国际减贫理论与前沿问题2014-第三部分2

越过阻碍有效国际环境援助的壁垒：                 一项对日本、丹麦和世界银行援助模式的比较研究

 

Akihisa Mori

 

摘要：当发达国家开始对发展中国家提供环境援助时，他们会遭遇到三种导致援助无效的壁垒：目标冲突、缔约问题和能力短缺。援助者随着时间的推移逐渐调整政策内容和战略方针，以促使受援国调整其政策。不过，他们采用不同的方法贯彻落实上述思想。本文检视了双边和多边援助者对其援助的调整措施，进而观察了这些调整的效果。本文以日本的对外环境援助为重点研究对象，并将之与德国、丹麦和世界银行的模式进行了比较。主要的研究结果如下：首先，为了越过壁垒，援助国将会调整策略以令受援国改变其政策规定；他们又或将工作重心转向低收入国家，利用受援国不对称的权力分布关系，使得对于最初政策的调整可以保持在一个相对轻微的范围内，同时亦能实现相同的环境治理议题。其次，援助者们对壁垒的反应各不相同，体现了他们在环境议题上的不同政策取向、他们与受援国之间的权力关系以及他们的资源动员能力。最后，经过调整的政策的可持续性与执行情况主要取决于政策内容而非政策调整策略。

关键词：环境援助，日本，世界银行，德国，丹麦

一、前言

在20世纪90年代，诸多援助方在政府开发援助（ODA）的框架下发起了一系列与环境相关的项目与计划。时至今日，虽然幅度存在差异，但是诸援助者都增加了政府开发援助工程中用于环境治理方面的资金比例（Hicks，Parks，Roberts和Tieney，2008）。各援助国对于“环境援助”的定义也各不相同，这反映了他们是如何界定“解决措施”和“环境”的。从一开始，援助者们就面临达成良好结果的诸多障碍。为了克服障碍，他们随之调整了政策内容和策略，进而形成了不同的模式。其中的不同可归于政策内容或策略的差异，援助者利用自身的权力和资源动员能力而说服受援国。

本文检验了援助者们在为了越过此般壁垒方面所采取的措施及其达成的效果，关注了环境议题、政策内容和环境援助策略方面的差别。其中，日本的环境援助模式是本文分析的核心，同时以德国、丹麦和世界银行为对象进行了比较分析。除丹麦之外，他们均有优惠贷款和赠款窗口，而本文主要关注优惠贷款方面的问题。

二、 阻碍有效国际环境援助的壁垒

Keohane（1996）指出了三种阻碍有效环境援助的壁垒。其一，援助方和受援国之间的目标冲突或优先发展目标方面的差异。援助方对于环境问题有着更强烈的关切，而受援国则更关注经济增长。即便受援国已然展现了对环境问题的关切，他们仍常将对经国内环境恶化的关注置于跨国或全球环境问题之上，而后者则是援助方更为关心的问题。不仅如此，如若无法与现行规章制度、政策体系兼容，或者与本土实力派的既得利益存在冲突，则受援国不愿调整自身政策。

其二，则是缔约问题。这与决定赠款分配的谈判密切相关。援助方和受援国均希望他们的获益最大化而将成本转嫁至其他人。除非双方均对对方的承诺具有一定信心，否则他们不会缔约。即便缔结协议，他们亦会相机行事。

其三，则是能力缺失。受援国通常缺少充足的技术条件、分析工具、激励条件或组织结构，以有效决定和管理援助。国家政策主体结构的碎片化、部门化、政治独立性、弱机构多元化以及缺乏基于社区的驱动举措等问题，则进一步导致了援助的无效化。援助者们或许更会遭遇有限知识、政策和技术限制，以至无法确切解决这些问题。更加上援助国的制度安排将在实施援助时，限制对于资源、专家和技术的动员。

以上三个壁垒盘根错节。目标冲突和政策方面的显著区别削弱了受援国接受环境援助协议的动机，并因此为寻求短期收益的相机行为提供了空间。能力缺失则削弱了援助的有效性，由此亦削弱了对方的承诺的可靠性，从而导致了相机行事。

三、 如何越过壁垒？

援助方可以在两个层面上解决这些壁垒。其一是改变环境援助的内容。虽然援助方可以在援助关注的问题方面改变领域、目标以及受援者，但却通常难于将政策内容调整至合乎不同环境议题的结果，因为政策内容乃是与认知状况、制度安排、政策规定以及就此相关的援助方本国的环境议题相互缠绕的。

其二则是改变政策调整的策略。一种是环境援助的政策、知识、技术或最佳实践案例的传播扩散。传播扩散策略的目标在于当受援国需要迫切解决环境问题时，鼓励受援国学习或模仿援助方的政策内容。如果援助方能够强化自己的跨国沟通渠道，此种传播扩散活动值得鼓励。另一种则是以多边环境协定与环境援助进行相互联结的协调统一方式。受援国可以自由开展多边决策，积极寻求最有利的结果。不过，一旦协议商定，他们就有遵守协议规则的义务。环境援助不仅可以作为鼓励受援国参与谈判的工具，也可以成为进行监督的工具，亦是寻求国际社会认可的工具。

四、 援助方的政策内容分歧：投资组合分析

亚太经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）定义了两种政府发展援助为环境援助：政府发展援助中以环境治理作为主要目标，或以环境作为重要的次级目标。这一定义乃是基于如下的理念：环保不仅仅是环境保护部门独当一面之事，而更需如生产模式或决策模式的转变作为配合。正是由于这个原因，援助方已承诺从各个方面提供环保援助。

图1显示了各援助方在环境援助所关注的方向上明显的差异。国际复兴开发银行（IBRD）80%的援助经费用于环境政策和行政方面，而国际发展协会（IDA）则将50%的经费投入于这两个方面，而15%的经费则投入于生物多样性的保护。这意味着，无论国际复兴开发银行还是国际开发协会，均未将行业部门贷款作为环境援助的形式。对于生物多样性相对较大的投入份额（15%），可以由全球环境基金的影响力得以解释——作为由世界银行管理的机构，该基金正是其执行机构之一，以其捐助资金用于优惠贷款。

图1还显示，美国拨出的环境援助中，超过四分之一的金额用于政策和行政部分，其次才是工业污染治理和生物多样性问题。大部分的环境援助以方案而非项目援助的方式实现。这表明，国际复兴开发银行、国际发展协会和美国都试图以贷款为条件，引导对方进行政策和机构改革，以减少改革带来的政治、经济和社会成本。

相较之下，日本、德国和丹麦在政策和行政方面的投入份额相对要少许多，而超过半数的费用则是用于水务和卫生设施、交通、能源和农业等部门。

再者则是，日本、德国和丹麦在资金使用方面的关注重点不同。图2表明，德国和丹麦的环境援助资金多分配于能源部门的政策和再生能源发展（尽管分配于政策和行政部分的份额远少于美国和英国），而日本则将援助资金分配于火力发电厂和天然气供应部门。这意味着，德国和丹麦虽未直接投资于能源部门的改革，如民营化和放松管制，但他们帮助受援国调整政策，以发展可再生能源，同时更扩散可再生能源技术。反之，日本则协助投资于节能技术，如火力发电厂的改造，传输系统及和管道系统的改进。

类似的趋势可以在水务方面发现（图3）。除瑞典之外，英国和美国又在政策和行政部分占据最大份额，这便意味着援助者们发起的援助包含了民营化和放松管制的部分。丹麦与德国则在这一部分仅有较小份额，却在水务和卫生设施部分投入较大份额。这表明他们更为重视农村供水和卫生问题，以致力于消除贫困；至于在当地分散的整合水务管理投入，则是为了促进利益相关者的参与。日本则将大部分援助资金分配于大型水务和卫生系统，并时常协助建设拥有巨大污水处理能力的流域污水处理系统，这说明日本关注大城市的相关问题。

总之，在制定环境援助的具体政策内容时，援助方似乎由不同的环境议题驱动。



 

 

图 1 1995年-到2005年环境援助的各部门分配情况（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》历年数据，并由作者整理。）



 

 

图 2各援助方的环境援助资金在能源部门的分配情况。（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》各年数据，并由作者整理。）



 

 

图 3 1995年到2005年，各援助国的环境援助资金在水务方面的资金分配情况。（资料来源：经合组织发展援助委员会，《国际发展统计》各年数据，并由作者整理。）

五、援助方改变了什么？基于案例的分析

然而应当牢记，一开始时，援助方并未以这些政策内容和策略开展自己的援助行动；而是为了应对环境援助的糟糕表现时，并随着时间逐渐调整而成的。

（一）日本

最初的政策内容和策略。日本曾本着“基于请求”的原则，协助各个受援国解决其严重的环境污染问题。在确保合理使用资金的同时为避免被指责为干涉别国政策，日本优先选择融资计划，而不是提供项目资金或预算支持。在日本协助东南亚建设的电厂引发严重的环境污染后果的情况下，环境援助的重点则调整到直接以项目援助为基础，并提供技术解决方案。这与弱生态现代化的政策内容兼容，即优先考虑技术解决方案，倾向于被科技、经济和政治精英垄断的技术主义或社团主义政策。

在诸多技术解决方案之中，日本青睐环保基础设施的建设（Potter，1994）和能力发展。受援国政府往往缺乏环境治理所需的必要经验与专业知识，以至于阻碍环境援助的有效实施，使其难于成为一个合适且易于传播至其他地区的参考范例，反而会损害当地的所有权和经营权。为了强化受援国解决环境问题的能力，日本采用了传统的发展援助逻辑，即“自救”，并尝试传授其控制污染的经验（日本外务省，1997）。

不过，对其治理环境问题的能力的援助通常都是技术性的，且主要集中于工业生产污染控制领域。有许多原因导致这一结果。在工业生产污染的控制过程中，日本自主启动了清洁生产技术的发展，又或者与制造商协商，以降低其遵守环境合规方面的成本。在钢铁行业，这些技术包括干法熄焦、焦炉煤气回收设备、高炉顶压回收透平发电系统等。这些努力使得日本在技术解决方案方面极具竞争优势。日本企业认识到这是竞争力的来源，并保留了流程与系统的秘密。此外，已发明的技术因为只能用于特定工厂，且在生产技术之中嵌入过度，无法为工人分解为标准化模块。只有为数不多的民营公司可以在技术转移援助项目中找到合适的机会，获得相应的知识产权收入，或出手规模庞大而成本高昂的生产技术（Evans，1999）。这已制约了以商业为基础的成熟技术的转移，包括示范项目和现场培训中的援助工具。

此外，日本还在犹豫于是否要将政府发展援助目标扩大至公共部门以外。知识、政策和技术转让等领域一直受限于受援国是否可以接受如监督、自愿措施、环境基础设施状况以及环境软贷款等诸多条件。此种办法在提升当地政府、法院和公民社会的能力，以强化制度多元化以及民间参与的机会等方面，即使不是毫无助益，也只能说是收效甚微。

对于末端技术（end-of-pipe technology）的援助是一个典型范例。日本环境治理的一大目标是解决火力发电厂的污染问题，政府采取了一系列如燃料转换、节能电动除尘器到烟气脱硫（FGD）等旨在控制空气污染物排放的措施以解决这个问题。基于国内的经验，日本政府曾帮助数家海外电厂在遭遇当地抗议的情况下安装烟气脱硫设备。不过即便如此，日本却还是很少能够说服受援国政府采取更严格的排放标准，抑或是严格执行烟气脱硫设备所需的条件，因为这套设备之于电厂不能够产生利润，反而却会抬升发电成本。在日本辅助的卡拉萨（Calaca）火力电厂的案例中，菲律宾政府仍没有严格执行监管，或是允许运营成本转嫁至电费，却还是要求工厂使用本地高含硫量的煤。如此，再加上亚洲金融危机的不利影响，使得发电厂的财务状况更为恶化，阻碍电厂运行烟气脱硫设备。泰国的湄莫（Mae Moh）褐煤发电厂尽管接受了财政援助，仍旧在1998年排放了大量的二氧化硫，导致超过一万名本地居民因此入院治疗。彼时泰国政府并未制定严格限制排放的标准。当地政府亦未强制电厂进行改正或停产整顿，也不曾允许烟气脱硫设备的成本转嫁至电费。该工厂被迫进口低硫原油以减少排放，但却导致成本上升。这使得电厂在有限的财务和技术能力之外，缺乏控制排放的动力。此事件导致泰国居民相信烟气脱硫设备解决不了空气污染的问题，并引发对新建火力发电厂的全国性抵制运动。

此种环保援助中糟糕的绩效表现同样可见于废水处理项目。在国内，日本逐渐采取了诸多严格的污水排放管控措施。其中包括：（1）一系列为工业生产制定的严格排放标准的措施，包括向公众披露违规企业；（2）向废水处理系统、清洁生产和技术改造提供贴息贷款；（3）发展公共污水处理系统，以解决工业和生活污水排放；（4）为流入和流出公共污水处理系统的污水制定严格的排放标准；（5）征收污水处理费；（6）在监控、检查和管辖非法排放方面与警方合作。以此经验，日本在发展污水处理系统方面提供了财政援助；在发展运营和维护方面提供了技术支持；在管理法规和费用体系方面提供了制度建设能力。

然而日本在提供如上帮助时，却往往未能保证受援国通过严格执法、制定严厉的污水排放标准和提供医疗费用。一个典型的案例来自泰国的北榄府（Samut Prakarn）污水管理项目。为了解决曼谷郊区的污水排放问题，亚洲开发银行、丹麦和日本为一套大型的处理工业和生活污水的处理系统提供了援助。起初该项目只有污水处理系统，并引入了对污水处理费的征收以维持运营成本。在其遭遇来自居住在污水厂附近的居民和向处理设施排放污水的企业的强烈抗议后，在丹麦的帮助下泰国政府为该项目增加了对于污染源的监控与检查，并为之提供清洁生产技术。尽管如此，泰国工业部仍旧将工业生产置于优先地位，并且未严肃重视建立对污染源的检查和监测的能力。这些有限的应对措施最终导致在土地购买方面发生腐败活动，并导致项目无法竣工（Mori，2006）。此种失败导致泰国政府在建立为减少工业废水污染，而建设工业和生活污水处理系统方面面临巨大困难。

调整。在初期的环境援助项目上的如此低效率，再加上受援国在环境援助方的要求，迫使日本政府调整政策内容与传播扩散策略。日本广泛扩大了环保援助的范围，囊括了能源和运输部门，提升了对环境无公害基础设施的援助方面的要求，如集中供热系统和包括地铁在内的公共交通系统。

调整同样见于援助方案。对环境治理的软贷款方案的修订可作为一个典型案例。国内方面，日本将提供环境软贷款和税收优惠作为严格执行环保法规的配套措施。借鉴这一经验，日本决定将环境软贷款项目传播到印度尼西亚、泰国、中国、菲律宾、斯里兰卡和印度。然而，该项目并未在泰国和印度尼西亚取得相应的预期效果。因为无论日本或受援国均不理解如何在尽力减少往往伴随政策导向贷款而生的经费滥用的同时，有效建立鼓励污染减排的投资所需的复杂结构（Mori，2008a）。面对这些困难，日本在菲律宾和斯里兰卡的环境软贷款援助方案中，将对于末端的技术规范的关注转移到了清洁生产方面，从而协助受援国将对于以技术为基础的减排标准的关注转移到对于成本效益措施的关注之上。此外，日本还增加了技术援助，使得银行获取末端和成熟的清洁生产技术的技术性标准，并将之与可能优先获得贷款的潜在客户共享这些信息。它还鼓励银行强化在当地分支机构的能力，并与地方银行合作，以发现潜在的环境软贷款需求，并将之转化为新的利润来源。日本调整了贷款方案设计，使之为企业提供的贷款的利率条件得以保持在真实贷款利率（positive real lending rate）和市场利率之间。

日本还从两个方面对推广策略进行了调整。首先，放松发放环境优惠贷款条件的条款，并强化其自身为环保项目筹集资金的能力。根据请求驱动原则，一旦受援方给出了坚实的承诺并提出了援助的申请，日本便可以资助主要的环保项目。不过受援国对于为环保项目接受任何贷款表现得相当犹豫，因为他们认识到这些项目并未成为利润回报的来源。放宽贷款条件的条款则被视为一个提高要求的先决条件。

其次，日本将援助重点从东南亚转向中国，即被认为是为20世纪90年代的跨境空气污染负责的国家。中国起草了5年环保计划和长期环保计划，并将对环境污染控制做出承诺。日本将环境援助资金的四分之三投向了中国，从1995年到2004年总计达10亿美元。所有环境援助皆以财政援助的方式为中国环保部起草的计划中的环保项目提供支持，如翻建工业厂区，安装烟气脱硫设备，安装现场和环境监测系统，建设公共污水处理系统，发展燃气和供热系统。

越过障碍方面的有效性。在项目设计方面做出的调整，促进了在菲律宾和斯里兰卡的排污控制和清洁生产技术新项目基于市场的推广扩散（Mori，2008a）。环境软贷款使受援国政府执行现有的环境影响规定更为容易，并克服了贷款银行与企业之间在环保技术方面不匹配的情况，防止不当支出。除此之外，它亦促进了对于现有环境咨询顾问的接洽，为技术扩散提供了更有利的条件。

优惠贷款的调整也有助于越过来自目标冲突或缔约问题的障碍。这表现在1996年到1997年间提供的环境援助大幅增加。此外，日本的环境援助也开启了一个契机，中国政府可以亲自从诸多的援助方身上学习如何制定环境政策，并将其调整得符合中国国情。在中国，环保部坚定承诺落实环保项目和污染减排，无需日本政府大力进行政策干预，日本协办的环保项目就取得了良好的成果，多个城市的空气和水域质量得到显著改善（Mori，2008b）。这个过程逐渐使中国政府在执行一系列严格的环境法规和技术解决方案的有效性方面获得了信心。在日本政府协助进行厂区翻建和管理系统的更新之后，北京市政府实施了对废水排放的严格规定，并进一步进行了对高碑店污水处理厂的改造，而贵阳市政府则促进对工业副产品的有效利用——二者均在技术和管理方面对地方政府与国有企业起到了全国性示范效果（Mori，2008b）。再加上国内的动议，推动了中国政府于2003年制定了《中华人民共和国清洁生产促进法》，说服了多个省级政府加强大型工厂厂区的清洁生产审核，并逐步取消了燃料价格补贴。日本政府协助建设的烟气脱硫设备也发挥了示范效应。当了解到这些技术的效果时，中国国家环保总局当即采取了更严厉的环保政策。总局对二氧化硫所征收的排放税将从其他污染物的征税中独立出来。总局也规定了逐步淘汰小规模产能，以及在所有新建火力发电厂中加装烟气脱硫设备，而且要求市区新建的火力发电厂安装在线实时排放监测系统。为了弥补脱硫设备的安装和运营成本，总局规定国家电网公司提高购买的电价。

然而应当指出，这种成功也可归因于中国政府关于环境污染对国家经济增长的负面影响的关注日益增长，并且学习工业化国家更先进政策的意愿日益强烈（Economy，2004）。鉴于中国的环境政策正在迅速赶上日本，中国将注意力转向美国和欧洲的政策。此外，日本没有很好地基于市场力量扩散传播自己的环保技术，失去了在传播污染解决方案的政策和技术方面的垄断优势，显著降低了其提供环境援助的激励。

日本丧失垄断优势的一个经典案例是中国的空气污染控制政策和烟气脱硫设备的传播扩散。中国政府强制要求安装烟气脱硫设备以减少二氧化硫的排放，但强制措施并未设定一个功效比值。这一强制措施的严格执行创造了一个基于市场的传播扩散机会，但最终中德合资与中美合资企业充分利用了这次机会。在保证专利所带来的收益的前提下，德国和美国的制造商将其专利售予中国制造商，并让他们自行定制技术，使之符合中国本土的需求。这种营销策略促使诸多中国制造商加入市场，开发出效率虽低但价格低廉的烟气脱硫技术，并开始大批量生产：这符合中国政府鼓励国内生产的政策。因此，烟气脱硫技术的价格在五年内下降了超过五分之一，鼓励了更多电厂安装这一设备。据估计到2005年，超过60%的火力发电厂均安装了烟气脱硫设备（Horii，2010）。日系厂商坚持自己的高效率却昂贵的烟气脱硫技术，不敢冒技术外流的风险，最终导致错失良机。

（二） 德国与丹麦

最初的政策内容和策略。伴随着1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，德国和丹麦将自己的发展援助目标瞄准在可持续发展方面：德国技术合作公司（GTZ）将可持续发展设定为合作的指导原则，而丹麦政府则将通过扶贫实现经济发展进而提升可持续发展能力作为主要目标。两国均强调民营部门作为经济发展成果分配者的作用。

在这一过程中，他们将强烈的生态现代化逻辑应用于环境援助。此种观点将环境恶化视为结构问题，而只能深入到经济过程的组织方式才能够解决（Hajer，1995，第25页）。为了回应不断增加的对于规制的不满之声，德国、丹麦和荷兰采取了“创新的”政策工具，如生态税、自愿协议以及生态标签，以解决当地的环境问题。在此期间，他们尝试推动欧盟及其他国家采取这些雄心勃勃的目标，以及这些“创新”政策，并向他们展示了其良好的实践成果（Beurmannn，2000）。这项活动引发了跨境横向政策学习和基于市场的技术扩散等概念。不过，政府仍旧倾向于认为至少在短期内，这些政策工具会带来更高的政治、经济与社会成本，并可能激起激烈的反对。如果要将这些政策与良好的环境管理联系在一起，纵向的传导机制如当地居民、NGO、消费者、股东、国际组织和中央政府，横向的传导机制如同业竞争者，企业需要承受相当压力。

清洁生产援助作为一个典型案例。为了实现他们的援助目标，德国和丹麦政府与联合国展开合作，发起了对清洁生产的援助，作为对要求不断普及和转让环境无公害技术的《里约热内卢宣言》的回应。德国、美国以及丹麦政府援助了培训体系和示范项目以扩散解决系列问题的技巧，如废物减排、污染防治以及环境管理等方面，并为促进清洁生产技术而提供政策建议（Gallup和Marcotte，2004； Van Berkel，2004）。

不过，实际上，除了多数受援国的示范工厂，清洁生产的援助并未有效扩散其概念和方法（Mori，2005；Rodhe和Kogg，2001）。丹麦对泰国和马来西亚的援助证明了多数工厂仅实现了厂房和室内的改善，但并无流程变化，更未能实现其他企业采用清洁生产技术达到的成本收益，更不用说清洁生产技术本身——因为他们害怕失去在市场上的竞争力。清洁生产的注册审计员并未增加（丹麦外交部，丹麦国际开发署，2003）。德国援助的环境软贷款项目鼓励了印度尼西亚和菲律宾的企业采用清洁生产技术，不过这些援助仅适用于那些符合环境影响评估及运营许可的新办工厂，以及那些符合严格的废水排放标准的医院。

政策建议通常也未被认真采纳。德国、丹麦和联合国屡次建言取消对原材料及公用事业的价格补贴，并设立排污费和环境税，以提升清洁生产应用所带来的经济收益。他们还建议对实际或潜在的环境要求做出明确界定，而这导致了当地企业态度的转变（Jørgensen，2005）。即便在自己的中期发展计划中详加描述，可是许多受援国只是将环境治理目标视作次要的附加要求（Mori，2005）。因为显著的分配效应，他们拒绝采用以市场为基础的治理工具。

调整。糟糕的绩效表现，再加上其他一些外部要求，使得德国和丹麦政府从三方面调整了自己的环境援助。首先，与2002年的世界可持续发展峰会（WSSD）所强调的减贫主题相一致，他们将援助目标转向低收入国家。在这一过程中，他们提高了知识生产能力，对低收入受援国解释环境财政改革将如何使他们收益（经济合作与发展组织，2005）。更进一步的是，在考虑了《综合发展框架》和《减贫政策报告》之后，德国对受援国的所有权表现出关注。更大的所有权要求提高透明度，保证合作伙伴在过程中的所有权，获得公众广大阶层的参与，并提供一个注重过程的取向。在援助《国家可持续发展战略》（NSSD）的过程中，德国采用了以注重过程的程序为基础的方法（德国技术合作公司，2000）。

其次，德国和丹麦促进受援国参与那些设计和修订国际公约的会议。这一策略旨在提高受援国承诺的可信程度，促进公众接受国际惯例（德国技术合作公司，2001）。由于受援国政府对《京都议定书》给出了更坚定的承诺，所以德国和丹麦帮助受援国采用新能源补贴政策和再生能源技术。可再生能源一直是清洁发展机制（CDM）最重要的项目之一。受援国可以利用清洁发展机制实现国家的优先发展目标，如提高能源和电力供应能力、减少停电、在偏远地区推广电气化、避免空气污染以及减少温室气体（GHG）的排放。然而，许多发展中国家不希望批准京都议定书，因为他们害怕失去眼前唾手可得的利益，更因为他们缺乏对于批准议定书带来的好处的认识。为了鼓励他们批准，丹麦和德国帮助受援国发展能力，落实清洁发展机制，同时也通过新能源补贴政策促进再生能源的发展。

越过障碍方面的有效性。德国和丹麦已经有效解决了部分关于目标冲突和能力短缺所带来的障碍。他们成功说服了越南政府签署《环境税收法案》以提高企业对于环境责任的重视程度，同时为推广清洁生产技术创造一个良好环境。

他们更成功地令许多受援国认识到，可再生能源可以扩展其能源供应能力，以满足日益增长的需求，保障能源安全，充分享受清洁发展机制的优势。泰国政府成立专门国家机构，以管理清洁发展项目，将重点由节约能源转向发展可再生能源项目，设定了于2011年实现可再生能源份额占主要能源供应9.2%的目标，并采用新能源补贴政策。中国政府也开始在清洁发展机制和可再生能源方面采取积极措施，并于2005年公布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，为包括可再生内源在内的部分特定类型的清洁发展项目提供税收政策优惠。此外，2007年中国政府公布了《中国应对气候变化国家方案》，宣布将在2010年实现可再生能源占主要能源供应10%的目标，以及承诺通过发展生物质能源减少三千万吨碳排放。中国政府还颁行《中华人民共和国可再生能源法》，鼓励在农村地区使用可再生能源，并强制要求中国国家电网公司以每千瓦时0.25元人民币的价格，购买所有来自登记在册的可再生能源发电公司的电力——这个价格要高于火力发电厂的电力价格，授权政府对那些发生违规情况的电网公司处以其所导致的发电公司经济损失两倍的罚款。中国政府最终于2009年接受了新能源补贴政策。

新能源补贴政策的扩散传播为受援国风力和光伏发电创造了市场，并为德国和丹麦制造商带来了利润。不过，各受援国对补贴政策的反应却各不相同。由于当时国家电力公司的强烈反对，泰国政府的新能源补贴政策仅适用于小型电厂和小型生物质发电站，并仅允许后者至多销售4,000兆瓦的电力于国家电力公司。该政策设计只为德国和丹麦的风能和光伏发电设备制造商提供了有限的市场空间。相反，对于这些制造商而言，中国为他们则创造了巨大的市场空间。然而，中国的政策变化也为中国制造商抢占国内市场提供了机遇，同时实现技术升级换代，而且提高国际竞争力，开拓德国光伏发电设备市场（在新能源补贴政策下，德国消费者为光伏发电提供大量补贴）。

（三）世界银行

最初的政策内容和策略。为了应对越来越多的针对其援助的项目不良环境和社会影响的批评，世界银行从20世纪90年代初开始增加了环境项目和方案的数量和金额。在这个过程中，世行发现在地方层面成功的环保项目常被错误的国家政策扭曲，并导致资源配置不当，包括土地、森林、矿产和水资源的估值扭曲。当市场机制在社会和环境领域广泛发挥作用时，环境管理才会更加有效（Low和Gleeson，1998）。可持续发展的实现要求对环境进行正确的经济估值。一旦做到这一点，那么那些禁止开发利用环境和允许无偿使用环境的制度规则便需要有所改变。环境资源的私人所有、集体管理的非资本化土地转型为可供商业采伐的跨国监管区、生物医药资源勘察、出口导向的经济作物种植以及大型动物保护和生态旅游等诸多措施都是解决方案。但这些政策内容与绿色新自由主义并不兼容（Goldman，2005）。

这些论断导致结构调整的逻辑被广泛应用于环境保护领域，从生物多样性、可持续林业、贫困治理、公共卫生到原住民获得环境资源基本权利，以及全社会获得安全水源的权利（Mohan，2000）。它也提出了设立或重组国家环境机构，以确保上述政策的有效实施。

初始阶段的典型例子。关于林业部门的贷款，世行附加了一系列政策，如（1）取消所有导致木材的世界市场价格和本地价格出现背离的政策扭曲，作为对森林资源的正确估值的工具；（2）调整特许权，包括提高特许授权费用、延长特许经营周期、增加使用权保障、举行特许权竞争拍卖以及根据区域确定特许经营费；（3）地方参与所有权决策，关于资源使用、收益分配的决策需要进行咨询论证，更大程度下放审批权，打击非法采伐（世界银行，2000b）。

世界银行也帮助水务部门进行改革，包括进行公共事业民营化、全成本覆盖和减少补贴等。水务管理在融资方式、纠纷预防和资源管理方面需要探索新的途径（世界银行，2004）。此外，世行还认为提供补贴将导致滥用水和卫生服务，特别是导致富人们的过度消费，从而使穷人更加难于获得这些资源（世界银行，1994）。当为新的基础设施建设提供资金援助时，世界银行将水务部门的改革视为一个促进服务供应可靠有效的制度框架。

在能源部门，世行则在印度尼西亚和巴基斯坦促成了他们与外国民营公司达成能源采购协议。这些协议包括一项必付（无条件支付）合约，国家电力公司和政府分担需求波动的风险（Stiglitz，2002）。

世行还颁行了一份备受瞩目的总结国家应对环境问题的文件，国家环境行动计划（NEAPs）草案，作为获得国际开发协会资金援助的条件。

然而，一旦财政支付危机得以缓解，受援国便会逐渐拒绝世行提出的政策。在危机期间，世界银行是获取外汇资金的最后手段，而大多数援助者都不愿发放新的贷款，遑论民营银行。为了避免违约事件的发生，受援国别无选择，只能接受世行提出的政策条件，以获得来自它的贷款。然而，当从危急中逐渐复苏后，接受世行的贷款只是例外情形，绝非常规。当得到其他的资金来源时，他们往往拒绝世行提供的附带政策改革条件的部门贷款。

此外，世行推行的政策严重影响了环境和社会。面向林业部门的贷款扩大了印度尼西亚油棕榈种植规模，并加速了当地的森林退化。世行曾认为退化的林地可以用于扩张油棕榈的种植规模，并提升养护森林的效率。但是，世行并未考虑到执行不力、转化或退化的森林地区的分界不清、特许经营制度不透明的情况，以及资源的使用控制缺少集体参与决策的情况。世行强加的政策起到了加速油棕榈种植的效果，但并未为可持续的林业管理带来任何好处（世界银行，2000b）。

至于世行给予水务部门的贷款，民营水务公司则时常违反协议、提升水价、进行不当管理和收取过高安装费和水价。因布宜诺斯艾利斯的水务公司违约，阿根廷政府宣布取消了与之签订的供水和卫生服务合约：该公司时常提升水价，却很少会处理污水，并时常在未经处理的情形下便直接将之排入河流，导致当地无法供应管道直饮水。在南非的约翰内斯堡，民营化造成不当的污水处理、频繁的水价上涨、以及肆无忌惮地对无力支付费用的用户停止服务（Flynn和Chirwa，2005）。以上不利影响导致了河流湖泊遭遇严重污染，并在失去了自来水来源的人群中引发了大规模传染病流行，因为他们被迫依赖被污染的地表水。

国家环境行动计划的失败不仅体现在改善制度能力方面，例如责任和法律的清晰界定；更体现在保证企业履行在环境投资融资时所做的承诺（世界银行环境部门，1995）。国家环境行动计划还遭受到来自关于受援国政府所有权保护程度不足，导致计划效果有限等方面问题的批评。这样的后果乃是各种因素综合作用的结果，例如思维局限于各个部门内部，即缺失参与性计划的认识以及计划能力有限、时间有限，而且将此计划过程作为援助国的强制要求（德国技术合作公司，2000）。世行还被诟病于分解了社会权利保护机制、引发了劳动者权利倒退、因为结构调整贷款而削弱了社会保障体系。虽说世行对环境制度方面的培养有所助益，却仍旧遭受批评，因为这些制度取决于政府官员的判断，甚至可被用于削减社会的能力。

调整。面对这些明显的失败和对政策改革的明确抗议，世界银行所做的调整多在于政策改变的策略，而非政策的内容。世行新增了以强调信息披露和参与程度为主的政策元素，并创制了新的针对这些方面的辅助措施。世行新规强调了利益相关者的参与，促成了以披露企业的排放信息为目标的生态监测计划，并根据《美国有毒物质排放清单》的指导，有效减少有毒化学品排放。这一办法认为披露会促使如社区、投资者、工人等利益相关者施加压力，提升监督水平，从而促进政府规制相对薄弱的领域减少污染排放（世界银行，2000）。世行也加强了与跨国非政府组织的合作，支持其基于社区的环境保护活动，只要他们不再批评世行援助项目引起的环境退化（Goldman，2005）。

在水务部门，世行逐渐将注意力从大坝建设转向水资源综合管理政策方案（IWRM），要求将污水管理综合纳入一个更加广义的水资源管理政策内。世行曾采纳水资源综合管理方案作为对世界水坝委员会的建议的回应。然而，世界银行将之用于废水处理，因为常规水处理和卫生管理非常重要，但是完全根据技术标准太过苛刻而没有必要，很多国家在经济上和技术上都不可行（世界银行，2004）。水资源综合管理方案最初允许从成本、效率和成本分担信息等方面重估经认证的水质相关目标，导致了强调节约用水、水需求管理和广泛的再利用的战略。它还允许水质标准根据收集、保护有益用途和保护生态系统等目标调整，而非普遍的末端监测措施。因此，水资源综合管理为世行提供了另一个不需改变现行政策内容的理由（Marino和Boland，1999）。

同样的认识促使世行改进知识生产活动，以促进绿色新自由主义成为全球性准则（Goldman，2005）。它利用了获取受援国未曾公开的数据和信息的优势，并利用其制造和传播这些知识的强大力量向全世界广泛传播。得益于这些垄断优势，世行可以作出深入的分析，得出具体的政策含义并通过出版物和培训计划将之广泛传播，扮演“知识银行”的角色。以世界银行之名，它说服了受援国的精英掌握这些政策。

此外，世界银行联手联合国使其最初政策获得全球合法性（Jasanoff，1997）。在1992年都柏林会议宣布水资源为经济性利益资源之后，世行参与了联合国促进民间资本参与的活动，共同推进水务和卫生设施作为千年发展计划的主要目标（MDGs，该计划得到了可持续发展问题世界首脑会议（WSSD）的一致通过）。他们还支持世界水理事会（WWC）举办世界水资源论坛，旨在促使来自发展中国家的部长们承认民营化和完全成本覆盖作为全球规范（Barlow，2007）。

随着更先进的知识生产活动和多边合作，世界银行致力于培养受援国政府内部的支持世行政策和理念的支持者。世行为环保机构提供预算支持和培训计划，促进其实施已经确定的环境项目和计划，从而可以迫使受援国政府改变政策的优先目标。此中一个援助计划就是上述的生态观察项目（世界银行，2000a），旨在披露企业排放信息和鼓励利益相关者参与，从而使得他们的监督活动可以弥补政府政策执行不力。世行银行起初在印度尼西亚试点这些项目，此后则扩大至菲律宾、中国和印度。

越过障碍方面的有效性。世界银行似乎已越过了那些严重依赖世行贷款，并将之作为促进发展项目的外汇来源的低收入受援国的环境援助壁垒。例如，只要老挝政府接受世行援助的水坝项目的开发，世行就帮助其进行当地林业政策改革。这几乎没有在世界银行和老挝政府之间引起任何目标冲突或缔约问题，虽然开发项目可能引起对环境、社会和原住民的严重不利影响。实际上，一些多边非政府环保组织因为担心这些不利影响就曾强烈反对过该项目。世行和老挝政府通过迫使他们在两个方式里选择而成功使他们服从：要么参加世行支持的移民活动，要么继续接受国际社会的批评。世行雇佣那些支持参加世行支援的移民活动的民间环保组织，作为新的森林法律起草项目的顾问，并在法律中采纳他们对土地用途分级管理的建议，整合分散的以社区为基础的森林管理方式为集中管理方式。考虑到新的林业法律禁止了当地社会以往的传统权利，并为多边贸易公司提供了获得租金的机会，世行以当地社会和自然的代价，越过了所有三个壁垒。

在其他受援国的案例中，世行的解决方案在何种程度上解决了壁垒问题其实取决于涉及的利益相关者，以及政策与受援国的社会、政治和制度等方面的内容的一致性。在水务部门，它部分取决于民营公司究竟有多认真地想提高服务水平，扩大覆盖率，并减少水资源损失，进而降低水费并获得社会认同。同在马尼拉运营的两个水处理项目在绩效上的差异显而易见，一者在水污染处理和供水方面的覆盖率迅速提高，而另一家特许服务商则濒临破产。水务公司用户和非政府组织联合起来抗议水费的大幅上调或服务水平下降，最终导致项目在约定的基础上至少11%被取消（Harris，Hodges，Schur和Shukla，2003；Kluge和Scheele，2008）。

生态观察计划已经成功体现了能力方面的障碍，但仍需面临目标冲突的问题。一方面，印度尼西亚政府开展的根据公司减排进度公布公司名称的活动中，它减少了被评为“违规”或“非常差”的公司比例，也增加了“符合”的公司数量。这还有助于在中国镇江市减少被评为“违规”和“非常差”的公司数目（Otsuka，2007； Wang等人，2004）。在这一过程期间，政府强化了对企业环保绩效进行评估的能力，并开始具备世行一直以来辅助建立的复杂的监控能力。在另一方面，在菲律宾和中国的呼和浩特市，该计划却于公布之前遭遇暂停，因为当地政府缺乏进行有效监管的信心，更受到来自大型企业游说的影响。除此以外，项目并未能为那些“非常差”的公司在污染减排方面提供激励，也未能给那些已经合规的公司提供持续改进。

此种失败或可归结于政策内容未变。即使世行能够为民营化或民间参与的要求的合理性论证，服务效率的提高是以劳动力的降低为代价的。民营化和民间参与没有带来服务质量或覆盖率的提升（Gassner，Popov和Pushak，2009）。此外，世行强制受援国接受长期经营合同，却不给他们足够的时间弥补信息上的差距，或在违约情形下拥有足够自主权。在水务和卫生服务方面的特许经营合约产生了较高的交易费用，为民营承包商利用信息不对称、资产专用性、不确定性和任务的复杂性创造了获取巨额租金的空间（Rothenberger和Truffer，2005）。世行对民营性合约的偏好态度，再加上死板而复杂的合约与投资目标，为提高水价等重新谈判提供了空间。更加上国际投资争端解决中心（ICSID）的推动，民营承包商试图在有利于承包商自身的情况下进行重新谈判（Barlow，2007）。

六、探讨和政策含义

以上比较说明当受援国积极学习采纳政策和技术，并发现如此可以很容易调整这些技术和政策以适应现有的政策和市场需求时，他们已被说服进行变革，即采纳和推广援助方支援的政策。与此同时，政策的变化往往是持续的，并伴随着技术扩展的。此种情形的典型是中国火力发电厂严格控制空气污染及其烟气脱硫设备案例，以及菲律宾和斯里兰卡的环境影响评估、环境软贷款和清洁生产项目，泰国和中国的新能源补贴政策和可再生能源发电项目。这些政策均有一个共同特征，即他们拥有明确的中长期环境目标，并允许污染排放者和开发商采取灵活的措施以达成目标。伴随全球范围和受援国本地对环境议题的关注而日益强烈，与气候变化政策一致的举措推动了政策的扩散。

另一个方面，这些政策带来较高的政治和社会成本，对促进落实和改善环境往往只有短暂的影响。与气候变化在内的多边环境问题保持联系，结合援助者进步的知识生产能力和多边沟通协商渠道机制，援助者强有力地说服受援国政府采取援助方提供的政策。即便受援国政府鉴于不平等的谈判能力和远低于援助方的技术能力，从而被迫接受援助政策，但是一旦认识到相对于长期利益而言更加高昂的政治成本，他们就会放弃执行援助政策。这常见于世界银行在水务部门的软贷款案例中，以及德国与丹麦对清洁生产和征收污染税或者环境税提供的援助中。

七、结语

本文研究了由Keohane（1996）所开创的课题，即探讨采取不同政策内容和政策变迁策略的援助者们在越过环境援助的固有壁垒方面所做的各种努力及其成果。而主要的研究结果如下：

首先，为了越过壁垒，援助者们改变了用以说服受援国进行政策变革的策略，或将其注意力转向收入更低的受援国，以利用地位不对称的优势；同时对最初的政策内容和机制设计进行了轻度调整。

其次，援助者们对壁垒的反应各异，反映了他们的政策取向、与受援国的地位关系以及资源动员的能力。日本一直保有其技术解决方案，但调整方案设计及援助的条件，以使得受援国可以在与当地情形相适应的条件下对其援助进行有效利用，并获得更多的经济与环境效益。日本将重点转移至中国，因为中国在执行援助项目上做出了更加坚定的承诺。德国和丹麦提高了知识生产能力，将政策变革和技术扩散相联系，并把他们的重点转向了低收入国家。世界银行将绿色新自由主义作为其政策建议的基础，并增加了新的政策内容，更增强了知识生产能力和跨国通信网络以论证其政策内容。

最后，这些政策变革的结果也各不相同，这反映了援助方的政策内容和策略方面的多样性。受援国被说服进行政策变革。当他们积极学习采用政策和技术的时候，实行和维持援助方提供的政策，并认识到结合市场需求调整现行政策更加适合自身情况。伴随技术扩张的政策改革一般都能持续。另一方面，即便援助方将援助与多边主要环境问题相联系，提高知识生产能力和拓展多边交流途径，那些导致高昂政治社会成本的政策一般对政策落实和环境改善只有短暂的影响。

考虑到中国光伏发电设备出口的迅猛增长以及进入德国可再生发电项目市场，基于生态现代化的环境援助项目逐渐发展出了调整政策和技术进而适应当地情况与需求的能力，正如Sagar（2000）所主张那样。然而，在给定其他受援国表现的情形下，中国可能成为一个特例。未来的一个挑战是，在重新设计环境援助项目的过程中，探讨我们能否将中国的案例经验推而广之。

董显龙（译），夏庆杰（校）

 

论文信息：

Akihisa Mori, Overcoming Barriers to Effective Environmental Aid: A Comparison between Japan, Germany, Denmark, and the World Bank. The Journal of Environment & Development, 2011(20): 3-26.

 

长期贫困报告2014-2015：通往“零极端贫困”之路

导读：在2015年即将到来之际，我们需要为实现千年发展目标设计新的全球路径。在过去的10年中，千年发展目标有效地促进了减贫。第三份《长期贫困报告》表明，全世界仍有数以百万计的人口处于长期贫困之中，这种根深蒂固而又挥之不去的贫困状态不仅影响到他们自身，也会延续给他们的子孙后代。《长期贫困报告》旨在为消除极端贫困而制定“后2015”框架，并以改善贫困的作用机制为着眼点——对抗长期贫困、解决剥夺问题、支持持续减贫等等。同时，在气候变化的背景下，《长期贫困报告》也指出：在广大发展中国家和地区的气候条件继续恶化之前，消除其贫困状况的必要性。

在“后2015”时代的讨论中，有关在2030年实现“零极端贫困”的倡议为数不少。这一目标如果能够实现，将是人类历史上首次消除极端贫困。千年发展目标已经史无前例地实现了全球动员，将极端贫困人口减半；而本文则认为：继续当前的减贫路径将无法实现“零极端贫困”的目标。报告指出：应当更多关注长期贫困人口（通常也是社会最边缘人口）所面临的不平等问题。因此，相应的政策应当着眼于限制长期贫困人口脱离贫困的社会、经济和文化因素，也正是同样的因素导致了返贫（如果曾经能够短暂脱贫的话）。而在最悲观的情况下，本报告认为：到2030年，将仍有10亿人生活在极端贫困中。

脱贫的道路从来就不是一帆风顺的。许多人都曾短暂脱贫，又迅速返贫。在遭受一系列风险打击之后，如严重干旱、久病未愈、冲突暴乱等，上百万人口将陷入贫困，或者返回极端贫困。

本报告通过家庭面板调查对贫困家庭进行了多年的跟踪，观察他们脱离贫困、维持贫困或返回贫困的动态，从而能够把握脱贫的本质。在肯尼亚农村地区和南非，在不同时间开展的几次调查表明：大约有30%到40%的脱贫家庭又再次返贫，而在埃塞俄比亚农村地区，最近的调查数据甚至高达60%（图1）。及时在东南亚地区减贫成就显著的国家，如印度尼西亚和越南，这一比例也曾达到20%。由于缺乏全球数据，我们无法确知究竟有多少脱贫人口返贫，但面板数据已足以呈现问题的严重性。可见，与传统的减贫数据相比，面板数据描述了一个截然不同的、复杂多变的贫困景象，在减贫成就显著的国家和地区更是如此。本文所展示的生活故事将再次印证一个更加复杂多变的景象。面板数据能够追踪特定家庭在不同时间点的财富拥有量，而其财富拥有量的变化取决于影响这些家庭的事件或过程，也取决于这些家庭所处环境的变化。因此，其结果将会更加细致入微，但是从长期来看与常规家庭调查所揭示的趋势并不相悖，而常规家庭调查依然是追踪减贫成就的最重要手段。

从短期来看，面板数据可能与常规调查的结果有所不同，其所展示的更为复杂的图景则更多地用于政府对自身政策影响的评估。例如，本报告基于面板数据开发了一个贫穷指数，可以帮助政府在不同的减贫政策之间分配资源。表1所示为面板数据揭示的最有效的减贫政策。

 

 



 

图1 脱离极端贫困的人口的去向

 

要想永久脱离长期贫困陷阱，就需要在教育、就业、自主创业及相关的基础设施建设等方面加大投资，既提高贫困人口的生活水平，也帮助他们应对风险和气候变化。相应的举措包括：自然灾害和风险管理、普惠式医疗和社会保障等。这些投资能够在减贫、国家经济增长和个人机会拓展之间建立起良性循环。此外，还能够消除阻碍人类发展的不平等现象。

实现零极端贫困之路：三个重要的政策目标

实现零极端贫困的道路是艰难而漫长的。在万里长征的第一步，我们首先应当改变思考贫困的方式。长期贫困人口的贫困状态往往持续多年，甚至长达终生，乃至代际延续，他们应当成为减贫政策的中心，而阻断从贫穷到极端贫困的恶化趋势也应当得到更多的关注。

至今，减贫的关注点仍然在如何脱贫上。然而对于长期贫困人口而言，他们的贫困是多维度的，因此任一维度上的脱贫都无法持续。底层人口往往缺乏技术、教育或资产（如土地）来维持脱贫状态，因此在遭到疾病、事业、年老、残疾、极端气候或冲突等打击的时候，就很容易返贫。减贫的成就毋庸置疑，但更多有利于距离贫困线不远的人口，或暂时贫困人口，对长期贫困人口的帮助则乏善可陈。

简言之，除非发展政策将长期贫困人口置于减贫政策的优先和中心位置，否则“零极端贫困”就无从谈起。

本报告认为，如果我们希望实现零极端贫困，发展政策就需要致力于三个相互独立又相互影响的目标，即零极端贫困的“三驾马车”：

l 对抗长期贫困

l 遏止贫困恶化

l 维持脱贫成果

对应于这三个目标，需要实施三个相关政策。在消除极端贫困的道路上，这三个政策缺一不可，都需要大规模的全球投资。

l 社会救助能够使最贫困的人口获得体面的生活，在困难时期为他们提供安全网，鼓励他们为实现脱贫进行投资、承担风险，并使他们能够维持脱贫状态。社会救助的一个成功案例是埃塞俄比亚的生产性安全网项目，使数千脆弱家庭挺过了旱灾，而没有降低教育支出。

l 大规模的教育投资能够促进脱贫，并使教育成为脱贫的可靠路径，同时有着构建“可移动资产”以对抗风险的优势。

l 有利于最贫困人口的经济增长能够确保国家财富的增长惠及最贫困人口。在南非的案例中，最低工资已经覆盖了如住家保姆这样的群体。

上述三个政策适用于任何国家、任何情境。然而，还应当因地制宜地出台其他的政策，并确定政策的优先次序和组合方式。例如，在返贫人口多于脱贫人口的情况下，政策应当优先遏制贫困状况的恶化，并投资于各种脱贫路径。

要想对抗长期贫困，政府就应当以包容的国家发展计划为基石。这一国家发展计划将确保最贫困的儿童能够获得高质量的基础教育，包括学前教育；将改善恶劣的工作环境、提高非正式工作中的工作保障和工资水平（等限制脱贫的因素）；将促使小农能够从农产品价值链中获得合理的收益。而社会救助项目，包括瞄准性的现金转移或就业保障项目，也将有利于减贫，应当整合到反贫困工程中，如巴西的成功范例所示。

此外，政府应当与公民社会一道工作，确保最贫困的人口能够获得政治代表性，并参与到国家的经济、政治和文化中来。这一目标往往困难重重，需要从根本上改变现状，以及现有的政策模式。

反歧视政策的实施需要制度创新和制度变革，也需要密切监测妇女、残疾人、老人、少数民族、宗教团体和种姓阶层在政治、经济和文化中的平等参与。指导人们行为的社会规范也应当在自上而下和自下而上两个路径上加以变革，例如改变对青少年的期望。还应出台保障妇女获得土地、其他资产、金融、现金转移等资源的政策，通过遏制贫困状态的恶化来对抗长期贫困，但首先要挑战几个世纪以来积重难返的性别歧视。在已有的经验中，其他群体脱贫时，最贫困的妇女往往被遗忘。因此，对最贫困妇女进行赋权将是对抗长期贫困、遏制贫穷恶化和维持脱贫成果的重要手段。

要遏制贫穷恶化，所有的国家都必须实现普惠式医疗，防止人民因病致贫和因病返贫。任何收入水平的国家都应当采取行动。在泰国，普惠式医疗服务价格十分低廉，不仅改善了人民的健康，也减少了贫富差距。而更为贫困的布隆迪，也同样采取了措施，实现了一些关键医疗服务的免费提供。保险同样有助于保护脆弱群体应对如极端气候或资产损失等风险，如印度的牲畜保险项目与奶业发展计划。在灾害频发的地区，储蓄和保险比小额信贷更为有效。小额信贷如果设计不当，将会导致人民因负债而更加贫穷。

冲突和环境灾害是导致贫困的重要因素，不加以解决就无法阻止贫困的持续恶化。因此，政府应当减少暴力冲突的发生，为贫困人口创造可持续的、包容性的和平环境，防止因冲突而致贫，或因边缘化而返贫。在贫困人口和脆弱人口聚居，以及气候变化影响最为严峻的国家和地区，都有必要提升灾害和风险管理手段。

维持减贫成果需要大规模的资产投入，才能使脱贫人口的生活水平稳定在贫困线之上，而不至返贫。其中最重要的是针对教育的继续投入，应当为儿童提供高质量的教育和得以就业的技能。政府应当与私人部门共同努力，确保学校教授的技能适应就业市场的需求。

土地也是一项重要资产。土地产权改革能够保障最贫困人口不会失去土地，也能够在长期内帮助他们获得更多的土地。这是有利于小农的农业体系的基础，也是在农村地区维持减贫成果的重要手段。

拥有教育和土地等资产将有利于贫困人口对抗冲击，确保他们不会因各种冲击而重陷贫困泥沼，保障他们因获得多样化的非农收入而不会因作物歉收而返贫。在地方层次上的资产培育应当与地区的经济发展政策相一致，才能使发达地区的经济成果通过基础设施改善或制度变革而惠及贫困地区。

显然，实现零极端贫困需要从头到脚的社会变革，以解决最贫困人口所面临的盘根错节、根深蒂固的不平等问题——包括性别、土地获取、教育、就业市场的不平等，以及使他们无法脱贫并始终弱势的不公正问题。

即使这样的社会变革还未提上日程，也仍然可以为解决长期贫困做出贡献，例如通过社会转移。如果社会转移能够与提供医疗和教育服务相结合，并辅以适当的经济增长类型，那么就会有相当数量的人口获得体面工资和自就业机会，实现零极端贫困的可能性也会随之大大提高。

然而，实现这样的社会变革所需的财政资源也远远超出了大多数发展中国家的能力。大约5亿人居住在44个人均公共支出不足500美元的国家（包括外援）。预测表明，到2030年，这些国家中至少有15个不会提高支出水平，将不得不依赖持续的、有效的发展援助。

本报告强调，消除极端贫困没有放之四海而皆准的解决方案，上述政策议程应当结合各国的特点加以调整。同样地，也没有一个特定的行动者应当为消除极端贫困承担全部责任。我们面临的挑战在于：如何转变定势思维模式，承认长期贫困与每个人息息相关。政府、公民社会、私人部门和发展投资者需要通力合作，制定适当的政策，并在每个饱尝贫困的国家和地区加以实施。

到2030年实现零极端贫困并非易事，本报告也承认我们所面临的挑战可能超出了我们的能力。然而本报告依然认为，如果将后2015时代的减贫努力和政策集中在三个清晰的目标上——对抗长期贫困、遏制贫困恶化和维持减贫成果，那么实现这一历史性的成就也并非纸上谈兵。后2015发展框架应当制定清晰的行动计划，既强调达成目标所面临的共同挑战，也为各个国家留出足够的空间来大展拳脚。

主要的政策信息

要实现零极端贫困，后2015时代的减贫政策必须脱离单纯的减贫视野，而是同时关注三个目标：对抗长期贫困、遏制贫困恶化和维持减贫成果。这是制定国家政策和规划的新路径。

实现零贫困的主题必须是国家政府。在理想状态下，应当是与私人部门和公民社会构建起伙伴关系的国家政府。在推行社会救助、有利于最贫困人口的增长、人类发展、善治和良好的政治环境时，还应推动革命性的社会变革。在实现零极端贫困的过程中，这种社会变革也将贡献于永久性地缓减不平等。

设置优先序

所需的主要公共政策见图2。除了针对社会救助、教育、有利于最贫困人口的增长等方面的投资和支持以外，所需的政策各不相同。因此，政策的优先序（以及先后顺序）将因各国而异，取决于在对抗长期贫困、遏制贫困恶化和维持贫困成果三个目标之间的权衡。

家庭的脱贫成就可能会因冲击或可以预测的负担而付之一炬，例如养老、嫁妆、生育等，都可能导致家庭返贫。政府很少将遏制贫困恶化置于优先位置，而是倾向于积极的举措，如实现持续的经济增长。然而在目前极端气候事件频发、最不发达国家经济脆弱加剧的情况下，遏制贫困恶化必须在21世纪回到我们的视野，以应对气候变化和经济波动的威胁。同时，遏制贫困恶化也应对人口健康给予更多关注，这也是连最成功的国家都时常忽视的问题。

减贫策略应当包含具体的举措。没有制定减贫策略的国家应当关注通过国家发展计划和年度发展预算以实现减贫的路径。

 



 

 

图2 实现对抗长期贫困、遏制贫穷恶化和维持减贫成果的政策

 

地区优先序

在撒哈拉以南非洲，构建社会救助（现金转移）体系是未来5年内的最大挑战。到2020年尚未建立起社会救助体系的国家，到2030年实现零绝对贫困的希望将会极其渺茫。推动生产性安全网项目的埃塞俄比亚取得减贫成效绝非意外。

在南亚，当前的经济增长模式排斥长期贫困人口，因此通过宪法和立法增强公民权利将是必要的补充。如印度的甘地农村就业保障项目将通过提高农村和城市地区的真实工资水平来推动有利于穷人的增长。

实现路径

要想实现零贫困，有必要提高政策实施水平，促使政策覆盖面和服务质量最大化。

5.4亿多维贫困人口居住在44个人均公共支出不足500美元的国家，因此，有必要加强国内税收。

援助对低收入国家而言十分重要，然而仅有少数援助国有兴趣对抗长期贫困。

需要改变思维模式，包括改变政治、制度和经营、中产阶级和贫困人口之间的政治对话，改变观念并改变国际环境。本报告中提到的政治和治理因素能够维持这些改革的成果，包括确保政治领袖和正当恪守承诺，加强监管，提高政策的一致性，并改善地方层面解决问题和采取集体行动的能力。

旨在消除极端贫困的后2015目标将有助于这一议程的实施，贡献于对抗长期贫困、遏制贫穷恶化和维持减贫成果。要想实现“零极端贫困”，这三个目标缺一不可。

诚然，要实现零极端贫困，将需要一系列广泛的政策。那么各国政府和其他利益相关者应如何确定优先序？将返贫人口除以脱贫人口得到的贫穷指数，有利于追踪贫困的动态性。表1表明，无论贫穷指数高低，国家贫困状况如何，上述政策都有着较高的相关性。当然，政治将最终决定优先序。

 

表1 基于贫穷指数的政策优先序

	贫穷指数：低	贫穷指数：高
高贫困发生率 （>50%）	鼓励劳动密集型部门/产业 基础设施投资，特别是农村道路 改善教育质量 改善生殖健康服务	社会保障瞄准最贫困人口 改善基本医疗服务 通过法律改革对抗导致贫困的社会规范 减少灾害和风险 改革政治环境以减少冲突
中贫困发生率 （20%-50%）	构建、监测并实施劳动法 推动对价值链的干预以惠及最贫困人口 大规模投资与就业市场相关的高等教育 实现最贫困人口社会融入方面切实行动	构建社会保障体系 土地政策改革 针对严重风险的保险（天气、资产损失） 为最贫困人口提供储蓄工具 减少灾害和风险 改革政治环境以减少冲突
低贫困发生率 （<20%）	通过基础设施推动提高附加值（加工） 积极的地区发展政策 教育投资的生命周期视角 普惠式的生殖健康服务	社会保险 普惠式医疗服务，包括对最贫困人口的瞄准性干预 改善财政空间以应对全球危机 减少灾害和风险

 

 

来源：长期贫困研究中心

 

 

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