标，因为主流化目标就意味着性别目标将会被遗忘；

　　●再次强调千年发展目标中的“实现全面富有成效的就业，为所有人提供体面的工作，包括妇女和年轻人”。

　　我们很认同老子的格言“如果不改变方向，那么你将在起点处失败”。

　　参会者决定将新目标大致分为三大类，分别是：个人能力和自由；经济的可持续性，社会和文化活动及其对生态系统和气候变化的影响；制度安排和公共物品的提供。

　　这些都是全球性的目标，单个国家还应该根据其具体环境来为每个目标制定相应的子目标和指标。考虑到会议时间有限，针对每个子目标的评价指标只是匆匆略过了。要为每个目标寻找数量有限的可测量的相关指标需要更多部门和调查统计资料等专门知识。参会小组认为，所有的指标应该都能根据性别、收入、城乡和弱势群体进行分解。如果有可能，还应该有一个所有国家都要达到的最低标准。但是这种方式会让贫困成为一个随处可见的问题。

　　参会小组的全环视角与之前的发展范式相比发生了显著变化,之前的发展范式主要是安排捐助者和接受者进行对接和进行援助预算。虽然新方法可能会减少富裕的发达国家援助贫穷的发展中国家的义务，但是应该授权每个国家定义、测量和实现他们自己的发展。

总结：关于2015年后的目标

　　此次会议一致同意了提出的12个新发展目标。这些目标特意用充满美好期望的词语表述，可以分成三组，每组四个目标。

　　第一组目标包括的是让个体具备更能开发其潜能所需的基本禀赋。

　　目标1:作为有尊严的人类存在而获得充足的生计和收入；

　　目标2:正常生活所需的足够的食物和水；

　　目标3:参与社会生产性活动所需基本教育和技能；

　　目标4:身心健康。

　　第二组目标关注保护和促进集体人力资本开发。

　　目标5:保障免于遭受暴力；

　　目标6:性别平等，让男性和女性平等地参与到社会中并平等地受益；

　　目标7:通过减少自然灾害和技术灾害的影响而建设富有活力的社区和国家；

　　目标8:获得基本的信息、服务和机会。

　　第三组目标是解决全球公共产品的有效供给。

　　目标9:授权人民实现其公民和政治权利；

　　目标10:生物圈的可持续管理，让人类和地球一起发展繁荣；

　　目标11:建立相关规则来管理世界经济，让所有国家公平地分享利益；

　　目标12:良好的全球治理，有透明和负责的国际机构与合作伙伴。

作者简介

　　 Barry Carin ：Barry Carin是国际治理创新中心（CIGI)的高级研究员，维多利亚大学公共管理学院全球研究中心的副教授和前副主任。2006—2009 年担任全球治理杂志的编辑。在加人CIGI之前，Barry Carin作为加拿大的高级专员被派到新加坡，是加拿大外交和国际贸易部主管贸易和经济政策的助理副部长。他是OECD执行委员会的加拿大代表，加拿大就业和移民部负责战略政策和规划的助理副部长和财政委员会秘书处效益评估主任。

　　Barry Carin拥有美国布朗大学经济学博士学位和加拿大麦基尔大学政治经济学名誉学士学位。

　　Mukesh Kapila： Mukesh Kapila博士是IFRC国民社会和知识发展处的副秘书长，从2006年开始在IFRC中担任过许多重要职位。Mukesh Kapila博士曾是联合国驻阿富汗的高级顾问和联合国人权事务的高级专员。他担任过的领导职位还包括联合国驻苏丹的常驻代表、人道主义协调员和联合国开发计划署常驻代表，世界卫生组织危机卫生行动的主任，世界银行灾害风险减少和补救全球基金的资深政策顾问。在这之前，他是英国政府国际发展部负责冲突和人道主义事物的领导人，还曾任职于英国国家健康服务部。

　　Mukesh Kapila博士出生于印度，现为英国公民，毕业于牛津大学和伦敦大学的医学和公共卫生学专业。他因从事诸多国际服务而被授予英帝国二等勋位爵士，同时也获得了全球领导协会颁发的Dr. Jean Mayer全球公民奖。

背景报告：关于2015年后的发展范式

　　为了促进6月20—24日在贝拉吉奥的会议讨论，特意准备了一份背景论文，为我们开始讨论提供了七个目标。

消除极度贫困和饥饿

　　没有任何完美的方式来表达消除极度贫困和饥饿目标。当前“消除极度贫困和饥饿”的目标因只定义结果而没有定义解决的方法，局限于贫困的结构性原因，缺乏社会正义，捐赠者导向和脆弱性（短暂和长期贫困）而遭到批评 (Sumner, Tiwari, 2011)。对当前子目标的评价指标也因为测量贫困发生率不准确和存在偏见而遭到批评。存在的问题还包括忽视不平等、监督缺位、指标模糊、缺乏数据、国家所有权问题、不准确的饥饿测量方法等（Waage等，2010)。

　　尽管当前构建的方法存在缺点，我们仍可以说“消除极度贫困和饥饿”的解决方案是最差的。在2015年后的千年发展目标中，各国应该签署全球性的目标同时还应该提出（并公布和监控）他们自己国家的贡献，同时还应该设定国家子目标，充分考虑弱势群体的处境。应该明确地为最底层群体设定国家和地区子目标来解决不平等问题。

普及教育

　　与数量和质量讨论相关的议题是要区别投入和产出以及产出和结果。学校基金是一项投入，入学学生和师生比是产出。教育的目的是让学生掌握基本技能，使他们在成年后有核心竞争力，在政治、社会和经济方面有所贡献。与其相关的产出就是一个能读会算的人。测量一个群体的入学率比测量读写能力和计算能力水平简单得多。国际成人识字调查是一个关键的评估工具，它可以进行家庭调查。南部和东部非洲教育质量监测联盟对他们的教育系统进行了调查，特别关注了学生的科学和数学技能。此外还有许多其他的评估，例如国际学生评估计划，它是由OECD组织的，主要是在工业化国家测量15岁孩子的数学、科学和阅读能力。2011年，有60多个国家参与到国际数学和科学研究趋势项目中，它对四年级和八年级学生的数学和科学知识进行测量。联合国教育科学文化组织对其中的几个全国性的读写能力调查进行了跟踪监督，比如成人读写能力和生活技能调查。

健康：提高充实高效生活的预期

　　当前有三个不同的健康目标：降低儿童死亡率，提高母亲的健康水平和对抗艾滋病、疟疾与其他疾病。这些目标虽然准确地表述了发展中国家面临的三大健康挑战，但是它忽略了发达国家的健康问题。健康目标应该兼顾发达国家和发展中国家人们的健康。但是这样做的缺点在于会降低人们对当前这三个千年发展目标的关注度，可能会使用于解决关键问题的投资减少。然而，通过选择一个更广泛的健康目标，各国可以采用与其目前实际情况最相关的子目标，基于他们自身的优先考虑构建他们的健康政策。

　　世界卫生组织的伤残调整寿命指数（一个衡量人们健康受损的指标）能用于构建健康目标。伤残调整寿命（DALYs)是过早死亡而导致的潜在寿命损失和残疾而导致的健康寿命损失这两部分的加总。“一单位伤残调整寿命表示的是一个人丧失了一年的健康生活。人口伤残调整寿命年的总和或者疾病负担可以用来测量当前健康状况与理想健康状况的差距，理想的健康状况是所有人都能长寿，没有疾病和残疾”（世界卫生组织）。

　　伤残调整寿命指数能够提供发达国家和发展中国家健康问题的统计数据。这个指标涉及一些传染疾病，如艾滋病、疟疾、肺结核、腹泻和儿童疾病，还有一些非传染疾病，如癌症、心血管和呼吸道疾病及糖尿病。

提高人类安全

　　人类安全就是个人保护，这是用以人为中心（而不是以国家为中心）的方法来定义安全概念。广义的定义可以包含许多威胁，包括如战争这样的传统的安全威胁以及健康、贫困和环境这样的更加关注发展的威胁。联合国开发计划署1994年的人类发展报告提出了人类安全的七个构成部分：经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、个人安全、社群安全和政治安全。狭义的定义将人类安全参数限制于个人遭受的暴力威胁，包括毒品交易、地雷、民族纷争、国家衰败、非法交易小型武器、犯罪和家庭暴力（Owen, 2004)。

　　人类安全从最低程度来说就是免于暴力和免于对暴力的担忧。人类安全目标应该注重人免于威胁和免于对暴力的担忧。免于暴力和经济、粮食、健康以及环境安全都是生存、尊严和生计的构成要素，这些也都是发展不可或缺的。

　　设计人类安全目标所面临的挑战是如何选择可测量的指标。少数特权国集团建立了一个“受威胁民族”数据库，专门设计用来识别种族灭绝、大规模杀戮和其他系统性的暴力镇压的危险，不像其他大多数预警工具那样只聚焦于暴力冲突。它的主要用途是平民保护，全面衡量基于一揽子的10个指标。另一个安全信息数据库是全球和平指数。它测量正在进行的国内和国际冲突，社会安全和149个国家的军事化，包括暴力示威的可能性和对犯罪的理解等几个指标。如果有条件的话，国家、地区和本地人民自由活动的能力、获得政府服务的能力和性别暴力方面的数据以及在武装暴力中受到伤害或者受到影响的人数都应该成为人类安全的独立指标。另一种方法是基于最关心的安全问题自行制定子目标，让国家、地区和社区能够采用。

气候变化：二氧化碳排放量限制到人均四吨

　　气候变化是由我们目前的生活方式对化石燃料能源的需求造成的。政治领导们普遍认识到让全球变暖，温度上升超过两摄氏度是很危险的，温度上升两摄氏度将会导致大气二氧化碳浓度达到450X10这个最大限度。也许解决问题最好的办法就是将这个全球最大浓度转化为全球年度分配额，然后再按人口均分，这样所有国家都会尽最大努力使之不超过这个全球极限。世界人口到 2030年预计将达到82亿，不超过450×10-6的情况下，全球年均二氧化碳的排放量大约是320亿吨，人均4吨。计算到2050年，不超过450×10-6的情况下，当年排放量配额是180亿吨。到2050年全球人口达90亿时，人均排放量指标下降到了每年2吨。相比于其他的千年发展目标，人均排量的方法对发达国家更加严格。如果跟印度和中国的定位保持一致，那么它在全球气候变化谈判中具有优势。

实现全球性连通：经济服务?信息通讯技术、电力和运输

　　当前全球伙伴关系的目标包括一个子目标“利用新技术特别是信息和通讯发展带来的好处”，2015年后的目标要拓展新技术的应用，重新构建“连通” 目标，不仅仅包含信息通讯技术，还包括可靠的电力和运输。连通是经济发展的一个要素：它允许农村居民进入城市和市场，确保业务日常运转，提供市场准人、政府服务和知识信息。

　　定义这个目标要面对可持续性和平等性的挑战，如：

　　●我们能否利用更清洁和可持续的能源来供电？

　　●建一条跨过亚马逊河的公路将有何影响？

　　●我们怎样让最贫困人群获得信息通讯技术？

　　设定子目标和指标时应该充分考虑提供条件使人们能够决定他们自己的发展道路，同时避免环境破坏和加剧不平等。针对连通的子目标应该考虑到不同的社区和社会获得技术的方式不同。例如，子目标不应该是每1000人中移动电话数量、拥有移动电话的人数、人们的手机拥有量或者电脑数量。它应该是通过合理和负担得起的方式获得手机和电脑或者进入互联网的数量。

促进授权

　　授权的定义很多，例如Jupp和Ali (2010)就提出了几个：

　　●授权就是反对压迫，使成千上万的人都能参与到他们不平等和不承认人权的社会中去（Oxfam，1995)。

　　●授权就是“在一个多维社会进程中帮助人们主宰他们自己的生活” (Page, Czuba)。

　　●授权就是让目前处于弱势地位的人获得平等权利、获得资源和力量的过程（Mayoux，2008)。

　　●英国政府社区网站说：“社区赋权就是人民和政府共同努力创造更好的生活，让更多人能够对他们社区的决定产生影响，更多人负责处理当地问题，而不是指望他人去做这些”（www. communities. gov. ok /communities/)。

　　●扩大穷人的资产和能力，使之能参与、谈判、影响和控制对其生活产生影响的社区（世界银行关于授权的读物资料，2001)。

　　“授权是一个有争议的概念和变化的目标。它由价值、知识、行为和人际关系这些复杂而相互联系的要素组成”（Jupp、Ali, 2010)。现在也有方法可以将人们自己产生的定性信息进行量化。

　　授权过程是非线性的，很大程度上取决于在行使权力过程中所取得的经验，它因具体情况而异……授权的非线性和灵活性对常规监测提出了挑战，常规监测通常假设是线性发展趋势并且说明要达到的具体目标……授权的复杂性导致很多人得出如下结论：授权的结果是无形的、因境况而异的、单个的、行为的、相联系的、几乎是难以计算的……

　　由于授权是一个带主观价值的术语，也是进一步行使主观价值（如参与、需求和行使权力）的结果，它没有一个共同的定义。授权不能被简单提炼成一个单一的有意义的可测量目标：“如果要适当处理授权的内部复杂性，那么授权就是不可测量的了” (Brook、Holland, 2009)。故所提出的2015年后的目标应该致力于改善权利被剥夺群体的境况。这就要求为达到前面提到的教育、健康、安全和连通的目标而设定子目标和指标时考虑到最弱势的群体。但也许在这种情况下，有人会说这种看似完美的方式可能不是最有效的。也许最好的方法就是鼓励从国家层面来定义授权，重点针对被严重边缘化的群体。不过这将背离授权的自上而下目标。

　　(资料由 Barry Carin 和 Mukesh Kapila 提供）

反贫困与不平等

——结构变迁、社会政策与政治

联合国社会发展研究院

　　全球经济和粮食危机使人们开始质疑千年发展目标中所确立的“在2015年之前将贫困和饥饿人数减半”的可能性。在危机之前，贫困人口（根据千年发展目标的定义，即日收入低于1.25美元的人口）的数量已经下降：从1990年的18亿降至2005年的14亿（见图1)。但是，不同地区取得的进展不同，东亚国家贫困人口下降最为迅速（归功于中国的快速发展）、撒哈拉以南非洲进展最为缓慢。最新的联合国千年发展目标进度报告显示，虽然至2015年全球贫困率将减半，但仍将有10亿人口处于极度贫困。根据联合国粮食及农业组织（FAO)的预计，截至2015年，仍会有约10亿人口处于极端贫困之中，而营养不良人口的数量将首次超过2009年10亿的水平。

图1 全球和地区赤贫图（1981-2005）

　　资料来源：世界银行发展研究小组2009,见联合国经济社会事务部2010。

　　在大多数国家，类似性别、种族和地区的不平等，使得收入和财富的不平等日益加剧。在发展中国家，最贫困家庭的儿童以及农村地区儿童，比最富裕家庭的儿童和在城市和城镇中生活的儿童体重不达标的机率更高。在一些最不发达国家，最贫困家庭儿童比最富裕家庭儿童可能上小学的机率低3倍。在全球范围内，女孩在失学儿童中所占比例比男孩高出许多。

　　一些地区持续性的贫困以及世界范围日益加剧的不平等现状严肃地提醒着人们：经济的全球化和自由化并未能创造出一个有益于社会可持续和平等发展环境。即使是现在，当减贫已经成为国际政策议程的重要议题且各国政府都通过各种方案治理贫困，贫困和不平等仍被证明是极为棘手的难题。

　　本报告研究了贫困存在的根源、动力和持续性；研究了在国际政策探索和实践过程中，什么是可行的，什么是错误的，同时提出了一系列的政策和制度措施，供各国减贫采用。本报告认为，当前减贫的方法往往忽略了贫困存在的根本原因，因而不能遵循相应的因果顺序进行治理。相反，他们将精力集中在评估人们缺乏什么东西，而不是去理解人们为什么会缺乏这些东西。

　　本报告对作为社会、经济和政治变革长期进程的一部分的减贫工作进行了分析，同时还向在短时期内将经济发展与积极的减贫政策成功结合的国家汲取重要经验。对于当前的减贫方式来说，其要害在于将贫困人口视为一种需要采取区别政策的剩余范畴。当一个国家大部分的人口都是贫困人口时，脱离了发展的动力来谈论贫困，并没有什么太大的意义。对于那些已经成功实现增进大多数人口福利的国家来说，公共政策的重心应该是结构变革的长期进程，而非减贫本身。

　　本报告同样研究了在经济发展、社会政策和政治三方面的背景下，通过思想、制度、政策以及实践的内在联系，达到减贫成果的复杂方式。它提倡一种可以产生与维系工作岗位的增长模式和结构变迁，此类工作享有合理的报酬且对所有人都开放——无论何种收入、阶层地位、性别、种族或地理位置。它号召实施基于普遍权利、支持结构变迁、社会凝聚以及民主政治的广泛社会政策。它为确保国家能够承担满足公民需求的义务，且贫困人口能够影响政策制定的公民权利、行动主义和政治安排提供了例证。

　　此种方式与当前通过分散的社会政策减少贫困的努力相反——当前的政策往往与国家的生产体系或宏观政策联系较弱。在过去的10年里，此种情况在减贫的三项主要方式中一直存在，包括由国际货币基金组织和世界银行领导的减贫战略文件（PRSPs)、许多国家引进的有针对性的减贫和社会保障项目、联合国领导的千年发展目标（MDGs)(见专栏1)。

　　在千年发展目标进程余下的5年里，十分重要的是国际社会继续努力完成约定目标，并汲取近期经验以寻求完成目标的最有效机制。同样重要的是要开展调査，研究如何在千年发展目标后期继续在平等发展和减贫方面保持进展。本报告试图为此作出努力。

专栏1当前减贫的途径

　　减贫战略文件

　　减贫战略文件列出了低收入国家政府实现增长和减贫应当施行的经济社会政策。减贫战略文件与20世纪80年代力图纠正受危机影响国家所遭受的宏观经济失衡而施行的结构调整政策有着极为紧密的联系。这些政策引发的通货紧缩以及社会后果刺激国际社会在1996年发起了重债穷国 (Heavily Indebted Poor Countries)倡议，重点在于减轻这些国家的债务，同时帮助它们促进经济增长和减贫。通过这一进程，减贫战略文件形成了一个框架，旨在确保由债务减免而释放的资源能够被用于减贫。国际货币基金组织在1999年推出了减贫与增长基金（PRGF，Poverty Reduction and Growth Facility),继而成为提供贷款的重要工具。人们期待“减贫与增长基金”支持“减贫战略文件”所设定的经济增长、减少贫困和国家所有权的目标。但在实践中，它还是仅局限于用以实现财政稳定。因此，比起为减贫战略文件提供支持的原定职能，它被更多地运用于预先确定宏观经济框架以及减贫战略文件降低通货膨胀的目标。从援助政策被重新调整为加强基础服务的意义上而言，最终的财政框架往往会更有利于贫困人口。但是，这些政策不利于经济增长，特别是不利于基础设施投资和为扩大农业和工业能力增长的相关活动提供支持。

针对贫困人群的项目

　　20世纪80年代，财政限制以及对精英掌控资源的批判，迫使许多发展中国家政府改变优先群体的设定，减少对整体社会保障目标的强调而更多重视对贫困人口的保障。社会项目往往沦为缓冲调控措施不利影响的剩余干预措施，但这些具有针对性的机制从效率的淹度备受青睐。从那时起，卫生和教育方面的社会开支不断增加，但是那些有针对性的方案仍然保留。尽管存在许多积极且已经实现减贫、持续性消费和鼓励劳动市场参与的行动案例，但是这种方式仍有缺陷。识别出最需要帮助的人群，并让政策覆盖到他们，需要一定程度的国家行政能力，而低收入国家往往不具有此种能力，或由于最近几十年的结构调整计划和公共部门裁员而使这种能力遭到削弱。当贫困普遍存在时，选定目标这一做法不太可能取得重大进展。此外，如果上述有针对性的项目没有与旨在确保所有公民都能获得基本服务和收入或消费保证的更广泛的战略相联系，它们可能还会加剧排斥性，并导致对低收入者的服务质量降低。针对性同样削弱了不同阶层、群体和年代之间的可以巩固社会团结的联系。

千年发展目标

　　千年发展目标是一项明显的例子，证明世界各国领导人可以齐心协力，解决我们当前面临的重要挑战——不仅是战争和经济危机，还包括贫困。千年发展目标承认贫困具有多元的内核，远不能简单以收入来定义贫困人群的其他因素。且不论在世界一些地区人们未必可能每日依靠1.25美元生存——此种收入的计算方式不能解释脆弱和丧失尊严给贫困国家人们的生活带来的痛苦。这些顾虑在千年发展目标的结论中得到体现，例如减轻饥饿、促进普及的初等教育、减少母亲和儿童的死亡率、促进性别平等和缓解重大疾病负担。尽管议程较为模糊，但是千年发展目标还是表现出了一种有关社会发展的审慎方式。许多消除贫困所面临的重要问题和障碍还没有得到解决，包括实现每一目标所需要的机制或者协同作用、就业的作用、持续增长的不平等水平、某一宏观政策经常产生的矛盾影响，以及结构性权力与排他性之间的政治社会关系。

　　资料来源：Gottschalk 2008； McKinley 2004. Gottschalk 2008； UNCTAD 2006.

关于消除贫困和不平等的七种观点

　　(1)减贫需要增长和结构性变迁，而且这种增长和结构性变迁要能提供可持续的就业。

　　减贫的一项基础性前提是一种可以产生生产性就业、提高收入和增进人们普遍福祉的增长和结构变迁模式。就业代表了一种重要的渠道，通过此种渠道，由经济增长产生的收入可以被广泛共享。如果人们拥有了享有合理报酬的工作，他们就能够摆脱贫困、参与社会保险计划，从而增进福祉、提高教育和卫生水平。总之，以就业为中心的增长对多项千年发展目标具有强大的乘数效应。但是，许多低收入国家的增长并没有得到维持且未能提供工作岗位。劳动力仍然从农业部门持续流失，但其往往被城市的非正规部门所吸收，而在这些部门，提高生产率和收入的前景都极为有限。

　　三方面的问题削弱了以就业为中心的增长战略所做的努力。第一，全球化的增长削弱了农业和工业之间的有机联系。在当前的许多国家，城市人口主要依赖进口粮食，而非依赖国内农业支持；许多国家还进口大多数的制造产品，而不是扩大国内生产。在贫困率较高的最不发达国家，农业和工业因为上述趋势而陷入了停滞。第二，技术变革和生产力增长的来源正日益由外国公司所决定，从而减少了对劳动力的需求。第三，有关持续性支配宏观经济政策的新自由主义思想，其强调财政紧缩、私有化和自由化。在这个框架内，就业被视为经济增长的副产品，并不需要直接的政策。即使是原应帮助低收人国家产生经济增长和减少贫困的减贫战略文件宏观经济框架，也一直受到标准结构调整方案的影响，该方案因被认为可能导致通货紧缩而受到强烈批评。

　　政府可以通过在数个领域实行特定的政策来实现以就业为中心的结构变革。它们包括：

　　●实行精心布置与妥善安排的工农业政策，更高效地加强农业部门与工业以及其他经济部门的联系；

　　●通过扩大国内生产和提高对国内商品和服务的需求，刺激和维持适当的劳动力需求水平；

　　●投资基础设施、教育、培训和研究，提高人口的技能、生产率及流动性；

　　●经济增长缓慢时期的宏观经济框架，应该避免“顺周期性政策”或限制性的货币和财政政策。

　　此外，国际社会应向最不发达国家提供援助，减少它们应对商品价格和利率波动的脆弱性，逐步免除对富裕国家的农业补助，以及向最不发达国家提供进入富裕国家市场的更多机会。

综合的社会政策对于成功实现减贫尤为重要

　　即使是在就业水平很高的时期，社会政策也在使人们摆脱贫困的过程中发挥重要作用。对于收入水平相对较低的国家，一定数量的福利政策是可行且可负担的。事实上，从全世界范围（包括高收入国家）所提供的证据显示，在执行社会转移之后，这些国家的贫困水平急剧下降，其中为实现全民覆盖而采取了综合社会政策的国家降幅最为明显。

　　尽管千年发展目标的根本目的在于促进社会发展，但它们并没有提出一种社会政策框架以实现这些目标和发掘它们之间的协同作用。为实现千年发展目标，许多国家，有时在资助者的援助下，已经开始引进有针对性的社会援助项目。在这些项目成功建立、稳定发展且覆盖大量人口的国家，结果往往是好的。而对于那些贫困与剥削普遍存在的国家，针对性不太可能在减贫的道路上取得重要和持续性的进展，也无法获得需要资金和高质量服务的中产阶级的支持，同时会责难贫困人口获得了不合理的服务。

　　一项有效的社会政策框架，如想要迅速和持续性地减少贫困，需建立在普遍权利的基础之上。它应当致力于：

　　●增强经济政策的再分配效应；

　　●保护人们不会因失业、怀孕、患病、慢性疾病、残疾和年老而遭受收入损失和有其他开支；

　　●增强个人、群体和社会的生产能力；

　　●减少经济增长和社会再生产的负担，包括由女性不平等地承担的相关照料工作。

　　(2)这表明社会政策最多只能是转型性的，而不能与创造以就业为中心的经济增长以及结构改变的努力相分离。因为这些政策允许更多的人加入社会保险计划，而社会保险计划是对各阶层、群体和年份收入的再分配。而以就业为中心的增长和结构改变同样促进了普遍社会服务的提供和源自公共收入的补充社会援助项目资金的提供。社会政策必须通过投资社会基础设施和基础服务、减少妇女工作量的方式来承认和奖励为维持家计、家庭和社会而付出的无偿照料工作。

高度不平等阻碍减贫

　　减贫战略文件和千年发展目标都主要关注绝对贫困，而没有直接解决不平等的问题。在高度不平等的背景下，经济增长常常集中在使精英阶层受益的部门；而贫困人口，从另一方面而言，很有可能被排除在市场机会之外，或者缺乏从经济增长中受益的资源条件。即使是在经济增长的情况下，高度的社会不平等会使减贫变得更加困难，而且证据显示贫困国家的不平等比富裕国家的不平等更甚。因此，（3)贫困与不平等必须被理解为同一问题相互关联的部分。贫困与不平等的多个方面紧密联系，包括收入地位、性别、种族和地理位置。而且不平等表现为多个方面，例如就业、收入、社会服务的获得。这些不平等产生的多种原因往往是相联系的，并且导致发展失衡。

　　首先，它们会加大将贫困人口和弱势群体纳人经济增长过程的难度，不平等限制了他们的生产能力以及可能对发展的贡献。第二，在高度不平等的社会，贫困人口更有可能单纯为生计奔波。这可能会限制国内市场的规模，从而破坏持续增长的潜力。第三，高度连锁式的不平等可能损害民事、政治和社会权利的实现、助长犯罪率提升以及使社会陷入纷争。第四，高度的不平等可能创造仅维持精英阶层在政治、经济和社会方面特权的体制，并使贫困人口落入贫困陷阱而无法脱离。

　　国家能够采用一系列的再分配政策来解决不平等的多方面问题，包括：

　　●为贫困人口（根据性别、种族和其他相关特征的不同）提供更多机会获得生产资料，例如土地；

　　●投资社会基础设施、减少家庭工作的负担；

●在框架内为弱势群体寻求扶持政策，将所有公民都纳入国家发展和福利提供计划；

　　●刺激农村基础设施投资，创造公共项目，增加信贷；

　　●坚持财政改革，加强税务管理、防止偷税漏税、推进累进税制和再分配；

　　●创造稳定的全球经济环境，回应低收人国家的需要。

减贫需要有效的国家行为

　　为使减贫取得持续性进展，国家需要采取有效的发展政策和再分配政策。在相对短暂的时间内（4)成功减贫的国家拥有目标明确、增长驱动和福利增进的政治制度；它们也成立和维持了能够胜任的官僚机构。高效的国家必须能够克服关键性市场失灵，协助掌握新技术，为生产部门调动和分配资源，执行标准和规则，建立社会契约，成立和管理服务和社会项目。

国家能力建设需要专注于3个重要方面：

　　●构建需要建立的政治联盟，并执行相应政策；

　　●调动资源以执行发展目标；

　　●为生产和福利增进部门分配资源，执行管理资源规则。

　　建立政治联盟和加强资源调动能力能够提升政策空间，并且当政府拥有为广大民众提供广泛和高质量服务的计划时显得更为有效。而执行能力可以通过公民参与资源使用监督而得到强化。那些拥有广泛权力、良好组织的执政党、胜任的官僚机构以及积极公民参与的国家，已经有效地执行了再分配政策和成功解决了贫困问题。

　　目前国家建设的方式主要集中在关于善治、管理主义和权力下放的市场增进改革。这些改革的许多方面是所有国家都试图实现的目标，但他们并不必然产生和维持经济增长或社会平等的结果。

与减贫相关的政治事宜

　　(5)保护公民权利、积极和有组织的公民以及为贫困人口和其他弱势群体提供有效援助的政党，都对减贫的持续性进展意义重大。大多数低收入国家依靠加入减贫战略文件框架来使公民进入反贫困战略的设计和实施当中。但是，这些已经实施的协商进程往往未能授予公民群体权利，从而使他们着手实质性的改变，或促使政策制定者兑现已经达成的目标。许多此类群体普遍认为，重要政策的真正决策权并不在他们手里。同样，当前那些试图通过企业社会责任、民间准则和股权对话的方式让大企业参与减贫的国际努力，在很大程度上并没有考虑（在那些现在业已减贫的社会中）企业在历史上是如何与国家和社会群体合作的。

成功民主国家的经验表明有效减贫的策略需要：

　　●赋予公民各种制度化权利，从而允许他们作为自主性的行动者，组织起来，并向既有公共政策挑战；

　　●植根于广泛政治联盟的政党，包括贫困人口、妇女和其他弱势群体的积极参与；

　　●建立协商制度或社会契约，使不同群体对企业和国家承担的责任和奉行的发展政策和成果享有话语权和影响力；

　　●具有充分能力创造不确定的选举结果，允许权力周期更替，防止执政党一党专政的民主制度。

有多种途径减贫

　　不同国家采取了不同的途径实现发展。大多数成功获得全球化益处的国家已经采取了与其国情相适应的非常规政策，而非完全遵循市场规则。来自这些国家的证据显示，工业化为促进收入和福利提供了一种强有力的途径。但是，工业化并非唯一可行的脱贫途径。如果低收入农业国家政府承诺通过提高农村地区生产能力、收入和服务来支持农业发展，农业也能够为发展提供坚实的基础且帮助低收入家庭摆脱贫困。

　　全球经济危机让发展中国家有了更多的动力，来提出需要更多的政策空间。这是极为重要的进步，但是不能做简单化的理解，比如，将其归结为更少的捐赠条件，或者等同于发展中国家政府可能采取反经济周期的政策。政策空间同样意味着各个国家和人民有权选择不同的发展模式，在此之下，以就业为中心的经济增长、结构变迁、转型性社会政策以及民主政治等可以提升贫困人口在政策制定方面利益的问题，显得尤为重要。

　　(6)那些成功分享全球化益处的国家，大多采取了一些非传统政策。这些政策充分遵从了自身国情，而不是盲从所谓市场定位的传统

当经济社会政策、体制以及政策安排都相辅相成时，减贫可以实现。

　　在减贫方面取得迅速和持续性进展需要承认不同政策和制度之间的相互联系，并采取相应措施。减贫不仅需要以就业为中心的增长战略或综合性的社会政策，甚至包括让公民获得政治权利，它还包括自动协调上述三个领域的政策和制度，以产生最大的影响力。政府应当关注不同领域制度和政策相互联系的方式，以及他们在处理具体问题时的协同作用。一项制度或政策在某一特殊领域的成功可能会引起或要求互补性的制度或者其他政策。

　　(7)协同开发需要经济与社会政策的共同参与，并得到足够强大的权力联盟支持

　　在某一领域坚持一系列政策而忽略其他政策可能会损害既有政策利益的全面实现。例如，如果国家只追求以就业为中心的经济增长，弱势群体或者被劳动力市场排斥的群体可能会受到不利影响。同样，如果社会政策从生产动力中分离，支持社会政策的资源可能不会生成，而如果社会项目进一步扩张，经济可能会遭遇危机或通货膨胀，最终使贫困人口的状况进一步恶化。此外，成功动员公民的策略如果未能扩大生产能力和机遇，可能会产生政治不稳的结果。

　　为实现制度上的互补，需要但不应简单归结于政策连贯性。制度上的互补或者政策制度是基于权利主流价值的产物，在协调活动中市场机制和非市场机制权重的差异，以及权力结构的差异已经随历史逐渐演变。对不同部门以及分部门之间协同作用的发掘对于减贫和缩减不平等十分重要。但这样的协同关系并非自动生成的。它们需要刻意设计，既包括经济政策也包括社会政策，并需要足够强大的联盟作为后盾，以帮助其实现。

报告概述

　　本报告采用当代和历史性的方法对减贫进行了广泛研究，为政策提出了重要见解和建议。它基于联合国社会发展研究院（UNRISD)的研究成果，包含了40多份背景文件、深入的案例研究和拥有不同发展经验的国家和地区的大纲文件（见专栏2)。它阐释了为何一些国家在反贫困方面比另外一些国家更为成功，以及如何组织经济社会政策与政治，以产生良好的反贫困效果。

　　本报告的第一部分分析了不同国家以及不同经济社会背景下结构变迁的动力。它提倡一种能够创造和维持让所有收入水平、性别、种族和地理位置的人们都能获得体面工作的增长和结构变迁模式。

　　第二部分研究了社会政策在反贫困和不平等过程中的核心作用。它主张采取普遍的社会保障方式，同时采取选择性的干预措施以覆盖最被排斥的群体；并主张提供普遍的社会服务，包括照料；以及主张采取在经济政治方面具有再分配性和可持续性的金融机制。

　　第三部分讨论了有利于减贫的有效国家行为、商业运作模式以及民主政治的重要性。

专栏2本报告的准备工作：关于贫困案例研究和方法的说明

　　作为本报告的投入，联合国社会发展研究院委托对博茨瓦纳、巴西、哥斯达黎加、印度、肯尼亚、马来西亚、南非和中国台湾进行了深入研究。这些国家与地区根据民主和专制的整体特征以及五种结构改革的模式被加以分类：

　　●已经成功完成向制造业过渡的经济体；

　　●拥有二元劳动力市场的高度工业化国家；

　　●服务业主导增长型国家；

　　●农业主导经济的国家；

　　●矿产丰富的国家。

研究关注6个广泛的主题：

　　●发展战略、结构变革和减贫；

　　●财富和收入的不平等；

　　●社会保障；

　　●社会服务；

　　●有组织的利益发展战略和社会政策；

　　●发展的国家能力。

此外，大纲文件标明委托对中国、芬兰、爱尔兰、朝鲜共和国、新加坡、苏联、斯里兰卡和越南进行了研究，代表了: ：

　　●进行了重大结构变迁的后工业化国家；

　　●在减贫方面表现良好且在向世界市场开放过程中采取非常规经济政策的国家；

　　●历史上在促进人权发展方面有良好表现的低人均收入国家；

　　●先前在减贫方面有良好记录，并从共产主义向资本主义过渡的国家。许多案例在本报告的不同章节重复出现，同时阐明了结构变迁、社会政策以及政治之间的联系。联合国社会发展研究院还用40多份背景文件来佐证案例研究所得的结论。除了为本报告相关主题提供翔实意见之外，这些文件还提供了关于另一组国家的详细信息，包括：阿根廷、柬埔寨、科特迪瓦、加纳、印度尼西亚、墨西哥和塞内加尔。本报告还大量借鉴了联合国社会发展研究院以前的工作成果。案例研究中采用了国家贫困线标准而非每日1.25美元的标准。尽管这使得案例中对贫困发生率的比较变得困难，但它阐明了不同背景下的贫困动因。没有一项收入计量标准能够涵盖贫困国家里存在的种种被剥夺现象的复杂性，因此强调从多元化的视角研究贫困十分重要。但是，为了突出就业在减贫过程中的核心地位以及不同类型部门和社会群体所面临的贫困风险的实质，本报告的部分章节集中于收入贫困的研究。以收入衡量贫困的局限性已经被许多学者所强调。例如，高速发展的印度已经在减少收入贫困方面取得良好进展，但是在贫困的其他发面却出现了倒退或进展缓慢，例如婴儿死亡率和儿童营养。因此，本报告强调了关系福祉的多个方面，例如教育成果、平均寿命和营养（我们通过考察“能力”来做出测量，而这种研究方法更关注个人的生活方式而非收入）。这种方法强调了社会权利和自由的重要性，是贯穿于本报告的主题。不过，能力方式与收入方法也具有共同特点：都未能对群体动态以及贫困的原因给予足够重视。本报告研究贫困是基于权力关系、全球动态和群体分析的方式。它试图解释为何贫困人口和不平等会存在，而我们能够做些什么去改变这些非正义。

　　注：关于每天1美元贫困标准的重要评述，请参见Pogge and Reddy 2006；UNDESA 2010。

　　第一部分：社会包容性的结构变迁

　　结构变迁包括了制造业、服务业和农业部门在产出上的持续性变化，以及有利于更具有活力的部门的就业情况。这些部门如何构建，以及个人、群体和社会如何与这些部门整合，已经关系到人们生计问题。对世界上大多数人而言，就业是收入最重要且唯一来源——既可以通过直接参与劳动力市场，也可以间接通过他们在家庭中的家庭成员身份被就业收人供养。结构变迁增加了就业机会，因此会比就业停滞或恶化的政策更具有包容性。相反，获得体面工作机会的不平等和劳动力市场的不平等会阻碍减贫工作的开展。劳动力市场的不平等体现在阶层、性别和种族的各个方面，而且可能表现为随意、非正规的和未受保护的就业、更长工作时间和低收入。它们同样与不平等的其他方面相联系，例如资产持有、服务获取、社会保障计划以及政治权力。因此，包容性的结构变迁战略应基于以就业为中心的增长以及再分配政策，解决因阶层、性别和种族造成的多方面不平等问题。

　　创造就业机会应当作为结构变迁的核心目标

　　第一章概括了将就业更集中地纳入发展政策的框架要素。它强调不同发展路径在创造就业方面的潜力和局限性。并指出了国家政策空间对于制定以就业为中心的发展政策的重要性。它认为经济增长或者工业化本身并不必然引发就业,收入和福祉的持续性改善。传统富裕国家的结构变迁模式是，以经济增长促使国家从农业型向工业型，以及从工业型向服务业型转变，还包括从非正规部门就业向享有正规薪酬的就业转变。但是，在缺乏明确导向政策的开放型经经济体中，传统富国的模式是难以复制的。在绝大多数国家，劳动者仍在逐渐脱离农业部门。但是，他们通常找到的是低价值服务业或者非正规就业的工作，生产率和收入持续性增长的机会都极为有限。在过去几十年里，发展计划中的自由市场倾向使状况变得更糟，因为在许多国家，自由市场倾向都与劳动力市场不平等的加剧、持续性的非正规就业和不稳定就业相联系。

　　经济增长或者工业化本身并不必然引发在就业、收入和福祉方面的持续性改善

　　本章指出结构变迁可以通过多种途径，例如停滞的工业化、二元劳动市场（即一个提供高工资、福利、保障和向上提升空间的正规部门，以及一个以低收入、更少工作保障、培训机会和流动机会著称的非正规部门），这些途径常见于许多拉美以及其他中等收入国家。一些国家经历了服务主导型增长道路或经济仍处于农业主导阶段。在另一些国家，结构变迁的进程取决于矿产财富。本章讨论了在公安局模式是具有社会包容性的。本章表明，有两种增长途径产生了高度分隔和不平等的劳动力市场，一是在农业和服务行业里，由低生产率活动驱动的增长途径，二是当结构变迁在第一产业受阻时，由矿业出租所驱动的增长途径。在这些经济模式中，贫困人口往往被排除在有活力的增长部门之外。贫困可能体现为以下形式：持续性失业、低收入和低保障的兼职工作、更长的低薪酬工作时间、普遍的不充分就业、非正规部门和农业活动的低收入。

　　家庭结构，即赚钱者与依赖者的构成——直接影响到就业机会如何转化为对贫困结果的改变。本报告提出依贫困就业者贫困率来研究不同类型的就业与贫困结果之间的关系。贫困就业者被定义为已经就业但家庭收入或消费水平低于贫困线的个人。贫困就业者贫困率是指在某一特定工作种类中贫困就业者的人数占同一工作种类总人数的百分比。与非农业领域相比，农业领域的贫困就业者贫困率往往较高；与正规就业相比，非正规就业的贫困就业者贫困率较高。

　　本报告认为政策对于产生结构变迁、实现高质量就业和扶贫结果至关重要。但是，并没有一项放之四海而皆准的就业政策，并且产生包容性结果的关键制度往往源自劳动力市场之外。宏观经济政策、经济体制、国际生产结构、家庭的本质与构成、性别关系和社会政策都会影响可以使人们生活发生实质性改变的就业结果和获得更好机会的潜力。那些试图扩大就业机会的国家应当采取在贫困增长时期可以避免限制性货币财政政策的宏观经济框架，因为这些政策往往会导致国内需求的减少从而会影响就业机会的生成。

　　已经成功减贫的国家相当迅速地采用了工农业政策来促进以就业为中心的结构改革。尽管不同国家具体的政策配置不同，但是他们具有一些共同特点，包括：

　　●在基础设施领域的公共投资；

　　●发展金融业，将信贷引人具体的生产活动；

　　●妥善的工农业政策，例如补贴、税收减免、土地再分配；

　　●对出口投资网络的管理；

　　●通过培育战略型产业和活动以发展强劲的竞争优势；

　　●提高人口技术水平和福利的社会政策。

　　同样类型的干预措施可以运用于当前许多拥有治理能力的国家，以改革就业结构、加强工业与农业之间的生产联系、发展可以创造体面工作机会的坚实基础。这些策略将对气候变化的限制敏感，需要更多的努力支持科技发展，以促使国家朝着高速增长的低碳密集型国家发展。

　　缩小收入不平等对减贫至关重要

　　一些人认为对不平等不需要过于忧虑。有人认为只要贫困被最小化，原则上就不应对富豪进行无限制的索取。在某种程度上，这种观点正成为一种积极的倡议，即财富的集中应被鼓励为促进储蓄、投资和经济增长。但最贫困国家往往存在最严重不平等的事实暴露了这种观点的缺陷。有证据表明，事实上，贫困与不平等之间存在双向的因果关系。不过，依然有其他理由担忧不平等问题。国际人权框架要求各国政府承诺维护公民权利和政治权利的平等性，并逐步采取措施实现这种平等。此外，某些平等的概念对于包容性社会的构建和公民权利的实现至关重要。

　　证据表明贫困与不平等之间存在双向的因果关系

　　除了在中小学教育中消除性别差异的承诺，千年发展目标几乎完全忽略了不平等问题。近期报告强调了平等的内在价值及其与实现增长和减少贫困的相关性。例如世界银行2006年世界发展报告中的观点就强调机会平等是与结果平等相对立的。这种观点认为不平等的结果也可能是正义的——如果产生它们的过程是公平的，同时提倡干预措施仅应当用于保护那些生活在绝对贫困线以下的人群。其结论是一项较为缓和、回避对财富和收入再分配进行认真考量而强调对机会进行投资的再分配议程，可能会产生一个更平等的未来。

　　第二章研究了不平等的根源、模式和动态，特别是关于收入和财富的不平等，通常被称为垂直的不平等。重点既包括再分配政策的内在价值和工具价值，还包括产生不平等结果的过程。本章证明了不平等的增加与最近几十年一系列主导发展议程的经济政策相联系。它们包括金融自由化、累进税制、软弱监管下的私有化、在经济危机或调整期间都未对贫困人口起到保护作用的公共支出政策，以及导致劳动力市场不稳定、非正规化和使最低工资下降以及工会协商能力削弱的政策。

　　尽管结构变迁对于确定不平等的程度有极为重要的作用，但是时间证明并不是所有国家都适用单一模式。相反，①再分配政策可以缓和不公平现象，甚至是在工业化早期阶段；②迅速的工业化经济，如果事先进行了平等的收入分配，在没有采取纠正措施的情况下可能导致不平等的加剧；③许多低收入的农业社会尚未经历持续性增长和工业化，其公共政策也缺乏对再分配的关注，通常不平等程度较高；④国家经济对金融和技术部门日益增长的支配，特别是在经济政策有利于市场自由化和减少再分配的背景下，会加剧不平等。

　　本章还表明结构性变化（就农业、工业、技术和金融在经济中不断变化的作用而言）与这些部门之间的全球贸易规则是紧密相关的。从短期来看，全球贸易规则在自由经济条件下对于不平等有直接影响。例如，通过降低商品生产者相关收入的方式，全球商品价格的下跌往往加剧了农业经济的不平等；技术泡沫提升了最高收入；在一般情况下，高利率惩罚了债务人而奖励了债权人，这样更加剧了不平等，因为后者通常比前者更富有。这突出了在金融行业和商品市场全球治理和全球货币政策管理的重要性。

　　因为减少不平等本身具有价值，同时会在减贫和增长方面都产生实质性利益，因此本章提出了一系列各国可以采用的相互支持的再分配政策，它们包括：

　　●土地改革，特别是在穷人主要依靠土地为生的髙度经济不平等国家；

　　●促进税收管理、防止偷税避税、反对限制累进税制和再分配政策的财政改革；

　　●增收的就业机会；

　　●一系列可以促进贫困人口福利的相关政策（例如本报告第二章中所讨论的一系列社会政策）。

　　再分配政策可以帮助缓解种族和区域不平等

　　结构变迁对个人、群体和地区有着不同影响。群体成员关系是人类发展所固有的，当结构变迁所带来的收益和成本与人们的种族或宗教归属，或者人们的地理位置产生对应关系的时候，个人可以感受到这些差异的存在。这些不平等可能是冲突的根源，并对人们福祉产生不利影响。但是，用收人来划分个人和家庭不平等的程度，往往忽视了群体和地域的维度。

　　群体的不平等与如何将群体纳入不同的经济部门，以及它们在政治社会制度中的代表性有着紧密联系。它们同样反映了文化领域对于身份是如何评价的。因此这些不平等现象是多方面的，包括了经济、社会、文化以及政治多个方面。在这些方面实现平等有其内在价值，同时有利于改善其他方面的平等，或实现其他的发展目标。

第三章分析了不同地区、种族群体的不平等现象以及缓解政策的发展。它强调了多种原因，解释为什么种族和空间上的不平等对于理解贫困至关重要：

　　●首先，群体间（或横向）不平等是构成毎一国家整体不平等状况的重要部分。仅关注垂直不平等可能掩盖了不同群体和地区之间的差异。即使是在整体垂直不平等程度较低的情况下，一些群体仍然可能处于严重弱势地位或者高于平均贫困集中水平。

　　●第二，大型工业化国家存在的地区不平等，以及大多数发展中和转型中经济体存在的地区不平等呈上升趋势。如果族群依地理位置聚居，工业化或发展可能绕过非经济活力地带群体，加剧被忽略地区的贫困状况。

　　●第三，不同种族之间的不平等可能导致冲突并影响发展。确实，当今大多数冲突都有种族层面原因，且难以解决。

　　●第四，横向不平等或群体间不平等极为重要，因为在一些情况下，如果没有先处理好群体地位，就不可能提高个人地位。

　　种族和空间上的不平等对于理解贫困至关重要

　　在种族多元化的社会，地区不平等可能与种族不平等密切相关，尽管在种族人口高度流动或分散的地区，动因会有不同。通常情况下，地区不平等会在发展初期增加，而在成熟阶段减少。但是，很难预测随着时间流逝和收入增加，种族不平等会发生怎样的变化。种族不平等往往可能由推动国家朝着某一特定发展轨迹发展的基础性冲击造成。一旦冲击结束，这些不平等会持续很长一段时间，而个人也可能因为跨越群体的困难而陷入贫困之中。那些一开始就处于有利地位的群体可能会继续前进，而一直处于历史弱势地位的群体可能会陷人恶性循环的贫困之中。打破此种循环对于解决弱势群体的贫困问题十分重要。

　　本章认为再分配政策能够帮助缓解种族和空间上的不平等。当经济处于增长期时，纠正种族的不平等更为容易，目标人群的锁定与决策机构有极为紧密的联系，再分配政策也是更大的经济转型和消除种族间贫困战略的一部分。针对弱势群体的扶持政策可能会改善横向不平等，但可能恶化群体内部以及（整体）垂直的不平等。针对分布曲线两端制定的政策可能促进群体间和群体内的收入分配，针对曲线上端的政策可能导致群体间不平等的加剧。地区差异似乎与地区发展战略相呼应。即使是贫困国家，在采取此种战略后也实现了减贫。纠正横向不平等的固化就具有政治性。如果没有政治上的包容性，对弱势群体实施有效救济措施的机率不大。

　　减少性别不平等既需要再分配措施也需要监管措施

　　在过去的二三十年，已经发生了重大变化，其中许多是有助于提升妇女的经济社会地位、减少性别不平等的积极变化。妇女生活中发生的这些变化与经济发展中的社会变革相关联。但它们并非简单是经济增长的副产品。在许多情况下，国家改革或社会运动将煽动或加速变革。20世纪的最后十年极为重要，因为它标志着一系列的政治变革，包括世界许多地区的专制政体的转型。妇女运动，无论是国家内部还是跨国家的，都利用已经改变的（由她们帮助塑造）政治格局，通过在立法和政策改革方面与国家机构或非国家机构合作，来促进妇女权利。但是，过去十年的积极成果（女孩接受中小学教育、妇女在政治上的代表地位以及禁止暴力和歧视的新立法）必将在性别不平等继续存在和低于期望值的经济环境中继续保持。

　　对于妇女成就的矛盾本质，最显著的解释是将其称为劳动力的女性化。正如第四章所述，虽然在大多数国家（不包括东欧和中亚）女性获得有薪工作的机会增加，但是与此同时，所提供的工作条件却在恶化。在许多发展中国家，与男性相比，非正规就业往往更多地成为妇女的就业渠道，而妇女多集中于从事最不正规和最具有剥削性的工作。在一些情况下，收入是如此之低，以至于许多劳动者的存在并不能使其家庭摆脱贫困。

　　妇女社会经济地位的积极变化有助于减少性别不平等，但她们并非简单是经济增长的副产品

　　鉴于这些现实，许多人认为贫困具有女性的特征或者已经越来越女性化。本章揭示了更为复杂的情形。当由性别造成的劳动力市场分割变得普遍，妇女往往聚集在非正规经济中的更不正规和低收入的部门，贫困结果并不能完全反映这种状况。这样的结果，从家庭层面衡量，不仅仅依靠妇女的个人收入，还依靠家庭的结构和其代表家庭收入总和的可能性。本章认为当前的衡量方法能够轻易地掩盖收入和经济保障获得上的性别不平等。如果所有成员的收入总和低于既定的贫困线，一个家庭就被认为是贫困的。其假设是家庭收入在所有家庭成员中是公平分配的。即使这个存在极大问题的假设成立，成年妇女能够通过与其他家庭成员共享收入而摆脱物质上的贫困，但这也会使她们处于经济依赖的地位。

　　减少性别不平等既需要再分配措施也需要监管措施。社会包容性的结构变迁，例如，需要加强妇女与正规劳动力市场的联系，同时也需要更有力的监管和对于非正规就业人员的保护——在许多国家，妇女都是非正规就业人员的最显著代表。本章讨论了劳动法、社会保障及监管的扩张方面，已经发生的案例，特别是涉及家庭工作以及在提高工资和改善工作条件后没有发生不利于就业结果的案例。尽管妇女通常被排除在作为劳动者享有自身权利的社会保障项目之外，但通常由于她们的母亲角色，也已经产生了针对她们的新援助方案。但是，现金转移不太可能解决性别导致的贫困和不平等问题，除非有政策支持使妇女获得长期的经济保障。减少和重新分配妇女和女孩承担的无偿照料工作的数量，履行社会对她们应尽的义务，对于实现这些目标至关重要。

　　第二部分：转型性社会政策和减贫

　　社会政策可以为经济增长和社会福利作出贡献。它对那些已经经历深远结构变迁和减贫得力的国家而言，是增长策略的一个组成部分。由于处在后工业化阶段，这些发展中国家对占人口极大比例的低收入人群采取了一系列福利政策。这与传统的“阶段性”社会政策和发展观点相矛盾，该观点认为具体政策在结构上不可能或不足够成熟去适用于某一特定收入水平的人群。经验性证据曾经支持过这一观点，包括社会开支与经济发展水平高度相关的事实，以及在富裕国家，权利获得的顺序一般遵循固定的模式——民事权利、政治权利，然后是社会权利的事实。但是，本报告认为，尽管结构限制着内容，但试图根除贫困的社会经济政策并没有先决条件。同时，在引进社会政策的各个方面也不存在国家必须经历的发展阶段。后来国家可以通过汲取在先国家的经验教训，来获得追赶优势。这样就可以跨越式前进。

　　成功国家经验在社会政策的变革作用中扮演了关键角色。对试图产生变革的社会政策来说，它不能仅局限于发挥一种边缘的作用，只是为低收入者扮演安全保障体系。相反，它应当关注更广泛的经济、社会和政治目标，诸如分配、保障、生产与再生产，这些目标会自动协调，产生最大的影响。若非如此，仅寻求一个目标而忽略其他，可能损害全面实现既定目标的利益。例如，如果一国只采用再分配政策而忽略了社会政策的生产方面，可能会使国家经济陷入危机,产生高通胀，最终恶化了贫困人口处境。同样，如果社会政策过度关注于生产，那些处于弱势地位的人口或者被排除于劳动力市场之外的人口可能会遭受不利影响。如果社会政策忽略了再生产，那么社会的人口成长和再生产的负担可能会不公平地由妇女承担，并由此最终使社会结构变得紧张，并使生育率趋于负水准。

　　这强调了要兼顾社会政策的内在的和机体的价值。例如，被作为社会保险基金而累积的存款，如养老金和公积金，可以为基础设施建设和工业化作出贡献。同样，对于人力资本的投资不仅要促进人们的教育和健康水平，还应提高劳动力的生产率、帮助公司和员工在经济衰退时期适应劳动力市场作出调整。社会政策同样可以作为强大的稳定剂，因为收入替代方案可以有助于缓和经济周期，以及通过稳定需求和国内市场的方式来避免通货紧缩危机。社会政策也可以使政治秩序合法化，增强社会凝聚力和为政治稳定作出贡献。

　　专栏3中国的减贫工作：采取正确的政策

　　中国的贫困率在没有具体减贫方案之前就有了迅速下降。从另一方面而言，当这些方案日益增多的时候，减贫反而不时陷入停滞，甚至出现倒退。这并非因为中国的减贫政策和方案无作用或者起到了反作用；相反，我们有理由相信它们的实施使地方发生了改变。但是，更为强大的力量，具体而言，即宏观经济以及其他普遍的经济政策和趋势，决定了减贫的方式和速度，它们包括以下相关政策：农产品价格、生产要素价格、国家投资、财政结构、金融改革以及社会保障体系和社会保险制度。当这些政策极度倾向于贫困人口时，尽管缺少明确的减贫制度，贫困也将以惊人的速度减少。审视历史，可以得出的一个重要结论：中国的宏观经济政策和经济体制建设本可以采取多种比现有政策和体制更有利于贫困人口的方法。

　　来源：Bouche et al.2004

　　通常情况下，贫困的减少与仅针对贫困本身的政策关系较小，而与那些针对更广泛社会目标的政策联系更大。确实，在一些已经成功解决贫困问题的国家，减贫只是引进社会政策的众多目标之一。在北欧和东亚国家，例如，更为广泛的社会目标，包括赶超更高水准、平等、充分就业、团结和社会建设——已经对减贫产生了深远的影响。在最近几年，一些国家在没有制定更为明确的减贫战略之前，贫困就已经大幅度下降。事实上，一些人认为仅狭隘地关注贫困可能会对更广泛和长远地消除贫困起到反作用。联合国开发计划署的一份关于中国的报告提出了同样的观点（见专栏3)。这种观点不是通过政策议程来消除贫困，而是强调最终对减贫起作用的因素并非那些化解贫困直接原因的因素。

　　本报告提供了一个典型案例，证明贫困国家在解决贫困相关问题时，可以渐进地实现基于社会契约的普遍社会权利。当贫困是普遍的，将目标定为获取不到服务的人群是不必要的，而且行政开支巨大。确定目标同样存在诸如信息不对称、动机扭曲以及道德风险等问题。此外，识别贫困人口和获取不到服务人群的过程可能导致恣意和妄断，并使目标人群受到侮辱和侵犯。因此，在过去许多国家，普遍性引导下的社会政策事实上是由不发达情况来决定的——确定目标所需要的技能、信息和行政能力实在难以满足。在难以对贫困人口进行划分或者难以使其他弱势群体参与普遍项目的背景下，针对性的政策可能是必要的。但是，当这一政策是在一个倾向于普遍性的更大的框架内操作时，有的放矢可以发挥最大的效力。

　　向普惠型社会保障迈进

　　当个人和家庭不能从事有薪工作或者获得足够的收入维持生计时（例如因为失业、疾病、慢性疾病、残疾、年老或照料责任），为他们提供保障是发展的一项重要目标。但是，世界上大多数人都缺乏基本的社会保障。相反，他们自给自足或仅依赖家庭、社会或非政府组织的援助。

　　第五章认为无论是从规范的角度还是从工具的角度，都有充分的理由投资发展中国家的公共社会保障政策。社会保障项目不仅在整个生命周期内以及在经济过渡或危机时期，向人们提供了收入和社会服务；还通过促进发展和实现更为平等和社会包容性的社会，多方面地增加了收入以及减少人类贫困。社会保障在新近发展背景下尤为有利，因为它通过缓冲快速结构变迁带来的不利社会影响的方式，积极地影响了生产率和经济政治稳定。本章提倡一种普适的和基于权利的方式来发展社会保障，促进各阶层、群体以及世代之间的团结、社会凝聚力和联盟建设。

　　以一种普适和基于权利的方式来发展社会保障，促进各阶层、群体以及世代之间的团结、社会凝聚力和联盟建设一项对于不同国家的社会保障经验和发展的分析表明，没有一种方式是普遍适用的。相反，社会保险和社会援助范围的扩大在不同的国家和地区遵循了不同的路径，它们取决于政策选择、现存制度的本质、经济发展水平以及社会经济变革的特征。但是，以市场为导向的结构变革已在最近几十年实施，而且目标在于私有化和权力下放。既定的社会保障方案并未取得预期的结果。事实上，它们产生了一系列不利的影响，例如覆盖人数下降、缺乏横向和纵向的再分配、更高的市场风险和成本。已经成功减轻收入贫困和广泛改善社会条件的国家发展了全面的社会保障政策，这些政策建立在可诉求的权益（由权利或供款支付产生）之上，覆盖了大多数的人口。

　　社会保障改革的最近趋势主要集中于社会援助。在非正规经济大量存在、大多数人口就业于农业部门、慢性和持续性的贫困影响了大多数人口的背景下，无须供款的税收保障计划（包括为贫困人口和脆弱人群制定的公共项目和不同形式的现金转移项目）尤为重要。基于这些情况，社会保障必须包括改善人民生存状况和使人民能够摆脱贫困的政策。本章认为通过提出社会援助项目为贫困人口和脆弱家庭提供收入来源，是朝正确的方向迈出了一步。

　　这些项目通常根据收入制定目标，并设置了条件。这些原则是存在问题的，并不必然能达到预期效果——当对这些项目的投资极少，并且，致力于解决经济隐患的结构性肇因的努力无法兑现时，情况就更是如此。相反，有针对性的社会援助应当作为普遍计划和服务的补充，而非它们的替代品。当现金转移是在普遍、无条件、稳定和长期的基础上提供的，它们会有更强的潜力去提高人们追求体面和稳定生活的能力。无条件的现金转移项目，例如儿童福利、养老金（主要基于分类确定目标而非方法测试），似乎是发展中国家扩大社会保障体系方面更有前景的途径。

　　总之，社会保障计划的扩大不能脱离创造可持续、就业驱动型增长路径以及促进民主参与的努力。两者都有助于将更多公民纳入供款型社会保险项目和加大一般财政收入对社会援助的资金支持。

　　普遍的社会服务是转型性社会政策的重要组成部分

　　社会服务（例如健康、教育、保健、供水和卫生保健）能够增进个人福利、提高生产率，并有助于提高整体生活质量。这些服务使家庭能够照料并供养其成员，降低工作和其他日常生活的成本和时间负担。它们增大了个人及其家庭摆脱贫困并过上有尊严和成功生活的机率。个人享有的服务种类、数量和质量为他们的幸福感提供了良好的衡量标准：的确，贫困可以被理解为——部分由于社会服务的缺失，致使一些基本能力无法得到实现。

　　服务对于促进增长、减贫和减少不平等，特别是教育和卫生保健的工具价值，已经受到学界和政界的广泛认可。证据清楚地证明不同服务（例如健康、教育、供水、卫生和保健）之间，以及社会服务提供与其他经济政策目标（例如提高生产率）之间存在互补性。此外，获得某种社会服务，特别是教育和卫生保健，被认为是在联合国许多宣言中存在的权利，是采用基于权利的方式发展的重要目标，并对千年发展目标中许多目标的实现意义重大。

　　第六章认为提供社会服务的普遍方式对于充分发挥其作为转型性社会政策的组成部分的潜力极为重要。实现基础广泛且包容性的覆盖不仅有助于促进福祉，还有助于提髙生产率和收入，减少收入、阶层、性别、种族和地位的不平等。向经常被不平等边缘化和排斥的人群提供更多有效服务所面临的挑战是减贫和实现千年发展目标所需努力解决的核心问题。针对性狭窄的干预措施可能解决特定人群某些特定方面的贫困问题。但是，在没有广泛覆盖的情况下试图矫正此类不平等，并围绕发展目标产生团结，其成果可能是无法维持的。

　　主要借鉴卫生和教育部门的证据，本章认为基于普遍原则的社会服务综合提供系统能够具有再分配职能，可以成为团结和社会融合的强大动力，增强贫困人口的能力。相反，零散的系统（拥有针对不同群体的多个供应商、项目和融资机制）再分配潜力有限，通常会产生高成本、低质量和贫困人口对服务的有限获得。自从20世纪80年代以来，在金融危机、自由化和公共部门裁员的背景下，主导的政策趋势已经转向社会服务的商业化，损害了许多国家之前取得的普遍获得社会服务的进展、提高了（特别是低收入者）实际现金支出成本、加剧了不平等和排斥性。

本章借鉴了在提供社会服务上根据不同收入水平采取不同路径国家的经验。证据显示可能建立一种倾向于对收入水平相对较低人群普遍适用的社会服务制度。它证明了公众参与的重要性——无论是在服务的直接提供，还是在融资或有效监管方面。公共干预对于保障农村和偏远地区、城市贫民区以及边缘群体的社会服务方面具有十分重要的作用，他们将提高生产率和获得分配利益。

　　无偿照料工作十分重要，但其对于福祉的贡献往往是无形的

　　一个被忽略但却重要，且往往对于幸福作出无形贡献的是照顾家人、家庭和社会的无偿工作。这包括对于个人（无论年轻、年老、体弱或身体健全）的直接照料以及其他属于个人照料前提条件的活动，例如做饭、购物和清洁。在自来水、电力、卫生和技术有限的国家，这些工作尤其消耗时间和艰巨，而妇女和女孩往往是这些服务的主要提供者。但是，有一些因素严重地限制了将这些负担从经济的可见部分（公共部门、市场）转移到无形、无偿的家庭、家人和社区经济的程度。这些限制往往在经济危机背景下，当公共服务的负担过重、资金不足，市场提供无法实现时，会进一步扩大。如果此种危机发生，家庭将被迫自己解决问题，这可能损害个人能力、加剧阶层和性别的不平等、造成照料赤字和腐蚀社会结构。第七章强调了这些问题。

　　为监测满足照料需求以及减少和均衡照料负担的政策有效性，需要制定及时和定期的指令来监控对于照料的投入以及其增进福祉和减贫的成果。尽管对于贫困、福祉和发展成果有着巨大的影响，无偿照料工作却被排除于国内生产总值的计算之外。同样，在千年发展目标中也没有提到此种工作，尽管它对实现千年发展目标中的许多目标都很重要（包括减少儿童死亡率、实现普遍的初等教育、防止重大疾病）。换言之，照料需要采取更好的措施加强投入（包括时间和金钱），而不仅仅是关注部分成果，例如进步的卫生和教育。

　　本章显示，高度专业化的社会照料服务（例如幼儿照料、老人照料和残疾人照料）在许多低收入发展中国家往往未得到充分发展，对照料有利的政策并不是只有高收入国家才能负担的奢侈品。更为周全的照料政策常常被用于实现一系列的政治目标，从社会保障和援助，到就业、基础设施发展、教育和卫生服务，而非局限于构建福利国家。

　　但是，政策配置和优先事项需要依据具体情况而定。在许多低收入国家，对社会基础设施的投资可以极大地减少无偿家庭工作的投入，并为实现其他目标腾出时间。同样，体面工作和普遍卫生和教育服务能够帮助减轻由家人和家庭承担的照料负担。在许多中等收入国家，学前教育和照料项目服务通常由公立和私立机构共同提供。面临的挑战不仅是扩大覆盖面，还包括通过此种方式减少阶层和地区间的不平等，从而使机会平等的政策标语不仅仅停留于口号。政策面临的挑战是将依赖零散市场和最不正规的志愿团体提供的战略，转变为培育专业且富有同情心的照料形式的战略。这可以通过有效监管得以实现，包括国家、照料工人组织和照料接受者。目标是建立公众对这些服务的信心，而且通过普遍的税收来维持对它们的资金投入。

　　即使在低发展水平状况下，社会政策也是可负担的

　　通过对许多拥有良好社会指数的低收人国家研究表明，即使是在低发展水平状况下，社会政策也是可负担的。第八章描述了如何通过各种渠道为社会项目筹措资金——在内部可以通过税收和社会保险计划，在外部可以采用援助或者汇款的形式，或者在矿产丰富的国家，可以通过出租资源渠道。最后的分析认为税收政策的决定和如何分配公共资金具有政治性。社会开支项目的融资具有分配效应，并非所有群体都会平等地从公共转移计划和社会投资中获益。有影响力的组织可能会逐渐反对向财富和收入直接征税，特别是如果这些组织并没有直接从这些资助计划中获益。因此，有强有力的案例证明，社会项目越具有普遍性，通过逐步的资金政策为它们提供支持就更容易，在此种政策下高收入群体支付也相对较多。

本章强调了一系列与调动不同收入资源为社会政策提供融资相关的问题。税收和社会保险计划往往是多种多样的，不论是在发达国家还是在发展中国家，劳动力市场的特点和政策模式发挥了重要作用。高税收（包括社会缴款)制度在制造业主导增长的国家更为普遍，例如东亚发展型国家、东欧的前社会主义国家、中亚和一些二元国家，例如巴西和南非。在服务业、矿业和农业主导增长的国家，税收普遍较低。完善税收制度和扩大社会保险缴费或养老金计划的覆盖面仍是大多数发展中国家面临的挑战，特别是在非正规就业比较普遍而国家能力较弱的国家。养老金将社会政策的保障功能和生产功能结合起来,因为它们提供了养老保障并且可以用来筹集社会基础设施的投资。宏观经济的稳定性和管理能力是运作养老金计划的前提，尽管如此，重大的金融风险仍然存在（正如全球金融和经济危机所证明的：公共养老金计划的私有化）一项自20世纪80年代末在华盛顿共识阶段所提出的改革方案在覆盖率和再分配方面的表现并不尽如人意，而且在几十年里都付出了高额的财政支出。

　　由蓬勃发展的商品部门所带来的收入，使更多渠道出借资金用于社会项目成为可能。但是，审慎的管理，特别是对矿产租赁，对于应对价格波动影响和“荷兰病”（即当实际汇率在资源充裕时期升值，却对非矿产流通部门竞争力产生消极影响的情况，特别是对农业和工业部门）尤为重要。援助资金，尽管仍落后于捐助国承诺，仍对低收入国家十分重要，而且对公共社会开支产生了积极影响。为更有效率，援助资金应当是可预计的，并且能够提升国家能力和政策空间。

汇款对于许多国家的重要性日益增加，并且有助于减贫，获得更高的收入保障和对家庭更多的社会支出。但是，汇款在全球冲击期间丧失了它的反周期作用，例如在2008—2009年的经济危机期间，或更重要的，汇款不应当被认为是国内收入创造和提供普遍社会服务的替代品。

　　本章的结论是，国内金融工具，例如税收和社会保险，最适合于创造经济和社会发展之间的协同作用、加强民主与团结之间的联系、支持公民与政治领袖之间的社会契约。它们应当成为为社会政策融资工具的基石。外部融资，尽营从经济和政治的角度是退而求其次的选择，但是其对于弥补公共国内融资具有补充的潜力，特别是在以高度非正规就业、低税收和低社会保险计划覆盖率著称的低收入国家。全球经济危机对两种融资途径都施加了进一步的压力。

　　第三部分：减贫的政治因素

　　权力关系是发展的核心问题。何种利益在政治领域占上风以及通过何种方式此种利益可以被转化为有效的政策，是以在减贫领域的全部成功尝试为基础的。试图改变贫困和不平等状况的策略必须考虑到转化关系和权力行使的需要。通过集团政治获得中立地位的积极公民权在此种意义上是重要的，而且这也确保了政府和企业响应社会需求。这些策略需要国家能够高效地为生产部门调动和引导资源，监管影响公共福利的商业或其他要素，建立管理发展过程的社会契约，以及成立、提供和监管服务和社会项目。

　　企业的社会责任议程仍然受到其范围和有效性的限制

　　前市场发展理论的支配地位在最近几十年里，在涉及与国家、社会和商业因素的关系时已经发生了根本性改变。经济和政府的发展趋势，不仅扩大了跨国公司和企业的商业机会，还更直接将他们卷入了社会政策和减贫行动。这在以下四个领域尤为明显：商业在社会服务私有化中的作用，企业社会责任原则的施行和实践，商业组织在标准制定和其他商业监管方面的新作用，（特别是大型企业和商业组织）对全球治理和公共政策进程的参与。这种国家、商业、社会之间关系的改变与商业在社会发展中所发挥的传统作用截然不同。在减贫成果显著的国家，这种作用差别也很大。但是在很大程度上此种作用的核心在于创造就业机会、纳税、慈善、企业社会福利义务之间的结合，并为福利国家提供了潜在支持。

　　当今世界完全不同。正如它们的经济实力，跨国企业的数量已经急剧增加。此外，企业税率在二十年里已经快速下降，同时许多国家公司健康计划覆盖的工人比例也出现下降，这使商业利益与福利国家模型一致的社会契约遭到削弱。同时，国际发展政策巳经发生了重要的转变，使私营部门更为直接和主动地参与国家和国际的策略，以提高社会环境标准、增进减贫。越来越多的公司正在将自己与千年发展目标相联系、参与与基本服务提供有关的伙伴关系、实施与扩大企业社会责任议程有关的自愿行动、针对世界贫困人口开展投资、生产和市场策略。但是，这些方式能否加强企业责任和促进包容性发展，仍是一个未知的问题。

　　第九章的讨论反映了主流的企业社会责任议程（该议程支持通过自愿行动，商业能够极大地促进社会环境现状的概念），提高了人们对商业的社会影响力、责任以及需要对商业活动进行监管的意识。但是，议程的范围和有效性仍然有限。它仅包括了一小部分跨国企业，而且私营部门更倾向于使用在实践中相当软弱的某种特定的管理工具。此外，它对于商业行为和发展成果评估两个重要方面都没有给予足够重视，往往忽略了构成商业行为的结构背景和权力关系。了解到此种方式的局限性，分析建议应当更多地关注企业问责制的概念和商业利益影响公共政策的方式分析表明，从包容性发展角度来看，一个重要挑战是通过各种形式的监管和权力关系的重新配置来恢复对市场和大型企业的社会控制。一个关键因素是加强反补贴权力和制度安排，包括国家监管和检査能力。比起将自愿行动视为比强制监管更好的方案，监管设计的一个重要领域在于自愿性和法律性方法的临界领域。显然，在全球化的背景下，国际规则和法律必须在监管跨国企业和流动资金方面发挥重要的作用。但是，有一种趋势需要得到纠正，那就是，保留国际“硬”法以加强与外商直接投资、贸易自由化、知识产权，以及保留国际“软”法和促进企业责任的自愿规范相关的企业权利。

　　本章最后得出结论，提倡为以下活动提供支持：

　　●为缓解不利商业影响和实践的民间社会行动及广泛联盟；

　　●缔造商业与政府之间的契约关系；

　　●促进关于跨国企业监管的国际规则和法律；

　　●构建商业监管的有效国家能力。

　　减贫的国家能力能够重新建设

　　第十章讨论了国家建设发展型和增进福利型能力的制度、政策和动力。在相当短的时间内成功减贫的国家拥有以针对性、增长型和增进福利为特征的政治制度；它们同样创造和维系了能够胜任的官僚机构。成功国家往往在发展项目初期缺乏适当的官僚机构，但他们随后便创立了它们。建设国家能力需要强调三个重要方面：构建有效的政治能力，调动资源促进发展目标，为生产和提高福利部门分配资源并执行保障它们使用的规则。

　　建设国家在这三方面的能力，在不同的专制或民主政体下有所不同。专制国家的策略往往是自上而下的，而民主国家通常被迫采取使公民更积极地参与国家能力建设的方式。专制国家的策略在20世纪70年代的发展文献中受到广泛赞扬，被认为是加速经济增长进程、实现现代化和在不利于稳定的复杂种族差异之上建立民主国家的必需。但在许多国家，这些策略最终被证明是不稳定和不利于发展，并给民主化带来了压力。一些国家，主要是东亚国家，在经济转型中已经取得成功并且已经持续性地脱离了贫困。它们与民主发展国家同样享有了向广大民众提供普遍高质服务的能力。但是即使是在专制发展型国家，单靠强制不足以构建有效的国家能力。从长远来讲，以专制方式进行国家建设被证明难以维系。所有不同的经验都表明发展成果可以在不诉诸专制方式的情况下实现。

　　减贫成功的国家拥有特定的以经济成长为主和提倡福利的政治体系，并建立和维持一个称职的官僚体系

　　第十章认为高水平的国内资源调动或财政能力能够促进政策空间、使政府避免受制于强大利益集团、稳固国家社会、在发展过程中提供国家引导、强化对投资者行为和服务提供商的影响力。成功引导发展的国家与不成功国家的区别在于后者没有执行关于如何使用已分配资源的法规的治理能力。分配和执行能力可以通过公民参与监督发展代理商和服务提供商而得到改进。要做到这一点，政府必须提供必要的信息，以帮助公民组织促使商业代理商和服务商承担责任。

　　当前国家建设的方法大多集中于关于善治、管理主义（或新公共管理）和权力下放的市场增进策略。它们中的许多策略是所有国家都想要实现的目标。但他们不应当与产生维持增长的制度和产生社会平等结果相关的制度相混淆。拥有善治政绩的高速增长的低收入国家与低增长国家的大量重叠表明，贫困国家不能仅靠实行市场增进改革来维持增长。但趋同国家与趋异国家增长率的巨大差异也表明了资源使用的有效性在各国有较大差异，可能是由善治议程所忽略的其他治理能力的显著差异而造成。促进向贫困人口提供服务的管理改革需要高水平的监管能力，这在国家能够创造韦伯式或现代官僚体制的基本框架时可能实现。下放权力对解决贫困问题的作用模糊。成功既需要致力于对贫困人口有利的地方权力结构改变的管理精英，也需要能够参与政策制定过程的公民组织体系。

　　在民主社会，减贫最终成为政治权力的问题

　　国家采取的发展政策类型以及实现再分配结果的可能性大大依赖于政治、权力分配的方式以及构成国家社会关系的制度。社会运动和利益集团并不总是围绕贫困本身而展开。更多地，它们围绕权利、资产分配、服务、工作相关收入和利益来展开论述，使从结构根源上解决贫困成为可能。尽管民主国家常常提供参与政策制定和提出主张的机会，但是并不会理所当然地发生再分配的结果。确实，许多新民主国家在促进普遍福祉和再分配方面都并不合格。

　　第十一章研究了在民主背景下减贫和不平等的政策。它提供了证据表明当前的民主国家面临两方面的限制。第一是通过各种类型的条件受制于投资者、金融体制和捐助者的经济政策。政府面临相当的压力去限制技术人员参与政策制定，以及限制一系列目的在于强调财政限制、私有化和自由化的政策设定方案。在这个过程中，政府变得越来越需要回应不同的代理商和投资者，而非代表制度和更广大公众。这样的政策制定模式影响了政府解决就业和社会政策问题的方式，可能会退出或者被迫遵从预先确定的强调财政稳定的政策目标。第二种限制关系到许多新民主国家工业转型的有限本质、不同民主制度和进程的质量以及为共同行为提供机会和能力的种族差异。

　　尽管减贫战略文件支持集团参与反贫困项目的设计，但这个过程大多沦为提供建议而非真正参与并产生实质的改变。与社会契约相关，在历史上曾迅速减贫的参与方式，完全不同于减贫战略文件中提到的以非政府组织为中心的协商方式，在该种方式下权力的平衡极度不利于这些集团。在过去，成功的参与往往采用社会契约的形式。此类社会契约的主要特征是同意授予劳动和劳动者代表关于工资、雇佣、工作条件和福利的权力；组织代表确保在决定达成后成员履约的能力；对实现目标每一因素重要性的相互认可，包括阻止未基于协商的结果的能力。这些契约并不局限于产业部门。农业契约也在许多国家存在,并在农民投票具有重要性的国家促进了农业收入并缩小了城乡间的不平等。

　　通过运用包括利益集团和社会运动激进主义在内的五种广泛的案例类型,本章反映了民主制能够在以下几种情况产生有利于贫困人口的效果：

　　●当权力被制度化，允许贫困人口行使政治选择，与他人构建联盟以及使领导者承担责任时；

　　●当与贫困人口有着紧密联系的集团拥有组织能力和动员能力时；

　　●当它们能够超越或者协调横向分类时；

　　●当它们能够创造社会契约与政策制定和领导所蕴含要素的结构性联系时。

　　在某些背景下，即使没有与国家行动者建立正式的群体联系，也可以取得成功，但是这需要经历非常激烈的争辩，以及持续性的动员，才能维系取得的成果。在理解竞争的选举中，政府很有可能会下台，而这种可能性可以成为发动再分配和进步性改革的动力。但选举中的竞争如果缺乏有效的群体组织和辩论，可能会产生微弱的再分配结果，或者使再分配陷入选举周期。当利益集团和社会运动衰弱且选举制度未能足够强大时，受苦的是贫困人口。

　　结语

　　协调经济、社会和政治力量为贫困人口提供帮助

　　结论部分强调了理解制度和政策相互关联方式的重要性。消除贫困和不平等需要相互补充和协同的结构变迁、宏观经济政策和社会政策过程。此种相互关联需要着力设计。实现政策连贯性不仅仅是一项技术实践，它同样需要积极公民权和足够强大的联盟作为后盾。

　　(资料来源：联合国社会发展研究院UNRISD)

世界发展报告2012:

性别平等对发展非常重要

　　性别平等本身是一个核心发展目标。同时，注重性别平等在经济学上也是有效率的。提高性别平等可以提高生产率，改善下一代的发展结果，同时也使各种制度具有更广泛的代表性。

　　●提高生产率。妇女现在占全球劳动力总数的40%，农业劳动力的43%,而且全世界的大学生有一半以上是女性。如果妇女的技巧和才能得以充分利用，生产率就会提高。例如，如果女性农民可以像男性一样获得化肥等生产投入，马拉维和加纳的玉米产量将会提高近六分之一。在某些国家，通过消除妇女进入某些行业和职业工作的障碍，可以使劳动生产率提高25%。

　　●改善下一代的发展结果。增加妇女对家庭资源的控制可以改变家庭支出模式，使支出更有利于孩子的成长，从而改善整个国家的经济增长前景。在巴西、尼泊尔、巴基斯坦和塞内加尔这些情况各不相同的国家，妇女教育和健康的改善都使她们的下一代从中受益。

　　●更具代表性的决策。性别平等对整个社会来说也很重要。妇女的经济、政治、社会赋权可以带来政策选择的改变，使各种制度具有更广泛的代表性。例如在印度，赋予妇女地方政治权力增加了供水和卫生设施等对妇女更为重要的公共产品的提供。

　　 (-)通过发展已经缩小了某些方面的性别差距

　　过去四分之一世纪里，妇女和女孩在以下领域面临的性别不平等迅速缩减：

　　●学校入学率。几乎所有国家初级教育中的性别差距都已不复存在。中等教育的性别差距正在迅速缩小，而且在很多国家——尤其是拉美、加勒比地区和东亚，已经出现了反向性别差距：现在是男孩和年轻男子受教育水平更低。在所有发展中国家中，有45个国家中学的女生多于男生，60个国家大学的女生多于男生。

　　●平均寿命。自1980年以来，在世界上所有地区女性的平均寿命都超过了男性。而且，低收入国家的妇女现在的寿命平均比1960年时增加了20年。

　　●劳动参与率。过去三十年里，多数发展中国家从事有偿工作的妇女都有所增加，逾5亿妇女进入了劳动力市场。妇女劳动参与率提高的一个重要原因是发展中国家的生育率出现了前所未有的迅速下降。如孟加拉国、哥伦比亚和伊朗等，它们虽然国情迥异，但生育率都大幅下降。

　　(二）其他方面的性别差距持续存在

　　最为持久和不利的性别差距有以下几个方面：

　　●女童和妇女的死亡率过高：低收入和中等收入国家女性相对于男性死亡率高于富裕国家。据估计，每年60岁以下的妇女和女童超额死亡数约为390 万人。其中五分之二是未能出生的女婴，六分之一在婴幼儿时期死亡，剩下逾三分之一死于生育期。女性超额死亡人数在撒哈拉以南非洲还在增加，特别是发生在婴幼儿时期和生育期的亡，而那些受HIV病毒/艾滋病影响最大的等生产投国家情况尤其严重。

　　●女童教育的不平等。尽管教育的性别平等总体上有很大的进展，但在很多撒哈拉以南非洲国家和南亚的部分地区，弱势群体中女孩的小学和中学入学率家庭庭支出仍大大低于男孩。

　　●经济机会不平等。与男性相比，妇女更可能成为家庭经营中不拿报酬的劳动力，也更可能在非正式经济部门工作。女性农民耕种的土地往往面积小于男性农民，种植的作物利润也较低。女企业家的企业往往规模较小，而且是在那些利润较低的行业。因此，不管是从事哪类就业，妇女的收入通常低于男性。

　　●在家庭和社会事务中的发言权不同。在很多国家，妇女——尤其是贫困妇女，对家庭决策的发言权和对家庭资源的控制都小于男性。在大多数国家，妇女对正式政治的参与都少于男性，政府高层的女性人数很少。

　　(三）理解性别平等取得进步和性别不平等持续存在的原因

　　●收入増长本身不能带来所有领域的性别平等。实际上，性别差距在某些领域的迅速缩小，是由于市场和制度（包括正式制度和非正式制度）的运作和演变、经济增长以及这些因素通过家庭决策而发生的互动而产生的。例如，在教育方面，很多国家都是由收入增长（放松了预算约束）、市场（为妇女打开了新的就业机会）和正式制度（增加了学校、降低了教育成本）共同作用而影响了家庭决策，使更多家庭让女孩和年轻女性接受教育。

　　●如果女孩和妇女面临其他方面的劣势，性别差距就会持续存在。对贫困地区的贫困妇女来说，仍然存在很大的性别差距。而如果除贫困以外再加上其他形式的排斥，如地处偏远、少数民族或残疾等，性别差距就会更大。例如，越南的少数民族妇女当中有60%的分娩没有任何孕产保健，比第一大民族京族高出一倍。

　　●市场、制度和家庭这几个方面也可能共同作用，限制性别平等的进展。比如，生产率和收入方面的性别差距十分普遍，而导致这些差距的因素就包括了男女时间利用的不同（反映出关于家务劳动的社会规范）、对土地和财产所有权和控制权的差异以及市场和正式制度给女性带来的不利。

　　全球化有助于推动性别平等。在当今这个全球化的世界上，诸如贸易开放、价格低廉的信息通讯技术的传播等都可能有助于性别差距的缩小，因为它们把妇女与市场和经济机会连接起来，改变女性和男性对性别关系的态度和社会规范，并鼓励各国采取措施推动性别平等。但是如果没有行之有效的国内行动，全球化力量对性别平等的影响将是有限的。

　　(四）国内政策行动的优先领域

　　发展中国家的决策者需要把重点放在以下的性别不平等领域：减少不平等会带来最大发展收益的领域；仅靠高收入本身无法减少性别差距的领域；重新调整政策会带来最大收益的领域。

　　•降低女童和妇女的死亡率，消除教育方面仍然存在的性别不平等；

　　•减少男女经济机会的差异以及随之产生的收入和生产率差距；

　　•减少男女在家庭和社会中的发言权差距；

　　•控制性别不平等的代际传递；

　　采取重点突出、持之以恒的国内行动对实现性别平等至关重要。要使措施行之有效，就要把政策针对造成性别差距的根源。在某些领域，如孕产妇死亡率，政府需要解决阻碍情况改善的制约因素（即孕产妇保健服务薄弱）；而在另外一些领域，如男女经济机会的差异，就需要解决由市场、制度等造成的多重制约的各项政策。在这种情况下，决策者将需要分析各种制约因素的优先次序，同时予以解决或依次解决。

　　要降低女性在出生时、婴幼儿时期和生育期的非正常死亡，最重要的政策是改善有关服务的提供（特别是清洁用水、卫生设施和孕产妇保健）。越南通过扩大清洁用水的供应和改善卫生设施降低了年轻女孩的非正常死亡，土耳其通过改善医疗卫生服务和孕妇保健降低了孕产妇死亡率。

　　要减少持续存在的教育性别差距，政策需要关注那些因为贫困、民族、地理位置而被排斥的女童和年轻女性，改善她们受教育权。而在出现了逆向性别差距的地区，要关注男孩的教育问题。以孩子上学为条件的现金补贴对改善这些群体的教育通常较为有效。巴基斯坦就是通过这样一个补贴项目使更所贫困家庭送女孩上学，而牙买加也是用这样一个项目把高风险的男孩留在学校里。

　　（3）要缩小男女在收入和生产率方面的差距，就需要综合采取解决制约女性经济机会的各种因素的一系列政策：

　　=通过提供托儿服务（如哥伦比亚为职业女性提供的日托项目）和改善基础设施（如南非的农村电气化项目）减轻妇女的时间约束。

　　=改善妇女对生产资源的获取，特别是土地（如埃塞俄比亚颁发夫妻联名土地证）和信贷（如孟加拉改善对妇女的信贷服务)。

　　=解决不利于女性的信息问题和制度偏见。这方面可采取的措施包括性别、配额或面向女性的就业服务项目（如约旦实施的此类项目），或是纠正服务提供制度中存在的性别偏见（如印度奥里萨邦通过妇女自助组织解决农业技术推广中的性别歧视）。

　　（4）要缩小男女在家庭和社会事务中的发言权的差距，有关政策需要解决社会规范和观念、妇女经济机会、法律框架、妇女教育和技能等多方面的影响：

　　=要使男女在家庭事务中有平等发言权，很重要的一点是要采取措施增强妇女对家庭资源的控制，颁布实施有助于妇女积累财产的法律，特别是要加强她们的财产权。摩洛哥近来对家庭法进行的改革就是一个例子，修改后的家庭法规定夫妻对婚后获得的财产有平等的所有权。

　　=要增加妇女在社会中的发言权，可采取的政策包括对政治代表实行性配额，世界上很多国家都采用了这种做法。还可以采取措施培养和培训未来的女性领导人，推动女性更多参与工会和专业协会等组织。

　　（5）要限制性别不平等的代际传递，很重点的一点是要采取针对青少年的政策，因为这是影响他们获取技能、健康、经济前景和抱负的重要决定的时期。因此，干预措施应把重点放在：

　　=建立人力资本和社会资本，如马拉维的现金补贴项目，提供更多关于教育回报的信息，改善健康教育。这类措施减少了多米尼加共和国男孩的綴学率。

　　=帮助年轻人实现从学校到就业的过渡，如乌干达实施的职业技能和生活技能培训项目；

　　=改变年轻人的理想抱负，如印度的很多女性政治领导人对传统社会习俗形成了挑战，成为年轻女性效仿的榜样。

　　(五）国际社会的作用

　　虽然国内的政策行动对推动性别平等至关重要，但国际社会也可以在以上四个优先领域对国内行动作出补充，还可以通过更好的数据收集、影响评估和学习支持各国采取以证据为基础的公共行动。

　　在某些领域，如教育方面的性别差距，这要求对现有的扶持措施进行调整，比如要确保“全民教育快行道倡议”能够触及那些弱势群体的男孩和女孩；对另一些正在进行的工作要保持下去，如重点针对女性青少年的各种伙伴关系。

在另外一些领域，需要在诸多方面采取新的或额外的行动——更多资金扶持，推动创新和学习的协调行动，以及更有效的伙伴关系。

　　资金扶持应当主要用于支持最贫困国家降低女童和妇女的非正常死亡（通过对清洁用水、卫生设施和孕产妇保健的投入）和消除持续的教育性别差距。

　　需要加大对分性别数据搜集整理的支持，推动各种有助于妇女参与市场活动、获得服务和公正的机制的实验和系统性评估。

　　各种伙伴关系不应仅限于各国政府与发展机构之间，还应当包括发展中国家和富裕国家的私营领域、公民社会组织和机构。

《巴黎宣言》评估报告概要

一、目的、背景及途径

　　《巴黎宣言援助效力》签署于2005年，它是数十年来在改善援助质量及援助对发展的影响方面所做努力的最高成就，是国际协议和项目改革的里程碑。这份报告是对这些年来（尤其是2005年以来）增进国际援助效力努力成果进行的全球性独立评估。

　　评估结果（包括发现、结论及建议）旨在为政府官员、立法者、援助管理者和其他专业人士，以及对发展和援助感兴趣的更广泛的公众提供参考。此评估不仅对责任追査非常重要，而且为今后增进援助效力指明了道路。援助潜在的影响是巨大的，包括亿万人更加美好的生活（反映在即将于2015年到期的“千年发展目标”）、千百亿美元的花费、至关重要的国际关系以及对发展援助结果不断增长的要求。作为一份纯粹的联合评估，它本身就是重要的国际努力结果，包含了22个受援国和18个援助机构的50多项研究，以及许多专题研究。评估于2007—2011年分两阶段进行，历时4年多。本综合报告提出了全部评估结果的概括，但更详尽的研究报告对国内国际读者仍具有重要参考价值。本评估回答三个主要问题：

　　（1）由哪些因素决定和限制了宣言中改革的履行情况及这些因素带来何种程度的影响？（《巴黎宣言》的外部环境）

　　（2）在宣言所列出的援助效力目标方面取得了哪些成就？（对援助效力的贡献）

　　（3）援助效力方面的成就对获得可持续发展有什么贡献？（对发展成果的贡献）

　　评估方法：本评估分析《巴黎宣言》（简称《宣言》）及《阿克拉行动议程》的承诺、执行者和动因是否按照他们所声明的初衷履行的，以及如何按照他们所声明的初衷履行的；追踪《宣言》既定的运作逻辑脉络，并描绘出从发展目标到结果的复杂路径。与此同时，在发展过程中其他因素有力的影响、援助的作用在现实中的局限也都凸显出来。如果将发展比作一次旅程，我们着重评定在每个关键点的旅行方向、目前为止前行的速度与里程。我们通过多种渠道的证据、技术来得出证实答案并形成判断。这些证据和技术主要是定性的，但亦是以现有的可靠定量数据为基础的。

局限性：评估像《巴黎宣言》这样范围广泛的原创性运动的影响非常具有挑战性。必须承认本评估存在许多局限，包括：

　　（1）评估对象的类型比较特殊；

　　（2）《宣言》的目标覆盖面广而且复杂，所涉及的外部环境与执行者差异极大；

　　（3）《宣言》2005年才签署，时间有限，尤其对于追踪发展的结果来说更是如此；

　　（4）参与评估及研究活动的人都是自愿性质的；

　　（5）相对于单一国家内的评估，缺乏全面掌握援助国/援助机构履行《宣言》的情况；

　　（6）对各种标准数据资源或评定等级的使用不够统一。

　　几乎在任何区域，评估结果都因国家、援助国/援助机构的不同而不同。因此，考虑到评估主题的挑战性和内部差异性，没有一份综合分析报告能够在各单个评估报告的基础上获得完整的信息、见解与评定。单个的评估过程有助于在评估国家和援助机构中推进援助改革，报告的具体发现、结论和建议也值得受到该国与国际的广泛关注。

二、主要发现

　　（一）《巴黎宣言》的外部环境

　　事实已证明，《巴黎宣言》与许多国家、援助国/援助机构有关，它们在2005年以前已经不同程度地进行了援助改革。本评估侧重于政治、经济和当局方面的主要影响，因为它们决定和限制了《宣言》的履行。阻碍《宣言》目标实现的障碍之一是人们对它一开始就从专业的、官方的层面进行解释和应用。这样做冒着错失政治参与和社会参的风险。此外，《宣言》还疲于应付如何在瞬息万变的世界上定义和衡量“援助”。正如最近的全球性事件所表明的，经济衰退，金融、食品、能源或其他危机，以及重大灾难都能对国际合作与改革进程造成巨大影响。但即使在“正常”时期，在每个援助接受国和援助国，援助项目仍受到多种影响。执行者、军事力量和重大事件比援助项目本身的直接目的、利益和资源更有影响力。再加上各方面不同程度的差异，不存在一种万能的方式来评定一个国家对援助的相对依赖性或独立性。各种各样的外部环境的影响，与对援助的本质和重要性的认识不断变化所引发的严重不便一起，反复出现在本评估涉及的单个报告中。

受援国环境分析：对各国评估发现，2000—2005年，除了个别“早期发起国”外，承担改革任务的受援国都放缓了改革步伐，甚至停滞不前，但现在大多数都已经完成了改革。评估还发现，各国都深入推行了巴黎宣言式的革新，这不仅是为了改善对援助的管理，而且因为这样做符合整个国家的需求，今如引入先进的金融管理、政府采购或责任追查经验。变革的势头有力地抵抗了来自政治动荡与各种危机的影响。

　　援助国环境分析：与受援国相比，《巴黎宣言》很少要求援助国进行援助改革，但对援助国落实改革的能力提出了更高要求。在援助国，发展援助和援助改革不得不与更广泛的国内、国际问题争夺政界和公众的注意联系起来，这使汇集必要的政治、当局和公众的关注和支持变得更加困难。援助国和援助机构的主流研究发现了一些关键的制约因素，包括：缺少相互配套的制度和体制；注重顺从与风险规避的文化；过度关注某些援助国和援助机构的制度和决定；组织战略与援助效力议程间缺乏联系，以及组织动力不足；组织地位或总部所在地的改变；经济能力受限与裁员；组织改革推迟以及因经济危机产生的预算压力。

　　(二）对援助效力的贡献

　　为确定援助效力是否改善了，本评估评定了《宣言》开篇指出的11种解决援助方面主要问题的预定结果的实现情况，对于这些变革的进展程度、困难、主要负责人等信息见第三章以及图5。

　　总体来讲，《巴黎宣言》通过厘清和强化典型实践标准为援助效力带来了翻天覆地的变化，并为达成2005年设立的11种结果做出了贡献，改善了援助的质量，并且增加了援助数量。《宣言》将全球的目光聚焦于通过雄心勃勃的、以经验为基础的措施来改善发展合作和援助。它设法解决50年来一直悬而未决的问题：创造更好的援助条件并使受援国最终能脱离援助独立发展。当人们认识到不能快速解决这些挑战，于是，就聚焦于一个非常短暂的5年计划，寻求可度量或者可见的改进。《宣言》的目标并不都是现实的，有的甚至无法可靠地度量，但是评估发现，《宣言》的原则和承诺已经在受援国逐渐被不同程度地应用和落实，然而，在援助国和援助机构中的应用和落实情况则参差不齐。

　　在这个不断变化，并谋求合作发展的世界，援助及援助质量的特殊重要性显而易见。这份《宣言》有一些特点，比如：指出和强化援助关系方面的典型实践，因此使双方（更高的）期望值合法化并得到巩固；有助于援助改革，虽然有时进步很慢并且幅度不大，但是却大多朝着2005年设定的11个结果前进，并且在这个过程中为实现更好的发展成果做出了贡献；支持援助数量增加，并与“千年发展目标”一起发挥作用（“千年发展目标”效果逐渐显现)；通过增强透明度、信任度和受援国家所有权，以提高援助伙伴关系的质量。

　　援助效力变革的三方面主要衡量标准

　　《宣言》旨在从三个方面改善援助效力：援助给予的效力、援助的管理和使用以及更好的伙伴关系。

　　总的来说，援助效力的改善是综合的，但是至今为止却很令人失望——在迅速减轻援助管理的负担方面距离初衷甚远。尽管采取了宣言式合作，总体来讲，减少负担方面收效甚微，甚至出现了增加负担的情况。同时，许多宣言式机制和实践为受援国和援助国创造更好的援助局面提供了支持。当这些机制和实践与强大的国家系统匹配时，它们会增强这个国家消化更多战略支援的能力，尤其在经济领域。

　　尽管进步缓慢而且不均衡，我们研究所关注的国家对援助资金的管理和使用都有所改进，尤其与签署《宣言》之前的情况相比，宣言式援助似乎对这种改进起到了重要作用。大多数全球性项目仍与其他项目进程整合度不足，但在某些情况下被认为带来了更好的发展成果。

　　在建立更加包容和有效的发展伙伴关系方面，总体标准在不断提高。《宣言》明确地关注了援助关系并开启了相关方面（受援国与援助国之间援助国内部之间以及与其他利益相关者之间）的重要对话，而不仅仅是技术、金融方面的援助管理，许多实际效果已清晰可见。

　　对受援国而言，期望变革的需求较援助国/援助机构更高。尽管如此，大多数被评估的国家都深人推进了这些变革进程，这不仅是为了改善对援助的管理，而且因为这样做符合整个国家的需求。对于大多数国家来说，长期的发展能力不足是最重要的制约因素，这个因素不能通过“权宜之计”或官方设计的解决方案消除。然而，受援国能够做出更多努力以证明其在特定领域自身具备的能力。援助国和援助机构反过来也能采取更多行动，以相应的方式支持这种优势，运用国家体制的同时起到加强体制的作用，减少捐赠实践中对发展能力的削弱。

　　对援助国和援助机构而言，除了一些显见的例外，与受援国相比，它目前对在自身体制内进行必要的变革做出了较少的承诺。其中有些在与受援国关系方面已因过于不协调和风险规避而不能发挥预期的积极作用。大多数援助国和援助机构将对受援国设定高标准的合作伙伴关系条款，从而也作为援助国和援助机构改革的前置条件，而不是与受援国生死与共，真正地管理和承担风险。来自同级援助国和援助机构的压力和集体援助行为尚未嵌入到许多援助国的体制内，因此这些国家易受突发的政策变化影响，例如政府或官员更替。单独的国家报告经常指出，多边援助机构有更大自由应用一些好的做法，例如作出多年援助承诺，而且这些援助机构几乎不受短期政治压力影响。然而，总体来说，本评估只是有限的多边参与，因此不能系统地评估多边援助机构在履行《宣言》和改善援助实践方面的相对表现。

　　（三）对发展成果的贡献

　　此评估集中评定援助改革对可持续发展在四个方面的贡献：在特殊领域（尤其是健康领域——单个国家评估的常见研究领域）方面，在特困者优先权方面，在加强制度和社会资本建设方面，以及在提高援助形式的多样性方面。

　　重要的积极贡献，例如更专注的援助努力和更好的发展成果，能够被追溯出来，尤其是通过健康领域的案例分析。这些贡献的路径虽然曲折但却清晰。在评定的其他方面，例如有限考虑特困者需求，在强大的阻碍面前，援助和援助改革已经对优化发展成果作用甚微。许多发展成果可能是可持续的，而其他的则很脆弱。

　　跨领域的国家评估发现，无论是2005年之前还是之后的宣言式举措（2005年之后被强化），都使援助努力更加集中、高效、协作，尤其是在经济层面。这些评估还找到可靠证据证明，援助努力促成了更好的具有可持续发展前景的成果。此效果最有力的证据是在健康领域，这一领域在国家评估中研究得最深入。但除了这一“追踪”专属领域，本评估缺少足够的证据追踪援助改革对更广泛的发展成果所作出的贡献，例如，加速实现其他“千年发展目标”。

　　虽然经济能力不足仍然是许多国家难以逾越的障碍，援助的作用还能进一步发挥，但证据表明，援助和援助改革至少对发展的体制环境和社会资本有长期强化作用。

　　总体上看，大多数国家在更加重视特困人口的需求方面进展甚微，特别是对女性的重视。但是，有证据表明，自2000—2005年以来，援助和由改革及宣言式行动带来附加价值产生了积极影响。这两种看似矛盾的状况都归根于一个重要前提——将追求变革作为国家承诺。缺少这个前提，援助和援助改革对解决根深蒂固的不平等问题的能力就会非常有限。

　　自2000—2005年以来，援助模式选择更广泛，特别是在专门领域层面更多的联合援助支持，已在50%的评估国家中实际或潜在地改善了发展成果。然而，评估结果显示，没有单一的模式（如预算或专门领域的支持、方案或项目）能自发产生更好的发展成果，对所有受援国和援助方来说，综合采用多种援助模式一直是明智的选择。

　　（四）结论

　　《宣言》中的五条原则和56项承诺，以受援国和援助国的实践经验为基础，几乎都与改善援助质量，增进《宣言》落实所必需的友好伙伴关系相关。《宣言》现有的实施方式有时限制了这种相关性，但它仍然是完整的，并表现出可以承受巨大的变化和动荡的韧性。《宣言》的一些缺陷和意外的效果将在下文对未来行动的建议中阐述。

　　与20〜25年前的援助情况相比，当今的全球援助透明度大幅提高，援助者主导的援助大为减少。无准入门槛的竞争性的、缺乏协调的、援助者主导的援助在当时随处可见，现在则非常少见，以至于迅速引起人们的关注和批判。

　　与2005年之前的情况相比，《巴黎宣言》承担了传播承诺和改革工具，这些改革工具在此前只是以零碎的方式开发和测试。《宣言》提高了人们对迅速变革的期望值，也许不够现实，但仍促进确立了一致的准则，也确定了优化实践与伙伴关系的标准。有充分的证据表明，这些标准被用来加强典型实践被采用的需求，或使需求合法化，尤其对受援国来说。期望只能越来越高，而不会凭空消失，因此在所有发展合作中对标准的期望也是只升不降。

　　总体来说，通过评估发现，在这五个原则中，国家所有权原则推进得最深远，而管理发展成果和相互问责制原则进步最小。这种结果给我们的启示反映主要在建议章节中。

　　评估得出，《宣言》带来的变革没有被期望的那样高，没有减少援助管理的整体负担。然而，变革优化了援助质量，使伙伴关系更加透明高效，并促进了援助资金总量的提升。一些案例引人宣言式援助，如多方援助资金，增加了管理负担，但与援助带来的更广泛的效益相比，增加管理负担这一问题不那么重要。

　　与《宣言》所带来的援助改善相比，评估发现，许多超出《宣言》当前范围的其他形式和途径的合作严重缺乏透明度和可靠数据。这些合作支配的金额约为经济合作与发展组织/发展援助委员会援助额的四分之一。目前，《宣言》和阿克拉议程在解决透明度、援助效力标准和相互问责方面取得的进步也该覆盖到这些合作中，否则改革为受援国带来的效益将大打折扣。

　　有关援助潜在作用的设想仍然过于夸大，尤其是在受援国中。受援国对快速、根本改革的过度期待一直不切实际，特别是考虑到大多数援助国和援助机构的历史表现。使援助效力改革充分发挥潜力需要更宽广的视角和把握分寸的能力。无论是受援国还是援助国，都需要在援助领域外加强培养更多社会力量更好的利用发展政策

　　（五）主要建议

　　这份综合报告从《巴黎宣言》的实施经验中得出了综合的观点与具体的发现的结论，为进—步改善援助效力开拓了思路。本摘要重点列出了对主要利益相关者来说是重要的建议，附带简要的理论与依据说明。这些主要建议有的显然已不新颖，有的看起来甚至耳熟能详。但是，建议中的关键政治行动必须再次要简明扼要地、直接地强调，不仅它非常重要，而且因为目前正是在这些领域、捐赠国和（或者）受援国未能坚定地履行《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》承诺。

　　本评估重点关注签署了《巴黎宣言》的受援国、援助国和援助机构自2000-2005年的援助改革行动，与其他援助参与者相关的内容没有专门在下文列出。同时，国家评估和其他工作再次确认了阿克拉高层论坛的结论——其他参与合作的数量不断上升，在发展与援助中具有重要作用。

　　此外，评估发现了以下重要工作的各方参与者：国内和国际民间社会组织，尚未签署《宣言》的优惠贷款提供方（各国政府、全球性项目以及私营部门的执行者),以及南南、区域、三边和其他形式的发展合作（包括投资）的参与者，这些合作不一定涉及优惠资源转让。就民间社会组织来讲，一些参与者群体一直在参与援助，努力改善援助效力，并且已承诺在釜山论坛上报告其援助活动。如果这能使其他参与者也全力投入这个领域，这个全球论坛的价值将大大提升。

　　尽管对上述群体提出专门的建议超出了本评估的范围，但需要重点强调的是，有证据充分表明，下文所有的建议都与其他参与者相关。他们将为更广泛的全球讨论提出自己的观点和经验，而且有确凿的证据表明，没有他们的参与和合作，援助和援助改革为发展中国家带来的效益将会减少。还有一些可确认的重要领域的工作显然也会从本评估提出的建议中受益。

　　对受援国、援助国和援助机构政策制定者的建议：

　　建议1:做出艰难的政治选择并坚持到底

　　在韩国召开的高层论坛需要找出新的途径，以争取和维持高层政治参与，以总结经验、解决难题和确定未来的方向。

在评估中已经多次发现，在国家和援助机构中成功进行改革的关键驱动力一直是高层政治参与和支持，缺乏这一关键驱动力可能是其他地区改革进程缓慢的决定性原因。釜山高层论坛的议程需要去官僚化，将重点放在采取政治选择上，吸引经验丰富的年轻领导人参与，包括那些来自目前并不属于《宣言》联盟的国家和援助机构的领导人。在持续开展改革的背景下，拓展新的途径使各论坛间维持更高的政治参与度是很有必要的。

　　建议2:将重点放在透明度、相互问责及共享风险管理上

　　下一阶段要加强援助效力改革的工作，应该在《巴黎宣言》运动的成果基础之上，同时吸取其中的教训，集中精力进行最紧要的变革，避免高举“盛大宣言”的全球性旗帜之类的行为：

　　深化对国家所有权原则的遵守，增强援助支持的一致性和协调性，增强在跟踪和取得发展成果方面的透明度和相互问责制；

　　在现有原则框架内增加“共享风险管理”相关内容；

　　重点放在援助一线上国家主导的、协调的实际行动。

　　作为援助效力和相互问责方面不可缺少的基础，透明度反复出现在本评估中。增加共享风险管理这一指导原则，意味着公开承认发展过程和合作伙伴关系中存在的许多不确定因素和风险。它同时也是双方的共同承诺，即本着成熟的合作伙伴关系精神，共同面对和管理风险与分歧，应该注重管理发展结果的长远目标，这是一整套的支撑配套技术，不是一条抽象的原则。

　　建议3：集中并加强在各国改善援助力的努力

　　在未来努力改善援助效力方面，需要明确定位领导力，并需要获得各受援国国家层面的支持，需要更强大的国家主导机制和广泛应用领导力促进独立。在国际层面，需要减少上层建筑在援助效力的标准设定、分析、报告和监测等方面的繁重任务，加强它的直接可用性。

　　评估发现，《宣言》的主要援助改革原则和承诺适用于所有形式的国际援助，但是权重、优先权和时限需要调整，以适应不同的改革和更广范围的环境差异。现在需要返回到发展合作和援助改革所建立基础上面，并再次将重点放在国家层面。自2005年以来，大部分改革采用从上至下的形式，现在需要更进一步的改革。随着国家层面的重点转移到合作伙伴关系上，在国际层面，应该缩减那些细致并且要求高的工作程序，将精力集中到少数重点任务上。

　　这种国家层面的重视将对援助改革进行明确定位，使其在现实环境中得落实，还将最大限度地增强所有权、透明度和相互问责。所有重要的利益相关方都出席一年一度的国家级论坛，因此，应该加强论坛作为持续运行的核心系统的作用，加强履行信息共享、相互评价、拓宽参与和磋商范围、对优先任务和目标做出承诺、促进协调一致等职能。

　　这些职能需要以各国追踪和管理援助合作关系的强大机制为支撑。关于改革的关键量化目标，执行时限，应该在国家层面选择、设置和达成协议。受援国与所有援助力之间的长期援助协议谈判应从这些方面努力，并最终在急需的援助协调性和可预测性方面做出贡献。

　　为协助解决相互问责的缺失，以及在具体操作方面遭遇的现实挑战，所有国家都应该邀请中立的调解人/报告人来监督和引导程序走向。中立的个人或小型评委会可以犮挥重要作用，通过与国家参与者和捐赠团体一起工作、制定单独实践标准以及每年向论坛和国际报告系统提供他们的独立意见，可以协助增强相互问责。

　　建议4：努力扩大所有形式的发展合作的援助改革成果

　　为取得更有效的援助和重大的改进成就，需要进一步扩大这种国际运动联盟，以吸收其他形式的援助、其他执行者及其各自的方法和创新。这包括在脆弱的和人道主义局势下的合作，争取气候变化资金支持等新形式的支持，例如目前已经在《巴黎宣言》框架之外的开发者的优惠发展合作，以及部分民间团体、区域、南南和三边合作。

　　并非所有新的或正在成长的发展合作形式都含有援助成分，并且行之有效的形式不应该过度被夸大或淡化以设法超越援助本身。但是，《宣言》包含的56个承诺虽然根据需要进行了适当的凝练和修改，几乎包含了所有形式有效的、有用的基本规范，这些规范含有优惠或拨款的国际发展支援。

　　建议5:在下一阶段改革中进一步加强和改进国际合作关系

　　今后，非常有必要通过在受援国和援助方之间建立以深入《巴黎宣言》改革动为目的的共同合作机制，进一步推进在国际层面上取得重大进展。为取得持续改进，必须有足够的国际行动和责任要求。

　　任何以提升未来援助效力为目的的新的国际行动，一定要能够保证国际、国内层面上所有财务和活动的透明度。随着在国家层面关注合作伙伴关系的建立，国际层面最重要的需求应该是实现更普遍的目标，以及对提供跨国援助者的活动范围进行更严格的要求。

　　对受援国政策制定者的建议：

　　建议6:在本国内为进一步的援救改革承担全部领导职能和责任

　　受援国领导需要承担全部职能和责任，进一步改善国内的援助效力。这应建立在高层政治参与和更强大的国内机制的基础上，此机制通过引人独立调解人/报告人协助监控实施过程和加强相互问责，达到吸引和协调援助方的目的。

　　如果在国家层面上关注援助改革，与国家自身的需求和经济能力最相关的改革就可以得到重视，因此更有可能带来更有效的援助，获得更好援助。所有的利益相关者，包括立法机关、民间团体、私营部门，都可以更多地参与进来。证据表明，大部分签署宣言的援助者和援助机构都会团结在国家的明确领导之下，尽管这些国家的相关体制实际上缺乏必要的权威性、专业性和可持续性。一个植根于国家援救效力的系统，需要为更高标准的承诺负责，并将相互问责作为任务来抓。由于一个受援国对应着多个援助国、援助机构，在处理难题上会形成不对称的、错综复杂的关系，所以常常需要一个中立的第三方在关键节点协助梳理关系，推动进程。这种措施在过去收到了良好的效果。这是建议所有国家选择独立的调解人/报告人来监控和促进援助管理和改革进程的基本依据。

　　建议7:为提高经济能力制定策略及优先权

　　为贯彻最基本的公共政策与措施，大多数受援国需要为进一步增强经济能力制定可行的策略，这将引导援助国给予这方面的支持，并使这项策略处于更加明显的优先地位。

　　评估发现，阻碍完成援助改革以及影响实施这些改革所支持的最普遍原因，便是经济能力受限。数十年来，“经济能力发展”一直被认为是一个迫切需要解决的问题，但是进展却十分缓慢。从根本上来说，它是一个复杂的、长期的、系统的过程，而不是一个“权宜之计”或者官方设定的解决方案。在评估中能够见到有希望的措施，却没有典型的解决方法。除了各国正在采取的努力之外，评估还发现他们普遍需要开始为加强自身经济能力的援助支持提供优先权。这也是巩固援助国所许诺的更强更密切合作的先决条件。

　　建议8:强调政治优先事项，加强具体行动来对抗贫穷、排外和腐败

　　为进一步减少贫穷、排外和腐败给发展带来的挑战，许多受援国政府需要更高级的政治优先事项，采取更集中的行动。在近期针对特困人群，尤其是对女性的援助进行评估后，结果证实即使是最好的援助和援助改革也只能起到鼓励、加强作用，而不能替代国家强大且有效的投入和行动。

　　同时，腐败如毒瘤无处不在，并且在大部分国家成为公共觉悟和愤怒瞄准的焦点。尽管人们制定了各种计划和措施，腐败仍能使有效援助的最美好意愿和目标化为乌有，限制发展更好的合作伙伴关系。这些目标对于国家本身来说是重中之重，但它们同时也是坚定的国际义务和《阿克拉议程》中的再次承诺的主题。同时，这些目标是援助和合作关系、民族间的互信和支持的基础。

　　结合所需政策和具体行动，若能加倍努力实现公开透明，开展更多针对援助管理的多国对话，并对共同责任和风险管理采取更开放的态度，那么就可更好地处理上述问题。

　　对援助国政策制定者的建议：

　　建议9：将援助和改革中全球利益与更好地履行承诺结合起来

　　大多数援助国和援助机构需要从最高政治层级正视和缩小它们在援助项目和历史合约方面的高额投入与缓慢、摇摆的改革进展之间的差距。

　　《巴黎宣言》合约朝着解决援助方面长期存在的问题迈出了重要的一步，并帮助的穷人过上更好的生活注入了新动力。因为承诺追求“千年发展国际”的新合作精神，它引起了全球的关注，并在南北关系的改善上被寄予厚望，正如评估发现的，大多数受援国可以确定已经开始变革，虽然步伐缓慢，因为他们在援助改革的讨价还价中处境越来越难。此外，一些援助国（全都在政治、制度和管理方面存在的局限）的援助实践证明，只要制定足够的政治优先权并获得公众理解和支持，障碍是能够克服的。

　　因为涉及巨大的地缘政治利益和已经作出的共同政治承诺，所有援助国政府需要设法克服减缓其援助改革的内部制度或行政障碍。事实表明，只要有政治决心，甚至如政府预算标准、审计或人员要求等约束，都可以调整以对发展合作中高效工作的不同要求。《宣言》的合约从一开始就以援助国在受援国的引导下采取协调一致的行动进行支援为前提。缺少这一前提，共识将会瓦解，良好的发展势头将会消失，一个历史机遇将会溜走。

　　建议10:诚实面对和管理风险，敢于承认失败

　　援助国政府应当坦诚地承认发展和发展援助本身是存在不确定性和风险，并且应本着成熟的伙伴关系精神来制定措施，与受援国共同管理风险。

　　在许多援助国，《巴黎宣言》签署后的这段时期，也正是对公共支出的问责高度关注的时期，因此发展成为高度风险规避的趋势。这一趋势阻碍了《宣言》曾经呼吁的典型实践的履行，并使许多变革受挫。但是，试图完全避免发展合作中的风险，其实是冒着完全不参与发展合作的风险。总会有方法来促进群众对于发展和援助工作中的不确定和风险的真正理解，也会有方法来应对这神不确定性和风险，并从中积累经验教训。这些方法包含削减边缘行动和工具的有效利用，例如估算。这种估算可以进一步找出证据来支持其他专业评估的结论：与由援助国严格管控的传统项目相比，新的发展合作举措并没有更多的风险，而且在这个新模型中，在提高开发效益的同时，也有更健全的风险管理方法。

　　建议11:对“免费搭车”现象加强趋同心理压力，以使各援助国付出的努力更均衡

　　援助国和援助机构需要将趋同心理压力这一工具提高到政治高度，人们期待它们成为《宣言》中更好的集体表现的驱动者（即少数改革者），因为意识到援助国/援助机构不可能仅仅靠自己撑起合约的援助一方。

　　评估结果表明，可以期望更多的受援国带头确定其政治优先项，增进不同援助者活动的协调一致性，获得、发布援助信息，以及在加强国家层面上互相问责。有些援助国和援助机构显然已按照这个模式工作，并且协助推广这一模式。其他的受援国目前并无太大意愿或能力这么做，这导致了整体表现的高度不均衡以及整体上的集体努力无法达成《宣言》的一致愿景。同时，也存在受援国和援助国之间开发出一系列协调统一的援助举措的鲜明事例，而且这样的情况会越来越多。高层论坛是援助效力方面互相问责的高级平台和机会。援助国和援助机构利用所有机会，包括高层论坛，来构建心理趋同压力是十分重要的，唯有如此，才能在下一个阶段的援助改革中确保各援助国更加均衡、一致的表现。

　　(六）结束语

　　这份评估虽然具有广泛的参考价值，但是仍有一定选择性。它不能断言可以对评估《巴黎宣言》的影响提供定论，也不能为援助效力指明前进之路。但评估发现《宣言》中全部56条承诺几乎一直都与发展合作的进步高度相关: 这份诞生于2005年的简要的承诺清单，深植于经验之中，有时甚至会因人们对广泛的原则、具体的指标、新兴的趋势的关注而淡出了公众视野。但这些获得了空前支持的原始承诺并未全部实现，也未曾过时，它们将为釜山高层论坛以及今后更久远的相关活动设立标准。

穷国或穷人？发展援助和全球贫困的新格局

Ravi Kanbur Andy Sumner

　　摘要：二十年前，世界上93%的穷人生活在世界银行界定的低收入国家（LICS)。如今，世界上72%的穷人则生活在中等收入国家（MICs)。这一令人瞩目的转变是由很多人口大国的高速经济增长导致。按照目前的趋势，在未来几年，中等收入国家的穷人很可能在全球贫困人口中占相当大的比例，这就是-全球贫困的新格局”，即全球贫困人口的主体将会生活在稳定的、非贫困国家。而在当前的发展援助中，国民人均收入是决定援助资金数量和构成的关键因素。这种“全球贫困的新格局”对现存的发展援助模式提出了众多质疑。非贫困国家的穷人而言，全球道义责任的本质究竟是什么？援助应该在穷国的穷人和非穷国的穷人之间有针对性的公平分配，还是应该对穷国的穷人予以特别关照？如果真的要进行公平分配，从事减贫工作的国际机构应该如何确定他们在中等收人国家的投人数量？本文旨在通过解决这些问题以引发对全球贫困的新格局的更深人思考。

一、导言

　　一国的贫困发生率，指的是生活在绝对贫困线以下人口的比例，取决于人均收入和人均收入线附近的不平等情况。对于已存在的不平等情况，平均收入越高则贫困率越低。而如果存在不平等，哪怕人均收入高于贫困线，贫困也依然会存在。除了贫困发生率以外，贫困人口的数量还取决于该国人口的总数。

　　在国际贫困测算中，当前使用的标准贫困线是世界银行提出的1.25美元/ 天（基于2005年购买力平价）的标准。在某些测算中，更高的2.50美元/天 (基于2005年购买力平价）的标准也被采用过（Chen、Ravallion, 2008)。在目前被广泛接受的根据国家发展程度对国家进行分类系统中，中等收入国家 (MIC)是指人均收入高于特定临界值的国家，尽管实际操作中对应用于国家分类人均收入的测算过程非常复杂和精细，但基于2008年的汇率来看，该临界值大致相当于2.70美元/天。这个临界值比国际上经常采用的两条贫困线更高。即使是考虑到汇率和购买力平价转换之间的误差，中等收入国家的人均收入也普遍高于国际标准的绝对贫困线。但是，如果存在内部不平等的现象，贫困就仍将在这些国家持续下去。而这些国家的人口越多，其对全球贫困的“贡献”也将越大。

　　在过去二十年中，许多人口大国的飞速发展已经改变了全球的贫困格局。一方面，中国和印度等国家的经济腾飞为全球贫困发生率的急剧减少做出了巨大贡献，使得联合国千年发展目标（MDG)，即全球2015年的贫困发生率同1990年相比减半的目标，在目前看来基本能够实现。世界上那些人口快速增长的大国中贫困人口的减少幅度超过了其他国家中贫困人口的增加幅度，尤其是非洲的低收入国家（LICs)的贫困人口增加幅度。在过去的二十年中，这一变化已经导致了新的全球贫困格局，即越来越多的穷人生活在中等收入国家。实际上，如果参照1.25美元/天的标准来测定，据估计，全球72%的穷人生活在人均收人水平超过2.50美元/天贫困线的国家里 (Sumner, 2010) 。

　　本文认为“全球贫困的新格局”，即世界贫困人口的主体生活在中等收入国家，对现存的发展援助模式提出了众多质疑。现存发展援助模式的援助资金的种类和组成由国民人均收入和此基础上的国家分类来决定。对非贫困国家的穷人而言，全球道义责任究竟是什么？援助应该在穷国的穷人和非穷国的穷人间公平分配，还是应该对穷国的穷人予以特别关照？如果真的需要公平分配，从事减贫工作的国际机构应该如何确定他们在中等收人国家的投人数量？

　　本文旨在通过解决这些问题以引发对全球贫困的新格局的深入思考。第二部分回顾了早期关于全球贫困组成结构的研究结果，并提出了这些模式很可能会在未来十年得以持续。第三部分是对当前发展援助存在的问题进行了讨论，第四部分则讨论了未来的研究和政策领域应该关注的方向。二、穷人生活在何处？一个老生常谈的问题

　　2010年夏，有数据显示全球贫困状况已经得到改善，因为世界上大部分的穷人（按照1.25美元/天贫困线测算的穷人）已经不再居住在贫穷国家（官方汇率测算的人均收入低于界定低收入国家的官方临界值的国家)。很多已经迈入中等收入水平的大国中仍然生活着相当大一部分穷人。本文认为，存在一个新的以亿计数的底线（9.6亿穷人或者全球贫困人数的72%)，他们不居住在贫穷国家而是在中等收入的国家（并且其中的大多数生活在稳定的、非脆弱的中等收入国家)。只有大约四分之一的世界贫困人口（大约3. 7亿人口）居住在剩余的40个低收入国家，而这些国家大部分位于撒哈拉以南的非洲。这是一个令人瞩目的改变，20年以前世界上93%的贫穷人口还居于低收入国家（表1)。

表1 每天收入1.25美元的穷人住在哪里？

单位：%

　　资料来源：Sumner (2010) processed from World Development Indicators； FCAS definition = 43 countries of combined 3 lists as per OECD (2010)。

　　穷人当然没有迁移。真正发生翻天覆地变化的是那些曾经居住了世界上大量贫困人口的国家，这些国家由穷变富，人均收入提高，使得他们是贫穷还是冨裕需要重新定义。随着这些国家的发展，依据世界银行的分类标准它们已从低收入国家水平跨入中等收入国家水平，导致了这个“新的以亿计数的底线new bottom billion)”。自2000年起，27个国家以及7.07亿贫困人口进入中等收入国家水平，虽然有如此大进步，这些国家的贫穷人口的绝对数量并没有明显下降。

　　这种情况值得进一步探索，以弄清其中有多少是得益于“中印发展模式”的贡献，又有多少可能是得益于“脆弱国家”与“稳定国家”的区别。表1呈现的是经济发展（低收入和中等收入）和政治发展（脆弱国家和稳定国家）结合的数据。因此可以看到稳定的中等收入国家仍然拥有世界61%的贫困人口。然而，这个结果大都是因为亚洲所起的作用。表2显示在非洲，2/3的贫穷人口居住于“政治脆弱”的国家。

表2 2007—2008年全球和区域的穷人分布，以人均收入1. 25美元/天为标准单位单位：%

　　资料来源：Processed from World Development Indicators.

　　1990年中国和印度的贫困人口共占世界总贫困人口的68%，到2007— 2008年这一数字下降至50% (世界总贫困人数大约6.63亿）。然而，实际上并不只是中国和印度这两个国家跨人中等收入国家水平。如果把中国和印度排除，中等收入国家穷人所占的世界贫困人口数的比例仍翻了3倍——这是因为包括了一系列其他国家，例如尼日利亚、巴基斯坦、印度尼西亚，还有一些出乎意料的中等收入国家，例如苏丹、安哥拉和喀麦隆。可以看出5个中等收入国家有较为集中的贫困人口（大约8. 5亿）（见表3)，分别是巴基斯坦、印度、中国、尼日利亚和印度尼西亚（后文记作PICNICs)。

表3穷人住在哪儿？

　　贫困人口最多的十个国家 2008年低收入/中等收入 (根据2008年数据）贫困人口数（百万，每天人均收入 1.25 美元，2007—2008)

　　资料来源：Processed from World Development Indicators.

　　如何将收入贫困模式与非收入贫困模式（被剥夺）进行比较呢？除了失学儿童这一项，不同的贫困测量及得出的全球贫困分布，其结果存在的差异几乎可以忽略不计。正如表4所显示，对于收入、营养和多维度贫困这些指标，低收入国家占了世界贫困总数的28%〜29%，中等收入国家占了 70%〜72%，撒哈拉以南的非洲国家占了24%〜28%，中国和印度占了 43%〜50%，脆弱且冲突影响的国家占了 23%〜30%。然而，教育方面的测量（即世界贫困人口中没有受过初等教育的儿童在全球的分布）在低收入国家和中等收入国家间的差距就更大了。此外，在千年发展计划峰会召开前最新公布的IMR数据中提示，新生儿亡率在低收入国家/中等收入国家也存在40/60的分歧。这可能意味着，低收入国家和中等收入国家在非收入贫困的某些方面也存在着不同的贫困表现模式（表4)。

表4 2007—2008年不同测量方法得出的世界穷人的全球分布单位:％

　　资料来源：Sumner (2010) ； Note： * = does not add up to 100% exactly due to rounding up compo-nents and education poverty in HICs； Least Developed Countries = group of 50 countries although Cape Verde graduated in 2006 and some of these LDCs are now MICs.

　　贫困人口集中在中等收入国家中的这种模式在未来会持续下去吗？答案还得视以下情况而定：各个国家的经济增长预测，汇率变化的假设，国际通货膨胀率的假设以及用阿特拉斯方法来划分低收入国家和中等收入国家的其他方面，每个国家内部的收入分布演变，每个国家购买力平价的重新演变（及其对于1.25美元/天贫穷线的影响）和各国的人口增长。Chandy和Gertz (2011)最近提供了一种到2015年进行贫困预测的较为深刻的、系统化的方法。其中的一些假设可能会夸大中等收入国家到2015年的减贫程度，比如对中等收入国家（或低收入国家）的静态不平等的关注。即使保留这些假设，预测出的 2015年世界贫困人口，其中有55%仍将分布于中等收入国家。因此，这种新的贫困格局分布显然还将伴随我们起码十年甚至更久。

三、新的全球贫困模式下的发展援助

　　国民人均收入对于发展援助中的分配环节至关重要，包括分配的程度和结。比如，它是国际开发协会制定的援助分配公式的重要组成部分，该公式中包含了需求和性能两个部分。关于该公式的性能部分现在已有诸多论述(Kanbur, 2005，Leo, 2010)。对于国际开发协会以及许多其他多边、双边援助者来说，低收入国的国家仍是发展援助的核心对象，他们认为低收入国家受援的需求更强烈。继续在中等收入国家开展活动的援助者还需要考虑这样一个问题，即如何使他们在低入国家的活动不同于在中等收入国家的活动 (Kanbur, 2010；独立评估小组，2007)。在中等收入国家和低收入国家之间采取差异化策略的理由何在？在世界上大多数穷人生活在中等收入国家这一新的现实背景下，这一策略将会受到什么样的影响？

　　在世界上大多数穷人生活在非贫困国家这样的全球贫困的新格局背景下，上述这些问题尤为重要。在这些国民人均收入高于国际贫困线的国家，贫困之所以存在纯粹是由于不平等的存在，那么为什么还要向它们提供援助？Kan-bur (2010)认为，在研究发展合作的文献中关于继续援助这些国家的活动有三种观点：“贫困地区论”、“溢出效应论”、“知识转移论”。此外，还有源自哲学文献的第四种论点，即认为这是基于剥削关系上的道义责任（Miller, 2010)。接下来我们就分别对这三种观点进行讨论。

　　(-)援助中等收入国家，最大程度地减少全球贫困

　　贫困地区论是基于这样一种道德直觉，即不管贫困是发生在贫困国还是在非贫穷国家，都应该对其进行援助。穷困问题根本不是穷人问题，贫困国家只是作为一个穷人可能居住的场所指标间接地起到作用。当然，在全球贫困模式下，这种指标也可能会带来问题。有人认为，由于非贫困国家有大量的穷人，我们应该对其继续援助；也有另一种观点与其针锋相对，即认为，在较高的人均水平下仍然存在大量贫困，这是否预示着援助这些国家的穷人也可能会产生无效的结果？这种无效，既有可能是因为这些国家的减贫目标存在缺点，也有可能是因为其瞄准贫困人口的能力不足。但实际上，人们也常认为中等收入国家更强的能力来实施有利于穷人的干预措施（独立评估小组），比如构建安全网的效果。如何理清这些不同的问题以制定一套发展援助的框架使得中等收入国家和低收入国家的诉求都能得到评估，这值得进一步的研究。

　　在探索这一问题时，我们先假设对于减贫的预算是固定的，这笔钱应该如何来花？这一问题的答案取决于具体的目标和决策者所面临的约束条件。具体而言，我们假设通过Pa类贫困指数来测算贫困（Foster等，1984)。众所周知，P0是贫困发生率，即贫困线以下的人口比例；P1测算的是贫富差距，即人均收入同贫困线差距的比例；P2是贫富差距的平方，赋予最贫困人群更大的权重，用来测量贫困的严重程度。

　　首先，假设国家不存在，则穷人能被毫不费力地直接瞄准。接着，分配政策取决于最小化的贫困测算。如果将P0作为目标，那么边际分配将会给最接近贫困线的人。如果将P1作为目标，那么无论将援助给哪个穷人则边际分配的影响是相同的。最后，将P2作为目标，获得边际分配的应该是最贫困的人群(Bourguignon、Fields, 1990)。

　　现在，我们将国家引入其中，分析就会变得复杂。首先，这提出了穷人是否能够被直接瞄准，或是否只能被间接瞄准（首先对国家确定援助的额度，再从国家到穷人）的问题。其次，它对全球性的资源分配究竟应该努力达到什么样的目标提出了质疑。一种观点认为，就像Pa类贫困指数所测算的那样，应该将最大限度地减少全球贫困作为目标，这种观点实际上否认了国家本身有任何的道德意义。现在有一整套全新的观点用于解决国家自身的道德显著性问题，以及对非贫困国家的穷人负有责任的本质问题。我们将依次从各个角度进行分析。

　　让我们将减少全球贫困作为目标，并再次假设民族国家和我们具有同样目标，给予他们的钱会有针对性的用在穷人身上。因此，如果全球的目标是减少P0，并且这也是每个国家的目标，那么边际分配应该给予拥有大多数最接近贫困线的穷人的国家。如果将目标换作P1，则在发展援助的边际分配上倾向于哪个国家都没有区别。在这种情况下，按贫困人口比例来进行分配的规则将同尽量减少全球贫困的目标达成一致。最后，如果全球性目标和国家目标都是 P2，那么每个国家都将其获得的援助分配给最贫困的人以使其受益。因此从全球的角度来看，援助的边际分配应该倾向于那些世界上最贫困的国家。

　　但如果出现下面的这种情形应该如何处理呢？即每个国家的援助分配政策都将其收到的援助平均分配给全国所有的人，无论穷人还是非穷人。出现这种情况有可能是该国不具备瞄准穷人的能力，也有可能是该国具有瞄准穷人的能力，但其目标不能够充分平均地瞄准穷人。考虑到这种情况，如果目标仍然是减贫，在全球进行分配的规则应该是什么样的？对这一问题的答案是（Kan-bur, 1987；Dasgupta和Kanbur，2005)：如果目标为Pa，那么有着很高的 P（a-1）的国家应被瞄准。举例来说，如果全球的目标是P2，那么在国际援助资金应该给予P1很高的国家；如果全球的目标是P1，那么在国际援助资金应该给予P0很高的国家。

　　鉴于上述框架，让我们来评估一下将中等收入国家排除出发展援助之外 (或至少大幅度减少对其的援助）可能会导致的错误结果。如果目标是最大程度地减少P2并且在各国可以完美的瞄准穷人，则当中等收入国家的穷人也是全球最贫困人口的一部分时，将中等收入国家排除在外将会影响减少全球贫困这一目标。如果目标是P0,则答案取决于中等收入国家低于贫困线的人口数是否比低收入国家低于贫困线的人口数多。如果完美瞄准不可能达到，国家内部的穷人和非穷人都平等受益于援助的话，则当P2 (P1)是全球性目标时，如果中等收入国家的P1(P0）比低收入国家更高，则将中等收入国家排除在援助之外会使全球性目标受到影响。

　　如果援助影响的中心模型很难瞄准穷人，将中等收人国家排除在发展援助之外最行得通，因为其指导标准为P1（如果目标为P2)或P0(如果目标为 Pl)。中等收入国家不太可能比低收入国家有更高的P0或P1，因为一般来说人均收入和贫困之间呈负相关关系。如果能有效瞄准穷人，则不将中等收人国家排除在发展援助之外最行得通，并且如果全球性目标是P0或P1，或者当目标是P2时，中等收入国家的最贫困人群和最低收入国家的最贫困人群同处一个可以比较的水平。当中等收入国家的瞄准更有效时，这种观点的说服力会更强。然而，显而易见，我们不能因为中等收入国家及其穷人情况好于低收入国家就将他们排除在发展援助之外。涉及到各个中等收入国家应得援助的数量和性质，该论点还需要更加详细并且具体到特定的国家层面。

　　(二）溢出效应、知识转移和剥削关系

　　各种对中等收入国家继续提供发展援助的观点越来越多地转向解决跨国、全球的溢出效应以及全球性公共产品等方面。因此，即使没有直接的原因来关注中等收入国家和他们的贫困问题，如果中等收入国家的的举动对低收入国家和人民有负面的溢出效应，这也间接导致了我们应该要关注中等收入国家的贫困问题，这种溢出效应的例子还有很多，包括全球变暖和环境的其他外部效应，金融危机及其溢出效应，传染病的传播，还有移民问题。这些负外部性的另一面是：要解决这些问题，就要在跨国公共产品甚至是全球公共产品上下工夫。显然，目前有这样一个争论，即发展援助是否应该先直接面向这些公共产品，然后再流向向某些国家，而这些国家正是潜在负外部性的解决方案的组成部分。

　　然而.就像Kanbur(2003年）所认为的那样，不管发展援助是否必要，在评估中对于国际公共物品问题的详细规范及明确其本质非常重要。很多论据都与中等收入国家贫困没有什么特别的关系，例如金融危机。其他方面，比如在中等收入国家由于贫困而导致的乱砍滥伐问题，以及由此产生的对周边低收入国家的溢出效应，又的确是由于这些中等收人国家的贫困人口数量造成的。因此，从全球贫困的新格局，到通过国际公共产品向中等收入国家继续提供发展援助，如何制定其中的标准还需要国家层面的具体论证。对中等收入国家进行知识转移经常得到国际机构（如世界银行）的赞同。这方面的援助也很受重视，也是世界银行对中等收入国家援助项目评估的重要内容（独立评估小组，2007)。有关知识转移的基本观点是，通过在中等收人国家开展活动，国际机构可以获得向低收入国家提供发展援助的有用知识。在中等入国家持续开展减贫活动的具体案例中获得的知识，比如关于安全网的运作，将有助于解决低收入国家的贫困问题。

　　但我们还有两个问题需要解决。首先，知识转移是否就是在条件类似但背景不同的情况下使用信息？例如，如果社会安全网在中等收入国家能成功得益于他们更强的执行能力，那么是否在缺乏这种能力的低收入国家就不起作用？还是与此相关的知识能够帮助低收入国家也能培养这种能力？其次，是某个机构还是整个国际社会来促进这种国家间的知识转移？这些问题的答案需要视国家、机构的个别情况而定。只有解决这些问题以后，在全球贫困的新格局的背景下，我们才具备基本的将一般性知识运用到中等收入国家继续发展合作的前提。

　　迄今为止，所有的讨论都建立在将资源转移给穷人的道德义务基础上，只因为他们是穷人。民族国家的干预作用，以及贫困在一国内部的分布实际上对全球的减贫起着限制或辅助的作用。通过强调道德义务的话语，民族国家能够起到另外一种作用。经过Miller (2010)的丰富和扩展，这个观点变得越来越有意思，并且功能强大。Miller的观点起源于Singer (1972)的“牺牲原则”，该原则呼吁富人去帮助任何地方的穷人，“如果阻止坏事的发生在我们能力范围之内，并且在道义上不需要做出重要牺牲，那么我们就应该义不容辞地去做。”

　　Miller构建了一种详细、复杂的观点来反对Singer的假设，因为他认为其要求太苛刻而且不具备道德强制力。他做了如下总结：“对贫困的敏感度的道德要求……其实是有限的……，这可能对发展中国家人民的跨国责任产生巨大的影响”（Miller，p. 2010，第29页）。与此相对，他建立了基于不同情况下的发展援助的观点：“庞大的、未满足的全球责任并不是善意对贫困的义务。首先，它是避免利用发展中国家人民的义务…在一些重要的全球性互动中往往存在大量滥用权力的现象。这些互动包括跨国制造，世界贸易和金融的制度性框架设定，全球温室效应和为减少温室效应所做出的努力，发展政策的形成。以及在维护对发展中国家的势力范围时使用暴力……”

　　Miller的观点虽然与全球贫困的新格局有些分歧，但仍然支持向中等收入国家的穷人继续提供发展援助，因为这些穷人居住的国家正在遭受跨国权力被滥用的危机。这个观点既不针对中等收入国家，也不针对低收入国家，而是针对某个国家与发达国家之间被剥削和被压搾的关系本质，国家的特性再次凸显出来。

四、结论

　　全球贫困的新格局让我们坚定地相信，应该对中等收入国家提供发展援助。还需要仔细考查正在急剧减少或者完全停止向中等收入国家提供发展援助的政策趋势，因为当前世界上的大部分穷人仍生活在这些国家。我们之前的讨论显示，没有任何理由将中等收入国家从发展援助中一概排除。更确切地说. 援助政策还需要考虑到各个国家的特殊情况，考虑到每个中等收入国家其贫困现象的本质，从而制定出发展援助的具体体制和实施方案。但目前，仍然有必要进行更多研究，尤其需要以下信息：①中等收入国家彼此之间，中等收入国家和低收入国家之间的贫困模式有何不同；②中等收入国家的贫困如何导致对其他国家的负的外部性，特别是对低收入国家和生活在那些国家的穷人；③如何将解决某些中等收入国家贫困问题中获得的知识用于对其他中等收入国家和低收入国家的减贫干预；④中等收人国家和发达国家的经济关系中具体的权历失衡问题等。

第二部分

前沿问题

中国老年人主观福利及贫困状态研究

王小林尚晓援徐丽萍

　　摘要：本文从两个方面探讨了老年人口的福利和贫困问题：第一，主观福利；第二，从主观福利的角度，观察老年贫困问题。本文的主要创新点在于，贫困的概念不仅仅指收入或消费的客观福利指标方面，而且表现为个人感受的主观福利指标方面。本文测算表明，从收入贫困的角度看，2006年中国农村老年人收入贫困发生率为9.7%。但是，从主观福利贫困的角度观察，贫困发生率要高得多。农村16.2%的老年人，城市11.5%的老年人，对生活满意度评价为差或很差。按照本文的定义，属于主观福利贫困。其中农村、女性，高龄老年人群中，贫困发生率最高。本文建议，中国新阶段减贫战略既要关注绝对贫困，也要关注相对贫困，还要关注多维度贫困和主观福利贫困。为了在2020年实现基本消除绝对贫困现象的战略目标，需要建立多维度瞄准贫困，统筹减贫的战略体系；完善减贫、养老保障、老年照料政策体系。

　　关键词：主观福利；贫困；老年人；中国

一、引言

　　联合国千年发展目标将减少贫困作为衡量各国发展的首要目标。减贫既是各国设计国内减贫政策和社会救助政策要考虑的主要目标，也是对政策绩效进行评估的主要指标。然而，世界上评估贫困的主要指标是基于收入的。基于收入的评估指标，必然导致减贫政策主要针对提高人们的购买力以降低收入贫困发生率。

　　从减贫与发展的视角来看，中国老年人口的贫困和发展，或者说福利状

　　况越来越成为中国政府必须面对的重大社会问题。这是基于对中国经济社会发展的以下基本判断：首先，中国已经步人老龄化社会。进入老龄化社会，无论在劳动力结构上，还是在消费结构上，都给中国经济社会带来显著的变化。随着老龄人口的增加，老年人的福利和贫困状况对全社会福利状况和减贫的影响越来越大。其次，中国的减贫事业已经进人瞄准相对贫困为主的发展阶段。经过30多年的改革开放和政府主导的开发式扶贫战略的实施，中国绝对贫困人口大幅度减少。按照中国的官方贫困标准，中国的贫困人口从1978年的2.5亿减少到了 2008年底的4 007万①。随着国民收入的迅速增长，城乡发展差距不断扩大，贫富两极分化越来越突出。2008年全国城乡居民收入比扩大到3. 3：1，城乡居民收入差距首次超过1万元。如果加上公共服务获得上的差距，则城乡差距更大。根据世界银行《世界发展报告2006》提供的127个国家情况，基尼系数低于中国的国家只有94个。此外，尽管中国绝对贫困人口已经大幅度减少，但人们对于自己主观福利的自我评价（幸福感或者对于生活的满意度）和相对剥夺感却越来越突出。若一个社会的相对贫困不能有效降低，或者说，若一个社会的主观福利不能显著提升，即使从收人角度衡量的绝对贫困大规模的消除，依然不能带来社会整体福利水平的提高，也不利于和谐社会的形成和可持续的发展。第三，老年贫困人口是中国社会发展中的一个特殊贫困群体，或者说是弱势群体。老年人在经济和社会活动方面，都具有一定的脆弱性。

　　因此，研究中国城乡老年人口的主观福利贫困及其影响因素，对即将建立的中国城乡老年人社会福利政策和中国政府正在实施的开发式与保障式“两轮驱动”的减贫战略具有重大政策含义。此外，将主观福利贫困纳入减贫监测指标中，将更有利于构建和谐社会。本文首先构建一个主观福利贫困及其测量方法的概念框架，其次，对中国老年人的主观福利状态进行描述统计分析；再次，利用ordered logit模型对老年人主观福利贫困的影响因素进行解释；最后，得出相应的结论及政策建议。

二、文献回顾及概念框架

　　(―)贫困的多维性

　　尽管消除贫困和提高人类的福利水平一直是各国发展政策追求的首要目标，但是对于这两个重要概念一直没有一个标准的定义。人们对于福利的关注，最初是基于收入方面的，是单维度客观目标的。对于贫困的关注也是基于购物意义或消费的。最近几十年，人们对于福利的关注开始转向多个维度。Sumner（2006）总结，对福利的关注已经从原来的单一收入维度拓展到了包括社会、环境及人权方面①。现在更加广泛地接受了福利的多个维度（multidimensional）概念，包括人类生活的各个方面②。与福利相对应的，人类对于贫困的关注，也开始由传统的基于收入的维度拓展到了多个维度③。人的贫困不仅仅是收入的贫困，也包括饮用水、道路、卫生设施等其他客观指标的贫困和对福利的主观感受的贫困④。

在多维度贫困研究基础上，关于福利和贫困逐渐由客观福利和绝对贫困标准向主管福利和相对剥夺转变。从主观福利的视角研究贫困在中国是一个新的研究领域，本文试图对这个问题进行探索。

　　（二）贫困的主观性

　　衡量发展的福利包括两个方面，一方面是每个个体在社会上所实现的客福利，例如人均纯收入；另一方面是每个个体对于其生活状况的主观评价。当全球存在着大量的绝对贫困人口的时候，无论是政府还是研究者将更多的花在客观福利改进上。随着全球绝对贫困发生率的下降，以及收入分配的扩大，主观福利的评价和研究越来越引起重视。一些国家的政策制定者，如澳大利亚、法国、德国、意大利、新西兰和英国正在尝试测量生活满意度作为福利的组成部分,以此为依据制定相应的社会政策。

　　主观福利理论认为，个人自我评价的福利水平，更容易反映个人的福利状况，而客观福利指标如经济福利通常是由专家或政策制定者选出来的指标，带有随意性，而且客观福利指标对每个人的标准都是一样的。

　　主观福利指个人自我判断的福利，通常是对生活满意度和幸福感的判断。心理学对生活满意度和快乐有详细的区分，但经济学家常常把两个概念互换（Samman，2007)。

　　对生活满意度或幸福感的判断取决于经济因素和非经济因素。根据不同的影响因素，产生了主观福利的四个理论，绝对理论、相对理论、适应理论和期望理论（表1)。其中，绝对理论和相对理论主要从收入角度判断生活满意度或幸福感。适应理论和期望理论主要从非经济角度判断。

表1主观福利理论

　　资料来源：Easterlin, R. A. (1974), Does economic growth improve the human lot? Some empirical evidence. In P. A. David and W. R. Melvin (eds), Nations and households in economic growth, Palo Al-to, CA： Stanford University Press, pp. 98 - 125； Veenhoven, R. (1988), The Utility of Happiness? Social Indicators Research, 20： 334 - 54； Veenhoven, R. (1991), Is Happiness Relative? Social Indica-tors Research, 24： 1-34； Brickman, P.，Coates, D.，Janoff-Bulman, R. (1978)，Lottery winners and accident victims： Is happiness relative? Journal of Personality and Social Psychology, 36： 917 - 27； Michalos, A . C. (1985)，Multiple discrepancies theory (MDT), Social Indicators Research, 16，4： 347-413.

　　绝对理论。幸福感或生活满意度随着绝对收人的增加而增加，但二者并不是成比例的增加，幸福感增加的比例是递减的①。而且，不同国家收入的重要性是不同的②。

　　大量的文献证明，生活满意度和家庭收入有相关性，但增加收入对个人的生活满意度只有短期的影响，从许多国家的长期调查来看，尽管人均收入有很大的提高，但生活满意度或幸福感没有太大的变化例如③。例如，从时间序列来看，在美国和日本，真实人均收入在随着时间而增加，但快乐的分值却不变④。

　　相对理论。幸福感或满意度依赖于相对收入，人们会与其他人的收入或自己的收入和消费状况进行比较，当自己的状况比参照者差，就会降低幸福感或满意度④。

　　适应理论。个人应对积极和消极事件的情感能力，也是影响幸福感和满意度的重要因素。个人的适应能力强，即使收人较低，也更容易快乐⑤。

　　期望理论。个人的幸福感或满意度取决于他总的期望。无论收入水平如何，如果认为自己的期望得到了满足就会感觉幸福，否则会感到不幸福⑥。

　　本文认为，由于中国处于经济和社会急剧变革的时期，生活水平在较短的时间框架内提高很快，同时，影响社会结构和社会态度变化的背景因素也在变化，单独使用一种理论框架难以解释中国面临的复杂现象。因此，本文提出了“主观福利贫困”的分析概念。其中，主观福利是指个人对生活满意度的判断，通过回答个人生活满意度问题来表示。世界银行将贫困定义为福利的剥夺。而福利既包括主观方面，也包括客观方面。传统的收人或者消费贫困是基于对福的客观判断。本文所研究的主观福利贫困是指个人对于福利被剥夺的一种主观感受或者评价。本文对于老年人主观福利状态的评价分为好或很好、一般、很差三个等级。主观福利贫困线定义为“差或很差”。并应用绝对收入理论提出前提假设，应用适应性理论确定生活满意度的影响因素。

　　(三）概念框架

　　在上述文献综述的基础上，我们做出以下几个基本假设：

　　（1）老年人的主观福利随着收入的增加而相应增加，但不一定成比例增加(绝对理论）；

　　（2）在中国，与城镇老年人相比，农村老年人的主观福利评价较低（绝对理论；

　　（3）非收入因素，如和亲人同居、心理期望值的变化、个人的生活态度和适应能力等等，对老年人的主观福利状况有重要影响。例如，有配偶的老年人的主观福利高于独居的老年人，老年人的生活态度越积极，适应能力越好，主观福利水平越高；

　　本文研究的问题，正是试图利用中国的家庭调查数据，验证上述假说对于中国城乡老年人的主观福利贫困是否有效。此外，还希望检验健康保障这一社会政策对老年人主观福利有何影响。

三、模型和数据

　　(-)模型

　　基于上述基本假设，本文构建以下计量模型：

　　W = (1)

　　式中，W代表老年人主观福利，即因变量。老年人主观福利的解释变量分为五类：人均收入，人口学特征变量，社会变量、个人态度变量和社会政策变量。I代表人均年收入；D代表影响福利的人口学变量（demography),如性别，年龄，婚姻等等；S代表社会变量（social capital),如社会网络和合作社或协会成员等等；A代表个人态度变量（attitudinal),如反映个人生活态度的变量；P代表社会政策（social policy),如是否参加医疗保险；为待估参数，为残差项。

　　(二）数据和变量

　　本文所采用的数据来自2006年中国健康与营养调查，样本总数包括2344名老年人，分布在中国东北、东部、中部、西部四个地区的9个省，本文的老年人是指60周岁及以上的公民。①本文以人为分析单位。

　　本文选用生活满意度量表来评估老年人的主观福利，福利状态的自我评价分差、中、好三个等级，分别用1、2和3代表。人口学特征变量包括年龄、性别、城乡、婚姻和教育。年龄分为三组：1代表60〜69周岁，2代表70〜79周岁以上，3代表80周岁以上；性别，0代表女性，1代表男性；城乡，1代表城镇，0代表农村；婚姻状况，0代表独身，1代表有配

偶；健康状况，0代表差，1代表一般，2代表好或非常好；受教育程度，1代表小学，2代表初中，3代表高中及中专，4代表大专及以上。社会学变量用是否参加社会活动来表示，0表示不参加，1表示不喜欢或很不喜欢，2表示一般，3表示喜欢或很喜欢。个人态度变量用0表示不快乐，用1表示一般，2表示快乐或很快乐。社会政策变量用医疗保险来表示，0表示未参加，1表示参加（表2)。

表2 变量定义

　　（三）中国城乡老年人基本状況

　　表3是应用本文的样本数据对中国城乡老年人的收入贫困和主观福利贫困状况所作的描述统计。城市和农村老年人收入贫困发生率分别为8. 23%和9.73%农村高于城市。据《2008年中国农村贫困监测报告》统计，2006年和2007年农村的贫困发生率分别为2.3%和1.6%, 2007年末65岁及以上农村老年人贫困发生率为2.2%，中低收入老年人比例为3.9%①。二者存在差别主要是由于贫困的标准和计算方法不同，也由于二者对老年人的定义不同。但不管采用哪种衡量标准，都表明老年人的贫困发生率均高于其他成年人的贫困发生率。从年龄看，城市70～79岁老年人收入贫困发生率最高.农村老年人年龄越大贫困发生率越高。从性别看，女性老年人的贫困发生率高于男性老年人。

表3城乡老年人的收入贫困和主覌福利贫困

单位%

　　注：城市的贫困标准采用世界银行为2007年制定的城市贫困线1251元，再根据2007年通货膨胀率4.8%缩减，得到2006年城市的贫困线为1194元。农村贫困标准采用中国政府公布的2006年官方贫困线693元。

　　老年人的主观福利贫困也表现出了城乡、年龄和性别差异。主观福利状态为“差或很差”时，为主观福利贫困。从主观福利评价“差或很差”来看，农村老年人主观福利贫困的比例高于城市老年人，女性老年人主观福利贫困的比例高于男性老年人，年龄越高老年人主观福利贫困的比例越高。

　　表4是应用本文的样本数据对中国城乡老年人的健康、教育、社会活动和社会政策等状况所作的描述统计。城乡老年人基本情况存在较明显的差别，城市老年人评价健康状况“好或非常好”的比例高于农村，城市老年人的教育程度高于农村老年人，城市老年人喜欢参加社会活动的比例以及感觉快乐的比例高于农村老年人。

表4城乡老年人的基本情况

四、模型估计及检验

　　由于主观福利与收入之间的非线性关系，我们采用逻辑模型对（1)进行回归。由于变量W是3个分类的序数变量，因此，采用有序的逻辑回归（Or-dered logit)对模型进行估计。

(2)

　　采用最大似然序数逻辑估计，表5显示了模型的最优估计结果。模型的有效观察值为2 200个。卡方值为736. 52，Prob > chi2 = 0. 000 0,模型整体显著。模型中性别（男）、城乡（城镇）、婚姻（有配偶）、教育程度（初中）等变量的渐近z检验表明，这些单个变量不显著。但在Ordered logit回归中，渐近的z检验并不精确，需要经过更为精确的Likelihood_ratio检验。经过偶然比检验，模型中去掉其中任何一个变量，模型整体均不显著，这表明，这些变量对主观福利的影响显著。

表5 Logit最优模型估计结果

　　注：收入单位为千元。

　　收入的估计系数为0.040，与0有显著区别，具有统计意义。符号为正，说明收入与主观福利存在正相关关系。收入系数表示，当其他条件不变时，家庭人均年收入每增加1000元，对老年人主观福利评价较高的机会比率增加0.040,收入的系数值不大，说明收入增加对老年人主观福利会有正的影响，但影响的系数不大，验证了本文的假设1。

　　婚姻的系数为正，表明与独身相比，有配偶对老年人主观福利有正的影响；城乡系数为正，表明与农村相比，居住在城镇对老年人主观福利会有正的影响，这验证了本文的假设2。年龄的系数为负，即高龄老年人的主观福利价低于非高龄老年人，这说明年龄会对老年人的主观福利产生负的影响。健康状况差的系数为负，说明与健康状况一般的情况比较，老年人健康状况差对主观福利会有负的影响。教育程度为初中的系数为负，说明与教育程度高相比，艺霄程度低会对老年人主观福利产生负的影响。与参加医疗表现相比，没有参加医疗保险对老年人主观福利评价有负的影响。

　　从各个因素对老年人主观福利的影响来看，个人态度对老年人主观福利的影响最大，其次是健康状况，第三是受教育程度。个人态度为“快乐或很快乐的系数为1.516，个人态度为“一般”的系数为0.425，这表明个人态度是否乐观对老年人主观福利影响的差别非常大，验证了本文的假设3。健康状况好的系数值为0.966,健康状况差的系数为一0.985，表明健康状况对老年人的主观福利的影响的差别非常大。

　　由于逻辑模型中解释变量的系数表示机会比率，不能直接解释因变量的变化，例如，收入的系数0.049表示收入每增加1单位，对主观福利评价较高的机会比率增加0. 049。机会比率的解释并不能直观地解释收入与主观福利之间的关系，因此，需要求出自变量对因变量影响的概率：

（3）

Pr(w = 2) = P(_cutl < W + μ < _cut2)

=P(-2. 000766 < W + μ< 0. 317 962 6) (4)

Pr(w=3) = P(W + μ> _cut2) = P(W + μ> 0.317 962 6) （5）

由此，得到主观福利的概率值，见表6:

表6主观福利表

　　注：城市的贫困标准采用世界银行为2007年制定的城市贫困线1251元，再根据2007年通货膨胀4.8%调整，得到2006年城市的贫困线为1 194元。农村贫困标准采用中国政府公布的2006年的官方贫困线693元。

　　表6表明了各个解释变量对老年人主观福利的影响概率。从收入贫困来看，表5中得到家庭人均收入对老年人主观福利有正的影响，但系数值不大。表6中，对生活满意度评价为“好或很好”的农村老年人中，贫困和非贫困老人的主观福利值分别为0. 275和0. 395；城市贫困和非贫困老年人的主观福利值分别为0.345和0.549。这表明，无论城乡，贫困与非贫困对老年人主观福利值的影响存在差别，说明从收入贫困来看，贫困与否对老年人主观福利存在一定的影响。

　　从年龄来看，年龄越高老年人的主观福利值越低，80岁以上的高龄老人的主观福利概率值最低，为0.363。这表明年龄越高，老年人对生活的满意度越低。从各个变量的主观福利概率值来看，男性老年人高于女性，城市老人高于农村老年人，有配偶的老年人高于独身老人，喜欢参加社会活动的老人高于不喜欢参加社会活动的老年人，享受医疗保险的老年人高于没有享受医疗保险的老年人。

　　另外，不同健康状况和个人态度和受教育程度的老年人，主观福利值差别较大。健康状况“差”和“好或非常好”的老年人，主观福利概率值分别为0.156和0.693。这说明老年人对生活是否满意，很大程度上取决于自身的健康状况。

　　个人态度为“快乐或很快乐”和“不快乐”的老年人主观福利值分别为0.695和0.235这表明，老年人个人态度越积极，对生活的满意度越高。

　　从教育程度看，教育程度越高，老年人对生活越满意。“小学毕业”和 “大专以上”受教育程度的老年人的主观福利概率值分别为0. 464和0. 701。各变量之间的交互作用如表7所示。

表7交互作用表

五、主要结论与政策建议

　　(-)主要结论

　　本文的分析表明，中国老年人口收入贫困和主观福利贫困都比较突出。老年人成为中国贫困群体中的一个需要特别关注的群体。本文将贫困的标准从客观的维度转向了客观与主观相结合的视角，并对中国日益增加的老年人的主观福利贫困进行了测量，为中国的贫困分析提供了一个新的视角。

　　通过经验分析，也得出了一些十分有意义的结论。从收人入与主观福利来看，收入与主观福利成正相关，即收入越高老年人主观福利值越大，但收入对主观福利的影响系数不大。按照收入贫困标准来看，是否贫困对老年人主观福利有一定的影响。从收入与主观福利来看，贫困线以下的老人相对于贫困线以上的老人，收入对于主观福利更为敏感。这说明，贫困线相当于收入与主观福利函数曲线的一个近似阀值，超过这个阀值，增加收入提高主观福利的概率相对较低。这也用中国的数据验证了收入与主观福利成正相关，但并不是线性关系的假说。

　　女性老年人的主观福利低于男性老年人，农村低于城镇，独居老年人低于有配偶老年人。

　　健康状况的系数最大，说明健康对主观福利贫困是十分敏感的。中国正在建设的城乡医疗保障制度对改善老年人的主观福利状况有重要政策含义。

　　个人态度对老年人的主观福利影响十分明显，增强老年人积极乐观的态度，将会大大提高老年人对生活的满意度。对于老年人，过去的教育存量已经无法改变，但社区举办的老年学校以及其他老年社会活动，对于改善老年人主观福利具有重要作用。

　　(二）政策建议

　　中国政府正在开展新的十年扶贫开发纲要（2011—2020)，随着中国绝对贫困人口的大规模减少，新阶段的国家减贫战略在贫困群体上，应既关注绝对贫困人口，也关注相对贫困人口。

　　老年人将成为中国贫困群体中的一个特殊群体。在老年人群体中，减贫战略和社会救助政策需要重点关注高龄老年人、农村老年人、女性老年人、受教育水平较低的老年人。农村的高龄女性老年人，特别是其中受教育程度低的将成为一个需要特殊关注的弱势群体。在公共政策上，不仅需要养老保险，而且需要提供相应的照料服务。做好当前的扶贫开发工作，将有利于减少未来老年人的收入贫困和主观福利贫困。

　　为了实现2020年基本消除贫困的战略目标，在新的减贫战略和社会政策中，需要建立多维度瞄准贫困老年人的贫困识别机制，统筹减贫的扶贫、保障和社会服务机制。即在贫困人口的识别方面，需要从客观和主观多个维度瞄准；在减贫政策方面，需要扶贫、养老保险、救助、老年人照料服务等多个政策系统地统筹安排。

绿色增长、资源和弹性

一亚太地区的环境可持续发展

亚洲开发银行

　　过去二十年间，亚太地区的经济增长率处于世界最高水平。强劲的经济增长已帮助5亿多当地人口脱贫，促进了生活水平的显著提高。然而，这种不可持续的、不平衡的经济增长模式在取得社会经济进步的同时，也付出了巨大的环境代价。资源密集型的城市化和工业化加剧了自然资本的退化，导致大量的污染和浪费。能源消耗和土地利用的方式变化引发的资源枯竭和污染，已经上升为全球议题，而气候变化和生物多样性减少等问题也愈发吸引了全世界的关注。

　　日益严峻的资源约束和经济、环境风险，以及各种不确定性因素已经威胁了亚太地区的持续稳定和繁荣。而绿色增长的概念正是发端于这种隐忧。本报告期望在变化的环境中为决策者和利益相关者提供支持，以更近距离地审视资源利用趋势和绿色增长战略，应对可持续发展面临的各种挑战，推动亚太地区向绿色经济转型。

　　挑战丛生，经济社会观念转型

　　决策者们正处在飞速变化的经济条件中，依赖免费或廉价资源的无限供给的经济策略早已不复存在。密集的资源消耗、飙升的能源价格、有限的资源存量、气候变化和生态系统功能退化等等因素，共同导致环境、经济和社会脆弱性加剧，不确定性上升。

　　2008年末，食物危机、燃料危机和金融危机引发了全球经济衰退、失业、饥饿和社会冲突。2008年，亚太地区的贫困人口数量接近9.47亿。而到 2009—2010年，又有2 100万人口因2008年的危机而致贫。虽然亚太地区仍然有望实现千年发展目标，即在1990—2015年间将贫困人口的比例降低一半，但来之不易的减贫和改善生活水平的成果正在面临威胁，一些国家的减贫成果甚至可能被冲销。

　　亚太地区提高生活水平的努力将面临能源、矿产、水和土地等资源约束的挑战。而全球不可再生资源的供应商们在快速的变化面前无法维持稳定的供给。同时，森林和地下水等可再生资源也同样受到威胁。

　　最值得注意的是，对粮食供应的充足性和稳定性的关注有所提升，而粮食价格的持续攀升无疑是火上浇油。影响粮食供应的因素很多，包括农作物减产、生产投入上涨、竞争性的淡水需求、耕地被用于建造住宅和发展工业，以及对农业投资的忽视等。气候变化导致的极端天气使情况进一步恶化。此外，土地竞争和市场变化使得经济作物生产的扩张速度超过了粮食作物生产，即便是饱受饥饿和营养不良之苦的南亚和东亚地区也未能例外。一方面，一些国家 (以平均卡路里摄入量计算）的营养不良率高于预期，另一方面，粮食浪费却导致可获得的食品数量大大减少。为应对这些挑战，各个国家对粮食自给的重视程度不断上升，农业用地有限的富裕国家已经开始寻求在其他国家获得土地以开展农业生产。

　　在亚洲的许多地区，水资源的季节性短缺是另一个日益严重的危机。该地区拥有世界上最丰富的可再生淡水资源，但人均占有量却最低。用水安全面临的挑战错综复杂又瞬息万变，从农业、能源、工业和家庭等领域的竞争性需求，水质下降，到应对气候和生态系统变化的脆弱性等。在亚洲一些地区，季节性缺水问题日益严重，成为经济发展的主要制约因素，影响到该地区的食品和能源生产、生态需求以及人民的健康和生计。因此，有必要更好地理解水资源不安全的概念以及相应的评估方式。

　　同时，随着能源需求上升，亚洲国家将日益受到能源价格上涨的影响，而依赖能源进口和能源强度（即每单位国内生产总值所消耗的能源）较高的国家首当其冲受到冲击。依赖能源进口的脆弱性因能源价格波动而加剧，对亚洲国家实现其能源需求的财政能力构成了挑战。而许多国家（特别是南亚国家）试图大幅增加国内能源供给，又使它们的处境更加艰难。

　　由于自然资源管理不善、人口持续膨胀和人均消费量增加，自然资本所能够提供的生态产品和服务也在下降。截至2008年，亚太地区受威胁的物种数量居全球首位，森林覆盖率的增加掩盖了原生林地的持续退化，而这种现象仍在加剧。亚太地区的生物多样性和自然资源为数以百万计的人口提供营养，为经济增长提供宝贵的产品和服务——从海鲜、农产品、木材，到废物降解、营养循环、含水层补给和气候调解等。因此，自然资本退化带来的损失不可估量。

　　最后，日益增长的物资和能源消费促使排放、污染和浪费的持续升高。虽然温室气体（GHG)累积排放量大多源自发达国家，但亚洲发展中国家已经成为新增排放的主要来源，且排放量仍在迅速增长。与此同时，气候变化对亚洲的经济繁荣和生计改善也是严峻的威胁。农村和城市的贫困社区最容易受到负面影响的冲击，而发展中国家的贫困社区面临的挑战可能最为直接。

　　绿色萌芽：新的机遇和挑战

　　亚洲地区领导人认识到，在保持经济增长的同时，为了减少贫困和增加弹性，需要更加注重提高经济增长质量。在国家层面，一些国家已寻求并投资于绿色战略和政策改革，特别是中国、日本和韩国。许多其他国家也发表重要声明以支持绿色增长，如柬埔寨、斐济、哈萨克斯坦、马尔代夫和蒙古。一些国家制定了低碳发展战略和政策，包括资源设定减少温室气体排放和降低碳强度的目标等。亚太地区也在引导全球的绿色投资承诺，包括低碳发电（可再生能源、碳捕获和碳储存）、能源和燃料效率（建筑物、公共交通和电网）、水供应和废物管理等。

　　近来的政策举措表明，只有彻底的经济转型才能保障可持续的未来。虽然目前的人均消费水平相对较低、基础设施需求无法满足，但新兴的市场蕴含着无尽的机遇。发展中国家可以试行反映新的经济现实的“无悔”策略（指负成本的温室气体减排行动，因为产生直接或间接的效益，其净成本为负值）。这一策略可以减轻资源风险，并可以因每个国家的需求和具体情况而加以调整。

　　变化的政策环境是治理所面临的最新挑战之一。虽然经济问题仍时常凌驾于社会和环境问题之上，但治理路径和机制必须具备跨部门的视野。此外，许多国家的政府正视公众参与期望的上升，他们自我组织能力的增强和获取信息的渠道增加等现实。

　　资源利用趋势：以史为鉴，展望未来

　　1995—2005年，亚太地区四种主要原材料（生物能源、化石燃料、金属矿石/工业矿物和建设矿产）的消耗增加了50%，从236亿吨增加至约353亿吨。20世纪90年代中期以来，该地区的原材料消耗量占全世界的一半以上，高于世界其他地区总和。

　　2005年，亚太地区单位GDP所需要的资源投入是世界其他地区的3倍。而从2000年到2005年间，该地区的资源消耗强度不降反升。其原因可能是亚太地区的经济活动在从日本等效率较高的生产中心迁入中国等资源密集型生产中心。即便大多数经济体（包括中国本身）的效率都在提高，这种转移的规模仍然足以逆转该地区和全球的趋势。倘若这种趋势无法得到遏制，环境开发的增速就会超过经济增速。

　　亚太地区的许多国家也正在经历资源利用方式的巨大变化，即从农业系统和生物能源转向城市/工业系统和矿物能源。大量的沙石和其他建筑材料被用于扩大城市、发展交通和制造业。此外，日益壮大的中产阶级对现代生活方式的追求，也助长了资源消耗方式的转变。当然，最显著的变化来自于机动车普及导致的运输燃料人均消费快速上升。此外，更加富足的生活需要更多的动物蛋白，也加剧了对可耕地的竞争。

　　在亚地区层面，对外部资源的依赖程度正在加剧。亚太地区的许多发展中国家巳经成为原材料，特别是化石燃料和金属的净进口国。东亚和东北亚地区因经济多样性而充满活力，却因资源约束而不得不提高人均资源进口量来维持其日益增加的物质消耗。东南亚、南亚和西南亚地区贫困高发，人均资源占有率低，贸易逆差也在扩大——意味着对进口的依赖程度持续上升。亚太地区日益增长的资源需求体现在化石燃料、矿石和粮食价格的持续攀升，为国家预算和家庭开支施加了更大的压力。

　　这些趋势将进一步增加依赖外部供应的国家所面临的风险，本身资源禀赋较为贫乏的国家尤其如此。如果不改变目前的增长模式，亚太地区将持续资源和能源的高消耗，以及二氧化碳排放的快速增长。根据联合国环境规划署 (UNEP)《资源效率：亚太区经济及前景》的模型预测，如果目前的趋势持续下去，该地区将每年消耗至少800亿吨的原材料和7亿兆焦耳的能源，而二氧化碳的年排放量则可能在2050年增至目前水平的三倍多。

　　即使完全发挥现有技术的全部潜力，也不足以在？长期内减轻资源和环境的负面影响，无法跟上人口膨胀和人均消费率水平提高的步伐。因此，资源的公平获取逐渐成为热门话题。

　　为了在不断变化的环境中谋得生存，亚太地区国家应该提高资源利用效率，努力以更低的环境成本维持劳动生产力的上升态势。从中长期来看，环境和经济的可持续增长只能寄希望于第二次工业革命，即制度创新、提高资源利用效率，以及降低对碳氢能源的依赖。而消费和生产模式也需要随之进行结构调整，从住房形式到水、能源和食品的生产等方方面面。要实现这一目标，需要在政策、经济行为和社会风气等方面实施变革，降低对原料和能源的依赖，提髙应对全球环境变化和资源稀缺等问题中的灵活性，并规避相应的风险。

　　绿色增长战略：以可持续发展目标指导经济增长

　　总体而言，绿色增长是指促进环境可持续发展、低碳和社会包容性发展的经济增长模式。“绿色增长”战略通过对经济行为的“重新调整”，实现经济增长和环境保护的相互促进，使经济增长的轨迹更好地适应可持续发展目标。这一战略有助于建立“绿色经济”，即增加对依赖地球自然资源的经济活动的投资，以缓减生态资源稀缺、降低环境风险。类似的经济活动包括使用可再生能源、发展低碳交通、建设节能节水建筑，进行可持续的农业、林业和渔业管理等。

　　实现绿色增长需要多种方式共同推动制度变迁，而这些路径必须相互完善、相互补充、相互促进。其核心理念是承认经济、社会和环境系统的互补性而非冲突性。对关注环境的人而言，绿色增长能够减少环境压力；对经济学家而言，能够提高利润和竞争力；对社会科学家而言，则有助于确保基本需求得到满足。

　　支持性的经济激励框架是成功的绿色增长的核心。虽然市场在很大程度上决定经济成果，但市场不会自动发挥作用。追求绿色增长的绿色投资会带来巨远利益，但有时必须以多年的、大量的前期成本为前提。解决短期成本和长远利益之间的“时间差”，要求政府和私营部门齐心协力克服目前的财政困难，规避资本进入绿色行业的风险，以引导绿色投资的增加。

　　特别是对于发展中国家而言，提高绿色投资的水平还需消除生态系统产品和服务的市场价格与其经济价值之间的“价格差”，以提高绿色经济的生存能并减轻环境压力。倘若不能通过内化这些负面的社会成本和环境外部性来解决市场失灵问题，绿色投资和新的融资方式所取得的任何成就都将很快付之东流，环境保护和资源效率提高等成果将很快被经济、人口和人均消费水平增长所导致的资源消耗、污染和排放所抵消。

　　为此出台的生态税是一种交叉性的、综合性的政策工具，通过将征税对象从“良性产品”（例如劳动力）转为“恶性成本”（资源消耗和污染），实现在经济和环境领域的“双重红利”。决策者可以通过提高税收和其他经济激励手段，提高资源生产力，改变传统的经济、环境、社会发展无法齐头并进的状况。其中，在更广泛的预算改革（包括补贴改革和广泛的激励措施、费用及附加费征收等）中进行税制的调整，以及构建灵活的预算分配体制，可能是最有政的手段。

　　基础设施投资的原则应该是可持续性、可及性和社会包容性。在现有的环境条件下尽可能地减少资源消耗，是实现绿色增长的重要手段。2010—2020年，亚太地区基础设施投资的缺口约为8万亿美元，其中2/3将用于新的基础设施建设，这为可持续的基础设施的设计、融资和管理创造了难得的机会。数十年来，基础设施一直迫使该地区依赖不可持续的资源利用模式，可持续发展的前景暗淡。因此，规划者和决策者应当抓住这个机遇，改变资源利用的方式。

　　对于住房、交通网络、能源和用水等基础设施项目而言，实现可持续性意味着对现有的基础设施进行高效节能的改造和升级，并以人的需求为中心，降低经营成本、提高可及性和社会包容性。借助这种综合的路径，可持续的基础设施将贡献于环境、经济和社会领域的多重效益。例如，投资于可持续的交通运输和城市规划能够减少温室气体排放，降低空气和水污染，改善城市交通，降低市场门槛，改善公共卫生和投资环境。

　　从长期来看，可持续基础设施的成本不一定高于传统基础设施。如果能够有序地、稳定地进行投资，就能够平衡前期资本成本和基础设施生命周期的运营成本。而在效率方面的投资能够从资源节约中得以回收，抵消对大型的、集中式的基础设施的需求。然而，实现这些目标仍然面临诸多阻碍，例如缺少合适的工具来将生态保护、效率提高和可持续消费进行“货币化”。此外，需要创新筹资模式，使技术创新获得足够的政策支持，以占据足够的市场。

　　“自然基础设施”对经济增长的促进作用被严重低估。绿色经济认同并促进经济增长，并为经济功能的实现提供激励。自然资本投资有助于保障重要的生态系统服务（如水资源调控和防洪），节约基础设施建设成本，改善人类和环境安全，并提高对气候变化的（以生态系统为基础的）适应能力。自然资本的可持续管理将会促进生态系统的服务功能，推动经济转型——开发生态旅游的经济发展战略就是一例。投资应集中于具有特殊经济和社会价值的生态系统服务。

　　然而，由于衡量指标、会计制度和市场价格的限制，自然资本的经济价值很少进入决策过程，导致绿色投资还远远不足。为了解决这个问题，需要对生物多样性和生态系统的功能进行更好的理解和定量的测量，以改善和治理自然资源管理政策，使生态基础设施的投资成为可能。

　　可通过重要的生态系统服务的转移支付和市场化，例如借助联合国气候变化框架公约（UNFCCC)中减少砍伐森林和森林退化所造成的气体排放等路径，可以提高对可持续自然资源管理的财政激励。然而，确保生计改善和社区发展的成果是有利于当地居民和土著居民的。

　　可持续农业是维系和构建自然资本的重要领域。为了回应农业部门日益严峻的挑战，政府必须从简单的生产力促进转向农业用地、水和其他农业投入的最优、高效利用，同时确保社会和经济发展成果的公平分享。同时有必要增加研究和开发的投资，以填补应对农业变化所需要的知识鸿沟，从挖掘农民的传统知识到保护遗传多样性，从而提高竞争力和应变能力。此外，支持亚太地区女性农民的经验已经表明了在农业问题中加人社会性别视角的重要意义。

　　支持性环境：政策整合、治理和减贫

　　实现系统变化的长期计划需要一个综合的政策框架。向绿色经济的转型需要综合性的战略，以整体性、补充性的方式来推动系统变革。而复杂多样的挑战需要构建清晰的愿景、目标和监测手段。相应的目标和指标体系，则有助于提供相应的政策信息，衡量经济转型的“绿化”程度。

　　交叉性、综合性的政策工具，如生态税改革等，可以协调不同政策部门内部和外部的一致行动，开展可持续基础设施、绿色市场和企业、可持续消费和自然资本投资等。

　　其他构建综合性政策框架的办法包括：集中投资于创造高质量就业、同时减少能源和资源消耗的经济领域（例如可再生能源部门）。在一个综合性的政策框架内，需求方和供应方的干预手段应当是相互支持、相互促进的。可以使用生态系统服务的概念将保障自然资本投资的策略与旨在提高长期经济活力、竞争力和减贫的策略加以整合。

　　司绿色经济的转型需要有效、公平和包容性的治理。从全球到地方，环境和可持续发展治理中都存在诸多的不足。已有大量的路径和方式试图解决这一亚太地区拥有有效治理的成功范例，但环境特殊性使其并不具有普适性。事实上，其可移植性和可复制性还需要开展进一步的严格分析。各个国家只有辅以与相关利益者的协调行动，才能因地制宜地寻求治理的路径。

　　向绿色经济转型是实现可持续发展的基础。而管理这一转型过程则需要包容性治理，即确保包括私营部门在内的所有相关利益者的观点、创造力、知识和经验都可以用于更好地识别问题和解决问题。弱势群体和脆弱群体的需求、利益和能力，都应当在公共决策过程和问题应对中得到充分尊重。这种包容性有助于确保更公平地使用资源和分担风险。要实现向长期可持续和弹性的有效转型，还需要政府治理具有适应性，即建立特定的机制来学习政策经验，并根据需要加以调整。

可持续发展体制框架（IFSD)是联合国可持续发展会议的两大主题之一，气解决（包括国际环境治理在内的）可持续发展治理领域存在的问题提供了史无前例的机会。关于可持续发展体制框架的讨论结果将对未来治理方案的制定发挥重要作用。

　　需要采取具体措施来形成绿色增长和减贫策略之间的合力。绿色经济增长玫策不能取代明达的社会政策，也无力拔除持续贫困的根源。绿色增长措施必须辅之以切实行动，确保工人和企业“公平”转型，减轻甚至消除负面效应。而这些行动的基础是政府、企业和工会之间的对话。正式和非正式的可持续发展教育仍然是实现可持续发展和增强人力资本的重要基础。应当对学校课程和技能培训进行迅速的评估、更新和扩充，以满足受到负面影响的行业对熟练劳动力的紧迫需求，并创造新的绿色就业机会。

　　增强弹性

　　亚太地区在以绿色经济增长推动可持续发展方面.已迈出激动人心的第一步。如果能够做出进一步的承诺，加深对政策方案的认识，辅以正确的投资，该地区可能会推动一个更光明的、更可持续的全球未来。而这样的未来取决于更大的弹性——即在面对不可预见的、突然的变化时，谋求生存、顺利适应且发展壮大的能力。

　　向绿色增长的转型能够减少资源消费，缓减商品价格压力，提高经济、社会和环境弹性，从而降低负面冲击带来的影响。在绿色增长的语境中，弹性也包括各种行动——如经济多样化、能源安全、生态系统保护以及可持续的生产和消费等，同时应解决信息不完整和不确定性问题。

　　增强社区和国家能力以抵御冲击、自我组织和适应环境变化的方式将越来越重要。国家应当探索适应性治理方式，使知识和灵活性进入体制中来，从而在复杂性和变化面前保障人类福祉，并增强弹性，促进转型。这种“适应能力”不仅是指系统从冲击中恢复的能力，也包括在不放弃其预期功能的前提下，改革系统功能和反馈机制的能力。

　　对于促进绿色经济增长而言，各相关利益者构建建设性的伙伴关系也十分必要。这种伙伴关系可以推动适应性的自然资源共管，从而将资源的可持续利用与保护目标相结合；可以促进各相关利益者共同追求可持续城市建设，例如升级改造贫民窟等；可以促进科学家和农户（他们在管理自然气候变化引发的诸多风险方面拥有丰富的经验）之间的密切交流，管理农业气候风险。

　　为了增强弹性，国内政策应鼓励工业、农业和能源等关键部门的多样化。例如，多样化、分散式的能源系统有助于国家摆脱化石燃料依赖，而过度依赖化石燃料使亚太地区经济体容易受到价格波动的冲击，引发能源安全的担忧。当然传统的集中式基础设施仍然不可或缺，模块化的、分散的服务方式只有在某些条件下才更加合适，尤其是存在资金紧张的时候。

　　在气候变化适应性方面，亚太区国家应采取“无悔”策略。这种适应性路径包括了一系列明达的发展实践，以实现包容性的、环境可持续的经济增长。这种路径与目前许多国家的做法大相径庭一后者往往坐等更先进的预报系统而不采取任何行动。该路径包含连续的响应机制——从针对特殊地域的特殊影响，到良好的发展实践，并在各种气候条件下保障人民利益，即便气候变化并未发生。这种“无悔”策略不放过任何机会，可以在任意条件下实施，提供安全保障，并增强信心。而其指导原则应该是对经济发展和减贫的关注，使用可靠的科学技术和预测方式，整合以生态系统为基础的路径，并通过保险机制分担风险。

　　结语

　　亚洲及太平洋地区面临诸多挑战，实现可持续发展目标仍然是道阻且长。同时经济全球化的加速、各种资源需求的增长、尚未满足的基本需求，加上气候变化的威胁，意味着社会、环境和经济比以往任何时候都更加脆弱。

　　本报告显示，亚太地区国家在未来几十年中的经济战略抉择，对于该地区人民和整个地球的未来都至关重要。亚太地区国家的经济增长方式上需要作出彻底的转型，才能在有限的资源基础上克服减贫所面临的诸多风险和挑战—一味依靠技术创新和资源效率提升只是杯水车薪。

　　在向绿色增长和可持续发展转型的过程中，治理路径的选择与设定目标和制定战略同等重要。改善经济增长质量，在其中加人经济、社会和环境考量，应该与提高国内生产总值（GDP)同等重要，甚至更加重要。

　　决策者如何确定这些策略的优先序则依国家而不同。发展水平、资源禀赋、资源需求、资源利用模式、治理结构、脆弱性和环境变化（特别是气候变化等因素，将决定具体策略的目标制定和实施。

　　使绿色增长惠及减贫的呼声从未停止。这种可能性当然存在，但必须通过具体的政策，包括社会政策来加以发挥其潜力。凭借绿色增长一己之力不可能消除造成贫困的根源。理解持续贫困和收入不平等与资源利用之间的关系，需要对政策研究和分析予以更多的关注。

　　在采取行动的迫切需求方面，也在逐渐形成更多的共识。而政府必须在回应这些需求方面发挥主导作用。私营部门能够成为提高环境绩效的积极的合作伙伴。各方力量的竞争正在推动主要产业部门（如旅游、汽车和电子等行业）环境绩效的改善，而政府应该成为这些力量的协调者。

　　加强地区和国际合作也是必需的，特别是对发展中国家的具体援助。国际合作有助于缩小发展差距、应对错综复杂的挑战，并构建保障全人类利益的共同未来，从而为改善经济增长质量提供助力。

　　(资料来源：亚洲开发银行)

包容性增长标准和评价指标：评价国家

进步的包容性增长指数

Terry McKinley

一、引言

　　本文在国家层面上构建了一种复杂的包容性增长指标。为了达到这个目的，本文在以下领域确定了相关的指标：①增长，生产性就业和经济基础设施；②收入贫困和平等，包括性别平等；③人的能力；④社会保障。利用这些指标，在赋权和得分的基础上，提出一种诊断方法帮助国家评估它们的包容性增长状况，亚洲发展银行（ADB)也可以用这种综合指标判断如何最大限度帮助一个国家实现包容性增长目标。本研究用这种方法研究孟加拉国、柬埔寨、印度、印度尼西亚、菲律宾和乌兹别克斯坦的案例，以验证这种方法的有效性。

　　在监测一个国家的包容性发展方面的进步时，ADB的长期战略框架 2008—2020 (《战略2020》）是决定哪些标准和指标必须发展的基础。《战略 2020》将包容性增长作为第一个发展议程，第二、第三发展议程分别是环境的可持续发展和区域一体化。战略具体阐述了包容性增长的两个关键的方面：①实现能够创造和扩大经济机会的可持续增长；②保证这些经济机会更加广泛的可获得性，从而使社会成员可以参与该经济增长，并从中受益。第二个维度部分地与扩大人的能力有关，例如投资于教育、卫生和基础社会服务，强调社会安全网的作用，保护脆弱和贫困人群。

　　ADB的包容性增长议程可解释为狭义的或广义的定义。狭义定义，重点关注经济增长，将扩展人的能力作为改善经济结果的工具。广义定义，强调全面的发展（Rauniyar、Kanbur, 2010)，广义定义强调福利和能力的非收入标准，例如良好的卫生状况和读写能力，这些主要是人类发展的成果，而不是促进经济增长的工具。虽然本文将继续使用“包容性增长”的术语，但我们将提供更加广义的解释标准和评价指标。

二、经济增长、生产性就业和经济结构

　　提高人均收入是促进包容性增长的基础，也是创造和扩大经济机会的根本。因为这方面的成功是其他各方面进步的基础，本文将在综合指标中赋予极重的权重（25%)。一般地，人均收入增长将伴随着工业、服务业及农业增加值变化，从而决定了增长结构的发展趋势。然而，增长（例如，人均收入的百分数变化）并不一定与广泛的生产性就业增长相一致，有时，经济增长模式只增加有限就业机会，尤其当低工资的服务业扩张但是工业增长萎缩时。

　　为了建立一个可行的包容性增长战略框架，必须确定一个最关键的增长模式.并区别于当前主要关注贫困的模式（无论从收入或非收入角度定义）。很显然，包容性的一个重要方面是用经济增长吸纳就业人数，例如，最近ADB 和世界银行都在强调将体面的就业机会作为包容性增长的关键方面（世界银行，2009; Ali, 2007)。

　　(一）生产性就业

　　尽會在全球经济危机之前，分析家一直在警告亚太地区和其他发展中国家地区的无就业增长，就业作为包容性的一个方面一直被忽视。不像收人的分布有那么多的监测指标，可以跟踪的生产性就业趋势的指标不多。所以，虽然很多从业者和政策制定者认为应该将就业结果作为包容性的重要维度，但是，现实中缺乏包容性取得进步的指标。尽管有以上问题，本文仍提出了一些可用的备选指标，并且在一些国家案例分析中对他们的可得性和有效性进行了测试。

　　千年发展目标（MDGs)提供了一些其他可能与就业相关的指标，例如，在MDG1中的指标有就业人口人均国内生产总值（GDP)增长率，作为劳动生产率的代理变量，这个指标将人均GDP增长率指标和同样为MDG1的监测工具就业率指标结合起来。尽管这个指标可以包含在ADB包容性增长监测之中，但它并不真正地扩大生产性就业机会，换句话说，更高水平的平均劳动生产率可以由少数的经济部门（资本密集）的进步驱动。

　　另外，由于就业人口比不能显示就业质量，所以这个指标不可用。事实上，它可能是人口因素上升的结果，比如在总人口中就业年龄的人口数量占总人口的比例上升。

　　所以，找到合适的可以直接提供关于就业质量的信息非常困难，需要代理指标，一个这样的指标是从包容性增长角度延伸而来的，包容性增长必须伴随着结构转型或者经济多样化，如Ali和Zhuang指出，”亚洲发展中国家中不存在这样的经济体，即持续地快速增长和经济追赶却没有成功完成工业化” (2007)。这种趋势意味着大量的从农业到工业的内部劳动力转移，劳动力同时可能转向城市服务业，这一般仅仅提供低生产率、低工资就业。

　　如果服务业的就业指标测量也将包含在本文的总体综合指标之内，还需要识别那些在更加现代的分部门中的就业。然而，如果我们无法确定其相应的工资水平，这就不值得做了。国际劳工组织（ILO)的全球数据库中，LA- BORSTA无法充分分组，也不能相互参照分组的工资和薪金水平。

　　可近似地表示生产性就业的潜在备选指标是，就业人数的比重或者产业内活跃经济体的比重。ILO劳动力调查可以提供这些数据，至少在不定期的基础上。一个值得推荐的补充指标是，在制造业就业人数比重或者活跃经济体的比重。在一些国家，工业可能由初级部门组成，如石油和天然气行业，通常只提供很少的就业机会。然而，制造业指标的数据现在并不可得。再过一段时间，可能可从ILO数据库中得到这个指标。

　　第三个附加指标是非农有偿就业劳动者的比例。这类就业比工业就业范围广，但根据更高质量的就业协议规定，也需要支付工资或薪水。然而，在类似 LABORSTA这样的国际数据库中，当前没有该指标的可得数据。再过一段时间，这个指标可以通过合并相关的ILO部门和就业身份数据构建。

　　MDG1也包含了一个指标，即自营就业和家庭雇员在总就业中的比例，其重点是关注低质量就业的范围。这个指标在一定程度上可以识别有关在职贫困，因为大部分这样就业的人收入很低。ILO试图通过计算每天每人收入低于1美元的贫困线，识别工作贫困家庭的规模。然而，一个只有两个工作成员的大家庭，即使这两个成员的收入超过贫困线，还是很穷，所以，这样的指标并不值得推荐，除非用于强调特定时点的严重问题。

　　然而，如果使用这样的一个指标，它应该适用于收入低于每人每天2. 50 美元贫困线标准的工人家庭，因为识别这样的家庭依赖购买力评价（PPP)的估计（例如，国际价格），在此基础上建立的指标，不适用于在国家或者项目层面上常规进展监测。

　　缺乏相关有意义的生产性就业趋势数据，说明需要ADB发挥更加积极作用——可能与ILO合作搜集就业数据，用于衡量包容性增长进展。目前，缺少数据来监测和评估这种进展，这是一个很严重的缺陷。所以，在本文的包容性增长指数中，赋予生产性就业的权重比经济增长的权童低（例如，就业权重为15%，而增长权重为25%)。

　　(二）经济基础设施

　　包容性增长的另一个重要方面是人们对经济基础设施的可得性（比如，电力、道路、信息和通讯技术）。由于社会设施的可得性（例如，教育、健康、水资源和卫生设施）被认为越来越重要，经济基础设施的可得性被普遍地忽视。因此，关于人们获得经济基础设施指标的数据并不详。但是，在一些案例中，人均指标可以找到，像人均电力消费。在包容性增长的总体综合指数中，通电人口占总人口比例为首选指标，有些年份的这个指标的数据可以从国际能源机构中获得。

　　还没发现合适指标衡量通公路人口情况。可得到铺设道路比例的数据，但是得不到道路利用率数据。同时有一些潜在指标衡量信息和通信技术的可得性，例如每100人中因特网使用者数，这是MDG8的一个指标。

　　另一个MDG指标，每100人移动电话用户数也可能得到。最近趋势表明，移动电话的拥有率上升速度很快——比因特网和固定电话使用增长速度更快。这个指标，与通电率一起，被作为监测亚太地区经济基础设施可得性进展的指标。所以，在本文的包容性增长指数中赋予了 10%的总权重。

　　(三）指标的建议

　　总的来说，可用一些指标来衡量在经济增长、创造就业和扩大经济基础设施的可得性：

　　1.经济增长

　　（1）人均国内生产总值的真实增长率。由于增长为其他方面的进步奠定了基础，因此，增长的速度非常关键，同时，人均国内生产总值的真实增长率作为首选指标。这些数据可以从一些国际数据获得，比如国际货币基金组织的世界经济展望报告，世界银行的世界发展指标，或者是ADB的数据库。

　　（2）总增加值中农业、工业和服务业的比例。这个指标必须作为人均国内生产总值真实增长率的补充指标，来评价向高生产率转型的经济结构状况。

　　2.生产性就业

　　（1）工业部门就业人数比例，可从ILO数据库得到。

　　（2）制造业就业人数比例，可从ILO数据库得到。

　　（3）自营就业和正式无报酬的家庭从业员占总就业人口比例，可从ILO 数据库得到。

　　（4）补充指标。在国际购买力平价下，家庭人均收入低于每人每天2. 5美元贫困线标准的工人比例。

　　3.经济基础设施的可得性

　　（1）通电人口比例，可以通过国际能源机构的数据估计得到。

　　（2）每100人中使用移动电话人数，可以通过MDG数据库估计得到。

　　其他看似相关的指标，例如劳动人口中就业不足或者在非正规部门就业的劳动者比例，但是没有亚洲和太平洋地区就业情况的数据。其他指标，例如青年未就业比例，可能会成为一个中等或中等以上收入国家的有用指标，但是在中低收入和低收入国家中，绝大多数的劳动力人群不能承受失业。

　　对于本文的总综合指数，50%的权重被赋予这些通常类型的指标。在这个总数中，50% (即占总权重25%)的给予了利用人均GDP的真实增长率所表示的经济表现；30% (即占总权重15%)给予了就业指标；同时，20% (即占总权重10%)给予了经济基础设施可获得性的指标。

三、解决收入贫困以及一般公平

　　近期包容性增长战略框架的发展趋势表明以往仅仅关注解决极端贫困的框架有很多局限。在发展中国家，政策制定者在制定发展战略时已经面临压力，需要应对更广泛人口的需求。普遍的观点认为，很多发展中国家收入和财富的不平等程度在上升，并且已经严重影响到大量的非贫困人口，新的更广泛的发展目标回应了当前的情况。

　　ADB指出，在亚洲和太平洋地区，极端贫困人口（通过例如最初的每人每天1美元的国际贫困线）预计到2020年将下降到很小的比例。即使增长的速度很慢并且其分布是倾向于富人，到2020年极端贫困人口将只占亚洲和太平洋地区人口的10% (Ali, 2007)。2005年，在东亚、南亚和东南亚，估计极端贫困人口一共只占18%。因为收入不平等在目前的全球危机之前就开始上升，极端收入贫困迅速减少主要因为快速的经济增长，经济危机之后的增长复苏很可能还会发挥相同的主导作用。

　　这可能意味着需要转变国家战略和ADB的援助重点。尽管在亚洲和太平洋地区国家必须继续重视与MDG相关的极端收入贫困，同时，还必须监测非极端贫困的进展。

　　(一）收入贫困，极端贫困和中等贫困

　　根据每天人均2美元的标准，2005年，ADB对一些国家的贫困水平进行了估算，认为孟加拉国和印度贫困人口大概占总人口的80%，老挝和尼泊尔贫困人口大概占总人口三分之二（Ali、Zhuang, 2007)，马来西亚大概只有10%，泰国大概有16%,而中国大概有30%。

　　由于国际贫困线生成国际购买力平价时的汇总方法存在争议和缺少国家层次的消费和价格数据，国际贫困线一直受到批评。这种估算的变化趋势往往与国家发展趋势不一致。这是本文运用这些指标进行国家案例研究中发现的。所以，这种以PPP为基础的指标可认为是一种在特殊国家对中等贫困测量的国际视角，它应该用于对每个国家定期观测贫困程度的直观描述，而不是一种常规的国家层面的监测工具。

　　出于监测目的，应以国家贫困线为基础估计贫困。对于大多数国家来说，食物贫困程度（例如，极端贫困）和总贫困程度（例如，以食物和非食物支出为基础）的监测数据可以从世界银行或者ADB得到。

　　另外，贫困监测——不管是采用PPP估计，还是用国家贫困线——都不兰以形成一个综合的包容性增长战略框架。例如，在中亚、东亚和东南亚的很多国家，2. 5美元贫困线以下的人数在2005年不到总人口的一半，预计2020 主将下降到很小的比例。

　　(二）纵向和横向不平等

　　我们必须采取措施追踪不利于包容性收入的变化，这些变化不仅影响极端和中等贫困人口，而且还影响弱势的非贫困人口。基尼系数尽管被用作一个基本的测量收入不平等的工具，但用于测量包容性就不适合了。基尼系数提供了收入分布总体度量，没有提供变化背后隐藏的信息。

　　基尼系数必须由最穷的60%的人口的收入份额为补充。这个指标是评估弱势非贫困人群状况的代理变量，有一种情况是，即使极端收入贫困在减少，但最穷60%人口的收入份额在下降。

　　一个补充指标是最穷60%人口的平均人均支出与最富10%人口平均人均支出比值。在大多数国家全球经济危机前的10年，我们可能发现这个比值随着普遍的不公平程度（例如以基尼系数为衡量）的上升也在上升。这个指标是通过对Ali和Zhuang (2007)指标的变形得来的——最穷20%人口的人均支出与最富20%人口人均支出的比值。这个指标重点关注收入分布的两端，其优点是关注收入的绝对水平，而不是相对份额。

　　除了追踪收入分布这样的垂直不平等，横向不平等的变化也应该关注。一般地区和特殊地区的城市农村之间的不平等特别严重，不同社会团体之间的不平等，例如民族之间或者种姓之间不平等，同样可以适当地监测。至少，ADB 应该努力定期报告农村和城市人口之间的收入或者支出的不平等。尽管我们推荐这样的监测，却难以搜集到一套系统数据。

总的来说，可以在多个层次达到更广泛的公平：2通过提高对极端贫困人口包容性（根据国家贫困线）；②通过提高对中等贫困人口的包容性（根据每人每天2. 5美元的国际贫困线）；③通过提高弱势的、非贫困人口的包容性（例如，最穷的60%的人口）。随着亚洲和太平洋很多国家的极端贫困人口的下降，ADB 必须把更多的注意力放在中等水平的贫困人口和弱势的非贫困人口上。

　　(三）指标建议

　　以下是一系列衡量国家在取得更大包容性增长成就的指标。

　　1.贫困度量

　　（1）国家贫困线以下的人口比例。采用世界银行或者ADB的数据。

　　（2）以2005年的价格水平为标准，生活在2.5美元/人/天的国际贫困线下的人口比例。这个指标可以衡量中等贫困，讨论更广义的剥夺和排斥的出发点。可用世界银行数据。

　　2.纵向不平等度量

　　（1）基尼系数。

　　（2）最穷的60%的人口收入份额。采用世界银行或者ADB数据，这是最广义的纵向不平等指标。

　　3.横向不平等度量

　　（1）城市与农村收人或支出差距。

　　（2）地区之间或者主要民族、群体之间的收入或者支出差距。

　　(四）将性别平等纳入包容性增长

　　实现更大程度的性别平等，包括提高人的能力，这是促进更广泛包容性增长的一个重要方面。解决性别平等，以广义的发展为导向的全面发展应该已经在其他方面使用。所以，其目标不应该只针对贫穷妇女或者男女之间的相对贫困。可以优先选择评估更加广泛妇女进步的指标。重点关注三个方面——教育、卫生和就业，因为可以确定这些方面的性别平等的信息指标。

　　(五）指标建议

推荐以下一系列指标评估更广泛性别平等。

性别不平等

　　（1）15〜24岁女性与男性的识字比例。这与极端教育贫乏的不平等相关. 识字是一个反映很多信息的结果变量，并且15〜24岁的年龄范围反映近期的进展。可通过联合国教科文组织（UNESCO)数据估计。

　　（2）中学教育中男女生数量之比。这个指标可以从UNESCO来源估计。

　　（3）由熟练保健人员接生的婴儿的比例。这个可以用随之产生的结果指 ——产妇死亡率补充，但是这个指标准确的数据常常无法得到。可以从联合国儿童基金（UNICEF)和世界卫生组织（WHO)数据査到。

　　（4）妇女在非农有酬就业中的比例。这由评估生产性就业指标的推导变形而来，可以从ILO数据得到。

在本文的包容性增长权重中，总体的收入贫困和平等是综合指标，共赋予25%的权重。在这25%的总权重里，40% (占总权重10%)赋予极端和中等贫困（国家层次的估计）；40%赋予纵向和横向不平等（占总权重10%);以及20% (占总权重5%)赋予性别不平等。

四、人的能力维度

　　到目前为止，我们在收入贫困、收入不平等和生产性就业方面对包容性进行了分析。所以，重点关注促进人们就业机会公平方面取得的进步。设计这些指标监测劳动力的需求和随之产生的收入及收人分配。然而，即使根据包容性增长的狭义定义，仍然需要重视劳动机会可获得性，即劳动人口是否具备被雇佣所需要的能力，从而从就业中受益。

　　由此导致了对公共产品和公共服务可得性的考虑。其中一个重要方面是获得医疗和教育服务，以及对其他诸如安全饮用水和卫生设施等重要基础设施可获得性，例如健康和教育可以通过多种方式获得。这通常被认为是人力资本发展结果，但同时也被认为是人的能力，可以创造其他收入，从而加快增长的步伐。在包容性增长的分析框架内，用健康和教育作为观察一个国家人口享有的机会均等程度的晴雨表。这意味着必须提供给所有社会成员形成基本的人类发展能力，这是社会包容性的重要基础。

　　在本文中，因为采用包容性增长的定义——等价于包容性发展，所以人的能力作为人类发展的优先考虑。并且，缺少基本能力被认为是贫困的一种表现。但是，不管一个人是否同意这种做法或者赞成一种更加狭隘或更加机械的解释，对人的能力的不同解释仍然可以在一系列核心指标和准则上达成一致。

　　对于健康结果，五岁以下儿童死亡率是最可靠和最广泛记录的指标之一。这种贫困导向的测量展现了贫困人口的比例。作为一个综合健康指标，可以使用预期寿命的变异指标，因为预期寿命可以作为一个社会里健康状况的晴雨表。在这篇文章里，使用了预期寿命不超过40岁人口比例这个指标，这个指标被用于联合国开发计划署的人类贫困指数。整合在一起，五岁以下儿童死亡率和40岁以下死亡率可以对一个国家在健康的全面性上所取得的成就提供广泛的信息。

　　最近几年，人们努力将人类发展的度量与收入或者财产的度量联合起来。例如，人口与健康调査提供人口按财富指数排序的5分位的五岁以下儿童死亡率的信息。当亚洲和太平洋地区国家可以得到这些数据时，他们就可以利用5 分位数的五岁以下儿童死亡率分组。在没有人口与健康调查数据时，城市与农村地区五岁以下儿童死亡率的差距可以作为实现人的能力不公平程度度量的粗略的代理变量。

　　Tandon和Zhuang (2007)将该方法利用到中国。他们发现虽然富裕和贫穷省份之间健康结果趋向于一致（即贫穷省份的健康状况进步更快），但是预期寿命和死亡率，城市与农村间的差距在拉大。他们同时利用WH02003年世界健康调査包含了 10个省份的4 000个家庭的数据作为一个财富指数来为家庭排序。结果显示，那些健康状况不佳（如体重过轻）的人在贫困家庭更为普遍。

　　对两种预期寿命变量的补充是五岁以下体重不足儿童的比例。这个指标可以同时提供营养和健康状况的信息。特别在南亚，营养不良仍然是主要问题。事实上，南亚国家比在其他发展中国家更加严重。

　　对于教育结果，使用入学率为指标。因为本文并不只关注贫困的结果，利用识字率（一个典型的基础结果指标）或者只是小学入学率对于这些目的来说是不适当的。需要利用另一个可以追踪的，不止反映极端贫困人口比例的教学结果的指标。所以，小学入学率可以用初中入学率来补充。同时，如果人学率数据可以分解，至少分为农村和城市，需要计算其差值。最后，如果人口和健康调査提供每20%分位点的入学率，那么这样的指标可优先考虑。

　　对于安全饮用水和适当的卫生设施指标必须作为以上所提及的健康和教育的指标补充。缺少这些设施后果非常严重，尤其对于农村地区，尤其是卫生设施。根据《2020战略》，ADB计划未来优先进行这些领域的投资，再次推荐将这些数据根据城市和农村地区分组。

　　指标建议：一些作为提高人的能力的指标已经被广泛使用，并且应该可得到数据，这些指标应该将其分解为城市和农村地区以及收入的20%分位数分解后的结果：

　　（1）5岁以下儿童死亡率，采用UNICEF和WHO数据；

　　（2）40岁以下死亡率，采用联合国开发计划署人类发展报告；

　　（3）5岁以下儿童体重不足比例，采用UNICEF和WHO数据；

　　（4）小学净入学率，采用UNESCO数据；

　　（5）初中净入学率，采用UNESCO数据；

　　（6）获得安全饮用水的人口比例，采用世界银行世界发展指数；

　　（7）获得适当卫生设施的人口比例，采用世界银行世界发展指数。

　　对于包容性增长综合指数，15%的权重赋予了这类指数。在这个总数里，1/3 (占总5%)赋予了健康和营养指标（例如，5岁以下儿童和40以下人口死亡率，以及五岁以下儿童体重不足比例），1/3 (占总5%)赋予了教育指标（例如小学和初中入学率)，1/3 (占总5%)赋予了对饮用水和卫生的可得性。在数据可得的条件下，这些指标应该以城市和农村地区以及以收人的5分位分解。

五、包容性的社会保护方面

　　社会保护方面的指标能够提供一种可靠的方法，用来监测包容性增长所取得的进展，包括增加收入、提供生产性就业、提高人的基本能力。然而，ADB经常将社会保护作为一个额外的方面加入到其包容性增长的决策框架中。这也是包容性的特别关注点，因为其他大部分关注重点在于极端或者长期贫困人群，他们难以从包容性增长所提供的机会中收益。对于这篇文章，10%的权重赋予这个类别。

　　Ali陈述道，“……包容性增长关注拓展所有人的机会，但目标是对于长期贫困的社会保护干预”（2007)。ADB同样假定“……包容性增长的关键因素是通过高速和持续的增长创造机会，并使所有人都平等地获得这些机会，消除极端贫困”（Ali、Zhuang)。所以，若要消除极端贫困，需要重视一些基本社会保护或者社会安全网。

　　Ali和Zhuang进一步陈述“……促进社会融合还需要政府提供社会安全网，以缓解外部和过渡冲击带来的影响，同时满足长期贫困人群的最低需求” (2007)。他们描述了一些这种社会保护的潜在方面，包括劳动力市场政策、社会保险项目、社会救助和福利计划及儿童保护服务。然而，反映社会保障的结果指标很难确定。

　　幸运的是，ADB已经将关于社会保护指数的工作委托了（Baulch等， 2008)，这将填补每个国家社会保障质量和覆盖面的信息缺失。这个综合指标包括四个部分：①所有社会保护项目总支出与GDP之比；②社会保障方案受益人数与目标群体的参考人数之比，③社会保障受益者中穷人数与总穷人数之比，④平均每个穷人社会保障支出与贫困线之比。

　　目前可以得到一些国家的社会保障指数。只要ADB努力不断扩大和更新这个指数的信息，这将会成为一个有价值的监测和评价国家包容性进步的工具。这个指数混合了投入指标和产出指标：但是这些组成部分与本文中已经推荐的监测包容性增长的一些人类发展指标不同，因为后者用来检测结果（例如，健康状况或者教育成果）。尽管如此，这个新的指数将会被纳入包容性增长综合指数。为了更好地分项解释，社会保护指数的四个组成部分可以以单独指标提供。

　　在本文中，10 %的权重赋予社会保护指标：

　　包容性增长的推广政策

　　将包容性增长与政策联系起来尤其困难。政策是一项复杂并常常被错误定义的概念，结合了许多有争议的方面。有几个特别好的政策的综合指数可以衡量包容性增长治理所取得的成就。但是，由于对于如何定义“好的政策”仍然存在很大的分歧，如果没有经过彻底、严格的审查和实验，并不推荐将这种综合指数应用于亚洲和太平洋地区。

　　从目前来看，对于基于发展的管理及其相应指标只有初步建议。两个这样的指标是：①收入占GDP的比例；②公共投资占GDP比例。尽管忽略了对 “好的政策”的讨论，这两者对政府促进包容性增长议程的成功都是至关重要的。

　　收入占GDP的比例是一个衡量政府调动国内资本是否成功的关键度量值。如果没有大量的资源基础，政府无法展开那些促进包容性增长的工作。进一步，公共投资占GDP的比例同样非常关键，因为其给予我们一个政府投资于发展能力和意愿的表现。对于很多亚洲和太平洋地区的低收入和中低收入的国家，必须提高公共投资，从而提高提供基本经济和社会服务的基础设施融资的水平。

　　公共投资或者通常情况下的公共支出的指标，可以适当地分解为反映政府对经济和社会基础设施的各种形式的承诺支出。如，健康和教育上的支出与 GDP的比值。同时，社会保护指数包括一个公共支出在社会保护方面的支出的指标，即社会保护支出与GDP的比值。减贫项目中的总公共支出份额同样可以包括在核心指标。经济基础设施的支出虽然很重要却常常被忽视，如在饮用水、卫生设施、道路和电力上的支出。至少，这些数据必须根据城市和农村地区（以收入水平排序）分类。我们已经将部分指数放入包容性增长综合指数中。

　　如何提高包容性增长的管理并没有被视作综合指数的单独部分，主要原因是一些投入指标包括产出指标相同的区域（例如，健康和教育）。如果ADB 希望强调管理的重要性，也可以将其作为综合指数的独立组成部分，这里已提供了一些实际操作的建议。

六、结论

　　解决是否包容性增长的框架已经显著超出了贫困议程——甚至是解决中等贫困的议程——是ADB关心的问题。一个关键的问题是，对于在除了经济增长之外应该将多少权重放在实现更大的平等包容性增长方面，倡导者仍然没有达成共识。本文强调更大的平等，尽管包容性增长与倾向于贫困增长比较起来，其目标显得不那么以平等为目标。然而，这种方式通过作用于更广泛的人口来实现更加平等的需求，比极端或者中等贫困更加宽泛的人口。所以，在包容性增长综合指数中，对于收入与非收入不平等的适当估计被认为是最重要的。

　　通常来说，包容性增长的就业方面常常被忽略，一个原因是缺少适合的、所以追踪其发展状况的指数，然而，另一个原因仅仅是缺少清晰的、或者是缺少对于如何去促进生产性就业的共识。

　　更进一步说，尽管包容性增长被隐含地假定为是包容性发展的代名词，包容性增长显然不被假设为ADB的总体战略框架。《战略2020》将包容性增长定义为其三个发展议程之一。在本文中，包容性增长的维度是非常有限的，尽管更广泛维度是未来必然趋势》

　　(-)权重计算方案

　　上面强调的综合指数可以作为评估国家包容性增长的诊断工具。这同时是一个评估ADB对各国援助的战略重点的初步框架。然而，这个综合指数不能作为评价国家进步的工具。

　　这个在计分方法和加权方案基础上的综合指数隐含着价值判断。然而，这样一个框架可以迫使人们去分辨不同的价值（例如，人们放在增长和平等上的权重）和澄清之间的区别。同时，任何评分系统可以迫使人们比较其进步的成果，帮助明确差距的大小，协助人们达成共识。

　　综上所述，国家层面的“包容性增长综合指数”包括四个组成部分：

　　(1)在增长、创造就业和获得经济基础设施方面取得成功——50%的权重；

　　(2)在减少极端贫困，中等贫困和不平等（包括横向，纵向和性别不平等）方面取得成功——25%的权重；

　　(3)在扩大人的能力（例如健康、教育、饮用水和卫生设施）方面取得成功——15 %的权重；

　　在提供基础社会保障（尤其是消涂极端贫困)方面取得成功——10% 的权重。

　　(二）评分系统

　　这个综合指数是以各国在其四个组成部分上的表现为基础，由0〜10分的加权平均组成的。正如前面所解释的，四个组成部分各自由分解指标组成的加权平均。例如，第三个部分，增强人的能力有三个子组成部分：健康和营养，教育以及对于饮用水和卫生设施的可得。每一个子组成部分会评0〜10分，由此产生的分数将各自获得1/3的权重从而得出人的能力的评分。这总得分，反过来，有15%的总综合指数的权重。如果相加的该组分的总分为6,那么权重后的0.9 (6×0.15)将会与其他三个主要组成部分的权重得分加在一起。

　　一般来说，1〜3分为不令人满意的包容性增长，4〜7分为是令人满意的进步，8〜10分为非常突出的进步。

　　(三）ADB的援助

　　尽管这个指数在强调某个国家在包容性增长的某些方面进展不足上有很大帮助，该指数不能机械地套用在评估ADB援助对该国家的贡献。ADB很可能只对包容性增长的一些特定方面提供援助，部分因为它的资源有限，另一部分因为其他双边、区域或者多边开放机构也在某些方面提供援助。然而，这个指数可以作为评估 ADB行动的出发点，因为这可能透露一些国家所需要的援助（以其在特定方面的缺少发展显示）和ADB援助该国的优先决策之间的矛盾和不一致。

　　对该综合指数的使用在随后的案例研究中详细陈述（附件一至六)。这些案例研究包括孟加拉国、柬埔寨、印度、印度尼西亚、菲律宾和乌兹别克斯坦。

附件一：孟加拉国案例研究

一、增长、就业和经济基础设施

　　孟加拉国是一个相对贫困的国家，但最近几年有很好的经济表现。1995—2000年，年人均GDP增长率为3.2%，并且，2001年到2007年，进一步上升至4.0%，2008年，这个增长率为4.8%，2009年为4.6%。

　　孟加拉国正在经历温和的结构变动。其农业增加值占GDP的份额从1990 30.0%下降到2000年的约25.5%和2008年的19.0%。在相同的时间段内，工业增加值占GDP的份额从21.5%上升至28.5%。相应的，制造业增加值从约13%增加到近18%。到目前为止，服务业仍然是最大的部门。服务业的增加值已经占总GDP份额的48.0%，到2008年，增加到了52.5%

孟加拉国生产性就业的增长是混合的。工业部门就业比例从1996年9.5 %上升到2005年的14.5%。同时，自我雇佣或者贡献型的家庭工人占总就业的比例从1996年的约69%上升到2005年的85%。2005年的这个数据非常的高。

　　孟加拉国在增加其国民对于经济基础设施的获取上取得了一些进步。在2000年，移动电话用户数量是每100人中0.2个，到2008年，这个比例上升到近28个。然而，2008年的这个比例水平仍然低于柬埔寨和印度。孟加拉国确实施法实现了通电上的更多进展。国际能源机构的数据显示，在2000年，只有20.4%的人通电。但到2008年，这个比例增加一倍，达41%。

二、贫困和不平等

　　在2000年，孟加拉国在减贫上做得很出色。根据其国家贫困线的估计，贫困发生率从1996年的51.0%微跌至2000年的48.9%,并且在经济增长加速和不平等相对稳定的2005年，达到更加明显的40.0%。在2000年，农村和城市的贫困都下降了。其中城市贫困发生率从35%下降到28%，同时农村贫困发生率从52%〜44%。

　　如果使用国际贫困线人均每天2美元，那么到2005年孟加拉国的贫困发生率仍然是大概81%。2000年，这一发生率是85%。在2005年的发生率是本文检验的6个国家中最高的。这个发现显示根据国际视野，贫困在孟加拉国仍然是很普遍的。

　　虽然从90年代开始，孟加拉国的收入不平等开始上升，其仍然处于比较低的水平。在2005年，支出基尼系数是34.1 (Ali、Zhuang, 2007)。在1991年，这个系数是非常低的28.3，以及在2000年其是30.7。在2005年，最穷的60%人口其总支出为38.1%。然而这个比例在下降，从1992年的41. 5% 下降到1996年和2005年之间的38.0%，在2005年，孟加拉国最穷的60%的人口的支出比例在五个不平等数据可得的国家中仍然是最高的。所以，尽管不平等在2000年比1990年髙，这在区域标准中，仍是比较低的，并且在近几年保持较为平稳。

三、性别平等

　　孟加拉国妇女在教育方面取得了明显进要：比如，年轻（年龄为15〜24 岁）的识字妇女与年轻的识字男子的比例从2001的约90%上升到2007年的约103%。另外，初中的女性人学率比男性入学率上升了，从1998年的96% 到2007年的106%。并且，2005—2007年.女孩与男孩在小学和中学结合教育的比例是106%〜107%。这些比例与菲律宾的相似，但是远高于本文中所检验的其他四个国家。

　　在健康方面，孟加拉国却表现地并不好。由专业医护人员接生的婴儿比例仅从1994年的9.5%上升到2007年的18.0%，其水平仍然很低，即使与印度或者柬埔寨的水平相比。毫不意外的，根据UNICEF报告，在2005年，孟加拉国的婴儿死亡率为57/万，一个非常高的发生率。这个估计是在调整了国家机关的漏报和误判之后的。

　　在非农业部门的妇女有酬就业的比例在1990年早期到2000年中期并没有显示出很大的改善。这个指标显示出妇女们转移到高质量的就业。例如，在 1991 一1995年，这个比例在20%〜21%之间徘徊。在2000年，其达到最高点大概为25%，但是到2006年，其又下降到约20%。

四、人的能力

　　孟加拉国在降低五岁以下死亡率上取得了值得注意的进步。在1990年，这个比例是大概151/万。到1995年，其下降到122/万。到了 2007年，这个比例下降到60. 5/万。人口与健康调查数据显示在农村和城市减少死亡率均有显著的进步。但是，在最穷的60%人口中，婴儿死亡率仍然为85/万。在最富裕的20%人口中，这个比例仅为一半，即43/万。

　　根据联合国人口署，2005年孟加拉国预期40岁以前死亡率为11.6%，与 1995年的相应比例21.0%相比有了显著的降低。2005年所产生的比例无论与柬埔寨或印度的水平相比，都是比较低的。然而孟加拉国并没有在减少营养不良和营养不足上获得很多进展。在1990年，体重不足的儿童的比例是 56.3%。在2000—2006年，这个比例保持在高水平的47.5%。

孟加拉国也没有在小学和中学净入学率上取得很大的进展。净入学率从 1991年的76.0%上升到2006年的86.5%,但是这个进展并不是特别的迅速，并且产生的水平也不是非常高，例如，与其他五个包括柬埔寨在内的五个国家的入学率。这个国家的净中学入学率记录甚至更加令人失望。在1998年，这个比例是39.0%，并且到2007年，它仍然只有40.7%。

　　孟工拉国在其人口获得改良水源或者改良的卫生设施方面取得了轻微的进展，在19900年，78%的人口可以获得改良水源。在2006年这个比例只上升到80%，并且可以获得这些的城市居民的比例事实上下降了。在1990年，孟加拉国只有26%的人口拥有改良的卫生设施。到2006年，这个比例已经上升到36%，仍然是一个低水平的成就。在农村地区获得卫生设施方面取得了成就，但是在城市区域，获得这些的人口比例从56 %下降到48%。

五、社会保障

　　目前还没有追踪孟加拉国在社会保障制度的基础。ADB已经建立了一个社会保障指数，以2000年的31个国家数据为基础。分数从0〜1。孟加拉国在这个指数上的综合分数是0.33。这个分数与地区平均分数0.36相近（对于31个已经收集数据的国家来说)。孟加拉国在31个样本国家中排第18位。

六、总结

　　孟加拉国并没有在包容性增长的任何一个方面上表现地特别出色。它在经济增长，获得经济基础设施，贫困和不平等方面有令人满意的表现。但是，其无论在改善获得教育还是在获得卫生设施和饮用水方面没有表现糟糕，其总分是4.55，在满意区间（即4〜7分）的低端（表1)。

表1孟加拉国的包容性增长指数

　　注：1〜3分被认为是一个不令人满意的进展，4〜7分被认识是令人满意的进展，8〜10分是一个卓越的进步。

　　附件二：柬埔寨案例研究

一、增长、就业和经济基础建设

　　直到全球经济危机开始前，柬埔寨一直保持着异常迅速的GDP增长率。 2007—2008年，该增长率约为8.0%。1995—2000年，柬埔寨的人均GDP增长率平均为4.7%，而该值在2001—2007年上升至7.8%。不过在2008年，由于全球经济危机，增长率下降至5.1%，2009年则为-4.0%。然而，基于人均GDP增长率这一指标危机前的柬埔寨经济表现还是很出众的。

　　柬埔寨经济经历了一些结构变动，这主要是由于服装出口的持续增长。据 UNIDO报告，2000—2005年制造业增加值的真实年增长率为14%,为该国非制造业GDP增长率的两倍。制造业增加值占GDP的比重从2000年的约16%增加至2007年的约20.5%。后者数值远远超出了低收入国家的平均水平 13.9%。而在1990—2008年的更长时段内，工业增加值占GDP的比重从 13%增加至24%。

　　然而，这种高经济增长率和显著的结构变动是否转化为了更好的生产性就业仍是不确定的。尽管总体工业增加值在2005—2007年的增长率大约为13% (比GDP增长率的11%略快），但是并没有相应的按行业分类就业趋势数据。

　　2007年，国际劳工组织的一份关于ASEAN的区域报告显示，2005年柬埔寨的工业吸收了总就业的13.4%,而农业仍为59.1%,服务业为27.5%。工业的百分比记录有了增长，因为工业工人在2000年仅占劳动力人口的 8. 4%。这种增长毫无疑问归因于该国服装部门的快速发展。

　　不稳定就业（即自营就业和无收入家庭工人）占总就业比重原本已经很高，2000年略有上升，从2000年的84.5%到2004年的86.7% (根据亚洲发展数据库）。

　　2000年，柬埔寨人口只有15.8%能够用电。2008年该比例巳上升至24.0% ,不过这依然是明显的低水平。2000年，每100人中仅有1.0人为移动电话用户，但2008年已上升至29.1人。和其他亚洲经济体相比，该国移动电话使用率水平也相对较低。

二、贫困与收入不均

　　尽管柬埔寨的就业有了基础广泛的改善，收入贫困并没有显著降低。根据国家贫困线标准，贫困发生率从1994年的47%下降至2004年的35%。世界银行2009年发布的一份贫困报告显示，2007年的贫困发生率已下降至30%。除了1997年的贫困发生率被记录为了36%以外，这可以被认为是可信的表现。

　　根据人均每天2美元的国际标准，世界银行2004年购买力平价估计的贫困发生率为68%。该估计说明，根据国际标准总体贫困依然影响着柬埔寨人□的大多数。

　　为了理解弱势非贫困群体近年来的进展，我们对最贫困60%人口的收入分额作了检验。根据每人每天2美元的国际贫困线标准，这部分人口被认为至少是适度贫困的。在1994年，最穷60%人口的收入份额为33.4%。2004年下降至30.8%。据ADB报告，基尼系数从1993年的32显著上升至2004年的41 (Ali、Zhuang, 2007)。不过2007年最穷60%的收入份额似乎稍稍好转，为31.7%。

　　这些数据说明，在贫困和收入分配数据可得的1994一2004年时间段内，不平等有所恶化，而贫困在缓慢减少（至少在1997年后）。随着经济在2000 年中期更加快速增长，不平等似乎有所缓和，与最富40%人口相比，最穷 60%人口的总收入份额略有上升。

三、性别平等

　　和性别歧视或减少贫困相比，柬埔寨在性别平等方面的进步更多。15〜24岁有读写能力的女性与男性的比例从1998年的87%上升至了2007年的92%。中学女生与男生入学率之比从1998年的54%上升至了2007年的81%。此外，小学和中学合并入学率中女生与男生的比例从1998年的79%上升至2007年的约90%。

　　然而，健康方面的性别平等改善则没那么明显。熟练卫生人员参与的出生比例从1998年的34%上升至2005年的44%，在如此短的时间内，这算是明显的进步，但最终水平和国际标准相比仍然较低。进一步地，据UNICEF

报告，2005年孕产妇死亡率为每10万人540例，是相当高的比例。这一估计已对国家机关的少报、分类错误等做过调整。

四、人的能力

　　柬埔寨在提升人的能力方面的进程格外出众。例如，1990年柬埔寨的5 岁以下儿童死亡率为平均每1000人119例：2000年，这一比例下降为106，2007年则为91。2005年，农村地区该比例仍高达111，而城市地区只有76。 2005年人口统计和健康调査将最穷60%人口的5岁以下儿童死亡率估计鉴定为每1000人123例。这一比例和最富20%人口的每1000人仅23例对比显著。

　　根据联合国人口司，预计40岁前死亡的总人口比例为18.5%，比1995 年预计的27%有所下降。然而，2005年的比例和国际标准相比依然较高。柬埔寨在减少营养失调和营养不足方面也表现得不好。20世纪90年代早期，5 岁以下儿童体重过轻的百分比接近40%。2000—2006年，这一比例仍为36% 的相对高水平。

　　在反应教育的指标方面，柬埔寨有所进步。小学纯入学率从1991年的72%上升至2000年的87%，进而渐渐升至2007年的90%。中学纯入学率从1998年的 16.5%翻倍至2007年的34.0%，不过最终水平和国际标准相比仍然很低。

　　柬埔寨在提供改进的饮水及卫生设施方面的进步有所差别。1990年，总人口中拥有改进的卫生设施的比例仅为8%。2006年，这一比例缓慢上升至 28%。然而，在城乡之前的差距很大。2006年，只有19%的农村人口拥有改进的卫生设施，而城市的比例则高达62%。

　　在提供改进的饮水设施方面的进步则更快也更公平。1990年，柬埔寨人口的19%能获得改进的饮水设施。2006年，该比例显著上升至65%，城市人口的该比例为80%，而农村为61%。

五、社会保护

　　还没有根据可以记录柬埔寨提供社会保护的进程。然而，柬埔寨的社会保护指数综合评分为0.19。和地区平均的0.36 (对于数据收集的31个国家而言），这一评分较低。在样本的31个国家中，柬埔寨排名第25。

六、小结

　　更考寨在促进经济快速增长方面表现优异，但在促进生产性就业和加快经济基础建设方面仅勉强令人满意。柬埔寨在提供社会保护方面表现糟糕。其他方面的评分则在满意的范围内。柬埔寨的综合评分为5.05,在满意这一项评分的中游水平（即4〜7分）略微偏下（表2)。

表2柬埔寨包容性増长指数

　　注：总体来说，1〜3分被视为不满意，4〜7分为满意，8〜10分为优异。

　　附件三：印度案例研究

一、增长、就业和经济基础建设

　　印度在1995—2000年间增长稳定，平均人均GDP增长率为4.3%。在 2001—2007 年，这一速度加至 6.1%，在 2005—2007 年间为 7%〜8%。2008 年，该速度下降至5.2%，又在2009年略升至5.7%。因此，印度总体的增长表现令人印象深刻。

　　近年来，印度的经济似乎经历了一些结构变动，但并不明显。据UNIDO 报告，制造业增加值真实增长率在2000—2005年为6.9%，和非制造业GDP 的增长率几乎相同。2000—2007年，制造业增加值在印度GDP中的份额从

14.3% 微升至 14.9%。

　　近期，工业和服务业的发展都远远失于衣2005—2007年印度GDP的增长率为9.5%,其中工业为10.5X，服务业为10.6%，然而农业仅为 4.5%。农业的缓慢增长妨碍了农村收入的显著提高：

　　从长期来看，服务业增加值占GDP的比例显著上升，但农业增加值则没有。1990—2008年，服务业占GDP的比例队44%上升至54%，而农业从 27%上升至29%。

　　这种增长趋势表明，就业应从农业部门转移至工业和服务业部门。然而印度没有相应就业指标的相关趋势报告。这些指标包括工业和其他部门随时间变化的雇佣份额，以及任何关于不稳定就业份额的数据。国际劳工组织在2007年一份关于ASEAN的报告中的数据显示，2004年印度总就业的54%仍在农业部门，26%在服务业，20%在工业。这一工业就业百分比对低收入国家来说相对较高。

　　印度在扩大经济基础建设方面有一定进步。在2000年，43.0%的人口能够用电，这一比例在2007年显著提高至64.5%。2000年，100人中仅有0.4 个移动电话用户；2008年，这一比例提高到30.4。尽管这一进步明显，但和印度尼西亚、菲律宾群岛等国家的进步程度相比依然比较缓慢。

二、贫困与不平等

　　对于印度的贫困减轻程度的全国性讨论一直没有结束。世界银行估计表明，根据国家贫困线，印度的贫困发生率从1994年的36%降至2000年的 28.6%。如果这一估计是精确的，那么印度的表现可视为可信的。

　　根据每人每天2美元的购买力平价，印度2005年的贫困人口率被估计为 75.6%。这一估计表明，按照国际标准，贫困依然笼罩着总人口的3/4。

　　从印度很少的几个报告不平等的估计值来看，它的不平等程度按国际标准并不高。据亚洲发展银行报告，基尼系数从1993年的32.9%显著上升至2004 年的36.2 (Ali, Zhuang, 2007)。最穷60%人口的收入份额高于均值，至少和以柬埔寨、菲律宾群岛为代表的国家相比如此。1994年，这一份额为 37.8%, 2005年下降至34.3%，显示了收入分配的明显恶化。若果真如此，这种恶化将阻碍减贫进程，尽管2000年后印度经济增长迅速。

三、性别不平等

　　根据可得到的指标，印度在性别平等方面有所进步。从20世纪90年代初开始,印度在教育指标上有所进步。尽管1991年15〜24岁有读写能力的年轻女性与男性的比例为67%，2001年该值上升至80.5%，2007年为88.9%。女性与男性中学入学率之比在1991年为59.7%，2001年达到72.0%，2006年为83.3%。小学和中学合并入学率中女生与男生的比例从1991年的70.3% 上升至2006年的90.6%。

　　健康指标方面的进步则不那么令人满意。例如，由熟练卫生人员接生比例在1993年为34.2%，但在2000年仅仅上升至42.5%，2005年仅仅为 46.6%。更糟的是，根据UNICEF统计，2005年孕产妇死亡率依然很高，每10万人450例，这一估计已对国家机关的少报、分类错误等做过调整。

　　在就业方面，印度促进性别平等的进程比地区内的许多其他国家落后。 1990年，非农业部门仅有12.7%的带薪工人为女性，2000年这一比例上升至 16.6%, 2005年为18.1%。不仅进程缓慢，2005年的最终水平也依然偏低。

四、人的能力

　　印度在一些健康指标方面有所进步。例如，5岁以下儿童死亡率在1990年为每1 000人117例，2000年这一比例下降至91，2007年降至72。印度要完成2015年前将这一比例降低2/3的千年发展目标可能比较困难。随着城乡差距的缩小，大部分死亡率的绝对下降发生在农村地区。然而，若该死亡率用人口统计和健康调査数据库所提供的五分位数检验，2005—2006年最穷60%人口的死亡率为每1 000人99例。相比之下，最富20%的人口仅为39。

　　根据联合国人口司2005年报告，15.5%的人不能活到40岁。1995年这一比例为16.0%，也就是说几乎没有进步。尽管2005年的这一比例比柬埔寨低，它仍比许多其他国家数值要高，如孟加拉和菲律宾群岛。

　　印度在营养失调和营养不良方面表现不好。20世纪90年代初，53. 4%的 5岁以下儿童体重不足。2000—2006年，这一比例下降至46.0%。因此，几乎一半的5岁以下儿童仍然遭受着幼年长期食物短缺的折磨。

　　目前可得的印度在教育指标方面进程的数据不充分。小学纯入学率数据表明，尽管2000年有一定进步，但并不迅速。2000年，小学净入学率为79%，数据可得的最新一年2007年达到90%。另外，青年识字率从20世纪90年代起显著上升。1991年，15〜24岁青年识字率为62%，2006年上升至81%。尽管互联网上的中学入学率数据不可得，根据联合国教科文组织（UNESCO) 报告，中学入学率从1999年的44%上升至2007年的57%。

　　印度没能在进一步改进的饮水及卫生设施上取得令人满意的进展。1990年，71%人口拥有改善的水源，2006年.这一比例上升至89%，城乡差距不大，农村地区为86%，城市地区为96%。关于卫生设施的记录则不令人满意。 1990年，仅仅14%的人口拥有改善的卫生设策，2006年，这一比例上升至28%。更糟的是，尽管52%的城市人口拥有改善的卫生设施，农村人口的这一比例仅为18%。

五、社会保障

　　印度（或其他国家）提供社会保障的进程无法追踪。然而，印度的社会保障综合评分为0.46。和地区平均的0. 36比较（对于数据收集的31个国家而言），这一评分相当高。印度在31个国家中排名第10。

六、小结

　　印度在增长和社会保障方面的表现优于平均水平，在经济基础设施方面也做得相当好。然而，数据不充分导致无法评估就业机会的制造。印度在以下几个维度的表现仅仅勉强让人满意：总体不平等、性别平等、健康与营养，以及饮水及卫生设施的提供。印度综合评分为5.70，处于“满意”这一评分档 (即4〜7分）的中间略偏上（表3)。

表3 印度包容性增长指数

　　注：①总体来说，1〜3分被视为不满意，4〜7分为满意，8〜10分为优异。

　　②就业的评分基于的数据不充分。

　　附件四：印度尼西亚案例研究

一、增长、就业和经济基础建设

　　过去20年里，印度尼西亚的经济增长表现不突出。1995—2000年的平均 GDP增长率仅为0.8%，这主要是受1997/1998亚洲金融危机的影响。1998年由于经济崩溃增长率为一14.3%，1999年仍为一0.6%。作为对比，1990—2004 年，印尼的平均人均GDP年增长率为6.3%。2001—2007年，人均GDP增长率从危机中复苏，达到年均3.7%。2008年增长率为4.7%，2009年为3.3%。

　　尽管在20世纪90年代后期印度尼西亚经济减速，该国持续经历了结构转型。GDP中农业增加值的份额从1990年的19.4%降至2008年的14.4%。这一水平比除了菲律宾群岛以外的其他受检验的5国要低。相应地，工业增加值占GDP的比重从2000年的39.1%增加到2008年相对更高的48.1%。与此同时，服务业占GDP的比重在同期从41.5%下降至37.5%。

然而，印度尼西亚没能进一步提供生产性就业。尽管1990年总就业中工业份额为13.7%, 2007年这一份额仅上升至18.8%,约42%的受雇者仍留在农业部门，剩余的40%在服务业。另外，在减少劳动力中的自营就业和家庭雇员比例方面，印度尼西亚几乎没有进步。这一比例在1997年为63%，2007 年的数值总体仍然相同。

　　印度尼西亚在扩大经济基础建设方面的记录有好有坏。该国在增加移动电话用户数量方面的成绩斐然。2000年，100人中移动电话用户仅为约1.8人，但2008年这一数字跃升至61.8人。然而，电力方面的进步则平庸许多，2000 年53.4%的人口通电。2008年，这一比例仅上升至64.5%。在这方面，孟加拉和印度的进步都要更显著。

二、贫困与不平等

　　到2000年中期，印度尼西亚在减少贫困方面几乎没有进步。例如，根据国家贫困线，1996年贫困率为17.5%。1999年，在亚洲金融危机压力下，贫困率上升至27.0%。之后贫困率下降，2004年为16.7%。亚洲金融危机期间最显著的贫困率上升发生在农村地区。在那里，贫困发生率从1996年的约20%上升至1999年的34%以上，直到2004年才回落至20%。

当我们用每人每天2美元的国际标准来考量印度尼西亚的贫困程度，结果显示60%的人口被认为是贫困的，至少从国际视角来看如此。因此，这一国际标准表明的贫困率要比基于国家贫困线的估计值更严重。

　　印度尼西亚的不平等在20世纪90年代初和2000s早期似乎没有改变。1993 年的基尼系数为34.4，2002年为34.3，表明不平等程度相对较低。2005年和2007年有最穷60%人口的总支出份额的估计值。2005年，这一份额为32.3%, 2007年为33.2%。因此，尽管没有趋势判断基准，印度尼西亚最穷60%人口的支出份额比菲律宾群岛（28.4%)要高，但比孟加拉国的（38.1%)要低。

三、性别平等

　　总体来说，印度尼西亚在争取更大的性别平等方面有一些进步。15〜24 岁有读写能力的女性与男性的比例在1990年已经是相对高水平，达97. 6%。 2006年则微升至几乎极限的99. 2%。中学女生与男生入学率之比1991年为 82.6%。2007年上升至100.6%。小学和中学合并入学率中女生与男生的比例从1991年的93%上升至2007年的超过97%。换句话说，在后来的十年，印度尼西亚在小学和中学教育中都向性别平等有所迈进。

　　印度尼西亚在健康方面也有所进展。尽管1991年只有32%的新生儿分娩由熟练卫生人员参与，2007年这一比例上升至79%。这一比例比该研究样本中除了乌兹别克斯坦以外的其他国家水平要高。然而，UNICEF在2005年记录的孕产妇死亡率仍为每10万人420例。这一估计已对国家机关的少报、分类错误等做过调整。

　　在就业方面，印度尼西亚非农业部门的女性带薪工人比例几乎没有变化。 1990年这一比例为29.2%，2007年为30.6%。

四、人的能力

　　过去20年，印度尼西亚在提高人的能力方面没有什么进步，不过在降低5 岁以下儿童死亡率方面很成功。1990年，这一比例为每1 000人85. 6例，2007 年下降至42. 2。2007年最穷的1/5人口的这一数值为77，而最富1/5人口仅为32。

　　根据1995年联合国人口司的估计，13%的印尼人可能40岁前死亡。2005 年的估计值下降至6.7%。进一步地，印尼继续降低了营养失调和营养不良状况。20世纪90年代初期，体重过轻的儿童比例为37.5%，20世纪90年代末期为34.0%，2005—2006年，这一比例降低至28%。尽管从国际标准看这一水平不算低，但比孟加拉和印度要好很多。

　　尽管印度尼西亚似乎在小学纯入学率方面没有进步，中学纯入学率方面则有提高。1991年，印度尼西亚的小学纯入学率很高，达98%，到2000年这一比例有回落，2007年为85%。相比之下，印尼的中学入学率有可信的进步。尽管2000年中学的纯入学率为50%，2007年这一比率快速上升至69%。

　　印度尼西亚在为公民提供改善的饮用水源和卫生设施方面没有什么进展。 1990年，72%的人口有改善的饮用水源，但此后比例上升有限，2006年到达80%。其中一个原因在于这一比例在城市人口中自92%下降至了89%，而农村人口的这一比例仅上升了8个百分点。在获得改善的卫生设施方面也几乎没有进展。1990年这一比例为51%，2006年为52%。

五、社会保障

　　印度尼西亚提供社会保障的进程无法追踪。该国的社会保障综合评分为0.33。这一分值与地区均值0.36 (对于数据收集的31个国家而言）接近。印度尼西亚在样本的31个国家中排名第19。

六、小结

　　印度尼西亚没有能达成快速增长或生产性就业。在收入不平等、性别平等、健康与营养，以及较低程度意义上的经济基础建设及教育方面的进步则令人满意。不过它在贫困以及提供卫生设施及饮用水方面进展不好。因此，印尼的综合评分为4.40，仅为最低限度的满意（表4)。

表4印度尼西亚包容性増长指数

　　注：总体来说，1〜3分被视为不满意，4〜7分为满意.8〜10分为优异。

　　附件五：菲律宾群岛案例研究

一、增长、就业和经济基础建设

　　菲律宾近年来经济增长疲软。1995—2000年，该国人均GDP年增长率仅为1.9%，其中部分原因在于1998—1999年遭受了 1997—1998年亚洲金融危机余波的影响，2001—2007年经济改善，但增长率仅为平均3.0%，2008年这一数字跌落至1.8%，2009年该国经济衰退，增长率仅为一1.0%。

　　根据UN1DO报告，2000—2005年制造业增加值的真实年增长率为4. 8%, 相应的非制造业增加值增长率略高，为4.8%。不出意料，制造业增加值占GDP 的比重从1990年的24.8%下降至2008年的22.3%。在相当长的一段时期内，工业增加值占GDP的比重也有所下降，从1990年的34.5%跌至2008年的 31.6%。与此同时，服务业占GDP的比值从43.6%跃升至53.5%。

　　基于如此低经济增长率且缺乏结构变动的经济体，就业增长也不可能快。总体工业增加值在2005—2007年的增速比GDP稍低(5.0%和5.8%)。服务业增加值增长更快，超过了 7%。

　　自从1990年以来工业部门总就业份额几乎没有变化。1990年的工业就业份额为15%，2000年为16%，2007年为15.1%。2007年的服务业部门就业占总就业的48.8%，而农业部门为36.1%。

　　不稳定就业（即自营就业和家庭雇员）的份额也几乎不变。1998年该份额为44.9%，此后一直没有清晰变化趋势或显著波动，2007年的最新数据为 44.7%。

　　2000年，菲律宾成功地为公民提供了相对高水平的电力供给。那一年，总人口中的87.4%通电。到2008年为止，这一比例略微降低至86.0%。换句话说，电力供应的略微增加没有跟上人口增加速度。菲律宾群岛在提供信息和通讯技术方面的表现要出色得多。2000年，每100人中有8.3人为移动电话用户，到2008年，100人中有75.4人为移动电话用户。

二、贫困与不平等

　　菲律宾近年来在减轻贫困方面几乎没有进步。根据国家贫困线的估计， 394年的贫困发生率为32.1%，2005年为32.9%。根据每人每天2美元的国际贫困线标准，2006年的贫困率仍为45%。因此，从全球角度考虑，贫困仍然影响着菲律宾的很大一部分人口。

　　收入不平等的趋势也没能令人鼓舞。2007年Ali和Zhuang的报告显示， 1994年42.9的基尼系数（该值已经很高），2003年上升至44.0。这一收入分配的恶化也在最穷60%人口的支出份额中得到印证。1994年这一份额已经相当低，为29.4% (比地区内很多其他国家的水平都低，包括柬埔寨和印度）。到2000年，这一份下降至27.3%。幸好该系数在2007年有所好转，达到 28.4%，但仍低于1994年的水平。总体来说，尽管菲律宾的收入不平等水平没有达到历史最严重程度，但近年来也有所恶化。

三、性别平等

　　菲律宾在性别平等某些方面的记录很典型。例如，女性在很多教育指标上比男性要好。15〜24岁有读写能力的女性与男性的比例在1990年稍稍超过 100%,在2000年轻微上升至101%。到2007年，这一比例几乎达到102%。1991年，中学女生与男生入学率之比大约为104%，2007年上升至更高的110%。小学和中学合并入学率中女生与男生的比例在1991年为约100%,2007年为 102%。

　　不过，菲律宾在一些关键健康指标上并没能取得与性别平等相似的进步。例如，1993年熟练卫生人员接生婴儿的比例大约为53%。十年后的2003年，这一比例略微上升至60%，尽管这一趋势有进步，最终的覆盖率水平与国际标准线相比仍然不高。

　　根据UNICEF的报告，2005年孕产妇死亡率为每10万人230例。这一估计已对国家机关的少报、分类错误等做过调整。2005年亚太地区的这一整体均值为每10万人350例。尽管以地区标准看菲律宾的比例很低，但已是较难接受的高数值了。

　　1990年，非农业部门的带薪工人中女性比例巳经为40.3%，在地区内该比例很高。然而，此后的进步非常有限。2007年，该比例仅上升至42.3%。

四、人的能力

　　在减少5岁以下儿童死亡率方面，菲律宾进步明显。事实上，数据显示， 1990—2007年菲律宾群岛已将该数值减半。1990年的5岁以下儿童死亡率为 61.5/万，而在2007年为28.2/万。这一比率在城乡地区的变动有一定程度的不同。2003年人口统计和健康调查数据表明，5岁以下儿童死亡率在农村地区为52/万，城市地区为30/万。

　　根据联合国人口司数据，2005年菲律宾有约5.7%的人口无法活到40岁，这对发展中国家来说是相对低的水平，但这一比例是由1995年的9%减少而来。

　　菲律宾在减少营养失衡和营养不良方面也有显著进步。20世纪90年代初期，5岁以下儿童体重不足的比例为33.5%。2000—2006年，这一比例下降至27.6%。因此，尽管有一些进步，相当一部分菲律宾群岛儿童依然经受着严重的饥饿。

和许多其他发展中国家相比，菲律宾的入学率相当高。1991年，菲律宾群岛的小学纯入学率已达到96%。然而，2001年这一比例下降至92%，2007年则为91%。相比之下，菲律宾设法使其中学纯入学率从1998年的49%提升至2007年的61%。

　　菲律宾给人口提供改善的卫生设施和水源的记录比许多其他发展中国家要好。1990年，菲律宾已给83%的人口提供改善的饮用水源，2006年这一比例上升至93%。尽管城市地区人口中96%得到了改善的卫生设施和水源，农村地区的比例仅为88%。1990年，总人口中仅58%有改善的卫生设施，2006年这一比例已上升了20个百分点至78%，其中城市人口为81%，农村人口为72%。

五、社会保障

　　菲律宾提供社会保障的进程无法追踪。该国的社会保障综合评分为0. 21。这一分值与地区均值0.36 (对于数据收集的31个国家而言）相比是非常低的，使得菲律宾群岛在样本的31个国家中排名第22。

六、小结

　　菲律宾既没有促进经济快速增长，也没能促进生产性就业。不过它确实在经济结构变动方面取得了合理的进展。然而，在减少贫困和不平等、提供社会保障方面，菲律宾群岛表现不好。在提高人的能力方面，例如提供健康和营养、教育、卫生设施、饮用水等方面，它完成得很好——尤其是提供饮用水和卫生设施方面。菲律宾综合评分为3. 80，依然在不满意分值（即1〜3和低于 4)范围内（表5)。

表5菲律宾群岛包容性增长指数

　　注：总体来说，1~3分被视为不满意，4~7分为满意，8〜10分为优异。

　　附件六：乌兹别克斯坦案例研究

一、增长、就业和经济基础建设

　　近年来，乌兹别克斯坦在经济方面表现不错。1990—1994年，乌兹别克斯坦从苏维埃式经济体转型，当时该国人均GDP增长率平均为每年一5.6%.仅在1997年人均增长率才变为正数，且在1995—2000年，人均增长率均值仍然仅为每年1.4%。这一速率在2001—2007年增加至5.0%，2007年达到7.9%。2008年，乌兹别克斯坦的增长率仍为7.4%，2009年为6.2%。因此，乌兹别克斯坦在当前的全球经济危机中过渡得相当不错。

　　乌兹别克斯坦经历了明显的经济重组。1990年，乌兹别克斯坦的农业增加值占GDP的比重约为33%，2000年为34.4%，然而，2008年这一份额下降至21.4%。工业部门则经历了 U型曲线。1990年工业增加值在GDP中的份额为33%，由于20世纪90年代期间的转型，2000年该份额下降至约 23%。近年来，工业增加值又重新回升，2008年为GDP的31%。在1990— 2008年的整个期间，服务业在GDP中的比重一直上升.从1990年的34%到2007年的48%。

　　由于缺少国际可比数据，要判断乌兹别克斯坦的经济复苏和近期的经济增长是否转化成了生产性就业的增长仍然很困难：1995-1999年工业部门雇佣工人的份额数据在19.1%〜19. 4%之间。基于工业和制造业在GDP中比重的提升，以上份额自2000年以来应该有所提升。但由于工业内增长的部门为资本密集型，这一份额的上升不可能很明显。20世纪90年代末19%的数据表明，乌兹别克斯坦工业部门的工人份额即使不高于，也至少与印度（20%)和印度尼西亚（18%)持平。

乌兹别克斯坦为其人口提供更多经济基础设施方面数据也很少。国际能源机构2000年的数据显示，乌兹别克斯坦81%的人口通电。尽管这一比例近年来可能有所上升，并没有确切数据给予证实。不过，乌兹别克斯坦的电气化水平很可能超过菲律宾，菲律宾在2008年已达86%。

　　乌兹别克斯坦在为人民提供信息和通讯技术方面有一些进步。2000年，每100人中仅有0.2人为移动电话用户。到2008年，这一比例上升至47。样本国家中只有印度尼西亚和菲律宾超过这一进程。

二、贫困与不平等

　　乌兹别克斯坦贫困方面的国际可比数据很少。世界银行出版的世界发展指标表明，根据国家贫困线，2000年的贫困发生率为27.5%。然而，世界银行自身的国家贫困研究报告显示，2000—2001年的贫困率发生率为 31.5%。政府估计值也指出，2005年的贫困发生率已降低至约26%。大体可以肯定的是，城市地区的贫困减少比农村地区快。在农村，贫困发生率从 2000—2001年的大约34%仅仅降低到2005年的30%。而城市地区则从 28%降到 18%。

　　世界银行基于每人每天2美元的国际贫困线标准的估计表明，2003年乌兹别克斯坦有大约77%的贫困人口，这使得该国贫困程度和印度相当。这一基于全球标准（而非国家标准）的估计值有些令人难以置信。

　　乌兹别克斯坦在减少不平等方面似乎有一些进步。1998年的基尼系数为 45.4, 2003年下降至36. 7。相应的，尽管1998年最穷60%人口的总支出份额为28%，2003年巳升至34%。这是明显的进步。

三、性别平等

　　和研究样本中的其他国家相比，乌兹别克斯坦在提升性别平等方面要更加努力。2000年，15〜24岁有读写能力的女性与男性的比例已高达99.9%。中学女生与男生入学率之比在1991年（当时该国遭受转型危机）为91.4%，而在2007年上升至98.2%。相应的，小学和中学合并入学率中女生与男生的比例2007 年为 97.9%。

　　乌兹别克斯坦在提供卫生设施方面也保持了很高的性别平等。1996年，由熟练卫生人员接生比例为97.5%，而2006年这一比例上升至99.9%。孕产妇死亡率方面的数据与以上高水平的卫生设施情形一致。UNICEF 2005年估计，乌兹别克斯坦的孕产妇死亡率为每10万人24例。

　　乌兹别克斯坦非农业部门中的女性带薪工人比例很高，尽管自20世纪90 年代以来这一水平稍有退步。1990年该比例为46.7%，2000年为41.7%， 2004年为39.5%。这比菲律宾取得的水平略低一点。

四、人的能力

　　从转型开始，乌兹别克斯坦取得了相当高的人类发展水平。然而，尽管在一些地区有进步，其他地区的进步并不明显。

　　1990年乌兹别克斯坦5岁以下儿童的死亡率为每10万人73.7例。2000年，这一比例下降至62.3，2007年为40.8。尽管这一纪录有所进步，但进步不快。从高水平起，印度尼西亚已经取得了更多进展。然而值得一提的是，随着5岁以下儿童的死亡率的逐步降低，再要取得其他的进步越发困难。有希望的一点在于，乌兹别克斯坦这一比例的城乡差距并不大。根据联合国人口司数据，2005年10.7%的乌兹别克斯坦人无法活到40岁。尽管这一比例比柬埔寨 (18.5%)和印度（15.5%)要低，但仍然比菲律宾（5.7%)高。早年的估计无法获得，因此无法判断乌兹别克斯坦在这方面的发展趋势。乌兹别克斯坦在营养失调和营养不良方面的比例相当低。2003—2008年，UNICEF报告显示乌兹别克斯坦仅有5%的5岁以下儿童体重不足。尽管早前的可比数据无法获得，2000年的这一水平比样本中的其他五个国家都要低很多。乌兹别克斯坦在教育指标上表现不错。1991年的小学纯入学率为78.2%，2007年达到 91.0%。这一比例很高，尽管还未达到菲律宾和印度尼西亚的水平。在中学水平的记录则要好很多。2007年（也是数据可得的唯一一年），中学纯入学率为 91.7%,这一水平远远超出了研究中的其他五国。次高水平的印度尼西亚 2007年的中学纯入学率仅为69.6%。

　　乌兹别克斯坦20世纪90年代开始为其人口提供了相当高水平的改善的水源和卫生设施。1990年，90%的人口拥有改善的饮用水源（农村地区为85%，城市地区为97%)。2006年的全国比例下降至88%，这主要是由于农村百分比下降了3个百分点。1990年，93%的乌兹别克斯坦人拥有改善的卫生设施 (农村地区为91%,城市地区为97%)。这一比例远远超过了研究中的其他五国。2006年的该比例在全国范围内达到96%，这是由于农村的该比例上升了4个百分点。

五、社会保障

　　乌兹别克斯坦（或其他国家）提供社会保障的进程无法追踪。该国的社会保障综合评分为0.57。与地区均值0.36 (对于数据收集的31个国家而言）相比，这一分值相对较高。乌兹别克斯坦在样本的31个国家中排名第5。蒙古和吉尔吉斯斯坦排名略高，但乌兹别克斯坦的评分是样本六国中最高的。

六、小结

　　乌兹别克斯坦在包容性增长的几乎所有维度中都表现良好。在不平等、性别平等和社会保障方面表现尤其出色，在增长、健康与营养以及教育方面也表现良好。其他评分，比如就业、经济基础建设、贫困、卫生和饮用水等，排名也令人满意。因此，乌兹别克斯坦综合评分6.80，位于满意分值范围的上端(表 6)。

表6乌兹别克斯坦包容性增长指数

　　注：总体来说，1〜3分被视为不满意，4〜7分为满意，8〜10分为优异。

　　全面的增长标准和指标：评判国家进步的一种全面的增长指数

　　本文构建了一个国家水平的综合的包容性增长指数来测量包容性增长的贡献。指标包括：①增长、生产性就业和经济基础建设；②收入贫困和平等（包括性别平等）；③包容性人的能力维度；④包容性社会保障维度。随后这一方法被用于了孟加拉、柬埔寨、印度、印度尼西亚、菲律宾群岛和乌兹别克斯坦的案例研究。文本是ADB包容性增长运作的一部分。其他研究包括：①包容性增长运作的基本概念，②生产性领域的包容性增长运作，③以环境作为策略性增长目标项目中的包容性增长运作。

　　 (资料来源：www. adb. org/Publications/)

公民社会帮助穷人了吗？

一公民社会的减贫作用及其贡献

Solava Ibrahim David Hulme *

—、引言

　　冷战结束之后，全球化开始推动巨大的社会和经济变革。20世纪90年代见证了这些风云变幻。对本文而言，这一时期的两个重大变化至关重要。第一，就消除极端贫困达成了全球共识，并反映在千年发展目标中。第二，公民社会被认为是承担这一使命的主要角色——动员社区、提供服务和影响政策。然而问题在于：公民社会是否能够成为减贫这一世界承诺的主力？全球减贫的重要性毋庸置疑，却从未取得任何实质进展。环境主义者和女性主义者随处可见，而“减贫主义者”却不见踪迹。事实上，国际社会对减贫的关注来自于援助实践、资助机构和公民社会组织的日益壮大，而非针对贫困的、可持续的社会运动。同时，始终没有一面有号召力的旗帜能够发起社会运动来消除贫困，原因要归结于领导人对减贫承诺的无心无力，贫困概念的混乱模糊，以及贫困本身的棘手复杂。那么，既然这种社会运动并不存在，公民社会组织在倡导、参与和推动可持续减贫中的作用就不言而喻。虽然许多公民社会组织已经在上述三个方面有所作为，但它们毕竟发端于人道主义救援。直到近来，全国性和国际性NGO才成功地将其发展议程扩展到服务提供、政策改革推动和贫困人口权利倡导等领域。

　　本文旨在探索公民社会在减贫领域的成就。由于“公民社会”和“贫困” 这两个概念都尚有争论，分析二者之间的关系就更是难上加难。我们认为，公民社会组织能够通过倡导、游说来推动国家政策改革，并直接在基层社区为贫困人口提供有效的服务，从而实现宏观结构变化。为证明这一观点，本文首先回顾了对公民社会的减贫作用进行概念化的方式，并分析了公民社会能够影响减贫的操作领域，其中主要关注三个领域：①倡导，②政策改革，③服务提供。随后，本文提供了三个案例来说明在不同的层次上通过不同的路径实现减贫：①国际贫民窟居民组织（SDI)在国际层面倡导城市贫困人口的权利；②公民社会组织参与减贫战略（PRSP)的制订，以在国家层面上实现有利于穷人的政策改革；③孟加拉农村发展委员会（BRAC)在基层社区为最贫困的人口提供服务。通过这些案例研究，本文总结了公民社会组织在减贫实践中的经验和教训，指出了公民社会在减贫领域所面临的挑战，并就公民社会如何在减贫进程中发挥更有效的作用提出了相应的建议来弥补不足。

二、将公民社会在减贫中的作用概念化

　　在回顾将公民社会在减贫中的作用进行概念化的不同路径之前，有必要对 “公民社会”这一始终未能达成共识的概念加以简单地定义。本文的目的并非探索公民社会的概念本身，而是解释采取何种定义及其原因。通过区分“公民”和“非公民”社会（Anheier, 2004)来定义公民社会的方式显然不可取，二者并非永远针锋相对。

　　(-)定义和定位公民社会

　　公民社会是“位于家庭、国家和市场之间的机构、组织和个人组成的领域，人们自愿加人其中以实现共同利益”（Anheier，2004)。这一概念通常指向一群人，他们相信某一原因，所以形成组织或以自愿的形式来桿卫这一原因，即一种“通过集体行动寻找良性社会”（Edwards, 2009)的形式。根据这种定义，公民社会不仅能够，而且应该在减贫中发挥重要作用，以构建一个更好、更富足也更平等的社会。因此，这一定义成为“左翼、右翼乃至持任何观点的政治家和思想家所面临的社会、经济和政治困境的出路”（Edwards， 2009)。

　　然而，关于公民社会和减贫的文献大多关注NGO，甚至将“NGO”直接等同于“公民社会”。有学者认为“NGO在实践中努力区别于公民社会，然而它们却‘垄断’着公民社会，其他类型的组织毫无机会”（Sdles，2002)。因此，需要注意公民社会不仅包括NGO，还包括信仰组织、宗教团体、非正式组织、合作组织、娱乐和文化组织以及学术机构和媒体。而分析公民社会和减贫之间的联系应该将这些非正式组织的减贫作用考虑在内。如伊斯兰国家的清真寺、佛教国家庙宇和丧葬组织等，都会为贫困人口提供服务和社会援助。然而，这些服务很少被正式记载，仅偶尔出现于民族志。鉴于数据的局限性，本文同样以NGO为主要关注点，并强调信仰组织和非正式群体在减贫中的作用，指出有必要对这些不那么显而易见的公民社会行动者开展更多的相关研究。

　　在“定位”公民社会的时候，“三元论”是最常见的路径。这种路径将公民社会定义为独立于国家和市场之外的”第三部门”，并与二者都有重叠。而公民社会的作用则是校正市场失灵与国家失灵（Fowler，2003； Edwards, 2009； Giddens, 2001)。

　　关于“第三条道路”的讨论为最大程度地发挥市场、国家和公民社会的作用开辟了空间。Howell和Pearce (2001)将这种三元的视角称为“主流”模式，即将公民社会的作用概念化为对国家力量的制衡，以及通过构建伙伴关系来实现改革。这种模式中，对NGO活动的关注是“市场力量难以企及的行政优势”（Pearce, 2000)，使NGO能够利用全球力量在超国家、国家和地方三个层次上创造的空间，在国际场域中呼吁有利于穷人的改革，同时也倡导市场调控的新路径。

　　当然，这种观点也饱受批评，被认为“不但没能将公民社会和市场之间的关系问题化，也没能赋予公民社会决定需要构建何种国家权力” （Howell、Pearce, 2001)。三元论的视角等于将公民社会去政治化，将公民社会的定义简化为资助机构手中的技术工具（Howell、Pearce, 2001)。Edwards的批评则更为大胆：“社会三部门划分模式意味着国家、市场和非营利组织之间的相互隔离与独立——在各自不同的理念和操作方式中是密封的。然而，只要对现实情况稍有了解，就会明白这种模式的毫无意义”。

　　与三元论的主流视角不同，公民社会的“政治”或“权利”视角强调公民权、人权和民主的重要性。关注人权问题的公民社会组织以道德和民主价值为切入点，而从事发展工作的公民社会组织则致力于提供服务，关心部门划分而非道德标准。持这种观点的学者认为“公民社会应该发挥对国家的民主监督职能”，促进国家改革、反对人权暴力、治理腐败，从而使国家能够对社会需求 (和贫困人口的需求）加以承诺和响应。资助机构多持这一观点，即将公民社会置于国家的对立面，并将为公民社会组织提供支持作为推动国家改革的手段之一（Howell、Pearce, 2003)。资助机构通常会制订NGO/公民社会战略 (却无视其实施）——例如服务提供（BRDC、RDR)、人权（TOI、ADK)、社区动员（NijeraKori)、政策倡导（CPD)等。

　　关于公民社会研究的最后一种视角是“场域视角”，主要关注公民社会的集体/组织性质，强调公民社会作为价值承担者的天然价值（Perlas，2000)。这一视角给予公民社会更多的空间来设置自己的议程，并将其视为人民权力的组织化表达(Howell、Pearce, 2001; Fowler, 2003； Edwards, 2009)。这种“组织化表达”可以以NGO或其他非正式社区组织为载体，而这两种形式的“组织化表达”之间的联系并不明朗。有时，NGO是各种已有的社区组织的保护伞，在它们之间充当协调职能。这种情况下，NGO主要为后者提供技术支持，例如如何撰写申请书及语言技巧等。然而，NGO也可能会有意识地培育社区组织，例如小额信贷小组或妇女小组等，来帮助贫困人口自我组织并表达自身需求。而问题在于这种“强加性”的社区组织的减贫作用是否具有可持续性。

　　通过对上述三种观点进行回顾，可以看到公民社会是个复杂的、自适的系统，是个“由公民追求和保卫自身重要利益、权利和需求的一系列行为和关系构成的过程”（Fowler，2003)，其功能可以描述为“产生社会、经济和政治活力以推动这些领域内部及其相互关系改革变化的原动力”（Fowler，2003)。本文采用这一视角的原因是：“公民社会是个通过对非正式和非制度化的政治空间的积极参与，进行针对进步和发展的主流思想进行辩论和挑战的场域。因此，不能仅仅局限于增强现有的民主体系或通过公民社会挑战国家制度，而应当推动新的参与形式，来决定进步和发展所应采取的形式”（Howell、Pearce, 2003)。

　　本节的重点正是要讨论培育进步与发展（推动减贫）的参与形式，强调公民社会是“个人集体生活的普适表达”（Edwards, 2009)，是“复兴公共生活” (Khilnani, 2001)的渠道，是“一个行动的空间” (Van Rooy, 1998)。公民社会常常被简单地看作实现“良性社会”（Edwards, 2009)的手段。然而，真正的问题是：这一 “宏大的”理念能够在发展和减贫中发挥多少“良性的”功能呢？

　　(二）公民社会在发展中的角色

　　目前，对公民社会的定义尚且不能达成共识，对其角色的描述就更是莫衷一是，因此，一些学者建议干脆放弃这种努力，如Pearce (2000)： “ ‘公民社会’是‘发展’的目标之一（于此并无定论）。然而我们应该放弃研究 NGO或公民社会在发展中的角色。相反，应该更多地关注行动选择以及指导行动的理论假设的原则和含义等等……从而使我们能够评估在贫困和剥夺的情况下，外部干预的真实影响，并帮助我们决定在全球秩序中如何、在何处采取行动。”

　　关于公民社会的研究至少有一点广泛的共识，即“公民社会（在某种程度上）应当推动深远的社会变革”（Oakley，2003)。也就是说，公民社会应当促进经济改革、呼吁问责与透明、实现人权保障、提供服务、消除社会排斥与不平等，而所有这些努力都是为了 “为减贫、歹污竞发要与国际合作寻找拥趸” (Oakley, 2003)。

　　公民社会有两方面的主要作用：①构建民主.②改善发展（vanRooy、 Robinson, 1998)。前者强调减贫的政治学.舌者則试图直接实现减贫。公民社会组织通过推动善治、监督国家权力、促进政洽参与、保障人权和自由等手段实现民主（Diamond，1991)，它们为民主的广泛传播与制度构建创造了环境，使民主惠及穷人（vanRooy、Robinson，1998；Sabatini, 2002)。虽然公民社会在实现民主中的重要性毋庸置疑，但本文将主要关注其“改善发展”的功能，特别是对减贫的影响及在减贫领域的成就。

　　下一节将分析公民社会通过倡导穷人权利、游说决策者开展对穷人有利的改革，以及直接向穷人和边缘群体提供服务等手段实现减贫的功能。

三、公民社会实现减贫的路径：倡导、政策变化与提供服务

　　公民社会通过几个层面上（地方、国家和全球）的运作来推动发展。在评估公民社会的减贫作用时，可以从公民社会的四个主要维度人手：①结构；②运作空间；③倡导价值；④对决策的影响（Anheier，2004)。本文的分析以价值和公民社会组织对减贫影响为主，即分析其倡导平等价值的能力，以及为穷人赋权、游说决策者以及协助提供服务的功能。

　　进行这一分析并不容易，针对公民社会组织的减贫作用的研究成果大多含糊其辞。例如，NGO在向穷人提供服务、改善穷人生活方面大多取得了成功，然而这些项目的长期社会经济影响却值得怀疑。此外，需要注意的是，公民社会并非是减贫的必要条件。如中国、马来西亚和越南等国都对公民社会组织设置了重重障碍，但依然取得了最引人瞩目的减贫成就。这些威权主义国家成功地推动了有利于穷人的经济增长并提高了社会指标，却仍然限制公民社会组织的运作空间。在这种情况下，公民社会组织在减贫中的作用也就乏善可陈。

　　然而，NGO通过“触及最贫困人口”（Lawson等，2009)、推动国家政策变革和提供社会服务（vanRooy、Robinson, 1998)而实现减贫的作用毋庸置疑。

　　考虑到公民社会组织在人道主义救援方面仍然发挥着不可或缺的作用（如无国界医生组织），本文的分析将主要集中在公民社会实现减贫的下列三种路径：倡导、政策改革与服务提供。我们认为，NGO可以通过以下几种方式缓减贫困，即：①推动结构与社会变化（即倡导）；②游说政府实行有利于穷人的改革（即政策改革）；③满足基本需求（即服务提供）。本文接下来将分析公民社会组织如何在这些领域进行运作，呈现公民社会在这些领域的经验（与教训)。

　　 (-)倡导

　　倡导是公民社会组织实现减贫的重要方式之一。近年来，围绕着债务减免和公平贸易等议题的社会运动组织完善、成效显著，是倡导能够推动反贫困政策的最佳例证。Coates和David (2002)认为“倡导工作已经成为大多数国际援助与发展机构的新热点”。NG0在各个层面上开展倡导工作的原因如下：首先，它们对贫困和剥夺的理解有所深化，认识到几十年的援助实践并未消除贫困的根源。其次，由于发展中国家NGO规模的扩大和能力的提升，公民社会组织运作的空间发生了变化。因此，“发展中国家的NGO和社会运动已经成为挑战其所在国家权力结构的重要力量，对国际权力结构也有着日益深远的影响”（Coates、David, 2002)。通过积极的倡导运动，对这些权力结构的挑战并非绝无可能。第三，由于反地雷运动和债务减免运动等倡导运动的成功，发达国家的NGO同样有信心在减贫倡导中发挥新的作用。

　　然而，问题在于这些倡导运动是否能够在实践中真正对减贫产生影响。 “NGO正在探索倡导和影响活动是否经济，是否能够贡献于NGO的使命实现 (即改善目标受益群体的生活)” (Coates, David, 2002)。大量的NGO致力于实现千年发展目标的倡导工作，但成效如何不得而知。

　　本节将分析NGO的倡导工作对减贫的影响。由于倡导本身难以测量，其结果也并非线性，完成这一分析并非易事。倡导取决于合作，因此不能通过对单一组织的关注来测量其影响，而应将合作各方都包括在内。此外，倡导对减贫的影响通常是长期性的，要避免过于强调短期目标而忽视长期的反贫困倡导运动。有效评估公民社会倡导所产生的影响，还有必要考虑NGO在其倡导运动中所追求的价值、所催生的变化以及所采取的灵活手段（Coates、David, 2002)。评估这一影响需要对“倡导过程的本质——即其多重目标、多层结构、不确定的时间框架以及其试图影响的权力结构的性质”（Coates、David, 2002)有深刻的了解。

　　挑战国际权力结构最著名的行动当属试图影响“经济重组”方式、建立 “全球世界秩序”新理念的反全球化运动。Hintjens (2006)认为，这一运动的成功在于相信穷人自我组织的能力。她补充道“这一运动是积极的、进步的人们灵感和信心的来源”。因此.倡导能够激励边缘人群和贫困人口进行自我组织和为自己的权利发声，可以被视为推动减贫的有效手段。而倡导运动能够使贫困人口的斗争获得公众关注，传播“希望的玫治学”，通过展示可能的变化而激励贫困人口和被剥夺权利的人群，从而挂动减贫进程。

　　在城市减贫方面，许多地方和国际NGO同样通过倡导公民权利、对地方政府施压要求提供充分的基础设施、服务和土地所有权等方式，取得了显著的成就（Mitlin、Satterthwaite, 2004a)。城市减贫倡导主要集中在贫困人口的土地使用权、地主/佃农关系以及贫民窟非正式工人和妇女的权利方面。然而，要想有效地倡导城市贫困人口的权利，必须首先增强这些群体捍卫自身权利的谈判权力，并提高他们的组织和集体行动能力。Mitlin和Satterthwaite (2004b)写道：“减贫需要的不止是对贫困人口需求的官方承认，还必须通过运动使他们能够就城市穷人和国家（以及国家在地区、城市甚至更高级别设置的行政机关）以及城市穷人与其他利益相关者之间的关系重新进行谈判”。

　　致力于为贫困人口发声的NGO所面临的挑战，也同样来自于它们在贫困人口自发寻求的、不同于专业解决方案的道路面前的犹疑不定。因此，NGO 在倡导时应当将自身视为支持者、协调者，切莫“对个体和社区组织有能力做的事情一概大包大揽”（Mitlin、Satterthwaite, 2004b)。在它们所要维护的贫困人口面前，倡导贫困人口权利的NGO需要做到问责和绝对透明（Mitlin、 Satterthwaite, 2004b)。通过代表贫困人口发言本身无济于事，倡导型NGO 需要帮助贫困人口有效地表达自身观点、陈述自身需求、捍卫自身权利。

　　(二）政策改革

　　除了为贫困人口的权利奔走呼号之外，公民社会也常常游说政府进行特定的改革，以使政策更加有利于穷人。它们会采取一系列策略来实现政策变革。首先，它们对政府及其针对边缘群体的资源分配进行监督，例如参与式预算、性别预算等。其次，它们围绕贫困问题开展公共辩论以影响政策设计、结成新的联盟、寻求新的支持者，从而促使决策者启动相应的项目来解决这些问题。例如，秘鲁的土著人民运动为他们争取到了先决权利，即在他们的土地上进行任何经济活动都必须经过他们共同同意方可进行（Bebbington等，2009)。

　　许多NG0从地方政府入手，提高它们对贫困问题的关注度并寻求直接改善穷人生计的政策变革。它们与地方委员会一道工作来提高自身的接受度，采用非冲突的工作方式来确保提出的建议能够得到接受（Mitlin、Satterthwaite, 2004b)。在这一领域工作的NG0通常更加务实地寻求与有兴趣帮助穷人的政治党派合作。通过与政府机构建立伙伴关系以及构建支持性的制度环境， NGO能够成功地扩大影响，并保证可持续性和覆盖面。Mitlin和Satterth-waite (2004b)指出，NGO能够以两种方式说服决策者：①通过试点项目 “展示不同路径”；②协助地方（和国家）层面的决策者和社区就这些项目展开对话（Mitlin、Satterthwaite, 2004b)。通过与各自的政府构建“合作伙伴关系”，公民社会组织能够影响减贫策略的制定。

　　然而，影响减贫策略的成功与否仍然取决于诸多因素。首先，减贫策略制定的政治环境和外部行动者是NGO影响政策变革能力的关键因素。其次， Hughes和Atampugre (2005)认为“虽然NGO能够有效地提供服务、关心穷人和脆弱群体，它们在社区层次上管理贫困问题的能力也正在提高，然而它们仍然缺乏在政策层面上开展工作的结构和机制”。因此，公民社会组织在政策变革过程中的参与可能会流于形式（Hughes、Atampugre, 2005)。

　　要提高公民社会在政策变革领域的绩效，就需要对公民社会组织进行能力建设。它们应该更好地理解政策变革过程，更有效地获取信息以改善倡导实践，并掌握监测评估技巧。要有效地游说政府进行政策变革，同时要求公民社会组织能够构建伙伴关系，拉近其工作人员、地方社区和决策者之间的关系。增强这些网络能够帮助NGO成功地推动有利于穷人的政策变革。了解自身的长处和短处，加强对贫困和减贫问题的理解，建立政府问责意识，培养自身能力，并与其他公民社会组织结成联盟，都有助于公民社会组织成功地催生有利于穷人的政策（Hughes、Atampugre, 2005)。它们需要有效地利用现有的空间，赋权于公民，推动有利于最边缘群体的新政策。

　　(三）服务提供

　　除倡导和政策变革之外，服务提供是公民社会组织帮助穷人的第三种选择。Rahman (2006)认为“NGO部门整体的关注点已经从推动政治动员和政府问题转移到非政治性的基本服务提供方面”。Mitlin和Mogaladi (2009)在研究南非社会运动时，指出这些社会运动都与减贫问题相关，如住所、人权、劳动力、性别与环境等。为了解决这些问题，南非的社会运动以服务提供为切入点，特别是归还失地人口的土地。在城市，公民社会组织通过提供信贷、修缮房屋及基础设施，以及提供服务等方式（特别是“从贫民窟到寮屋”计划）向城市贫困人口提供帮助。通过提供服务，NGO“发挥了政府机构本应发挥的作用——例如提供饮用水、垃圾处理、基本医疗，以及为特定群体提供支持场所（如街头儿童收容中心）” (Mitlin、Satterthwaite, 2004a),推动城市减贫。

　　然而，向城市贫困人口提供服务时，由于高度依赖外部资金，不可能“扩大规模”又缺乏通过使用者费用回收成本的能力，可持续性成为NGO面临的主要问题之一。Mitlin和Satterthwaite认为，在城市地区有效地提供服务需要一种综合性的路径，即NGO将社区力量和国家支持相整合，与社区组织一道工作，同时与地方政府建立联系。

　　以服务提供促进减贫的另一个问题是：t果X能增强政府向贫困人口提供充分、有效服务的责任感，那么就会造成责任与义务的转移，以及由此引发的可持续性问题。Collier (2000)写道：“NGO直接提供的商品和服务，不应该导致贫困人口对政府期望值下降。相反地,NGO项目应该推动大众组织建立，并提高贫困人口的能力，以实现对公共资源的要求,提高政府的问责性”。

　　Hulme和Edwards (1997)也批评了这种以需求为基础的模式，表达了对NGO以服务提供为关注点的忧虑。他们认为问题并非在于这种路径包罗了哪些服务，而在于它忽略了一些重要因素，特别是贫困人口自我组织的能力。服务提供路径可能会导致对NG0工作人员和地方领袖，而非贫困人口和边缘群体的赋权。因此，他们希望NGO“回到自己的根本”，以更有效地推动减贫。

　　Sabatini(2002)在拉丁美洲调查了16个公民社会组织并分析了它们的效率，指出所调查的组织大多为精英导向，仅有有限的成员，从而对公民社会组织作为向贫困人口和边缘群体赋权的能力提出了质疑。他进一步质疑了这些组织的可信度和可靠性，强调了公民社会在推动贫困人口生活的可持续变化中的局限性。许多NGO过于乐观地认为，只要得到外部资金，根据资助方而非贫困人口的需求设计工作议程，就能够实现减贫，然而往往以失败告终。另外，许多NG0的内部结构不民主，甚至无法在组织内部实现参与式决策 (Hulme、Edwards,1996；Bebbington、Thiele, 1993)。

　　然而，相对于政府和资助机构，公民社会组织在向贫困人口提供服务方面的比较优势仍然不容辩驳。它们的规模和覆盖面赋予它们与服务的最终受益者近距离接触的机会。然而，Robinson (1992)认为，经验证据表明这种比较优势并不尽然如此。通过对旨在消除农村贫困的16个NGO项目进行评估，他指出“3/4的项目取得了成功，对消除贫困产生了一定的作用”，但这些成就仍然有着局限性：①NGO提供的服务项目可持续性不足；②这些项目的成本/产出比不佳；③它们仍然无力惠及最贫困的人口。Rahman (2006)曾警告道，诸多NGO所采取的服务提供路径可能会导致重要的公共服务是由NGO 资助的项目而非国家来操作，从而滋生“特许经营”现象。由此可见，NGO 通过服务提供干预贫困，必须与高度的社区参与、有力的管理以及专业人员配备相结合，才有可能取得成功（Robinson, 1992)。NGO在服务提供领域的角色应当被视为对政府职能的补充和对地方社区的支持。此外，提供服务的 NGO需要对其项目的长期影响进行评估，思考“未来撤出之后，项目怎么办?”(Collier, 2000)。这不仅事关服务提供的连续性，也会对目标社区减贫的可持续性产生影响。

　　(四）三个领域的相互联系

　　在分别描述公民社会组织影响减贫的三个领域之后，需要指出：这三个领域之间的互动关系十分重要。有趣的是，这三个领域的划分与Korten (1987)所指的“三代” NGO不谋而合。David Korten (1987)认为，三代NGO可以代表三个不同的操作领域：①救援与福利；②地方自力更生；③可持续系统发莪。第一代NGO为贫困人口提供救助和服务；第二代NGO主要关注增强社区能力、推动地方发展，以从根本上解决服务缺失的问题；而第三代NGO则以国家层面上宏观的制度和政策入手，与政府共同工作，确保资源能够有效地流向贫困人口。虽然每一代NGO有着不同的导向，却并非没有交集。　　Korten (1987)认为，大多数NGO将采取“第三代”导向，以推动宏观和微观的政策改革。

　　本文持与Korten相左的观点，认为NGO的运作领域并非是个渐进的连续体，而是使NGO能够影响减贫的、不同的互动空间。相应地，NGO的操作领域中的倡导和服务提供相依相存，共同对城市和农村的减贫产生影响。一方面，向贫困人口提供服务能够有助于NGO更好地获取数据以游说政策变革，从而为倡导工作提供必要的知识基础；另一方面，致力于倡导的NGO则不能失去与“草根”的联系。NGO在提供服务时不应局限于狭隘的以需求为基础的路径而忽视贫困人口权利，或者对剥夺贫困人口的现有的权利结构和制度设计坐视不理。服务提供型NGO甚至会通过维护现有的权力结构来寻求资金支持，这种做法十分危险。鉴于局限在某一特定领域会产生种种不利因素，本文认为，致力于减贫的NGO应该采取综合性的合作路径，通过服务提供来获取数据和经验，不仅促进广泛的、有利于穷人的政策变革，同时倡导有助于它们在其他两个领域开展工作的结构转型。

　　因此，公民社会组织的减贫战略与实践应双管齐下，在实践中关注现实问题的短期解决方案，而在理论上寻求彻底消除该问题的、长期的政治动力。然而，对解决方案的关注不应忽略实施未来减贫战略的重要性。

四、案例研究：公民社会在倡导、政策与服务提供领域的成就

　　在对倡导、政策变革与服务提供三个领域的工作进行回顾之后，本节将通过案例研究来阐述公民社会组织在这些领域所取得的成就和面临的挑战。这三个案例将会说明公民社会组织能够在国际、国家和地方层面上，通过倡导、政策变革与服务提供三种路径来实现农村和城市减贫：

　　(-)倡导城市穷人的权利：国际贫民窟居民组织

　　这一案例关注公民社会在国家层次上解决城市贫困问题的倡导实践。以国际贫民窟居民组织为例，该组织在构建国际伙伴关系、游说政府支持城市穷人权利方面取得了成功。选择该组织的原因是它“描述了国家的变化，展示了对传统发展思想的挑战并探索出创新的、社区推动的减贫模式”（Patel、Burra, D’Cruz, 2001)。这一案例表明不同类型的组织如何相互协作，如何通过与国家及国际机构的合作来倡导城市穷人的权利（Patel、Burra, D’Cruz, 2001)。

　　1996年，来自6个亚洲国家、4个非洲国家和1个拉丁美洲国家的代表，为构建国际城市穷人权利倡导网络而齐聚南非（Patel、Burra, D’ Cruz,2001)，并成立国际贫民窟居民组织以整合相关组织：印度的区域资源发展促进中心联合会、全国贫民窟居民联盟和妇女团结组织、曼谷的亚洲住房权利同盟、南非的无家可归者联盟以及来自其他11个国家的、代表100多万城市居民的合作伙伴。国际贫民窟居民组织的治理结构由城市穷人（以妇女为主）在国家和地区两个层面上结成的联盟为主，并组建了由5个联邦代表和2个伙伴 NGO代表组成的治理委员会（Batliwala, 2002)。

　　国际贫民窟居民组织的倡导目标是终止对贫民窟的暴力清除行为，促使国家承认城市穷人的需求（Batliwala, 2002)。然而，在倡导穷人需求时，国际贫民窟居民组织并没有试图掌握领导权，而是通过住户调査在监督公共政策、动员城市穷人、建立新型数据库等方面发挥着辅助性作用。该组织希望“在城市穷人当中培育领导权，使他们能够自主地领导与国家及国家机关的谈判，扩展和维护自身的权利”（patel、Burra、D’ Cruz, 2001)。因此，其主要活动围绕着对城市穷人住房和生计问题的、社区推动的解决方案的制订和实施。组织网络通过储蓄、信贷等方式帮助穷人偿还住房贷款，并在社区内发展社会资本（Batliwala，2002；Patel、Burra、D，Cruz, 2001)，通过与地方政府和中央机构的谈判，特别是敦促政府落实土地产权、提供充足的住房和基础设施等方面对城市穷人进行支持。

　　国际贫民窟居民组织的另一个主要活动是数据收集，包括社区层面上的居民统计以及开展贫民窟调査和绘图等。该组织更多地是个学习网络，为城市穷人提供横向交换和学习分享的平台（McFarlane，2006)。通过互访，社区组织能够交流减贫经验。因此，它们的成功是建立在相互学习和战略性伙伴关系的基础之上。国际贫民窟居民组织在各个国家都获得了政府和地方官员的广泛支持，而贫困社区能够明确自身需求、构建有效的联盟，以“向地方官员和政府施压，促使他们对社区行动的支持”（Mitlin、Satterthwaite, 2004b)。

　　国际贫民窟居民组织的成功有很多原因。虽然倡导型公民社会组织常常因其代表性和合法性而饱受批评（Edwards，2001)，但国际贫民窟居民组织却成功地解决了这一问题。

　　首先，它以大众为基础，获得了高度的合法性和广泛的代表性。Batliwala (2002)认为“其领导人能够在任何论坛中代表其开展的运动，很显然，成千上万的成员正站在他们身后”。因此，国际贫民窟居民组织得以重塑与草根行动者的关系。此外，天然的民主特征和内部问责制度相应地提高了其合法性和问责度(Edwards, 2001)。

　　其次，国际贫民窟居民组织的成功可以归因为其“性别”路径。它是个妇女驱动的组织，但从不排斥男性的参与。妇女储蓄与信贷小组，提高了她们与国家和国际组织谈判的能力（Batliwala, 2002)。

　　第三，广泛的国际关注度是其成功的重要因素。国际贫民窟居民组织受邀参加许多与城市贫困相关的会议、论坛与谈判，并成为联合国人居中心全球产权保障运动的合作伙伴（Patel、Burra, D’Cruz, 2001)。国际贫民窟组织并不热衷于资助机构出资的项目，而是关注政策变革，促使地方和国家政府对城市穷人需求的积极回应（Satterthwaite, 2001)。虽然获得了广泛的国际关注，工作重点仍是特定情境下的特殊问题，国际政策倡导只是次要工作。Edwards (2001)将其全球行动描述为“国际和国家运动的‘锦上添花’，而非对鞭长莫及的国际制度取而代之”。

　　第四，对知识的运用和研究，能够为倡导活动提供切实的支持。McFar- lane (2006)认为“国际贫民窟居民组织始终将穷人的知识和能力置于发展工作的中心”，从而开辟了 “以城市穷人的知识推动的发展进程”。知识的来源不仅有培训交流、储蓄项目、模式住房和住户统计，也包括贫民窟人口普查数据，使国际贫民窟组织能够为新的安置政策提出意见和建议（McFarlane，2006；Batliwala, 2006)。另外，该组织并不排斥来自“外部”的知识，而是将其与地方知识和城市穷人的生活经验相整合（McFarlane，2006)。

　　最后，国际贫民窟居民组织的成功经验在于对其成员进行了赋权，鼓励他们勇敢地追求自身权利，而不是成为自怨自艾的被剥削者和被损害者。国际贫民窟居民组织的主要目标是促使穷人为自己发声，然而“除非城市穷人准备好自己站上前线，否则NGO仍将协助所有谈判”（Patel、Burra, D’ Cruz,2001)。

　　国际贫民窟居民组织的案例表明，公民圮会运织如何通过城市穷人的社区学习、知识扩散和经验交流，实现对他们的持续支持：国际贫民窟居民组织的成功在于将交流学习作为发展工具来“帮助穷人进行能力建设，对抗贫困和流离失所的根源，以自己的方式参与影响自身生活的决策过程……这是个脱离常规的、持续的、重要的学习过程，真正做到了对各种资源的物尽其用” (Patel, Burra, D’ Cruz, 2001)。国际贫民窟居民组织的特别之处在于“权力和权威的中心依赖于社区并根植于社区，而不是国家或国际层面上的NGO。国际贫民窟居民组织及其伙伴们一直在加强团结、互相支持，并就发展战略和多样性选择进行信息交流”（Edwards, 2001)。

　　(二）游说政策变革：公民社会组织在减贫战略制定中的参与

　　本节将描述公民社会组织参与减贫战略制订的努力。在分析案例之前，有必要指出公民社会组织是受邀（而非主动寻求）参与减贫战略的制订。因此，这种参与是由世界银行主导的、自上而下的过程。一些学者将之称为“公共关系扩展”或转移政策责任的手段（Fraser，2005)。然而，选择这一案例主要是由于“减贫战略作为新的工作方式的推广，巳经使参与成为制定国家减贫和平等增长政策和项目的重要因素”（Donnelly-Roark，2004)。

　　案例研究旨在描述公民社会组织在减贫战略制订中的角色及其通过这种参与游说减贫政策变革的经验和教训。测量公民社会在减贫战略中参与的有效性，可以从下列几个角度人手：①参与的渠道；②信息的可获得性；③参与的政策领域和决策解决（Stewart、Wang, 2003)。而咨询过程则可以通过过程本身的制度设计和政府的承诺程度加以评估(Molenaers, Renard, 2002)。本文将按照这种方法分析玻利维亚减贫战略制订中公民社会组织的角色。

　　减贫战略签署于1999年8月，是“债务国实现减贫的经济、社会与结构项目的三年计划的政策文本”（Stewart、Wang, 2003)，规定了一个国家的政府减贫战略是国家驱动的、综合性的、以结果和伙伴关系构建为导向的 (Christiansen、Hovland, 2003)。债务得到减免的重债穷国需要制定各自的减贫战略，才能从世界银行和IMF得到优惠贷款。而该文本必须通过“可接受的参与式过程”来制订。也就是说，减贫战略需要公民社会组织如NGO、教堂等作为减贫战略的设计伙伴参与其中（Stewart、Wang, 2003； Molenaers、 Renard, 2002；Fraser, 2005)。

　　玻利维亚政府于1997年启动了全国对话（ND)，该对话随后用于减贫战略的制订。得益于1994年发布的《大众参与法》，2000年8月，玻利维亚在国家、部委和城市三个层次上开始了全国范围的咨询（Molenaers、Renard, U)。对话围绕减贫、收入分配和债务减免，分社会、经济和政治议程同时展开（Molenaers、Renard, 2002；Curran, 2005)。第一份减贫战略文本以向穷人提供服务为关注点；2003年的第二份文本则强调就业、生产力和商品链的重要性（Cumm，2005)。公民社会组织在减贫战略制订中的参与，主要取决于其实践经验对政府技术知识的补充。

　　评估公民社会组织对玻利维亚政策变革的影响并非易事。公民社会组织对第一份文本制订的影响甚微，由于“与咨询过程和减贫战略制订没有直接联系”（Curran, 2005)，公民社会提出的议题几乎没有出现在最终的文本中。由于公民社会组织的参与空间相互重叠，能力又十分有限，加上信息共享不足等因素，公民社会组织未能形成统一的倡导战线，导致参与程度很低（Surkin，2005)。其他的因素包括全国性对话的议题狭窄，时间紧迫，对话使用西班牙语而非土著语言等。为此，教堂领导了另一个平行的咨询过程即“周年论坛”，来讨论贫困的原因，并向政府提出建议。然而，国家无意将公民社会纳入减贫战略的制订，拒绝讨论宏观经济问题。咨询过程提高了公民社会组织的期望值，当国家无法兑现承诺时，最终引发了社会不稳定。公民社会组织向政府提交了抵制减贫战略文本的正式请愿书，表达其不满（Curnm，2005)。

　　当然，公民社会组织对玻利维亚减贫战略制订的参与也有成功之处。首先是在公民社会组织的提议下建立起全国社会控制机制，使公民社会组织能够监督重债穷国的资金分配和使用，以及减贫战略的实施和调整（Curnm，2005)。全国对话法律为每三年一次的咨询过程提供了保证，确保对重债穷国资源使用的监督。这一法律对分权产生积极的影响，不但推动公民社会组织在地方政策制定中的参与得以制度化，也使得国家层面上的资源能够流向更为贫困的地区 (Molenaers、Renard, 2002)。此外，公民社会组织能够通过调查研究，为政府政策改革提供支持，以及对现有的政策进行批评。当然，由于能力有限，这些公民社会组织无法提供新的政策选择（Curran，2005)，这也是“在玻利维亚，仍然需要地方层次上的智库与全国性的大众组织一道提高政策建议能力” (Curran, 2005)的原因。

　　公民社会组织在通过制订减贫战略影响政策改革时面临着诸多挑战，例如紧迫的时间框架、有限的信息资源、语言障碍和城市偏见等（Stewart、 Wang, 2003)。公民社会组织常常被排除在减贫战略制定之外，“很少有机会参与减贫框架设计”（Stewart、Wang. 2003)。Curran (2005)认为，这主要是由于公民社会组织的能力有限,对复杂的政策过程理解不足，所以无法有效地参与政策讨论。此外，自上而下的路径限制了公民社会组织的参与。最后，当公民社会组织终于能够参与时，由城市专业机构主导的政策改革建议早已成型(Eberlei, 2007)。

　　虽然存在种种局限，公民社会组织仍然将咨询过程视作“转型，即从‘抗议’，到‘建议’，的态度转变”（Molenaers、Renard, 2002),认为正是这一咨询过程标志着公民社会在减贫政策中长期参与的开端，并使这种参与得以制度化。当然，公民社会组织对减贫战略内容的影响十分有限，主要表现在揭示贫困的多元维度，强调以人为中心的政策设计，从而改善了贫困分析的深度和广度（Stewart、Wang, 2003)。

　　这一案例表明：减贫战略制定可以成为增强公民社会组织以经验证据游说政策变革的能力平台。然而，公民社会组织要想影响减贫政策，必须有目标、有计划、有理有据地采取行动。正如Curran (2005)所述：“减贫战略是进入政策过程的突破点，公民社会需要在改善该过程方面贡献更多。它们需要投入时间和资源，在地方和国家层次开展调査，确保围绕着减贫战略的倡导工作能够以经验证据为基础，并为政策选择及减贫战略的文本内容产生积极影响”.

　　第二个经验是：公民社会组织参与减贫战略制定是学习的过程，能够增强它们未来参与政策对话的能力。要提高公民社会组织对减贫战略的影响，需要进行有效的咨询，并确保不同的相关利益群体能够获得充分的代表性。此外，公民社会组织和政府之间的协调与合作有待完善。政府应该认识到公民社会组织参与的价值，并将之视为平等的合作伙伴，应当通过开放的信息共享、透明和分权来消除二者之间的不信任和竞争关系（Hughes，2002)。

　　(三）为穷人提供服务：孟加拉农村发展委员会

　　孟加拉农村发展委员会是孟加拉最大的NGO之一，在国家、地区和地方层次上都有不同的组织。该组织在教育、医疗、农业和创收等方面都有积极创新，改善了数百万贫困人口的生活。选择这一案例的原因是“与格莱美银行不同，孟加拉农村发展委员会在孟加拉国之外缺乏知名度，然而它无疑是发展中国家规模最大、最具活力的社会实验”（Smilie，2009)，“就其干预的规模和多样性而言，是发展中国家最大的NGO”（Chowdhury、Bhuiya, 2004)。400 多万儿童（70%为女童）从其支持的学校毕业，几百万人由于其医疗服务而获益，而其小额贷款发放超过10亿美元。同时，孟加拉农村发展委员会通过严格的调査来提高贫困人口小生意的生产力，例如新型养鸡设备、家禽防疫、奶牛品种改良等（Smilie, 2009)。之所以孟加拉农村发展委员会值得更多的关注，因为它“颠覆了关于发展、商业、减贫和管理等正统概念的传统解释，挑战了贫困国家发展的驱动力必须来自外国、上层或他处（而非发展对象自身)的理念”(Smilie, 2009)。

　　孟加拉农村发展委员会成立于1972年，成立的初衷是协助该国的战后重建，主要任务是难民安置以及向难民提供人道主义救援。随后演变为向脆弱群体如妇女、渔民和失地农民提供永久性的解决方案（Lovell，1992； Chowdhury、Mahmoud、Abed, 1991 ；Rahman, 2006)。因此，孟加拉农村发展委员会的发展战略强调赋权和觉醒的重要性，鼓励参与和自力更生，以可持续的、以人为中心的路径开展工作，并对脆弱群体给予特殊关注（Lovell， 1992)。其组织结构是“扁平的”，即在上层管理和田野实践之间设立协调层次，以改善问责、灵活性和反馈机制（Lovell，1992)。

　　孟加拉农村发展委员会对贫困人口的帮助并不仅仅局限在收入和增加就业，也包括意识提升和人力资源发展，其目标是通过推动性别平等和人权，为贫困人口构建支持性的环境；提高他们对健康、医疗、住房、技术、最低收入和就业等获得性，确保他们拥有粮食和资产，并培养他们的储蓄行为。为此，孟加拉农村发展委员会开展了各种项目，包括村民自治组织、小额信贷、人权和法律培训，以及针对儿童的非正式教育等（Chowdhury、Bhuiya, 2004)。

　　孟加拉农村发展委员会多样性活动之间的互相补充，是其成功的重要原因。如创收活动得到了信贷计划的支持，而信贷计划又受益于培训课程，健康和教育项目又保证了所有活动的可持续性。另一个成功因素在于“其目标群体是那些出卖体力劳动为生或没有土地的贫困男性和女性”（Chowdbury、Mah-moud, Abed, 1991)。以最贫困人口为关注对象的方式使其减贫效果极为显著。

　　通过这些创新活动、综合项目和赋权干预，孟加拉农村发展委员会成功地挑战了传统的发展思想，采取以人为中心的路径推动地方参与，提高脆弱群体的能力。虽然其主要关注点仍然是服务提供，但“逐渐超越了局限于提供服务或开展发展项目的‘供方’路径，正在转向‘需方’思想，帮助社区确定自身的发展偏好和理念，从而成为发展进程的积极参与者”（Clark，1995)。这是孟加拉农村发展委员会能够取得显著的减贫成就并触及贫困人口中最为贫困者的原因所在。

五、结论

　　本文分析表明，公民社会推动减贫的成功与否取决于以下因素：

　　首先，贫困人口与公民社会组织之间的关系对于后者分配资源以对抗贫困而言至关重要。显然，“成功同时依赖于这些组织所拥有的、能够支持城市贫困人口的资源和决策权，以及这些组织大域与贫困人口提供的、定义他们自身发展需求并得以发声——即切实参与的空间”(Mitlin, Satterthwaite,2004b)．

　　其次，贫困是多维的，那么NGO的减贫策略应该是多元的。Mitlin和 Satterthwaite (2004b)指出，NGO需要解决“贫困的各个方面”。例如，要解决收入不足问题，公民社会组织可以为贫困人口提供相关的培训和技能以获得更好的工作机会；提升他们自主生产的能力：通过公共项目拓展社会安全网；游说政府在土地利用方面开展政策改革；向他们提供更好的、更廉价的服务。而贫困人口有限的脆弱资产问题，则可以通过紧急救助和以构建资产为导向的信贷服务，培育获取资源的社区社会资本，改善贫困人口在住房、安全网和教育等方面的可获得性人手。在住房不足方面，公民社会组织可以通过帮助贫困人口异地搬迁、降低建筑成本或游说政府将“贫民窟”合法化等手段发挥作用（Mitlin、Satterthwaite,2004b) ．同样地，NGO可以解决贫困人口面临的基础设施陈旧和社会服务，为贫困人口创造增收和信贷机会，确保他们能够负担服务成本，此外，贫困人口特别是脆弱人群的社会保障问题需要NGO在构建社会安全网方面的游说和倡导。最后，通过倡导和政策改革，公民社会组织能够保护穷人的权利，提高他们的谈判能力，来帮助他们发声。总之， NGO可以通过各种灵活的方式回应贫困人口的需求，支持贫困人口的自我组织，并培育其组织的责任感（Mitlin、Satterthwaite, 2004b)。

　　第三，公民社会组织需要“内化”其秉持的价值观。在呼吁民主、发展和社会正义时，NGO应该将这些价值通过活动表现出来。公民社会与减贫之间的联系并非总是“线性的”，要不时反思“公民社会代表谁？贫困人口和脆弱人群的声音如何在公民社会中得以体现?”（Howell、Pearce, 2001)。

　　第四，要谨慎对待公民社会在减贫领域的成就。公民社会并不是个普适性的概念，在许多方面仍然难免沦为精英主义。NGO在追求特定目标时，必须解决价值冲突（如传统与现代）才能完成使命(Pratt, 2003)。

　　第五，公民社会的减贫成就依赖于包括以下三个领域的综合路径：倡导、政策变革和服务提供。本文分析了上述三个领域之间的相互补充和促进，认为这种综合路径能够增强公民社会组织对减贫的影响。

　　第六，国际贫民窟居民组织和公民社会组织参与减贫战略制订两个案例揭示了知识和互相学习对于提高公民社会减贫效率的重要性。知识有助于公民社会组织更有针对性地设计减贫政策，能够提高它们在倡导对穷人有利的改革中的谈判能力和公信力。

　　公民社会的减贫成就并非总是显而易见。而公民社会组织在减贫领域的实践已经在传播一种“希望的政治学”，为穷人赋权并激励他们为自己的需求而发声。NGO不应成为这一过程的主导，而是应当作为协调者，为贫困人口留出足够的表达意愿的空间。

　　公民社会组织要想取得更大的减贫成就，必须在下列几个方面进行改善: 首先，从以需求为基础的路径转变为更为综合的方式，尊重贫困人口的需求，以可持续的方式帮助他们改善生活条件。NGO操作的服务提供项目不应取代政府服务，而是应该成为后者的补充和支持。其次，穷人权利倡导的成功应当以在穷人需求方面的充分的知识和深刻的理解为基础。第三，如果公民社会组织与政府机构的关系持续处于不信任和竞争状态的话，它们在政策变革方面就难以有所作为。对于积极参与减贫的公民社会组织而言，不仅需要与政府积极合作，同时要协调自身的活动，共同致力于推动可持续的、对穷人有利的国家政策。此外，公民社会组织应当加强能力建设，提高自身参与政策对话、展示贫困问题和提出政策建议的能力。

　　(资料来源：曼彻斯特大学）

对多维贫困测量的理解与误解

Sabina Alkire James Foster

　　摘要：多维贫困测量为我们认识和理解贫困提供了另外一种途径。在最近的研究中，我们尝试用一种更切合实际的方法来识别贫困人群并测量贫困。多维贫困与传统的不考虑维度的贫困测量有很大区别，我们将在文中详细解释两种测量方法识别贫困步骤上的特殊差异。这种方法和传统的一维和多维贫困测量有很大不同（特别是对贫困的定义），我们在文中将详细地解释。本文将详细阐述多维贫困测量的优点、局限和人们对它的误解，以澄清关于这个问题的争议，从而为今后的研究指明方向。具体研究内容包括：首先，介绍一维和多维贫困的测量方法，对测量方法进行直观的描述，介绍双临界值的识别步骤，以帮助研究者识别遭受多重剥夺的贫困人群；另外，介绍传统以FGT为测量指标的加总测量方法；然后，简要地介绍我们所提出方法的五个特点，以及这五个特点容易被忽略或者误解之处；最后对未来研究方向作简要评论。

关键词：多维贫困；剥夺；FGT测量；可分解性“ ‘测量’或者‘指标’的作用在于提取与我们目标紧密相关的信息，然后集中关注它……制定指标的核心议题与对重要性的系统评估紧密相关。测量必须与评估融为一体，这非易事。”——阿玛蒂亚•森（1989)

—、引言

　　我们如何测量贫困会对我们理解贫困，分析贫困，以及如何制定减贫政策产生重要的影响。正因如此，测量方法有着重要的现实意义。

　　2003年，有两篇重要的文章发表。一篇由弗朗索瓦•布吉尼和萨特亚• 査克拉波尔迪（2003)联合发表，提出了一套多维贫困测量方法，将FGT指标进行扩展，并且对不同纬度间的关系进行了讨论。另一篇由A.B.阿特金森 (2003)发表，将大量的多维贫困测量的公理性文献与在欧洲学者的测量性文献联系起来，强调测量方法必须要更多地与福利经济学结合。近些年来，关于多维贫困测量的文献在诸多方面纷纷涌现，1997年的《人类发展报告》和 2000年1月的《世界发展报告》生动介绍了作为一种多维现象的贫困问题，自2000年以来，千年宣言和千年发展目标都强调了贫困的多重维度。在学术界，不断有人提出新的测量方法，人们对多维贫困测量的兴趣不断增加。

　　当前研究不断推陈出新，非常有必要澄清不同测量方法的应用前景，区分测量方法的误解与局限。本文作为一种多维测量方法在2007年首次提出，随后在国家和国际层面进行推广。Alkire和Foster (2007，2011)的目标是创新一种贫困测量方法，既可以使用独立和定性的数据（比如文化水平和安全感），也可以采用持续和定量的数据（比如收入和消费）。他们的理论目标是要重新检验识别贫困人群的步骤（如谁是穷人?），这将在多重维度下面临更大的挑战。最终的测量方法是在森的启发下形成的，即首先识别谁是穷人，然后加总获得反映穷人所遭受的多重剥夺的总体贫困测量数据。

　　我们的方法或许更应该看作是一个测量多维贫困的总体框架，因为其中许多关键环节都取决于使用者。这些决定包括维度的选择，维度临界值（决定什么情况下一个人在某个维度中是被剥夺），维度权重（表明不同剥夺维度的相对重要性），以及一个贫困临界值（决定当一个人遭受多大程度上剥夺可以足够被认定是穷人）。灵活性更高的多维贫困更适合国家层面的测量，在国家层面，关于维度、临界值、权重等的决定可以满足测量目的，并且体现真正对贫困人群有意义的贫困评价标准。这种方法给出了一个测量总体贫困的方法，反映出贫困的普遍存在和多重剥夺的存在。有用的部分指标可以用于一般测量中，比如，我们最为基本的指标是贫困发生率和贫困强度的两个指标。总体测量可以根据人口和维度（在穷人被识别之后）进行分解，这个方法满足多维贫困测量的一系列基本公理。

　　解释任何一套新方法的附加价值（比如这个方法）都有两方面：一方面，如果这种附加价值被很好地理解，并且误解得到澄清，那么研究者就可以开发补充方法，改进应用，或者解决长期存在的问题来提升新方法的贡献；另一方面，清楚解释方法的潜在应用前景可以让其他研究者用其丰富的实证开发新的工具。

　　本文的结构如下：第二部分介绍贫困测量的一维方法，第三部分介绍多维方法，第四部分描述我们的测量方法以及相关的发现，第五部分讨论我们的方法中容易被忽略或者误解的五个特性，第六部分则是总结。

二、一维测量方法

　　阿玛蒂亚•森在他1976年发表影响深远的论文《贫困：测量的序数方法》中描述了贫困测量必须采用两个主要步骤：

　　(1)识别总人口中的贫困人口：

　　(2)建构贫困的定量测量方法。

　　森的识别和测量步骤成为贫困测量的标准考念框架，我们在对一维和多维方法的讨论中也沿用他的思路。

　　若明确界定一维变量（例如，收入）作为贫困评价基准，那么我们可以采用一维测量方法。这个变量通常被当作基数,然而在某些情况下此变量可能只发挥了序数作用（即，变化的方向可以辨别，而变化的强度无从得知）。一维环境下一般通过设定贫困线作为识别贫困的最低标准，低于此线即被视为贫困。贫困的加总通常是在给定贫困线的前提下通过贫困的计数来决定总体的贫困水平。

　　为方便讨论，我们先以FGT (Foster、Greer和Thorbecke)中的三个一维贫困测量方法为例。以下变量由一个既定分布y (如收入）和一个贫困线z 构成，当收入低于贫困线，向量g0用1表示，高于贫困线用0表示；当贫困人口收入为yi时，贫困距g1用标准化贫困距(z-yi)/z表示，高于贫困线的其他人收入均用0表示;贫困距平方g2用[(z-yi)/z]2表示，高于贫困线的其他人用0表示。所有这些向量中的非贫困个体都赋值为0。

　　贫困发生率，简单表示为P0=μ(g0)或贫困个数的平均值，它表明了贫困发生的程度;贫困距，用公式P1=μ(g1)表示，主要用来衡量整个社会贫困的深度;贫困距平方或FGT分布敏感度，用公式P2=μ(g2)表示，则是强调贫困人口的生存状况。以上三个测量指标都可以用基数变量，但唯独贫困发生率还可同时用序数变量。这些测量方法符合一系列公理，其中包括贫困人口可分解公理，这一公理将总贫困人群视为总人口中贫困水平的加权平均值。贫困发生率违背了一般单调性公理（即，如果贫困个体所享有资源下降，贫困发生率会上升）；贫困距指标虽满足单调性公理，却不符合可转移性公理（即，如果两个贫困程度不同的人相互间转移收入而使收入水平接近，那么贫困率会因此而下降）；而综合的FGT贫困指数既满足单调性公理，也不违背转移公理。

　　一维贫困测量方法只需要一维变量和一个临界值，在如何建构变量方面没有任何假设。可能只有一个变量，譬如收入，我们会把各个方面的收入累加起来；也有可能是总支出，把调查报告中的各项支出相加，当然，这些支出数据也可能取自消费调查，需要应答者回想其消费量及价格。当采用总收入或总支出，对变量及其临界值的解读必然会存在很大差异，前者强调“可能发生的状况”，而后者强调的是“实际状况” (Atkinson, 1989)。然而，在加总的基本原则上二者是一致的：将资源的货币价值的加总与货币临界值进行比较，以达到与货币临界值相当的总资源水平，这些方法也可与非综合基数变量（如，受教育年份)、序数变量（如，自评健康状况）、分类变量（如，可饮用水的获取方式）等同时使用，尽管可用的贫困测量方法会因后两个变量而受到限制。

　　一维测量方法也可用于其他加总变量，具有本质差别的变量不能在同一标准下进行测量，如果不存在本质的差别或常规手段能将其转化成通用变量，而由这些变量组成的综合变量即可使用一维测量方法。其中，一种方法是使用综合指标来聚类几个变量：每个组成变量都与一个因数相乘，然后把相乘结果相加；另一种方法就是使用效用函数以非线性方式聚类各个成分。然而，这种方法也存在一些问题，整个测量都依赖于聚类变量的有效性来描述人群实际占有的资源或取得的成就，以及组成变量间实际上进行的转换，而恰好这方面的证据可能难以获取，无法为加权值及正确函数式的选择提供有效指导。那些组成变量也许只具有序数意义，这就把综合变量的通用形式排除在外了（因为每个基数只容许代表一个序数变量）。抑或是这些组成部分能够很好地再现无法兼容或无法随意替换的不同资源和需要类型。将一维测量方法应用于综合指标，这表明组成变量中差额的存在或大小不会对个体造成特殊影响，换句话说，它不会单独影响一个人的贫富，也不会影响整个贫困水平。基于上述原因，有必要探索其他替代方案以弥补一维测量方法的不足。

三、多维测量方法

　　假如我们现在拥有一个人群内部几个维度状况的相关数据。继Sen (1976)之后，我们仍会问：在这种情况下贫困人群如何识别，整个人群的贫困水平又该如何衡量？

　　如上文所述，如果贫困的基本概念允许我们把不同维度加总为一个综合变量，那么我们就可以使用一维方法。这种方法下，贫困人群可以通过单临界值识别，而整体贫困水平评估则可运用一维测量方法（例如，FGT中的一种方法）。贫困的多重维度融为一维并通过一维视角加以研究。

　　如果加总变量无法有效建构起来而同时存在几个重要的不同维度，那该怎么办呢？这种情况下我们该如何识别贫困人群，衡量贫困程度？ Bourguignon 和Chakravarty (2003)提议建立“具体维度贫困线”——就是Alkire和Fos- ter (2007)曾所说的“剥夺临界值”——作为决定谁受剥夺以及哪个维度受到剥夺的基准。他们假定存在识别函数，从而可以确定个体是否被剥夺到贫困的程度，同时，还假设存在贫困测量方法，能够评估整个社会的贫困状况。与一维贫困测量所满足的公理类似.类似的公理保证了加总测量方法能正确反映贫困状况而且可分解到不同群体：这些公理同时也保证了贫困测量方法与识别函数一致。

　　这个领域的许多研究都非常积极地寻找合适的贫困测量方法，而不是寻求识别贫困人口的新方法（Tsui，2002； Chakrvarty、D’Ambrosio，2006; Chakravarty、Silber, 2008; Bossert、Chakravarty、D’Ambrosio, 2009；Rippin, 2010)。Atkinson (2003)讨论过两个基准识别方法：并集方法和交集方法。使用并集识别时，一个人无论在何种维度只要被剥夺就视为贫困；而若使用交集识别，个体只有在所有维度都被剥夺才被视为贫困。两种方法都很易于理解而且很实用，如，它们都可以使用有序变量。然而，在区分贫困和非贫困人口时，它们却全不起作用。Alkire和Seth (2009)最近一项研究采取 10个维度识别印度贫困人群，用并集方法识别，贫困人口占总人口 97%，而用交集方法识别，贫困人口仅占0.1%，如此大的分布范围在许多研究中都很常见。

　　Bouguignon和Chakravarty (2003)对识别方法的讨论主要关注识别函数的一般形式而不是具体例子，而且从上下文我们可以清楚地看到不同维度变量间转换。但这又将讨论引到原有的问题上：一个前后连贯的加总变量是否可以由单个维度加总而成。如果正如上文假定的那样，答案是否定的，那么对一个一般识别函数证明其总体需求会有些难度；但如果答案是肯定的，那么我们就有充分的理由来探索一个一维测量方法。

　　本研究遗漏了一个重要部分，即针对那些能够有效指导新的识别技术建构的识别函数（或者更概括地说，整个方法），缺乏对其公理结构充分讨论。实际上，对于开发并集、交集和单一识别方法之外的备选可行性方案，人们没有太关注，这却是Alkire和Foster (2007，2011)研究的主要动机。

　　在介绍本文的方法之前，先介绍一个同样可用于此条件下的其他可选方案。回想一下上述讨论的多维方法，多维方法主要用一个矩阵建立起来，其中每一行表示与指定个体贫困状况相关的生活水平状况向量，每一列表示给定维度下该人群生活水平向量。此通用结构矩阵允许测量方法利用联合分布中包含的信息（令和w、x和y为三个随机变量，联合分布以（w，x，y)或更小变量显示人口百分比，w的边际分布以w或者小于w来显示人口百分比，x和y 的边际分布以此类推）。与之相反，我们可以定义一个严格方法，此方法在每个维度都有剥夺临界值而忽略维度间所有交叉信息。对于任意两个边际分布相同的矩阵，边际测量方法都将其归于同一贫困等级。例如，设想这样一个方法，它采用并集来识别贫困人口，并运用某个一维贫困发生率（一个维度一个）的增函数进行加总，最后得出的贫困水平必然会反映社会贫困程度剥夺的广泛性。然而，这种方法无法说明剥夺是否在整个人群中呈正态分布，或者剥夺是否集中于下层社会那些多层剥夺个体身上。

边际测量方法的实用性在于使用不同来源的数据对贫困的多重维度进行评估测量，这些数据来源可以不同，甚至人口规模也可以不相同。实际上，这种测量方法的使用范围还可以进一步延伸，同一人口中来自不同的组群（如成年人和儿童）所得数据列矩阵也可通过此方法进行测量。Anand和Sen (1997) 提出的人口贫困指数就是边际测量方法的一种延伸形式，因为此方法加总了来自不同人群的维度剥夺指标（即，成年文盲，存活婴儿活到四十岁的可能性，缺少饮用水家庭的百分比，以年龄为权重所测营养不良儿童的百分比）。然而，尽管多维的边际测量方法可以进行贫困评估或进行有效的剥夺加总，但这些方法所依据的数据或来源不明，或不相关，于是仍然无法识别哪些人属于多维贫困，如果有个人或家庭数据，这种测量方法则有明显优势。

四、AF方法

　　本部分将系统论述Alkire和Foster提出的多维方法（2007，2011)。我们使用“双临界值”方法来说明如何识别贫困人群。并构造了贫困测量方法，阐述了如何“深入挖掘”每个方法以深入阐明政策价值。通过分解，也可以全面了解加总的贫困水平。这个方法的优势在于采用了一维贫困测量的方法，但与一维测量也存在一些重要区别，在识别阶段差异尤其显著。下文论述中我们将假定维度的范围已被选定，可用数据矩阵Y (n x d)表示，此矩阵人数为n，维度以d≧2。

　　(-)识别

　　在一维分析中，识别一般是通过使用贫困线或临界值得以实现，那些收入或成就变量低于此线的即被归为贫困人群。然而，在多维测量情况下会有多个变量，识别贫困人群的难度是相当大的。这是我们方法的重要组成部分，却常被研究者所忽略或误解，因此即将介绍的就是双临界值识别方法的基本组成部分。

　　1.剥夺临界值

　　一个剥夺临界值（一个维度对应一个值）向量z= (zl,…，zd、主要是用来判定个体是否受到剥夺。如果在一个给定的维度j，个体的成就水平低于所在维度的剥夺临界值zj那么我们就可以说此个体在这个维度被剥夺了。如果个体不低于该维度的临界值，则他（或她）在那个维度不被剥夺。

　　2.权重

　　一个权重或剥夺值向量《w= (w1,…，wd)主要是用来表示不同剥夺维度的相对重要性。如果每个剥夺维度都被视为同等重要，那将回到最简单的状况，所有权重值都是1，最后一直累加所有权重就等于维度个数d。但如果受剥夺维度之间的重要性不同，权重就会有所反映，其初始值可加权到d但不全都是1，而且通常权重越高，表明重要性越大。需要注意的是，在决定剥夺临界值的最小组合以识别贫困人群时，剥夺值会影响识别。通过改变受剥夺维度在整个贫困维度中的重要性大小，受剥夺值的权重也影响最终总体贫困。

　　3.剥夺次数

　　一个剥夺次数向量c=(c1,…，cn),反映的是某个人受剥夺的宽度，第 i个人的剥夺次数c1是i个体受剥夺次数（权重相等的情况下）或者是i个体经受的剥夺值总数（通常情况下）。 .

　　4.贫困临界值

　　通常用贫困临界值k判定一个人是否被剥夺到可称之为贫困的程度，k满足0

　　5.识别函数

　　识别函数是对上述过程结果的总结，在矩阵y中以给定的剥夺临界值z、权重w和贫困临界值k来表明个体是否贫困。如果个体被判定为贫困，识别函数取1;如果判定为非贫困，识别函数取0。

　　我们的识别方法有一个有趣的特征：哪怕在一个或多个有序变量存在的情况下，此方法仍然适用。有序变量的所有基数形式（对变量及其临界值单调变换而得出）对个体是否在此维度受到剥夺及个体是否属于贫困群体都产生相同结论。该方法的潜在应用范围因此也得以扩展，于是那些具有较低计量属性的数据也可用此方法测量。

　　(二）已删减矩阵

　　对矩阵进行一番删减过后，从识别阶段向加总阶段的过渡也就很容易理解了。矩阵Y显示了n个人d个维度的状况。剥夺矩阵g0。用剥夺值wj,

　　表示矩阵Y中所有低于各自剥夺临界值巧的值zj，用0表示所有不低于剥夺临界值的值。同时人们还可以直接看出哪个人在哪个维度被剥夺，以及被剥夺的轻重程度。删减后的剥夺矩阵g0 (k)用识别函数与剥夺矩阵中的每一行相乘：如果个体是贫困的，那么包含本人剥夺信息的那一行不会发生变化；但如果个体属于非贫困人群，那么此人的相关信息会被删减，全部用0替代。下面我们可以看一个例子，其中剥夺值是相等的，k=2。

成就矩阵维度

个体剥夺临界值 z= (13 12 3 1)

剥夺矩阵删减的剥夺矩阵，k = 2

　　原始的成就矩阵显示，有三个人在一个或更多维度受到剥夺（见标有下划线的值)。第一个人（如第一行中显示）没有受到任何剥夺，另外两个人的剥夺维度k大于或等于2，他们被视为贫困人群，因此他们在已删减剥夺矩阵中的值与剥夺矩阵中的值是相同的，第四个人只有一个剥夺维度，因此不属于贫困，而且在已删减剥夺矩阵中此维度数量将被忽略不计。实际上，已删减剥夺矩阵只显示贫困人群的受剥夺维度（此例在不同维度中的剥夺值相同；而通常情况下，可供使用的识别方法还有很多，例如，如果一个维度非常重要，那么其剥夺值的设定常大于或等于k,继而此维度中任何人只要被剥夺就被视为贫困）。

　　如果矩阵Y中的值都发挥着基数作用，那么一个剥夺维度中个体的标准化贫困距可被定义为剥夺临界值与个人成就之间的差额，而且都要除以剥夺临界值。标准化贫困距矩阵#用各个标准化贫困距与剥夺值相乘后替代矩阵y 中的每个剥夺值；而不低于剥夺临界值的值则用0来表示。标准化贫困距矩阵使得每个人在每个维度的剥夺深度一目了然。贫困距平方矩阵g2用贫困距平方与剥夺值相乘所得结果来替换矩阵Y中的每个剥夺值；而不低于剥夺临界值的值则用0来替换。取标准化贫困距的平方实际上更多强调了较大剥夺的重要性。已删减的标准化贫困距矩阵g1 (k），和已删减的剥夺维度c (k)都是通过与识别函数相乘而得到的，因此这两个矩阵只能显示贫困人群的信息。

已删减的标准化贫困距矩阵，k = 2

已删减的贫困距平方矩阵，k=2

　　删除非贫困人口这一步骤对于我们的方法至关重要，因为删减后的矩阵不仅包含我们的识别步骤，而且是加总阶段将要用到的基本内容。相比之下，原始的剥夺矩阵包含非贫困人群剥夺的相关信息，这有碍于我们对贫困人群进行测量。需要注意的是，有一种情况下此差别不会对我们的测量造成影响：贫困临界值 k变得足够小（不大于最小剥夺值)，而且我们采用了并集的识别方法。任何个体在任何维度受到剥夺都被视为贫困，删减后的矩阵与原始矩阵完全相同。

　　(三）加总

　　我们方法中的加总步骤是建立在标准FGT方法之上的，同样，方法本身也产生一组测量参数。每个FGT测量方法都可以看作是一个由原始数据构建并通过贫困线删减的合适向量的平均数，而且各种AF测量方法有着相似的结构。这里我们将重点讨论三个主要方法，它们都与FGT关键测量方法相呼应。

　　1.调整的贫困发生率

　　调整的贫困发生率表示为M0=u(g°(k))，或者是已删减剥夺矩阵的平均数。在我们给出的例子中，g°(k）的值的总和为6，而矩阵中总和为16，结果得出的调整贫困发生率为3/8。因为一个完全贫困和完全被剥夺社会的受剥夺维数为16，M0=3/8可被理解为贫困人群中剥夺的实际维度数（6)，它是剥夺最大值（16)中的一份。

　　还有一种方式把M0作为所谓“偏指数”来解释─偏指数可提供贫困一个方面的基本信息。第一个偏指数是贫困人口的百分比，或称为多维贫困发生率H;第二个偏指数是平均强度A，贫困维度数被d除后得到每个贫困个体的剥夺份额，然后取所有贫困个体的平均值。不难看出M0=HA，这在我们给出的例子中同样成立（其中，H=l/2，A = 3/4)。此分解与表达法与P1=HI有相似之处，后者是一种一维贫困距测量方法，其中H代表一维贫困发生率，I是所谓的收入差距指数，于是，贫困人群的平均贫困深度得以测出。M0还可用于有序数据：一维变量及其临界值的任何单调变换都将得出删减的剥夺矩阵，以及同一水平的M0。

　　2.调整的贫困距和调整的FGT

　　如果所有变量都发挥基数作用，那么剥夺深度的相关信息可用于建构另外两个贫困测量方法。调整的贫困距方法被定义为M1=μ(g1 (k)），或已删减的贫困距矩阵的平均数，而调整的FGT方法被定义为M2=μ(g2 (k)），或已删减的贫困距平方矩阵的平均数，二者都可用偏指数来解释。令G表示平均贫困距，以计算贫困个体受剥夺的所有情况的贫困距的平均值（由此可见，这里的已删减贫困距是正数）；同样，令S表示平均贫困距平方，并适用于贫困个体受剥夺的所有情况（于是，这里的已删减贫困距平方也是正数）。G提供了所有贫困和受剥夺状态下平均剥夺深度等相关信息；S对贫困距取平方后，强调了较大差距的重要性。据显示，M1=HAG, M2 = HAS,因此二者都是三个直观偏指数的乘积。在我们的例子中，g1 (k)中非零值的总数为 (0.04+0.42+0.17+0.67 + 1 + 1) =3.3，于是，可得抓M1=μ(g1 (k))=

3.3/16；或者，由 HA=3/8 与 G=3.3/6 得出 M1=HAG=3.3/16。

　　测量方法的这些表达式说明，当我们将测量方法用于那些有时间或空间跨度的数据时，此分析思路很有帮助。举个例子，试想M0会随着时间的推移而增加，那么搞清楚M0的增长主要是因为H在增长（H是总人口中的贫困发生率），还是A在增长（A即，贫困人群的平均贫困程度），这对我们的研究用处很大。类似的分解还可用于M1和M2，只是各自都多加了一个因子，对于前者，受剥夺状况的平均深度可能有所增长，对于后者，增长可能是平均贫困距平方。将这三个贫困测量方法与我们的识别方法相结合，M0、M1和M2满足了一系列非常严谨苛刻的公理，反映出M0对剥夺强度或深度的敏感度，对剥夺深度的敏感度，以及M2对贫困人群剥夺状态不均分布的敏感度。下文我们将会看到，M0、M1和M2各自都有两种分解形式，这在经验分析中尤其受用。

　　(四）分解

　　在开发多维测量方法的过程中，我们不想失去一维测量方法多年来一直被广泛使用的那些有效特性。其中最重要莫过于分解，它假定整体贫困是所有贫困群体的贫困水平的加权平均。这个必要条件对我们分析区域贫困，种族贫困或以其他方式定义的某群体的贫困状况有很大帮助。群体一致性是它的一个特性，即如果一个群体的贫困水平下降.而其他群体保持不变，那么整个贫困水平呈下降趋势。如果此特性不发挥作用.那么在某一群体贫困水平下降时，整个贫困水平会上升，这样一来，战胜贫困的相应政策就很难制定。而传统的 FGT测量方法与AF方法同时满足了这两个特性。在后一种情况下，删减矩阵中的每个维度定义的平均值都可以通过人口规模权重在不同群体间进行分解。

群体的贫困水平可能低于（或者高于）整个贫困水平，对群体的分解对既定的整体水平有直接影响。实际上，群体的贫困水平除以整体贫困水平，再乘以群体的人口份额，所得结果可视为该群体对整体贫困的贡献。显而易见，群体的贡献值和为1。

　　这些测量方法还有另外一种分解方式——即维度分解，而且只有当删减后的矩阵已定义好，完成识别步骤后，才可使用这种分解方法。对于M0，分解是用每个维度巳删减贫困发生率来表示的，即给定维度中既贫困又受剥夺的整个人口所占百分比。维度分解的公式表明，M0相当于贫困发生率的加权平均，维度则由进行加权。一个给定维度对整个贫困的百分比贡献就是它的加权贫困发生率除以整个贫困水平。上述例子中，第一个维度的贫困发生率是1/4，加权值为1/4，所以第一个维度对整个矫正贫困发生率M0的贡献为1/6= (1/16) / (3/8)。

　　需要强调的是，维度分解只在识别以后才适用。因为我们的识别函数不能被维度分解（研究者必须纵观多个维度来确定贫困人群），识别前，综合贫困水平也不能挨个维度重新加总——除非是并集识别的某些极端情况。这就是我们测量方法的根本特征，它的产生源于我们的多维贫困概念对剥夺的联合分布较为敏感。Chakravarty、Mukherjee和Renade曾发表过一篇有趣的文章 (1998)，他们假定因数分解存在一种更强大的形式，其中每个维度项只取决于所在维度的分布，由此，他们论述了这个特性在实际中如何发挥作用。然而，使用这个强大的分解方法是有代价的：必须使用严格的识别方法，而且识别函数不能受到剥夺的多重性或来自联合分布的其他信息影响。在后面我们将进一步讨论这个问题。维度分解可与群体分解共同使用，以更好地理解人口中的贫困模式及其不同来源。Alkire和Foster (2011)提供了一个例子，他们先按照种族分解人群，然后按维度分解，结果发现种族对多维贫困的贡献率要远高于收入贫困，紧接着他们又考察了种族如何影响多维贡献率并深究其内在原因。

　　Alkire和Seth (2011)也给出一个例子，他们为一次在全国M0调研“多维贫困指标”提供了两个区域的相关信息。这两个区域的人口数大致相等，Myjc 平均为0.39，维度分解揭示了剥夺的内在结构在两个区域不同之处（见图1 和表1中的10个指标)。在马德亚普拉德，营养剥夺对多维贫困贡献最大，而在刚果，营养剥夺的贡献率要比入学剥夺低得多。尽管由純测量的整个贫困水平都很相似，维度分解呈现了一个十分不同的贫困内在结构，这又为不同的政策响应提供了建议。

图1两个地区多维贫困比较

表1两个地区多维贫困指数分解

五、误解

　　我们的方法并不是多维贫困测量的最终结论，我们希望其研究者在理论和应用上都会有更多的改进。为了更有利于推动这一进展，我们必须尽可能地说清楚我们的方法“是什么”与“不是什么”。一些方面会比较容易被遗忘或者误解，对那些方面再另外强调和澄清一下会很有裨益。接下来，我们将陈述我们方法中以及多维贫困测量整个工作的一些误解。

　　(-)结构：作为多重剥夺的贫困

　　我们的方法是建立在作为多重剥夺的贫困概念的理论基础上。那些受到广泛剥夺的人们被称为贫困人口，而那些只是受到某些维度剥夺的人可能并不是贫困人口。将我们的注意力集中在穷人剥夺的筛查过程，与我们的识别和加总步骤密切联系。我们的方法对于各种剥夺的联合分布很敏感，这一特点是边际方法所缺少的，也是一维测量在应用加总变量时所难以实现的。通过与其他方法对比，就很容易发现，这是我们方法的关键特点。

　　边际方法反映了维度内的人口剥夺，但是没有考察同一个个体在不同维度间的情况，并且不能反映多重剥夺间的联系。考虑如下剥夺矩阵，并且假设贫困是通过k=2的M0下测量的。如果我们利用边际方法，结论会有什么不同？两个矩阵都显示了对于每个维度来说，四分之一的人口是贫困的。然而在矩阵 1中，所有维度中都是相同四分之一的人口处于贫困，而在矩阵2中，四分之一在第一个维度中贫乏，四分之一的人在第二个维度中贫困，以此类推，没有人经历着多于一个维度的贫困。我们的方法致力于多重剥夺并且很容易在两种情况中区分。事实上，M。在第一种情况下为1/4，而在第二种情况中为0。边际方法由于其接受的信息的有限形式，即边际分布，这在两个情况中相同，从而无法辨别两种情况的区别。

矩阵1

矩阵2

进一步说明，让我们回想一下，M0的维度分解是指筛查人口比率的加权平均。这里的筛查人口比率指的是在特定维度人口中不仅贫困并且被剥夺的比例。对于矩阵1，每个筛查人数比率是1/4，所以M0，即为1/4。在矩阵2中，没有人是贫困的，所以筛査人数比率和M0为0。如果我们利用未经筛査的人口比率（或者在某一维度人口中被剥夺的比例），并且平均化以得到一个边际测量，那会如何？平均数将会评价社会中所有的剥夺，而并不只有那些穷人所感受的剥夺。这并不是上面所提到的第一种情形下的问题，因为所有的剥夺都是由穷人所经历的，并且两种维度的贫困发生率均为1/4。然而在第二种情形下，由于没有人是贫困的，未经筛查的贫困发生率，从而导致边际测量，保持为1/4。筛査人数比例与未经筛查人数比例间的差距随着联合分布，可能会很小（反映出非贫困人口中的很少的剥夺），也可能会很大（呈现出许多剥夺分散在非贫困人口中）。需要进一步解释的是，边际测量不能反映联合分布的变化。

　　一维测量应用于加总变量的含义有很大的不同。这里的核心问题是将所有维度和他们之间的联系打破成为一个单一的维度的加总方法。如果这个加总方法准确地连接了所有相关的资源（或者取值成就），为每个个人得到一个正确的加总综合，从而数据矩阵与加总值从所有重要的方面来说都是等价的，那么多维方法是没有必要的。维度的临界值和剥夺是不相关的，只有联合分布中不重要的差异丢失了是损失的。当其加总是错误的，或者当加总的方法不合适的时候（即两个维度为根本不相称的取值），面临的困难就会更大。如果将各种取值之间的加总作为整个工作的重点，那么这会驱使一个仔细的研究者关注于那些容易加总的维度而忽略剩下的，而不管这些维度与贫困的联系是多么重要。一个更好的替代方法是加总一切可能的维度，然后利用合适的多维方法分析造成不相称取值的原因。

　　当存在问题的变量与能力剥夺相关时，我们的方法显得特别切合。在技术层面，这种情况下的取值成就加总是富有挑战，甚至是不可取的任务，因为在一个维度的取值，例如受过良好的教育，超过临界截取值的部分并不能完美地弥补另一个维度，例如失业的剥夺。每一种能力，也即每一种剥夺，有其独特和内在的价值。同时，当贫困人口描述他们的情况时，正如我们在互动的讨论中反复发现，当穷人描述他们的生活时，他们所讲的故事往往与所受的多维剥夺是相连的。营养不良往往与缺少就业机会同时出现，无法获取水与长期暴力相联系，低公共服务与低收入同时出现：在这些情况下，一些经历和贫困问题本身是多重剥夺的重合，总是同时一起出现。我们的方法可以反映联合分布的弱点以及同时出现的弊端的程度。

　　(二）数据要求：单一调査来源

　　我们的方法要求每个变量的数据来自同一个调查，并且在个人层次上关联 (或者家庭层次上），不能采用匿名的或者来自不同调査来源的数据。在这方面，本测量方法与其他个人和家庭层次的福利和实证分析很相似，特别地，对于在支出调查基础上的传统一维贫困分析，因为显然为了构建家庭的总支出层面，家庭的所有支出都需要。我们将这视为我们方法的一个积极贡献，因为其将需要的数据有效地使用，来理解所评估的现象。

　　对于可以提供研究各维度成就的联合分布的数据迫切需求在2009年“经济表现和社会进步的测量委员会”中得到了强调，该委员会由萨科齐总理成立，斯蒂格利茨、森和罗菲图西主持会议。该研究推崇“调査应该被计为调查与每个息息相关的信息，并且这些信息应该在各种领域的政策设计时使用”，他们详细阐述如下：

　　“[T]生活质量的多维弊端结果远超出他们各自影响之和。发展这些累计影响的测量需要在专项调查中获得一个国家中的每个人生活质量最显著的特点的‘联合分布’。这个方向的步骤可以通过在所有调査中包含一些标准的问题，从而以有限特点为基础对接收调査者进行分类。当对某些特定领域制定政策时，反映生活质量不同方面的指标的影响应该被综合考虑，以处理各方面之间的相互作用以及多方面处于劣势的人们的需求”。

　　不论该测量可能采取的方程形式，反映多维贫困人口不利形势联合分布的所有测量都需要来自同一调查的数据。所以在数据方面的投资可以有效刺激其他测量方式的产生。进一步，正如萨科齐委员会所推荐的，这样的数据不仅是贫困测量所需要的，也是生活质量和福利分析所需要的，福利和贫困分析都需要反映个体的经历。

　　尽管我们所有的多维贫困测量需要数据来自同一个调查，从另一个方面来说，他们对数据的要求要低得多。贫困测量的AF技术的一个关键特点，以及下文所讨论的MPI例子所强调的，是其对于贫困人口的基本情况的描述与定性数据相一致。对于有序数据的一个关键要求是，如果临界值和变量经过一个单调的变换，贫困水平必须保持不变，同样一部分人们必须仍然被认定为贫困。这个标准满足双重临界值识别方法和调整后的贫困发生率M0 。只要一个有意义的剥夺临界值被确定，M0方法同样可以被用于分类变量或者二分变量，因为这类数据很普遍，而且事实上一些核心数据并不可得。

　　(三）方法和测量：AF与MPI (以及HDI)的比较

　　我们的方法是多维贫困测量的总体框架，可以用不同方式补充。其维度和临界值可以改变，同样包括权重和贫困临界值也可以灵活设置。这个测量可以在不同的水平上应用，举例来说，一项贫困测量可以在村、州或者国家层面上实行。并且具体的测量选择可以改变：一个机构可能应用基本数据来反映贫困的深度以及低于M1或者M2的贫困人口中的不平等程度。总而言之，我们的方法是一个非常灵活的框架，可以产生许多具体的根据其目标所设计的应用方案。

　　一个运用AF方法的著名例子是Alkire和Santos (2010)最近对发展中国家严重多维贫困的研究。多维贫困指标（MPI)把M0应用于104个发展中国家，使用了10个一系列国际比较数据可以得到的指标。其根据家庭成员的状况来认定他们的贫困。其所应用的临界值与例如MDGs的国际惯例相关。这些指标使用嵌套型的权重，即健康、教育和生活标准等分类分别得到相同部分的总权重，而每一个指标又被平均分配该分类权重。所以，六个生活标准的指标的剥夺值为10/18，而两个健康指标（以及两个教育指标）的剥夺值为10/6。贫困临界值k作为贫困的判断点，即如果一个个体以下任意两个为受到剥夺的，那么他就被认为是贫困的：在两个健康或者两个教育指标中任意一个，或者所有六个生活指标，或者3个生活标准指标和一个健康或者教育指标。注意到MPI是AF方法的一个特殊的应用，应用在跨国调査时，自然地反映出很多构建国际比较测量时所可见的局限，但它确实创造了国家间有意义的比较。

　　即使在相当有限的数据的情况下，MPI仍然表现了 AF方法的操作性。利用MPI的目的并不是为了说明这一系列特定的指标、维度、临界值和权重适用于每一个应用。相反，这是为了充分地应用AF方法于某个特定的问题（在 DHS、MICS以及相似数据库基础上的国家间严重贫困的评估）。这个跨国实际应用的存在有助于地区性、国家性以及机构方法的产生以更好地反映在不同框架下的贫困特质和了解减贫政策。

　　由于AF方法是多维度的，所以它可能会与加总的健康、教育以及生活水平成就的人类发展指标（HDI)相混淆。事实上，这两个测量是完全不相同的，AF方法（以及其特殊实例MPI)这样测量贫困：辨别贫困人群，忽视非贫困人群。与之相反，HDI是一个在三个边际分布基础上的福利指标，其综合了所有人（并不只有贫困人口）的维度总成就.得到一个整体得分。尽管 HDI在数据、维度和方法上有局限性.其帮助我们观察到非物质方面的人类成就，并且使我们设想到其他种类的多维测量（例如贫困测量）。

　　(四）基础：贫困和福利

　　我们的方法植根于贫困测量文献的公理中（Sen，1976)，比如，在不平等和福利指标方面有相似性，而后者采用公理来辨别不同的测量。在公理性方法中，通过适用性来判断一个方法是否被接受。当某种方法无法满足某些所期望的性质时，该种方法将受到批判。相应地，对那些非公理性的评论，则被认为是无关紧要的。这种公理性方法为AF方法提供了基本理论结果，并且其文章对于形成和讨论需要满足的公理做出了重要贡献。

　　评估一种测量方法的公理性性质与质疑该种方法的具体应用标准是不同的。例如，我们一致地赞同FGT指标测量贫困距平方，但是却通常在将收入或者消费作为一个变量，或者在确定贫困线，或者决定使用哪种PPP比率上存在争执。在多维情况下，即使是使用AF方法，在剥夺值或者临界值上也可能存在争议。对于一系列具体的实施选择的批评可能会随着上述选择产生，但其并不能反映出总体方法的性质，后者更适用于公理性法则。

　　另一种贫困测量的方法是根据贫困与福利概念的关系阐述的。例如，瓦特斯一维贫困测量方法在以下方面与阿特金森其中一个社会福利方程的几何平均相关。所有收入超过贫困线的人们都截取到贫困线水平，从而创造一个截尾分布，应用几何平均至截尾部分来得到一个截尾福利水平。而瓦特斯的测量是贫困线的自然对数值与截尾福利水平的自然对数值之间的差。在评估AF方法与其他多维测量时，可以应用类似的关系。

　　在为福利的贫困测量打基础时，一个难点是福利本身在实际测量中非常具有挑战性。对于所有人来说，一个福利方程必须能够在各个层次的成就上作出有意义的评估。这需要对数据的测量性质和达到任何目的功能形式有很强的假设，并且即使数据可能限制对一些维度分析的可能性（比如在市场中的交易），大部分时候，选择一个福利方程的工作是通过定义描述并且有很多自由度。可能会有多个可以接受的方程，即使只有一个福利方程，我们也必须承认，从福利方程到贫困测量的转换并不唯一。进一步地，如果我们可以确定某一个方程去测量福利，由于每个个体有一个有意义地福利指标，这将更自然地推出一种以福利的贫困测量为总量，福利临界值为目标的一维方法。

　　另外一个工作可能是看贫困测量所带来的权衡取舍是否广泛地与一些社会福利的基本观点相一致。这确实是一个合理的方法，但是在实际操作中往往尊重了一种测量的有利方面而忽略了这点。例如，非常普遍地在传统贫困测量工作中使用的贫困发生率有一个有趣的性质，即一个贫困人口的收入降低（无论降低值是否大）伴随着一个非贫困人口的收入上升（不论这个增加值是否小）会使贫困不会改变。这从福利的角度来看，是非常站不住脚的。相似的，一个贫困人口任何收入的下降（无论降低值是否大）伴随着另一个贫困人口收入的大幅度上升（不论这个增加值是否小），从而使其髙于贫困线，都会降低贫困。同时，这与任何合理的截尾贫困线的福利方程的判断相反。但是请注意，这些在福利方面的权衡取舍的事实并没有取消对这一测量的考虑。贫困发生率是非常高的，虽然有些粗略，通过非常严肃的认定过程的测量，然后报告一个有意义的数字：贫困程度。其随着福利的观念不同而变化的事实对于实践者来说变成了第二重要的内容。

　　同样的，贫困距意味着任何两个贫困收入者之间不变的和统一的边际替代率（例如，任何两个贫困人口之间的一个大小相同的边际转移意味着贫困距的不变）。我们可能反而期待一个递进的边际转移会导致一个更低的贫困水平，或者说，为了弥补一个“较富裕的穷人”收入降低1美元所带来的损失，只需要给一个较穷的穷人不到1美元。这样以福利为基础的观点会相反促成分布敏感的贫困指标，比如FGT,瓦特斯或者森指标。但是，忽略分布或者贫困严重性的贫困距，常常被报告得更加频繁。实践者在使用一维测量时所显示出来的偏好证据说明，特定贫困测量方法的简单性或者信息内容常常胜过其他适合的“边际替代率”的性质。

　　一维贫困测量分析的主要优势是跨越人群的。对于多维贫困测量有另一个值得考虑的优势：跨越贫困的不同方面。但是如果没有一个跨维度贫困的加总系统，我们怎么交代贫困人口的受剥夺状况（位于多维例子中）？ AF方法采取了最简单的方法：需要对每一种剥夺设定一个正值，然后将这些值相加（或者取平均），从而确定识别过程和调整贫困发生率M0所需剥夺的维度。当变量允许的情况下，另外两个测量指数为剥夺的深度和严重程度。每个剥夺值或者权重赋值含义是直接的。正如下一节所陈述的，这些可以根据贫困测量方法的目的设定许多不同的方式。从一个更加广阔的社会优先次序的观点看，在校准AF方法时所需要的关键系数子集，这些个人自己如何评价这样的贫困的信息可以成为这种综合的一部分。

　　(五）校准：谁选择参数？

　　我们的方法是测量多维贫困的总框架，即作为开放源技术，可以自由地被使用者转换来最好地拟合测量的内容和评估目的。就如大多数测量任务一样，将由设计者来决定和辩护实施时潜在的具体决定，由该工作的目的所引导和限制。传统的一维测量需要类似的决定。例如，这些变量应该是收入还是支出？贫困临界值应该是多少？稳健性检验对于保证这些所获得的结果并不是过分地依赖于校准选择和允许做出这些选择都非常关键。

　　例如，多维测量可以用来反映能力贫困，在这种情况下，根据Sen (1987，1992)，对于相关的方程选择和对于权重、临界值的选择是价值判断的，这样的价值判断程序有很多。经常参与和讨论的过程可以作为选择这些的方式，因为这样做有助于促进意见交换，建立共识并且创造合法性。在其他情况下，这些选择可以通过技术会议决定，并且可以通过其他方式反映参与过程——例如引用近期的参与学术，国家性的计划或者宪章。在任何情况下， Sen强调了需要在媒体和其他场合中详细地交流所选择的参数，那么他们将会在将来的公共讨论和争论中被承认。

　　这些校准选择依赖于测量的目的，比如评估贫困的空间，跨期或者跨人群的比较，或者对特定机构和项目的评估，校准选择同时也会反映数据和资源的约束。

　　由于参数选择的灵活性，AF方法在国家层面上特别有用，测量标准可以在地方上使普遍存在的贫困评估准则变得具体充实。比如说，如果维度、权重和临界值在像宪章这样的法律文件中已经特定，其识别方程可以通过不言自明的方法得到，如墨西哥。权重可以通过一系列过程产生：专家意见、共识文件 (例如国家计划合作），或者MDGs。而对于贫困临界值，其在一维空间中与贫困线等价，可以通过反映政策需要和资源来选择。

　　对测量方法进行一系列的稳健性检验以判断从最初一组参数所得到的结果在其他可能的参数值下仍然成立。工具包括正式主导地位排序，可以检验是否一致性对一个或者更多的参数的所有值都成立，或者简单地稳健性检验，即用另一个数字重新检验结果。显然的，当重要的比较对微小的调整更加敏感时，最初参数的选择将更加困难。通过利用稳健性检验，可以清楚看出敏感度。

　　我们认为，允许人们根据一系列过程选择参数为测量提供了灵活性和适应性，他们可以根据机构目的，文化和具体数据环境选择参数。同时，AF 方法也是相对明晰的，由公共讨论决定（或者至少是向公共开放）时，这个特性很有帮助。AF方法使用明确的指标、权重和临界值，所以参数选择作为其重要缺点可以被讨论和修正。为了平衡和了解它的灵活性，我们主张使用主要的结果和稳健性、敏感性检验，检验参数选择，关键点的比较是否稳定。

六、总结

　　一维贫困测量的文献为更广泛的方法提供了基石。本文首先介绍了多维测量方法是如何建立一维贫困测量，在这些基础之上，并区分与一维贫困的不同，例如，在识别前先确定每个维度的剥夺临界值；然后，介绍了一种特殊的多维贫困测量方法，AF方法介绍了一种双临界值识别方法，并且其加总方法建立在传统FGT方法基础上，其整体测量以及他们的分指数测量是直观的和易于解释的，并且满足一系列令人期待的性质，例如可分解性。尽管AF方法有专门识别和加总结构，它的应用非常灵活，例如维度、临界值和维度等参数可以根据测量的内容和目的而选择。

　　有一个类似M0的贫困测量值可以展现出一个统一并且内部一致的框架。其变化的整体概况是连贯和一致的。理解这种结合，即一个整体指标可以分解为一系列具体指标，这是我们测量方法的关键。

　　同时，我们澄清了AF方法最初可能遇到的五个误解。第一个关于我们在构造我们测量时对于联合分布的基本使用。我们需要一个个体各个方面的基本情况来决定他是否为穷人。联合分布类似地纳入了我们的贫困测量，其每个可以以人群亚组分组或者（在识别后）以维度分解来更高地了解贫困群体的结构。但是要注意到，维度分解产生了维度的分指标（比如截尾的人口比）仍然主要依赖于各维度的成就情况与剥夺，或者联合分布。相反，边际方法开始时先将边际分布集合，然后根据维度分解指标（比如未截尾的贫困发生率)。

　　第二个误解与具体实施和数据来源有关：因为每个变量必须与一个特定的家庭相联系，通常所有变量都来自相同的调查数据。所以我们回应斯蒂格利茨、森和罗菲图西委员会的号召是，希望你们能提供更多的多主题的住户调查数据。值得一提是的，我们的方法可以利用定性或者排序数据，这些数据往往比较容易得到。

　　2010年我们的M0方法被Alkire和Santos (2010)开发成多维贫困指标 (MPI),并使用MPI反映了104个发展中国家严重贫困问题的。这项工作反映了这种方法的可操作性，同时也激起了相关研究的兴趣。但这也容易导致陷入第三个误区：特定的MPI维度、指标、临界值和权重是整个方法的一部分，而不是识别一系列可能的校准选择。在严格的数据约束下，国际MPI选择的参数反映了整个发展中国家严重的贫困状况；其他具体事项可以看做一种特定的干预，比如测量国家贫困，目标受益者，或者评估。

　　第四，人们可能认为多维贫困方法并不是建立在一个理论框架基础上的。事实上，有一篇非常成熟的关于贫困测量公理的文献，该文献被引用到在多维环境下的评估预期方法。尽管与福利相联系可以提供一个解释贫困测量有用的方法，要求这样的联系可能会是有害的：其驱使贫困测量成为一个传统福利方程和一维贫困测量的争论，远离生活质量和能力的新方法。多维度福利概念和计量方法在其应用与多维贫困测量前必须更加清晰。同时，与福利相关考虑的公理可以灌输进入贫困方法，而相似的方法如果不能显示出关键的性质，可能会遭到指责。

　　第五，多维贫困测量可以并经常以积极的形式参与和审议关于贫困是什么和当前的首要任务是什么的过程。特别的，因为我们方法中的维度、指标、权重和临界值是灵活的，所以他们可以通过很多方式具体化。通常必须实施稳健性测试来保证参数稳健。

　　“测量不是一项简单的工作”，正如森所说。在本文中，我们阐述了多维贫困方法的优势、缺陷和误解，从而澄清争论，促进进一步的研究。尤其重要的是澄清了什么是多维贫困方法，其所增加的价值在哪里，以及如何证明多维贫困方法被最好地评估。当然，有很多其他与偏好、权重、方程模式、数据来源和统计方法有关的有趣的观点。我们可以预见将来会有更加热烈的观点交流。

　　(资料来源：牛津大学伊丽莎白女皇学院牛津贫困与人类发展行动中心，OPHI)

贫困数量：从2005到2015年全球贫困变化

Laurence Chandy Geoffrey Gertz①

简介

　　贫困是全球发展面临的核心问题。减少贫困人口不仅是国际发展机构开展工作的原动力，也是众多发展机构的行动主题，更是其奋斗的首要目标。

　　虽然国际发展机构对于将减贫作为全球发展行动的共同目标已经毫无争议，但是如何测量全球减贫的程度，如何测量减贫的速度等却仍然存在很多困难。在全球范围内监测减贫状况，数据收集的工作要比收集国内贫困数据的难度要大好几倍，而再将国内贫困数据转换成国际可比的数据就更加困难了，因此造成了对全球贫困监测的数据结果差强人意。目前系统的官方贫困监测的数据本身就很少，并且这些数据公开的时候，都已经时过境迁了。因此，当 2010年9月联合国召开千年发展目标峰会时，各国首脑开会讨论解决全球贫困问题的千年发展计划时所参考的数据仍是2005年的。因此，具有讽刺意义的是，这次峰会的目标似乎是为了回顾之前五年间完成的工作。

　　缺乏及时有效准确的对全球贫困问题的监测是一个非常严重的问题。如果对贫困规模没有清晰认识，对贫困最普遍发生地区没有正确理解，国际发展社会就难以采取合适的行动来促进减贫。此外，解决全球贫困不只是一项简单的发展工作，而且关系到全球其他各方面的共同利益，比如，20国峰会已经强调将全球减贫纳入到“强大、稳定、平衡增长”的框架中。虽然怀疑论者很容易将全球贫困估计当做凭空输入数据的统计人员或是过分关心时政的官员的过激行动而对此种做法表示怀疑，但是实际上，对全球贫困程度有一个总体的宏观数据上的把握是十分重要的。

　　现在全世界有多少穷人？ 2015年又会是什么情况？在哪些国家和地区贫困发生率正在下降？全球贫困的特点会发生什么样的变化？未来贫困群体将分布在哪些地方？这些都是我们当前知之甚少的几个核心问题。这篇政策简报将试图回答以上几个方面的问题，并在此基础上提出政策建议。

　　目前全球有多少穷人，2015年可能会有多少穷人？

　　为了计算处于极端贫困的人口数量.我们按照每天1.25美元的标准更新了世界银行对119个国家的官方贫困估计，这些数据覆盖了发展中国家人口的95%。我们采用了各国最新的住户调查数据，利用每人消费增长的历史和对未来估计形成了 2005年到2015年的贫困估算，使用收人贡献率保持不变来简化假设。通过增加各国贫困人口数量来计算全球贫困数字。

结果表明在过去六年间全球贫困极大地减少，这个趋势预测在未来四年将会持续。我们估算从2005到2010年，全球贫困人口总数下降将近5 000 万，从2005年的1.3亿多降到2010年的近9 000万。到2015年，极端贫困可能会降到6 000万以下——不到我们公认的目前贫困人口数量的一半。这种减贫速度前所未有：从来没有在这么短的时间内令这么多的人口摆脱贫困。

　　当用人口比例来衡量，进展依然令人印象深刻，并更符合过去的趋势。在20世纪80年代早期，发展中国家有一半以上的人口处于极端贫困。到 2005年，这个数字已经降至四分之一。根据我们的估算，到2010年会有不到16%的人口仍处于贫困，到2015年将会有不超过10%的人口为贫困人口。

　　第一次千年发展目标会议制定的目标是到2015年全球贫困率降到1990年的一半。在一个为2010年9月份召开的联合国千年发展计划会议准备的官方报告中，世界银行指出我们已经完成了该计划的80%,有望在2015年实现这个目标，虽然与此同时，世界银行警告“经济危机为实现目标带来了新的风险”。

　　我们的评估对减贫进展的预期是相当乐观的。我们相信第一次千年发展计划会议目标已经在三年前实现。此外，到2015年，全球贫困发生率不仅会减半，而且还会减少到更低。

　　在过去的半个世纪，在发展中国家，包括很多世界最不发达国家，事实上已经实现了非收入贫困指标的好转和改善：从I960年，全球婴儿死亡率已经下降了超过50%，全世界儿童入学率从1950年的不到50%上升到今天的接近90%。同样地，性别平等、公民权利、政治权利等方面也有显著改善。然而，这段时期的大部分时间里，富国和穷国的收人分化，以及收入贫困已经证明收入增长比其他非收入的贫困测量指标的实现则有更持久的挑战性。现在正在迅速减少的全球贫困——第一个千年发展计划目标的提前实现，标志着对这些趋势的突破，并可能成为全球发展史上的一个转折点。

　　贫困在哪些国家和地区下降？

　　今天全球贫困的大规模减少是某些国家和地区成功减贫推动的。

　　与之前几十年不同，比如20世纪80年代（非洲贫困率上升）和90年代 (拉美和前苏联贫困率上升）,当前在全球范围内贫困率都出现了不同程度的下降（表1)。减贫速度最快的地区是亚洲。仅南亚就在我们所研究的十年间减贫超过4.3亿，减贫率超过30个百分点。东亚在1980—2005年期间贫困大规模下降，并且这个趋势仍在继续：到2015年2.5亿人口有望摆脱贫困，目前已经完成了 2/3。

表1区域性贫困和全球性贫困

　　然而，最大的惊喜发生在撒哈拉以南的非洲。在1980—2005年，该区域的贫困率一直徘徊在50%以上。鉴于非洲大陆的高人口增长率，它的贫困人口也在稳步增长。近些年情况发生了改变。撒哈拉以南非洲的贫困率首次降到了50%以下。该地区的贫困人口总数也下降了，尽管很缓慢。更令人惊喜的是，到2015年，该地区的贫困发生率有望降到40%以下——这是中国在20 世纪90年代还没有达到的贫困发生率。

　从国家层面上，在我们调查的119个国家中，有85个国家在2005— 2015年的贫困数量持续减少。58个国家贫困率下降了至少5个百分点。拥有最多贫困人口的一些国家，像孟加拉国、埃塞俄比亚、巴基斯坦、越南、印度尼西亚和巴西，也有数百万人口摆脱贫困。在一些长期贫困的非洲国家，包括尼日利亚、南非、莫桑比克、加纳和坦桑尼亚，也紧随其后（表 2)。

表2部分国家的贫困人口数量

单位：百万人

　　然而，全球贫困下降主要归功于两个发展中的大国，印度和中国。十年间他们就承担了世界减贫的3/4。印度有3. 6亿人口摆脱贫困，相当于其他所有国家的减贫数量总和。从1999年开始，印度就拥有最多的贫困人口，但是到2015年，这个重担将转移到尼日利亚。中国，就其本身而言，经历了减贫的高速时期，并且消除贫困指日可待。到2015年，又将有2.3亿人口摆脱贫困。

减贫的驱动力

　　我们将这场全球减贫的精彩表现归功于什么呢？解释肯定要从增长开始，更确切地说是最近几十年发展中国家快速稳定的经济增长。

　　从总体来看，发展中国家经济平均增长率在80年代仅为3.5%，在90年代仅为3.6%，分别仅仅高于本国的人口增长率。然而从新千年开始，发展中国家的增长明显加快，远在发达国家经济增长之上。从2003年开始，除了2009年的经济危机，发展中国家的经济增长率每年都高于6%。与发达国家不同，在经济危机后，发展中国家并没有出现持续的低于世界平均发展速度的情况，而是迅速从经济衰退中回弹。经济增长率又一次回到6%以上，而且这一增长速度有望至少持续到2015年（图1)。

　　此外，不仅发展中国家作为一个整体发展迅速，影响全球贫困数字的几个关键国家都经历了不寻常的经济成功。

　　小的发展中国家无论发展的多快，其对全球减贫起到的作用都会很小。因此，亚洲四小龙的出现——中国香港、新加坡、韩国和中国台湾，从60年代到80年代展现的显著的经济突破式发展并没有扭转亚洲的贫困概况。非洲最引人瞩目的经济发展成功案例——博茨瓦纳、毛里求斯、塞舌尔、佛得角和科摩洛，人口总和不到50万的国家，表明了非洲发展的潜力，但是也不能减少非洲大陆的贫困数字。

图1不同类型国家经济增长趋势（实际值和预测值）(％)

　　同样地，人口众多但是贫困人口数量少的发展中国家也对全球减贫影响不大。所以俄罗斯和伊朗——两个跻身于人口最多的15个发展中国家的国家，上个十年的前半部分经济增长迅速，但他们强有力的表现也没有撼动全球贫困的整体。

　　相反地，今天全球经济的增长被一些拥有大量贫困人口的国家所影响。从 2005年到2015年，印度（目前人口 12.33亿），孟加拉国（目前人口 1.69 亿)，越南（目前人口 0.89亿）和埃塞俄比亚（目前人口 0.87亿）等国每年的经济增长率至少6.3%，每个国家都有可能将有四分之一人口摆脱贫困。其他的发展中国家如中国、巴基斯坦、印度尼西亚、尼日利亚等贫困率的下降也是经济的快速发展所做出的贡献。

　　但是粮食危机和金融危机的影响是什么呢？世界银行警告2007—2008年的粮食价格波动迫使全球1亿人跌到国际贫困线以下，然而这还不是精确数字。虽然在一些国家食品价格上涨无疑增加了贫困，但是将这种结果推广到全球粮食价格上涨的影响是很有问题的，因为粮食价格影响会因国而异。那种普遍持有的观点，即食品价格上涨势必不利于穷人，是不正确的，相反很多证据表明在印度和中国粮食价格的上涨更能减少贫困。

　　估算金融危机和随后减缓的经济增长对全球贫困人口数字的影响是一项较为复杂的研究。世界银行报告说由于发展中国家经济增长率下降，2008—2009年的经济危机将增加6 400万贫困人口。我们的分析认为经济危机对贫困造成影响，因为我们的数据包括了经济危机后下降的期望值，也就是说，如果不是金融危机，我们的结果会比现在的更加乐观。此外，从结果中发现经济危机对贫困的负面作用远远大于经济高速增长的正面作用。2009年是这非凡的十年减贫中最平庸的一年。为什么前者得到了如此多的关注，而后者却如此少？

　　发展中国家和新兴经济体的迅速增长——包括拥有最多贫困人口的人口大国，对任何人来说都不陌生。不断变化的全球经济平衡问题是近几年的无数畅销书的重点，并作为一个塑造如何看待当今时事的最重要的主题而出现的。然而由于过时的贫困数据，我们对全球贫困的意识还没有适应这种方式，仍固执地停留在过去。现在是时候我们应该更新对全球贫困认识，就像对当今全球经济的认识一样，作为两个重要议题紧密联系起来。

　　全球贫困的构成是如何变化的呢？将来哪儿将成为贫困的集中地？

　　虽然绝大多数国家表明本国对于人口减贫多少都取得了胜利，在洲与洲之间收入水平、脆弱性等方面贫困程度还是存在很多的不同，但从结果来看，全球贫困状况将在从2005年到2015年的十年间，发生巨大变化。

　　非洲问题：大的贫困对象越来越少

　　在过去的30年，世界贫困人口的主要部分——从来不低于94%，集中于以下三个地区：东亚、南亚和撒哈拉以南的非洲，2005年这三个地区的贫困比例是基本相同。然而，随着亚洲经济的振兴，全球贫困所占比重急速变化，使得非洲所占的全球贫困比重越来越大。在2005年到2015年间，亚洲所占的全球贫困比重会从2/3下降到1/3，非洲所占比重会翻一倍多，从28%上升为 60%。贫困将成为非洲问题，尽管非洲现在已经取得了很大的进步。

　　虽然贫困正在更集中于某个区域，对于国家层面则恰恰相反。在2005年，贫困人口主要集中于两个国家：印度和中国。到2015年，有5个国家，而不是2个国家，来分担全球主要的贫困人口。相似地，在2005年，8个国家拥有世界上3/4的贫困人口，到2015年，将会有15个国家来分担。六年前，那些乐于为贫困优先者提供服务的人现在可以把重点放在仅仅少数几个国家。到 2015年，将不会是仅仅几个国家了。

　　带有不同含义的有关低收入国家和中等收入国家的现象

　　最近的研究表明随着一些大的发展中国家步人中等收入国家行列，贫困已经不再集中在低收入国家。我们的分析证实了这个发现。随着2007年印度成为中等收入国家，尼日利亚和巴基斯坦2008年紧随其后（当时总共占有五分之二的世界贫困人口），贫困人口在低收入国家和中等收入国家比例出现了转变。根据我们的估算，随着越南成为中等收入国家，2009年，低收入国家的贫困人口占全球贫困人口总量的比重下降到33.4%。随后又会逐渐上升，到 2015年会达到44. 9%。

我们应该关心中等收入国家的贫困人口上升吗？这是一个很难回答的问题，但是良好的开端是在控制国家类别变化的前提下，调查低收入国家和中等收入国家的减贫速度是否相等。在我们研究的十年间，中等收入国家的贫困人口数量以每年11%的速度下降，而低收入国家仅为3.4%。这说明沿着本国的发展路径发展时，中等收入国家的贫困更具有短暂性——这项发现的强烈直觉来源于考虑到中等收入国家是通过实现强劲和持续的经济增长才跻身中等收入国家行列中的。相反地，在低收入国家中的穷人要继续处于贫穷中。从这个分析中得出的积极结论就是到2015年世界贫困人口的一半以上都在中等收入国家，有理由相信当前强有力的减贫速率会一直持续下去。

　　日益脆弱的问题

　　国家失灵或是国家脆弱被视为可持续发展和减贫的最大挑战。没有一个脆弱国家已经完成了任何一个千年发展目标，而且脆弱国家拥有全球一半的小学失学儿童和一半的活不到5岁的以儿童。

　　使用和平基金会开发的用以识别脆弱国家的失灵国家指数，我们发现，在 2005年只有20%的世界贫困人口生活在脆弱的国家，这一比例一直急剧上升，并在2014年将超过50%。就像低收入国家和中等收入国家的贫困比例变化一样，这个趋势很大程度上被小部分的人口大国影响。然而即使我们排除中国和印度的数据，依然得到了相似的结果：2005年生活在脆弱国家的贫困人口比重占41%，到2015占63%。另外，我们的研究结论一定低估了贫困在脆弱国家中的聚集，因为脆弱国家的数据没有其他发展中国家的数据那么完整。伴随着未来三年世界贫困人口大多数居住在脆弱国家，从安全和治理的方面来看，贫困有可能越来越多地被看成富裕国家减贫政策的潜在重要分支。

　　我们的预测是如何与别人比较的？

　　作为全球贫困的官方监控，世界银行形成了自己的贫困预测，利用一个复杂的经济模型来预测将来的贫困率。虽然这些工具为经济分析作出了很重要的贡献，但目前尚不清楚世界银行的这种方法是不是也适合贫困测量的中期变化过程。我们巳有的更简单的方法有纳入最新的可获得的数据和应用特定国家消费增长预期的优势。

　　表3比较了 2015年的全球贫困的估计数据与来自世界银行的相关数据。对于全球大多数地区来说，我们的数据与世界银行的很相似；对欧洲和中亚，拉美和加勒比，中东和北非，以及撒哈拉以南的非洲的预测差异不是很明显。然而对于中国和印度，差别太大。在我们的模型预测中，中国将在2015年摆脱贫困，印度紧随其后，相比之下，世界银行的预测太过保守。实际上，世界银行对2015年中国和印度的预测甚至高于我们2010年的贫困预测值。考虑到中国和印度数量庞大的贫困人口，这些差别会从区域层面和全球层面产生很大的贫困预测差异。

表3 2015年生活在每日1.25美元下贫困人口的比重

单位：%

　　资料来源：作者的计算和世界银行（2010年)。

聚焦中国和印度

　　对于中国和印度存在如此大的两组预测差异，值得更详细地检验一下我们的数据是否更真实（表3)。_

　　对很多人来说，很难相信中国快要成功摆脱贫困问题的困扰。毕竟，中国在1996年的时候还仍然拥有世界上最多的贫困人口。然而，虽然我们预测的中国减贫的速度已经足够激动人心了，但是仍然还比不上中国近些年来如此迅速的经济发展下，甚至在快速经济增长之前中国实际的减贫速度。例如，在 2002—2005年，中国的贫困率下降了12.5个百分点，从28.4%下降到15.9%。从这点看，我们预测的2005—2015年贫困率下降15.6%不难得到。

　　实际上，世界银行的东亚太平洋部门发现2007年“极端贫困，即不能满足最基础的食物和穿衣需求，在中国已经消除。”以此为基础，有理由相信在未来的四年中国能够消除每天1.25美元的贫困现象。

　　转向印度，我们的估计显示了更显著的减贫，与世界银行的预测有更大的分歧。我们预测印度在2005—2015年的十年跨度间减贫率降低了 34.6%，从41.6%下降到7.0%。在如此短的时间内产生如此快的减贫速度在历史上未曾出现。实际上，因为中国在更早的十年间经历了相同的减贫速度：1993—2005 年的12年间，中国减贫率达到37.8%。

　　但是印度能够效仿中国吗？关于GDP增长，已经有很好的证据明印度已经接近中国的发展速度了。然而，在何种程度上这种增长将转化为减少贫闲还值得商榷。中国和印度，毕竟有不同的经济现状。中国的减贫伴随着大规模的从内地农村到沿海城市的移民。当劳动力从低效的农业生产转移到动态的制造业，工资和生活水平会迅速提升。而印度的劳动力正在经历自身的生产力转化，作为生产部门开始配合动态的信息化服务部门，整个国家的经济是二元结构的，并且28个省各有不同。迄今为止，印度已经避免了发生在中国的收入分化，虽然严格的迁移制度对持续的高速减贫来说还是一个挑战。最近完成的一项住户调査能更好地跟踪印度当前的减贫轨迹，但是2007—2008年所做的一项较小的粗略调研证明印度在减贫方面取得了很大的进步。

　　当然，我们直到2015年才能知道中国和印度是如何最终取得成功的。虽然我们相信我们的估算对于减贫趋势提供了可靠的基线预测，但是我们依然需要保持谦虚的态度；毕竟，只是几年前，世界银行修订了全球贫困估计，上涨了整整40%。

政策建议

　　在这篇政策简报里全球贫困的最新估算抛出了一系列关于国际社会如何解决全球减贫挑战的问题。由于减贫是国外援助工作的核心，援助者必须适应不断变化的贫困环境，更新其政策和方案，以反映当前的需要和优先事项。为了保持相关性和最大程度的影响，双边和多边援助者应该用动态的、长远的视角来考虑贫困问题，将力量集中于最需要的地方。

　　我们的证据表明援助机构在中期应该关注两个特殊的地区：撒哈拉以南的非洲和脆弱国家。前者是公认的处在贫困战争的第一线。这个观点被2005年的八国峰会所认可，各国领导人承诺在接下来的五年中每年向其援助2. 5亿美元，非洲的贫困问题比其他任何一个地区的都难解决，这一点需要国际社会达成长久的共识。但是发达国家的援助承诺并没有兑现，最后仅援助了1.1亿美元。从2005年开始，非洲的贫困人口仅下降了 2.1%，同期全球下降了38.6%。随着贫困成为从现在到2015年持续关注的问题，援助机构应该兑现他们对非洲的援助承诺。

　　脆弱国家代表了发展社会最新的优先事项.捐助者越来越多地认识到这些国家的溢出效应可施于人，并有明确的政策需要与这些国家接触。这种不断增加的关注带来了更多的援助。最近援助流的增加很多都指向了这些脆弱国家，并且有继续增加的可能。然而，虽然我们的贫困估算指出援助者关注这些脆弱国家是正确的，但是对于什么样的干预在特定环境中最能成功，在这种挑战状态下援助应该如何实施，最重要的是，脆弱问题本身如何应对等都没有达成共识。

　　除了决定应该集中关注哪些国家和地区，援助者也必须选择把他们的钱应该花在什么项目上。面对这些复杂的预算决定，一个简单的想法最近得到政治家和发展经济学家的大力支持：只把钱给穷人。基本的现金转移支付，有时特定的行为比如上学或是例行的医疗检査，能够成为穷人的安全网络，为他们提供社会保护来保证基本必需品得到满足，使他们受到的冲击被克服。

　　我们的结果建议提供给每一个人最少的每天1.25美元的收入——也就是说保证他们不生活在绝对贫困状态中的权利，是迅速可行的。在2005年，为每个穷人补充收入使他们日均收入超过1.25美元会花掉9.6亿美元，或者是当年国外援助总额的80%。在2010年，随着贫困在全球范围内减少，全球援助总额增加，这种全球安全网络仅需6. 6亿美元，或者说仅仅是所有官方援助总额的一半稍多。虽然分配现金给贫困人口会有很多挑战，但是生物特征识别技术的最新进展，如指纹和虹膜扫描，极大地扩大了在贫困国家实施大规模福利计划的承诺。鉴于许多现金转移方案的成功，大大扩大为所有生活在贫困中的人提供最低收入的使用范围，可能成为捐助者所追求的富有成效的新方向。

　　最后一项政策建议是，在国家和全球层面需要改进贫困数据的数量、质量和及时性。因为发展中国家政府和援助机构都在为减贫作斗争，所以使用不全、不可靠或是过时的贫困数据来有效分配资源是不可能。

　　在国家层面上，在对住户调查的数据使用方面已经有提升，在质量方面也有改进。然而，几乎没有国家有高水平、周期性的，因此就有持续性的方法来收集和分析调査数据。对国内统计机构进行可更新的、长期的能力建设将会对有效利用援助机构的资源的有效利用有帮助。鉴于其覆盖全球范围和统计专业知识的能力，世界银行是领导这项工作的适当机构。虽然对于国家贫困统计的更大投入不能回答贫困分析中的一些长期存在的问题（例如全球贫困线应该是什么水平？如何使国家测量与住户调研数据保持一致?），但其中的一些问题——规范性大于正面性，将会提供比较丰富的实证基础来解释这些争论。

　　在全球层面上，每一个具体的政策建议的执行都是在每年世界银行公布全球贫困估计之后。世界银行每三年到四年更新一次贫困估算，每一次新的公布都要经历三年的数据收集和分析过程。这就意味着当我们接近数据循环最后一年的时候——就像我们希望是今天——我们对“当前”全球贫困估计已经是6 年以前的数据了。虽然数据收集和分析跨度很难缩短（国内对统计机构的投入也许会帮助缩短时间），我们找不到没有每年对全球贫困状况进行估计原因。如果这些新公布的数据恰好遇到重要的国际会议，比如联合国或是20国峰会，并被很好地宣传的话，他们就能确保一段时间内反贫困战争成为全球议程的优先者，也能确保世界银行在探讨未来全球经济发展时的贡献率和话语权。另外，定期更新全球贫困数据也将激发更强的责任感和公众抗击全球贫困的意识，能够进一步引导全球经济更好的发展。

结论

　　很多年来，发展学院派、拥护派和政策制定者之间关于减贫与发展问题有激烈的争论，有些人认为不平等、再分配等问题应该获得更多的关注。今天，国际发展社会已经基本上退出了这场争论，形成了坚持以减贫为中心的发展共识。

　　这种进步恰逢发展中国家经济高速发展时期，暂且撇开经济危机阻碍因素。在这篇政策简报中关于全球贫困的新估算可以随时提醒高速发展的经济如何能够让人们摆脱贫困。在十年时间里，全球处在贫困的人口比重将会减少 2/3,国内每6个人中就有超过1人是穷人的国家将会从60个下降为35个，总共有19个国家将会消除贫困。

　　当然，宣告抗击贫困战争胜利还为时过早。首先，我们的估计只是估计，不是在精确的时间计算的精确的数字，如果对未来消费增长的预测过于乐观或是穷人没有分享到经济增长的好处，那么想象中的胜利可能不会实现。另外，即使我们的数据很精确，2015年将会有6亿人口——美国人口的两倍，仍处每天1.25美元以下的水平。他们的生命远远没有得到保障，也说明了尽管数以百万的人巳经摆脱了贫困，但世界其他地区的发展战略和道德失败。

　　尽管如此，发展中国家将人们拉到每天1.25美元以上水平的速度是惊人的。立于世界银行入口处的座右铭“全世界摆脱贫困的梦想”，正在年复一年, 一步步走向实现。

　　(资料来源：布鲁金斯学会）

地方政府与降低灾害风险：

好的做法与经验教训

United Nations

背景

　　自国际减灾战略（International Strategy for Disaster Reduction, ISDR) 形成之初，城市风险、城市规划以及地方政府这三者在降低风险中的作用关系，就被认为是建立有恢复力的社区和国家的一个重要的参考框架。2005— 2015 年兵库行动框架（Hyogo Framework for Action 2005一2015)认为，应该赋权社区和地方官员，使其能够获取必要的信息、资源及开展行动的权威，来管理并降低灾害风险。差的城市治理、非正规居住在不安全的土地上、衰退的生态系统以及脆弱的农村生计都是潜在的风险动因，需要设法解决以建设更安全的城市。

　　由于缺乏解决这些问题的系统方法，联合国国际减灾战略（UNISDR)与国际减灾战略（ISDR)系统中的合作伙伴共同工作，与地方政府建立联盟，以在不同层次上推进灾害风险减缓。2005年，ISDR机构间工作队 (Inter-Agency Task Force)建议2010—2011年全球意识运动关注城市风险问题以及“使城市更有恢复力”（Making Cities Resilient)。该项运动是基于早些年减灾教育和安全学校、安全医院等运动的，这些同样也是城市恢复力中的重要主题。2009年8月举办的名为“建立降低灾害风险的地方政府联盟”的国际会议，由韩国的东道主城市仁川举办，会上提出了 2010—2011年运动的主要目的和内容，与会者通过了“仁川宣言”（Incheon Declaration)。

个案硏究

　　将地方政府在降低灾害风险中好的做法和经验教训出版一本汇编，是此项计划的一部分，该想法来自2008年5月在巴塞罗那举办的一个咨询会议，参会方包括联合国国际减灾战略（UNIDSDR)、联合国开发计划署（UNDP)、国际劳工组织国际培训中心（ILO International Training Centre)以及降低灾害风险的地方政府联盟的顾问团。汇编展示了地方政府和地区政府在次国家层面和地方层面处理灾害风险中所扮演的重要角色，同时也揭示了使这些努力可持续或扩大所面临的挑战与限制因素。汇编中的个案用以说明当地层面的降低风险的行动，并致力于刺激政府、行动者、政策决策者在此领域有更多的兴趣和投入。

　　为实现这一目标，联盟中的合作伙伴们提供了40个个案研究。个案研究是借助问卷的使用生成的。目前的汇编包括了40个个案研究中的14个，均是UNISDR基于地理位置的代表性和专题的覆盖面而选出的。其中六个个案①直接得益于地方政府的贡献，另外八个②是由与地方政府共同工作的合作伙伴提供的，如中央政府和非政府组织。在这两种情况下，都重点强调和分析了地方政府所发挥的作用。

　　汇编所选的个案研究涵盖了一系列广泛的政策领域，从风险评估到恢复，从建筑结构到水资源管理。每一个个案都阐述了地方政府在降低灾害风险的各个方面所应发挥的重要作用。个案所涉及的具体的政策领域包括：

　　=省级范围的灾害识别和风险评估项目（加拿大，安大略省 •社区风险评估，作为降低国家综合灾害风险项目的一部分（孟加拉）；

　　=首都地区洪水预警系统的改善（印度，雅加达）；

　　=水资源管理，借此降低干旱风险（南非，欧弗斯特兰德自治市 •通过应对洪水的临时搬迁和应对干旱的备灾行动实现农业生计保护（尼泊尔，奇旺地区）；

　　=推进抗龙卷风建筑的使用，提高社区意识（越南，承天顺化省）；

　　=当地引领的地震恢复过程（秘鲁）。

　　其他个案就不同灾害类型和不同利益群体，强调了机构的强化与当地能力建设等更宽泛的议题，如下所示：

　　=在省级政府建立降低灾害风险长期办公室（菲律宾，阿尔拜省）；

　　=在受地震影响区域的地方政府中实现降低灾害风险的主流化（巴基斯坦，穆扎法巴拉的地区）；

　　=在易受洪水影响地区的本地发展规划中实现降低灾害风险的主流化（斐济，塞鲁阿省和纳莫西省）；

　　=建立一个多利益群体的论坛，以抗拒火山灾害（印度尼西亚，默拉皮市)；

　　=加强当地社区和地方政府间的联系（萨尔瓦多）；

　　=针对小学生以及社区的风险意识项目（日本，西条市）；

　　=通过增强当地学生的意识行动，来抗拒洪水风险（法国）。

地方政府作用

　　这些个案，特别强调了地方政府在实施降低灾害风险过程中的四个主要作用。

　　1.在协调和保持一个多层次的、多利益群体的平台，推进区域的或降低某一具体灾害的风险中扮演主要角色

任何当地降低风险的措施都要面对不同的利益群体，面对各层次的政府，因此地方政府积极的投入与领导十分重要。在很多案例中，一个综合的降低灾害风险措施需很长时间才能充分实施，在确保政治的推动力以及外部利益群体支持的整体过程中，地方政府的领导力尤其重要。

　　在秘鲁，在UNDP办公室的支持下，受最近地震影响地区的地方政府，与中央和地方的行动者一道，协调并引导了一项聚焦于发展的恢复过程。他们还发起对他们自己的发展规划的更新以推进降低灾害风险。个案研究强调，地方政府的重要作用应体现在灾害恢复过程中，一旦外部支持撤离，地方政府要能够使发展持续进行下去。

　　印度尼西亚雅加达的省级政府与中央的、地方的以及技术上的合作伙伴们合作，实施了一项进程以改进洪水预警系统。作为该预警系统的主要拥有者，该省提供了重要的政治支持、技术支持以及宣传支持。需要强调的是，在拥有百万人口的巨大城市中，省级与市级政府在协调重要资源和责任方面的合作十分重要。

　　同样是印度尼西亚，环绕默拉皮火山（Merapi)的地方政府组织了一个多利益群体的论坛以抗拒火山灾害。该项目是由地方政府发起的，他们同样承担着重要的协调角色。可以得出结论，一个多利益群体的论坛在集中资源与专家方面是有效的，尤其是在跨边界、跨部门的风险管理方面。

　　2.有效地使当地社区和市民参与降低灾害风险活动，并将他们的关注问题与政府优先序联系起来

　　作为与市民相联结的最及时的公共服务提供者，地方政府很自然地处于最好的位置，来提升市民的灾害风险意识，并听取他们所关注的问题。如果社区未被恰当地告知并参与进来，那即使最周全的国家的降低灾害风险措施（如早期预警系统）也可能失败。同样地，有时社区防灾准备措施就如同昂贵的公共投入在减少灾害损失方面一样有效，且地方政府应该在社区教育以及培训方面发挥最重要的作用。

　　尼泊尔的一个非政府组织帮助奇旺地区以及村庄权威通过动物保护、应对洪水临时搬迁以及应对干旱的防备措施来推动农业生计保护和降低灾害风险。在社区层面实施这些项目时，地区权威和村庄权威都发挥了重要的协调作用。

　　3.加强他们自身机构的能力，由他们自己实施实际的降低灾害风险行动

　　作为对长期发展以及地区生存能力负责的政府部门，地方政府需要考虑并将降低灾害风险制度化到日常运行中，包括发展规划、土地使用控制以及公共设施和服务的提供。

　　巴基斯坦的地震修复与重建当局（Earthquake Rehabilitation and Recon-struction Authority, ERR A)帮助受2005年地震影响地区的省级政府和社区层面政府推进降低灾害风险主流化和以社区为基础的灾害风险管理。作为此项干预的结果，社区层面的政府开始组织灾害管理委员会与突发事件响应小组。

　　在斐济，借助来自UNDP的支持，塞鲁阿省和纳莫西省的省级行政部门在一个洪水易发区的地方政府规划中实现了降低灾害风险的主流化。省级政府将降低灾害风险与确认社区发展的优先序融合进了省级发展规划。

　　4.策划并实施能够在其他地方复制或扩展到全国范围的创新性工具和技术以用于降低灾害风险

　　因其较小的规模及其弹性，地方政府比中央政府更有优势去开发并试验多种新工具、新技术，并将其应用于特别的环境和政策焦点问题。

　　日本农村地区的西条市为小学生和社区开展了一项风险意识项目，包括到该市不同地区的实地旅行。非常直观的和参与式的方法（被称为“观山”和 “观城”）使小学生参与其中，吸引了参与者的兴趣，刺激了对灾害预防的学习。

　　在法国，卢瓦尔河管理机构与位于该河谷地的地方政府合作，借助当地学生开展一项社区调查，在该区域实施了一项抵制洪灾风险的意识提升行动。这一做法在某种程度上与前述的日本案例有些相似，调查以及年轻人参与其中的创新做法是激起对此议题关注的极好方式。

　　尝试复制时的挑战与机遇

　　每一个案例都包含了一套特别的经验和教训。然而，以下这些普遍的观点能够从很多案例中得出，也是在扩大或那些努力在其他地方政府管辖范围内进行复制时面临的主要挑战和机遇。

　　1.缺乏兴趣与能力

　　根本的挑战通常是地方政府缺少降低灾害风险的兴趣和能力。这常常是地方政府治理能力弱的一个体现。来自合作伙伴的支持，如中央政府、非政府组织和联合国机构，能够对弥补这些差距起到促进作用。挑战是，人们基于他们的能力和资源参与决策，并与地方政府当局共同规划他们的城市。

　　在越南，一个国际NGO与地方政府共同工作，为推进社区抗龙卷风建筑的应用，促进相关的意识提升。随着由NGO最初支持的项目的进展，地方政府接管了很多原先由NGO担任的角色。他们还形成了一个地方政府网络，与其他面临类似情况与风险的政府共享经验。

　　在孟加拉，一个中央政府的部长与全国的地方政府共同进行了社区风险评估和降低灾害风险的行动，作为国家综合灾害管理计划的一部分。地方政府被鼓励通过“干中学”的方式参与并承担责任。但是，地方政府之间的贡献不尽相同，作为合作伙伴的NGO则弥补了地方政府能力上的差距。此外，重点项目实施的资金供给机制，保证了地方政府和社区能够看到从风险评估到所资助行动的清晰路径。

　　2.理解当地的风险和脆弱性

　　地方政府通常缺少足够有关灾害风险的知识，缺少对他们社区脆弱性的了解，也缺少对降低灾害风险的适当措施的了解。合作伙伴能够帮助地方政府理解它们，以达成更好的规划，管理当地的灾害风险。

　　加拿大的安大略省政府实施了一项全省的灾害识别与风险评估项目。这是一个综合性的过程，涉及省内各部门和超过400个自治市，他们确认了高风险的灾害，并协助开发了有效的降低灾害风险措施。标准化的风险评估方法为省级各部门和自治市评估风险提供了一套清晰的基线数据。

　　在孟加拉，作为社区风险评估的结果，地方官员在评估他们的风险环境，确定他们当地社区中的弱势群体，以及采取恰当的措施以减轻脆弱性等方面获得了实际的经验。

　　3.维护并升级重要的基础设施

　　尽管地方政府对多种重要的基础设施负责（如供水、排水系统、污水、学校、医院)，但使其对灾害风险更有恢复力的投资却并不明显，有时甚至是被忽略了，或是被阻止了。资本投资规划应基于完善的评估，适当地应对这些风险。

　　南非的欧弗斯特兰德自治市实施了一个长期的开发并管理水资源的策略，以此减少干旱风险。通过对加快的城市增长速度和未来的水缺乏制定出预警方案，从而形成综合的水资源管理战略来降低对水的需求。该策略包括清除入侵性外来植物，公众意识运动，渗漏探测以及修复。同时，通过钻井取地下水，探索并发展了新的当地水源。

　　4.管理长期的过程

　　作为一个长期的过程，降低灾害风险的行动通常受到人员变动以及兴趣变动的损害。随着时间推移，长期的政治投入对成功地降低灾害风险至关重要。

　　菲律宾阿尔拜省的省政府建立并运转着一个独立的、制度化的降低灾害风险办公室，其员工均为永久性的。借助该办公室，政府将降低灾害风险分权化、主流化到地方政府的规划和项目中。项目从一开始就从省级统治者那里得到持续的政策和资金支持，这也促成了灾害风险办公室的成功。

　　在南非，欧弗斯特兰德地方政府自2001年就开始进行水资源与发展进程的管理。由于涉及长期的过程以及人员调整，保持项目的进展势头和持续性成了一个挑战。幸运的是，近些年稳定的形势促成了项目进展。

　　5.从灾害中学习

　　灾害发生后，人们被劝导集中关注短期的、可见的恢复工作。然而，借助灾害创造的推动力，促使地方政府和社区从事长期的降低灾害风险，通常是一个非常有效的途径。

　　在巴基斯坦，在受到2005年大地震影响的区域开展了一个项目。这是在影响该国的灾害中最具破坏性的一次。地震导致的毁坏引发了多方利益群体对降低灾害风险项目的大力投入。把政治利益作为一个机遇以获取对风险敏感型发展的实质性投入，将恢复过程中的短期活动与降低风险的长期策略性方案结合起来，是一个很大的挑战。

　　日本西条市于2004年受到创纪录的台风的袭击，并在该市多个地区引发了洪水和滑坡。在实施“观山”和“观城”的过程中，小学生和市民走访了受 2004年台风影响和破坏的地区，并聆听见证人讲述的故事。这样，2004年灾害的经历就被用作灾害教育和备灾的一个新起点。

结论

　　正如很多案例所显示的，在降低灾害风险的规划和实施中推动参与式文化是很必要的。若成功实现的话，这将促进当地和国家政府与公民社会的伙伴关系与合作，以支持当地的行动，从而显著地减少降低风险的成本，保证当地的认可并增强社会资本。

　　正如一些案例从务实性观点的角度所阐释的，若没有政府的支持，或者没有一个更宽泛的基础设施和服务框架能够整合社区的付出，那么家庭和社区行动为减少灾害风险所能采取的行动也是有局限性的。

　　正如很多案例所说明的那样，创新方法与途径存在着并正被创造性地应用于城市和地方治理，应用于以社区为基础的方法之中。尽管如此，他们仍需要借助来自中央政府的支持以不断提高。很多城市都已经应用创新方法为穷人提供获取土地使用权、基础设施以及服务的途径。

　　城市治理和地方治理的改善常常建立在称职的、负责任的地方政府与活跃的能够表达需求和优先序的公民社会之间的伙伴关系之上；还包括权威以及来自中央层面的资源下放，正如在孟加拉、越南、菲律宾、萨尔瓦多以及加拿大等国的案例中所述的。

　　城市以及地方政府进行规划和提高城市规范发展的能力，使居民有机会获得安全的居住环境和位置适中的土地，以及提供减轻灾害的基础设施，都是降低城市风险的必要条件。

　　灾害管理项目国别案例——来自14个国家的经验

一、孟加拉综合灾害管理项目：赋权于地方政府

　　综合灾害管理项目（Comprehensive Disaster Management Programme， CDMP)是一项整体型政府策略，由孟加拉政府的粮食与灾害管理部领导，并由一系列的政府部门和私人机构实施。该项目的社区干预部分瞄准于增强社区恢复力，增强地方政府能力，以实现降低风险，并将其作为发展的责任之一。该项目开发并实施了一项标准化的社区风险评估，并协助开发了当地行动计划，从而使降低灾害风险主流化到政府的工作中。最重要的是，该项目提供了一个本地的资助框架以实施享有优先权的行动，剌激地方当局和社区的参与。综合灾害管理项目已经成功地进行试点，这也是为面向全国推广而设计的。

成效

　　社区风险评估过程在16个地区的622个工会中完成。本地降低灾害风险基金资助了约550个在降低风险计划中具有优先权的能降低社区风险的项目。世界银行的地方政府支持项目已经开始使用CDMP开发的降低风险行动计划，来指导他们自己的发展资助。

好的做法

　　一套标准化的风险评估应用于所有的风险环境，并保持了一致性的产出。这使得相互分离的社区风险评估能够进行比较并结合，促进了项目在孟加拉全国范围内的复制。

　　•本地降低灾害风险基金的存在，就降低综合灾害风险途径的可行性为地方官员提供了实用的、具体的阐释。对重点降低灾害风险干预的实施的资助，使得地方当局有明确的理由参与进来。

　　•所有的利益群体，尤其是地方当局和边缘群体，都参与到政策制定和决策的过程中来，这鼓励地方官员关注降低灾害风险的议题以及行动，并提高社区参与。

　　•地方当局在评估风险环境、确定社区中的弱势群体以及采取恰当的措施以消除弱势群体等方面，获得了实用的经验。

　　•由于考虑到了所有的灾害和所有的部门，仅作微调该套方法就能够用于相当广泛的社会文化环境和灾害风险环境。世行的地方政府支持项目就在培训地方官员使用这套风险评估指南来评估所有部门的弱势群体，并促进降低灾害风险的地方主流化。

　　•整体来说，作为风险评估过程的一个产出而发展出来的行动计划能够很便捷地用于指导地区发展。

经验教训

　　主要的经验教训是分权到地方政府对于保证降低灾害风险的地方所有权，以及保证兵库行动框架在当地的实施是很重要的。地方当局负有实施降低灾害风险的责任，并以此对他们所代表的社区负责。尽管在此项任务中对当局进行协助的支持十分便利，但地方政府承担起责任并从“干中学”，这也是绝对必要的。

　　社区风险评估过程随着时间推移予以调整和改进。比如在近期世行的风险评估中，儿童作为一个利益群体，比最初指南中所写的要占有更显著的位置。现在儿童们与协助者有一个单独的版块，他们可以说出他们的关注，而非其他群体认为儿童应该选择什么。社区风险评估过程仍需要进一步改善以保证与既有国家发展基金的合作。

　　工会行动计划除了使当地社区受益外，对于国家层面的降低灾害风险计划来说也是一个特别好的资源。通过将多种行动计划汇合起来，使得有可能在地区和国家层面获得对弱势群体的整体理解。

挑战

　　保持地方当局的兴趣是一个挑战。降低灾害风险这一问题在地方政府面临的所有挑战中，并不总是被作为重点来考虑的。在一些地方，对降低灾害风险主流化有一种强烈的倦怠感。

　　当地社区也偶尔对自己作为利益群体之一参与规划过程持怀疑态度。以 “灾害风险评估是导向具体干预的前期形式”来说服社区有时很困难，在那些之前已经参与过风险评估活动，却仅有很少的或没有持续的后续行动的社区中，就尤为困难。

　　保证过程的透明以及地方政府对他们所代表的社区负责，也是一个挑战。此外，地方政府并不总是感到有必要对弱势群体和边缘群体给予特别的关注。有些地方政府认为这是NGO的工作，而亲自处理这些问题，将会束缚政府从整体上管理工会的能力。

推广前景

　　社区风险评估过程是自下而上设计的，以便于在各种风险环境中复制。从政府和发展伙伴的角度来看，试点过程是成功的。相应地，这将于项目的第二阶段在全国扩展到40个区。在孟加拉推广此项过程将主要取决于地方政府的机制。

二、加拿大安大略省的灾害识别和风险评估

　　加拿大安大略省的灾害识别和风险评估（HIRA)方法是一种对灾害的频率和影响力进行排序和评估的方法，可以评估在安大略省境内发生的自然灾害、技术灾害和人为灾害。最初的HIRA—直随着评估方法的更新而不断改进，其中包括制定灾害优先序方法的改进。HIRA方法是由安大略省的应急管理部门来领导的。

成效

　　这种HIRA方法提高了安大略省各个部门政府预知和减缓灾害的能力，在这种评估方法的协助下，政府已经对最可能的、最危险的灾害，开展了有效的演习，同时进行了公共灾害意识提升和培训。使得政府对于灾害的预防、准备、减缓、应对和灾后恢复能力都提升了。

好的做法

　　•通过大力强调灾害，使灾害预防、准备，灾害的减轻、应对和灾后恢复工作尽可能地有效率。

　　•通过定性和定量数据相结合的方法，检査灾害的频率和可能的灾害级别，以此来评估风险，这种结合使得评估愈发精确。

　　•给政府每个层面的应急管理专家一种实用且易操作的工具，来评估灾害的频率和级别，这样就可以明显看出哪种灾害应该优先准备。

　　•提供了一种动态的、科学的方法来评估正在发生的灾害和风险。

　　•指出了政府最需要应对的灾害，包括重点的培训与演练。

经验教训

　　•方法的标准化可以为部级、市级政府提供一个创造各自HIRA方法的清晰基础。都使用相同的方法，那么评估的结果就可以用来比较了，这样就可以定义和分析灾害的趋势和脆弱性。

　　•以科学知识和数据为支撑的方法，可以尽可能地减少所能察觉到的风险，说明灾害的真实情况，以及它们可能带来的影响。

　　•由于灾害不是静态不变的，因此这种省级的HIRA方法是必须要更新的。

　　•部级和市级的政府要管理他们自己的风险，就需要有对省级HIRA方法的指导和理解。

　　•获得真实可靠的科学数据是有一定挑战性的，因此来自不同途径、不同专家的信息就显得至关重要了。

　　HIRA方法对于金钱和资源的重新分配也有一定的作用。

挑战

　　•缺少信息：对于一些不太频繁出现的灾害而言，关于它们的信息不多甚至根本没有。这就需要通过科学实验来检査是否存在某些因素（如地质形态）可能阻止了灾害的发生。

　　•不同的灾害：由于省级的HIRA方法需要对所有的灾害进行排序，因此就要求这种方法无论在评估自然的、技术的还是人为引起的灾害时都能有效。

　　*不同的影响：由于要给不同种类不同规模的灾害排优先序，这种方法就将灾害的影响细分成不同的社会影响，包括对贫困的影响，基础设施的毁坏或者是环境的影响。

　　•易操作性：实际上这种省级的HIRA方法只是想要为部门和市级政府发明自己的HIRA方法提供基础，因此部门和市级需要保证在不降低准确性的前提下，使这种方法尽可能易操作。

推广前景

　　由于这种省级的HIRA方法本来就是想要提供一种科学的识别和评估灾害的方法，因此HIRA的推广应该是相当简单的。在安大略省政府部门和市级政府当中，这种方法已经在使用了：经济限制因素会影响设备的获取，如建模软件以及实地调查开支等。

三、萨尔瓦多增强社区和当地政府的联系

　　萨尔瓦多和阿瓦查潘降低脆弱性项目PRVAS (Reducing Vulnerabilities in Ahuachapan and Sonsonate Programme)是一个降低灾害风险的项目，在萨尔瓦多的阿瓦査潘（Ahuachapdn)和松索纳特流域开展，该项目由一些NG0 组织和捐助者协作开展，项目努力使当地社区能够与地方政府、中央政府和资源捐助者对话。如果地方政府坚决致力于这一过程中，那么就能使多方利益群体的参与变强，加强社区的能力建设，提供联合备灾演习的机会。

成效

　　借助在培训和积累中学到的技巧，目标社区更能够快速有效地回应紧急状况。

　　有组织的社区和NGO的实地工作人员与地方政府一起，想办法找到关键的小型减缓项目来帮助他们摆脱紧急状况，减少灾害的扩散，缓和灾害的影响。PVRAS项目一开始不会给全部的资金，只有在社区向市政府提交计划和建议书之后，才能获得余下的资金和物资。

经验教训

　　•国内和国际NGO协作，可以更好地分配捐助的资源。

　　NGO之间的协作也有利于建立统一的思维方式，以更好地交流思想、经验和方法。

　　•在协作项目开始的时候，投入时间对实地工作人员和社区领导进行培训是很重要的。不要在一个中长期项目中的第一年就去解决那些复杂的问题。

　　•只有对社区赋权，提高他们与地方政府、工业和商业之间的直接对话，增强他们直接的协作，社区才能在项目结束后持续发展。

　　•如果从一开始就引入更好的基线资料和主流的性别分析，那么这个项目还可以做得更好。

挑战

　　•要把这种部门的或国家层面的政府当局与民防部门的协同合作复制到其他地方，还是有困难的。

　　•缺少政治投入来将法律付诸实施，这就需要社区和市层面灾害委员会的参与。

　　•要组织54个社区是一种挑战。由于以前有过暴力镇压土著社区的历史，这个地方社区之间少有合作。这种情况通过实地工作人员艰苦执着的工作得以克服，实地工作人员将大部分时间投入在社区中，并与当地领导人一起工作。

　　•尽可能保持政治中立，避开选举时期开展工作，因为萨尔瓦多的政治环境是两极分化的。

推广前景

　　乐施会（Oxfam)和国际可可组织（ICCO)支持了这个项目在另外两个地方的推广，一个是在萨尔瓦多的大都会地区，另一个是在乌苏卢坦的东部地区。这两个地方都是在2008年开始实施的。

　　只有做完当地实际情况分析，社区组织化程度分析，以及当地存在行动者的前提下，这个项目才能在其他地方实施。另一方面，项目的实施也要有对相互协作感兴趣的捐助机构。

推广的限制

　　•经济资源：向减灾领域投钱的捐助机构并不多。

　　•国家态度：虽然中美洲国家对于灾难几乎是没有抵抗能力的，但国家政府还没有重视灾害的预防、减轻和应对工作，并没有完全履行他们保护公民的义务，而国际上的捐助也仅能填补一部分空缺而已。

四、斐济超越早期预警与响应：风险敏感型地方发展

　　斐济的Navua地区洪水频发，损毁了大量的农作物、牲口、房屋、道路和桥梁，加上不正确的发展规划，洪水造成的危害就更为严重了。因此，UN-DP 太平洋中心和许多伙伴、利益群体一起，开展了一种综合性的、长期性的地方减灾项目。这种项目让人们增加了对发展和洪水之间关系的认识，开发了预警系统，支持社区来评估自身的脆弱性，提出并实施了行动计划。地方危机管理方法（Local Level Risk Management Approach, LLRM)是一个试图降低洪灾影响的试点项目。这是一个长期的、由当地政府和社区一起参与的项目。项目的另一个目标是使地方层面提升对灾害和发展之间关系的理解。

成效

　　•由当地政府组织开展减灾教育和灾害意识竞赛。

　　•就全省和地方的发展，进行性别敏感的脆弱性评估和能力评估。

　　•减灾整合到省级发展规划和预算中。

　　*洪水预警系统投入使用。在欧盟"减少非加太（SAP，非洲、加勒比、太平洋地区）国家脆弱性”的项目中，南太平洋应用地球科学委员会 (SOPAC)和斐济国家灾害办公室、公共工程水文司、斐济气象服务部门以及赛鲁阿省和纳莫西省的主管部门共同在Navua地区实施了洪水预警系统。

　　•开发了一个洪水应对计划。

　　•开发地方政府和社区的能力。

　　•在当地政府、地方权威和国家政府之间建立联系。

　　•进行了降低灾害风险行动的示范。

　　•开发了地方层面的减灾行动计划。

　　对灾害敏感的地方发展建议书已经由省级主管部门提交到国家部委。由社区设计和实施的发展项目降低了社区的脆弱性，其中就包括红树林康复工程。

好的做法

　　•促进了国家和省级政府在减灾中的投资。

　　•中央政府和传统政府中不同的制度化进程都受到了尊重。

　　•通过参与式的方法，社区正在用自己内部的力量分析他们自己的风险、脆弱性以及发展重点，而不是依赖外部力量来完成。

　　•性别敏感的参与式方法保证了妇女的参与和发言权。

　　•人们关于灾害的主张和对灾害的意识被挖掘出来，并在地方层面发挥作用。

　　•社区行动计划与社区能力和社区资源相结合。

　　•通过研讨会、培训、会议以及在指导委员会中的参与，与地方政府和中央政府中的代表有了更好的沟通和互动。

　　•地方上的传统权威使整个社区动员起来。

经验教训

　　•参与式规划和社区驱动的方法是非常重要的。

　　•地方层面（也包括中央层面）需要更努力将能力建设过程制度化到降低灾害风险中去。

　　•社区是灾难的第一应对者，同时需要地方政府协助应对，因此能力建设至关重要。

　　•社区内部生成的方法更易懂，也更具可持续性。

　　•从头到尾都要将当地政府囊括进项目中来，以此来获得政府的支持，促进项目的实施。

　　•建立一个指导委员会和项目团队，使社区、国家和地方层面的沟通更加顺畅。

挑战

　　•协调各方并维持各个利益群体的进入，并朝着共同的目标努力，这是一大挑战。

　　•提高政府官员和地方领导对减灾项目的理解和接纳程度，并妥善管理社区的层级和文化限制因素，也很具有挑战性。

　　•机构无法为项目分配资金，不同的合作伙伴之间也有竞争性的优先考虑。

　　•国家层面的政治变革，或者项目设备跟不上，也会造成严重的问题。

推广前景

　　该试点项目已经在其他太平洋岛国实施了，比如瓦努阿图和马绍尔群岛。这个项目要得到推广，前提是有一个致力于减灾的政府，并且愿意作为合作伙伴参与到项目中。项目是否能扩大规模则取决于政府和其他项目参与方的财政情况。

五、法国风险备忘：学生调查了解社区风险知识

　　2004年，在法国卢瓦尔河下游地区开展了风险备忘活动，由当地政府和学校组织，对当地人民的风险意识进行了调査。市长鼓励学生们就该市可能的灾害影响进行调査，绘制灾害地图，调査备灾情况以及当地人的风险知识。这样得到的数据是比较可靠的。根据这个数据，可以评价出当地人对于灾害的认知及了解程度。重要的是，这个收集、展示和宣传调查结果的过程本身，也是当地政府试图提升人们对灾害的意识，增加大家参与减灾过程，同时也为如何开展灾害风险知识活动提供了基础资料。

成效

　　整体而言，这个风险备忘活动成功地提升了大众和学生的风险意识。学生活动和社区活动的开展，让当地的机构和其他的参与伙伴有机会通过新闻媒介来讨论灾害问题。学生们在公民生活中表现活跃，就社区的灾害知识和备灾的新信息进行收集，这样的话题很受新闻媒体的青睐。还有像学生撰写报告并提交给市长的做法，在项目中是非常重要的环节，和其他重要环节一起，它们属于项目整体沟通的一个部分，通过这些环节可以使尽可能多的人参与到社区活动中来。学生还组织了社区会议，来讨论灾害风险和调査结果。

　　这个风险备忘项目的正面产出说服了当地机构在灾害风险信息方面投入更多的时间和精力。

好的做法

　　•风险备忘项目同时对学生和社区进行了风险教育。

　　•该项目建立在学校和当地政府真诚合作之上，且由于二者都是基层组织，所以更容易有效地进入社区并带领社区开展活动。 .

　　•风险备忘项目通过参与式和能力建设的方法，鼓励学生参与，通过调查进行宣传。学生是最主要的参与者，整体上来说，学生是向社区传播信息的主导力量。

　　•该项目运用了自下而上的方法并基于对调查结果和知识的公众宣传。

　　•通过强调人们在日常生活中可以做的备灾措施，来拉近人们与减灾之间的关系。

　　•这个项目受到了媒体的青睐，这有利于在当地政府层面上建立整体的风险沟通策略。

经验教训

　　•此类项目的实施需要一段很长的时间，在法国的案例中用了 18个月。当地机构真诚的投入与参与是项目成功的必要条件。

　　•提升灾害意识从来不是市民和政府最关心的事情，但是在这个项目中，可以看到通过与市民讨论他们的生活环境，他们日常生活与灾害的可能联系，可以明显提高他们的灾害意识。

　　•调查方法的创新、年轻人能量和热情的发挥使得灾害意识提升有了卖点。

推广前景

　　风险备忘方法可以应用于自然灾害和技术灾害，可以应用于任何语种的国家。目前已经在法国的PACA地区和加勒比地区应用，这些地方最主要的灾害是飓风、地震和洪水。

　　在其他地区实施这个项目时，还需要有当地NGO的加入，NGO可以提供方法培训、资金的支持并起到协调各方的作用。这种协调是从项目一开始到结束一直需要的，因为现在的经验表明，政府和学校之间的合作，必须要有第三方加入，进行长期的、不断的支持协调才可以。虽然这种协调可以由地方机构来完成，但是地方机构牵头的话，时间、人力资源等方面的限制会比较多。政府或学校还需要从NGO合作伙伴那里获取资金。

六、印度尼西亚多伙伴，单系统：

　　雅加达综合洪水预警系统

　　雅加达综合洪水预警系统（FEWS)的改善过程，是一个多利益群体参与的过程，其中就包括了很多当地机构和合作伙伴。这个预警系统从上到下都得到了改善，这归功于对各方不同利益和角色的管理，提升他们之间的合作。现在，技术的进步使得提前预知洪水成为可能，社区也建立起了备灾能力，相互间的合作关系已经建立，标准化操作流程（SOPs)也巳经过相关的测试，因此机构和社区现在已经准备好应对洪水警报。

成效

　　两个新的警报机制已经整合到既有的预警系统中，分别为极端天气警报服务和以社区为基础的洪水预警服务。

　　这些改变可能会提高地方层面对突发洪水的应对能力，给社区更多反应时间。预警系统会在极端天气到来之前36个小时就将警报传播出去，这就给了人们足够的时间来打包贵重物品并撤退。同时，这个系统通过天气雷达，按小时更新天气信息。

　　为了最有效地制定FEWS，这个项目同时在机构内部开展能力建设，赋权给雅加达危机管理中心，使其成为省级和地方层面的灾害协调中心，开始试用以社区为基础的标准化操作流程，并进行了洪水备灾与响应的演习。为了达到这个目标，雅加达省政府与多方开展合作，包括国家政府机构、雅加达塞拉坦市政府、地方行政区域以及下属区域政府、非政府组织、学校、技术专家和捐助者等。

　　这场变革是由技术工作小组开启的，该小组由灾害管理各个层级的专家组成，包括了国家机构、区域性的和地方层面的代表，雅加达省政府、万隆技术学院以及亚洲备灾中心（ADPO在印度尼西亚开展的PROMISE项目（亚洲二线城市水文与气象减灾项目）。

　　为了更好地减轻洪灾的风险，技术工作小组给出了一些建议来建立一个持续的减灾系统：①同时在国家和省级相关机构中监测并探测潜在的洪灾；②将雅加达危机管理中心作为传播预警的中心机构；③提高机构及时通知预警信息的能力；④综合洪水预警系统（FEWS)要以社区为基础。该项目也创造出了一套标准化操作流程，并确定了一个案例研究区域，开展以社区为基础的降低灾害风险行动。

好的做法

　　•为了建立一个综合预警系统，该项目联合了国家、省、市政府多个层次的利益群体，与当地非政府组织和社区合作并取得了成功。每一个利益群体积极地履行他们的角色和义务，在综合洪水预警系统的改进上有共同的愿景和立场。

　　•从政府机构到当地社区，项目中不同层次的利群体参与能力建设，比如演习和培训。这提升了政府官员传播警报和预防灾害的能力，也使社区能够更好地响应、撤退和处理。

　　•通过回馈过程，建立参与式的咨询过程。该参与式回馈小组由各个利益群体构成，弥合了政府和社区在减灾行动中的差距。

　　•各个知名机构的专家组成的技术小组是该项目获得成功的关键因素。

经验教训

　　该项目成功的一个重要因素是从政府到社区各个层面的利益群体能够实现良好的合作、投入和积极的参与。

　　以社区为基础的综合预警系统是十分重要的，因为从灾害的准备、及时的响应和社区灾后恢复的能力就可以显现出预警是否有效。

　　在以社区为基础的洪灾综合预警系统中，需要考虑当地的智慧来制定标准化操作流程，这是十分重要的。尤其是在开发洪灾参考系统这样的预警机制时，社区理解是最重要的因素，因此考虑当地智慧是十分重要的。

　　对于极端天气信息的掌握，以及通过雷达不断更新信息到预警系统中，对于农村地区的洪灾预警是十分重要的。雅加达综合洪灾预警系统所提供的信息给了人们更多的时间来收拾钱物并撤退。

　　预警系统需要在沟通与协调等方面不断进行维护和更新，负责接收与发布警报的工作人员的能力也需更新并随机应变。

推广前景

　　由于国家对这个项目的支持，以及该项目从上到下各个层面合作者的参与，所以当项目在其他地方推广时，项目的好处可以延伸到地区或国家级的范围。在这一项目背景下开发的雅加达综合洪水预警系统，可以作为在其他类似环境的城市中进行推广的一个范例。一旦将这一以社区为基础的项目成功作为其他城市的范例，那么该项目就能够在印度尼西亚的其他城市实施，尤其是在稚加达的其他地区。最理想的情况是，综合洪水的预警系统进人国家的法律框架，受到法律框架的支持。

七、印度尼西亚默拉皮火山的联合管理

　　默拉皮论坛是一个真正的多方利益群体参与的论坛，参与者包括了当地和国家政府、社区志愿者、媒体、教育机构、私人部门、NGO和其他捐助者。论坛的目的是共同管理默拉皮火山活动产生的风险。受中央政府的委托，当地政府负责管理协调各方利益群体，绘制出风险地图，制定备灾计划，并在社区层面开展大规模的操练。

成效

　　实际上这个活动通过让当地社区和政府参与到联合减灾的行动中，从而增强了社区和政府的能力。联合工作包括灾害的模拟、对紧急情况进行规划的演练和参与式的风险地图绘制工作。它在不同利益群体之间建立了相互理解，在联合减灾工作中建立了跨边界、跨部门的交流合作。这种合作通过定期的交流、信息交换和知识共享得以维持下来。

好的做法

　　•该活动主要是地方行动，由当地政府发起。

　　•事实上，很多利益群体都特别关注当地的某一灾害，他们都受到同一种单一灾害的影响。政府利用这一点，使得跨边界的联合成为可能。

　　•参与式过程给了地方社区以空间，让他们在降低自己的灾害风险领域中发挥引领作用。

　　•活动的拥有权在于活动的利益群体，尤其是那些直接面对火山风险的社区成员和当地政府，在这些利益群体中间，有着非常强烈的为联合项目和活动贡献资源的意愿。

　　•当地政府承认并赞扬草根社区的工作。

　　•项目得到了各个层面政府的许可，得到中央和省级政府提供的实际帮助，其中就包括印度尼西亚国家灾害管理机构和国家能源矿产部。

　　在联合两个省、四个地区以及众多不同的利益群体时面临非常复杂的障碍，主要通过以下措施来解决：讨论并达成共识；当地社区在绘制灾害风险地图时的实际参与；从当地社区到国际捐助者和XGO，众多利益群体的参与为活动提供了基础，并将当地预警的智慧与科学知识结合起来。

经验教训

•为了集中资源和专家开展减灾，一个多利益群体参与的论坛是有效的，尤其能够鼓励跨边界、跨部门的灾害管理。

•通过当地社区和当地政府更多参与到直面风险中来，可以提高项目的拥有权和可持续性。

•如果从国际和国内机构中获得支持，那么从战略角度来说就要特别注意从这些组织获得长期许可（包括政府机构和非政府的组织），这些组织可以提供动态的帮助。

　　•为了保证相互理解和相互许可，定期的合作会议是十分重要的。要安排多利益群体，找一个各方面都方便的时间是很不容易的。举例而言，要举办一个活动让四个地区的高级官员都能够方便参加是非常困难的。

　　•为了工作能够持续进行，政府机构及非政府机构中的个人担当是十分重要的。有必要创造一个激励机制，使当地政府官员能够参与到项目中来，对其投入和突出表现进行奖励。举例来讲，将当地政府官员在这个活动中的业绩与升迁挂钩，就会鼓励他们更积极地参与该活动。

推广前景

　　像默拉皮论坛这样的针对某一灾害的单一论坛，且有多个利益群体参与，只要有强大的政治力量的支撑，就相对容易推广。这种力量可以来自一两个政府权力机构，抑或是其他有能力的机构。它可以在其他的环境中推广，尤其是在那些社区自身已经意识到它们所面对的风险的地区。

　　因为这种活动非常依赖于合作和咨询会议，所以要推广这样一个项目的成本是很高的。但是另一方面，一旦达成了共识，其他利益群体就会服从。在印度尼西亚推广这样的活动没有政治的或行政的限制，因为印度尼西亚已经实施过分权，而且政府支持跨地区的合作。

八、日本看与学：儿童与社区共同考察山地风险与城市风险

　　2004年，西条市受到创纪录的台风的影响，引发了城市地区的洪水和山地的滑坡。作为一个半农村的多山地区，西条市在降低灾害风险方面面临着独特的挑战。首先，日本的老龄人口是一个特别的问题，对于建立互相扶助和紧急防备体系的社区来说，年轻人的作用是很重要的。由于年轻人倾向于迁移到大城市，日本较小城镇的老年人口就比本已失衡的全国平均水平还要低。其次，在小集镇中的人们通常并不熟悉该如何去帮助处于完全不同的地理环境中的人们。为应对这些挑战，西条市政府于2004年发起了一项针对小学生风险意识的“观山”、“观城”行动，主要关注该市从山区到城市的不同地理环境。

　　该项目在老师、地方居民和官员陪同下，带领小学生到山区和城市周边旅行踏査，进行风险教育。在那里，所有人都对那些风险环境以及相互之间的关联进行了学习。“观山”过程中，学生们由老师、地方政府人员、地方山地居民和森林工作者陪同。团队造访了学校旁边河流上游受台风影响的地区。他们査看了受2004年台风损害的地方，听见证人讲述故事。“观城”过程中，学生们由老师、父母、地方政府人员和当地协会的首领和成员陪同。他们在学校周边踏査，识别那些存在危险的地方，找出灾害一旦发生时可用的设施，以及平时不会意识到的重要地方。

成效

　　•“观城”在5个小学中实施，“观山”在3个初中学校实施，并作为一项针对12岁儿童的灾害教育项目的一部分。共有约600个学生参与了踏查，有 20余名教师、15〜20名政府官员和20〜30名居民协会领导参与陪同。

　　•在“观山”、“观城”活动前后分别进行的问卷调查显示，所有的参与者都加深了他们对2004年台风影响的认识。

　　•“观山”与“观城”的意义超越了旅途本身。项目启动后，西条市成立了一个灾害教育的教师协会，教师们积极地就灾害教育分享信息，举办会议，并基于他们的经验产出了一套“观山”、“观城”活动指南。首次“观山”、“观城”活动是由京都大学和西条市政府举办的，接下来则是由教师们借助教师协会开发的指南自己来进行的。

　　•建立了一个灾害预防儿童俱乐部，不仅包括学生，还包括老师、父母以及被调动起来的社区成员。学生们就未来的学习主题提出建议，并基于“观山”、“观城”经历提出问题，父母和老师则提供支持与相关的信息。

　　•儿童灾害预防论坛在市层面每一年或两年举办一次，来自西条市每个学校的学生就他们在灾害管理方面学到的经验进行展示，也可展示从“观山”、 “观城”中学到的东西。

好的做法

　　•借助教师参与开发的“观山”、“观城”指南，项目活动得以制度化，这意味着日本人和地方的老师都能开展相同的活动作为学校必修课程的一部分。

　　•该方式是在小城镇中进行社区参与式风险教育的一个成功的工具。由地方政府的协调开始，使多个利益群体参与进来，为社区中不同的部门之间建立关系提供了一种极好的方式，这种关系对社区备灾与响应至关重要。

　　•该方式为将灾害恢复转变为增强风险意识和灾害防备提供了契机。

经验教训

　　•始于学校的可持续的灾害预防能够带动整个城市参与进来，小学生的参与能够吸引社区中的不同因素共同作用，并建立宝贵的联系。

　　“观山”、“观城”这种非常直接的、参与式的方法，有利于激发当地的参与兴趣，并激励对灾害预防的学习。

　　•这些活动不应只进行一次，而应该在不断地重复中进行丰富和完善。

　　•明确的实施机构和活动指南是活动成功、持续实施的必要条件。

推广前景

　　这项计划最核心的概念就是以社区为基础的教育，易于在其他城市和地方政府中进行复制。作为一个方法，它是非常划算的。类似的活动也在越南、马来西亚、印度等地进行。在不同的城市中广泛开展此计划，地方政府应与教育部门和地方学校的教师进行协调，活动指南可作为其他城市的一个资源来使用。

九、尼泊尔以社区为基础开展减贫，降低灾害风险

　　奇旺地区的Meghauli和Pathihani两个村临近奇旺国家公园，位于尼泊尔中南部德赖地区的洪泛平原上。该地区以农业和养殖业为主，以在缓冲区内的共有森林区域进行资源采集为辅。雨季和旱季的交替、土地使用管理和水资源管理不善，导致洪水和干旱发生，毁坏庄稼，迫使人们更加依赖于共有的森林，以获取草料、木材和水。变化的气候模式连同气候变化，使得即便在雨季庄稼也会短缺。冬季大雾变得更加频繁、密集，持续期更长。这导致户外工作困难，庄稼病虫害增多。气候的变化模式以及国家公园侵人性植物的泛滥，导致野生动物越来越多地侵犯人类的领地。犀牛、鹿、野猪、大象等吃掉植物毁坏庄稼，老虎和豹子等肉食动物则捕食家畜。地方知识和应对机制难以有效应对多重灾害的复合影响，贫穷、低下的认识与筹备不足是主要的限制因素。

　　一系列减贫方法被用于解决生态系统的冲突，并将降低灾害风险的措施作为整体发展方案的一部分。处理这些多重压力需要合作。该项目协调多个部门和利益群体，将发展重点和降低灾害风险一并解决。项目的主要目标是通过降低灾害风险来促进国家减贫。这将通过改善脆弱社区的生计来实现，并确保村庄、地区和国家层面的利益群体采纳以生计为中心的途径来降低灾害风险。

成效

　　•该项目降低了财产损失，保护了村民的生命和生计。村庄层面和地区层面的政府部门已经将社区主导的灾害规划和实施纳人到发展规划中。

　　•发展与降低灾害风险行动在31个乡村发展委员会以及1个地区直辖市中进行复制。在项目区的两个村庄中，改善灌溉设施、庄稼与家畜的培训与投入，非农收入增加，储蓄与信任体系以及用于基础设施管理的制度开发，使得来自210个家庭的1 200个受到反复出现的洪水、干旱以及野生动物入侵影响的弱势人口均受益于此。从社区整体来看，来自1 500多个家庭的9 000多人受益于河岸保护和动物防护围栏。

　　•由于采取了预防性和适应性措施，因洪水、干旱、野生动物入侵导致的庄稼和家畜损失大大降低，由于种子改良、养殖措施、畜棚以及规范的兽医服务的改善，作物产量平均每年提高了 50%，养殖也得以改善。

　　•在动物防护围栏的案例中，野生动物导致的作物损失几乎降低为零。

好的做法

　　•以生计为中心的途径主流化到降低灾害风险中；

　　•多利益群体参与规划、实施以及监测；

　　•制定了以社区为基础的灾害管理规划，并得到地方政府官员的认可，成为发展规划的一部分；

　　•赋权于弱势群体和地方利益群体，使其引领降低灾害风险活动，并管理来自各方的捐赠资源；

　　•以整合的方式开展项目活动，解决不同灾害与发展优先序之间的冲突；

　　•基于灾害的发生频率、致损程度以及社区中的潜在脆弱性，确定灾害的重要程度；

　　•脆弱社区、政府机构及其他利益群体共同协助评估地方能力以及可用的资源；

　　•地方政府和社区能够以整合的方式规划并开展发展活动和降低灾害风险活动；

　　•帮助各利益群体更好地理解灾害管理并降低脆弱性，使规划者和社区意识到在营救和减缓之外，还有更多事情要做。

经验教训

　　降低多重的、慢性的灾害导致的损失，需要长期的合作行动。遭受最严重的灾害和生计资产受影响最严重的地方正好可以作为入手点。面对竞争性的利益诉求和灾害管理的不同方式时，就降低灾害风险达成共同的理解而不涉及国家层面的政治冲突是个很大的挑战。通常并没有人从受害者的角度审视灾害，在实际中降低灾害风险也未能包括脆弱社区的需求。该项目举办了涉及所有利益群体的讨论、培训、研讨会，以此建立对灾害脆弱性及其后果的共同理解，这促进了合作行动的开展。

推广前景

　　不同的灾害需要不同的干预措施，但整合的、多利益群体的途径是其基础，并且能够应用于不同的社区和环境。由此，该项目能够在其他灾害脆弱区和国家层面进行推广。这需要在政党、政府部门和官员中提升意识，提升对降低灾害风险的理解。

十、巴基斯坦地方政府的机构建设与能力建设

　　2005年10月8日的地震是巴基斯坦有史以来毁灭性最大的一次。巴基斯坦政府迅速成立了中央机构进行救济与重建。从2005年10月建立之初，地震重建与修复当局（ERRA)就将灾害风险管理整合进社区筹备工作中，形成了将灾害风险管理主流化到发展中的指南，形成了曼斯合拉、穆扎法拉巴德地区的灾害分布图，在这两个区的112个工会理事会中建立灾害管理委员会和应急响应小组。该计划试图通过增加地方政府和社区的灾害恢复力从而降低灾害风险，这就要求地方政府和社区在规划过程中，具有对灾害进行响应和备灾的能力，具有更多的来适应变化着的风险因素的能力。

成效

　　•主流化、规划与风险地图

　　为ERRA中的高层管理、来自西北边境省（North West Frontier)和巴基斯坦管辖的克什米尔地区政府中的发展规划者举办主流化与规划研讨会。研讨会产出了一套指南，用于将降低灾害风险整合到未来的ERRA重建规划中。随后将产出地区层面的灾害指数地图，气候变化的潜在影响以及环境退化都清楚地绘制地图。除地图外，还包括如下这些促进主流化的行动：①举办一系列的咨询会和研讨会；②鉴定并确认地方政府部门的规划过程；③编制针对地方当局的主流化指南；④针对主要政府官员的降低灾害风险的能力建设。

　　•以社区为基础的灾害风险管理

　　以社区为基础的灾害风险管理（CBDRM)是ERRA灾害风险管理项目中必不可少的部分。具体的目标包括：①提高地方政府和社区管理风险、应对灾害的能力；②为地方政府提供降低灾害风险的工具（培训工具、设备、物资储备等）；③增强地方能力，以组建志愿者队伍，在危急时刻进行响应；④加强地方政府官员各方面的降低灾害风险意识。

好的做法

　　•该项目借助来自国家与国际伙伴的技术支持，将降低灾害风险主流化到了地区发展过程之中。研讨会开发了一套指南，使降低灾害风险整合到未来的发展规划以及国家重建规划中去。为地区规划官员们编制了一套简要的指南。

　　•在为地方社区和地区层面的官员开展备灾与能力建设时，对兵库框架的三项重点和五项重点予以了特别的关注。

　　•灾害与风险地图回应了兵库框架中的两项重点，即确认、评估并监测灾害风险，以及加强早期预警。

经验教训

　　在发展过程中使降低灾害风险得以主流化是一个缓慢的、持续的过程。尤其是在完全缺乏有技能的灾害风险管理人才、决策者缺乏对灾害风险的意识的情况下，应该对障碍和阻滞有所考虑。为了应对这些问题，项目规划过程必须是参与式的，而且是透明的；多部门方式对于项目的成功至关重要；必须与地方政府进行近距离协调，保证项目的所有权和可持续性。此外，灾害除了带来损失外，也为社区、政府、资助机构从减灾到备灾的发展方式转变提供了机遇。

　　成功因素包括两点：一是保持敏锐，2005年地震后，捐赠者、国家机构、社区都积极响应，创造了良好的减灾环境；二是有效的组织结构，ERRA拥有有效的网络，对于协调和实施大有助益。

推广前景

　　ERRA在一个贫乏、能力有限的地区开展了该项目。与国家灾害管理局的密切合作使得该项目易于在全国地区推广，至少在地理上相似的地区是可以的。根据国际专家的评估，反应良好，国家灾害管理局大体上同意在其他受灾害影响地区进行推广。该项目的方法论与策略考虑到了不同的地方环境，因此也是易于推广的。

十一、秘鲁赋权地方政府，使其成为减灾与恢复的领导者

　　秘鲁2007年地震后，受灾地区的重建与恢复是断裂的，并且没有很好地整合到整体的发展与降低风险工作中去。地方政府与各个组织本身也受到灾害的影响，因此，在基础设施修复中，无法与外部人道主义团体或者国家机构进行合作，引领发展工作。对于生计恢复、机构建设或者性别方法等的长期发展通常关注不足。2007年震后，相关外部群体如公共机构、国内以及国际的非政府组织，都以一种孤立的、分散的方式来开展恢复项目，该方式也忽略了对地方能力以及地方作为的考虑。

　　UNDP在该国的办公室提供全职的员工，为地方政府提供有关降低灾害风险和恢复的技术援助，并集中关注以下由地方政府自己确定的四个方面：房屋与土地管理；恢复生计；规划、协调与提供咨询；经验教训的系统化。

　　该技术援助将在震后持续两年，他们致力于增强地方政府的能力从而促进灾后恢复的主动性，在培训、评估、协调以及准备专项提案等方面发挥领导作用。目标即保证地方政府能够领导恢复工作，协调地方与国家的各利益群体并将发展与降低风险整合到重建中去。

成效

　　•政府当局更新并重新设计了他们的（十年）发展规划和年度规划，用以推进可持续的灾后恢复与降低风险。通过多利益群体参与的过程，评估并确定了相关的策略与活动。

　　•通过全职的技术援助，风险管理已经以纠正过去的错误、对将来进行规划的方式并入灾后恢复中去。地方政府不再抵抗和依赖，而是积极主动地领导、推进并实施风险敏感型灾后恢复。

　　•除了传统的基础设施重建外，还包括了发展与能力建设等议题，比如生计、性别、信息管理以及制度强化。

　　•在不同部门的作用下，地方政府与中央政府巳经采取了更好的政策、策略和机制用于规划、实施并监测重建过程。

　　•地方政府其他一些常规的工具和方法也改变了，比如公共投资制度，改进了信息监测和传播的系统。举办研讨会，提升官员和技术援助人员的意识，调动规划能力，并将这些制度付诸实施。

　　土地使用规划将进行修订，在设计和实施公共项目过程中风险考虑的方法也将予以考虑。

好的做法

　　•通过帮助地方政府，使其与中央政府和公民社会组织一起，承担起以发展为中心的灾后恢复的协调与领导责任，以此来支持地方政府降低灾害风险。

　　•发展规划将降低灾害风险囊括在内。

　　•整个项目通盘采纳性别方法，支持了一个有20名妇女的组织。

经验教训

　　•在重建与恢复过程中，短期的、即刻的以及可视的产出都是符合国家和地方的政治利益的。挑战即是如何将政治利益作为一个机遇，获取对风险敏感型发展实质性的投入，从而将短期活动与降低风险的长期活动结合起来。

　　•各利益群体往往以一种孤立的方式进行干预，缺少发展主动性，也没有机构间的协调。很重要的一点就是协调不同的行动者进行联合干预，并整合到发展工作中去。

　　•将增强地方能力作为灾后恢复的一个主要目标十分关键，因为一旦外部支持者撤出后，地方政府将是使发展持续下去的主要机构。

　　•灾后恢复规划和实施应该成为发展规划和实施的一部分。

　　•联合国系统中的伙伴需要与地方政府紧密合作，提供近距离的、持续的技术支持。这对于使官员对相关议题保持敏感，在整个恢复过程中担当领导责任等方面，都取得了很大成就。

推广前景

　　相较于成本高昂的恢复项目而言，支持地方政府实现可持续的灾后恢复，成本很小但收效可观。为推广这一经验，需要识别关键的利益群体以及他们优先的需求和利益。需要从一开始就与官员进行持久的谈判。重要的是要与地方当局建立并维持强有力的联系，并支持有效的协调机制。恢复过程中的瓶颈问题往往更多与政治和制度方面相关.而非经济因素的限制。不同层面上利益群体的敏感化对于有效地实施灾后恢复计划是很重要的。

十二、菲律宾降低灾害风险的长期协调办公室

　　阿尔拜省由3个市和15个自治区组成，总人口 120万。阿尔拜坐落于马荣活火山附近，距离马尼拉500千米。阿尔拜的人口中，有35万人口面临台风和洪水的风险，127个村庄即1 200多个家庭受到滑坡影响，3个市和5个自治区面临火山喷发的风险，30万人受到海晡的威胁。阿尔拜省公共安全和应急管理办公室 (APSEMO)是菲律宾的阿尔拜省政府于1995年建立的，用于应对台风、洪水、滑坡以及地震等高风险的灾害。创建这个办公室，能够保证使降低灾害风险制度化，职员配备永久化，预算资助常规化，并实质性地将其主流化到地方政府的规划与项目之中。阿尔拜省政府资助并运作APSEMO，主要瞄准偏远地区面临灾害风险的人们，瞄准那些对降低灾害风险负有责任的多部门行动者。

　　APSEMO目前是阿尔拜省地方政府单元中一个独立的部门，有22个长期职工，主要包括四个部门：研究、统计与评估部，规划与实施部，信息与培训部，交通安全部。APSEMO主要关注灾害早期的项目，它还为该地区以及其他地区的政府部门、私人机构提供技术支持。

成效

　　作为一个永久性部门，APSEMO巳经将降低灾害风险分权化、主流化到地方政府的地方发展规划和发展项目中。现在，灾害防备构成了地方政府部门的规划和行政的一部分，有着职业员工和常规的资助。这使得风险与资源利用成为可能，编制了针对具体地区、具体灾害的规划，设立了以社区为基础的早期预警系统，测试了通讯协定和评估步骤。这种制度上的强化和省层面完善协调的评估准备，使得全省在众多灾害面前实现了零伤亡，包括1995年9月和 1998年9月的两次台风，2000年、2001年、2006年的马荣火山喷发。

好的做法

　　•APSEMO已经显示出，在地方或省级层面设立一个长期性的、制度化的灾害管理办公室是一个很好的做法。有一个长期存在的部门在面临紧急情况时进行整体的协调，这对于挽救生命、实施有效和可持续的降低灾害风险的工作和对灾害的响应是尤其重要的。

　　•特别的一点是，该项目是首个在地方政府部门中就降低灾害风险设立永久性部门的，而不是每次选举都会被替换掉。该项目从一开始就从六个省政府那里辱了对政策和资金的持续支持，这也显示出，政治决策者已认识到在降低灾害风险这一工作中稳定性与超越党派之争的重要性。人员的稳定性有助于使团队工作、内部协调与人际关系更加有效率，这也贯穿于APSEMO整个14年历程中。

经验教训

　　•省级层面制度化的降低灾害风险办公室的存在，使得在降低灾害风险过程中对多个利益群体的辅助与协同变得更加容易。对于APSEMO而言，它囊括了不同的地方政府和中央政府机构、草根社区组织以及国外的和本地的捐赠者。永久性的、制度化的办公室的存在使得工作有所值并避免重复，使得降低灾害风险的实践更加有效。

　　•成功地建立一个长期的降低灾害风险办公室并将其制度化，需要政治层面在长期性责任与角色的扮演、长期性的职员安排以及稳定的年度资助等方面达成共识。所有这些对可持续的机构能力发展而言都是特别重要的。

挑战

　　•灾害具有不确定性。APSEMO能够协调进行有效的备灾和快速反应，但自然灾害的影响有可能超越人的控制范围。

　　•政治也具有不确定性。地方政府中的领导仅有短暂的任期。新当选的领导者的干预措施必须谨慎对待，降低灾害风险需要有综合的公众意识倡导以及社会支持以避免政治化。这对于使地方降低灾害风险机构保持公允并独立于政治过程，是必不可少的。

　　•多利益群体的支持可能是暂时的，需要持续地维持多利益群体的支持。

　　•需要不断增加的、持续的财政支持来保证并将APSEMO的工作扩展到更低层次的政府部门中去。

　　推广前景

　　APSEMO的理念能够适用于多种情境。同时，成功地进行复制，需要政治领导、成功的报道、立法、个案展示以及各利益群体的支持。范例为复制提供了很好的指导。需要考虑的主要因素即是现存的政策、资金的可用性以及政治投入的层次。为达到最好的效果，推广的尝试应该与社会经济发展规划过程相连接。

十三、南非水资源开发与管理

　　多年来，赫曼努斯的水资源利用已经是不可持续的。该地的水资源发展与管理计划从2001年开始运行，以抵御干旱的风险和水源的短缺。这一计划由欧弗斯特兰德自治市进行协调、资助和实施，在与众多利益群体的合作中，此计划使用了一套方法，包括寻找新的水源、减少水污染、清除外来人侵植物等措施。计划实施不仅缓解了水供应的压力，而且带来了社区参与、就业和社区发展。

　　成效

　　•减少赫曼努斯社区的干旱风险和水源短缺；

　　•降低这一区域对水源的需求；

　　•获得其他可持续的水源点；

　　•实现环境恢复；

　　•创造就业岗位；

　　•开展技能培训；

　　•缓解贫困；

　　•开展环境教育；

　　•赋权给妇女、年轻人和残疾人；

　　•提高对艾滋病的认识。

　　水需求管理策略

　　•清理外来入侵植物：合作进行水源项目相关工作的同时，清理并控制外来入侵植物，将水源更多的用于生产，并增加就业。

　　•节水园艺：鼓励当地居民在他们的园地中使用需水量较小的本土植被植物。

　　•公共意识运动：使当地居民和其他用水者意识到保护水源的必要性。水源保护信息在学校中进行展示。使用水者意识到可安装节水设施，比如用水量低的淋浴喷头和厕所系统。

　　•水泄露的检测和修理：检测水分配系统的泄露并进行维修的项目正在进行中。访问用水量大的使用者，并帮助他们发现并修理房屋漏水。

　　•水的再利用（经处理的污水）：来自污水处理厂的污水将进行再利巨用来灌溉高尔夫场和运动场地。在这之前经处理的污水则被排放到大海中，而饮用水却被用于灌慨。因此这也是当地政府一个新的收入来源。

　　•管网水压管理：计划引进管网水压管理用于供水管网的适合区域。管理中的压力将在用水需求低时（从23点到凌晨4点）大大降低，从而减少全雾造成的损失。

　　•仪器测量（家庭用水）：一个进行中的项目要引入测量仪器替代品来确保对水源使用的测量是准确的。

　　•水费：欧姆斯兰德自治区的所有家庭每个月都能获得6立方米的免费用水。此后，应用惩罚性水费制度，限制用水超过30立方米。

　　•用水约束：若必要，以多种形式的用水约束限制用水。

　　•发展约束：极度缺水时期，限制或推迟房地产的发展。

好的做法

　　•采用的方法是透明的、包罗广泛的、可持续的并对问题提供了一个长期的解决方案。

　　•各个层次（国家、省级和地方）的政府部门都参与其中，与以社区为基础的组织和私人部门一起工作，开发并实施一种可持续的解决方案。

　　•实现了许多积极的产出：外来入侵物种耗水降低，当地居民和其他用水者用水需求降低，环境得以恢复，创造了就业岗位，进行了技能培训，缓解了贫困，进行了环境教育，给妇女、年轻人和残疾人赋权，提高了对艾滋病的认识。

　　•生成了一个严格的环境影响评估，并包括一个持续的生态监测在内。这主要得益于欧姆斯兰德自治市在环境保护方面的投入。

　　经验教训

　　•即使淡水资源是有限的，也必须负责地进行管理。

　　•有效的政府间合作是可能实现的。

　　•没有可持续的“快速修复”——只能遵循一个综合的长期的方法。

　　•利益群体的参与和支持是重要的，也需要投入充足的时间。

　　推广前景

　　所有的水源供给者都应该进行水需求管理。任何水源供给者都可以采用赫曼努斯水需求管理策略。需求管理的原则也能在能源部门得到应用。具体来说，在赫曼努斯项目的案例中，欧姆斯兰德管辖的地区不存在扩大项目影响的经济或政治的限制。当地政治家完全支持这个项目，并提供了项目的连续性所需要的资金支持。这个项目已经开始将它的某些内容延伸到这个区域的其他乡镇中。

　　将项目扩大到一个不同的或更高的层次是比较困难的，这需要引入不同的地方当局和其他机构。他们中的每一个都具有不同的优先级和能力层次。投入和资助的水平在每个当局中也是变化着的，也就很难实施一个协调良好的项目。

十四、越南针对龙卷风风险，增强地方能力并创建地方政府网络

　　每年的雨季，越南中部地区平均要受到四到六次台风袭击，给脆弱的社区带来巨大的损失。市镇（commune)是越南行政管理中的最低一级，与地方社区的直接接触也最多。法国发展研讨会（Development Workshop France) 项目在越南中部地区与地方市镇政府一起工作，尤其是通过抗龙卷风建筑的推广，促进降低灾害风险。市镇人民委员会和其他众多组织参与其中，包括妇女团体和农民团体在内，他们是项目的核心行动者。该项目分阶段实施，第一阶段（2000—2002年）对防御性房屋的解释说明，培训建筑工人；第二阶段(2003年）建立市镇损失防御委员会，创制市镇灾害预防行动规划；第三阶段(2006年）损失防御委员会整合到市镇委员会的洪水与暴雨控制部门中，建立降低市镇灾害风险的支持网络，分享项目技术与方法，逐渐地将项目的成果推广到其他市镇。

　　成效

　　超过1 400个家庭对他们的房屋进行了加固，并抵御住了随后到来的台风。因此该项目得到了很高的地方认可和评价。当2006年台风“象神”袭击越南中部地区时，没有造成任何房屋损失。项目未覆盖的家庭也开始学习这一技术。这些成就引起了省级政府的重视。在2006年后期，省级政府发布了一项省级建议，敦促所有地区的人们将抗龙卷风的10项重要原则付诸应用。市镇当局为加固公共建筑提供资助。2006年省级政府进行了建设部专项研究，使法国发展研讨会的方法得以生效，并就安全建筑出版了指南。

　　好的做法

　　作为一个好的实践，最突出的就是地方市镇政府在社区降低灾害风险中扮演了主要的角色。要特别提出的是地方市镇政府网络的建立。在平行政府中共享经验、共享降低灾害风险的决策，这一做法也是很独特的。另一个重要的成功因素是，市镇政府拥有数年的项目经验能够进行分享并指导其他市镇，市镇政府网络提供了一个很好的平台，使得大家可以进行讨论、规划以及实施减灾方案。

　　经验教训

　　•在社区层面以一种持续的方式减少灾害风险和弱势人群，并且在策略和高层方面产生变化，这是需要时间的。这项工作必须以渐进的方式，允许合作伙伴和地方政府进行评价、建议和吸收那些观点。

　　•重要的一步是，决定与策略都是由当地人自己作出的，并且反映当地的限制因素与现实情况。

　　•在降低灾害风险过程中，鼓励地方政府领导将他们的经验知识作为地方的专家知识来使用，那么在将这些类似的策略推广到其他地方时，能够使可信度增加，也易于领会。

　　•在越南这样的国家，需要将更多的人力资源、物质资源以及金融资源分配到地方政府，使降低灾害风险的活动能够得以实施。在规模较大的项目中，应对地方政府的经验予以关注，尤其是在需求以及可行性的评估这两个方面。太多的降低灾害风险项目都没有进行足够的地方咨询。

　　•加强本地专家知识很关键，这应该从一开始就整合到项目策略中去。

　　推广前景

　　将项目策略推广到其他地方，需要相应的资源以及一定程度的政治支持。在越南，将其复制的机遇良好。2003年，法国发展研讨会与越南城市协会共同工作，在其他省份解释该项目方法，进行意识提升、培训，对防御性加固进行解释。近期法国发展研讨会又被邀请到越南中部的其他地区进行示范，包括山地社区。地方条件有所差别，但主要的原则和策略都得以复制。

　　(资料来源：联合国国际减灾署）

灌溉工程的性能及其在干旱环境下

对减贫和赋权的影响研究

阿里•阿斯加尔•伊拉吉普尔穆罕默德•拉迪夫

一、引言

　　水对于生命来说至关重要，人类在缺水的环境下难以存活。由于对有限的水资源需求的增长，水在许多国家成为稀缺资源。在水资源不足的地区，尤其是在那些干旱国家，水资源管理的重要性不言而喻（Dikinya、Areola, 2010；Brahimetal，2011)。在历史上，干旱地区的住宅主要是沿河流或其他水源而建，就如许多古代文明发源地那样，例如，伊朗位于纳卡伦河边（Karoun River),伊拉克的美索不达米亚位于底格里斯河（Tigris River)和幼发拉底河（Euphrates River)之间的地带，埃及位于尼罗河边，巴基斯坦和印度的西北部的印度河流域文明则位于印度河（Indus)和恒河（Ghaggar-Hakra)周围（Marco、Dorian, 2006)。

　　据最新的研究预测，到2030年，世界人口将从目前的62亿上升到87亿。那时，大约有8亿发展中国家的人口将会有慢性营养不良问题，而1.99亿五岁以下的儿童将长期或短期存在食物短缺问题。而当前全球有多达70个国家都属于低收入缺粮国（FAO, 2011)，其中，发展比较好的发展中国家主要是那些在干旱地区建立了可持续灌溉系统的国家。由于气候变化，目前全球的47.2%、亚洲的45.8%和伊朗的90%地区都遭遇不同程度的干旱，如果没有有效的灌溉设施，这些地区将难以进行农业生产。

　　相对完整的灌溉系统是保证亚洲地区农产品出口不可或缺的条件之一。大量的研究表明，亚洲地区拥有灌溉系统的农业生产技术体系促进了农业生产效率的提高，产生了积极的社会效益，但是并没有完全消除该地区的贫困问题(Hussain, 2007)。大量的文献表明，灌溉和贫困之间存在着较强的联系(Hussain、Hanjra, 2004； Latif, 2007)。多因素决策模型是为制定灌溉规划和灌溉方案，以及评估不同灌溉管理的影响而设计的一种有效的评估方法Max et al, 2009)。Ortega et al. (2005)曾用该方法来评估为农民提供灌溉咨询服务的效果及影响，发现这种灌溉咨询服务提高了农民的意识和能力，从而将灌溉对于环境的消极影响最小化。Zarghaami (2006)研究认为，有效的水资源管理需要综合考虑所有相关因素，如技术、社会、环境、制度、政策和金融等等。在气候变化和水资源短缺的情况下，水资源管理对农业可持续发展是非常必要的(Ashraf et al，2007；Khalkheili、Zomani, 2009)，而供水系统——建设和营运供水系统以持续提供足够的水来满足需求在整个水资源管理系统中尤其重要（Brookshire、Whittingt, 1993； Lee et al，2000; Mousavi、Ramamurthy, 2000)。基于生态、金融和环境因素，对供水系统的生态进行可持续管理已经成为一种必然的发展趋势，通过此系统连续、稳定的运行，以满足人类社会以及不同生态系统的用水需求，这需要有效地分配水资源、利用可再生水源以及采用节水措施，此外还需为维护区域生态、环境及水文的完整性储备充足的水（Loucks et al，2000； Chang, 2005； Nouri et al，2008，2009)。

　　在可持续供水方面最主要的挑战之一就是不确定性，这种不确定性来自于水系统内部和外部环境双重的变化（Loucks et al，2000；Huang et al，2005；Caietal，2009、2010; Tan et al，2010)。在很多发展中国家，大坝灌溉提高了农业生产力，降低了社会经济问题带来的风险，也减少了由此带来的贫困。可持续发展、水资源保护和管理是干旱、半干旱国家增加粮食产量、减少贫困的关键所在，而善治和监测对增强或减弱这些影响起到关键性作用。在发展过程中，消除贫困和经济增长的目标有时与环境保护目标会有所冲突，甚至相悖，其实以环境可持续发展为目标的发展策略也都取得了良好的经济效益，但这些策略仍然难以充分的融入到经济发展和产业策略中去，Schoupset al.(2006)曾对一些环境优先发展策略进行调査，如地表水和地下水的综合管理以及工程改善项目（Abbaspour et al.，2009; Calvache et al.，2011)。过去，投资者关注的重点是建筑堤坝，而没有考虑任何环境因素，然而在过去几年里，大坝对人口和环境的影响逐渐受到更为严格的评估。事实上，在干旱和半干旱地区，大顼对可持续发展的贡献及其重要性是不可否认的。但如今，反对大坝建设已经成为了一种风尚，仅仅因为其部分消极影响被夸大，而积极影响却总被忽视。本研究的总体目标是通过应用一套指标来分析大坝的灌溉用水供应对减贫的影响，具体目标是收集、分析和比较项目前（基线）和项目后数据，重点分析其中发生的变化及其对生态和社会经济状况产生的积极或消极影响。此外，本研究另一个重点是对可持续发展中的扶贫和赋权指标进行完善，这些指标或许有助于那些干旱国家的政策制定者实现千年发展目标(MDGs)。很多国际机构和组织可以提供项目管理和运作的方法来战胜贫困。例如，联合国（UN)亚太地区扶贫小组委员会已经通过联合国的工作程序采取多种不同行动来缓解农村贫困（UN，2000、2001)。这些项目通常集中在扶贫、粮食安全和为农业可持续发展而进行的咨询服务、培训、宣传以及经验交流等活动。国际可持续发展研究所（IISD)开发出了一种可识别减贫中五个利益相关群体的模型，其中这五个利益相关群体分别是：社区、家庭、个人、私人部门和公共部门(Duraiappah, 2000)。类似地，亚洲开发银行（ADB) 在中国农村的扶贫工作中也开发了一套方法，该方法综合考虑了衡量贫困的8 项指标。不过随着千年发展目标的提出，对于贫困的关注也就超过了这8个指标。很多地方的经验也表明，在不完善的水资源管理中引进适当的制度变迁，加上新制定的制度所需的能力建设，对在减贫中弥合差距是非常重要的 (Yakubov, 2007)。

　　可持续发展指标

　　可持续发展是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求能力构成危害的发展。具体的指标，即可持续发展指标（SDI),经常被用于定量或定性分析之中，为决策管理和日常生活提供信息。指标可定义为“可提供某些系统信息的参数”。本文选择这些指标的原因是，他们能够评估项目的绩效并且它们已经在许多研究中被使用和推荐。如果人类行为继续猖獗、不受约束地对地球产生严重地负面影响的话，人类活动也将是不可持续的。为了避免这种不可持续性，设计一个可持续发展框架来回答以下两个问题是非常重要的：我们要去评估什么？对发展活动来说，可持续发展的维度又是什么？

　　可持续发展的概念第一次被国际认可是在1972年于斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上，而后在1983年，布伦特兰（挪威首相，世界环境与发展委员会主席）将可持续发展定义为“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1992年，里约热内卢大会通过的《21 世纪议程》的第40章明确指出并呼吁全球范围内各国政府、国际社会、非政府组织认同和发展可持续发展的指标，这些指标应为各个层面的决策提供坚实的基础。2002年于约翰内斯堡举行的世界可持续发展峰会评估了里约会议决策的进展。在可持续发展指标中，发展是一个持续的过程，这些指标于2005 年由联合国更新为千年发展目标（MDGs)。其中一些指标在现有研究中被修正以适合发展中国家的国情，特别是在伊朗（表1)。

表1选择的一些指标

　　注：带*号的指标出自（WCD, 2000；联合国，2005)。

　　大坝对环境的影响

　　已有很多机构和学者对大坝对环境的影响进行了研究。世界水坝委员会在2000年做了一项很好的研究，即对大填对环境与社会的影响进行分析。研究结果显示，多数的大坝能够超出预期继续创造收益。但另一方面，一些大坝对于生态系统更多的是负面影响，这主要是因为“没有重视预测和避免这些影响；预测的低质量和不确定性；应对所有后果的困难性；以及缓解措施执行不完全且仅部分成功”（Brids、Wallace, 2001)。一些灌溉系统不能实现目标绩效水平的一个重要原因在于其过于强调物质的基础设施，而往往忽略了社会维度（Kuscu，2008)。环境恶化使人们能够获取的资源更加缺乏，因而也加剧了贫困，自然资源的管理应该有当地居民和政府完全的参与、合作，以此确保可持续性资源管理的社会环境（Manzor et al.，2010)。人口和发展模式的压力频繁地威胁着世界范围内河流系统的完整性，在这种情况下，水资源综合管理的方法是非常必要的，正如Doummar et al. (2009)最近所提出的一样。在过去，投资者关注的重点是建筑堤坝，而没有考虑任何环境因素，然而从几年前开始，投资者已经逐渐重视大坝对人口和环境的影响。事实上，大坝的贡献和需求在干旱和半干旱地区可持续发展中是不可否认的。

二、研究方法

　　本研究从政府和国内外的公司等不同组织机构中收集了定量和定性资料，并且全面回顾了国内外大量研究成果，包括水库大坝的修建及灌溉系统所带来的减贫效果和可持续发展等。运用选择的指标（表1)，本研究对伊朗的米纳卜大坝进行了一个综合性评价，所采用的方法论如图1所示。

图1本研究采取的研究方法框架图

　　硏究区域

　　本研究社区位于伊朗霍尔木兹甘海峡东南部的一个省，距离波斯湾大约35千米处。米纳卜是距离大坝最近的镇，大坝也因此得名。大坝建设前，这一带极其贫困。米纳卜河是伊朗南部最为重要的河流之一，它发源于克尔曼山脉的南部斜坡。水坝是米纳卜平原主要水源供应渠道。水坝建成可追溯到1983年，其免费的灌溉和排水系统也于1986年完工。它为该地区的社会经济状况带来了剧烈的变化。此灌溉系统也启动了当地的管道灌溉和卫生服务，该地区拥有肥沃的土壤，气候适宜，拥有两个完全不同的种植季节：夏季和冬季，二者以作物成熟和收获的旱季为界。狭窄的河道平原深度适宜排水，土壤密度适中，钙质含量适度，无盐，十分肥沃。这样良好的土壤加上水源，使该地具有较高的农业生产潜力。本研究将以北部灌渠覆盖的区域为例进行分析。

　　数据收集

　　数据收集分为两个步骤：①从不同组织和部门收集历史数据；②实地调査中通过与研究社区利益相关者进行访谈和讨论收集基础资料。下面的数据是从不同组织收集到的关于1982—2006年的信息。

　　•人口：伊朗统计中心，相关地方机构及实地考察；

　　•教育：伊朗统计中心、霍尔木兹甘省管理规划机构、实地调查和访谈；

　　•住房:伊朗统计中心、实地调查、管理规^机构、已有的关于该地区研究；

　　•自然资源：伊朗农业经济研究中心，伊朗圣战农业部，该地区已有的研究结果(Barkhordari, 2003)；

　　•产业：实地调查、伊朗管理规划机构，伊朗国家地理局；

　　•健康：霍尔木兹甘（Shahid Muhammadi)医院，霍尔木兹甘健康中心有关研究社区疾病的统计数据）;

　　•环境：米纳卜气象站（不同年份的水文数据），伊朗能源部（不同年份米纳卜大坝流入流出水量数据），霍尔木兹甘区域水资源利用卫星图像，与该地区相关的环境研讨会；

　　•平等：联合国开发计划署（UNDP)文件（Isfahani，2007)，伊朗中央银行的出版物。

三、结果与讨论

　　灌溉面积与作物产量

　　1989年该地区的灌溉系统（管道和农渠）还没有完全建成，农民也没有充分意识到应该有效地使用灌溉用水。因此，当年的灌溉农业面积远小于2001年。从研究地区收集到的数据清晰地表明，相比于大坝建设前，2006年研究区的灌溉农业面积几乎翻了一倍（约6000公顷）。这里值得一提的是，由于大坝的建设带来了果树和蔬菜产量的大幅度增加（见表2)。由于区位的特殊性，这一地区的农产品能够比该国其他地区的同类产品早40天上市。由此，农民从他们早熟的农产品中赢得了额外收入。此外，农民还通过在灌区改变种植类型，增加种植强度和作物产量来获取更大收益。

表2研究区域内車椰等蔬菜作物的种植面积

　　社会经济状况和服务可及性

　　本研究在厘清大塊对该区域产生的自然和社会经济环境的影响和效果基础上，总结了大坝对减贫所产生的影响（见表3)。这些数据表明，在研究区域内，大坝对所有参与减贫实践并发挥重要作用的变量都产生了积极的影响。

表3大坝及水利建设为农业、畜牧业、教育、健康、社会经济和环境带来的有益影响

　　从2006年的人口普查和本研究进行的实地调査上看，相比大坝建设前, 该地区的各部门发生了明显的变化（见表4)。很明显，基础服务有了实质性的改善，如教育、健康、供水、就业、其他生活福利设施利用率等。又如，农村识字率从建设坝前41%提高到了2006年的74%。同时，2006年政府及私营部门的就业机会分别增加约2.5%和23%。这些数据1983年以前在私人部门约为9%〜10%，在政府部门则是微不足道可被忽略的。1996年私营部门创造的就业机会是19.6%。

表4大坝建设前后服务可用比例（％)

　　数据来源：伊朗统计中心，1982—2006年。

完成的目标比较

　　表5展示的是项目基本目标及其到目前为止的执行情况。该数据显示，有些目标已达到，而其他的则没有显著的成果.

表5研究区域主要计划目标达成情况总结

　　资料来源：实地调査（2006)及Najmaee (1997)。

　　在研究区域应用指标分析的结果表明，项目在以下几方面存在不足：①缺乏各个组织中与其职责相关的跨学科知识；②缺乏促进技术和制度进步的社会组织；③缺乏社会部门和工程领域的能力建设项目。这些因素导致了项目主要目标没有太大进展（表6)。此外，国内组织和国际组织间缺乏合作，缺乏可持续发展知识和相关经验也是项目发展目标实现的障碍。类似的例子可参见巴基斯坦的大型盐度控制和填海工程（SCARP)。这些项目极其有效地降低了艺下水位，但这并不完全符合他们的计划目标（Awan and Latif, 1984；Latif. Zaman, 1998)。其他研究结果也强调这个方面，如表6中关于坦桑尼亚的案例。从上面的讨论中可看出，很明显，在不同国家灌溉相关项目的预期目标通常不能完全实现。对此，本研究在下面基于一些发展中国家的组织信息提出了克服这些缺陷的方法。

表6坦桑尼亚灌溉项目问题分析所确定的重点问题及其主要原因归类

　　资料来源：坦桑尼亚农业部，食品与合作部，2002年。

针对发展目标提出的框架

　　该框架的基本设想是在项目完成若干年后，其基本目标能够实现。框架由四个层面组成，即：①基线；②综合；③行动区域；④产出（见图2)。每一项活动的目标内容可见表7，下面是对这些概念的解释：

表7设计框架的描述

　　基线是项目执行的一个先决条件，也是对现象进行充分和真实地了解的前提。在任何活动中的法律支持都有助于向预期活动目标靠近。此框架的第二层面称为综合，其旨在可持续性，它将通过对积极和消极影响的评估得以优化。这些影响将通过社会和工程组织基于他们在研究区域的敏感度进行监测。为了对此方法有更为清晰的概念，本文设计了一个模型来展示在项目的不同阶段的影响，解释如下：

　　•自然条件：在这个阶段，还没有什么项目活动，一个区域的自然条件表现为变量（P0），其初始条件设计为表示该区域在没有项目执行时的时点 (T0)和影响(I0)。

　　•启动：在这个阶段，项目（P1)开始时间为T1，具有的影响为I1。

　　•完成：在这个阶段，项目完成时间设为Tn，在Tn的影响为In。

　　所有这些步骤在图2皆有显示。

　　在任何发展项目中对以上这些条件进行评估时，强调影响都是必不可少的。项目影响的活动可以通过项目区域的时间（TO, T1,…，Tn)来确定，并使用不同的预测模型来获得，具体表述为：

　　其中：I=总体影响， =直接影响， =间接影响。

　　图2中的综合矩阵显示了通过社会和工程组织来管理与项目目标一致的影响是主攻方向。其中的一些主要组织在社会和工程部门的分类及其职责列于表8。

表8相关社会、工程机构的职责

图2发展中国家大坝及灌溉项目的扶贫框架

　　图2的活动层面提出了一个永久性的可持续项目组织（SPO),它应在项目区域内来协调不同组织机构。这些政府机构和非政府机构（NGO)也可以与SPO采取联合行动，且在每一个SPO里面应至少都有各种不同机构（如政府组织、非政府组织）的一个代表（见表8)。SPO将搭建政府机构与受益人之间的桥梁，它将通过能力建设及与主要社会、技术、工程组织（部门）合作以改善灌溉网络。这将在项目区域内不同利益群体间建立起合作关系。有关政府部门和非政府组织也将与SPO建立起联系。SPO的监测可以为项目地区提供可持续发展，也将有助于减贫。

四、结论

　　从1989年到2001年间研究区域农业生产由于灌溉系统的引人而发生了显著的变化，大坝建设后该区域的种植密度、作物产量和灌慨面积都有显著的增加。由水坝灌溉带来的农业的发展也改善了当地的社会经济条件。到2006年，识字率从大坝建设前的41 %提高到了74%。同时，由于各种公共服务的完善带来了工作机会的增加和生活质量的提高，当地贫困率从建大坝之前的15% 减少到了2006年的7.3%。这些结果说明大坝建设的影响显然是正面的，虽然与项目可行性报告中的预定目标不一致。这项研究的结果表明，预期目标中只有50%〜60%得以实现，其他目标则没有显著的进展。本研究的经验可以支持其他类似的研究，如针对不同机构间缺乏合作与管理的研究，也可以成为其他一些不完善的水资源管理项目的基础。本研究提出的制度框架旨在通过社会和技术机构的参与来加强水资源项目的管理。

　　(资料来源：Int. J. Environ. Sci. Tech, 8 (3): 533-544， Summer 2011，ISSN 1735 - 1472)

食品银行概况

　　食品银行（Food Bank)是一种专门接济穷人、发放食品的慈善组织。其主要目的是满足穷人的食品需求，同时还肩负着减少食品浪费的使命。在世界各地，均有一些旨在为穷人提供服务的社区组织。食品银行的运作不仅能够推进这些组织的效率和绩效，而且还可以对捐助企业的社会责任感产生积极的影响。

　　1967年，第一家食品银行在美国成立。随后，食品银行逐步扩展到全球。甩据“国际食品银行网络”（详见网站www.foodbanking.org)的统计，食品银行在世界各地的分布如表1:

表1食品银行在世界的分布

一、发达国家食品银行的经验

　　食品银行起源于美国，1981年进入加拿大，1984年进入欧洲。

　　(一)美国

　　世界上第一个食品银行是1967年在美国亚利桑那州成立的“圣玛丽食品银行联盟”（St. Mary’s Food Bank Alliance)。1965 年，约翰•范•亨格尔 (John van Hengel)在一个社区食堂从事志愿工作时，发现杂货店常常丢弃包装损坏或将要过期的食物，而穷人们却往往得在垃圾堆里翻找这些丢弃的食品。受此触动，亨格尔开始收集食物用于社区食堂，但很快就发现一个人的力量是不够的，从而萌生了建立一个专门机构以接受食物捐赠的想法。在圣马利亚大教堂的帮助下，第一家食品银行成立，随后在美国迅速扩张。

　　1976年，“赈饥美国” (Feeding America)成立。赈饥美国拥有202个成员组织，每年提供的食品及其他物资超过20亿磅，受益人群超过3700万，其中包括1400万儿童和300万老人。赈饥美国网络在国家和地方两个层面上开展工作（表2):

表2赈饥美国网络开展的工作

　　(二）加拿大

　　加拿大的第一家食品银行成立于1981年的埃德蒙顿。1987年，加拿大食品银行联盟成立，目前已经拥有700多家粮食银行，开展了 3 000多个相关的项目。

　　加拿大食品银行网络由10个会员组织（即省级联盟）和大约450个粮食银行（称为附属成员）组成。这一网络覆盖全国需要紧急粮食援助人口的85%。2010年，该网络每月的受益人口约为87万，其中38%是儿童。这一网络的各个成员共同进行食品的募集和发放工作，共享募集到的资金，以高效地惠及目标人口。2009年，加拿大食品银行网络通过“国家食品分享体系”（National Food Sharing System)发放了1 000万吨食品，其中绝大多数捐赠方也同时提供了免费运输服务。除了来自加拿大食品银行网络的食品之外，社区层次的食品银行主要依赖志愿者来募集和发放食品，规模大约为每年共计3.5亿吨。

　　（三）欧洲①

　　欧洲食品银行联合会（The European Federation of Food Banks)隶属于欧洲反贫困网络（European Anti—Poverty Network),由位于21个国家的240个食品银行组成。在2010年，欧洲食品银行联合会共筹集了近36万吨食品，总价值约10亿欧元，与将近2.8个慈善组织和社会服务机构一道将食品发放给了490万

人口。

　　欧洲食品银行拥有强大的人员阵营，每天都有超过7 800名志愿者和1000名雇员参与到欧洲各个食品银行的工作中。一旦需要组织公共的食品募集活动，他们又可以召集更多的志愿者前来帮助。

　　欧洲食品银行联合会与欧盟农业委员会、社会事务委员会联系较密。在这个联合会收集的所有食品中，超过一半的食品来源于欧盟农业委员会的欧洲食品援助项目，1/5来自于食品产业部门，15%来自于零售业，还有9%来源于个人。由此可见，欧盟项目对于欧洲的食品银行运营有着不可取代的关键作用。曾经令该联合会万分担忧的是，德国向欧洲法院提请削减欧洲食品援助项目支出，因为在德国看来，这一项目应属于社会范畴而不是农业领域。然而，由于项目支持者众多，2009年3月，一项旨在支持该项目的欧盟委员会提案通过，使得欧洲食品银行联合会化险为夷。

　　(四）南非

　　南非食品银行（FBSA)成立于2009年，是南非全国性的食品银行网络，其分支遍及开普敦、约翰内斯堡、德班、彼得马尔茨堡和伊丽莎白港等城市，并处于持续扩张中。南非食品银行采取“试点一推广”的政府主导模式。在国家层面，南非食品银行与政府、食品生产者、加工者和零售商一道工作，而在草根层面，则与社区领袖、宗教组织和非营利组织共同致力于粮食安全。

　　南非的粮食生产足以养活全部人口，然而2009年的粮食短缺率仍有20% (GHS, 2009)，有1 400万人口面临粮食不安全状况（南非国家统计局， 2010)。因此，问题主要出在负担能力（Affordability)和后勤安排上，这两个问题导致大量的粮食被浪费，包括生产剩余的浪费、未收获的作物和加工设备的利用率不足等。2008年的南非粮食安全论坛上，国际食品银行网络发起了解决南非饥饿问题的行动，于2008年底建立起一系列组织，包括回馈食物发放（Feedback Food Redistribution)、雄狮粮食计划（Lions Food Project)、罗宾行动(Robin Good Initiative)和约翰内斯堡食品银行(Johannesburg Foodbank)等，这些组织将其业务合并，成立了一个新的组织，就是今天的南非食品银行（FBSA)，致力于建立全国性的食品银行网络，覆盖农村和城市地区，最终消除饥饿和粮食不安全。

　　南非食品银行的仓库设备完好，能够储存和分类所有形式的粮食和非粮食产品。每天，食品银行都将食物分发到各个社区仓库，从而减少了分布在全国的1300个机构的运输成本。这些机构包括孤儿院、托儿所、老人院、避难所、施粥处和艾滋病诊所等等。

二、发展中国家的粮食银行实践

　　食品银行在发展中国家仍然是个新兴事物。

　　(-)加纳

　　人口学调査发现加纳人口的身材矮小率和体重不足率分别为26%和 25%，而加纳卫生部的研究则表明81%的学前儿童有贫血现象。此外，加纳人口的42%面临粮食不安全状况，特别是北部地区的人口会遭受季节性、过渡性和长期性的缺粮。与此同时，收获后的粮食损失率却高达40%。因此，加纳饥饿联盟于2006年成立了加纳粮食援助网络。最初，该网络选择了3个试点社区，分别是Kwaebibirem、Fantiakwa和Nsawam。在这些社区，加纳粮食援助网络针对灾民和在校儿童提供粮食援助。其做法是：一方面对农民提供支持，另一方面从农场直接收集食物，以避免浪费。目前来看，在 Kwaebibirem的试点项目已经取得了一定的效果，项目主要关注油棕榈、玉米、豆类等主食。

通过构建全国性的网络，加纳粮食援助网络希望推动该国饥饿儿童的粮食可及性，为粮食加工、储存和分配提供支持，以减少粮食浪费。其主要手段是食物筹集和食物分配，具体工具包括组织针对儿童的施粥行动、食物博览会和食物推荐会，等等。

　　(二）阿根廷

　　阿根廷的食品银行联盟（The Fundacion Banco de Alimentos)是该国的第一个食品银行，主要在布宜诺斯艾利斯市及其所属的24个区开展活动。

　　该组织的运行模式与美国20世纪60年代的食品银行模式相同，即构建粮食生产、粮食企业和饥饿人群之间的桥梁。2001年4月，该组织发出了第一批粮食。目前每年发放的粮食规模超过50万吨，受益组织480多个，包括育婴中心、老人院、学校、日托中心等等，受益人口7.8万人，其中80%为儿童和青少年。然而，仍然有300多个组织在等待进入食品银行联盟的供应链。阿根廷食品银行联盟的捐助者包括90个食品公司和25个其他捐助机构。

　　其操作方式主要是：

　　•组建一支由专职人员和志愿者共计1 100多人的工作队伍；

　　•建立一座840平方米的仓库，包括冷藏室和冷冻室。目前仓库的容量为 300货盘，能够承载每月24万吨食品的流量；

　　•建设必要的后勤设施，能够对食物进行及时的分类、储存和发放；

　　•开发一系列工具，确保资助者能够了解捐助食物的去向；

　　•用计算机系统进行仓储管理和食物过期监测，包括接收机构信息、食物数量、受益人口等；

　　•对过量产品和市场剩余进行有效的、经济的管理。

　　(三）印度

　　马德拉斯食品银行成立于1993年，有专职工作人员和志愿者队伍组成。该机构希望从力所能及的人那里获取食品，以分发给贫困人口、无家可归者、流离失所者、残疾人、精神病患者、工作的贫困母亲、营养不良的婴儿等等，确保每个人每天至少能够吃上一顿饱饭。

　　马德拉斯食品银行已经惠及50多个组织，发放食品数百万吨。在紧急情况下，该机构的快速行动小组会最先做出响应。例如，1993年地震过后，快速行动小组在6个小时内紧急从马德拉斯调集了一卡车食品运往受灾地区。

　　“一把米”项目

　　这一项目为有志于参与的个体和机构提供容器，以便他们能够每个月省出一定量的粮食。随后由马德拉斯食品银行对容器进行回收。每个月能够收集的粮食捐献超过5000千克，迄今为止总量大约有431吨。

　　“安娜丹”项目

　　由身穿黄色背心、头戴黄色帽子的志愿者深入到社区，邀请居民参加特定的主题活动，如生日聚会、周年庆等等，每一户的最小捐款额为951卢比，即一个米袋的价格。

三、食品银行的运作

　　分布于全球六大洲的数千个食品银行有各种不同的模式，其中最典型的一种是：在食品生产流通环节中，包括农场、渔场、食品加工厂、中间商、零售商、餐馆等所有的企业和个体户都将多余和销量不好的食品捐给食品银行。食品银行拥有一个中央仓库，是食物收集和发放的唯一基地，在接收到货物以后，食品银行再将这些食品发放到各个社区组织，由它们最终把食物送给穷人。这种情况下，食品银行的运行与营利性的粮食企业大致相同，区别就在于食品银行的食物进入社区组织或是慈善机构，而非粮食零售商。

　　尽管有些食品银行也会直接把食品送抵穷人手中，但这种情况并不多见。

　　(一）食品募集

　　食品银行的食物主要来源于营利性公司正常生产程序的剩余，可以来自生产的各个环节。为了避免脱销，大部分食品公司都会按照市场需求量多生产一些产品，而这些“多出来的”食品，就会成为食品银行的主要货源。另外，有些食品外包装上的含量、添加剂或是包装袋颜色出了差错，无法按照正常的销售途径卖给消费者，这也会造成产品积压。如果要处理这些“废弃物”，食品公司还需要投入一笔开销将它们运送到垃圾填埋场去，而为了生产这批产品已经缴纳的税费又收不回来了。因此，从效益的角度考虑，将这些货物捐助给食品银行“变废为宝”，或许是最优的选择。

　　不可避免的是，有些捐助者提供的食品已经接近“保质期”、“销售期”或 “最佳食用期”。这时就需要食品银行与食品产业及监督方共同确保食物安全、合法。

　　此外，食品银行的食物也可以来自于社会大众，例如食物捐赠活动等。而政府项目也有可能会为了维持较高的商品价格而购买和发放过量了的食物。食品银行也可以以市场价或优惠价（通常是成本价）从零售商那里购买食物。

　　从比利时食品银行的运转情况看，免费供货者主要是食品工业部门和各大超市。食品银行往往和这些部门签订协议，将那些卖不出去、但还能够食用的食品收集上来，集中分配后再以最快的速度发放出去。此外，欧盟为平抑物价，也经常拿出部分资金从农民手中买下剩余农产品，如粮食、面粉、牛奶或肉类等，然后再将农产品交给食品银行处理。在比利时的农产品拍卖市场上，比利时政府也将当天卖不出去的水果和蔬菜收购下来，直接交给等在外面的食品银行货车，“银行”再通过各地的分点发到穷人手中。

　　比利时的食品银行还和航空公司签订了协议，机场有专人负责将当天各个航班未卖出的套餐食品统统收回，及时发放下去。他们还同比利时的一些大型超市合作，每年的入冬时节定期在店里开展慈善义买活动，号召到商店购物的消费者采购数量不等的慈善食品，而后将它放到店里事先准备好的纸盒子里，等待工作人员前来收走。

　　捐助者在这个过程中并不是没有诉求的。在募集食品的过程中，食品银行通常要向捐助者承诺：

　　•保护食品的品牌不受损害，例如，有些公司会要求食品银行不能将食品进行再包装，以免降低食品公司的宣传效应；另一些公司则要求食品银行必须对食品包装进行处理，让受助者不能识别出产品的品牌，以免那些饥饿的穷人觉得该公司生产总是过剩，心理不平衡。

　　•必要的时候召回捐助的食品。

　　•保证捐助的食品不会被截留或者拿去再次出售。

　　•提供政府认可的捐助凭证，便于企业减税。

　　•以安全的方式发放食品。

　　•只能把食品发放给那些可靠的机构。

　　(二）食品发放

　　食品发放也是一个重要的环节。如上文所述，食品银行主要是将食品发放给社区组织。这些社区组织不仅会给穷人分发食品，同时还会为他们提供遮蔽所、日常照顾和心理咨询服务等。在食品银行出现以前，这些社区组织往往会将大量的资金和精力投入到食品采购、募集和分发工作中。而由于精力有限，许多原本准备提供捐助的食品公司也放弃了和它们合作。食品银行的介入，刚好承担起了与捐助者协商的任务，帮助社区组织省却了不少资金和工作量。

　　至于为什么样的社区组织提供什么样的食品，这主要是由各个地区的具体情况而定的。通常情况下，食品银行首先会对各个社区组织进行实地考察，选择可靠而且规范的组织，与它们签署合作协议。食品银行总部会根据捐助厂商的位置就近安排接受食品的银行“分部”或者社区组织；这些组织将向食品银行总部提供一份有关本地穷人的数据，以便按需分配。

　　具体到食品分发的“最后一千米”，每个食品银行选择受益者的标准和操作方式都有所不同。在2008年美国塔兰特食品银行（Tarmnt Food Bank)的受益人口中，55%的年收入低于1万美元，50%必须在购买食品和生活设施之间做出抉择，46%则要在医疗和食品之间抉择。塔兰特食品银行每月向4万多户家庭提供50万顿饭以及小吃①。

　　以加拿大为例，《谁在忍饥挨饿》（Who，s Hungry：2006 Profile of Hun-ger in the GTA)这份调査报告指出，大多伦多地区使用食品银行的人43%是移民。报告指出，使用食品银行的群体主要集中在儿童、低收入者、残障人士及移民中。自2005年4月到2006年3月，大多伦多共有近90万人接受了食品银行的援助，与1995年5.0万使用者相比，增加了 79%。使用食品银行的人具有如下特征：

　　•使用食品银行的移民多受过高等教育，46%大学本科毕业，其中6%拥有硕士以上文凭。

　　•使用食品银行者43%为移民，41 %在加拿大生活不足4年。

　　•大多伦多地区24%的家庭至少接受过一次食品银行的援助，而这些家庭中至少有一人在工作，月均收入954加元（加拿大统计局报告显示，全国普通家庭年均收入11448加元，两口之家年均收入19948加元）。

　　•那些自身有工作，又享受食品银行援助的人士中，最低时薪为10加元，每周平均工作25小时。

　　•有着全职工作的救助对象中，72%不享受医疗福利。

　　•在所有的受益人中，40%受援助的时间超过18个月。

　　•48%的救助对象有身体残疾或身患重病。

　　•食品银行17%的救助对象表示，主要收人来自安大略残障人士支援计划(Ontario Disability Support Program)。

　　•救助对象73%的月收入用于支付房租。

　　使用食品银行的人数在激增。同样来源的报告指出，2010年3月，使用食品银行的人数增长到90万人，比2009年增长9.2%，比2008年增长28%。

　　(三）行动创新

　　除了传统的食品援助，食品银行也开始将慈善和援助事业拓展到其他领域。

　　“赈饥南佛罗里达”（Feeding South Florida)成立于1981年，最初名称为 “每日面包食品银行”（Daily Bread Food Bank)。2010年，娠饥南佛罗里达向 800个慈善项目提供了 2 400多万镑的食品。2011年4月，赈饥南佛罗里达开

展了一个新的儿童项目，建立了一个新的供应“店”，来自低收入小学的老师可以来这里免费获取所需的纸张、蜡笔、铅笔等学习用品。这一举措是食品银行寻求新的执行方式的标志，仍然秉承着支持社区和促进增长的核心价值观。 2011年9月，赈饥南佛罗里达成立了食品与营养中心，用于开展关于健康生活的课程和研讨会，面向所有公众开放。目前设计的课程内容包括如何在有限的预算范围内购买营养食品，以及怎样将现有的食品烹饪得美味和健康。此外还开展一些其他活动，如每年8月25日的童子军夏令营，会邀请名厨介绍20 美元预算的厨艺展示。

　　与其他拉美国家的食品银行不同，阿根廷的食品银行联盟所发放的食品主要是脱水食品，并计划在未来两年内通过对供应市场和生产区域的支持，追加 100万千克水果和蔬菜的发放。该项目得到了卡夫关怀（Kraft Cares)的支持，并与其他食品银行合作，希望共同改善饥饿人群的食品供应。

　　此外，阿根廷食品银行联盟还开展了很多其他项目。例如“一杯奶”项目，通过粮食援助的形式，为受益者提供早晨或下午茶的营养补充，同时对他们进行健康指导，希望将援助的食品融入到受益者的日常饮食习惯中。

象征性的食品援助

─对安大略省食品银行的民族志研究

Valerie Tarasuk, Joan M. Eakin

—、前言

　　在20世纪80和90年代，穷人遭受的食品短缺和食品剥夺成了众多西方富国所面临的一大问题。“食物贫困”和“粮食安全”成了讨论的热点。一方面这些国家有着充足的食物，而另一方面，从食品生产到零售和消费环节，都存在大量的浪费现象，有些人将这一问题概括为“富裕中的贫困悖论”。

　　在这样的背景下，许多国家纷纷设立了以社区为基础的食品援助慈善项目，将“剩余”的食物收集起来用于赈饥。无论从道义使然还是环境保护的角度来看，这样的行为都具有相当的必要性。

　　在加拿大，食品银行出现于20世纪80年代的经济衰退期，原本是作为一种临时的策略用以救济贫困人口。然而，这一项目却迅速地发展起来，贫困人口对食物援助的需求也逐渐增加。有人对食品银行的救助对象进行了调査，结果显示，许多人依然处于食品短缺和饥饿的状态中，而食品银行的援助根本没法满足他们的需求。目前，很少研究触及食品银行的具体运作，以及它们是如何处理救助对象的需求的。本研究便试图一探究竟，并着力于分析食品银行如何构建和处理救助对象的需求.

二、研究方法

　　本研究对多伦多15家食品银行的日常运作以及周边的几个小型社区进行了观察和访谈，数据收集工作历时18个月。

研究者首先在多伦多市确定了 49家食品银行，接着通过随机抽样从中抽出了8个组织作为调查对象。之后，为了针对特定的问题做定性研究，研究者又通过“理论抽样”（Theoretical Sampling)的策略选取了其他几个食品银行。

　　本研究收集的信息主要来自现场观察和个人访谈。研究目标和草案拟定以后，一名研究助理就要前往每个食品银行，在它们营业时间里选取两个观察点做数小时的观察和访谈。有些时候，她只是在等候区里不显眼地坐着，观察周边的一切事情；还有些时候，她会参与食品银行的工作，帮助工作人员分发食品、对食品进行再包装。观察内容主要包括食品银行的环境、工作人员和救助对象的行为表现，以及他们之间的互动。随后，我们又在每个地点选取了两至三名“一线”的工作人员，对他们进行访谈。访谈内容包括他们怎么到食品银行来的，从事的什么工作，怎么理解自己的工作的等等。最后接受访谈的工作人员共有29名。

三、研究发现

　　(-)食品银行的运作

　　在本案例中，所有的食品银行都是由教会组织或者其他服务社区的非政府机构来总协调的。有些食品银行暂时还没有自己的独立办公场所，只能驻扎在它们的“母机构”中。大部分食品银行每周会进行2〜3次食物分配，每次约持续2〜4小时。尽管很多食品银行都有聘请专职人员来进行工作协调，但维持食品银行日常运行的绝大多数工作都是由志愿者来完成。这些志愿者不会领取报酬，有的是前来社会实践的学生，有的为了履行社区服务义务的罪犯，有的是以工作换取福利的贫民，还有的本身就是食品银行的受益人。

　　大部分食品银行都是从一个食品收集中心获取工厂和社会捐赠的食品，少有直接获赠的情况。除此之外，有些机构还会通过购买或其他方式从当地零售商和教会那里收集卖不掉的易腐食品。食品送抵之后，工作人员就会对其进行分类、上架和冷藏。之后对不适宜直接食用的食物进行剔除、清洗和再包装，择良弃莠。

　　如果有人前来寻求援助，那么食品银行的工作人员首先会对他们进行访谈，查看他们住所证明、收入和基本支出状况。这个环节相当于是经济情况审査，工作人员会根据相应的收入指标来衡量人们的需要，以此决定他们是否具有享受食品援助的资格。当然，不同的机构有着不同的准入条件，有些机构已经制定出了自己的指标体系，还有2家机构采用的是加拿大官方定义的“低收入”标准。

　　在理想的情况下，工作人员需要预留几天时间（一般是2〜3天）来准备分发给受益人的食品。有些食品银行完全是由工作人员来完成装配，而另一些银行则给予了受益人一些选择权，可以让他们自己来挑选想要的食物，尤其是那些损坏了的、过期的、易腐烂的或者不太实用的货物，受益人可以想拿多少就拿多少。除了食品之外，有些食品银行还会给受益人提供一些信息服务，比如告诉他们当地开展了什么项目、最近有什么工作培训的机会，帮助他们寻找适宜的住房，有的还会给他们赠送旧衣物。

　　(二）供应的问题

　　本研究调查的所有食品银行都面临着一个共同的问题，那就是它们能够发放的食品量都很有限，而且存在着较大的变动。而供应问题和救济对象的利益密切相关。正如一名工作人员所说的那样：“我们只能有多少给多少”。随着捐赠数量的波动，能够选择和配送的食品也在发生着变化——“一年总有那么几次，由于捐赠有限和其他原因，我们只能给得少一些了”。除了减少食品的发配，工作人员对此似乎别无他法。

　　另外，食品质量的控制也存在一定问题。尽管有些食品银行的工作人员设法对损坏的货物进行了清洗和再包装，对那些易腐烂的蔬菜水果也采取了剔除的办法，留下了可食用的部分，但一旦把食物发放出去以后，他们也就难以控制其质量了。有个工作人员便这样说道：“我们没法儿保证救济对象获得什么样的食品”。的确，他们所能决定的仅仅在于某项食品是否适合食用。在捐赠本来就有限的情况下，他们就更愿意“挽救”而不是丢掉这些有缺陷的食品了。

　　由上可知，食品供应不足、供应量不稳、食品质量难以控制——这些出现在供应方面的问题非常重要，它们将会影响人们对食品银行工作的界定及其合法性，也会影响食品银行的工作方式。

　　(三）食品援助和受益人需求的意义

　　食品银行的工作人员对食品援助的意义有着自己的理解。一般来说，他们的理解无外乎在于以下两方面：要么是作为一种补充手段，减轻了受益人当前的经济负担；要么就是直接缓解人们所承受的饥饿。这两种角度都反映了受益人的需求，同时也是食品银行合法性的来源，均受到供应问题的影响。

　　1.食品援助是一种补充手段

　　在食品银行的很多工作人员看来，有些人由于长期只能获得低水平的收入，所以他们对食品援助有着庞大而又持久的需求。由于存在供应方面的问题，因此，食品银行绝对无法满足这些人的所有需求。

　　“我们肯定不能满足任何一个家庭的所有需求，我们只能起到一个补充作用，食品银行能做到这点也就足够了。如果我们要满足他们的所有需求，那我们的食品存量肯定很快就会被消耗殆尽，这可就麻烦了”。

　　这样的观点实际上弱化了食品数量的重要性。提供食品援助的目标成了 •帮助受益人暂且渡过难关”，而不是完全保证他们的食品需求。

　　同时，这样的观点还弱化了食品分选的重要性。有位工作人员解释道，即使他们能够发放的只有糖果，很多家庭也依然可以受益，因为他们能把这些糖拿来款待小孩，而用自己的钱去买其他食品。对于那些身患糖尿病的救助对象，尽管他们自己无福消受食品银行发送的糖，但这些食品仍然可以用来招待客人。

　　“这样不也是一种帮助吗？他们可以省下自己的钱，去商店买自己最需要的东西。”

　　尤其是在分配一些工厂捐赠物之时，食品银行所实施的援助看上去更像是一种补充手段，以减少家庭的食品开销。有些产品没什么营养价值（如食物色素、调味品），遭到破损或是过期了，还有些产品对于救助对象来说根本就不熟悉。如果食品银行以“满足受益人的食品需求和营养需求”为己任，那么这些产品恐怕就不太适合分发给他们了。然而，如果食品援助的目标仅仅是对受益家庭以一定补充，那么工作人员就不必纠结于发放食品的数量以及种类了。

　　2.食品援助是直接减少饥饿的良方

　　和前一种观点不同，在访谈过程中，很多食品银行的工作人员都认为，受益人对援助的需求十万火急，因此，食品援助是直接减少饥饿的良方。正如一名工作人员所说：“如果没有食品银行，那么很多人就只能饿死了”。在这样的情况下，给他们一些食物——包括任何一种食物都是值得的，因为“有总比没有好”。尽管这两种观点看似相左，但在现实生活中却是并行不悖的。毕竟，前来求助的人就存在着不同——没有食品银行的援助，有些人确实只能饿着等死；而另一些低收入人口只是想获得免费的食物来减轻家庭的负担。

　　若是将缓解饥饿看作食品援助的意义，那么，供应问题一旦出现，食品银行就有了充分的理由来为救助对象提供任意数量、任意种类的食物，甚至包括变了味的烘烤食品、受损的罐头和重新包装的其他食品。即使是这样，救助对象依然甘愿接受，这似乎就足以证明他们的食品需求有多么强烈了。有趣的是，无论对自己的工作持什么样的观点，食品银行的工作人员都不会始终如一地认为自己有责任去满足那些迫切的食物需求，他们只是做了力所能及之事。

　　供应问题影响了人们对食品银行工作的界定及其合法性，同时也影响了食品的分配方式。受供应限制，食品银行不得不限制受援机会，控制受益人对食品的选择，并限制食品发放的数量。为了维持机构运转，工作人员甚至只能采取定量配送。

　　3.限制受援机会

　　为了度过货源紧张的窘境，食品银行往往会限制单个救助对象的受援机会。本研究涉及的所有食品银行都制定了相应的工作准则和规程，用来控制单个救助对象的受援频次。比如，救助对象一般每月只能获得一次援助，少数极端贫困的人口则能每周接受一次援助。一旦成为食品银行的救助对象，那么人们就得学会遵守这些规定。有些食品银行会向他们发放约定卡，以提醒对方下次发放食物的时间。大多数机构都对这些规定执行得相当严厉，因而少有人会提前赶来要食物。

在本研究所访问的所有食品银行中，有一家每月仅执行一次持续3天的食品发放。其中一名工作人员解释道“我们已经尽了最大程度的努力了”。如果他们增加发放食品的次数，那么每次发放食品的天数就会减少，同样，受益者的数量也会减少。这是一个艰难的取舍，在资源有限的情况下，食品银行要么就给少数的人提供更多的援助，要么就给更多的人发放较少的食品，很难在中间取得一个平衡。最终，它们所确定下来的援助频率和单次援助时间便形成了其援助的方式。

　　(四）对食品选择的管理

　　对于那些即将分发给人们的食物，多数食品银行都会在库存许可的范围内，从数量和种类上进行小心地控制。它们会按照《加拿大健康饮食指南》(1997)的标准，将食品进行分类，尽量综合地给人们提供“均衡”的膳食。除此之外，有些工作人员还得注重食物的搭配，例如将意大利面和一罐沙司配在一起发给人们。尽管做了这么多的工作，保证每位救助对象接受的食物都有着多样的营养价值和市场价值，能满足多样化的需要，但最后，这些努力却在客观上限制了受益者对特殊食物的需求。

　　研究结果显示，在食物分配方面，众多食品银行有着两种处理方式。而这，恰恰反映了人们对受益人选择权的两种不同认识。有些食品银行的工作人员会事先准备好成袋的食物，不让受益人有过多选择。正如一家机构写的标语那样：

我们这里的大多数食物都来自于中央分配机构，我们欢迎所有品牌的所有食物，希望您也如此。此地不退不换。

　　对此，工作人员的解释通常都是：食品银行不是杂货店，人们不能只挑他们想要的食物。还有人认为，既然前来求助的人非常饥饿，那么机构提供的所有食物他们都应该照单收下。

　　与之相反，另一些食品银行则在能力所及的范围里，非常看重受益人的选择权。这些机构的工作人员认为，这是显示对他们尊重的一种重要方式。

　　“我不会说‘既然你向我们乞讨食物，所以你就别挑三拣四’。我不是那样想的，我所坚信的是——只要你想要，只要我们有，你就拿吧”。

　　有个机构甚至还给救助对象提供了购物推车，让他们在库房里各取所需。当然，大多数食品银行并非如此。它们往往会指定一些食物选项，让人们根据自己的喜好在问卷上勾选，或是口头告知工作人员，最后由工作人员来填装食盒。这样一来，便可照顾到个人的喜好和需求了。然而实质上，由于食品银行能够提供的食物可选范围颇受限制，因此受益人的选择依然处于严密的管理之下。

　　总之，尽管各个食品银行的分配系统不尽相同，但它们都会对食品数量和种类的选择进行管理。尤其是在食品供应受限、不稳定和不可控的情况下。

　　(五）定量配给

　　无论救助对象有没有选择权，当食品供给出现不足的情况下，所有的食品银行都会采取定量配给的方式，把食品发放那几个小时的场面给撑下来。调查访问到的一家食品银行每周会进行三次食物发放，其食品的主要来源是一家中央分配机构，工作人员往往会事先将一周的食物分成三份，以保证每次活动都有得东西可发，而且食物选配的工作也可以持续开展。即便是这样，有些情况下，开展了一次食物分发活动以后，人们也就难以对剩下的食物进行选配了；还有些时候，活动尚未结束，食物就已发光了。所以，有些人往往很早就会在食品银行门外排队，希望先到者先得。

　　从理论上来说，如果供应危机持续很长一段时间，那么不管食品银行怎么定额配给，最终肯定都会弹尽粮绝的。实际上，据笔者了解，只有一家食品银行是因此而倒闭的，其他机构都通过小心的计划和定额配给，最终渡过难关。即使是在最艰难的日子里，大部分食品银行也依旧秉持“应助者必助”的原则，给需要救助的人分配食物。其中一名员工解释道：“我们只是不忍心拒绝他们”。

　　工作人员早就清楚，他们能给的远远满足不了人们的需求。在供给不足的情况下，这种认识会更加深刻，因为他们除了少给点以外，什么都做不了。

　　“我知道这段时间我们只能维持低水平的运行……前来的人们无不抱怨。这样的策略并不能让我们持久下去，但我们能力有限，也不能帮他们太多。”

　　其中一个食品银行的库存甚至少到了只能给人们发放谷物和小吃的地步。对此，一名工作人员解释道：“我知道他们不能以小吃为生，但是……我们仍然会给他们，因为有总比没有强”。

　　即使是零零星星的帮助，也会对某些受益人起到重要的作用，毕竟，这些食物可以缓解饥饿带来的问题。

　　(六）援助和需求的分离

　　由上文可知，食品援助在很大程度上是与受益人的需求相分离的。受益人获得帮助的频次，以及他们的受援水平并不是由自己的需求所决定的，而是受制于食品银行的规定和实践。再往根处探寻，这其实是由捐赠食品供应的量少、不稳定和不可控性决定的，食品银行为了维持名义上的运行，只能对此严加控制。即使是在那些尽量尊重受益人需求的机构，援助方式也是受到精心管理的。一旦供应不足，援助就只能减少了。但无论库存量有多少，食品银行都会奉行“应助者必助”的原则。在这样的情形下，发放食品也就成了一个象征性的活动，仅仅是为了维持机构运行，而不是满足救助对象的实际需求。

　　援助实践和需求的分离，对受益人来说有着深层的含义。首先，从工作人员的角度来看，救助对象不应该指望食品银行来满足他们的需求，换言之，工作人员不对食品的供应负责，他们也无需为满足受益人的需求而承担责任。所以，受益人应该尊重食品银行的土作，理解它们的难处，接受它们给的所有援助，并对它们的善举心存感激。实际上，受益人的感激能够让食品银行的工作人员获得极大的满足。在有些工作人员眼里，受益人的感激恰恰表现了他们对食物的需求。正如其中一人解释的那样：“有人来食品银行时，我感觉他们非常需要食物，而且他们得到食物之后很感激我们”。按照这样的逻辑，一旦受益人没有表现出感激的情绪，那他们的需求也就值得怀疑了。

　　“我们的货架有好多次都巳经完全空了，我们是竭尽所能地为他们提供食品……那些真正需要食品的人来了之后会说‘哎呀真是太感谢你们了’……而另一些人说的却是‘我们得到的就是这些啊？’这些人才是我所担心的”。

　　这样的氛围不鼓励受益人明确主张自己的需求，或是对食品援助行为进行评价。当他们有意取悦工作人员，多多少少表现出满足之时，工作人员最为看重的“感激之情”也就成为掩盖受益人真正需求的道具。

　　作为这一现象的后果，许多人有可能不再遵守机构的分配制度，转而寻求其他方式来获得更多的食品援助，这种行为被称作“滥用系统”。譬如，有些受益人可能会提供虚假的姓名和地址，或是求助于多家食品银行，从而绕过食品银行的信息记录系统。为了应对这一现象，许多受访的食品银行在身份认证方面愈加严厉，工作人员对“滥用系统”的行为也经常讨论。

　　一名曾经遭受过贫困之苦的工作人员对此有着独特的看法。她说：“我知道饥饿的感觉”。她认为，有些人实际需要的帮助确实超出了规定的频次，所以分配制度应该设定得更灵活一些。“有些人的确有着强烈的需求，他们来的次数超过了规定，但我们还是把食物给了他们”。与之类似，另一位工作人员也认为，有些人情急之下或许会表现出“滥用” 了系统，“如果有人滥用了食品银行，那也是因为他们真正需要食物……当你停下脚步看看食品银行分发的食物，你就会发现没有什么比这更重要了 ”。

　　然而，大多数工作人员却并不这么理解。尽管他们自己也知道食品供给不足会限制他们援助的数量和频次，但谈到“滥用”现象时，他们就不会反思食物分配环节是否出了什么问题。这一现象的频频出现，可能会让他们拒绝受益人的帮助，甚至还禁止这些人以后接受食物援助。工作人员对“滥用”的认识就如他们对“感激”的认识一样，掩盖了受益人的急迫需求，让其隐匿起来。

四、讨论和结论

　　食物分配和受益人的实际需求相分离，这似乎是不可避免的，因为食品银行的本质就是由食物捐赠/供给来驱动的。在供给有限的情况下，工作人员要维持机构的运转，就必定会限制分配的数量和频次。本研究认为，这样的食品供给并非纯粹对救助需求的回应，而更像是一种象征性的活动。

　　从结构上来说，食品银行其实本身就缺乏足够的能力来满足求助者的需求。我们的研究显示，即使对个别机构进行重组或是改变分配的方式，也无济于事。增加食品的捐赠数量固然能够增加个别家庭获得的援助数量，但这依然不是长久之计，因为捐赠食品的增长空间毕竟有限，难有较大突破。而且，随着越来越多的慈善募集活动出现，公众对食品银行的捐助巳经出现了疲软。另一方面，生产者和零售商为了保持各自的市场竞争力，也纷纷提高了效率，使得能用的“剩余”食品也越来越有限。

　　食品银行无力满足救助对象的需求，但比这更严重的是，前者掩盖了后者的急迫需求。有人指出，食品银行长期以来给人以一种幻象，似乎它们总在很有效地与饥饿作斗争，但实际上，它们已经无意中助长了对底层民众的漠视，不利于他们收入的增长，从而导致贫困和收人不平等愈来愈严重，人们对食品援助这类慈善行为的需求也越来越大。食品银行的运作让救助对象的食物需求趋于模糊化，这样一来，无论是社区组织还是政府机构，都不会有足够的动力来寻求其他解决之道。

　　本研究发现，食品援助和需求相分离的主因在于食品供给的不足。而这并非偶然。最近一项有关食品银行的全国调査也发现，大多数食品银行都存在供给不足的问题，使得它们在开展救助活动的时候会有意控制援助的数量和频次。受制于慈善捐赠的食品量少和不可控制性，食品银行不得不在有限的供给和庞大的需求之间保持艰难的平衡。从最开始到现在，加拿大的食品银行都显示出了这样的特征。总之，尽管加拿大有关“剩余”食品的分配制度已经有所发展，但本研究仍然认为，不可贸然将这种制度纳人政策体系。

小额信贷的假象

——报告及其评论

Milford Bateman Ha-Joon Chang

第一部分报告正文

　　摘要：无论在发展中国家还是在经济转型国家，小额信贷日益被看作是一项最重要的减贫工具和促进当地经济社会发展的策略。小额信贷之所以具有这么大吸引力，是因为它建立在一个基本假设基础上，即仅采用向穷人发放小额贷款这一简单方式，就能使穷人自发地建立起一个可持续的经济社会发展机制。我们认为这一假设是错误的，尽管对于少数幸运的“创业型贫困者”而言，小额信贷模式会产生积极的短期效果，但长期的、总体效果仍是未知的，小额信贷最终可能成为制约当地经济社会可持续发展的新制度性障碍，同样，也将阻碍可持续的减贫。我们认为，一些国家建立小额信贷使其树立在发展政策中的核心地位的动力，是与小额信贷服务于新自由主义及全球化作用分不开的。

关键词：小额信贷；减贫；孟加拉；波斯尼亚；新自由主义；全球化

一、引言

　　小额信贷有悠久的发展历史，也包含多种贷款机构，从个人非正式机构到正式的贷款机构，如乡村银行、信用合作社、合作性金融机构，为中小型企业设立的州立银行、社会风险投资基金和中小型企业专项基金等。然而，近年来，人们对小额信贷的兴趣迅速增加，这是非常奇怪的事情。小额信贷是20 世纪80年代的新“发现”：假设是一种新模式的小额信贷（即后来的小额信贷机构，简称MFI)，这一模式看起来能够通过扩大小型非正规机构的增收项目来有效解决贫困问题，同时，还能“在市场上赢得一席之地”而生存下去。

　　新模式的倡导者是孟加拉的格莱珉银行，由穆罕默德•尤努斯创立于 1983年。格莱珉银行是最早采用“互助小组”的机构，也是最成功的发起者之一，“互助小组”成员的联合担保确保了小额信贷极高的偿还率，这使得格莱珉银行似乎有能力为孟加拉最穷的人提供持续的小额贷款（Yimus，2003)。“创业型贫困者”假定贷款者在小额信贷的帮助下，立即开始从事经营活动并扩大项目渠道，从而保证总产出稳定性，并永久性脱贫。

　　在国际发展共同体中，新自由主义逐渐成为主流，格莱珉银行成为这一潮流的代表。正如Robinson所言，小额信贷是一种从根本上解决贫困和欠发达问题的新方法，同时在很大程度上接受了新自由主义（Robinson，2001)。从那以后，小额信贷的“成功”因为其资金具有可持续性，人们普遍地认为：小额信贷带来了更好地经济发展和当地社区的减贫，“更多的小额信贷”变得完全等同于“更多的减贫”。

　　继格莱瑕银行被“发现” (Otero, Rhyne, 1994)后，国际援助者、NGO和政府高层官员的支持对迅速传播小额信贷新模式起到了重要作用。美国政府下属机构美国国际开发署是首批参与小额信贷的机构之一，推动了作为“最佳实践”的“新型”小额信贷的扩张。一些美国的NGO也迅速转变扶贫资金使用方向，加人到“新型”小额信贷中来，如著名的波士顿行动组织。20世纪80年代后期，世界银行开始为新型小额信贷机构提供重要的技术支持和财政支持。同时，CGAP (扶贫协商小组）这个多方援助机构在建设过程中，致力于推销小额信贷“新型”概念。一些知名度很高的活动，如小额信贷峰会，帮助将小额信贷推入到更广阔的公共领域。联合国通过分支机构（如联合国开发计划署、联合国资本开发基金会）提供基金也参与进来，并将2005年命名为“国际小额信贷年”。

　　随后，大批在电影界、皇室、音乐界、商业和政治领域的知名人士都认识了到小额信贷给贫困人口带来的益处。这些重要人物和名人衷心地想做善事，这又将小额信贷提升至一个“时髦”的高度，在这一过程中，所有对小额信贷的批评都被认为是“不时髦”的，甚至包括对与扶贫毫无关系的小额信贷的批评也是如此。2006年是小额信贷运动被神化为典范的一年，这一年诺贝尔和平奖由穆罕默德•尤努斯博士与格莱珉银行共享。

　　小额信贷在20世纪90年代成功的假象，有效地提升了它在两个领域内的发展。首先，私人投、融资者认识到，通过对小额信贷进行周期性投资可以实现非常可观的利润，结果是，21世纪以来，流向小额信贷领域的私人投资资本急剧增加。其次，小额信贷产业也开始从所谓“新货币慈善家”提供的财政支持中大量获益，比如，比尔•盖茨和易趣的创始人彼埃尔•奥米迪亚，连普通的富人都开始逐渐将他们积累的财富转移至小额信贷领域，他们认为这是提供人道主义援助的最佳途径（Smith、Thurman, 2007)。

　　然而，到20世纪90年代初，格莱珉银行的初衷：“小额信贷”应提供建立或扩大增收项目的资金，已变为“小额金融”这一更广义的概念，包括小额贷款、小额保险、小额存款等（Hulme, 2008),能为穷人提供一整套的财政金融服务，特别是如Dichter (2007)所强调的，大多数小额贷款实际上并非用于生产，而是用于消费。虽然平滑消费是一项非常有必要的业务，这项转变与格莱珉银行最初理念有显著的区别。

　　本文不赞同那些支持小额信贷的理论。事实上，有越来越多的理由相信，小额信贷将可能削弱经济社会的可持续性以及减贫的可持续性，小额信贷甚至可能成为新的“贫困陷阱”。下面从三个互相关联的方面阐述：

　　首先，越来越多的分析认为，对小额信贷的过于乐观的叙述实际上有严重的缺陷。针对小额信贷积极影响的评估，Ellerman (2007)在方法上提出了严厉的批判。总之，不确定的证据加深了人们对小额信贷收益的怀疑，甚至连小额信贷经济重要教科书的合著者Jonathan Morduch也承认，虽然经济理论表明小额信贷将能带来好处，但“严格的证据表明这种好处是不存在的……证据是不足的。”

　　其次，我们发现，主流小额信贷模式并不能在任何地方都带来可持续性的减贫和经济发展。事实上，对19世纪和20世纪初发达国家（美国、西欧和日本）以及在过去30年迅速发展的国家和地区（中国内地、中国台湾、韩国、泰国、印度、马来西亚和越南）的深入研究表明，小额信贷模式在任何国家和地区都没有起作用。相反，这些国家和地区通过一系列政府协调的政策干预、金融和投资战略，非常成功地做到了减贫和致富，它们的举措不仅与今天所谓“新型”小额信贷模式相对，还很有可能因为小额信贷在储蓄和其他金融资源方面的优先要求而被削弱，这也是小额信贷中主张“共存政策”的困难 (Wade, 1990； Amsden, 2001； Chang, 1993、2002、2007)。

　　最后，我们注意到，小额信贷模式与新自由主义和全球化联系紧密。小额信贷的概念对新自由主义或全球化在政治或意识形态上有很强的适用性，三者之间的联系说明存在着严重问题。有很多证据表明，可能有人因为支持新自由主义和全球化，而蓄意利用政策和机制支持小额信贷。

　　因此，有必要对小额信贷的可持续发展作用进行更深人地探索，尤其是对20世纪90年代早期的“新型”小额信贷概念进行讨论。对“最佳实践”案例的证据和趋势进行批评性审査，将帮助我们把事实从被“神话”的小额信贷宣传中剥离出来。

　　本文其他部分的结构如下：第二部分将批判地分析那些问题比较严重地区的小额信贷模式；第三部分简要总结新自由主义、全球化和小额信贷之间的紧密联系；第四部分总结讨论，并得出理论性和政策性启示。

二、小额信贷对可持续发展影响

　　本节描述了一些有助于人们理解小额信贷真实性和可持续性的关键因素，虽然这些因素的相对重要性还没有得到证明（尽管通过案例作了一些说明）。

　　(―)小额信货忽略了规模经济的重要作用

　　对于所有的企业而言，存在着一个可接受的最小规模，一旦低于这一规模，企业将无法生存。1945年以后的意大利（Weiss，1988)、韩国和20世纪80年代以来的中国台湾（Naughton，1995)的经验表明，向那些具有规模效应的小企业（包括农业）投资非常重要。对于小企业而言，充足的投资是它们生存和发展的最重要因素，因此也对可持续发展和减贫有重要的贡献。然而，小额信贷鼓励小企业的大量进入，这在很大程度上忽视了规模效应的重要性，结果，每一个小企业存活的可能性都非常低，这些小企业的失败常常带来巨额成本。此外，无效率小企业的过度供给损害了同一地区更有效率的中小企业的发展。小企业被迫大刀阔斧地削减成本来维持生存，这在短期内将占据原先属于当地中小企业的市场，而这些中小企业在长期内可以降低单位成本并提高生产率。也许可能出现的主要趋势是，遍布各处的小企业正在不断吸收越来越多的金融资源，这些资源随后进入了简单的家庭小额信贷循环。据了解，中小型企业可能是大部分转型经济国家正式就业和经济增长的主体（UNCTAD， 2003)，所以，我们认为这一趋势将对经济可持续发展带来极大的损害。

　　印度是一个很好的例子，因为越来越多的金融资源正从高效的（例如，财政自给）流通渠道流向非常低效的小企业。小额信贷引导的“逆向选择”过程正在逐渐显现出对印度可持续经济增长和发展的消极影响。例如，Kamami (2007)报告指出，由于小企业缺乏规模经济，印度的经济增长潜力受到了极大的损害，因此，Kamami认为，“与其他正在崛起的经济体相比，印度工厂的平均规模甚至不到它们规模的1/10,强化小额信贷和创立小企业只会让这个问题更加严重。”

　　尤其在农业领域，小额信贷忽略了规模效应的重要性。一般来说，小额信贷的合同期和条件与促进农业可持续发展的目标并不一致（Harper, 2007a)。实际结果是，不可持续农业经营单位的激增，以及农业部门的“幼稚化”。例如，在波斯尼亚，许多穷人为了购买耕牛得到一点卖牛奶的收入而签名参加小额信贷，一般认为，虽然这是国际捐助者和NGO社区合乎情理且富有同情心的介入，但发展结果却不遂人愿。在很多社区，当地过度的牛奶供应导致了牛奶整体价格的下跌。这损害了所有生产者的利益，尤其损害了大规模农场主的利益，他们被迫降低边际收入，并且因此可能比以前更加贫困。然而，减少乳产品的可持续供应，将带来长期的负面效应，例如，对于他们而言，更加难以获得资金投资于奶牛和设备（Agripolicy，2006)。总之，在波斯尼亚，小额信贷很大程度上阻碍了奶制品产业的发展。Bateman和Sinkovi6 (2007)指出，1995年以后，波斯尼亚邻国克罗地亚的小额信贷经历了与其相同的奶制品业的下坡路，且产生了几乎完全一样的结构性障碍。

　　大量小额信贷在利益驱动下被引向微小的、自给自足型的农业生产，然而，它们并不具备信贷资质，在印度，这种不幸的事件更多。印度自给自足型农场中大量的人口（6. 5亿人依赖土地生活）明确要求外部支持，但是很多要求不以商业小额信贷的形式提供，自给型的农场当前以及潜在的盈利太微薄且不安全。尽管有这些顾虑，商业小额信贷仍然打通了自己的一条道路，并且使成百上千的小农场陷人了 “陷阱”，这些农场正处于严重的外部依赖性增加和债务不断增长的恶性循环中，自1997年以来，造成了约16万名农民自杀，农民自杀部分原因是项目失败导致的绝望（Shiva, 2004；Sharma, 2006)。

　　当然，在很多国家，虽然一些小额信贷支持的小企业缺少初始规模，但它们仍然活下来了，但这些幸存者更可能是个别例外。总体上，在很多发展中国家和经济转型国家，对最终不可持续的企业和农业扩张的物质支持仍在继续，这与支持它们向可持续的结构性转变和提升质量这一初衷背道而驰，这一举措只是明显地增加了严重的结构性问题和庞大的财政责任，而这些问题是社区和经济拮据的政府早就应该面对的。

　　(二）小额信货忽略了“合作谬论”问题

　　非正式部门充当了几乎所有小额信贷活动的最终目的地，然而，这并不意味着非正式部门有无限的力量来简单扩张，吸收无限量的贫困推动型小企业。在当今发展中国家和经济转型国家，非正式小企业越不提高业务总量，越难以在国际分工中分配到业务。这些艰难存活的非正规部门（包括街头小贩、跨国境贸易者、售货亭、快餐店、小零售店、出租车以及其他便宜的交通和小零售店）未来几乎没有可能进一步提高生产率，更无法提高收益。同样，奢望非正式部门成长为正式部门企业不切实际的想法实际上站不住脚。经验表明，只有很小一部分的正式企业是从非正式企业起家的（La Pom、Schleifer, 2008)。相反，由于不断流人的小额信贷引入了新竞争者，对有限资源的占有导致无论对于边缘化的乡村社区还是正在增长的城市贫民区，由于他们多样化的能力有限，在贫困社区生存下去变得更加困难。这里我们对小额信贷的“合作谬论” 进行了有力地驳斥。

　　在发展中国家和经济转型国家，市场饱和与置换效应非常普遍且不断增长。这已经被立场明确的政府间报告（UN Habitat, 2003)和独立研究 (Breman、Das, 2000; Breman，2003; Davis, 2006)所证实。在发展中国家和经济转型国家，小额信贷导致收入、工资、收益以及工作和生活条件下降，尤其在城市贫民区。正如Davis (2006)所解释的，这是因为“新竞争者不顾边际报酬下降，其生存空间是通过降低单位资本盈利能力和增加劳动强度获得的”。

　　谈谈小额信贷“发源地”孟加拉国。令人尤为担心的是，在大城市中，非正式部门小企业的雇佣正在成为主导，例如，在首都达卡63%以上的被雇佣者都在非正式部门工作，在过去30年中增长相当快(UN Habitat, 2003)。在今天的孟加拉，通过非正式的小企业以努力维持个人生存的现象非常普遍，这些小企业被寄予厚望战胜“市场饱和”的大环境，并战胜不断进入的新竞争者从而存活下来，结果在大多数城市，出现了非正式部门恶性竞争，这一结果还将导致小企业经营活动回报率低并且不断下降。事实上，Osmani (1989) 很早就指出，持续的新进入者将降低现存小企业的回报，甚至降至贷款成本以下。今天，如Huq (2004)报告指出，由于许多新的商业性“新型”小额信贷都收取髙利率，这一困境愈发严重。更糟糕的是，孟加拉国那些试图建立小企业的失败者数量仍在增加，对于这些贫穷者而言，实际上未来是非常凄凉的。这因为当小额信贷失败后，必须通过出售家庭财产（设备、土地、建筑等），再借债（如，第二次借小额贷款来偿还现存的小额贷款），以及挪用其他收入（转移支付、养老金）来偿还小额贷款。当然，这种“撤退”策略解释了各处普遍存在的高偿还率，但同时也成为不断增长的小企业失败的证据。然而，如果大部分小企业都失败了（正如我们所知），这些不幸的个人将陷入更贫困的境地。更严重的是，在国际发展社区和孟加拉国，长期地、不同程度地对格莱珉式的NGO方案积极鼓励，替代了许多基础的社会福利方案和权利 (Karim, 2008)，问题变得加重了。这是孟加拉国小额信贷中一个潜在的巨大的，但却未被高度重视的缺陷（Hulme、Mosley, 1996； Davis, 2008)。

　　总而言之，令人惊讶的是，事实上，几乎没有真实的证据表明孟加拉的小额信贷模式成功地建立起了一个可持续的、可推广的脱贫机制。与其相邻的南亚及东亚国家相比，孟加拉显然在可持续减贫以及提升“自下而上”企业生产效率发展问题上是最不成功的国家之一（Osmani, 2005； Chowdhury、Ali, 20066)。为什么会出现这样的差别？简单地讲，我们认为，虽然孟加拉国鼓励小额信贷部门循环使用国内储蓄（和国际援助）中增长的份额，但却将它们主要用于不可持续的、非正式部门的小企业中（如，人力车、自给自足型农场、小商人、街头小贩），而周边的南亚和东亚国家大胆地将国内储蓄用于更大的、更复杂的、创新驱动型的、科技密集型企业，从而更可能在发展导向型企业中进行循环（Chang，2006)。

　　在拉丁美洲，自20世纪80年代以来，非正式部门数量翻了一番，然而，与Hernando De Soto (1989)充满信心的预言相反，非正式或法律允许外的企业大规模扩张显然没有为可持续发展建立基础。首先，正如Roberts 、2004)所说，非正式或法律允许外的部门大规模的增长主要与贫困社区平均收入的恶化和工作条件下降的压力相关。城市贫民区数量的增加尤其凸显了这一向下的动态趋势（UN Habitat, 2003)。更严重的是，在拉丁美洲，小额信贷带来的“饱和”与暴力和城市冲突上升密切相关，并导致了商业投资机会减少。正如Davis (2006)所言，不规范的非正式部门的增长竞赛不可避免地结束了循规蹈矩的时代，且被权力、社会关系和蛮力所代替。

　　我们可以看到，在迅速增长的发展中经济体中，存在着非常相似的“饱和”和置换效应，从而损害了可持续发展，例如，在印度，零售部门已经被小商店挤满了，这在一定程度上直接提供了多达4 000万个稳定的就业岗位，这些工作反过来养活了超过1. 2亿人。尽管产能过剩会带来明显的关联性风险，小额信贷产业却继续支持这些风险性部门，因此许多问题显现出来。2007年，印度政府被迫关闭在Andhra Pradesh的许多小额信贷（显然是对近来华尔街策略的回应），这些小额信贷组织“强行推销”小额信贷，并将它们的增长和盈利能力置于贫困客户有效利用和偿还能力之上，这些客户包括许多小零售店 (Ghate，2007)。

　　最后，在东欧经济转型国家出现了类似的困境。波兰所谓的“小企业奇迹”经不起时间的考验。Bateman (2006)还指出，由于市场饱和，存在非常显著的替代效应，尤其在小规模零售业和种植业，结果是，几乎没有真实的就业机会和净收入增加，也没有增加当地经济活力以及减贫。与波兰相似，波斯尼亚也经历了相同的小额信贷发起的零售商店的增加，以及类似的替代问题。总而言之，我们可以说，发展中国家和转型经济国家中的小额信贷显然不能或不愿意对“合作谬论”这一众所周知的问题做出回应。大多数小额信贷更愿意从难以应付的问题上“转移目光”，而在已经“饱和”的当地市场上以有限的多样化能力来面对他们的新贫困客户。只要小额信贷可以通过其他与收入不相关的资源来保障偿还（参见以上所提到的孟加拉国），那么小额信贷的可持续性和表面上看起来的发展就能够不断持续。

　　(三）小额信货的技术升级将会“挤出”小型工业企业

　　创业理论和制度经济学都认为，全新的、创造性的、技术创新的思想和机构是催化经济发展的核心因素（Schumpeter，1987; Drucker, 1985; North, 1990; Baumol et aL，2007)。为了持久发展和减少贫困，发展中国家要拥有核心技术，掌握“尖端”技术和流程，至少国内中、小型企业具备自我发展和自主创新能力，并且成立一些前瞻性的以发展为重点的组织机构（UNCTAD， 2003； Amsden, 2007 ； Chang, 2007 ； Oyelaran-Oyeyinka and Rasiah, 2009)。

在发展中国家，小额信贷不但没有解决这些核心的发展需求，还与其背道而驰。与欧盟和东亚一些国家和地区（尤其是意大利、德国、日本和中国台湾）所认为的截然相反，欧盟等认为小型企业是促进技术利用和扩散以及当地技术进步而大力推广的重要力量，而大多数发展中国家根本无法通过“新型”小额信贷来尝试建立产业链。相反，“新型”小额信贷在发展中国家唯一的作用就是支持那些非常简单的小企业在很短的时间里偿还昂贵的小额贷款，这还反映在发展中国家日益增长的西方银行集团（例如花旗和巴克莱银行在墨西哥）的商业存在，以及越来越多的本地银行减少在自己国家的小额信贷的规模 (例如印度工业信贷投资银行)。事实证明这些大型的金融机构非常适合利用新型信息和通信技术吸引大量的当地存款，即使在最贫困的社区。在许多发展中国家，“新型”小额信贷机构只是更积极地吸储。总而言之，与相对重要技术和创新的相比，小额信贷吸纳当地存款作用更显著，这表明发展中国家要脱离低水平发展状态仍有一段路程。

　　同样悲观的案例存在于从共产主义解体后的转型经济体。在那里，同样，本地存款被大规模地吸收到小额信贷中（Turner，2008)。下面来讨论欧洲东南部的情况，20世纪80年代后期，这个地区拥有相对先进的技术，拥有一些处于或接近前沿技术的世界级企业，拥有一个具有高技能的创业群体、高质量的研发机构和一个先进的教育系统等优势，即使经济崩溃，政治混乱，投机和1992-1995年的内战破坏了大部分珍贵的遗产，但这些遗产并没有完全毁灭。撇开其他不谈，这些优势为中小企业达到可持续发展和增长提供了有利的“切入点”（Ellerman，2005)。然而，小额信贷并没有支持这个转变，没有支持将这个重要的工业遗产到相比较复杂的、技术密集性的小企业的转变，相反却降低了转变的可能性。一个典型例子是在克罗地亚，如Kraft (2006)指出，家庭小额信贷迅速从2000年的几乎为零增加到2005年的占GDP的近35%，这也许是东欧国家的最高比例。与此相反的是，缺少银行贷款仍然是克罗地亚中小企业建立、成长和新技术转让的最主要障碍。

　　其次，同样重要的是小额信贷模式本身存在“逆向选择”倾向。简单地说，企业主希望在相对复杂的项目上运作，而又不愿意承受当地小额信贷机构贷款繁琐的程序和条件，然而，小企业常由当地的小额信贷机构提供所有可代理的操作程序。波斯尼亚的情况可能最能体现小额信贷在“逆向选择”中的风险，很多小企业拥有军工企业的优势，拥有不可忽视的技术、创新和进入国际市场的潜力，然而这种潜力在很大程度上被浪费了，即使波斯尼亚被当做小额信贷模式的独特“试验基地”，并在1995年后获得了大量资金——至少在最初的十年大概有1亿美元（Bateman, 2007a),以支持建立当地小额信贷机构网络。

　　波黑能源投资公司，曾经是波斯尼亚技术最先进、最有创新性和研发驱动公司之一，其经验有效地解释了小额信贷是如何阻碍商业创新计划（Bate-man，2007a)。从1996年开始，为了寻求迅速减少劳动力数量的方法，波黑能源投资公司为其有意向的雇员提供支持来帮助他们达到自我雇佣。公司为不需要承担风险的创业理念、先进产品和生产程序提供了一个理想的实践机会。雄心勃勃的企业家以若干年内达到盈利为基础准备了商业计划。但是，在他们发现小额信贷几乎是当地唯一可得的金融来源后，正如我们所预料的，大多数企业家迅速意识到他们无法满足新型小额信贷机构所要求的苛刻条件，至少在他们运行的最初几年无法满足。结果所有由波黑能源投资公司员工所产生的新型商业计划都半途而废了。一些个体只得选择把商业计划“降级”到小额信贷机构愿意提供金融支持的计划，例如单纯的贸易公司。但是在德国，令人悲喜交加的是，很多有潜力的企业家利用德国政府的资助建立了新的技术密集型企业。

　　总的来说，小额信贷不能在发展中国家作为推动产业升级的工具。更严重的是，小额信贷公司将少量的发展基金从金融机构转移走了，而金融机构本来可能完成产业升级的任务（例如，韩国/巴西式发展银行，科技型中小企业技术基金）。与此同时，在东欧原工业体制相当完备和富裕的国家，那些珍贵的工业遗产（这些遗产是大多数发展中国家想拼命争取到的）作为潜在的、新一代技术密集型中小企业的起点，已经被大量遗弃。

　　(四）小额信货忽视了促进纵向和横向联合的需要

　　现在人们已经十分清楚，本地企业横向（集群，网络）和纵向（承包）联合是当地经济持续发展和进步的决定因素。正如Weiss (1998)从1945年以来意大利和日本小企业部门的成功中总结的结论，“现代微型资本的核心不是竞争个体，而是集体”。

　　尽管小额信贷模式已经处于优势，但它在基层群众中的作用已经削弱。虽然小额信贷在创建非正规部门的小企业方面获得了成功（大部分是临时的），但这些新参与者大部分没有需求、愿望和能力来开展合作，也无法建立横向和纵向联合，提高生产力。

　　很多发展中国家和转型国家在推进“相关”经济业务上并没有明显进展。这为企业间联合带来一些障碍，大公司无法深入了解当地优质供应商的构成，从而无法扩大业务，只有用进口来替代，缺乏潜在承包合作伙伴也阻碍了对大规模业务的投资。当有科技、市场和规模的要求，但合作的企业数目较少时，那些具有产业集群效应的项目根本无法实施。

　　(五）小额信货鼓励不可持续的进□依赖和以贸易为基础的本地经济结构

　　20世纪七八十年代，发展中国家被迫进入了新自由主义，贸易全球化和进口导致了本地制造业和农业生产的崩溃，这是对发展中国家带来的最大破坏。由于“增长迅速并且容易进入”的贸易和进口企业的快速增加，进口依存度随着自由化迅速嵌入到当地经济中。这大大地帮助了发展中国家和转型国家吸纳更多存款进入高利润的家庭小额贷款，正如Turner (2008)指出的，在很多国家，尤其东欧，这种增长与刺激消费品进口和支付平衡有关。通常情况下，长期过度依赖进口最终会削减小企业的贸易和进口的短期减贫成效。

　　经常提起的典型案例是世界上两个最穷的国家和地区——柬埔寨和科索沃，它们拥有最有名的小额信贷机构（例如柬埔寨的ACLEDA，科索沃的 Pro-Credit)。正如Bateman (2007b)指出，在这两个国家和地区，所有人都很清楚，农业生产有很多机会真正地帮助当地经济发展和减少贫困。然而，主要的小额信贷机构喜欢与更加有利可图、周转迅速的小额贸易部门合作，尤其是小商贩，最终结果是两个国家和地区都建立了相当比例的“摊贩经济”，但同时摇摇欲坠的农业部门被削弱（柬埔寨），甚至面临崩溃（科索沃）。由此看出，小额信贷机构成为纯粹的“沙漠中的教堂”——金融财富和权利的中心，但与在周围沙漠贫困中挣扎的人的命运完全没有关系。

　　(六）小额信贷忽略了团结的重要性以及本地社区的所有权和控第败的重要性

　　重新将个人生存用小额信贷促成的个人创业函数表示，那么贫困社区内部所存在的相互帮助、经验分享和相互信任就被低估了。更具体地说，正如 Leys (2001)所言，“新型”小额信贷模式很大程度上导致了本地团结、人际沟通、志愿服务和以信任为基础的互助的减少。有趣的是，许多分析家错误地将格莱珉银行著名的“互助小组”作为小额信贷建设社区内社会资本/互助的证据。尽管为了确保高还贷率，格莱珉银行确实非常成功利用了当地社会资本 /互助的传统（Rahman, 2001； Karim, 2008b),但在长期中，人们逐渐认识到强烈的社会压力和暴力倾向，以及“羞辱”女性拖欠贷款，最终实际上摧毁了社区中的社会资本和互助。

　　此外，随处可见的小额信贷和非正规部门繁荣的紧密联系，都明确地导致了法律进程的不合法化，破坏了税收制度的严肃性，带来了健康、安全和环保法规的随意性，并且损害了政府禁止商业欺诈的能力。逐渐地，企业要么采取迅速扩大的非正规机构的“低端道路”，要么被迫从事更恶劣的运作。互助在歪曲的商业道德和伦理下不可避免地毁灭了。而在这种条件下不可避免地形成的歪曲逐步渗透到其他企业结构（例如中小企业）和机构（例如政府），并且遍布到社会的各个阶层（Davis, 2006)。

　　但是，在“新型”小额信贷机构中，在公平商业化之外的运作对当地互助产生的最终影响非常令人担忧。最初国际援助和发展基金参与贫困社区事务，但后来放弃了这些贫困社区，转向从高级管理人员和外部股东那里寻求最大利润，“新型”小额信贷机构受到越来越多的嘲讽。不同于信用合作社或者金融合作社，小额信贷所有权和控制权仍在社区，这在很大程度上确保了它们仍然忠于社区发展和团结，但今天的小额信贷机构已经越来越热衷于把自身发展成为企业。

　　近年来，“新型”小额信贷将华尔街的价值观和方法有意识地注入到银行的经营理念中（Drake、Rhyne, 2002)，这不可避免地增加了小额信贷部分业务中的不道德行为、贪婪和机会主义。不可避免的结果是，部分高级管理者借此攫取巨额财富，甚至最终将小额信贷机构的所有权据为己有。也许这些小额信贷机构“堕落”中最引人注目的例子是墨西哥的Compartamos小额信贷银行，该银行高级管理人员在仅仅十年多的时间内都成了百万富翁，却要求他们的穷人客户，主要是女性，为她们很少的小额贷款支付大概90%〜100%的利息（以前高达 120%) (Bateman, 2009)。

　　简单地说，华尔街式的核心商业化和“新型”模式的结合不可避免地导致小额信贷机构在事实上成为自己的管理者和亲密朋友的“战利品”，且转化为满足私人致富的机构而设计的金融工具。最后，小额信贷机构以破坏当地社区中大多数的互助社会资本而告终。所以，对于大多数“新型”小额信贷机构，其对穷人和减少贫困的承诺已经不可避免地成为模糊的次要考虑，更主要地通过评估来“展现绩效”。

　　三、小额信贷作为新自由主义的工具

　　我们已经指明，许多发展趋势严重破坏了 “小额信贷作为发展和减贫工具”的一般观点。那些证明其积极影响的证据都难以令人信服，其支持者也承认，小额信贷仍在“长征”中。这种无限地全力支持的原因是否可能与小额信贷的政治功能有关呢？毕竟，至少从马克思时代开始，到最近重新由保守制度经济学家Douglass North提出的“坏”制度可以生存下去，甚至可能蓬勃发展，其原因仅仅是当权者希望这样（North, 1990)。

　　关于小额信贷主要假设之一是，它不受意识形态影响而仅简单地与“帮助穷人”相关。然而，小额信贷事实上几乎完全与新自由主义的思想吻合，这是我们这个时代的执政思想，即：通过私营个体经济的主动性引导所有经济活动；避免对市场机制任何方面的计划和有意识地指导；所有机构努力“使自己保持在市场上被需要”的地位；确保所有的经济机构最大限度地被私营部门拥有和控制（Harvey, 2006)。本部分简要清楚地勾勒了小额信贷和新自由主义之间的紧密联系。

　　(-)小额信货的减少贫困为新自由主义者提供了一种在政治上可以接受的模式

　　新自由主义者的担忧是，穷人会选择使用民主进程或者公众压力，来要求建立能弥补他们困境的国有和集体机构，因此，新自由主义学派非常迅速地看到小额信贷的作用，并用小额信贷来预先制止这些可能性。通过开展小额信贷，可以废除一切可能的、“自下而上”的政策尝试，这可能直接地使大多数人受益，但会限制精英阶层的权利和自由。在小额信贷支持下，人们普遍认同小型创业模式是个人和社区脱离贫困的主要合法途径，尤其对于妇女（Fei- ner、Barker, 2007)。同时，许多具有进步意义的政策因为小额信贷的实施而从政治和政策议程中被删除，如国家干预、土地所有权改革、社会福利方案健全、基本公共服务提供、收入和财富的再分配以及各种需求。

　　重要的是，追随英国劳工市场计划的脚步，从20世纪80年代开始，国际发展团体很快发现非正规部门和小企业代表着至高的非赋权劳动市场结果 (Harvey, 2006)。因此，在他们的支持下，鼓励发展中国家政府利用小额信贷作为一种达到新自由主义目标的方式，以使劳动力市场“灵活”并使劳动力非赋权。

　　与此同时，新自由主义者更倾向接受以下观点：认为发展过程应该由私人企业活动参与，国家不干预（Friedman, 1980)，所以他们认为小额信贷可以很大程度上帮助他们将其观点更“深入”地推行到社会中。在这一过程中，不但有助于创业过程的合法化，也有助于极大地获取不平等报酬（财富和权力）。毕竟达卡、阿布贾和基多（由于获得了小额贷款)，或者伦敦、纽约和巴黎的企业家创业成功，需要各方遵守相同的规则、规章和进程，只是最后的回报不同。所以，小额信贷为新自由主义者提供了一种公众可看到解决贫困问题的方式，但该种方式没有影响贫困，也没有影响长期以来的财富和权力的扭曲结构。

　　(二）小额信货巩固了财政自给的概念，并破坏了公共支持（例如补贴）的概念

　　如上所述，也许格莱珉银行试验对新自由主义者最具吸引力的最初特点是一这是一个非政府组织，并且表面看来，运营中不需要国家财政的支持。从格莱珉银行产生的核心理念：所有小额信贷可以并且应该鼓励小企业通过“在市场上赢得一席之地”生存下去，迅速成为各国政府的标准政策，将所有小额信贷机构作为“最佳实践”的业务。在一个普遍不看好国家补贴的金融项目(Adams等，1984)的时代，一个独立的且表面上看来自给自足的金融组织代表了一个极有吸引力的趋势。在实践中，国际援助机构确实非常坚定地在发展中国家和转型国家推行格莱珉式的小型信贷机构。

　　(三）小额信货削弱国家提供服务的基本概念，并且支持私有化和私营部门

　　20世纪80年代，国际金融机构尤其是世界银行号召公共服务供给的私有化，或者是在“全部收回成本”的基础上支持公共服务。然而在很多领域，强行实行私有化和收取使用费，使得以“顾客”为基础的理念毁灭性下降（教育和医疗是受影响最严重的两个领域）。

　　然而，用私人供应代替国家供应很大程度上仍然是国际金融机构和多数国际捐助界的更长期目标。并且在这种框架下，小额信贷已经不自觉地被定位为社会福利支出（以及国际捐助者支持）的长期替代品。一旦穷人接受小额信贷，试图用小额信贷改变个人及家庭的命运，那么政府将更容易推脱自己对穷人的责任。在获得小额信贷时，贫困人口仍然能够通过某种形式的使用费来得到服务，他们可以将这些成本分摊到长期内事实往往如此，例如，国际金融机构主导的许多发展中国家供水产业的私有化进程，存在很大争议，小额信贷项目被利用，从而也产生了政治风险和政治破坏（SWva，2002)。金融负担仍然由贫穷个人和社区负担，这满足了新自由主义对财富再分配的主张。但是由于采用使用费的方式减少了对穷人的强制性，所以，这种方式将继续被采用，不太可能受到抵制。在印度，Harper (2007b)也报告说，政府官员越来越轻视社区的基本教育和卫生服务需求，原因是穷人“现在有小额信贷”，并且他们应该尝试从私营部门购买这些服务（尽管价格很高）。

　　(四）小额信贷推动了金融部门的自由化和商业化

　　小额信贷在全球金融自由化和商业化推广过程中发挥了重要作用。Weber (2002)研究认为，已经实现财政自给自足的小额信贷机构为发展中国家政府建立了“有效的”、免补贴的金融机构，因此，预计所有其他金融机构必然照搬。最近，商业性小额信贷项目，包括小额信贷机构的直接购买，已经越来越使小额信贷行业脱离非政府组织部门的根源。作为全球金融综合体的一个增长部分，小额信贷可以被描述为一个华尔街和全球金融部门普遍“关心”以及如何直接处理核心社会问题的典型例子。至少到2008年9月的全球金融危机之前，大家都希望“公共服务运行”能够为金融部门自由化提供持续的公共支持。

　　(五）小额信货作为全球化项目的重要“安全阀”

　　然而，也许所有因素中最重要是，小额信贷已经在新自由主义全球化项目中被定为“遏制”贫困作用。新自由主义者普遍认为，全球化具有大幅减贫的潜力。然而，全球化带来的少数最富有国家最主要的是美国政府（Gow-an, 1999)，坚定推动这一趋势绝不是偶然，并且可以预料迄今为止，发达国家是全球化的主要受益者(Stiglitz, 2002；Chang, 2007)。

　　但是随着全球化日益将财富和权力集中到少数国家、地区和企业精英手中，与之相对的，全球的失业、贫困、边缘化、不安全的人口越来越多 (Faux、Mishel, 2000)。问题的症结在于，这些“失败者”开始拒绝接受分配，拒绝的表现形式是社会动荡的增加，社会和团伙暴力提高，药物滥用暴增，犯罪和非法商业活动上升，伪宗教和邪教大幅上升，社区中社会资本崩溃以及相关的暴力冲突增加(Burbach 等，1997； Chua，2003； Collier, 2007)。现在巳经不像过去，“过剩”人口可以通过殖民地和定居点来吸收，现在的情况正如Seabrook (2007)形象的描述，“没有蛮荒之地存在”。

　　当今很多发展中国家和转型国家处于一触即发的危险境地，很大程度由于华尔街招致的国际金融危机使环境更加恶化，这在越来越多的“超大城市”中尤为严重，小额信贷提供了一个重要的“安全阀”，这种逻辑是众所周知的。普遍的社会福利系统正在国际金融机构的指导下被废除，安全的公共就业机会正在迅速消失，且正规部门就业也越来越少。然而，我们希望小企业可以成为穷人最清晰的发声器，否则穷人将会抵抗，或者提出代替新自由主义和全球化的选择。

四、结论

　　这篇文章提出了与小额信贷模式相关的几个重要问题。我们承认，小额信贷具有短期收益的可能性，原则上讲，这包括为少部分幸运个体提供快速创收机会，以及为危机中的人们提供“平滑消费”贷款。然而，从中长期来看，前景则不那么明朗。我们发现许多积极影响属于错觉，或者至少是很大程度上是被夸大了。我们发现，小额信贷在实践中与不利的发展趋势、消极的连锁反应和主要的机会成本相关。因此，小额信贷模式对我们来说似乎不像起初看起来那样作为发展的介入手段而值得推荐。

　　简而言之，由于路径依赖导致经济退化和社会退化，小额信贷模式似乎是产生退化的“初始条件”。小额信贷未能促进可持续发展，反而阻碍了其他可能有可持续影响潜力的发展政策。也许小额信贷模式可以被认为是一剂“错药”——它创造了使“病人”（贫穷的个人、社区、国家）和“医生”（IFIs、小额信贷机构、国际发展机构）暂时感觉良好的效果，但是它很可能逐渐使病人衰弱，而非治愈。所以，最后，如果小额信贷模式即便不是可持续发展的主要障碍，它也远不及被广泛宣称的那样有效，那么这就产生了两个明显的问题。其一：为什么人们对小额信贷的支持如此强烈？本文第三部分提供了部分答案。小额信贷的概念与新自由主义和全球化项目相联系，它因与国际发展社会对经济和社会模式的偏好相一致而得到强烈而毋庸置疑的支持。其二，一个更加实际的问题是：对当地和国家来说是否有更好的选择？我们相信存在多种选择，但是给出这些选择一个详细的描述可能需要另一篇文章来说明（Bate-man, 2007b； Chang, 2007)，我们在这里不作讨论。对于处境最危险的个体和社区的支持，尤其对那些处于灾难中的人群和社区的支持（冲突、自然灾害、工厂关闭等）有一些成功案例，如巴西的有条件现金转移支付（CCT) 项目成效斐然，金融合作社和社区发展银行对经济和社会发展效果突出，战后意大利和日本的资金瞄准补助形式的微型和中小企业贷款项目（Weiss，1988；Friedman, 1988)，今天在许多国家的类似项目中得到大范围的实施。更加普遍的是，发展中国家和转型经济体确实应该回顾现在被富裕国家和更富裕国家 (尤其是欧盟的核心国家和东亚国家）广泛使用的金融政策，如信用合作社和专业化的国家银行，而不是新古典主义教科书的抽象概念和新自由主义的神话，并且通过适应与实验找出一个效果最佳的减贫方式和适合当地发展的政策。

　　第二部分评论及回应①

　　评论人1:杜晓山

看任何事物必须要全面地、客观地、理性地、历史地、发展地来看，我的评论有以下几点：

　　（1）小额信贷不是解决贫困的万能手段，它只是有效的手段之一。我首先肯定它是非常有用的，也是很重要的扶贫手段。你认为小额信贷是弊大于利，感觉小额信贷整体上是不可取的，这是你的基本观点，我认为你

的这个观点是极端的，不可取的。我认为小额信贷利大于弊。

　　（2）你把小额信贷为什么得到支持归因于新自由主义和全球化，这是不可取的，绝对化的，并不符合实际。原因：首先，就中国政府和很多中国学者而言，就我所知，并不支持西方的经济新自由主义，而是持批评态度的。其次，我不知道尤努斯（作为小额信贷的主要代表人物之一）是否否认资本主义的新自由主义，但我知道他反对小额信贷的过度商业化和市场化，而且，他还倡导发展社会企业式的小额信贷。另外，有些人认为尤努斯是反全球化的，而中国政府在经济全球化问题上的看法是辩证的，而尤努斯是持批评态度的。

　　（3）我同意Bateman博士提出的重点发展中小企业、有条件的转移支付等观点，但这些与小额信贷并不矛盾，各种手段可以互相辅助，这些可以与小额信贷共同推动民生经济社会的发展。

　　（4）实际上，小额信贷大体有三种类型：一是福利性小额信贷，二是公益

　　（5）性制度主义小额信贷，三是商业性小额信贷。从性质上划分，小额信贷主要就这三种形式或三种理念，这三种适用于不同的时间、地点、具体条件，并且各有利弊得失。所以，我们既不要把小额信贷神话，也不要妖魔化。我们在评价一个行业，尤其是小额信贷时，必须要有两个指标，一是财务绩效指标，二是社会绩效指标。

　　（6）用我的认识来看这个问题，即当初在1990年代中前期我们试验扶贫小额信贷活动的主要动机是，中国政府很注意扶贫，扶贫贷款有良好的愿望，但效率效益较差。中国的扶贫贷款长期存在三个问题：①专项扶贫贷款很难到达穷人，虽然专项政策很想帮助穷人，穷人拿不到；②专项扶贫贷款的还款率低；③小额信贷机构依赖外援或国家支持，做小额信贷的机构，依赖外援的钱才能生存。我们研究格莱珉银行的经验就是想解决这三个问题。

　　（7）孟加拉的问题。你把孟加拉与越南比较，据我观察，这种比较不合适。越南不管从政治、经济、体制，更像中国，所以，它能成为目前这种情况，不仅仅是小额信贷的作用。孟加拉通过小额信贷取得了很多的成就，反思一下，小额信贷是起很大作用的，但不是起绝对作用。

　　（8）小额信贷本身也有一个探索发展的过程，在成长过程中可能会往好或坏的方向发展，现在正在一个十宇路口。例如，利率问题出现争议，当然，事物都在发展过程中。如，2000年以前，格莱珉银行模式都是Gmmeenl，2000年以后，是Grameen2，不再采用五户联保的方式了，所以，我们看问题要用发展的眼光，要全面、历史、客观、公正。

　　评论人2:程恩江

　　小额信贷本身存在诸多问题，我们不能对其全盘否定，也不能全盘肯定，要客观全面地分析，只有找出问题，才有利于小额信贷机构不断完善，有利于可持续发展。

　　Bateman博士的有些观点是有道理的，但有些观点太片面，我们不能把孟加拉的贫困归咎于小额信贷不能发挥作用，学术研究应该追求严谨，不能凭主观判断就下结论。

　　对于小额信贷未来的发展，我有以下建议：应通过创新减少交易成本与风险来降低利率；要明确小额信贷用途，不是用于消费领域，而是用于小商业经营者，以确保回报率；捐助机构需要有明确的目标等。要解决政府资金不足的一些问题，发展小额保险也很重要，政府应该给予一些补贴和帮助。

　　评论人3:俞建拖

　　(1)的确，小额信贷的价值在于它是否真正地帮助了需要帮助的人，不能把推行小额信贷当作一种宗教。小额信贷一个明显的劣势在于它的“小”，导致无法实现规模经济，这是限制它减贫效应的一个因素。

　　小额信贷的运作机制与传统银行信贷相比有其独特的优势，同伴监督的机制有助于克服信息不对称，通过社会惩罚机制和交易关联提供了对实物抵押的替代，灵活性高，这些是客观存在的。充分发挥这些优势，是小额信贷的根本生存之道。

　　小额信贷只是反贫困工具的一种，有其作用的边界。决定贫困的因素则是非常复杂，因此指望小额信贷来完成消除贫困的全部任务是不现实的，因此指责小额信贷没有反贫困作用甚至导致了贫困是不公平的。

　　小额信贷作为一种工具，能否取得积极的减贫效果，在很大程度上要看其实施的环境，还要看谁在实施。对于小额信贷效果的评估，必须把这些因素同时考虑。

　　小额信贷的高利率被人诟病，但大多数时候这是成本的真实反映，而不是暴利。在20世纪50—60年代，全世界的发展中国家政府都试图通过利率补贴向穷人提供廉价信贷，但是都失败了。没有小额信贷，只依赖传统的金融机构和传统信贷方式，穷人连获得贷款和其他金融服务的机会都没有。

　　评论人4:査竞传

　　Bateman博士的观点缺乏普遍性，没有经过实证论证，仅仅用个别地区的案例，难免有片面性，结论不值得推广。

　　评论人5: Salehuddin Ahmed

　　小额信贷不是减贫事业的全部，而是一个元素。小额信贷倡导者并不以盈利为目的，问题出在政治上，而非小额信贷，减贫工作要以人为本，而非以钱为最终目标。

　　Bateman与 Chang (2009)的回应

　　我与Ha-Joon Chang共同写作的这篇论文在小额信贷圈内被广泛传阅并收到了很多评论——既有赞扬的，也有批评的。我们写这篇工作论文，出于这样的考虑：仔细观察积累到的证据，我们发现小额信贷模式长期以来被认为做出了巨大贡献，然而实际上它破坏了贫困群体的可持续发展。我们通过不同的角度分析得出这个悲观的结论。Ha-Joon从他广泛的东亚快速和公平发展经验中得出结论，而我从长期对东欧后共产主义国家重建的研究中得出结论，我们得出的共同结论是：小额信贷本质上是对最贫穷群体有害干预。小额信贷没有驱动东亚经济的快速发展，同时，东欧后共产主义经济政策普遍优先发展小额信贷，尤其在波斯尼亚，然而结果却非常糟糕，因为小额信贷不仅极大地加剧了经济的非工业化和原始化，同时大量地增加了非正规和暂时性的小型贸易和服务企业。这在许多巴尔干半岛国家被认为是非洲化的退步过程（简单非正式地以贸易为主的小企业取代大型工业和先进技术企业而大量增加）。

　　如果小额信贷有这么多副作用，为什么它仍然受许多国际发展组织和政府的偏爱？我们也在文中做出了解释。小额信贷与全球层面的（世界银行、IMF)和国家层面的（USAID、DFID)新自由主义政策紧密相连，而作为一项经济政策，小额信贷因此具有很少的真实价值。但是作为一个政治策略，对于新自由主义者来说，小额信贷却比黄金还珍贵。

　　本研究自首次公开发表以来，就被认为具有鲜明的特征和意义。这因为几乎我们强调的所有不利趋势都变得更加明显，事实上，它们已经上升到威胁现存小额信贷业发展的水平。特别是印度安得拉邦商业化驱动的小额信贷的崩溃验证了我们提出的小额信贷对农村穷人有害的发展趋势。然而，我们未能预言安得拉邦城市地区也会很快到达崩溃点，并且，最重要的是，它将会暴露这些年来发展到终结的小额信贷几乎没有带来任何好处这一基本事实。同时，与 2008年被迫救市的许多政府相似，印度政府现在被迫以多种途径为小额信贷部门提供担保，以防那些发现自己处于过度负债境遇中上百万人的抗议。换句话说，对于安得拉邦农村和城市穷人来说，小额信贷成为一个“付出痛苦代价却一无所获”的案例。

此外，自从文章发表以来，我们发现缺乏证据证明小额信贷的影响，这是一个非常尴尬的问题。正如Straus近来被迫承认的那样，普遍认为缺乏证据证明小额信贷有显著影响，并且许多人把它看作一个为小额信贷辩护的软肋。

　　过去几年来，各地的主流媒体开始提出关于小额信贷的难以回答的问题，包括：为什么与其他快速发展的东亚国家相比，小额信贷主导的孟加拉仍然是一个深度贫困的国家？过去十年中众多国家实现了小额信贷饱和，但为什么我们没有在其中任何一个国家中见到明显的、实质性的减贫成效和自下而上的发展收益？而且，最近，印度安得拉邦的小额信贷业为什么突然陷入了如此爆炸性的个人过度负债、社会贫困和经济崩溃的毁坏性浪潮？这些都是非常重要的问题和议题，并且至今小额信贷业也不能够充分地回答这些问题。

　　现在来简要地概述论文中对小额信贷模式提出的最重要的争议问题。

　　第一，过度期待超出了小额信贷初衷。社援基金会的John Hatch已经公开地承认高达90%的小额信贷实际上用于消费而不是投资。如果我们把在绝大多数小额信贷项目中流行的高利率作为因素计入，为什么现在许多人将小额信贷与“高利贷”相联系就变得很清楚了。小额信贷的支持者们转变了强调其平滑消费能力（如《贫人投资组合》、《穷人投资组合：世界上的穷人如何靠每天2美元生活》），但这种说法忽略了贫困家庭的预算被分配到小额信贷利息上。

　　当我们看到个别依据原始的格莱珉银行模式，通过小企业发展来支持创收活动的小额信贷时，收到了更多的坏消息。之前了解的积极影响，实际上，被两个严重忽视的地方层面上运行的因素所混淆。发展中国家的地方经济不能因为自动地适应小额信贷数额增加而自动扩张没有额外的地方需求，之前存在的小企业将会遭受现有客户的流失（这些人经常是需要小额信贷的穷人）。我们在此看到的是“合成谬误”——小额信贷业错误地假设了由一个支持单位申报的边际收益将会对整个小企业群体也同样正确。这种现象在最不发达国家随处可见，包括中国长期以来可获得农村金融的地区。

　　第二，负面影响还来自小企业的失败。小额信贷不仅损害了发展的动力，而且它通过其他资产的损失使贫穷的客户陷入不可挽回的贫困和匮乏之中。重要的是，许多贫穷客户认为在道义上必须偿还小额贷款，即使他们现在没有收入来这样做。他们通常不得不清算其他所有资产偿还贷款，如储蓄、房屋和土地。小额贷款最终得到偿还，但穷人变得更穷。

　　最后，我认为或许这篇文章中最深刻之处在于，我们提出了小额信贷业是建立在一个致命的误解之上：这就是相信可持续减贫和“自下而上”的发展是非正式小企业部门的天赋。这种想法的推动力来自秘鲁经济学家埃尔南多德索托（Hernando de Soto)和近期的CK普拉哈拉德。然而，与尤努斯早期提倡的思想不同，德索托和普拉哈拉德都似乎误解了典型的地方经济中经济增长和减贫过程的性质。

　　美洲开发银行（IDB)对2010年的报告（《生产力的年代：由下自上的经济转型》，2010)认为拉丁美洲更严重的贫困是由于太多的稀缺金融资源流人了小企业和个体经营中，所以未能进入更具有生产力的中小型企业。德索托对小企业的想法现在看来是无效的。同样，Karnani发现，实践中几乎没有显7K 出任何普拉哈拉德的观点。

　　DambisaMoyo的《死亡的援助》提供了我们所见到的具有小额信贷、小企业和可持续发展的逻辑缺陷的最典型例子。Moyo认为，赞比亚迫切需要增加小额信贷资金，以帮助她所成为的“真正的企业家，赞比亚经济未来的支柱”。然而当又认为迅速增加女性番茄零售商饭和类似的小规模活动的供应，可以构建出可持续发展和减少贫困？？的模式。这是一种在地方经济发展和可持续增长过程背后的惊人误解。

　　事实上，Ha-Joon Chang (《他们不会告诉你的资本主义的23件事》）生动地解释了发展中国家的问题根本不是缺乏小企业家，非洲具有远高于发达国家的企业家比例。这里的发展问题实际上是，现有的企业家绝大多数被迫在提高生产力和升级他们的业务所需要的制度和组织结构之外经营。过去经济实力上升的西方经济体，以及最近的“东亚奇迹”经济体，都能够建立集体结构和复杂的组织（大型企业和行业组织、当地的供应链、分包网络、产业集群组织等）。如果没有这些主要的国家干预，包括各层的“发展型政府”（国家、区域、地方/村），个人创业在发展中国家大规模扩散实际上就是问题的一部分，而不是解决方案。

　　论文总结了围绕小额信贷模式的证据，并且得到结论：小额信贷不像人们普遍宣称的那样是一项积极的干预。事实上，我们认为小额信贷构成了一种新形式的“贫困陷阱”。最近，许多用相同的资源和针对相同人群的干预已经悄悄地开始取代小额信贷。事实上，最近这些替代品的扩散——从现金津贴到微型储蓄，到公共就业方案，再到必须积极地填补中小企业“缺失的中间部分” 的利益，表明国际社会终于开始认可小额信贷模式的严重问题。

第四部分

国别案例

印度尼西亚减贫概要

张建伦邱励予王小林

　　摘要：印度尼西亚1965—1996年在苏哈托政府时期，依靠石油出口和出口导向型制造业的发展，取得了经济高速增长和贫困人口减半的成就。1997年东南亚金融危机造成印度尼西亚经济动荡，公共服务不足，贫困人口大幅度上升，政府信用下降。2001年政府成立跨部门减贫委员会，负责制定中期减贫战略文件（I-PRSP)和国家减贫战略纲要（SNPK)，将减贫作为政府的优先工作，2007年贫困状况恢复到接近亚洲金融危机前的水平。2008年金融危机再次使印度尼西亚贫困人口增加，减贫面临新的挑战。当前政府通过公共政策缩小西部发达地区和东部欠发达地区的巨大差距，通过投资于教育、卫生、社会保护和农村基础设施，致力于减少贫困。

　　关键词：印度尼西亚；减贫；贫困

—、印度尼西亚政治经济社会发展概况

(一）概述

　　1.自然地理

　　印度尼西亚共和国（The Republic of Indonesia)位于东南亚，地跨赤道，与巴布亚新几内亚、东帝汶、马来西亚接壤，与泰国、新加坡、菲律宾、澳大利亚等国隔海相望，陆地和海洋面积分别达到191.1万平方千米和316. 6万平方千米（不包括专属经济区）。印度尼西亚素有“千岛之国”之称，是世界上最大的群岛国家，海岸线长达54 716千米，由太平洋和印度洋之间17 504个大小岛屿组成，其中约6 000个有人居住。印度尼西亚的属热带雨林气候，年均气温25〜27°C。印度尼西亚拥有丰富的石油①、煤炭②、森林③等资源，富含石油、天然气以及煤、锡、铝矾土、镍、铜、金、银等矿产。

　　2.历史发展

　　公元3—7世纪建立了一些分散的王朝，13世纪末14世纪初爪哇出现强大的麻喏巴歇（满者伯夷）封建帝国，15世纪先后遭葡萄牙、西班牙和英国入侵，1602年荷兰在印度尼西亚成立具有政府职能的“东印度公司”，开始长达300多年的殖民统治。1942年日本入侵，1945年日本投降后爆发争取民族独立的8月革命，于8月17日宣告独立，成立印度尼西亚共和国。1945— 1950年，先后武装抵抗英国、荷兰的入侵，其间曾被迫改为印度尼西亚联邦共和国并加入荷印联邦。1950年8月，重新恢复为印度尼西亚共和国，1954年8月脱离荷印联邦。独立后，印度尼西亚开始了自主发展的历程。印度尼西亚的发展以1965年苏哈托政变上台和1998年东南亚金融危机为分界点，大致可以分为1949—1965年、1965—1998年和1998年至今三个阶段。其中，由于1949一1965年独立初期政局不稳，经济发展局面比较呆滞，因此印度尼西亚真正的发展主要在于1965—1998年苏哈托执政30年间以及东南亚金融危机后的一系列改革发展。

　　3.社会发展

　　印度尼西亚是世界第四人口大国，全国人口总数达2.38亿（2010年末），人口地理分布不平衡，爪哇岛面积不到全国的7%，人口却占全国的总人口数 59.19%,苏门答腊岛占20.97%,加里曼丹岛占5.28%,苏拉威西岛占7.1%,其他岛屿和省份占7.46%，大部分岛屿人烟稀少。有100多个民族，其中爪哇族45%、巽他族14%、马都拉族7.5%、马来族7. 5%和其他26%。民族语言200多种，官方语言为印度尼西亚语。约87%的人口信奉伊斯兰教, 是世界上穆斯林人口最多的国家。6.1 %的人口信奉基督教新教，3. 6%信奉天主教，其余信奉印度教、佛教和原始拜物教等。印度尼西亚的首都是雅加达 (Jakarta),人口 896.5万（2006年人口普查数据）。

　　(二）印度尼西亚发展历史

　　1.苏哈托执政时期（1965—1998年）

　　苏哈托政府的强势独裁和致力于经济发展的政策使得印度尼西亚经济社会在1965—1998年得到了快速发展，其经济增长速度在当时成为发展最快的匡家之一。以80年代中期的油价暴跌为界，苏哈托执政下30年的经济发展大致分为两个阶段。苏哈托执政的前15年，即1965年至80年代中期，石油资源的开采促成印度尼西亚经济的快速增长，这段时期印度尼西亚GDP的年均增长率达到7%〜8%，石油出口收入占到了国家收入的八成（1982年）。然而，80年代中期国际油价暴跌造成印度尼西亚经济的衰退，随后通过一系列的结构调整，政府鼓励投资、推动出口导向型制造业发展，90年代印度尼西亚经济得到恢复，进入又一个发展周期。

　　30年的经济发展带来巨大的社会成效，经济发展使得人民生活水平得到了呈著提升，贫困人口减半。政府对初等教育的特别重视与普及保证了广大民众受教育的权利，大大降低了因缺乏最基本教育而导致贫困。然而，独裁政府时期的印度尼西亚经济社会发展也积攒了许多问题。一方面，经济发展存在严重的区域差异①。这主要是由于苏哈托政府重增长、轻公平的政策，以及在源头的资源配置环节对首都所在的西部地区采取政治性的倾斜②。不仅如此，由于区域问题背后隐含着民族问题，区域发展的不平衡积攒了大量的民族矛盾，这些矛昏在98危机时大面积爆发。另一方面，积累了严重的通货膨胀。为促进经济增长，苏哈托政府政策性的搁浅通货膨胀治理，30年间的经济发展始终伴随着高通胀（年通胀率在10%〜20%之间，1974年甚至达到41%)。通货膨胀对中低收入群体尤其是无法应对食物价格上涨的贫困人口的生活造成了巨大的负面影响，进一步从发展机会层面加剧居民内部的不平等。政府的强经济增长政策带来经济社会巨大发展，但快速的发展和高压政治本身掩盖压抑了所存在的问题。

　　2.过渡时期（1998年至今）

　　20世纪末的东南亚金融危机使一系列积攒的矛盾爆发，严重的通货膨胀①、高达11%的失业、中央与地方利益分配的不均、区域发展差距的逐渐扩大以及显著加剧的贫困等问题纷纷浮出水面，直接促成苏哈托政府的下台，为印度尼西亚经济社会发展启动了改革过渡的契机。

　　改革过渡时期，印度尼西亚的经济社会政策可归纳为以下四个方面：①降低利率吸引外资，刺激投资，解决长期以来困扰印度尼西亚经济社会的投资不足的问题。②削减政府的财政赤字，大规模的下放权力，充分调动地方政府的积极性。③在政策制定方面，开始关注通货膨胀、贫困及不公平等长期积累的一系列问题。④在政治上，以苏哈托政府下台为标志实现了由独裁统治向民主政治的转变。经过一系列措施，印度尼西亚经济社会逐步恢复并有了一定的发展。①经济增长恢复。2000—2010年印度尼西亚的GDP增长率持续稳定在 5%〜6%之间，2010年人均GDP达3 039美元，约为危机前的三倍。②贫困情况恢复到危机前的水平。③独裁统治得到改变。2004年，印度尼西亚举行了真正意义上的民主选举。

　　然而，尽管近十年存在一定的恢复发展，处于过渡时期的印度尼西亚仍面临着一系列问题：①高失业率。自90年代开始上涨的失业率在2005年达到顶峰11%，随后因政策治理措施有所降低，但截至2009年底印度尼西亚总人口失业率依旧高达8%，其中15〜25岁青年人失业率高达22%。②缺乏秩序的地方治理。由于地方相应秩序未完全建立，权力下放带来的诸如中央地方目标不一致、实际政策不同步、腐败等问题阻碍地方经济社会发展。③贫困面临新困境。失业带来城市贫民的增加，过渡时期社会旧秩序被打破、新秩序未建立的背景下领导人事实上将注意力集中于重大政治问题，社会福利政策难以得到实质性的执行。

　　(三）同中国的关系

　　1950年4月13日中国与印度尼西亚建交，其间于1967年10月30日中断外交关系，至1990年8月8日恢复。2005年4月，胡锦涛主席访问印度尼西亚，与苏希洛总统共同签署《关于中印建立战略伙伴关系的联合宣言》。同年 7月，苏希洛总统正式访华，两国元首年内实现互访。2006年，两国副总理级对话机制正式启动。2007年6月，卡拉副总统对华进行正式访问。2009年3月，印度尼西亚央行行长布迪约诺访华，两国央行签署了金额达1 000亿人民币的双边本币互换协议。7月，印度尼西亚外长哈桑对华进行正式访问。11月，胡锦涛主席与苏希洛总统在出席新加坡APEC会议期间举行会晤，双方确定2010年为“中印友好年”。

　　2010年1月，国务委员戴秉国对印度尼西亚进行正式访问并主持两国副总理级对话机制第二次会议，两国签署战略伙伴关系行动计划。4月，印度尼西亚经济统筹部长哈达和贸易部长冯慧兰来华出席上海世博会开幕式，随后印度尼西亚政治法律安全统筹部长苏延多、人民福利统筹部长阿贡、总统苏希洛先后来华参观世博会。2010年，中国与印度尼西亚的双边贸易额达到427.5 亿美元，同比增长50.6%，其中出口219.7亿美元，同比下降49.3%，进口 207. 8亿美元，同比增长52%。

二、印度尼西亚贫困与不公平概况

　　(一）贫困线

　　印度尼西亚政府分农村和城市分别制定了绝对贫困标准，而且近几年来贫困标准还在不断变化。全国的贫困线从2007年的166 697卢布上升到2010年的211 726卢布，增长了27.01%，超过了GDP的同期增长速度。其中，农村贫困线和城市贫困线分别由146 837和187 942卢布上升到192 354和232 988卢布，分别增长了31.00%和23.97%，见表1。

表1印度尼西亚贫困线

单位：卢布/月

　　资料来源：世界银行数据库。

　　(二）贫困人□数量

　　近40年来，印度尼西亚人口的数量变化不大，基本保持在2.3亿上下的水平。但是随着贫困标准的提高和受国际国内经济波动的影响，印度尼西亚贫困人口数量和贫困发生率都在发生变化，而且其变化具有很强的规律性。

图1印度尼西亚贫困人口数量及贫困发生率

　　资料来源：印度尼西亚国家统计局（2011)。

　　从图1可以看出：①印度尼西亚贫困发生率呈明显的阶段性。从贫困人口数量和贫困发生率的变化来看，呈现出三个阶段，分别是1976—1996年、1998— 2007年和2008年至今。②从总体趋势来看，印度尼西亚贫困人口数和贫困发生率都呈现下降的趋势。如贫困人口由1976年的5 420万人下降到1996年的2 250万人，又由1998年的4 950万人下降到2007年的3 102万人，然后由2008年的3 717 万人下降到2010年的3 253万人。③经济危机对贫困发生率具有重要影响。从上述两点可以看出，1997年的东南亚金融危机和2008年的全球性金融危机对印度尼西亚经济造成了巨大影响，贫困人口也随之呈现迅速增长态势。

　　(三）贫困发生率

　　贫困发生率是指贫困人口数量占总人数的比重。一直以来，尽管印度尼西亚的贫困人口在不断减少，贫困发生率在不断下降，但印度尼西亚的贫困人口数量较多，贫困发生率一直较高。根据世界银行的统计数据，1984—2009年，日支出1.25美元标准线下的平均贫困发生率为41.1%,日支出2美元标准线下的平均贫困发生率为72. 7% (图2)。

——日支出1.25美元标准线下贫困人口比重（％)

—日支出2美元标准线下贫困人口比重（％)

图2印度尼西亚贫困人口比率（世行标准）

　　资料来源：世界银行统计数据库。

　　采用不同的贫困标准所得出的贫困发生率有差别，但所反映的总体趋势具有很强的相关性。如果按照每天消费支出1.25美元来计算，印度尼西亚贫困发生率由1984年的63%下降到2009年的19%,而如果按照每天消费支出2美元来计算，印度尼西亚的贫困发生率就高出了许多，由1984年的88%下降到2009年的51%。一方面说明了近三十年来，印度尼西亚的贫困发生率在不断下降，另一方面也说明印度尼西亚低收入人口比重较高，仅将贫困标准提高0.75美元，印度尼西亚的贫困发生率就上涨了32%。

　　(四）不公平系列指标

　　近几年来，随着印度尼西亚经济的不断发展，印度尼西亚的不公平状况得到了缓解，基尼系数由2005年的0.39下降到2007年的0.38，再下降到2009年的0.37。最富裕群体收入总额所占比重在逐渐下降，最富裕的10%和20%人口收入总额的比重分别由2005年的32%和47%，下降到2007年的 30%和46%，再下降到2009年的30 %和45%。

　表2印度尼西亚收入不公平状况

　　资料来源：世界银行统计数据库。

　　与此同时，印度尼西亚最贫困人口的收入占总收入比重有所缓解。其中，最贫困20%的人口收入比重略有上升，由2005年7%上升到2009年的8%。但是，最贫困的10%的人口收入比重却在最近5年来一直保持在3%的水平 (详见表2)。由此可见，印度尼西亚中产阶级人数和收入比重在不断增长，逐渐向“两头小、中间大”的形状转变。

三、印度尼西亚减贫历程

　　(-)1965—1998年苏哈托新秩序时期减贫成就显著

1969—1994年，印度尼西亚的人均GDP从70美元提高到700美元，大部分的贫困人口实现了脱贫。贫困人口数从1976年的5 420万下降至1996年2250万，贫困发生率也从40.1%下降为11.3%。这是印度尼西亚历史上经济增长最利贫（pro-poor growth)的阶段（国家发展计划部，2006)。其原因主要表现在以下几方面：

　　1.快速的经济增长是贫困减少的重要原因

　　印度尼西亚经济的增长主要表现农业从业人口的减少和城市、工业劳动力的增长以及由此而带来的劳动力由农村向城市流动。一方面，农业生产力的发展使得农村存在向非农产业转移的剩余劳动力，另一方面，制造业生产能力的提高和工资水平的提高接纳了这部分剩余劳力。新秩序时期的后20年，约有一半的贫困人口通过非农化和初级城镇化脱贫。

　　2.初等教育普及保证贫困人口基本受教育机会

　　苏哈托政府的一些社会政策如发放食品券，制定最低贫困线等也有效地促进了减贫。一系列政策中，初等教育的普及对减贫产生了最为深远的影响：1974—1978年印度尼西亚大规模修建学校，刻意将资源集中于初等教育。1987年，印度尼西亚全国小学人学率92% (其中农村地区儿童小学入学率91%，仅比全国低1个百分点），中小学教育的发展保证了贫困人口基本的受教育机会，从而大大减少了因缺少最基本的教育而导致的贫困。

　　3.不平等程度有所积攒但低于同期同地区其他国家

　　随着经济快速发展，印度尼西亚收入分配差距日渐扩大。1993年，印度尼西亚基尼系数为0.34, 1996年增加到0. 36。而且城市的贫富差距发展快于农村，1993—1996年期间城市基尼系数从0.33变为0.362；农村则是从0.26 增长至0.274。尽管如此，经过横向对比我们却可发现，该时期印度尼西亚的收入分配差距比其他东南亚国家小得多：90年代印度尼西亚20%最低收入群体收入占总收入的比重为8%，与此同时，新加坡、马来西亚、泰国和菲律宾四国的该比率仅分别为2.8%、4.5%、5. 4%和6.4%。由此可见，印度尼西亚普通民众和贫困人口从发展中分享到的利益高于其他东南亚国家。

　　(二）1998—2010年过渡时期减贫新挑战

　　20世纪末，东南亚金融危机造成了印度尼西亚的经济动荡以及由此带来的政府信用危机、公共服务资金缺位等问题，使得物价高涨（1998年通胀率一度达到58%)，失业猛增（2005年失业率一度达到11%)等问题使得贫困人口从1996年的2250万猛增至1998年的4950万，贫困发生率也相应地从3%上升到24.2%。随后，政府对经济社会秩序进行了改革，一系列经济恢复政策和针对贫困人口的社会保护网方案使贫困状况逐步缓解，至2004年，贫困人口总数下降至3610万（贫困率16.1%)。

　　尽管截至目前，印度尼西亚减贫状况已恢复危机前水平，但处于经济社会改革期的减贫事业存在着如下几大挑战：

1.赤贫人口与脆弱人口较多

　　目前，印度尼西亚依然有数量庞大的人口长期处于贫困状态下或者接近贫困状态，而且这些人的生活状况未曾获得任何改变。印度尼西亚的官方统计数据显示，如果按照每天支出1美元的贫困标准，2005年印度尼西亚仍有7.3%的人处于贫困状态。与此同时，尽管只有15%的人口生活在日消费1.5美元的国家贫困线下，却有约一亿多的人口（约占总人口数一半）生活在日消费2美元的标准之下，面对突然的价格上涨、失业、疾病等风险，这些人显然缺乏相应的防范能力。

　　2.城市和农村贫困差异明显

　　总体来看，印度尼西亚农村地区的贫困程度要远远超过城市。自1996年起，印度尼西亚城乡贫困率始终存在7〜8个百分点的差距。2010年，印度尼西亚农村贫困发生率为17%，而城镇贫困率仅为10%，但农村与城市各自存在不同的表现与特点。对城市而言，高失业、高通胀是城市贫困面临的主要问题。金融危机后，外资减少导致工厂倒闭，带来的大量失业人口与急剧的通货膨胀导致城市贫困人口急剧增加。根据印度尼西亚的官方统计，2002年城市失业率达到12% (高于全国平均的9.5%)，但一些印度尼西亚学者①认为，在2005年前后，印度尼西亚实际上有一半的劳动力处于失业或者半失业状态。与此同时，农村面临食品危机、营养不良、基本医疗缺乏的问题。广大农村儿童营养不良，许多儿童因严重营养不良而传染上各种疾病，甚至死亡。

　　3.地区发展不平衡加剧贫困

　　同区域经济发展不平衡一样，印度尼西亚的贫困也存在较大的区域差异。由于全国近80%的人口居住在西部爪哇岛和苏门答腊岛，印度尼西亚贫困人口的大部分也出现在西部地区。然而，东部地区的贫困率却大大高于西部地区，以2007年为例，爪哇地区贫困率4.6%，巴布亚地区贫困率却高达40.8% (其中，巴布亚新几内亚农村地区的贫困率甚至达到50.5%)。

　　印度尼西亚东西部地区贫困发生率的巨大差异源自东西部地区经济发展的巨大差异。苏哈托时期首都所在的西部地区承接了大部分的政治性倾斜的资源分配，东部地区资源及经济发展的收益经由集权的财政体系几乎全部流回中央。同时，苏哈托时期为平衡东西部发展实行的移民政策未能对东部劳动力实行良好的就业保护，导致西部移民挤占东部就业机会，当地居民生存情况进一步恶化。

　　1998年后的改革过渡时期，为平衡地区发展差距，印度尼西亚一改“中央集权”，大力实行“放权地方”的体制改革。然而，这一改革在近十年未能实质有效的推进贫困的缓解，一方面是由于权力下放初的一定时期内，各地方利益集团内部冲突和地方权力腐败纷起，民生及贫困问题得不到关注，贫困难以消减。不仅如此，地方内部利益集团的崛起所滋生的腐败问题进一步挤占资源，在一定程度上加剧了不公平现状，从而加剧了贫困。另一方面是由于资源分配的不均衡造成各地方财政状况不一，区域贫富差距有可能进一步加大。自治后，仅有10个县市的财政有盈余，237个县市处于入不敷出的情况，地方财政状况的差异以及区域商业旅游等经济资源的差异可能造成区域发展的更大差异。

四、印度尼西亚政府减贫战略与政策概要

　　印度尼西亚政府对减贫政策的重视，始于20世纪90年代，此后，减贫开始被作为重要决策议题明确纳入政策性文件中。

　　（一）政府减贫机构

　　负责推进印度尼西亚减贫工作的中央部门分别是人民福利统筹部和跨部委减贫委员会。其中，成立于20世纪的人民福利统筹部是印度尼西亚中央政府三个统筹机构中的一个。跨部委减贫委员会成立于2001年，其职责在于通过组织一系列的会议等交流活动，协调国家层面的相关各方拟写中期减贫战略文件（I-PRSP)，以作为国家减贫战略（SNPK)的纲要。

地方层面，由于自治系统尚在建立完善阶段，专门的减贫机构尚未成熟，但地方政府巳开始关注减贫并进行相关努力。

　　（二）减贫政策架构

　　印度尼西亚减贫政策由横向三个维度和纵向两个层面组成：横向三个维度分别为计划、财政、项目——将减贫议题纳入宏观发展规划中，借由财政予以保证，最后执行具体的减贫项目。纵向两个层面即中央和地方。此外，正在进行的两项重大改革有力推进了整个减贫政策体系的实行：即地方自治和补贴改革。

　　1.国家层面的计划、预算与项目

　　印度尼西亚国家层面的战略性减贫计划主要有国家减贫纲要 (SNPK)、国家中期发展规划（RPJM)与年度发展规划。2002年，印度尼西亚形成一份中期减贫战略文件，部署国家减贫纲要（SNPK)的编制工作，即联合各部委、地方政府、NGO、学界拟写国家减贫纲要。然而，由于相关方的参与难以保证，国家减贫纲要最终由独立编写的纲要性文件转变为纳入国家中期发展规划/年度计划编写的重要议题。2004—2009年中期规划明确规定2009年年底贫困发生率下降到8%，并将全面的多维贫困的缓解纳人“繁荣印尼”、“民主印尼”、“和平印尼”三项重要议程中①。中期规划中期发展的纲要。文件进一步衍生为中央地方的年度发展规划得以执行。

　　（2）印度尼西亚的财政预算方面主要是启动预算改革，为有成效的减贫计化提供财力保障。通过国家金融法案，国家发展计划法案改变原有的不尽规范的预算体系，以更好地服务于减贫：确保资金支出服务于可持续发展；确定合理的中期发展财政结构；同国际经济核算体系接轨；优化原有的发展类支出；将各部委计划同期预算支出相结合；结合工作计划及支出成效制定预算方案。

　　（3）在减贫项目方面主要是通过一系列减贫项目的实行有效推进了印度尼西亚的减贫进程。东南亚金融危机以前，印度尼西亚主要的减贫项目有农村地区基础设施发展项目（RAIDP)、城乡统筹减贫项目（PARUL)。金融危机后，为稳定经济政府对上述两个项目做了一定调整，同时实施了新的减贫项目，包括社区恢复计划（CRP)、城市SS发展计划（UPP)、以社区为基础促进基础设施建设和贫困人口增收。

　　2.地方减贫政策有待完善

　　　　印度尼西亚地方自治的启动赋予了地方政府更大的自主权，为地方减贫事业的发展带来新的机遇与挑战。地方自治激发基层政府更加强烈的发展愿望，这为地方减贫事业带来了新的机遇。虽然目前地方政府尚未建立完善成熟的计划和预算体系，以保证对于益贫增长的关注，但政府也正在开展相关努力，使经济增长更加有利于减贫。

　　削减燃油补贴用于减贫事业

　　印度尼西亚政府正在通过逐步削减燃油补贴等有益于非贫困人口的贴，将节省的资金（2005年为20亿美元，2006年为30亿美元）用于四大减贫领域的相关建设：①社会保护——对受燃料价格波动影响的贫困家庭给予现金补助；②教育——削减教育收费，更有效的保证民众（尤其是贫困人口）的受教育权利；③健康——为贫困人口提供免费的基础医疗和照料；④乡村基础设施建设——为13 000个贫困村落提供建设资金。

　　（三）减贫政策原则

　　印度尼西亚减贫政策的原则可概述为“一个中心、三个基本点”：一个中心即“确保持续的益贫导向的政策制定，项目实施，及资源分配”。三个基本点则分别为“高度关注”、“结果导向”、“广泛参与”。

　　1.高度关注

　　从国家发展战略、计划和减贫纲要都对减贫给予高度关注，主要表现为： ①政府的工作计划将减贫作为首要任务，并推进至执行层面。如2006—2007 年，计划纲要中明确要求财政优先安排减贫资金，并充分应用与改善贫困人口的卫生、饮水、基础设施等基础需求，增加就业创业机会，完善社会保护体系 (自然灾害保护、脆弱人群保护）。②提高减贫政策的瞄准性。即优先解决贫困人口最关切的问题，实行能够最有效减贫的政策。如投资于卫生、教育、营养、基础建设以及削减不益贫的能源补贴，将节省的资金用于益贫项目。③加快地方政府机构能力建设。地方层面的财政预算同减贫政策相联系，实质有效的推进减贫进程。④重视社区自立计划。即由非精英普通民众的参与发现贫困人口、基层民众的需求，自下而上推动发展。

　　2、结果导向

　　近年来，印度尼西亚政府在制定发展规划时，注重加强发展计划结果的导向性。如在政府年度工作计划中纳入具体的减贫目标值，强化项目实证分析，确保项目制定资源瞄准的科学性有效性。其一，支持统计系统的发展，尤其是在基层多维减贫领域的数据采集分析。其二，要求各部委对相关项目进行定期评估。其三，加强基层政府的益贫式发展计划与预算的结果导向性：将量化目标纳入发展计划；对项目进行常规性量化监测。

　　3、广泛参与

　　促进国家减贫纲要（SNPK)的开放性编写，推动基层政府、NGO、学笑的参与。推进社区自立计划，提高决策的基层参与度，通过贫困人口的决策,- 与切实保证益贫增长议题的优先性。

参考文献

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孟加拉国的减贫策略及发展历程

Salehuddin Ahmed

　　摘要：孟加拉国拥有1.5亿人口，国土面积14. 5万平方千米。1971年建g国时，面对的是千疮百孔的经济局面，人民饱受战争创伤，贫困无以复加。三十几年来，孟加拉人民坚持不懈地和种种自然的以及人为的困难和挑战做斗争.在政府和私人机构的共同努力与推动下，在减贫和发展领域取得了不少胜利和进步。运用七个成功的案例，本研究报告回顾并总结了孟加拉国的减贫策略及发展历程，并在此基础上提出了完善发展与扶贫工作的相关建议。这些基于孟加拉国实践的经验及教训对于中国以及其他发展中国家在此方面的工作，具有重要的借鉴和参考意义。

—、孟加拉国的诞生及历史

　　孟加拉国，官方全称为孟加拉人民共和国，属南亚国家，除东南小部分领土与缅甸接壤，南濒孟加拉湾，其余三面皆与印度毗邻。孟加拉国与印度的西孟加拉邦共同组成了孟加拉种族语言区。孟加拉国的名字在孟加拉语中就是 “孟加拉之国”的意思。

　　孟加拉国实行议会民主制。每五年一次的一院制议会大选中，年满18岁的选民都可以直接选举国民议会议员。目前议会由345名议员构成，其中包括45个专为女性预留席位。议会议员均选自单议席选区。总理作为政府首脑，组织内阁，管理国家事务。总理由总统正式任命，总理候选人必须为议会议员并获得议会大多数议员的支持。总统是国家元首，由议会直接选举产生，但总统一职实质上是没有实权的虚职。

　　经过长期的独立战争，孟加拉国于1971年建国。从国土面积来看（14.5 万平方千米），孟加拉国称不上是一个大国，但从人口数量上来说，拥有1.5 亿人口的孟加拉国位居世界第九。孟加拉人中88%是穆斯林，10%是印度教徒，其余则为佛教、基督教和部落信仰信徒。98%以上的人口说孟加拉语。

　　由孟加拉国人民于1971年发动的、长达9个月的独立战争永远是人类历史上最辉煌的篇章之一。多年的政治运动并未提供孟加拉一个公平和值得自豪的国家，于是伟大领袖希克.穆吉步.拉赫曼的鼓舞之下，7000万民众武装起义，愤起反抗巴基斯坦的统治。

　　政治和经济上的双重剥削促使孟加拉人要求更广泛的地方自治权和对黄麻、茶叶等自然资源的控制权（这些自然资源由于50年代朝鲜战争正盛，成为当时巴基斯坦外汇的主要来源）。宪法变革呼之欲出。

　　在巴基斯坦统治者看来，上述要求是孟加拉人为分裂国家而做出的战略性行动。呼吁将孟加拉语列为巴基斯坦国家语言之一的要求也同样遭到质疑，从而导致了镇压和流血事件的发生。1952年多名学生于达卡被杀害。从那时起，孟加拉人在每年的这一天都举行纪念仪式，并把这一天定为“烈士日”。

　　事实上，语言运动揭开了孟加拉国独立战争的序幕。如今，联合国将2月 21日定为国际母语日并在世界范围内庆祝。1971年3月26日的独立宣言使得该运动到达顶峰。最终孟加拉人民取得了独立战争的胜利并于1971年12月 16日成立独立国家。

　　独立战争期间，巴基斯坦军队烧杀抢掠，无恶不作。约有一千万人口背井离乡，逃往印度，三百万人口于战争中被杀害。但是这些都不能阻挡孟加拉的解放战士们，他们中有学生、农民、工人、女人和孩子，就是这些普通人奋起反抗力量强大、组织严明的巴基斯坦军队，并最终战胜他们，取得独立。

　　孟加拉人民共和国接手的就是这样一个千疮百孔的经济局面。人民饱受故争创伤，贫困无以复加。政府和人民只有从头开始重建孟加拉国。

二、孟加拉国的贫困演变进程

　　孟加拉国自诞生之日起，就是世界上最贫困的国家之一。建国38年来，人民始终同艰苦的生活条件做坚持不懈地斗争——人口密集、洪水泛滥、旋风不断、滥砍滥伐、水土流失、土壤贫化等人为和自然灾害。如乡村银行创始人、诺贝尔奖获得者穆罕默德•尤努斯教授所说：“问题是可以解决的——要我们愿意接纳关于贫困和贫困解决方式的新想法。”他还强调：“对于我们的困难，我认为并不应该抱怨命运、自然或者上帝。孟加拉国真正的问题并非自然灾害，而是人为的、普遍存在的贫困现象。”

　　虽然孟加拉国是一个贫困国家，这已经是一个广泛的认知，但是广大人民群众，尤其是处于社会底层的男人和女人们，在与贫困的斗争过程中，展现出了强大的勇气和力量。这个国家在经济上也许是贫困的，但在人力资源方面是富有的。然而，政策制定者和统治者却往往未能认识到这一点并依此找到通往发展的道路。世界应该认识到贫困是一件比恐怖主义、宗教原教旨主义、政治敌对更危险的事情。贫困能打击人民前进的势头，还能真正威胁到世界和平。因此世界各国领导人及政府加大力度强调根除贫困的必要性，已是刻不容缓，人民的潜在力量不可忽视，新方法、新手段也应尽量运用到这一艰巨任务来。解决贫困问题没有捷径，它必定会耗费大量时间，但同时也会不断向前发展。这就需要来自社会各界、国内外的共同努力。

　　孟加拉国的贫困历史可以追溯到20世纪初英国殖民统治时期。然而，政策制定者和专业学者们是在1971年孟加拉国独立之后才开始关注贫困问题的。

　　贫困率（由国际援助组织，如世界银行，统计而得）已从1973—1974年的74%下降至1991 一1992年的57%，2000年降至49%，2005年降至40%。目前，虽然贫困率仍旧很高，但每年以1%的速度在下降。每个百分点的下降都代表了数以十万计的孟加拉人生活水平的切实改善。孟加拉国有望在2015 年前实现千年发展计划的贫困减半的目标。

　　更为显著的成就是，孟加拉国经济快速增长，与之相伴而来的却并非社会不公平现象的剧增。通常用来测评社会不平等程度的基尼系数从1995—2005 年仅从0.30变化至0.31。另一个值得注意问题就是，从2000起，社会最底层的10%的人口与最顶层的人口（2.8%)的实际人均收入的年增长率已基本持平。

　　孟加拉国发展的历史并不是很长，然而却是艰苦的。政府、私营部门以及数百万的男女及孩童在孟加拉国有尊严地前进的道路上都发挥了作用。人们作出了很大的牺牲，尤其是农村地区的贫困人口。无论如何，现在可以说孟加拉国已经走上了正确的道路并且展现了光明的前景。

　　在过去的三十年里孟加拉国在健康、水资源、卫生以及教育领域都有了一定进展。初级卫生保健已普及到农村地区；在全国各地，饮用水都已经通到了各家门前。农村地区超过90%的人口现在已能直接从管井获得饮用水。全国80%的适龄儿童能够入学。目前，一些专门的饮水和卫生项目正在实施中。

三、孟加拉国的扶贫战略

　　孟加拉国的宪法为该国制定发展目标、宗旨以及战略提供了明确的指导。国家政策的基本原则载人了宪法，强调政府通过以下几个方面的努力以满足人民的基本需要的责任：①有计划的经济增长；②生产力的持续提高；③人们的物质和文化生活水平的稳步改善。

　　相应地，宪法规定了以上的战略指导方针的贯彻应当着眼于确保国民的权利：

　　（1）保障人民基本的生活所需，包括食物、衣服、住宿、教育和医疗保健；

　　（2）保障人民工作权，即在享有与劳动量相关的合理的工资的前提下就业的权利；

　　（3）保障人民适度的休息、娱乐和闲暇的权利；

　　（4）保障人民的社会福利，即在面对不可预见的困难诸如失业、疾病、残疾，成为寡妇、孤儿或者年老等其他类似情况下能得到政府援助。

　　孟加拉国的宪法指导方针植根于一个以提高生活质量为目标的框架，试图通过平稳而合理的增长来实现——提供人民稳定有保障的生活，使人人享有生产资源，高质的卫生医疗以及教育。

　　自1973年开始，孟加拉国制定的一系列发展计划开始关注贫困问题。这些计划也提出了很多面对挑战的策略。1973—1978年间的第一个五年计划着重于社会主义的经济结构调整，以便社会各阶层的人们能更公平地分配到发展带来的益处。从某种意义上讲，相较于解决该国的贫困问题，这一计划更关注于独立后的经济重组以及国际油价飙升所引发的国际经济危机。

　　接下来的两年计划（1978—1980年）原本指望着能给该国未来的计划与发展一个方向。然而，该计划的实施却因资源的严重短缺不得不优先考虑现行项目而搁浅。

　　第二个五年计划（1980—1985年）着眼于基本需要，为使贫困问题重回台面上来做了一次全新的努力。事实上，它的主要关注点变成了减少对社会主义的强调，增加对市场经济的依赖以及推进私有部门的发展。

　　第三个五年计划（1985—1990年）基于社会核算矩阵、使用一般均衡模型，关注的是如何应对一些新的诸如有附加条件的援助等挑战之上。这些挑故影响了孟加拉国建设稳定的宏观经济和快速的结构改革的过程。

　　第四个五年计划（1990—1995年）认识到贫困、失业、快速的人口增长营养不良和教育的缺乏都是相互作用的，需要同时在短期和长期层面上在实施宏观计划的同时加以解决。在孟加拉国无土地及收入微薄的人数日渐增高的趋势势背景下，以及去农民化和贫穷化的进程中，第四个五年计划宣告了一个扶贫的综合方案。这一计划强调通过人力资源的发展来扶贫，认识到了政府组织与非政府组织在社会保障体系中所发挥的作用，并坚持扶贫的首要任务应该是务贫困和弱势群体从发展计划的边缘转移到中心。

　　孟加拉国的第五个五年计划（1997—2002年）考虑到了扶贫与发展是一对同义词。鉴于此，发展战略开始寻求加速经济的发展，增大对基础服务和社会部门的投资，重建制度和管理机构，增强穷人的危机应对能力，增强他们的资产基础并推进有针对性的收入和雇佣项目。

　　纵观孟加拉政府的一系列五年计划及其他关于农村发展的政策文件，显示了扶贫一直都是发展计划的核心问题。从目标和战略上看，大体趋势是予扶贫以优先权的。

　　2005年8月提出的减贫战略文件（PRSP)强调了八点战略性的议事日程.他们包括：就业、营养、有质量的教育、地方政府、产妇保健、卫生及饮用水安全、刑事司法和检测。

　　减贫战略文件的四个部分致力于促进有利于穷人的增长，推进有利于穷的经济增长的关键部门的发展，建立有效的社会保障体系和有针对性的项目，以及促进社会的发展。减贫战略文件也在跨领域问题上指认了如下四个辅助战略：

　　1）确保人民参与权，推动社会包容并赋予各个部门、组群以及阶层人们权利；

　　2）推动良好的政府管理，确保透明、负责和法治；

　　3）提供有效率的和有效的服务，尤其是针对穷人的服务；

　　4）关注环境保护以及长期的可持续发展。

　　对贫困问题的关注并不是一个新的主题，而是广大人民一直以来的首要需求。然而被很多政府相继沿用的策略是以项目为导向的，而这些项目又一直是捐赠者主导的、供给引导的，因而便潜在地存在着不可持续性。因此，孟加拉国的扶贫战略实际上是很多的捐赠者资助的小型项目的聚合体，并以一些不相关联的国内资助项目作为补充。

四、七大世界级减贫成功案例

尽管面临着各种缺陷、严峻的挑战以及资源的限制，政府、私营部门、非政府组织，尤其是孟加拉人民在减贫和发展方面还是取得了卓越的成就。值得我们注意的是孟加拉人民创造了大量的成功案例。不论以何种标准衡量，这些都是了不起的功绩，应当特别关注。本文将接下来一一讨论七个这样的世界级成功案例。

　　（一）人口控制

　　孟加拉国是世界上人口最为稠密的国家之一，1.5亿人生活在14.5万平方千米的土地上。过去三十多年来，通过实施计划生育，在孟加拉国这样一个穆斯林占绝大多数的国家内——穆斯林社会普遍不接受计划生育，人口控制取得了世人瞩目的成就。人口出生率从上世纪70年代的3%下降到现在的1.4%。

　　20世纪80年代中期，政府以及非政府组织的付出初见成效。1961—1981年，人口出生率从3%下降到2.3%。采取避孕措施的夫妻比例从1979年的 12%上升至1985年的25%，目前据报道巳经超过50%。持续的人口调査也表明生育率在下降，而女性的结婚年龄在上升。

　　人口控制之所以取得这样的成功，其中最重要的原因之一是公私合作。政府意识到，要想有所作为，必须动员各阶层民众，必须有非政府发展组织的协助。公私协同努力终于产生了积极的成效。然而，应当指出使出生率大幅降低的主要功臣们是国家的普通民众，尤其是妇女。在受约束的社会结构与实践活动中，妇女是降低生育率的关键所在。民众基本上都意识到了拥有小型家庭的潜在利益。这样，政府采取的供应导向方式与私营发展部门的需求导向方式相辅相成，为维护国家的利益实现了如此显著的转变。

　　（二）食品生产

　　孟加拉国政府计划通过降低农产品价格以提高国内产量，使2008/2009年度的粮食产量增加15.32%。2007/2008年度的粮食产量预计为2899万吨，政府计划在2008—2009财年实现以水稻为主的粮食产量达到3343万吨。

　　过去三十几年来，孟加拉国在粮食特别是水稻生产方面的进步令人赞叹= 自独立后，孟加拉国的水稻生产一直稳步发展。这些年来，随着高产水稻品种的引进，诸如灌溉、化肥、农药等现代农业手段的应用，水稻产量大幅增加：1971/1972年度到2004/2005年度，水稻产量增长了一倍多，从980万吨提高到2520万吨。

　　这一成就应当归功于政府、研究机构以及私营部门的共同努力。科学家研究并培育了高产水稻，政府开展对民众尤其是农民的宣传推广。普通农民也在这里扮演了极其重要的角色，他们才是这里真正的“私营部门”。农民们通过辛勤劳动、并运用他们的聪明才智才取得了这样令人瞩目的成绩。因而，这一成功也是有关各方共同努力的成果。

　　(三）小额货款

　　30多年前孟加拉国就率先实施小额贷款，目前已经有了很大的发展。其中主要的参与方是民间发展组织，比如孟加拉乡村促进委员会（BRAC)、兰加拉乡村银行（GB)、社会发展联合会(ASA)等。这三大组织分别服务了孟加拉国高达800万、700万、700万的贫困人口。小额信贷的客户中有95%是贫穷的、处于弱势地位的妇女。其覆盖范围之广、信贷额度之高，使孟加拉国成为世界上最大的也是最有成效的推广小额信贷的区域。

　　小额信贷取得如此巨大的成就离不开两方的努力，一方是小额信贷的提供机构（主要是民间发展组织），另一方则是农村贫困妇女（现在也有城市的妇女）。20世纪70年代伊始，民间发展组织就开始和农村的贫困人群互动，通过学习及反学习，对小额信贷进行开发与实验。这些年来，来自贫困人口的回应，以及随着民间发展组织变得更富有体系性、组织性，在这两种因素的共同作用之下小额信贷取得了成功。政府也发挥自身作用，为这些小额信贷机构提供了发展空间、为他们的运作助了一臂之力。

　　现在有一种趋势，即民间发展组织试图独揽大功，但是贫困妇女们为这项浩大的工程而付出的努力也应当得到承认。是她们合理地使用了价值数百万美元的贷款，是她们在一个相当长的时期内，使本息归还率持续达到99%，从而促成了小额信贷事业的成功。事实上，这些贫困妇女为民间发展组织的小额信贷计划提供了主要资金来源，50%以上的信贷资金源自于他们的小额信贷女性客户的存款以及利息。因此，在论及孟加拉国小额信贷项目的成功时，数百万贫困妇女的功绩应当得到应有的认可。

　　(四）服装产业

　　到目前为止，服装产业是孟加拉国最重要的制造产业，年收入超过100亿美元，约占全国出口总额的2/3。孟加拉国唯一的年出口达到数十亿美元的制造业与出口行业就是成衣业。1976年，该行业占全国出口总额的比重仅为0.001%，而到2005年，这一比重超过了75%。2005年，孟加拉国服装出口总值高达69亿美元，占到全球服装出口总值（2760亿美元）的2.5%。 2008—2009年，孟加拉国的服装出口更是达到了120亿美元。过去15年来，全国成衣业年增长率达到15%。成衣业的出口创汇额及其创造的就业岗位每年均以两位数增长。目前，该行业雇佣员工超过200万人，其中95%是妇女，而大部分妇女又来自社会的低收入阶层。

孟加拉国现有成衣企业4000多家，其中95%为本国人所有，剩下为数不多的外资企业坐落在出口加工区。这些企业主要设在三大城市：首都达卡、港口城市吉大港、工业城市纳拉扬甘杰。

　　孟加拉国服装产业的成功应当主要归功于数百万的女性工人，她们基本上是来自农村的流动工人。通过努力地学习制作精美服装的技能以及辛勤工作,她们为西方发达国家的客户制作了最好的服装。尽管商人和投资者投入了资本、管理、促进了国家出口的发展，但人们应该认识到这些女工人的贡献。如果有人看到挂着“孟加拉制造”吊牌的衬衫、夹克、毛衣等服装出现在发达国家城市里的世界顶级连锁商店时，比如希尔斯、沃尔玛、马克斯、马克史宾赛，人们应当想起那些营养不良的贫苦女工人和她们的儿女孩子，正是她们制作了这样的服装。这是事关孟加拉国骄傲的问题。这些妇女拿到的报酬很低，大都住在城市的贫民窟，艰难度日。富有的业主与贫穷的工人之间的收入差距十分巨大。政策制定者们应关注更加公平地分配这个行业获取的利润。

　　(五）□服补液疗法的推广

　　在20世纪90年代的十年中，孟加拉国创造的最大的奇迹之一是发明了并在全国范围普及了口服补液疗法。20世纪60年代后期，科学家证实痢疾不是那么严重的一种疾病，其实它是脱水人群尤其是脱水儿童所患的一个简单病症。如果合理补充体液，几天之内即可痊愈。因此，口服补液盐完全可以胜任。科学家们为此在印度与孟加拉国均作了实验。那时的霍乱研究所，也就是现在的国际痢疾研究中心孟加拉部（ICDDR，B)开始在20世纪70年代与80 年代采用口服补液盐治疗痢疾。但是下一个问题紧随而来，吊盐水或者口服补液盐包不能很方便地送到偏远的乡村。为了把这个方法以及过程传播到广大的农村地区，ICDDR, B以及BRAC的研究人员和医生们创造了口服补液盐的本土配方：以手指与手掌作量器，把一定比例的盐、粗制砂糖、水混合在一起。BRAC把这个方法传授给全国数百万妇女，10年来覆盖了农村地区几乎 80%的家庭，教会了1300万妇女如何使用7点法，以及如何制作并服用口服补液盐。口服补液工作组挨家挨户地上门服务，把这些知识传授给每一个家庭的妇女。这的确是了不起的成就。因而，人们对口服补液的接受度接近75%，儿童因痢疾而死亡的比例也大幅下降（痢疾曾是造成儿童死亡的头号杀手)。

　　孟加拉国口服补液盐项目之所以取得这样的成就，有如下因素：

　　（1）调动了政府援助。上至国家中央政府、下至农村各政府部门都对该项目施以援手。这是政府与民间发展组织共同努力的成果。

　　（2）国际捐助方的资金支持以及联合国儿童基金会（UNICEF)的协助：

　　（3）ICDDR, B的支持。BRAC与ICDDR，B通力协作，共通监督农村妇女生产的口服补液盐的质量，确保制作的科学性，并设立了一个发展项目的科学基地。

　　（4）社会总动员。BRAC的口服补液工作组的人员挨家挨户上门向人们传授（尤其是妇女）有关口服补液疗法的有关知识，数千妇女参与了口服补液工作组。

　　（5）BRAC作为民间发展组织，通过学习与反学习，反复研究，并在市场、清真寺、教堂组织各种讲堂以增强人民防治痢疾的意识，还通过广播、电视、电影宣传相关知识。

这是一个精心拟定的管理体系，其中包括一个激励BRAC在该领域的工作人员的综合工资计划。

　　（6）BRAC持续的研究、评估与创新。这有助于BRAC与社会草根阶层建立联系。这是一个研究与行动相结合，并在项目实施过程中不断得以完善的经典案例。

　　(六）赋予妇女权利

　　孟加拉国的妇女工作十分勤奋。她们中绝大多数整日都忙于繁重的家务。但是，妇女对家庭收入的贡献却没有像男性一样得到认可，虽然她们从事各种各样的劳动，比如收割后作业、种地、捡拾柴禾、舂米、做家务、制作并出售手工制品、饲养家畜等等。她们还到各类工厂、服务行业做工。正如一位农村妇女曾经说过的那样：“妇女的活永远也忙不完。”虽然妇女很勤奋地工作，可是她们的工作却没有得到与男性相同的认可。而现在妇女的处境与地位正在逐步改善与进步。有越来越多的女童进入小学与初中学习。在高等教育中，女学生的表现也非常优秀。为了提高了女性的受教育机会，政府为女童提供最长12年的免费教育（可以完成高中学业），而男童的免费教育年限不到6年。女性企业家开始参与各种商业活动。在学术领域及其他职业，女性也发挥着越来越重要的作用。

　　值得注意的是，在小额贷款、服装业、收割后农业生产、基础医疗领域，妇女都发挥了主要作用。她们是这些成就的幕后功臣。由于民间发展组织的积极参与，在孟加拉国，妇女组织以及妇女整体上都增强了认识，她们的处境与社会地位也正在提升。如今，妇女积极参政并任职于国家机构以及地方政府。孟加拉国的现任总理以及反对党领导人均是女性。还有许许多多的例子，证明从国家最高机构到地方基层组织，女性领导人为孟加拉国的发展与进步做出了巨大的贡献。

　　(七）民间发展组织

　　几十年来，孟加拉国的民间发展组织在减贫与促进国家发展领域均起到了典范作用。在孟加拉文化中，总是充满了帮助其他更不幸、更贫穷的人的思想。以孟加拉国的教育机构为例.几乎每一个都曾经接受过慈善人士的捐助。

　　很多宗教场所（比如清真寺、寺庙、教堂），几年前你可能只看到有人在路边公开募捐，几年后，这些宗教建筑就拔地而起，彻底竣工了。不论多么贫穷，人们都乐善好施，只要你扣动了他们的心弦。但有一个很大的差异，那便是穷人往往不以行善而居功，而其他人有时则过分专注于宣传。

也许孟加拉国是全球民间发展组织最重要的场所。有人估计孟加拉国有两万多个民间发展组织。这些组织种类繁多，有的从事志愿活动，比如图书馆、免费诊所、运动、俱乐部、教育机构等等。本文主要涉及了从事发展与减贫活动的民间发展组织。在孟加拉国，这样的组织的在两千个左右。

　　尽管民间发展组织的概念已经出现了好几十载，但是真正的发展组织是在孟加拉国独立后才出现的。国家赢得独立后，一些领导人如法佐•哈桑•阿比德先生、穆罕默德•尤努斯教授、乔德瑞（Zafmllah Chowdhury)博士思考着为农村的贫苦阶级做些积极的事情，帮助他们摆脱苦难与贫困。国家解放后，许多难民从印度返回故土，所有这些工作就是从对他们的救助与安置开始展开的。这些领导人带领刚毕业的年轻大学生来到农村，开始了救助与安置工作。在这一过程中，一些杰出的领导人及其同仁从村民那里了解了很多新东西，比如人民面临哪些问题以及如何解决问题等。他们在学校和社会上学到的很多知识并不适用于穷人及弱势群体的现实生活。通过这样的学习、反学习、倾听，项目不断发展，变得更加现实、更加脚踏实地。多年来，他们的经验不断增长，有些组织比如孟加拉乡村促进委员会（BRAC)、孟加拉乡村银行、人民健康中心、社会发展联合会等巩固了他们的知识、促进了项目的进步。

　　民间发展组织过去就实施的一些最早的项目，现在还在继续实施，这些早期项目着眼于小额贷款、儿童教育、基础医疗、针对穷人的培训与能力建设、职业发展与研究等。以BRAC为例。BRAC的小额贷款项目有800万妇女客户，它的非正式基础教育学校中有120万儿童就读，其健康项目惠及数百万民众，在全国有22个培训与资源中心。现在BRAC已经走向国际，项目遍及阿富汗、巴基斯坦、斯里兰卡、坦桑尼亚、塞拉利昂、乌干达、南苏丹、利比亚。BRAC的年预算大约为6亿美元，其中75%的资金来自孟加拉国。其他民间发展组织与之类似，虽然没有如此庞大的规模，但是也为国家的减贫及发展事业做出了重大贡献。在另一些项目中，政府与民间发展组织结成伙伴关系，相互学习。孟加拉国的民间发展组织在国内外均得到认可。与世界上其亡发展中国家相比，这是孟加拉国民间发展组织取得的一个巨大成就。民间发展组织已经赢得了一席之地，政府也认可了它的善行善举，并给予其发展空间，这对孟加拉国社会经济的发展极为重要。这已经被公认为发展中国家最为成功的案例之一。

五、经验教训

　　孟加拉国已有近40年的历史。在制定和实施政策和计划上，得到了一些经验教训，这对其他发展中国家和未来世界领导人也具有借鉴性。这些教训是依据实践获得，需要加以重视，对其进行记录和讨论，并应成为国际发展对话中的一个组成部分。下文将总结孟加拉国发展减贫的经历以及所学到的东西——下列并非为详细描述，但作为多年参与发展进程的一员，作者尽力对所学到的基本经验教训进行总结。

　　（1）仅靠政策是不够的，执行才是关键。多年的观察结果显示：不存在政策缺乏的问题。与人民的实际发展相比，政策增长速度相对较快。国家拥有相当数量的政策，但问题在于这些政策的实施。应该重视执行力的不足、政策和实施之间存在的差距。

　　（2）需要确保人民参与。在任何发展项目当中，都需要听取人民的意见, 项目才会因此得到发展。受该项目影响的人们应当从设计阶段就开始参与，然后是规划、实施，直至评估阶段。这样才能确保发展的是与此相关的项目，底层的人们也才能更好地从中受益。

　　（3）有必要进行公私合作经营。孟加拉国一直是个问题多发的国家。人民不仅遭受自然和人为灾害，还面对贫穷、收入、教育、医疗、人口、工业化、妇女权利等种种问题。挑战如此艰巨，不可能单靠政府。因此，在孟加拉国，政府、私营部门和民间发展机构进行合作的例子有很多。这种情况应该进行下去。只有这样，人民的生活才能得到积极的改善。

　　（4）推进小项目的同时注重规模效应。扶贫的问题和困难巨大。而这些问题不能依靠一些小举措来解决。当1. 5亿人中的40%生活在极度贫困中且大部分儿童失学的时候，小的努力措施不足以解决这些大问题。因此需要付出巨大努力及实施大范围规划以对贫困人口生活产生影响。孟加拉国通过小额信贷、教育和其他项目证明了问题是可以解决的。如何扩大规模是一个需要重视的问题。

　　（5）教育促进发展。许多研究和项目已证明教育与发展正相关。国家必须对儿童和广大民众进行教育投资。这一过程并无捷径可走。特别是如果一个国家拥有大量受过教育的母亲，那么它就不仅仅拥有这些，还会有一个更为发达的社会和经济。

　　（6）政府必须倾听贫困人民的需要和愿望。政府在首都城市为基层群众制定和实施计划的时代已成为过去。现在的民众更清醒积极，为了自身及其子女，他们要求更高的生活水平。所以，要摒弃过去的官僚作风，构建具有学习风气的文化氛围，即官僚要听取群众意见，并采取相应行动。政府的体制及部门仍然会存在，但它必须回应群众的呼声。

　　（7）应以人为本。书中的叙述以及经验都告诉我们要想取得任何成功的发展，必须把底层的贫困人民放在首位。在政策制定、项目开发、实施和评估方面，如果将受其影响的群众放在首位，情况将有所不同。

　　（8）小额信贷不是万灵药，“小额信贷+”促进综合发展。世界对于小额信贷过于热衷。不可否认，小额信贷对扶贫起到了重要作用，但小额信贷并不会触及最贫困的人民。仅仅解决收入问题不会满足人们的其他需要，例如教育、医疗、能力建设等。因此，将小额信贷与所有其他发展要素相结合才会对贫困人民生活产生更多协同效应。

　　（9）领导，领导，各级领导。归根结底，国家或任何组织的成功取决于领导能力。然而关键问题在于持续、自觉培养和发展领导力需要一个过程。领导的选拔和培养，不应仅仅在高层，还要包括其他所有层级。每名领导都需要有个接班人计划。

　　（10）良好的管理和体制建设是必要的。无论是国家还是组织作出的努力都需要管理体制的巨大发展。体制越强大，实施就更为坚实。需要不断对管理体制进行完善并作出精细调整。现今面临的最大挑战之一就是应对变化的有效管理。

　　（11）管理人员的能力建设非常重要。领导力和管理能力犹如硬币的两面。缺少一方，另一方便无法实施。过去人们认为领导者和管理者是天生的。事实经验和研究表明领导者和管理者是可以培训和培养的。有一个良好、稳定的能力建设体制，国家或组织中才能保持重要人才的不断涌现。在当今不断变化的世界中，真正的挑战是对人的教育和培训，以便他们同时兼具领导者和管理者的角色，应对发生的变化。任何改变的领导者都应同时具有领导力和管理能力。

　　（12）良好的有意义的工作，不存在资金匮乏。世界需要有意义的、能为贫困人民生活带来积极变化的项目和举措。对于这样的努力不存在资金匮乏的问题——具有战略眼光和使命感的组织会为国家的发展作出贡献。许多孟加拉国的民间组织和项目都这证明了这一点。

　　（13）需要财政上的自立：灌输成本意识。非洲有句谚语，“如果你的手伸入别人的口袋，一旦那个人走了，你也得跟着走”。这句话对任何国家和组织都有效。国家或组织自筹资金的能力越强，就越能够独立、灵活地利用资金。据观察，大量外援被受援国浪费了。然而也有例子表明适当利用外援和灌输成本意识会有效地推动一个国家的发展。中国就是个典型的例子。

　　以满足切身需要为起点，超越并激发新的需求。有人认为，一切应以贫民的切身需要为基础。而如今这种想法巳发生了变化。事实证明，如果仅仅以贫民的切身需要为基础，结果只能是进行最基本的规划。因此，发展援助组织和发展中国家也应该关注增长需求以及潜在需求。免疫注射就是个典型的例子，这根本不是贫民的最迫切需要。

　　营造积极的组织文化：勤勉、忠诚、关爱、诚实的职业文化。任何一个从事扶贫的组织的首要任务是明确自己的价值标准和目标，这意味着他们要做到勤勉、忠诚、关爱和诚实。首先应以贫民为重。扶贫并不是慈善，它需要专业的对待。如组织和小额信贷客户之间就是一种商业上的关系。贫困的妇女借贷，利用贷款，偿还利息，返还本金。如果援助发展组织认为这是为贫民们帮了个忙或自己是救世主，这就错了。这应该是平等的合作伙伴关系——贫民应是决策的重要参与者。

六、总结

　　孟加拉国在世界上成立时间较短。孟加拉国人民富有活力，非常勤奋。虽然面对诸多困难挑战，他们仍然努力向前。文章中的成功事例说明孟加拉国人民的努力使其国家的发展水平有了新的变化。在过去20年，该国推行民主选举，GDF持续增长5.5%，年贫困率下降1%。其民间发展机构发挥的作用值得称许，妇女在国家社会经济发展中作出了突出贡献，人口增长得到了控制。这些积极迹象意味着孟加拉国具有可观的未来前景。政府和人民证明了没有什么是不可逾越的。任重道远，孟加拉国还有许多的挑战亟待解决。不过，有了正确的政治意愿及人民的支持和参与，目标必将达成。

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哥伦比亚减贫概要

张德亮周梁

　　摘要：哥伦比亚地处南美洲西北部，横跨赤道，境内自然资源丰富。长期以来，国内经济稳定性较差，国民收入差距巨大，极端贫困发生率较高。农村土地分配严重不均、收入分配严重不公、非法武装组织和毒品组织的暴力冲突，以及城市低就业率等因素，是其贫困发生率高的主要原因。2010年，哥伦比亚制定颁布了 “2010—2014年国家发展战略”，以“增加就业、较少贫困、更加安全”作为目标。落实该战略体系中减贫目标的“联合起来战胜贫困（UNIDOS)”战略，是一个多部门、多机构及多级政府参与，旨在促成各部门机构间联合一致的行动以显著减少不平等和极端贫困的减贫战略。具体协调工作由总统府社会行动和国际合作署 (Social Action)负责。本报告将主要介绍哥伦比亚经济社会及贫困状况，UNIDOS减贫战略，以及由总统府社会行动和国际合作署开展的有条件现金转移支付项目——“家庭行动”。

　　关键词：哥伦比亚；减贫战略；有条件现金转移支付

一、哥伦比亚的社会经济及贫困状况

　　(一）社会经济概况

　　哥伦比亚位于南美洲西北部，东邻委内瑞拉、巴西，南接厄瓜多尔、秘鲁，西北与巴拿马相连，北临加勒比海，西濒太平洋，面积114万平方千米。西部为山区，东部为平原区。哥伦比亚地处热带，东部平原南部和太平洋沿岸属热带雨林气候，1 000〜2 000米的山地属亚热带森林气候，西北部属热带草原气候。自然资源丰富，煤炭、石油、绿宝石为主要矿藏，其中绿宝石储量世界第一。已探明煤炭储量约240亿吨，居拉美首位。石油储量18亿桶，天然气储量187亿立方米，铝矾土储量为1亿吨，铀储量4万吨。哥伦比亚耕地面积467万公顷，占国土的8.5%。哥伦比亚是世界第二大鲜花出口国，香蕉和咖啡出口居世界第三位。人口 4 550万，其中印欧混血种人占60%，白人占20%，黑白混血种人占18%，其余为印第安人和黑人。农村人口占25%。多数居民信奉天主教。官方语言为西班牙语。全国分为32个省（包括波哥大首都区），1101个市，首都为波哥大（海拔2600米，人口 800万）。哥伦比亚现任总统Juan Manuel Santos Calderon于2010年8月就职，任期四年。

　　1.经济增长乏力

　　哥伦比亚1991年就已进入中等收入国家行列，但由于巨大的发展差距，经济增长乏力，难以跨越“中等收入陷阱”。1995—2010年，平均经济增长率为3.2%，经济增长波动较大（图1)。2002—2005年经济增长总体上是利贫的，在大城市中经济增长是中性利贫的；到了 2005—2008年，经济的增长总体上是中性的，但仅在大城市中经济增长是利贫的（哥伦比亚国家规划部）。据国际货币基金组织估计，2010年名义国内生产总值总量为2855亿美元，人均GDP为6273美元（IMF, 2011)①。20世纪90年代中期以来，哥伦比亚的通货膨胀率呈下降趋势（图2)。

图1 哥伦比亚近年经济增长情况

　　资料来源世界银行数据库。

图2哥伦比亚近年通货膨胀

　　资料来源：世界银行数据库。

　　2.收入分配失衡

　　哥伦比亚的收入差距巨大（图3)。2007年，最高收入20%人群占全社会收入的51.7%，而最低收入20%人群仅占6.6%。衡量收入分配均等程度的基尼系数近年来一直在高位徘徊（图4)。2009年基尼系数高达0.578，为世界第二，2010年有所下降。

图3哥伦比亚居民收入五等份各等份人群收入占社会总收人的比例（％)

　　资料来源：世界银行数据库。

图4哥伦比亚近年基尼系数

　　资料来源：世界银行数据库。

　　(二）贫困状況

　　哥伦比亚的极端贫困发生率较高（其标准为37 6美元/月/人，平均消费每天1.2美元，即这个标准仅包含食物消费）。近年来，极端贫困发生率在15%〜20%之间徘徊（图5)。2009年底，按照国家贫困线标准①，哥伦比亚的贫困发生率为45.5%，城市贫困发生率为39.6%，农村贫困发生率为 64.3%。各地贫困人口分布不均，且贫困状况随时间推移改善较慢。按照国际可比较的每天消费1.25美元的贫困线来衡量，贫困发生率也都超过10%，大体等于绝对贫困发生率（图5)。2010年，哥伦比亚政府采用了多维贫困方法来度量其贫困。从多维贫困的角度看，近年来，哥伦比亚的多维贫困指数MPI②速度明显快于收入贫困指数的改善速度（图6)。

　　哥伦比亚成年人识字率为93% (2009年）.5岁以下儿童死亡率为18. 9%0 (2009年）。孕产妇死亡率为85/10万（2008年）。低出生重量婴儿的百分比、

图5哥伦比亚不同贫困标准下的贫困发生率示意图

　　资料来源：世界银行数据库。

图6使用多维贫困测算方法得出的哥伦比亚近年贫困发生率示意图

　　资料来源：哥伦比亚国家规划部。

　　5岁以下儿童营养不良发生率分别为6%和5.1% (2005年）。上过学前班的儿0童百分比为51% (2009年）。农村人口获得水源改善的比例为73% (2008 年）。在获得卫生设施改善的人口比例方面，城市为81%，农村为55% (2008 年）。7〜14岁从事经济活动的女童占同龄女童百分比为2. 3%,男童比例则为 5.3% (2007年）（数据来源于世界银行数据库）。

　　(三）贫困原因

　　长期以来，哥伦比亚遭受到非法武装组织和毒品卡特尔组织卷入的冲突和暴力的破坏。在农村，尤其是在偏远农村和武装冲突发生的地区，贫困现象特别严重。武装冲突破坏了大量农村居民的土地和生活，其中一些人被迫流离失所，放弃了他们的土地。这些人进入城市后，往往难以很快找到工作，极易成为贫困人口。在过去15年中，大约有200万公顷的土地被非法占用，这些土地原属于小农、土著、非洲一拉丁美洲后裔。2010年下半年以来，哥伦比亚国内安全形势有所好转，但又遭遇一系列自然灾害，如大洪水，这破坏了农业生产和近年的社会经济成果。

　　在农村，大土地拥有者控制着很多未被充分利用的土地，而大量农村居民处于失地或者缺少土地的状态。这种不平等的财富分配成为他们致贫的主要原因之一。现在农村中有130万家庭没有土地。他们中的一半受雇于大中规模的农场主。剩下的无地农民就业于服务行业、商业和其他非农行业。农业作为农村居民的一项收入来源，其作用正在逐渐减弱。农村穷人的主体是那些无人在企业工作的家庭。无论这些穷人是务农还是从事其他活动，他们都受到获取生产性资产（如土地、灌溉和金融服务）和社会服务（如教育、技术援助、技能培训）的限制。缺乏基础设施阻碍了他们参与竞争性市场。不能获取资源和资产的妇女、年轻人和女户主的家庭成员是哥伦比亚比较脆弱的人群。大量非洲一拉丁美洲后裔、土著和住在偏远农村地区的人属于这个国家最贫困的人。

　　在城市，较高的失业率（图7)是导致城市贫困的一个主要原因。2001—2010年劳动力失业率在10%〜14%以内波动，平均失业率12%。32%有工作的人没有劳动合同，也不能获得医疗服务。并且48%的劳动大军受雇于

图7 哥伦比亚近年来失业率

　　资料来源：世界银行数据库。

　　非正规经济体，他们从事诸如当街道小贩、垃圾回收等类别的工作。

二、哥伦比亚“联合起来战胜贫困（UNIDOS)”减贫战略

　　2010年，哥伦比亚制定颁布实施了 “2010—2014年国家发展战略——共享繁荣战略”。此战略有三个分目标：增加就业、较少贫困、更加安全，三者相互作用，共同促进民主、繁荣。落实该战略体系中减贫目标的“联合起来战胜贫困（UNIDOS)”战略，是一个多部门、多机构及多级政府参与，旨在促成各部门机构间联合一致的行动以显著减少不平等和极端贫困的减贫战略。具体协调工作由总统府社会行动和国际合作署（Social Action)负责，三级政府部门（中央、省、市）负责在本级区域执行该战略。

　　(-)协调管理机构

　　哥伦比亚总统府社会行动和国际合作署，简称社会行动署（Social Ac-tion), 是哥伦比亚国内一个旨在动员全国力量消除极端贫困，推进团结和解，并引导国际合作的全国性的政府机构，隶属于总统府。其愿景是作为一个全球性的范例，建设一个繁荣的、人人共享的社会。该署开展了一系列旨在帮助并补偿战争受害及流离失所人群的项目活动，及“家庭行动”、增收、基础设施建设、粮食安全等减贫与发展项目。该署的主要工作是协调、管理并开展这些瞄准弱势群体和贫困人口的具体项目，并且协调促进哥伦比亚与世界其他国家在这些领域的国际合作及赠款等事宜。

　　根据目标，目前社会行动署主要有包括减贫、救济、发展及促进生产等在内的几大战略部门（图8)。其中“联合起来战胜贫困” （UNIDOS)项目和“家庭行动”（Family in Action)，是减贫战略部门下属的两大具体战略项目。

　　(二）战略实施的组织架构

　　1.中央政府层面

　　在中央政府层面，UNIDOS由中央政府相应的决策和行政部门组成，包括跨部门督导委员会、执行委员会、国家协调组、工作协调委员会和跨部门技术工作平台等（图9)。

　　跨部门督导委员会它是UNIDOS的最高决策机构。与UNIDOS战略相关的机构都是该委员会的成员，包括农业与农村发展部、社会保障部、总统府

图8哥伦比亚总统府社会行动与国际合作署战略部门及部分主要项目

图9 UNIDOS战略机构框架

　　社会行动和国际合作署、司法部等政府部门，以及国家农业银行、国家储蓄基金会等机构。目前包括20家单位。

委员会负责审批UNIDOS所开展的项目计划，并确保金融资源得到有效运用的基本原则得以落实，此外还监督并在必要时调整战略的实施。

　　执行委员会该委员会由社会行动和国际合作署的社会计划主任、国家规划部下属的社会发展主任以及社会保障部下属的规划和政策分析主任组成。它是一个介于部门间协调委员会之间的决策部门。由于具有技术上的特点，该委员会在制定原则和指导方针的时候，不需要再将其拿到跨部门督导委员会上讨论。它负责修改相关执行和预算事宜，并为跨部门督导委员会所要讨论的内容做准备。

　　国家协调组 UNIDOS的具体协调工作由社会行动和国际合作署负责。国家协调组协调UNIDOS的执行情况，并负责以下两项工作：协助家庭减贫计划和加强机构建设。另外，国家协调组在全国范围内协调各种社会项目优先进入UNIDOS战略覆盖的家庭，并进行项目计划、评估和监督工作。

　　工作协调委员会由参与跨部门督导委员会的各机构代表组成。该委员会负责对跨部门督导委员会已定原则的执行和技术支持。在执行UNIDOS战略过程中，它负责协调该战略下跨部门相关活动的实施并监督所需社会服务项目的设立情况或进展情况。各机构的代表必须在其部门内部协调实施UNIDOS的各项活动，并对各地提供社会服务的计划给予指导。

　　跨部门技术工作平台其作用是国家层面上在各参与部门之间，开展技术讨论、分析并达成共识，协调各有关部门之间的行动，并对各部门对该战略所覆盖家庭提供帮助的情况进行监督。

　　2.省级层面

　　参与实施的省级部门有：省政府、社会政策省级委员会、社会行动和国际合作署省级事务办公室。

　　省政府省政府负责UNIDOS的执行及省内参与该战略的相关事宜，确保UNIDOS覆盖的家庭被优先纳入社会项目方案中。省政府行政长官派出一位负责省级协商的代表，保证省政府行政长官办公室所负责的所有单位以及国家相关部门派省代表认真执行向UNIDOS覆盖家庭倾斜的社会项目方案。

　　社会政策省级委员会和UNIDOS战略有关的所有议题都要在社会政策省级委员会上讨论，使该委员会成为决定本省实施UNIDOS战略实施原则的中心。具体来说，就是制定向受益家庭提供社会服务的相关基本原则。

　　社会行动和国际合作署省级事务办公室 UNIDOS的协调工作由社会行动和国际合作署省级事务办公室负责管理。该办公室负责减贫战略在省内各个部门的运作并监督与各部门相关工作人员所签合同的执行情况。

　　3.市级层面

　　加强市级社会保障部门及人员能力是保证UNIDOS战略正常运行的主要途径。这些相关的官员和单位如下：

　　市长为保障UNIDOS战略的有效进行，市长在全市范围内为其提供必要的后勤支持，并推进与社会政策市级委员会达成协议，为UNIDOS所覆盖的各个家庭提供财政资源和社会服务。在社会行动和国际合作署省级事务办公室（有时在相关部门）的支持下，为本市实施UNIDOS联合融资。市长派出一位代表负责UNIDOS在该市的执行。

　　社会政策市级委员会在市里，与UNIDOS有关的所有项目都要在社会政策市级委员会上进行讨论，使该委员会成为决定本市实施UNIDOS战略实施原则的中心，这些原则就是为受益家庭提供社会服务的相关基本原则。

　　UNIDOS战略市级代表市级代表的主要任务是在市级负责与不同部门和个人进行交流和谈判，以保证UNIDOS所覆盖的家庭能够优先享受到社会计划所带来的好处。该官员代表市长办公室与社会行动和国际合作署省级事务办公室就与合同监督有关的事项进行协调，他/她还承担与协助家庭减贫计划和受益家庭优先获得社会服务相关的具体责任。

　　项目活动经理为了执行协助家庭减贫计划，UNIDOS战略设计了两种不同的机制：直接管理机制和项目活动经理管理机制。在直接管理机制下，家庭计划协助员的选择、签约及管理都由UNIDOS国家协调部门负责。在项目活动经理管理机制中，以上提到的所有相关活动都是由项目活动经理在 UNIDOS国家协调部门的监督下负责完成。

　　家庭计划协助员家庭计划协助员是UNIDOS战略的核心人员，他/她负责将各个家庭的需求上报国家有关部门，就如何实现45个基本指标以及如何让这些家庭享受到相关社会服务提供建议，并帮助这些家庭改善贫困状况。每个家庭计划协助员大约负责180个家庭，并帮助其完成减贫计划。当前，哥伦比亚全国大约有8 500人帮助做家庭支持活动，每天要做34 000次左右的家庭访问。

　　虽然该战略有着较为完整的协调机制，但也存着一些问题，如不同的委员会由不同机构牵头，缺乏统一领导，不同层面协调机构间无隶属和报告工作关系，机构间协调缺乏法律框架等，因此难以实施强有力的有效协调。

　　(三）UNIDOS减贫战略的相关内容

　　1.国家2010—2014年发展战略（共享繁荣战略）促进减贫的途径

哥伦比亚共享繁荣战略有三个分目标：增加就业、较少贫困、更加安全。其中，实现减少贫困的途径有两种：直接的途径和间接的途径。国家发展战略把减贫战略纳入其中，并进行了两者目标之间的对接（见表1、表2)。表1哥伦比亚国家减贫战略对减贫的间接影响

　　注：间接途径中，经济增长和竞争性要素对绝对贫困的影响总和离2014年目标还差2.1个百分点，这部分由社会政策来促成。

表2哥伦比亚国家减贫战略对减贫的直接影响

　　注：*为2008年数据。

　　途径为经济增长和竞争性要素的增强，它们能带来收入增加，进而促进减少收入贫困和降低基尼系数。具体采取的措施包括：农业方面，向16万家庭归还150万公顷土地。住房方面，建设100万套保障房。基础设施方面，新铺建2 000千米双车道公路，修复4 000千米公路，对75 000千米公路进行保养。开矿和能源方面，产油1.4百万桶、采煤124百万吨。在部门内部进行创新，如在信息通信技术、旅游、生物技术、物流服务、医疗卫生、文化产业等部门进行创新。

　　直接途径为提供有保障功能的基本社会服务，增加住房、健康和教育等的供给，最终降低多维贫困指数和绝对贫困发生率。此途径目的在于创造平等的机会，改善多维贫困指数，进而让绝对贫困人口脱贫。其实现方式是通过建立一个全社会贫困人口和脆弱人口都能享有的社会保障系统，包括医疗健康、养老、信贷、基本教育等，进而促进减贫。同时，改进社会救助的瞄准机制，建立项目受益人退出机制，确保提高资源利用效率。

　　2.UNIDOS战略目标

　　UNIDOS是作为消除极端贫困战略，是落实国家发展战略2011—2014年 “共享繁荣”规划的具体行动。其具体目标是在2011—2014年使35万个家庭摆脱贫困，使115万家庭能够改善生活、缓解极端贫困的状况，确保最贫困的家庭能够获得项目支持以满足45项基本的脱贫指标（见附录）。该战略也是哥伦比亚政府实现千年发展目标的主要途径。

　　UNIDOS也是减贫战略《共同行动网络RED JUNTOS (20060S家庭能年)》的第二阶段，该战略继续在相同的计划和指导方针下运行，但是增加了新的特征，例如目标及各部门职责更为明确，推进社会创新、社区参与，强调解决地方发展陷阱等。此减贫战略的指导思想是：贫困是动态的、多维的；过去以单一部门为主的贫困干预措施对解决贫困变得力不从心，需要有一个能够整合不同资源和不同部门努力的新制度安排。因此其使命是在哥伦比亚促成各部门和机构间的一致行动以显著减少不平等和极端贫困。

　　3.UNIDOS的主要组成部分与内容

　　UNIDOS战略是衔接贫困家庭和公共服务的纽带。依赖准确的信息收集、深入社区的家庭辅导、多方的协调参与，并通过为每个贫困家庭提供个性化的服务，实现其战略目标。它的实际开展，依赖于如下几个重要组成部分。

家庭计划协助员：UNIDOS战略的受益者以家庭为单位，每一个家庭都会得到家庭计划协助员的持续帮助，他们定期走访每个家庭，指导每个家庭制定自己的家庭计划，实现基本目标。他们还会提供帮助，确保受助家庭优先获得由公共和私人部门提供的物资和服务。通过这种支持，使受益家庭认识到他们的潜力、机会和技能，加强他们摆脱绝对贫困状态的能力。

　　在管理上，由当地大学、非政府组织、基金会等机构担任的项目地区执行机构承担着培训、管理协助员的职能。UNIDOS拨款给地区执行机构，并经由执行机构支付协助员薪金。协助员大多接受过高等教育，经过地区执行机构的岗前培训后，以合同工的形式开展工作，合同每期一年。

　　所有参与方的协调：为确保该战略覆盖的家庭实现基本目标，中央和地方、私营和公共部门组成了一个工作网络协同提供干预活动，以支持这些家庭实现其制定的家庭计划。这种协调过程得以实现，是因为强化了政府权力下放政策，以及强化了省长、市长、地方各机构、私营机构和国际合作机构的支持。

　　信息系统：参与UNIDOS战略的所有受益家庭信息全部进入信息系统。通过使用技术手段，使参与UNIDOS的各有关机构根据受益家庭的需要，协调和监测所提供的社会服务，帮助参与UNIDOS战略的各成员机构根据各受益家庭需求的变化做出决策，促使有效地提供社会服务，并监测这些家庭经济社会条件改善的情况，及时调整更新数据库。

　　公共与私营部门合作：在UNIDOS框架下，公共与私营部门合作试图通过寻找各方一致的努力来支持各个家庭实现基本指标，并提高各个地区在促进结构调整方面的能力。其中的一些合作已取得实质性的结果，使这些家庭成为企业社会责任和慈善活动的直接受益者，这些企业的各种市场项目也惠及贫困家庭。

　　具体的内容包括以下三方面：

　　（1）协助家庭减贫计划。家庭计划协助员协助家庭拟订家庭减贫计划，这个过程分为三个阶段：

　　第一个阶段需要两个月。家庭计划协助员了解家庭生活现状基线情况。基线情况是每个家庭对应基本指标的初始状态。这些基线情况数据将被收集到 UNIDOS信息系统中。

　　第二个阶段，每个家庭制定自己的“家庭计划”。这个阶段是为了跟进家庭计划协助员与每个家庭所达成协议的执行情况以及各自义务的履行情况，监测每个家庭在实现基本目标方面所取得的进展。

　　第三个阶段的工作是进一步跟进基本目标及其实现情况。在这个阶段，各个家庭都会得到支持，以帮助其实现家庭计划中所设立的目标。

　　（2）优先获得国家提供的社会服务。UNIDOS战略覆盖的家庭在所有潜在的受益人口中可以优先获得国家提供的相关社会服务。凡是参与实施 UNIDOS战略的各个国家机构、市长和地方政府都要与UNIDOS战略国家协调组签订协议，确保优先向UNIDOS覆盖的家庭提供市、省和国家机构供给的社会服务。

　　（3）加强机构建设。建立加强地方执行UNIDOS能力的机制和战略。这部分内容包括各地建立自己的网络，提高政策规划能力，形成与最贫困人口的对话机制，保证他们有表达需要和提出建议的机会，以及保证其对UNIDOS 覆盖人群提供需要的社会服务，并对UNIDOS执行机构之间的协调行动进行管理、监督和评价。

　　4.UNIDOS战略的特点

　　一是有基本目标体系。该战略根据哥伦比亚贫困状况，建立了涵盖9个领域的45项基本指标，主要涉及身份确认、收入和工作、教育和培训、健康、营养、住房、家庭关系、金融及储蓄、保障享有司法权益。

　　二是以家庭为单位。该战略的主要内容包括“协助家庭制定减贫计划”、 “优先社会服务”，其所针对的基本对象是家庭，即由家庭协管员对目标家庭提供支持，帮助其制订和实施减贫计划。

　　三是建立了机构间的协调和执行机制。UNIDOS的实施涉及各级政府及其相关多个部门，因此，该战略建立起了多层次的实施组织框架。

　　四是目标瞄准的是贫困家庭，其中工作重点是150万最贫困的家庭。

　　五是建立起较为完整的信息系统。利用技术来收集信息和交付服务。

三、哥伦比亚的“家庭行动”项目

　　除了 UNIDOS减贫战略，哥伦比亚总统府社会行动和国际合作署还开展了一些减贫和社会发展项目，如对流离失所人口的综合性援助项目、食物安全网项目、“家庭行动”项目、宗教团组的“保生存的食物”项目、对暴力受害者的援助——增加收入的项目、基础设施建设项目、改善居住环境和住房项目等。其中，“家庭行动”项目在这些项目中处于核心地位，该项目起步早并且规模最大，占整个社会项目资金总规模的20%左右（世界银行，2011)。

　　(―)“家庭行动”项目的背景及内容

　　“家庭行动”起始于1999年，是一项有条件的现金转移支付项目（CCT)，目的是缓解哥伦比亚1999年经济危机冲击所带来的不利影响（例如，十年的减贫成果遭受损失、贫困家庭的生活状况显著恶化、失业率居高不下、经济增长不能有效带动减贫)。哥伦比亚是个年轻人居多的国家，0〜18岁居民最少占人口的30%，然而，最易遭受贫困影响的是孩子和年轻人，他们所面临的机会在哥伦比亚很不平等。哥伦比亚国家统计局(DANE)的一份报告显示，14%的哥伦比亚人口营养不良，其中孩子深受影响。在这种背景下，哥伦比亚政府创造了社会支持网络（Red de Apoyo Social)。该支持网络包括三部分：在农村地区的有条件的现金转移支付项目、创造就业计划和培训计划。“家庭行动”项目作为有条件的现金转移支付项目的一部分，实施时借鉴了墨西哥的项目经验。

　　“家庭行动”项目由总统府发起，以支持家庭中18岁以下孩子在营养、健康和教育方面不足。人力资本的积累在最初是项目的次要目标，最初动机是补偿性的。随着计划的开展，这种状况发生了改变，目前“家庭行动”的主要目标是促进人力资本的积累，尤其是最贫困家庭对其孩子的教育和医疗。更为特别的是，目标中增加了家庭用于食品的开支，减少（小学和初中学生）缺课率和退学率，并增加针对幼儿的医疗供给。家庭得到现金补助是以家庭履行一定承诺为基础的。补助是直接支付给孩子的母亲，因为母亲通常会把这笔钱用于家庭的食物消费、教育和医疗上。

　　项目的具体目标：①减少中小学学生缺席和旷课。②补充有7岁以下孩子的极端贫困家庭收入来源，增加对孩子的喂养供给。③增加7岁以下孩子参与健康保健。④改善对孩子在营养、免疫接种、幼儿开发、家庭亲情等方面的照料。

执行机构：“家庭行动”计划的负责机构是总统府社会行动及国际合作行动署。补贴款通过当地银行直接支付给家庭。

　　“家庭行动”项目的瞄准机制：“家庭行动”项目在项目实施初期，采用区域瞄准，在1 000多个市中，挑选人口不超过10万，有充足的教育和卫生基础设施，并且有一个银行的市执行该项目。在每个选定的市的内部，20%最贫困的家庭和有18岁以下孩子的家庭符合条件。在哥伦比亚，对生活状况的评价是依靠“社会开支受益人选择系统（SISBEN)”来进行。在开始阶段，各市确定需要调查的农村和城市贫困地区。在第二阶段，各市将SISBEN调查问卷发放给选定地区的所有居民，为每个家庭计算出一个SISBEN指数。这样就获取了四个方面的信息（住房质量和拥有耐用品情况、公共事业服务、人力资本水平、家庭人口状况）。受益家庭资格是通过SISBEN分值得到确定。被归为第一个等级的家庭是最为贫困的家庭。

具体的被瞄准对象包括：①属于SISBEN系统中第一个等级的家庭。②流离失所的家庭。但这些家庭必须在流离失所人口注册系统中注册过。③土著社区中的家庭。这些家庭需得到本地人口普査确认。

　　项目补贴内容：①营养补贴：0〜7岁的孩子每人约27美元（折合为 50 000比索）/月，条件是他们要到卫生所接受定期诊疗。转移支付时需要相关的检査票据作依据。②教育补贴为每年补贴10个月。2〜5年级每个在校学生约补贴8美元（15 000比索）/月。6〜11年级补贴16美元（30 000比索）/月。补贴条件为母亲必须保证孩子学校出勤率，而出勤率以学校记录为准。每年对出勤率进行监测，要求提供出勤证明才能使儿童获得教育补贴。补贴是月补贴，但每两个月发放一次。连续3个月未能遵守各项支付条件，或在 12个月中，有4个非连续月未遵守某一项支付条件，受益人会被停止补贴。

资金规模及来源：哥伦比亚有条件现金转移支付的开支占国内生产总值的比例约0.1% (2005年）。项目早期资金几乎全部来自于国际金融机构贷款。由于与多边银行的长期谈判，造成家庭行动项目缺乏即期资源，使该项目的最初实施被推迟。“家庭行动”项目起初作为一项临时性、实验性的措施被批准和实施。此后，该项目得到延期，并且成为哥伦比亚安全网的一项核心内容。

　　项目的退出：受益家庭5年后从“家庭行动”项目计划中退出。

　　(二）“家庭行动”的当前进展

　　这个项目在32个省和首都波哥大的1100个市中实施。到2011年6月底为止，这个项目支付25亿美元（大约5兆亿比索）。260万家庭，520万少数民族人口受益。其中，220万人收到营养补贴，140万人收到小学生补贴、160 万收到中学生学校补贴。

　　(三）“家庭行动”顷目评估的相关数据和结果

　　根据项目统计，根据孩子的数量，每个母亲在项目周期内平均每年能够收到62美元（115 000比索）补贴；国家规划部的影响评估表明，家庭行动项目是能够促进减贫的社会项目之一；

　　增加了 15%〜19%的基本商品消费。这些商品包括高营养的食物、孩子的鞋子和衣服、学校用具和交通等。在12〜17岁孩子的出勤率或人学率增加，农村地区增加12.1%，城市地区增加5. 9%;在2〜6岁孩子的营养消费增加：鸡蛋消费增加9%，蔬菜增加17%，肉类增加10%;农村地区0〜2岁孩子慢性营养不良减少10%;减少了 0〜6岁孩子的综合性的营养不良，尤其是农村地区的，在项目运行3个月后，综合性营养不良下降了 5%;减少了少数民族人口急性腹泻发生率，城市减少10%，农村减少5%;增加了 0〜6岁孩子DPT免疫接种率，增加12个百分点；城市地区少数民族人口的牛疸疫苗接种率提高了12%;在健康方面的成长和发展控制项目参与率增加了 37%;减少了 6%的农村地区10〜13岁未成年劳动。在城市地区，孩子的劳动时间减少到80〜100小时每月；成年人的工作时间增加：在城市地区成年妇女的劳动时间增加，在农村地区成年男性的劳动时间增加。这暗示着孩子劳动由成年人来替代;

　　对土著人的家庭关系结构方面的影响：发放补贴没有影响家庭规则，但项目对土著妇女进行了赋权。

四、哥伦比亚经验

　　(-)哥伦比亚建立起了一套全国统一的信息分享系统

　　这个系统用于收集数据，动态监测管理，以及对减贫项目和政策进行评估等，提高了各种政策资源使用效果，避免了资源重复浪费。这个信息系统由三个分系统组成，最贫困家庭信息收集系统（INFOJUNTOS)、投资项目系统 (SPI)和贫困家庭接受服务记分系统（RUAF)，三系统分别由社会行动与国际合作署、国家计划署和社会保障部负责，三个系统间信息共享，对社会需求的供求信息进行及时有效地收集和共享，促进了各机构间的有效协作。其中 INFOJUNTOS系统已配备了9000台移动信息采集终端（PDA), 1 000个数据采集中心，通过互联网传输数据，大大提高了工作效率。

　　(二）哥伦比亚具有一套量化的减贫目标体系

　　哥伦比亚的减贫战略有一套清晰的贫困监测指标体系，涵盖9个领域45项基本指标。这是一套多维的贫困监测和评估系统，对于贫困人口需求的动态监控、政策和项目的执行效果进行评价发挥着重要的作用。

　　(三）哥伦比亚把国家减贫战略纳入国家发展战略

　　哥伦比亚国家减贫战略是由国家规划部制定的，在制订的过程中，国家规划部充分与总统府社会行动署进行协商。减贫目标是国家发展规划三个主要目标中的一个；减贫与国家的宏观经济和社会发展密切相关，国家发展规划陈述了具体实现减贫目标的途径和措施，并作了量化分工。

　　(四）哥伦比亚实施了一套城乡统一的减贫战略，关注流离失所人口（流动人□)的减贫

　　城乡统一的减贫战略的好处在于不遗漏特殊的贫困人群，例如对流离失所人口的关注。这一点对于我国解决城市中农民工贫困问题有借鉴意义。同时，统一的减贫战略还可以提高社会减贫项目资金的使用效率，避免多个社会项目在实施过程中，受益对象的交叉重叠情况，从而避免了资源分配无效率。我国开展的“两项制度”衔接工作正是试图在弥补在这方面的不足。

　　(五）哥伦比亚在社会保障方面有着较为成熟的经验和做法

　　哥伦比亚的“家庭行动”项目是比较典型的有条件的现金转移支付项目。这一项目实施了 11年，着力增强儿童的人力资本，为他们进入社会创造平等的机会。这一项目不同于我国的贫困劳动力培训项目。劳动力培训是增加短期创收能力的手段，而哥伦比亚的“家庭行动”项目是增强中长期人力资本的措施。这对我国减贫劳动力培训实践有借鉴意义，可加强“两后（初中、高中毕业未就业)”生的培训补贴力度和扩大其做法。同时，哥伦比亚建立起了一支家庭计划协助员的队伍，他们深入贫困家庭，收集信息、协助制定家庭减贫计划，并取得了很好的效果。这是扶贫到户的好做法，也值得我们学习借鉴。

　　参考文献

[1]IMF, Colombia. International Monetary Fund. Retrieved 21 April 2011.

[2]http：//data, worldbank. org/country.

[3]World Bank. Project performance assessment report：Colombia Social Safety Net Pro-ject. 2011.

[4]Manual Operativo Juntos-Version. 24/03/2009.

附录UNIDOS的指标体系

　　根据哥伦比亚贫困现状，该战略目标体系涵盖9个领域的45项基本指标，实现了这些指标的家庭可以摆脱贫困的束缚，改善生活状况。它们分别是：

21世纪社会政策：非洲国家的短暂发展时期

Arjan de Haan

　　拉丁美洲的工业化进程和随之而来的危机都发生得比较早。非洲则在19 世纪末“争夺非洲”的过程中被分割为大约50个国家，并人为划定了边界。非洲的去殖民化进程也起步较晚，独立之后仅仅迎来了不到20年经济和社会相对快速发展时期。

　　20世纪六七十年代后，非洲遭遇了长达20年的经济危机，随后进行了结构调整改革，许多国家都出现了发展的严重倒退，健康和艾滋病问题尤其突出。只有极少数国家扭转了这种颓势。博茨瓦纳就是其中之一。该国面积狭小，1966年独立时也并不具备良好的经济发展条件，却凭借稳定的民主制度，维持了稳定的社会契约，避免了钻石引发的“资源诅咒”。毛里求斯也是实现可持续发展的少数国家之一。

　　由于受到冷战的影响，许多非洲在国家独立后不久就爆发了内战和 (或）外部战争。在后殖民时代的非洲，腐败和资金流失问题一直十分严重。如扎伊尔的蒙博托（Mobutu)、埃塞俄比亚的门格斯图（Mengistu)和尼日利亚的阿巴察（Abache)等独裁者不仅腐败，也十分残暴。①以乌干达的内战为例，在1971—1979年伊迪•阿明（IdiAmin)当政期间，暴力死亡人数高达10万〜50万，亚洲人被强行驱逐。内战结束后，乌干达取得了巨大的发展，最近又建立起多党民主制度，选举了强有力的领导，但其地区局势仍然不太稳定。

　　20世纪90年代以来，非洲大部分地区的经济持续发展，近年来的经济增速甚至高于经济合作暨发展组织（OECD)成员国的平均水平，其中中国的经济成就带来的激励效应功不可没。最近的增长在很大程度上得益于商品价格的普遍上涨，表明非洲国家的经济增长仍然无法摆脱出口依赖。2008—2009年全球金融危机对非洲的具体影响尚不明确，但对商品价格的依赖和由此导致的增长率波动已经表明影响的严重性。①从任何方面来看，非洲都仍然是经济和社会发展状况最不尽如人意的大陆。如表1所示，非洲许多国家都依然处于被剥夺状态。

　　除了少数的例外和最近的进展之外，撒哈拉以南非洲地区（SSA)在总体上仍然以农业和矿产资源部门为主导，国内固定资产投资总额和国外直接投资(FDI)较低，严重负债，依赖外援。在马拉维、莫桑比克和卢旺达等国家, 官方开发援助（ODA)占国民总收入（GNI)的20%以上。许多国家失业率高，就业不足，非正式部门庞大，贫困根深蒂固。“非洲国家的政治领袖无法动员和培育国家与各种社会、政治和经济力量之间的互惠和依存关系，导致国家的发展能力十分有限”（Edhigeji，2005)„

表1部分非洲国家的经济社会发展状况

　　①Weeks (2009)主张非洲国家应实施积极的财政政策和就业计划。Holmqvist (2009)也认为，金融危机的直接影响已经通过商品价格的暴跌有所体现，对援助和劳务汇款方面的影响则难以测量 (Holmqvist, 2OO9)。联合国的预测（Vos, 2009)表明，2008年非洲国内生产总值（GDP)增长率为 5.6%,而2009年和2010年的增长率预期则分别为1.6%和4.3% (略低于发展中国家的平均水平）。

　　资料来源：《人类发展报告2009》；世界发展指标（WDI) 2008,消费者物价指数（CPI)见http: //www. transparency. org/news_ room/in _ focus/2008/cpi2008/cpi_ 2008 _ table.

　　此外，与绝对贫困伴生的往往是严重的不平等，即便在城市化程度很低的国家也是如此。而南非在结束种族隔离、实现政治转型之后，不平等问题仍然十分突出。“最近在几个撒哈拉以南非洲国家的调査表明，尽管人均收入很低，生计方式同质化水平很髙，但收入不平等问题仍然比我们的想象更加严重……” (Okojie、Shimeles, 2006)。可见，以减贫为核心的发展方式可能忽略了这些国家所面临的一个重要挑战，即这种不平等的经济增长模式不太可能惠及贫困人口，而不平等却有可能反过来制约经济增长和生产力提高。一些学者将东亚和非洲的经济增长差距归咎于后者严重的性别不平等①。

　　与拉丁美洲不同，非洲国家的不平等有多种表现形式。首当其冲的就是南非，以殖民时代延续下来的种族划分和收入不平等（高达0.58的基尼系数）而著称，种族隔离制度终结之后推动平等的种种努力也收效甚微（Gelb，2003; Jenkins、Thomas, 2004)0其他基尼系数大于等于0.50 (根据《世界发展指标》）的高度不平等国家包括：依靠殖民经济的纳米比亚、莱索托和津巴布韦，以及贫穷的中非内陆国家和尼日尔。中度不平等的国家有乌干达、肯尼亚和加纳——当然这种划分仍不足以表现更深层次的不平等，例如加纳北部和南部的地区不平等（Aryeetey、McKay, 2005)，及其他民族不平等、男女不平等。另一方面，低度不平等国家的数量至少也出人意料，甚至低于最近的预期。这类国家仅有基尼系数0.35的坦桑尼亚吉和基尼系数0.37

的贝宁。

　　非收入维度不平等现象也十分严重，农村地区尤其如此。根据资产所有权计算的基尼系数，12个非洲国家的得分从尼日尔的75到坦桑尼亚的43不等，存在着巨大的差异。而根据资产拥有不平等指标计算，7个非洲国家中加纳的不平等程度最低，随后依次是塞内加尔、津巴布韦、肯尼亚、马里、坦桑尼亚和赞比亚（Okojie、Shimels, 2006)。这些测量手段仅仅是冰山一角，绝对不可能完全反映收入不平等状况。然而测量结果仍然说明：关注绝对贫困的社会政策，应该同样地关注不平等。

　　由于缺乏家庭调查数据，我们对非洲不平等状况变化的了解仍然有限，往往局限于较短的时期内。例如，20世纪90年代，加纳、塞内加尔和埃塞俄比亚的不平等程度在短期内有所提高。Cramer (2003)在卢旺达观察到不平等在迅速加剧，并有可能激化了当时的内战。①20世纪90年代乌干达的经济增长和减贫进展同样伴随着收入不平等程度升高，其原因是各部门增长的不平衡——这种不平衡的增长也许在所难免，却亟须政策关注②。而肯尼亚的贫富差距扩大则发生在经济停滞、人类发展指标恶化、治理危机期间。事实上，不平等状况的改善几乎从未发生过——1991-1998年的赞比亚是个例外，但当时赞比亚的GDP却在下降。

　　拉丁美洲民族和种族相关的贫困有据可査，而非洲的种族差异虽然常被看作政局动荡和国家动乱的诱因之一。③群体之间的不平等在发展文献中却并未得到应有的体现。上文数据所示，南部非洲殖民经济地区表现出严重的收入不平等（南非和津巴布韦尤甚），而加纳和尼日利亚等国家则具更为复杂的种族多样性特点——这些差异无一例外地成为政治设置和国家

　　制度的核心 (Ibrahim, 2006; Bangura，2005)。在坦桑尼亚独立初期的社会主义制度下，民族差异由于成为国家建设的成果而得以保留（Mamdani，2005)，而同样从殖民时期延续下来的种族差异则导致了卢旺达1994年的种族屠杀（Mamdani，2001)。2008年的肯尼亚暴乱表明，族群不平等可能会带来难以预测的影响，而各种形式的不平等依然存在于整个非洲大陆。

非洲的社会政策？

　　拉丁美洲的工业化和城市化起步较早，形成了一个长期持续的社会政策分析传统。这一传统在非洲却显得薄弱而缺乏连续性。总体而言，（除Jimi Adesind和Tada Akin Aina的著作之外）世界上最贫困的国家的社会政策文献非常有限。发展文献大多是在介绍“社会政策”这一概念在非洲的运用。如上文所述，以英国国际发展研究所（IDS)的研究项目为例，该项目强调社会政策的概念忽视了正式的劳动力市场的缺失，以及大多数人口多元化的生计方式。虽然社会政策这一名词在发展中国家的使用通常会得到更多的认同， Gough和Wood (2004)却否认了在非洲的语境中使用“社会政策”概念的作用。Bevan (2004)也认为，社会政策是西方的舶来品。她发现这个概念不足以解释非洲的不安全状况，并以20世纪90年代塞拉利昂突发的紧急事件和20世纪80年代苏丹的人道主义危机等的例子加以说明。此外，数据不足也导致公共政策分析难上加难。

　　然而，非洲的学术界并不缺少社会政策分析的传统。事实上，这一传统最近还得到了加强：非洲联盟（African Union)将社会政策定义为一系列“由政府与各利益相关者共同设计，通过提高各个阶级、性别、种族、民族、宗教、政治信仰、民族和地域的公民的生活质量以促进社会发展”的行动、项目和工程（非洲联盟，2006： 12)。Adesind (2006, 2007)通过联合国社会发展研究所（UNRISD)的研究项目表明，在非洲使用社会政策的概念，应当重点关注教育和医疗，解决结构调整带来的社会断裂。Aina在非洲经济与社会发展研究理事会（CODESRIA)有关社会政策的出版物的介绍中，认为这一概念可以用来分析普通人的日常生活与全球化及其“孪生姐妹”——结构调整之间的关系，并强调“全球化不仅带来了如此多的焦虑、不安全感和抵触情绪，也不可避免地威胁到了普通人的生计和文化，使他们感受到无法逃脱的分化、痛苦和愈演愈烈的不平等”（Aina，2004)。在我看来，社会政策一词有助于将过去几十年间的社会经济变化概念化。问题是，强调团结和经济激励的社会政策概念或许能够发挥作用，碎片化的政策内容却阻碍了这些政策目标的实现。

　　讨论为什么社会政策概念在非洲水土不服的原因（如Bevan，2004)十分重要。人们普遍认为，没有必要在贫困高发的农村地区讨论社会政策。这是引言部分的主题，却有必要在这里再次重申。如上文所述，非洲的问题不仅仅是贫困，还有严重的收入不平等和资产不平等。非洲正在城市化，虽然各个地区的进度各有不同。而人口特征的变化也同样在改变许多国家的发展条件，例如艾滋病的影响等。此外，青年人口正在增长，可能会带来就业压力增加和社会排斥加剧等风险（世界银行，2009)。必须承认，经济合作暨发展组织(OECD)发起的有关社会政策的讨论在贫困的农村地区显得有心无力，其所倡导的社会政策意图解决的问题在这些贫困的农村地区有可能并不存在。道德承诺、（通讯发展推动的）社会整合等因素为社会政策的构建施加了压力，而社会政策的形成（例如经由全球框架驱动）对社会关系、社会排斥和包容过程都将产生影响，Christiansen和Reynolds Whyte (2008)关于乌干达儿童抚养的研究就是例证。

　　此外，虽然本书没有深入探讨制定社会政策的政治过程，但这一过程却对关于冲突后重建或和平建设的讨论具有启示意义。这个问题与非洲大陆尤其相关，近代全世界大约一半的冲突都发生在这里。①这些冲突大多数是内战（而非国际冲突，虽然其中很多蔓延到了国境之外），并且与自然资源和政治资源的获取问题相互交织。在Paul Collier (2007)所指的世界“最底层的10亿人”中，大部分都生活在冲突频发的非洲国家，而冲突往往是由于对矿产开采的高度依赖。这些地区的社会政策议程显然与政治稳定的国家存在显著差异，发展议程的内容（尤其关于透明度和相关利益者对话方面）却与本书最后一章所描述的政策框架高度重叠。这里用下面的案例加以说明。

案例1冲突背景下的公共政策

　　冲突不仅给人类带来直接的痛苦，也造成间接的伤害：乐施会（OX- FAM)估计，非洲50%的粮食危机是由于武装冲突和由此引发人口流亡引起的（Green, 2008)。最新的《非洲发展报告》认为，应对冲突后的局势需要经济管理、政治参与和地区一体化多管齐下（非洲开发银行，2008)。Michael Ross (2008)就如何降低在严重矿产资源依赖和薄弱制度的高风险环境下爆发冲突的可能性提出了一些对策。租金分享往往难以奏效。租金分享是指：在资源分布比较集中时，中央政府通过机制调节，确保拥有资源的地区能够从中获益更多。尼日利亚的石油产区已经推行了这一措施，但却未能阻止暴力冲突，而暴力冲突又危害了选举和石油生产。而提高透明度则有助于遏制政府腐败，并消除误解——乍得1999年就实施了这一措施，但其成效尚不明朗。除了财政转移和提高透明度外，（通常由企业和非政府组织推动的）各利益相关者的对话也至关重要，例如通过对话制定收入分配方式等。忽视地方需求不仅有失公允，也难以为继。最后，矿产资源开釆必须格外重视人权和安全，例如规避安保人员的暴力行为，加强与当地社区的对话等。

　　尽管整个非洲各国之间存在着巨大的社会和政治差异，整个大陆后殖民时代的发展历史仍旧能够成为讨论社会政策的切入点。这些国家（除南非等少数例外）拥有许多共同点，例如精英推动的国家建设，边增长边分配的尝试，以及构建新型社会契约的努力等等。国家在国家发展中占主导，而这种模式又得到了国际社会的巨大支持（这种现在看来失败的模式，例如尼雷尔在坦桑尼亚推行社会主义模式，当时却获得了广泛认同）。

　　这些社会政策带着严重的殖民时代的烙印，往往是“选择性、歧视性和排斥性的，服务于保护和提高殖民者和白人移民的利益”（Aina，1999)。即便在1972年至1976年，津巴布韦政府针对黑人和白人儿童的教育开支之比还高达1: 12 (Osei-Hwedie、Bar-on, 1999)。后殖民时代的社会政策往往致力于解决这种历史性的不公正，关注再分配而非生产投资。这样的制度安排源于非洲大陆的社会政策路径的历史脉络，而危机和结构调整事实上又强化了这种政策路径。

　　关注非洲国家之间的各种差异对于社会政策的讨论十分重要。①首先就不平等程度的巨大差异②。在南部非洲以殖民经济为主的国家，收入不平等程度很高。特别是在南非，种族隔离制度结束以来的社会政策旨在回应严重的收入不平等，主要是在种族之间的收入不平等。而殖民经济特征并不显著的加纳，在试图解决总体的收入不平等程度问题时，受到地区差异的巨大影响。尼日利亚也一样，联邦制度正是地区差异的直接回应。坦桑尼亚在独立之后公共政策已经在很大程度上减轻了收入不平等。

　　后殖民时代的社会政策框架如何整合民族和种族身份，如何保障少数民族和被剥夺群体的利益，是民族国家发展的核心任务，也是社会政策制定的主要内容。南非的种族隔离制度对种族差异及其分类的影响十分显著，这种差异甚至上升为公众政策。而在结束种族隔离之后，该国在民族和种族方面所采取的平权行动已经成为社会和经济政策的重要组成部分。这种

　　政策路径与巴西的身份政治异曲同工（虽然巴西并没有经历过如南非一样的政策纠正）。下面的案例介绍了南非的退休金计划，展示了目前的普惠式计划是在以种族为基础的旧制度中发端的。

案例2南非的社会养老金计划

　　在南非，65岁及以上的男子和60岁及以上的妇女可以获得社会养老金。领取养老金的标准是受益人个人及其配偶的收入。1993年，享受退休金的人口仅有150万，其中黑人有120万。20世纪90年代，受益者数量迅速增长，开始覆盖贫困的农村地区，并对贫困产生来了影响，实现了收入的再分配。养老金的资金来自于一般性税收，占社会保障支出的60%,占2002年南非国内生产总值（GDP)的1.4%。

　　社会养老金制度于1928年引入南非。最初的做法是对白人和有色人种的资格分别进行审查，黑人被明确排除在外。到1944年，黑人开始获得养老金，但标准较低，审查也十分严苛。种族隔离结束后，养老金制度中的种族主义的原则随之取消，自1996年起开始一视同仁，并通过一系列措施加以保障，例如加强对白人的经济状况调查等。有趣的是，虽然针对这一起源于种族隔离制度的社会养老保险制度存在争议，却一直将其视作构建综合性的社会保障制度的基础。

　　其他建立了社会养老金制度的非洲国家包括布基纳法索、喀麦隆、毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳、莱索托、斯威士兰和肯尼亚，其中许多国家的人口覆盖比例很高（达到80%〜100%)，甚至有许多国家的养老金计划是普惠式

的。养老金的支出占国内生产总值（GDP)的比例不等，从博茨瓦纳的0.5% 到莱索托的2.4%。许多国家的养老金计划使用现代化的银行转账、银行账户和商业自动柜员机（ATM)等。

　　资料来源：Barrientos, 2008； Casey 和 McKinnon，2009； Cichon，2009

　　其他国家的社会政策也和种族差异密切相关。坦桑尼亚的“乌贾玛” (ujaama)运动就是国家建设、民族精神培育和文化去殖民化计划的一部分。卢旺达的平权行动却成为政治运动，导致了暴力形式的种族冲突（Mamdani， 2001)。尼日利亚拥有470个民族，南北之间长期存在的地区不平等是《联邦宪章原则》关注的核心，权力分享和保护弱势群体进入宪法条文（Ibrahim， 2006)。对于一个脆弱的民族国家，政府工作和官方资源的分配十分重要，这方面的联邦制度必须体现其联邦特征。津巴布韦20世纪90年代（当时不平等加剧，获得收入的能力差距扩大）的社会政策是为了解决20世纪80年代的遗留问题，尽力缩小种族之间的生活水平差异，关注收入转移而非财富转移。而津巴布韦最近的危机和穆加贝（Mugabe)的日益专制，都可以看作是国家建设的成果：根据Mamdani (2008)的说法，津巴布韦人将2000年至2003年视作移民殖民时代的终结。

　　应当在非洲开展社会政策分析的另一个原因是国家支出或公共开支的规模。公共开支占非洲国家GDP的比例很高，这部分得益于国际援助。过去十年中，非洲国家的国内财政收人明显上升：占GDP的比例从1997年的15% 上升至 2006 年的 19% (Cichon, 2009)。

表2非洲的公共开支和社会开支

　　资料来源：《世界发展指标》；《人类发展报告2009》（最后两列）。

　　非洲国家之间的公共支出水平也呈现出巨大的差异，而这种差异在20世纪90年代没有发生实质性改变。南部非洲各国的不平等程度较高，因此国家的作用也更为突出。以南非为例，以“精英掌控”为特征的国家干预在种族隔离制度结束后转为推动公平。上文案例中的社会养老金计划常被视为新型社会保障的一部分。虽然该计划对非洲最贫困人口的影响仍不确定，但其本身就表明了社会政策演变的过程。相比之下，乌干达的政府开支要低得多，可能与其结构调整的路径相关。另一个国家同样进行了结构调整的国家加纳，则拥有一个更庞大的政府。这些国家自己的数据中，有关社会政策等公共支出的信息很少，而关于贫困和人类发展成就的信息就更少了。然而这些数据仍然能够表明非洲各国之间的巨大差异，成为在发展中国家开展公共政策决定因素研究的依据。

　　虽然有可比性的数据稀缺，非洲不同社会部门的支出具有很大差异（与世界其他地方一样），且年度波动巨大，而援助者对支出结构也发挥着重要作用，特别是在马拉维、乌干达和赞比亚等国家尤其如此。而南非、津巴布韦和加纳的国家力量则相对强大。非洲国家的公共医疗开支普遍偏低，特别是尼日利亚和肯尼亚。而教育获得了较多的关注，以肯尼亚和乌干达为例。从数据来看，马拉维的社会开支较高，特别是在医疗卫生领域——当然该国较低的国内生产总值导致社会支出总额依然很低，所以社会支出很可能在很大程度上依赖援助 (马拉维国民总收入20%的来自国际援助）。津巴布韦的社会开支也相对较高，但国内冲突和政治斗争导致该国的人类发展指标日益恶化。

后殖民时代：二元和普惠之争

　　许多非洲国家的社会政策（和世界其他地方一样）呈现出强烈的二元性，并表现在许多方面。首先是殖民时期遗留下来的城乡二元分割。例如马拉维和赞比亚（坦桑尼亚表现得相对不那么明显）的医疗开支就显然偏向城市，试图构建较高水平的、以城市为基础的医疗设施体系。

　　在农业部门内部，这种二元性对现代化的、出口导向的大型企业的支持。在马拉维，虽然玉米生产也得到了国家支持，但财政补贴倾向于咖啡种植和农场农业（后因1979年的经济冲击而被迫中断），直到2002年依然如此（马拉维政府，2002)。类似的情况也发生在南非，“南非农业带着排斥和歧视的印记……对于促进农业部门的参与，消除源于二元体制导致的各种农业准入壁垒带来了挑战”（南非农业部，2001)。

　　而城市部门的二元性体现在正式部门和非正式部门的分割。只有在大型企业、公共部门和私营部门工作才能享受福利，而在许多贫困国家，这些人口的比重从未达到工作人口的10%。即便到最近，肯尼亚的老年人也仅有3%享有退休金，而在700万工人中，有500万没有任何社会保障（Kakwani等，2006)。将社会福利扩展到正式部门之外的努力依然有限。

　　社会保障的推行在非洲尤其困难（南非安全问题研究所，2008)，而社会保障的缺失是非洲20世纪70年代和80年代发展失败的原因之一（ISSA，2008)。虽然新的政策强调国家社会保障计划、以社区为基础的实施框架，以及税收支持的社会养老金制度等，仍然仅有不超过5%〜10%的非洲劳动力拥有社会保险（van Ginneken，2010)。

　　社会保障拓展到正式部门之外的努力，也缺乏相应的社会基础。工会活动基本限于大型企业（印度自雇妇女协会SEWA的宣传活动凸显了在正式部门之外开展工会活动的重重困难）。而正式部门的雇主提供社会福利往往是为了尽量减少员工人数（特别是女性员工），或逃避经济活动的登记。下文将讨论在最贫困国家的劳动力市场中社会政策概念的使用。非正式部门/正式部门区别的根源不仅在于经济的欠发达，也来自于政策安排，反映了（即使并非有意地——例如传统的社会保障机制不仅操作困难，而且成本高昂）限制一部分人口获得社会福利的二元分割。当然这种区别也反映了指望正式部门和现代部门吸纳劳动力的现代化思潮。这种希望十分渺茫：20世纪六七十年代以来现代部门的工人比例趋于停滞甚至下降，而构建（新的社会保障议程所带来的）新型机制以扩展现代部门的梦想却仍未破灭。

　　过去几十年间，社会政策领域最重要的变化是通过贫困分析和社会资金瞄准目标群体，以及对瞒准方式的完善。然而，“瞄准”早巳有之，其发端于特定的历史传统，正如普惠和社会保险一样。非洲（及下面讨论的亚洲）拥有实施项目瞄准的悠久历史。坦桑尼亚虽然不像非洲其他国家一样向城市倾斜，但动员式的“乌贾玛”（ujamaa)村庄运动仍然是一种地区瞄准的减贫干预，沿袭殖民政策，向偏远地区的农村贫困人口进行资金、教育和医疗卫生投入。

　　在独立之后的经济和政治政策中，瞄准也发挥了关键作用。后殖民时代的发展计划受到现代主义意识的影响而呈现出“内卷化”特征，（可能是无意地)强化了殖民时期遗留下来的经济和社会二元体制。尽管推崇普惠式和以权利为基础的方法，许多非洲国家的社会政策仍然带有强烈的二元①特征。此外，经济危机、结构调整和全球化使越来越多的工人离开了现代的、组织化的劳动部门，为社会政策突破二元体制的边界提出了越来越迫切的需求。瞄准和贫困分析显然提供了所需的推动力，通过惠及最贫困人口而使广泛的人群享受到社会服务。

　　因此，20世纪六七十年代的非洲经历了从二元向普惠的巨大转变。独立之后，医疗卫生和教育服务的覆盖范围迅速扩大，正是对殖民统治形成的社会分化的直接回应。津巴布韦在一夜之间实施了免费教育，6年内建立起5500多所学校，同时大规模兴建基础设施，以便民众获得医疗服务。而赞比亚在1964—1984年期间新增了88万张课桌，到1988年医疗中心数量增长了160%多(Osei-Hwedie、Bar-on,1999：93)。自1980年独立起10年之后，津巴布韦成为“人类发展的成功范例”，随后在20世纪90年代初发生了巨大的倒退(Watkins,2001)。结束种族隔离制度后的南非，凭借其他非洲国家无法比拟的财政状况，也在推行普惠式的公共政策。然而，结构调整打断了大多数非洲国家的这一进程，艾滋病的泛滥又加剧了原有的社会差距——而政治领袖们(除南非外）对艾滋病问题又束手无策（Green，2008：235)，不仅使医疗卫生体系远远超出其承载能力，也影响到医疗队伍本身。

　　与拉丁美洲一样，非洲的二元体制虽然集中于向现代部门的少数工人提供社会服务，却也结合了普惠式的医疗卫生和教育服务。大多数非洲国家构建了国家卫生保健体系和义务教育制度，并写入宪法。然而，自费享受社会服务(特别是在医疗卫生方面）显然无法持续，结构调整又进一步恶化了这种局面。如上文所述，财政能力和效率成为社会政策辩论的主要议题，针对使用者费用的讨论尤其如此。①而援助方在强调结构调整的同时，也同样强调普惠式的医疗卫生和教育。事实上，20世纪80年代围绕使用者费用的辩论凸显了对普惠式的呼吁，成为对当时外部强加的结构调整的回应。援助方支持的路径关注初级服务的提供，被质疑忽视高等教育及其作为福利国家发展的先决条件的重要性。援助方（包括非常著名的私人组织，如比尔•盖茨基金会）最近提倡的“垂直”路径试图创新和推动医疗健康服务，却因对加强医疗卫生体系能力建设的需求缺乏重视而饱受争议。

　　要实现后殖民时代非洲各国政府的普惠式理想仍然任重而道远。如上文所述，结构调整时期受到了更多的国际影响（虽然国际影响本身就囊括了不同的意识形态），更加强调目标群体的瞄准，这种理念甚至延续到了如今的社会保障领域。而瞄准是否能够成为更广泛的普惠式议程的一部分，构建“普惠式瞄准”，而诸如非洲联盟这样的组织和饱受冲突和结构调整之苦的非洲各国政府是否能够复兴这一理念,让我们拭目以待。

结构调整及其他？

　　结构调整对大多数非洲国家的社会政策的影响，都远甚于其对亚洲的影响(当然，对南非的影响低于对非洲其他国家的影响）。如Aina(2004)和Adesind(2006)所述，结构调整不仅是发展理念的突然转变，也中断了非洲国家20世纪六七十年代医疗、教育服务的积极改善。同时，发生在许多国家的动乱和战争（被冷战所加剧），又终结了非洲国家独立初期的实验和尝试。Osei-Hwedie和Bar-on(1999)指出：“新建的学校、诊所和医院无法维持……交通运输和水电供应千疮百孔，落后不堪……大量的人才流失影响到了公共服务的提供和新举措的推行”。这一阶段的短暂发展没有改变（甚至强化了）殖民时期遗留下来的二元结构，结构调整又促使发展议程转向降低成本以及服务和福利的目标瞄准。

　　20世纪80年代以来，结构调整一直遭到强烈的批评，其中Cornia、Stewart和Jolly(1987)有关结构调整的社会影响的观点可能最广为人知。毫无疑问，.非洲国家独立后几十年间积极的发展趋势在八九十年代产生了逆转，但是否应该归咎于结构调整，结构调整是否对贫困产生了巨大影响（Killick，1999),而经济危机和政策失灵是否才是根源所在（因此才需要进行结构调整，并探索新的捐助方式），都仍然莫衷一是。包括世界银行在内的国际社会回应了这些批评，强调通过贫困监测来评估结构调整带来的影响，并引入社会资金(先在加纳试点，随后推广到许多非洲国家）——但如同上文所述，这两项举措事实上强化了原有的社会政策路径。

　　许多撒哈拉以南非洲国家都经历了二十年的停滞，停滞的表现各有不同。一些国家的失败在于大量的长期贫困人口和群体分布 ,即“最底层的10亿人”（Collier,2007)。而在经历内战的国家，缺乏包容性社会政策实施的前提条件，国家无力启动经济增长过程，只能努力构建社会契约，以保证国家基本职能的发挥。结构调整没能帮助这些国家摆脱危机，而结构调整以来的一些政策甚至是雪上加霜（如忽视农业）。当然不能把所有问题都直接归咎于结构调整。

　　但也有一些国家在过去十年间内赢得了相对的发展。例如，进行了结构调整的加纳取得了稳定的经济进步，同时建立和维系起巩固的民主制度。20世纪80年代初，加纳削减了公共部门的规模，却维持着医疗卫生和教育领域的可观支出。该国于2001年实施全民健康保险计划，居民自费时代终结(Agyepong,Adjei,2008)。加纳的领导人的确借助援助资源来建立政治联盟，但同时也在推动该国的经济和社会发展。20世纪80年代以来加纳的社会支出比例一直保持稳定，一些国际机构甚至认为这一比例过高（按相对比例而非绝对金额衡量）。

　　乌干达则是另一个经常被援引的成功案例，当然该国的制度能力比加纳还是要薄弱得多。乌干达在20世纪80年代中期的内战后独立，但随后地区冲突不断。如今，正如《我们在世界银行的朋友》（由First Run和Icarus Films发行）一纪录影片所示，乌干达成为国际援助组织的宠儿，是减贫战略报告(PRSP)实施的先进典型（Dijkstra、Donge,2001),在20世纪90年代开辟了稳定的经济环境，实现了稳健的经济增长。针对社会领域的大举投资——其中不少来自国际社会，而债务减免也增加了可用资金，是成功的重要经验之一。新的援助方模式虽然推动乌干达治理的民主化，却仍然在支持总统Museveni这样的独裁者。

　　至少到2008年的危机之前，许多非洲国家都经历了经济复苏，一些实施民主制度的国家也是如此。援助方的作用在这些国家仍然十分重要，促使它们将医疗和教育置于社会政策的优先领域，并逐步推行新的社会保障措施，以肯尼亚针对儿童的现金转移计划为例：

案例3 非洲的现金转移支付：以肯尼亚为例

　　肯尼亚已实施了一系列社会保障计划：世界粮食计划署（WFP)在内罗毕和其他粮食不安全的地区的贫民窟开展的学校供餐方案；覆盖干旱和半干旱地区的约180万人口的紧急粮食援助计划；英国国际发展署（DFID)支持肯尼亚政府实施的饥饿安全网项目（HSNP)试点项目；世界银行和欧盟委员会(EC)资助的全国旱灾应急资金，等等。然而劳动力市场有限，公共项目不足，养老金也仅覆盖了正式部门雇员的一半。

2009年，英国国际发展署（DFID)、联合国儿童基金会（UNICEF)和世界银行启动了总额为7,300万美元的针对孤儿和弱势儿童的现金转移支付项目（CT-OVC)。此举旨在为肯尼亚的240万孤儿和弱势儿童提供保障。该项目通过扩大现有政府项目的覆盖范围，为极端贫困构建社会安全网，并与肯尼亚性别、儿童和社会发展部共同编制全国社会保障战略，提高政府实施社会保障政策的能力。

　　资料来源：世界银行，肯尼亚.2009.

　　在可预见的将来，许多非洲国家的经济和社会发展仍然离不开国际援助。在电视纪录片《援助上瘾》（英国广播公司电视（BBC)—台，2008年11月24日星期一播出）中，Sorious Samura询问一群乌干达经济学专业学生的职业规划，大多数受访者表示希望在国际援助组织（而不是乌干达公司）工作。社会政策议程的主要挑战之一，就是构建根植于当地环境中的、新的社会政策传统。毫无疑问，国际社会虽然存在着分化，也遭受到如Moyo(2008)等关于援助喜好的批评，但其在非洲国家的资金和理念等方面仍将发挥巨大的影响力。新的公共政策必将发端于这种国际交流，而国际社会也将为国家能力构建和政策传统培育创造空间。只有在特定条件下，特别是地方能力和承诺能够正确指引方向时，援助才能有助于发展。不幸的是，这一前提仍不具备。

支离破碎的社会政策制定

　　在非洲，社会政策制定长期以来支离破碎，20世纪70年代以来尤其如此。参加2001年“社会和经济政策一体化”讨论的专家们强调，20世纪80年代以来社会政策的关注点十分有限，而财政部门和社会部门之间的权力失衡。这在很大程度上要归咎于国际社会：一味增强财政部门而非社会部门的能力，援助方以社会部门为基础的偏好，以及不可预测性的短期援助等。在我看来，这些因素可能会导致错失就社会政策与20国集团（G20)和非洲联盟开展建设性对话（例如商讨如何促进非洲的经济成长）的机会。

　　如上文所述，结构调整对社会支出的影响尚不明确。虽然大多数非洲国家的医疗和教育总支出显然不足，但结构调整政策和部门改革都强调提高公共支出效率；而且在结构调整期间，社会支出占公共支出比例或占GDP的比例都没有表现出明显的下降趋势。由于债务减免，社会支出最近反而明显上升。需要再次强调，这种趋势并不稳定。例如马拉维的减贫支出呈现出显著的波动性，变化的原因可能是同样不稳定的援助金额（马拉维政府，2002)。下一个案例将介绍加纳的社会政策。

　　案例4加纳的社会政策筹资

　　Aryeetey和Goldstein(2000)发现，加纳的政治和经济状况一直相对稳定，社会服务相对完备，却缺乏与之相应的稳定的社会政策（Agyepong、Adeji,2008)。20世纪六七十年代的政策重点关注农村发展和高等教育，但随后援助方的影响增强，加纳的国家能力随即减弱。加纳采取了财政紧缩策略，国家公共支出占GDP的比重从1976年的25%下降至1983年的8%(Herbst,1994)。

　　政府社会开支减少是社会政策分崩离析的表现，并恶化了这种支离破碎的局面。加纳社会支出占政府总支出的比例在1960—1965年期间曾一度上升，然后开始下降，之后的1975年上升到46%,到1981年却又下降至33%，20世纪80年代再次上升，1996年又回到35%左右的水平（Aryeetey、Goldstein,2000)。即使在改革之后，加纳的公共支出仍然在很大程度上由财政收入和政治因素所决定，无法实现明确的政治承诺和预期成果（Aryeetey、McKay,2005)0

　　社会公共支出的波动，援助方之间的缺乏协调，都反映了民主进程的缺失。由于援助方的影响力巨大，社会福利资金的决策基本上都不是由国内政治制度做出的。减贫战略文件（PRSP)虽然强调在政策制定中的广泛参与，但又增强依赖援助的国家政策制定的政治性。援助方强调援助问责，但仅限于对援助国纳税人负责（deHaan，2009c),并定对受援国的公民或国家的问责机制有任何裨益。Esping-Andersen和Lindert所描述的，由族群利益、社会分层和政治动员等政治动力推动的反馈机制，可能被援助方的援助模式限制了功能的发挥。虽然这种断裂可能会使预算执行更加有效、避免反对意见，但却无法构建可持续的社会契约，并导致国家与公民之间关系慈善化。

　　国际非政府组织的主导进一步加剧了这种支离破碎。美国的社会政策模式包含着公民社会组织持续的福利提供，而发展中国家的NGO通常并不发端于国内。而NGO的关注焦点，即它们所倡导的团结原则也有多种表现形式。他们通过小额信贷、扶贫瞄准和人道主义援助等方式提供普惠式的公共服务，从而促进发展目标的实现。此时，核心问题是NGO的项目如何与政府的公共服务相结合，如何接受政府监管，是否能够推动包容的社会政策——而在外部筹资的情况下，是否忽略了地方问责甚至催生了佑庇政治（patronage politics)。这里无意贬低NGO和公民社会的重要性，而是希望将其纳人到更广泛的公共政策分析中，并通过（特别是社会领域）援助项目实施和关于援助的全球辩论，发挥它们在增强国家能力中的作用。

　　虽然对社会领域项目的关注已经很多，最近的社会保障又成为焦点，但我仍然认为，这些举措没能累加成为协调的、清晰的社会政策。上文讨论的减贫战略（PRSP)有望摆脱发展干预的项目化模式，但其政策承诺仍未兑现，而援助依赖也难以根除——国际援助仍占许多非洲国家公共财政的20%以上，而越来越多的援助方又使政策制定卷人一团混战。在这种背景下，社会政策分析应关注社会政策制定薄弱的原因，国际社会如何施加其影响，以及这种公共政策实施的特殊模式如何影响公民的福祉和他们参与公共政策的机会。

社会政策在最贫困国家的作用

　　制定综合的社会政策框架并不能一蹴而就地解决非洲发展问题，但经济增长和推动经济增长的努力都离不开社会政策。受到人口和经济条件的限制，社会保障的潜力尚没有完全发挥。许多国家都不具备实施社会政策的政治和制度条件，现有的努力也仅仅触到了社会问题的皮毛。全球化加剧了这些问题：东亚和印度的经验表明公共政策在全球化时代的核心作用，而非洲国家则只有“拥有自己显然缺乏的健全机制”时，才有可能从当前的全球化中受益(Eyoh、Sandbrook,2003)。此外，持续的援助依赖会阻碍社会契约的构建，使社会政策的制定成为泡影。最近的金融危机对非洲地区的冲击可能并不严重，却（与此前的粮食价格危机一样）表明非洲国家无法控制外部冲击，只能逆来顺受。

　　本书的核心观点是，即使是在世界上最贫穷的大陆，仍然有实施社会政策的政治和学术价值。独立之后，非洲的精英们致力于现代化和消除不平等，而因经济危机和结构调整遭遇失败。社会政策的扩展受制于持续的经济停滞，以及有限的城市化和工业化。同时，社会政策议程因“减贫议程”而得以持续，社会部门从未离开我们的视野，又因近来新的、可负担的、以发展为导向的社会保障议程而获得了更多关注。

　　非洲社会政策的发展离不开保障国家职能发挥的基本制度。虽然治理没有统一的“模式”，但社会服务的扩展需要政府能力的提升和问责的加强。二者并不是此消彼长的关系，社会政策制定能够成为（也曾经是）社会契约的重要组成部分。2008年至2009年间爆发的危机再次证明了这一点。正如非洲联盟所倡导的，完善社会政策的制定能够并且应该发挥作用。虽然一些非洲国家的援助依赖有所下降，援助方仍将继续影响其发展的优先序制定。因此，为综合性社会政策议程开辟空间就是当务之急。

　　(资料来源：ArjandeHaan)

巴西经济状况评估和政策建议

经济合作与发展组织（OECD)

一、巴西已从全球金融危机中迅速复苏

　　巴西自20世纪90年代中期以来巳取得显著进步，这主要得益于加强公共机构的职能，特别是以抵制通货膨胀为目标的框架，以及增强汇率制度弹性和实施《财政责任法（Fiscal Responsibility Law)》。巴西在社会领域的改善同样令人印象深刻，贫困现象和贫富分化状况明显减少。大多数产品市场已经开放，劳动力市场不正规的现象也在减少。现在巴西正享受着经济稳定和抗击风险能力日益增强带来的益处，加上及时的宏观经济政策响应，宽松的货币政策，一些财政激励政策和信贷扩张的共同作用，使巴西完全能够承受住2008—2009年全球金融危机的冲击。在2010年，巴西实际国内生产总值(GDP)增长7.5%，是自1986年以来的最高水平，在二十国集团（G20)成员国经济增长率排名中列第五位（见表1)。如此强劲的经济增长预计将消除巴西经济中的全部剩余闲置产能。

　　在未来两年中，巴西实际国内生产总值增长率预计将放缓至不到4%，远低于预期中每年约4.5%的增长率水平强劲投资刺激的国内需求很可能能够继续支撑巴西的经济活动（见表2)。通货膨胀率预计将逐渐下滑，但仍会维持在目标区间2.5%〜6.5%的上端。在此背景下，巴西面临的风险主要是经济下行风险，巴西经济能否呈现良好的表现仍仰赖于全球经济出现较为稳健的局面。

表1基本经济指标

　　注：①数据来源于最新可得的一个季度或月份的数据。供应和需求部分的数据是根据该年的第一季度的数据计算得出一年的数据。GPI通胀率为与上一年同期数据相比。

　　②2000年的数据包括巴西石油公司和巴西中央电力。

　　③参见《每月就业调查》（PME/IBGE)。

　　资料来源：国家财政部，巴西中央银行，IBGE(巴西地理统计局）。

二、巴西经济强劲而包容性的增长将提高民众生活水准

　　巴西强劲的经济增长和持续的社会进步，将有助于该国缩小人均国内生产总值与经济合作暨发展组织（OECD)成员国之间的差距，并步入高收人国家的行列。可以通过多种方式来提高经济增长率，并且促使经济更具包容性、更加的绿色环保，从而使其更具可持续性。促进生产性投资对于取得更好的经济发展成果来说至关重要。特别是，基础设施的发展为巴西加快经济成长和减少贫困提供了相当大的潜力。扶持性的社会和教育政策可以提升民众的技能，从而提高薪资收入的长期增长幅度。与此同时，维持经济高速增长将要求巴西政府当局持之以恒地致力于缩小贫富差距和减少温室气体排放。

　　在未来十年中，巴西对石油资源的依赖加深和人口老龄化将改变其经济格局。自2003年以来，巴西的石油产量一直稳步增长，但巴西在海上油气田发现了大量的石油储量（根据其名称“盐下石油”得知石油位于深海厚厚的盐层下方），促使巴西将跻身于世界石油储量前十位的国家行列。这将提高经济繁荣的程度，但也可能带来加大税收收入波动性和促使财政政策更趋周期性等不利后果。虽然巴西的财政框架运作良好，但它也需要进行调整以适应这个新环境。与许多新兴市场经济体一样，巴西的人口将在未来十年内迅速老龄化(图1)。65岁以上老年人口占巴西全国总人口的比例预计将在不到20年的时间内翻番，而当今的发达经济体所经历的老龄化阶段是这一时间段的3倍。人口结构的变化将改变宏观经济环境。假设不做出政策方面的调整，到20世纪中叶，巴西劳动年龄人口增长放缓可能显著降低潜在的经济增长率。尽管人口老龄化引起的经济增速下滑将极有可能通过加速经济增长计划（PAC)的积极效应而得到部分弥补.但其影响是难以估测的。人口老龄化也可能会通过生命周期动态而增加居民的储蓄，但就巴西而言，居民总储蓄额的增长前景将取决于社会和劳动力市场政策是否能有效持续降低贫困家庭的比例，因为一般来说贫困家庭的储蓄额较少。人口老龄化也将导致公共开支更多地偏向于退休养老金、医疗卫生和长期护理等方面，从而导致教育方面的公共支出减少。总体而言，人口老龄化对公共财政的影响可能是负面的。

　　65岁及以上人口占总人口的比重从10%左右上升到20%左右所需年数

图1 人口老龄化速度

　　注：图中采用了联合国的人口预测数据。法国和英国的数据相当于是从12%上升到了20%左右。

　　资料来源：OECD统计数据。

　　巴西政府当局应借此机会对政府机构进行改革，以适应这些潜在的发展因素，但巴西仍然能享受到一个良好的人口红利。国际发展经验也表明，制定和实施结构性经济改革措施需要耗费一段时间。这些政策的调整将需要在一个日益复杂和不确定的国际环境下展开，要求世界各国发展一系列的政策工具以应对新的挑战。

三、如何在遏制通货膨胀的同时不吸引短期资本流入依然是宏观经济面临的最大挑战

　　目前国内和国际经济环境对巴西的货币政策提出了挑战。各国政策当局正面临着承担“不可能实现的三位一体”重任（维持货币政策的独立性，保持汇率稳定和资本自由流动），因为巴西央行提高政策利率以降低经济过热的风险，这通常会吸引短期资本涌人，拉动经济扩张和带来巴西货币雷亚尔升值的压力。

　　(―)高回报已吸引外资流入

　　自2009年以来，巴西经历了外资流入的大幅增加，这是由于受到了日益增长的外商直接投资和证券组合投资（特别是以权益性证券形式）的推动，他们占短期资本的大多数。全球性资本流动的泛滥，以及发达经济体和新兴国家之间的利率差异悬殊造成了热钱的这种流动模式（国际货币基金组织IMF，2010)。巴西众多的国内因素，如金融市场深化、人均国内生产总值增加和监管质量得到改善，也都有助于吸引外国投资者（Furceri等，2011)。展望未来，金融业发展的进一步深化和居民收入集中度的提升很可能会继续吸引外资的流入。

　　国际资本流动以及巴西强劲的国内需求，已助推该国信贷规模扩大和资产价格上涨。在全球金融危机导致信贷增长稳定几个月后，巴西的信贷扩张巳恢复金融危机前的强劲态势。不过，巴西信贷增幅最大的领域是采用贴息贷款的方式向住房产业提供贷款，以及由巴西国家开发银行（BNDES)发放的贷款，而不是由商业银行提供的信贷。巴西国家开发银行在大规模扩展其贷款规模以应对全球金融危机后，该银行已开始逐步缩减其业务规模。随着巴西劳动者收人强劲增长，以及政府逐步实施旨在为低收入家庭建造新房的“我的房子，我的生活”计划(MinhaCasaMinhaVida),促进了房地产业的信贷增长。尽管巴西居民家庭收入仍低于全球金融危机前的水平，然而随着利率上升，其债务水平却节节攀升。消费者的贷款拖欠率也在上升，贷款坏账核销预计将趋于增长。在里约热内卢和圣保罗等一些大城市的热点地区，房屋价格大幅飙升，但房屋建造成本和住房占消费者价格指数（CPI)的比重只是在以温和的速度上升。总体而言，巴西出现资产价格泡沫的风险迄今仍然受到遏制。

　　广泛使用外国储蓄资金对于满足巴西庞大的投资需求是一个切实可行的策略。特别是，外国直接投资（FDI)被广泛视为技术转移的源头，能够直接或间接地提升东道国的生产率（Arnold、Javorcik,2009；Keller、Yeaple,2009)。它还可以分散风险，有助于深化金融市场（Kose等，2009)。相比之下，过多的短期资本流人可能导致剧烈的汇率波动和刺激冒险情绪，从而带来金融市场的不稳定。

　　(二）巴西货币雷亚尔已经升值，部分反映了巴西经济的结构性变化

　　巴西雷亚尔自2003年以来稳步升值，仅在全球经济危机和最近的金融市场动荡期间出现短暂下跌（图2)。海外资本流入导致巴西货币雷亚尔汇价上升，但其效果已被巴西相对于其贸易伙伴国的生产率优势所抵消。本次调查报告的最新证据也显示，巴西越来越高的石油产量也正在推髙雷亚尔的均衡汇率。随着盐下石油开采规模的扩大，这种现象在未来将会变得愈来愈明显。尽管如此，巴西雷亚尔在2010年显得有些估值过高，但其偏离正常水平的幅度很难衡量。实证研究采用不同的方法估计，雷亚尔在2010年被高估了3%〜20%。然而，根据基本均衡汇率（FundamentalEquilibriumExchangeRate；FEER)方法估计（均衡汇率是与国内财政收支平衡和外部贸易收支平衡数据相一致的汇率），雷亚尔几乎没有被高估。而根据行为研究方法，将汇率波动归因于包括石油生产和资本流入在内的多个因素，则预示雷亚尔汇价出现了更大幅度的偏离。

图2双边有效汇率

　　.2005=100

　　资料来源：IFS及OECD统计数据。

　　因此，迄今为止，能够显示巴西开始患上“荷兰病”（荷兰发现大量天然气和能源价格高涨推动荷兰盾大幅升值，最终导致荷兰出口型制造业在上世纪70年代一蹶不振）的迹象非常有限。巴西的资源业蓬勃兴起，并且通过贸易额的增加为其带来了大量的资本（图3)。制造业生产已经下滑，但只是受到金融危机的不利影响。制造业的就业人数已经增长，但增长步伐低于总体经济所观察到的水平。贸易方面的证据则更加确凿，制造业的净出口在2005年即开始下降。

在巴西石油行业的净出口持续强劲增长的同时，加强中国与巴西之间的贸易关系，以及中国和亚洲国家在第三国市场开展的竞争等其他因素，也能为这些情势的发展提供一些解释。

图3贸易比率，个人消费增长率以及GDP增长率

　　资料来源：IBG及Funcex。

　　(三）巴西通胀率一度超越官方目标区间

　　自2010年底以来巴西消费物价指数（CPI)通胀率上升，反映了该国食品、酒水饮料和能源类分项指数飙升的推动作用，但这些涨幅近来已经趋缓(图4,A组）。在2011年的最初几个月，巴西服务类价格呈上升趋势，尤其是在房屋和交通运输领域。自2009年年中以来，尽管2011年9月的全球金融市场动荡对巴西本币雷亚尔形成了下调压力，而雷亚尔的升值也一直在缓解物价的涨势。产出供不应求的状况估计也会让企业毛利有所上升。巴西民众的通胀预期已经上升，受2010年底翘尾因素的影响，2011年6月起巴西较上年同期的通货膨胀率已经超过官方货币目标的上限。根据推测的假设条件，随着雷亚尔汇率回落，燃料价格将会攀升，预计即便大宗商品价格趋于稳定，未来几个季度巴西仍将面临通货膨胀的压力。劳动力市场仍然非常紧张（图4,B组）。失业率已跌至历史新低，这得益于巴西的大多数行业拥有创造就业机会的强大能力，特别是建筑业和服务业，他们创造的就业岗位足以吸纳新增的劳动力。2012年巴西的最低工资预计将会增加13.6%。工业部门的生产率增长一直在加快，且员工的平均薪酬收入也在加速上涨。

　　在此背景下，巴西央行依赖利率调整和审慎的宏观经济措施来调控经济。巴西央行在2010年12月提出收紧商业银行的存款准备金和资本金的要求，并从2011年初开始上调利率总共175个基点，但在全球经济前景不确定性因素日渐增多的背景下，巴西中央银行在2011年9月调低政策性利率50个基点，达到12.0%。巴西中央银行的目标是，到2012年底将通胀率逐步控制在目标区间（2.5%〜6.5%)的中点附近。

图4通货膨胀率和失业率

　　注：图A中的阴影部分为货币目标范围。

　　资料来源：巴西中央银行及IBGE。

图5国际储备

　　资料来源：巴西中央银行。

　　在目前的环境下，将审慎的宏观经济政策作为通过调高利率实施常规货币紧缩措施的补充是安全的。当适用于审慎监管比例约束的交易被转移到不受监管的实体时，通过金融创新和监管套利可能让非常规措施的有效性变得有限。尽管如此，非常规措施在塑造市场有关政策立场的预期方面的效果可能也不太明朗，因为市场参与者更熟悉调高利率紧缩货币政策所发出的信号，在全球流动性泛滥的背景下，升息的紧缩政策仍被各国越来越多地使用。

　　巴西政策当局已采取干预外汇市场和对某些形式的资本流入课征税收的组合拳，来阻遏金融市场的投机泡沫和降低本币雷亚尔的升值幅度。在2008—2009年度全球金融危机前，巴西的国际外汇储备被认为处在略微超过他们估计的合理适度水平（Vujanovic，2011)。但随后巴西的国际外汇储备规模急剧上升，在2011年第二季度已超过巴西2010年国内生产总值（GDP)的15%，尽管与其他大型新兴市场经济体相比，这仍然是一个比较适中的水平（图5)。虽然巴西的庞大外汇储备带来了构建安全网方面的好处，但这项政策对巴西而言似乎代价特别昂贵，巴西中央银行为吸纳流动性而向商业银行缴存准备金支付的利率，与巴西官方外汇储备所赚取的回报率之间存在巨大的利差，且巴西货币雷亚尔的升值可能在某种程度是一个长期延续的现象。

　　因此，巴西政府于2010年10月提高了海外投资收益的金融交易税，在随后几个月对金融交易税进行多次调整。虽然理论模型表明，在特定情况下对资本流入课征税收是最优的（Jeanne、Korinek,2010)，但在实证文献中的相关确凿证据却要少得多，因此很难依据以往的经验估计金融交易税对海外资本流入的影响。尽管如此，过去的经验也表明，资本管制能够成功地将资本流动的组成部分转变为较长期限的类型。巴西的情况似乎尤其如此。有价证券投资，特别是股票证券形式的有价证券投资巳明显减少，而巴西吸引的外国直接投资(FDI)自2010年10月以来仍大致保持稳定，最近一段时期甚至出现反弹。是否这一结构效应完全来自课征的金融交易税，或是否它会随着时间的推移而维持下去，仍有待观察。然而，倘若提高金融交易税的政策长期延续，可能导致资源配置扭曲并降低海外资金向巴西投资的长期吸引力。因此，取消现行政策对外资或民营资本入股渔业和交通运输业等特定行业的限制将是有益的，也有必要重新考虑最近的立法变化，即巴西国有石油公司Petrobras在任何开采海外石油储备的产品分成合约中，该公司有权获得至少30%的股权。基于发达国家和新兴市场经济体所普遍认可的结论，开展资本流动领域的国际合作，可以有助于保护开放的资本市场，以及将自身的优势与应付短期金融市场动荡的需求相结合。

　　在当前的宏观经济形势下，巴西和其他国家想要减轻短期资本流人的相关风险，将需要采用一系列的政策工具。如果政策制定尝试抵消全部的雷亚尔汇率升值，来达到反映巴西经济的结构性变化已推升雷亚尔均衡汇价的程度，结果将会是无效，只会将雷亚尔升值的影响转变为通货膨胀，从而阻碍必要的经济调整，并吸引破坏国内市场稳定的海外资本进一步流入。当前的政策组合，包括1999年1月取消雷亚尔“钉住”美元联系汇率以来的浮动汇率制度以及制定的通胀目标，仍是最佳的政策选择，应避免作出以往类似的草率调整。这些政策可以与另外实瘡的反经济周期的财政措施形成有效的互补，从而减少应对国内需求和通胀的压T:因此.需要优先增加民众储蓄。巴西开展的旨在增强审慎宏观经济框架的结构性改革，将进一步巩固巴西应对资产和信贷泡沫的韧性。巴西也可采取短期资本管制，特别是如果他们尽力将涌人的外资分流转变为较长期限的资产。从中期看，巴西深化金融市场的诸多措施将会扩大投资机会，并让海外资本流人更容易被吸收和得到有效利用。

四、精心调整财政框架将有助于改善公共财政并维持经济强劲增长

　　巴西通过在2000年实施《财政责任法》，已显著增强其财政框架。该国还巩固了吸引外资的稳定性和降低汇率冲击的风险敞口。然而，调整优化财政框架可能有助于改善巴西的经济增长前景，而不会妨碍其实现二次分配目标。

　　(-)巴西已启动整顿财政的工作

　　巴西通过改善政策机制和实施审慎的财政管理让其建立了一个缓冲机制，可用来缓解2008—2009年度全球经济低迷的冲击。然而，当巴西经济复苏在2009年下半年和2010年间顺利展开的时候，政府扩大公共开支的举措为本已蓬勃兴旺的国内需求火上浇油。在全球金融危机期间推出的财政刺激措施正在逐步转向。此外，巴西政府当局宣布2011年联邦预算削减500亿雷亚尔，其削减的公共开支规模相当于巴西2010年国内生产总值（GDP)降低约0.5个百分点（此前对巴西国家石油公司Petrobras的补充资本金计划进行修正）。巴西政府当局宣布的预算削减措施是财政整顿的第一步，2011年可获得的数据显示，巴西有望实现其主要预算目标。巴西政府需要继续朝着这个方向前进。降低预算融资需求也将有助于缓解通货膨胀的压力，在大量海外资本涌入和本币雷亚尔升值的背景下，整顿财政可避免给货币政策施加过于沉重的负担。出于这个目的，巴西政府提高了2011年预算盈余的目标，并在2012年预算法草案中，将未来3年的主要财政盈余目标设定在与降低公共债务负担相适应的水平。该草案的一个特点是大巴西计划（PlanoBrasilMaior)，即旨在提高主要贸易部门竞争力的一揽子措施，这些措施的总金额达到210亿雷亚尔(占巴西国内生产总值的0.6%)。如果巴西2012年的经济增长率低于官方设定的5%目标，政府当局可能不得不限制公共开支以达到财政盈余的目标。

　　鉴于巴西存在诸多的经济社会发展需求，重要的是对某些区域直接投资，这将对巴西经济长期增长最为有益，或有助于实现其社会发展目标的领域。巴西政府计划对强制性支出进行约束，把重点放在保障一些社会发展和基础设施建设项目上。这样的选择似乎符合政府的职责。基础设施建设的开支如果分配到更有效使用的领域，将会提升巴西经济的中期增长潜力。有针对性的社会福利支出也将是改善社会公平的关键（见下文），尤其是那些旨在帮助年轻人实现就业和发展技能的福利支出。目前巴西国会正在讨论设定联邦政府的工资和其他开支较上年实质增长2.5%的上限，以及切断最低养老金和最低工资之间的联系（但会维持扣除物价因素计算的养老金价值），这些都有助于限制政府公共开支。

　　(二）巴西的石油收入应该在几代人和不同地区之间平均分享

　　收人分享机制应确保未来的几代人能公平地分享巴西的石油收入，因为石油储备是一种有限的资源。巴西政府当局在2010年12月成立一个社会基金(Fundo Social do Pre Sal),将部分石油收入储存起来。关于基金规范的具体细节仍在讨论中。目前的计划表明，该社会基金的实际回报率将用于非指定用途的领域，大多数是教育措施，虽然有些资金会被分配到一个更广泛的社会和环境领域。根据法律规定，该基金的支出将被用于最符合成本效益的项目。该社会基金的建立将有助于实现代际之间的公平。其资产应投资于一个多元化的投资组合以赚取最大限度的回报，因此应该包括外国资产。这也将减轻巴西经济患上“荷兰病”的风险。与此同时，国际经验表明，设立防止政治干预的防火墙将减少出售自然资源的收入用于短期政治利益的风险。这可能通过将该基金的运作管理委托给一家机构来实现，保障管理机构的良好治理应通过民主方式明确设定其目标来实现。

　　石油销售收入的再分配还需要实现不同地区之间的公平。在立法草案中，巴西当局计划将盐下石油区域石油生产的储蓄以外的收益在巴西各州和直辖市之间分享，包括那些没有参与石油工业的地区。为了让这部分收入得到很好的使用，应该鼓励地方政府尽力提高效率，因为巴西和其他地方以往的经验表明，石油业的暴利收入通常导致公共开支大幅增长，而没有获得与之相称的社会经济改善成果。联邦政府可以通过对地方政府良好表现给予奖励的方式来加强对效率提升的激励。

　　(三）反经济周期措施可以增加

　　巴西目前的财政框架运作良好。该国多年来已设法达到基本财政盈余的目标，在大多数年份内公共债务占国内生产总值的比例一直在下降。然而，巴西财政框架将需要在中期内适应新的形势，即石油暴利收入占财政收入的较大份额以及人口老龄化将拖累公共財政。巴西政府当局已于2008年底成立一个主权财富基金（Fundo Soberano do Brasil-FSB)，使用财政资源作为一种反经济周期的工具。该基金旨在舒缓汇率波动和促进投资。然而，自2009年以来没有向该基金挹注任何资金，尽管2010年巴西经济表现强劲，因巴西政府2010年的优先事项是偿还公共债务，中央政府财政支出占国内生产总值（GDP)也在上升，这源于财政刺激措施只能逐渐取消。总体而言，与许多经济合作暨发展组织（OECD)成员国一样，即使在经济景气年份，实施财政框架内的经济刺激措施似乎也会导致国家难有储蓄备用的余钱。

　　设定的财政目标需要与政府和社会保障账户的长期可持续性相一致。目前，巴西财政的首要目标是实现预算基本平衡（不包括利息支付方面）。该财政目标是以公共债务水平来表示的，在实施的第一年是具有约束力的，但在随后两年的目标（财政赤字占国内生产总值的比例）是指导性的。该财政目标的选择时机恰逢巴西的债券支付采用浮动利率以及汇率指数代表巴西面临巨额可上市交易的公共债务，净公共债务占GDP的比例对利率和汇率的变化极为敏感。但改善债务管理方面已降低了薄弱环节。因此，虽然目前的财政框架巳经成功地减少了公共债务，这将有利于在中期转化为一个以综合财政平衡表示的财政目标，并与反映经济基本面和社会偏好的长期债务占国内生产总值的目标相一致。此类派生的债务目标和相关财政平衡路径往往困难重重，经济文献在这方面没有提供具体的指导。巴西可以设想多个选项，如保持名义债务不变或稳定负债占GDP的比率。在任何情况下，透明度和简洁性是所有能够赢得可信度的财政框架的重要特征。

　　为提髙预算管理水平，巴西政府应逐步淘汰依赖一性收入和应急措施的做法，因他们会破坏财政平衡目标和损害财政政策的可预见性。过去的例子包括对一些投资开支贴现和使用往年的“储蓄结余”来达到官方的财政平衡目标。巴西政府已表示，他们将不会在2011年和2012年使用这些举措，并坚持兑现这一承诺。此外，一旦发生不可预知的事件，巴西政府应作出诸多承诺扭转财政赤字或债务目标的相对下滑或实施特定的例外条款。

　　荷兰和瑞典的经验表明，在财政框架内出台财政开支增长上限将有助于加强财政控制。在这方面的第一步是设定公共部门薪金支出的增长上限。然而，就巴西而言，使公共薪资开支上限有效的前提条件是大幅减少普遍存在的收入专款专用，这在以往的经济合作暨发展组织（OECD)经济调查的建议中也屡次提到。虽然专款专用是宪法的规定，旨在保障在财政调整期间一些项目免受裁减的命运，并使得不同的行政辖区的财政收人分配更具可预见性。但实施专款专用的结果是妨碍了预算拨款使用的再分配变得更加福利化，也不利于通过削减成本措施实现效率提升。财政专款专用制度的逐步淡出将会增强财政的灵活性。

五、提高投资率将有助于长期实现经济较快增长

　　更快速的资本积累将有助于抵消人口老龄化对潜在产出增长的影响。目前按照新兴市场国家的标准衡量，巴西的投资率偏低，尽管自2000年以来略有改善，主要体现在能源领域的投资蓬勃发展（图6)。在全球金融危机的余威仍未消散之际，资本积累和全要素生产率回升已促使潜在产出增长率快速提升。巴西需要实施进一步的改革，以保证即使这些趋势无法加速发展，也应原速持续下去。除了这些改革，进一步改善人力资本也将增强对投资的激励机制。

图6 拉丁美洲国家的投资占GDP的百分比（2009)

　　资料来源：世界银行。

　　(―)改革养老金制度将对储蓄和投资提供支撑

　　巴西国内储蓄不足似乎是该国投资面临的最重要制约因素之一。巴西的国民储蓄率低于其他大多数拉丁美洲国家所观察到的水平（图7)。企业储蓄已经占巴西国民储蓄的90%，其进一步提高的空间不大。相比之下，提高公共财政和在一定程度上增强家庭储蓄则有足够的空间。对巴西的养老保险制度开展参保系数等方面的改革可能会增强家庭为退休生活而积极储蓄的激励动机，并有助于巩固养老保险制度的可持续性。目前退休金相关的支出占巴西国内生产总值的9%左右，但预计该比例在人口老龄化的效果开始显现时将会上升，并加剧公共医疗开支增长的压力。巴西养老保险体系的特殊性在于，最低退休金福利与最低工资挂钩.而最低工资在过去十年中迅速提高。为了遏制养老金费用的增长态势，巴西最好仿效瑞士的做法，将最低退休金福利与消费价格指数（CPI)和工资薪酬增幅的平均数挂钩。如果在过渡期内将最低退休金福利和消费物价挂钩，巴西养老保险制度的可持续性则可进一步增强。此外，正如巴西政府内部讨论的一样，将最低退休年龄可能确定为65岁，或将缴纳养老保险金的年数可能定为40年，并取消退休金发放上的男女性别差异，将促使巴西的养老金制度与经合组织国家和其他新兴市场经济体的现行做法更为接轨。这些举措，以及加大对提前退休者的养老金扣罚，也将有助于实现有效退休年龄的上升。在未来，退休年龄可以与持续上升的居民预期寿命挂钩，使得退休年龄的调整可以自动进行，从而避免在一个例行的改革进程耗尽政治资本。这种改革调整应该逐步实施，以避免承担社会动荡的成本并提高公众的接受程度。巴西联邦政府提出的联邦公务员社会保障改革方案，自2003年以来一直在巴西国会磋商讨论中。新方案将引入新公务员养老金上限，并建立一个雇主和雇员都缴存的补充养老基金。这些措施一旦实施，将可能提高家庭储蓄，并从长远来看能够减轻社会保障预算中公务员退休金的负担。

图7拉丁美洲国家的国民储蓄总额占GDP的百分比（2009)

　　资料来源：世界银行。

　　(二）降低利率将会促进投资

　　巴西的实际利率已明显下降，但按照国际标准衡量依然很高（图8)。在2011年3月，巴西企业借款人支付了31%的平均年度名义利率，而个人贷款的平均年度名义利率高达45%。除了稀缺的国内储蓄可作为备选的解释外，全面了解这些贷款利率创纪录水平背后的根本因素仍悬念重重。然而，解决一些已查明的问题将可以降低贷款利率，从而支持巴西开展更高水平的投资。

A.巴西不同年份的变化情况

B.多国之间的比较，2009.

　　注：实际利率指的是在借贷合同中对于个人和企业借款人所收取的利率。图A 中的数据为经考虑未来12个月的通胀率调整所得，图B中的数据为经考虑未来12个月的GDP平减指数调整所得。

　　数据来源：巴西中央银行，世界银行。

　　历史因素显然是巴西高水平利率背后的原因之一，但其他国家已经设法摆脱过去经济动荡的局面，并成功地将利率降低至比巴西低得多的水平。虽然许多市场参与者仍会记得巴西曾经遭遇恶性通货膨胀和公共债务拖欠，巴西已成功享有10年的通货膨胀符合控制目标和基本财政盈余，更遥远过去发生的问题不应该在形成今天的利率预期方面仍发挥重要作用。另一种解释可以联系到市场对巴西政府控制和降低目前公共开支水平的执政能力的主观感受，以及利率下调可能通过进一步改善市场对巴西财政前景的信心来实现。事实上，近年来巴西实现基本财政盈余更主要是通过增加税收负担，而不是节省公共开支；过去10年巴西债务减少更多是国内生产总值增长的结果，而不是整顿财政造成（FUNDAP,2011)。有助于减少债务的另一个因素是在此期间的实际利率水平较低，这也导致公共债务占国内生产总值（GDP)的比重下降。曾作为影响巴西公共债务重要因素之一的汇率风险已被消除，因为巴西现在是一个外汇净债权国。如上所述，通过调整参保系数开展养老保险制度改革，无疑会发出一个有用的信号，并通过减轻未来社会保障给公共财政带来的负担，来协助提振市场的信心。

　　(三）减少银行中介利差将会降低资金成本

　　巴西的金融市场在很大程度上是以银行为基础的。按照国际标准衡量，巴西银行业的中介利差被提升至国际标准导致融资成本增加，并促使银行贷款青睐于短期高风险的投资，而不是巴西需要的长期投资。对于获得外国资金渠道有限的巴西中小型企业而言，高昂的借贷成本显得尤其难以承受。虽然目前各界还没有对这些髙利差背后的原因达成一致，但可以提出一些解释性的因素：

　　●巴西央行的官方基准利率（Selic)高，这是对巴西银行业融资成本高涨的一个合理解释，这大概是为什么巴西存贷利差如此之高的重要原因之一，而这两者中间存在着密切的关系。

　　●按国际标准衡量，巴西银行业的强制存款准备金比率非常髙（活期存款的准备金比率高达43%)，这些存款准备金或者根本不付给任何利息，或者支付的利息低于市场利率水平。他们被发现对存贷款利差和贷款额产生了重要的影响（Souza Rodrigues、Takeda,2005；Montoro、Moreno,2011；Mesquita、Toros,2010)。虽然从金融稳定的角度来看缴纳强制银行存款准备金可能是有益的，但降低银行存款准备金比率要求可拉低金融中介利差、隐形税收负担和资金成本。

●巴西银行业也被课以重税，这增加了银行业的成本。巴西银行业除了要缴纳较高的企业税收外，还需要支付额外的税项。银行业被发现几乎将全部税收负担转嫁到贷款利率上，这意味着这些税收最终由借款人承担（Cardoso,2003)。在这种情况下，倘若根据世界其他经济体的处理方式调整巴西金融机构的税收制度，将减少银行的中介利差并促进巴西的投资迈向更高水平。

　　●巴西银行业需要向包括农村信贷和住房在内的优先领域开展利率受到管制的指令性信贷业务（他们合计占信贷总量的13%左右），以及储蓄账户的价格管制也导致不受银行青睐的贷款项目利率偏高。这些计划的管理成本很高，并导致交叉补贴，即银行对不受监管的贷款业务提出更高的贷款价码要求。此外，金融市场的广泛干预扭曲了相对价格和整个经济的信贷分配。因此损及银行资源的指令性贷款计划需要被逐步淘汰。在一个有必要实施的过渡期内，隐含在这些计划中的其余信贷补贴应借助一个更广阔的税收基础，如通过一般税收来筹集资金。此举的扭曲作用将低于目前把固定比例的银行存款指定用于这些计划的做法，因为目前仅让金融部门承担了这些成本。

　　(四）缺乏资本市场的长期发展，巴西投资的融资业务仍将发展迟缓

　　巴西国家发展银行（BNDES)最初创建旨在解决市场失灵，迄今为止一直是有帮助的，因为私人贷款机构无法提供长期融资。巴西国家发展银行通过劳工保护基金（FAT)等强制储蓄和公共资金转移筹集资金，然后向长期投资项目提供信贷，利率远低于政府的短期借贷成本。为应对2008—2009年度的全球金融危机，巴西国家发展银行最近的融资量已经迅速增长(图9)。

　　这种注入流动性的行为在金融危机期间有助于避免信贷紧缩，但鉴于巴西的局势已趋于正常化，这带来了阻碍私人资金进入这个细分市场的风险。巴西国家发展银行现在已开始适当撤出为企业提供短期周转资金的业务。

　　需要满足巴西的融资需求，因为国家的发展将需要扩大私营部门在长期信贷市场的参与力度，而不仅是充当巴西国家发展银行小额贷款的分销商。然而，在目前情况下大多数金融资产是短期的，私营银行自身都发现其很难获得长期融资。促进银行获得长期资金的一种方法是解除目前的储蓄账户限制（特别是有关统一贷款资金汾格和期限等方面的限制），以及赋予他们的定向贷款义务。此外，促进长期资本市场的发展将使巴西银行业获得长期的债券融资。因此，巴西当局开始在2010年12月实施一系列的措施，包括授权建立一个流动性基金，旨在增加二级市场私人债券的交易量。巴西政府也逐步取消对银行面向普通公众直接销售长期债券（letrasfinanceiras)的限制，并为投资长期债券资产和交易上述资产提供税收优惠。最后，巴西国家发展银行已经购买和发行不与各业拆借利率挂钩的长期债券，旨在为此类证券建立一个交易市场。这些举措都受到市场欢迎，也是颇有前途的激励举措，以充分发掘巴西国家发展银行作为做市商的巨大潜力。

　　不过，即使私人银行的融资困难和由此产生的资产期限错配的问题得到解决，巴西国家发展银行独家垄断较低成本融资渠道将会妨碍私人银行供应长期信贷。很可能的情况是，私人银行的资金成本将超过巴西国家发展银行目前的贷款利率。通过将私营银行的融资成本调整到与巴西国家发展银行相一致，并向借款人提供明确的，与选择借款机构无关的税收优惠，将有助于私营参与者进入长期金融市场。在第二个步骤中，一旦私人贷款机构已经在长期信贷市场站稳脚跟，此类税收抵免可以逐步被取消，以免信贷供应的突然减少。

　　(五）降低税收负担也将鼓励投资

　　按照新兴市场经济体的标准衡量，巴西的税负水平较高，加上一个复杂而零散的税收系统，导致税后收益下降并遏制了对投资的激励作用。在巴西国家层面课征的增值税（ICMS)根据原始依据进行评估，这明显增加了巨大的合规成本。此外在某些行业，这些税种的课税基础是企业的营业额，而不是增加值，从而扭曲了企业在国际化领域的决定以及对生产链的组织。巴西政府计划再次尝试理顺税制。巴西政府准备向国会提交建议案，推出一些工资所得税减免和统一各州的增值税税率。各州财政厅最近已经商讨到2012年将各州之间增值税税率逐步统一至4%的建议。一揽子的税收建议案还设想对出口和投资带来的税收开展持续连贯的税收返还。目前，这些退税返还并未完全兑现，或需要拖延很久才能偿付。这些建议与经济合作暨发展组织（OECD)最新出版物《促进经济增长》（OECD,2011)和最新的《经济调查报告》（OECD，2009)相符，后者采用更加翔实的材料检视了巴西的税制。巴西政府应该遵循这些报告建议的税制改革方案。通过将现有增值税和部分行业的市政城建税合并，工业产品税项和各类联邦税费合并为单一增值税，并对出口、资本品和中间采购商品进行全额返还，以及明确选定增值税标准而不是将销售额作为课税基础，则可以让巴西税收体制得到进一步的完善。如果保留各州之间的税率差异，税率的制定要考虑各个州发展的经济基础，以避免各州之间的贸易扭曲，以降低对各州之间掠夺性税收争夺战的激励。在财政预算允许的情况下，投资经济刺激措施可以通过提高企业所得税的折旧免税额而得到强化。最后，通过增加同等规模的联邦税收以弥补各州增值税减少的做法将是可取的，因为在各国之间的分析对比中，消费一直被发现是更能促进经济成长的课税基础之一(Arnold等,2011)。

六、加大基础设施投资将提升巴西经济表现和促进社会发展

　　如果巴西的基础设施投资经过精心规划和设计，可能会产生很高的经济和社会效益。巴西投资支出缺乏已导致基础设施供应不足。据摩根斯坦利的研究报告（2010年），巴西将需要在未来20年每年投入约占国内生产总值（GDP)的4%才能赶上智利的基础设施水平，而智利是南美洲基础设施领先的国家。自20世纪90年代后期以来，巴西私营部门的参与也未能抵消财政整顿压力导致的公共开支减少（图10）

图10初级盈余和公共设施投资占GDP百分比（％)

　　注：所涵盖的部门包括：运输、医疗卫生、通信和电力部门。由于缺少官方的数据，政府对于基础设施的投资总额为根据2005年至今联邦对于基础设施的投资额度推算得出。

　　资料来源：Afonso et al. (2005),IPEA(2010)以及OECD统计数据。

　　(一)加速经济增长计划(PAC)是一个值得赞许的倡议

　　因此，发展基础设施已成为巴西政府政策议程的主要优先事项之一。巴西在2007年推出大型基础设施建设计划，随后在2010年之后推出第二个计划。第一阶段的基础设鬼建设项目取得了积极的成果。尽管在起初存在有些项目延误交付和费用超支等问题，但巴西联邦政府和国有企业的基础设施支出显著上升，在2010年达到沾计国内生产总值（GDP)的3.2%。该计划有助于巴西中央和地方各级政麻增强专业知识和管理能力。第二阶段（不包括石油，天然气和住房）的计划投资支出总额估计在未来四年达到3949亿雷亚尔，平均每年的投资额相当于2010年国内生产总值的约2.7%，其中大部分投向了电力部门。巴西联邦政府还资助额外的，未纳入PAC计划的基础设施。巴西政府应该在削减公共开支之际，继续保持网络产业相关的PAC基础设施建设支出。PAC计划还增加了运营和维护（0&M)开支以恢复现有存量基础设施的正常运作。在铁路等部门，运营和维护开支已经从其他开支项目中分离，巴西还计划在其他行业开展类似的费用剥离做法。此外，运营和维护费用已成为PAC项目遴选的标准之一。巴西政府应更进一步，通过设置具体的规则以量化每年现有和规划建设的基础设施的运营及维护成本，并将它们纳入为期多年的联邦预算。这将有利于基础设施建设规划，并有助于保护基建项目运营和维护支出免受预算削减的冲击。

　　2005年，在巴西PAC选定项目之前实施的基础设施建设试点项目取得了最显著的成效，但鉴于巴西基础设施发展滞后的现状，PAC计划覆盖的基础设施领域已经扩大。该计划包括的项目非常广泛，涵盖多个基础设施建设领域，也有一些社会发展项目，并涉及许多企业和机构。在此背景下，越来越多的资源投入到监测项目的实施上。此外，巴西政府PAC项目报告的重点转向大型项目或具有重要战略意义的项目。在PAC项目内部，应优先考虑竣工完成最有价值的项目。在2011年初，PAC计划管理工作转移到巴西联邦规划部，后者负责整体经济的协调运转。这有利于监控这种体制变化是否会克服协调痼疾带来的诸多挑战。

　　为了最大限度地减少巴西政府PAC计划的预算成本，政府已寻求大力促进私营部门参与基础设施建设项目。从历史上看，巴西私营部门参与基础设施项目大多采取特许经营权的形式，将那些无需公共财政支出，财务上能够自立的基础设施项目出售给私人运营商。巴西政府在2004年设立了一个法律框架，以管理那些要求获得公共补贴以实现财务独立的项目运用公共私营伙伴关系(PPP)。该法律经过精心设计，透明度显著提升，简化合同谈判程序和限制，复杂的合同谈判程序和限制在过去妨碍了私营部门参与拉丁美洲的基础设施项目(Calderon,Serven,2010)。但到目前为止，该计划未能产生公共私营伙伴关系项目数量增加的预期效果，部分原因是由政府选择了非常谨慎的态度。就此而言，巴西政府决定更多采用公共私营伙伴关系，特别是在公路领域，是朝着正确方向迈出的一步。而公共私营伙伴关系进展缓慢，可能的解释是由于项目的遴选和评价的过程繁琐冗长，涉及许多的政府机构和部委。因此改善营商环境是吸引更多私人部门投资于巴西基础设施领域的首选，但这可能需要一段时间才能实现。巴西可以简化基础设施项目遴选过程，同时继续通过严格的物有所值行为审查项目的可行性。在涉及众多机构之间整合其职责，也可能加快这一进程。

　　(二）环境许可应该得到理顺

　　尽管最近出现了一些改善迹象，巴西的环境许可仍然是会拖延投资的一个重要来源，特别是在能源部门，因为围绕基础设施项目的纷争频繁发生。巴西是极少数采用三阶段许可过程的国家之一（涉及初步牌照，安装牌照和营业牌照），并在三个阶段都拥有单独的过程和机会让第三方发起争端。这种做法导致了巨大的不确定性、长时间的拖延和极高的交易成本。2005年，巴西设立了每一步的时间表，主要目标是减少在第一阶段所花费的时间。通过采用综合广泛的规则让受到基建项目影响的居民获得经济补偿，巴西缩短环境许可的努力可以取得进一步的进展，政府当局目前正在致力于解决这个问题。此外，增强项目审批的可预测性也将加快这一进程，并降低其遭遇挑战的可能性。

　　(三）巴西应取消某些基础设施联网行业的投资壁垒

　　在不同的基础设施联网行业，巴西已经在过去20年实施多项改革以改善资源的供给。巴西应继续努力取消剩余的投资障碍。

　　供水和环境卫生可能是最需要投资的部门。下水道的情况尤为关键，因为只有47%的巴西人口——主要集中在南部、东南部地区——能受益于污水收集，收集的污水仅有约20%是经过污水处理的。污水处理服务的覆盖范围在各个直辖市之间差别很大。该领域投资不足的原因之一是某些城市的债务水平很高。为解决这个问题，巴西联邦政府可以提供专项贷款，以帮助市政当局解决财政困难，联邦政府过去也一直是这样做的。联邦政府可以设想提供这类贷款的条件是服务提供商必须开展股权结构改革，并促使其在经营上能够实现财务独立，例如，组建一个市政财团以成立一家单一的自来水供应商。这可能会提供适宜的激励机制.以尽可能实现规模经济。

　　巴西电力部门面临的最重要挑战在于提高发电能力以便在未来几年满足迅速扩大的需求。巴西政府当局目前计划实现发电来源的多样化，并促使电力的边际价格更加体现需求的状况，这将对提高发电能力有所帮助。巴西当局也应调查电力部门是否存在获得交叉补贴的可能性，并禁止配电公司和发电公司属于同一集团。鉴于巴西国有电力公司（Eletrobrds)在该国电力行业发挥着主导作用，探索巴西发电领域是否存在打破垄断开展竞争的空间将是有益的。旨在促进低收入家庭获得电力供应的社会关税可能会扭曲投资决策并导致在不同客户之间的交叉补贴，电力企业对用电大户收取的电价高于回收成本的水平，这制约了用电企业的竞争力。扶持此类家庭的一个更具成本效益的方式将是推广使用现有的，针对贫困群体的现金转移支付计划。

　　至于其他的基础设施网络产业，固定电话市场仍然有引入进一步市场竞争的空间，因为固定电话企业通过完全控制他们所拥有基础设施网络的使用，在他们的特许经营地域内享受着完全的垄断地位。目前，巴西的固定电话部门被分成两种体制。一种是“公营”制度，企业必须实现普遍服务的目标，遵守通讯价格上限和履行普遍服务的义务，并实现会计核算的分离。通常在巴西的每个州只有一个主要的固定电话企业，该制度仅限于固定电话业务。这一制度于2025年到期，到2015年应进行反思。而根据“私营”制度，企业经营只受到最少的政府干预，通信价格都是自由制定的。考虑到在特许经营权下难以对细分市场注入竞争的因素，巴西政府当局应利用截止于2015年到期的机会，评估保持目前双轨系统的成本和效益对比。如果发现维持这两种体制是有用的，巴西政府当局应降低市场准入壁垒，并公布法规澄清竞争对手在何种条件下可以租赁现有的固定线路基础设施。此外，目前的监管架构似乎不适应电讯和广播服务融合的过程。政府当局应协调通信和广播部门的监管规则，以更好地满足服务融合的要求。采取这样一个战略可以为转向单一的电讯/广播许可证做准备，这可能刺激在不同服务市场的竞争，使运营商能够获得范围经济的益处和增加各种服务项目，从而增进消费者的福祉。

　　巴西的铁路和公路网络不太发达（图11)。巴西在财政整顿的情况下，决定增加对铁路的公共投资的举措很受欢迎，因为此类投资能带来长期的回报。政府当局应继续让铁路投资免受削减预算政策的冲击。就道路而言，巴西可在特许经营权合同中设定具体的投资目标，将鼓励特许经营人在特许经营权存续期间延长和改善道路网络，而不仅仅是保持其正常运营，目前的情况就是如此。

图11每平方千米的土地面积上的铁路千米数（2009)

　　注：为2008年数据。

　　资料来源：世界银行（世界发展指标）。

七、巴西实现生活水平可持续上升的其他措施

　　促使巴西经济可持续强劲增长的两个前提条件是让经济发展的成果惠及广大民众和确保经济发展路径与保护环境相一致。

　　(一)保持减贫的力度是一个高度优先的事项

　　消除极端贫困一直是巴西政府政策议程的头等大事。自1993年以来，巴西经历了一个贫富差距持续大幅下降的过程，表明该国劳动力市场表现强劲和收入再分配政策取得了成功（图12)。巴西的贫困率已经下降一半。这一举世瞩目的减贫现状必须继续进行下去，以进一步降低依然处于较高水平的收入不平等和贫困发生率。所需岛进一步行动将涉及扩大高效的、有条件现金转移方案（家庭补助金；Bolsa Familia)的规模和领域，巴西使用相对较低的财政成本努力达到减少贫困的效果。该计划在2010年惠及1270万户巴西家庭，而成本仅占巴西国内生产总值（GDP)的0.4%，巴西GDP的11%用于社会保障福利，其中大部分流向中产阶级（Abrahao de Castro、Modesto,2010)。家庭补助金计划的一个引人注目的成就是对巴西的贫困家庭进行全面详细地登记，这可能是用于改善其他社会福利政策的针对性，正如巴西政府最近推出的消除赤贫计划(BrasilsemMiseria)所筹划的那样。这些附加服务可涵盖照顾儿童和年迈的家庭成员、培训或贷款，这将有助于贫困家庭克服在巴西已提供社会政策方面的信息障碍。

图12：贫困和收入分配百分比（％)

　　注：贫困人口指的是在贫困线以下的人口数总人口数的比重

　　资料来源：IPEA（IPEA数据库）。

　　虽然巴西目前的转移支付计划已成功地降低了老年人的贫困率，但在减少青少年的贫困率方面仍有相当大的改善余地。近年来巴西大幅提高最低工资标准，最低工资的调整幅度是依据上年巴西实际国内生产总值增长率和消费价格指数（CPI)之和。尽管如此，提高最低工资未能惠及最需要帮助的群体，因而在减少贫困方面成效不太明显，极端贫困人口的数量甚至仍远多于家庭转移支付计划能够帮助的人数。此外，一些养老保险制度的措施似乎在抗击贫困方面并不具有成本效益优势，最好将其逐步缩减。这些措施包括向已经领取退休金的人士发放幸存者养老金，或通过老年福利条例向领取养老金的老年提供额外的免费服务。相比之下，拨付额外的资源以提高家庭补助金是必要的，原因是减少贫困领域的重大进展是通过此计划取得的。

　　（二）教育将有助于促成近期减贫工作取得成功

　　近几十年来，在巴西接受教育的机会已明显改善，因此传统上教育工作者非常高的工资奖金已有所回落。这更多源于获得教育机会的分布更为均衡，并成为缩小贫富差距的主要驱动力，对公众所感受到贫困减少的贡献甚至超过社会转移支付计划（Barros等，2010)。尽管如此，巴西的教育领域仍面临一些挑战，包括需要提高教学质量，降低中学教育中较高的辍学率。经济合作暨发展组织（OECD)的国际学生评估项目（PISA)指出，巴西学生的表现在所有评估的项目中各方面均有改善，但仍大大低于经合组织成员国的平均水平(图13)。巴西愿意继续衡量、评价和与基准比对学校的表现，以及延长上课天数，对于确保教育质量进一步改善是至关重要的，该目标已成为巴西2011-2020年国家教育计划突出强调的内容。高辍学率导致高级中学的入学率只有适龄学生人数的70%左右，这可能与“一成不变”的教育系统难以为来自弱势家庭背景的一些青年提供有吸引力的课程选择有关。巴西于2011年4月推出令人称道的技能教育（Pronatec)倡议，可方便失业者和家庭补助金的受益者进入技术学校学习。然而，这些措施中的一部分只提供给从普通中学课程毕业的学生，这个条件可能将具有较强辍学倾向的群体排除在外。加强技术教育和劳动力培训，而无论其是否成功地从正规课程毕业，对于提高弱势学生群体的职业技能将是重要的。

图13在阅读和数学上PI SA得分

　　注：水平偏差来自于OECD500个国家所做的测试的平均值.在阅读和数学上的平均值。

　　资料来源：OECD。

　　(三）继续保护森林是取得可持续发展的关键

　　最后，只有当经济增长不以环境退化作为代价，经济增长才会是长期可持续的。巴西能在全球范围内发挥至关重要的作用，不仅因为它可能特别容易受到气候变化的影响，而且源于巴西承担了世界如此多森林覆盖和生物多样性守护者的重要角色。因此，巴西政府当局一直积极参与在国际和国内气候变化辩论。在2009年哥本哈根联合国气候变化大会后的短短几天后，巴西出台了国家气候变化政策.并设定了到2020年预计将温室气体排放减少36.1%〜38.9%之间的国家减排目标。巴西政府行动的重点是遏制乱砍滥伐，砍伐森林带来了温室气体排放量占整个巴西排放量的将近一半，其中大部分是以非法采伐的形式进行。其结果是，亚马逊森林的砍伐量从2000—2008年的平均每年18200平方千米，锐减至2010年的6500平方千米。巴西有望比预定的2020年提前四年实逐其温室气体减排目标。但各地区之间的进展一直不平衡。政府当局应坚持不第地努力下去。第一，通过增加林业监测和严格遵守法规可更好地执行现有法律。第二，在地方经济严重依赖砍伐森林的地区，进一步创造就业机会和增强社会保障，可降低非法采伐的吸引力。第三，政府当局应抵制修订《森林发》的提议，目前巴西出于保护良好环境的立场限制了一些地区的森林砍伐。这种变化可能扭转在过去十年中观察到的森林覆盖率下降和乱砍滥伐的趋势。加快经济增长计划（PAC)为巴西当局提供了一个引入更绿色环保基础设施和提高基础设施抵御气候变化能力的机会。鉴于绿色投资可能具有很高的公共利益，政府当局应确保在PAC计划的项目遴选中，投资决策能对环境相关的外部性承担起适当的责任。

　　(资料来源：OECDs)

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