国际减贫理论与前沿问题2014-第三部分3
Tahir M. Nisar
英国南安普敦大学
摘要:公私部门伙伴关系(PPP)利用私营部门提供的专业知识和技能来提供社会福利和公共服务。我们通过对三个采用该模式的社区项目的考察来探寻确保项目取得成功的关键性因素。其中有两个结论尤为凸显:一是,项目必须与公私部门双方的商业和服务计划相吻合;二是,为了达到这种一致性,适当的管理机构和程序必须得以建构。后者产生的影响使我们认识到实施适当的项目管理实践(包括管理条例和技能)的必要性所在。通过对这些观点的进一步研究,我们为公私合营工程的设计与实施提供更为具体的指南。
一、引言
公私部门伙伴关系模式被认为是针对有明显的持续性维护要求的复杂资本项目做出的合理选择。在这种合作关系中,私营公司可以提供创新性的设计,项目管理技能以及风险管理知识。英国政府在1992年引进了一项公私伙伴关系项目——私人主动融资项目(PFI)。从此时起,它便成为不同的政府部门和地方政府支持重要资金项目发展的主要投资来源。比如,多达61.31亿美元的投资被分配到教育部门,为单性别学校、特定群体性学校以及复合型学校项目提供支持。同样的,6.92亿美元的私人融资被投入到社会福利部门,为推动更为广泛的社会福利方案的发展提供保证。
一般而言,公私合营项目合同通常会要求私营部门对资金的绩效情况负有全面责任,至少是对资金使用周期的重要阶段负责,以确保长远投资和财务管理的有效性得以体现。正如Osborne和Gaebler(1993)所言,私营部门在管理复杂的技术和经济任务、创新、环境适应性(甚至包括终结不成功的公司)方面更为擅长。然而,将私营部门纳入公共服务供应体系的政策蕴藏着许多的难题与缺陷。合同双方如何在功能和机构方面达成协调是一个主要的关注点(Tranfied等,2005)。此外,由于项目获得广泛的专家团体一致性通过的复杂性令人生畏,公私合营方项目的高成本也是值得关注的问题。而且,从某种程度上讲,鉴于获利的机会是有限的,私营组织可能更倾向于新设施的建设而忽略对既有设施的升级与改善。Pollock关于公私合营项目的样本研究表明有些项目在成本和规模方面都有所扩大,更高的效率并没有对高融资成本和私营部门的借贷成本(Pollock等,2000)提供有效补偿。在某些情况下,政府当局不得不投入额外的补贴和服务来弥合差距。在管理公共服务方面,公私伙伴关系更具有创新性和效率性,而上文所述难题为这一模式的设计和实施带来了挑战。短暂的沉寂之后,英国政府再一次对采用公私合营模式设计的社会与基础设施项目做出了强有力的承诺(HoC PAC,2011;NAO,2011)。先前的研究主要侧重于公私伙伴关系的优势方面(Froud和Shaoul,2001;Pollock等,2000;Shaoul,2005)。在本次研究中,我们采用一种全新的理论以及实证研究方法来探讨公私合营模式在实施中遇到的挑战。
我们特别地关注了对可能影响公私合营项目有效性产出的关键性因素的研究(Rockart,1982)。在这一方面,我们的贡献在于研究这些公私合营项目取得成功所需的工作以及建立了协助公共部门项目负责人对最佳项目管理策略进行决策的数据库。因此,本文特别强调了公私伙伴关系管理模式中需要解决的核心问题来促使更高资金绩效的获得。在这一方面,本文并不局限于探讨先前的研究所关注的把私营企业纳入公共服务体系所做的努力(Dickinson and Glasby,2010;Hall,1998)。比如,公私合营项目合同的设计可能包括了在风险转移、支付能力、项目经验以及对“全程性”方案激励因素的供应等领域内的做出的关键性决定。对这些关键性因素的缜密考察加重了公私合营模式成为传统服务供应模式可行替代物的砝码。因此,我们不仅强调新的关系模式在公共服务供应中的重要角色,也提供有关关键性因素在公私合营模式中的重要性方面的证据。通过借鉴Hart(2003)和Besley以及Maitreesh(2001)的研究成果,我们运用了交易成本原则来从理论上对私营部门参与公共服务供应的可行性进行论证。作为未来理论探讨的一部分,我们可以继续对影响公共权威如何增强私营部门参与和减少成本消耗的关键性因素进行深入研究。在这一方面,我们特别关注了Smyth和Edkins(2007)的关系管理方案以及Kwak等(2009)的合作(关系)管理方案对强调非分层协议合作的公司合作项目已有的探讨。因此,我们的理论架构融合了两种完全不同的文献成果(买方-供应商以及关系管理两方面的研究成果)来对公私合营模式进行阐述。接下来,通过多案例研究方法的运用,我们考察了这种方法的实施情况并对公私合营项目的有效设计和实施作出最后定论。
本论文按照如下脉络展开。首先,我们参考了有关公私合营伙伴关系的相关文献,并且对理论框架的各种要素做出概述。然后,我们探讨了本次研究所使用的实证调查策略并开展了三个公私合营项目的研究工作。在最后部分中,我们对结论进行了总结并对未来的研究走向进行了展望。
二、公私合作模式分析的概念性框架
当前,已经有众多的理由对私营部门纳入公共服务体系的政策进行佐证。比如,Rosenau(2000)认为公私合营模式全面地利用了私营部门在管理、商业和创造性技能方面的优势。然而,这些对私营部门参与公共事务方面所做出的解释缺乏理论根基。Hart(2003)认为公私合营伙伴关系在不完全契约框架背景下能够得到有效的检验。该理论与Coase(1937)和Williamson(1985)的交易成本理论相类似,后者解释了为什么商业公司选择自我产出而不是从市场购得服务(买卖双方关系理论)。交易成本经济学主要用来阐释组织决定直接参与所需的经济状况以及一些公司选择现货合约或者长期合约的原因。根据有限理性假设理论以及“机会主义原则”,Williamson指出公司将会根据有关交易的关键性维度来选择直接参与还是予以退出。有限理性被定义为“有意识但只能有限的理性”的人类行为(Simon,1960)。有限理性理论的涵义在于:尽管从主观上来讲,人们倾向于做出理性行为,但却没有能力对所做决定的影响做出完全正确的评估。想要辨识出一个假设的完全契约才能够容纳的所有有可能的结合点和偶然性是非常艰难甚至不可能的,建构一个甚至只包含一部分这样内容的契约也是成本昂贵的。Williamson关于机会主义的第二个假设很有力地解释了为什么很多交易需要合同。Williamson将机会主义阐述为“背信弃义的追逐自利”以及“做出自我怀疑的声明”。然而,他并没有认为所有的人都是机会主义者,而是认为有些人可能是机会主义者,同时那些表现出投机行为的人可能只是在有些时候才做出这样的行为。
特定交易的交易成本高低取决于此次交易的额度大小。如上文所述,在Williamson看来,当交易成本较高时,公司或者政府就会希望此次交易以组织交易而不是市场交易的方式进行。交易的三个维度是资产的专有性、不确定性和复杂性、频繁性。资产的专有性被定义为一次交易所需的交易专有资产的程度。当一种资产的使用价值远远高于其自身最优价值时,该资产被称为交易专有资产。因此,资产专有性成为发生在组织间而不是在开放的市场内部间交易的原因。简而言之,资产的专有性成为部门出现经常性机会主义行为的激励因素,制定合同时将其完全考虑在内是昂贵的。交易的第二个关键性维度——不确定性和复杂性——对于交易成本的影响并不如资产的专有性明显。交易成本源于交易的不确定性和复杂性,因为一个交易越复杂,要构建出一个能为交易方作出投机主义行为提供所有机会的合同就越难。政府部门所使用的昂贵的电脑技术可以视为不确定性状态的一种。政府部门必须对其需求进行详细的说明,同时卖方也必须依据这些说明来向政府提供相关电脑技术支持。因为系统的许多其他方面都会增加交易的复杂性,制造成本将会是难以估计的。交易的最后一个关键的维度是频繁性。如果交易的频繁性很高,它就有可能在组织间进行。这是因为需要专门性的管理系统来处理内部交易事宜,只有当组建系统的成本能够被轻易补偿时(这正是高频率性交易的特征之一),这些成本才能被接受。
通过对以上所述的交易的三个维度的研究,我们认为:当公共部门因为不可预知的偶然性而难以建构完全合同时,私营部门的参与正是针对这一困境的一剂良药。同样地,在某些情况下,公共服务供应部门的资产专有性(比如政府部门所用的电脑技术)和频繁性(比如特定社区和宗教性区域内的医疗服务)也是相互关联的。Besley和Maitreesh(2001)根据这些观点来探讨国家和志愿性部门在对公共工程提供资金支持上的责任所在。从他们的角度来看,因为这些部门的合同属于非完全合同,因此所有权应该与最关注工程的一方相吻合以获得投资方案的支持。这就为私营部门参与公共服务供应体系提供了空间,尤其是当私营部门与公共服务项目的产出有更多利益联系时。源自于资产专有性、机会主义与交易频繁性的交易成本可能会导致政府部门雇用私人方来传输社会所需的服务,而不是去内化交易本身(比如传输服务本身)。这就意味着公私合营模式的合作双方必须共享其资源,并且与产出利益有更为紧密联系的一方应该承担更多的责任。通过对交易的不同维度的分析,我们还认为与短期性交易不同,合同双方将会被关系联盟治理结构所控制(Williamson,1985)。
三、项目管理中的交易成本
如上所述,减少交易成本的需求可能会促使公共部门雇用私人团体来提供社会所需公共服务。这种方案的一个重要的涵义在于:公司合作模式的参与双方必须共享其资源,并且与产出利益有更为紧密联系的一方应该承担更多的责任。其结果是,尽管某些更为正式的管理机构不可或缺,但是方案管理将更多地依赖于能促进协调合作的半分层合作机制。而且,与短期性交易不同,合同双方将会被关系联盟治理结构所控制。大体上讲,这意味着公私部门双方的关系将会受到两种因素的影响:(1)通过强调关键性因素来将方案实施的成本降到最低;(2)通过半分层合作结构建构的项目组织(或者是关系联盟治理结构)。我们将在下文中对这些内容进行更加细致的探讨。
(一)项目实施成本最小化
在公私合营项目中交易成本原则的应用涉及到先前提出的增强项目产出的问题。这个问题很重要,因为当前出现了对私人融资项目成本与收益的多种不同的评估。Anderson和LSE企业报告(2000)以及NAO(2000)都认为与政府招标相比,公私合营可以将成本减少17%到10-20%不等。对公私合营模式持否定态度的一方对这些减少成本以及增强创新的报道并不认同,他们认为私人融资项目本身存在着许多缺陷。比如,公共政策研究机构(IPPR)(2001)以及HALL(1998)发现,因为未能完全地将风险转移至私营部门,涉及医院和学校的公私合营项目普遍地未能实现其所宣称的目标。私人融资项目也因为出现经常性的运行问题而备受指责(NAO,2003)。Bloomfield(1998)等发现在美国的公私合营关系中,负责人很少购买比传统的一般债券融资更为昂贵的融资项目,并断定其是“浪费而具有风险性的”。同样,Walker(2000)提出澳大利亚公私合营项目中存在着导致对公共利益代表机构的诚信度侵蚀的财政管理问题。
在对公私合营项目实施约束方面的研究上,一批强调跨功能和组织性的合作的文献资料已经出现。这些文章着重强调了公私合营项目中的组织管理问题(Kwak等,2009;Reijniers,1994),包括:方案如何以目标为导向并注重结果;方案成果如何变得清晰以使得方案的进展得以监测;以及如何在方案实施中进行阶段性的监测等问题。NAO(2011)总结了从大规模实施公私合营项目中得到的经验,包括私营部门参与对政府招标的完善工作以及确保节约年度基础设施项目成本20亿英镑到30亿英镑的多种途径。然而,公私合营项目专门技术中心(2002)以及荷兰国家审计署(2002)认为成功的伙伴合作关系在荷兰公私合营项目中是难以达成的。Koppenjan(2005)和Daniels以及Trebilcock(1996)从一个相类似的角度来对公私合营项目进行审视,并指出了在公私合营项目合同管理中存在的复杂性问题。他们强调了在处理与公私合营项目相关的合同安排问题上公众辩论和参与的必要性。正如我们的讨论所表明,方案责任与资源的分配应依据合同方从项目中的获益情况来进行分配。换句话说,即依据双方能为全局减少交易成本的情况进行分配。公私合营项目可以在三个领域中减少交易成本:风险转移,整体项目规划以及管理合作关系。这些也可以视为项目取得成功的关键性因素。参考Rockart(1982)的研究成果,我们将项目获得成功的关键性因素定义为一个活动区域,在这个区域中有效的绩效成果对于取得一系列特定管理目标是十分必要的。在下文中,我们将对上文中所探讨的关键性因素做进一步研究。
1.风险转移
一般而言,私人融资领域中的风险(界定、建构、资助及运行)由私人方承担。这样一来,与政府引进新的资金与服务相关的风险从整体上得以减少。换句话说,项目责任转移的越多,就越容易将一些类似于资金的占有、资金总量大小、以及使用上的风险转移到私营管理部门。因此,关键风险的转移隐藏于新的关系结构中。比如,私人融资合同中的风险转移刺激了合同缔约方去有效地管理合同建构风险(假设他们对合同的建构和运行都负有责任)。当签订的合同能够对不可知的后续成本增加进行有效补偿并且私营部门可以向政府索赔这些突增的成本时,私营部门就会积极地对全部项目建设成本进行评估并开展资金筹备工作。然而,所需转移的风险能够被有效转移的程度依赖于公共部门直接控制税收和用户量的程度并且所提供服务的品质直接影响到了需求的程度。比如,私营部门对建设或服务提供合同负责就意味着它要承担所有的建设成本。关于这一点,Fitzgerald(2004)举出的8个澳大利亚实证研究的实例可以证实。报告认为:贴现率和风险调整状况与公私合营项目的商业安排是否比政府公共招标更能实现资金价值的问题密切相关。报告进一步指出,基础风险评估对于更好地把握项目风险的频繁性和风险总量来说是十分必要的。
2.项目全程规划
公私合营项目合同在项目目标规划上体现出一种持续性发展的理念,包括对项目实施的全程性成本的估计。例如,一般而言,合同内容规划中的所需服务的供应责任被分配给同一个私营部门,通常是公司财团。因为具体工程建设质量也受到诸如维修费用等成本的影响,公司财团通常会将建筑质量维持到合同规定的最低标准,以最大程度地规避薪酬减少以及公司财务损失现象的发生。因为实行更高的建筑标准可以减少长期的成本消耗,这一点促使合同方采取一种更为可持续性的建设方案。Pollock(2000)等调查认为监狱个人融资项目之所以能获得更高的成就,其原因在于核心服务与辅助服务之间没有明确分离,这使得私营部门能够基于“我们也能提供服务”这个理念来设计与做出决定。因此,我们可以得出结论:私人融资项目不同功能之间存在互补性,并且协调合作是取得项目成功的必要因素。NAO(2003)也找出了资产全程成本消耗的证据,如果这一方案被采纳,项目会实行更高的建筑标准,以尽可能规避对建设工程长期性后续维修所带来的成本问题。
同时,个人融资项目也必须能够达成确保资金的保值的目标。资金等值分析主要是来判断所提出的项目是否适合于私人融资项目招标,同时也可能包括对公用事业委员会和私人融资机构所进行的比较。而且,必须能够证实与公用事业委员会相比,选择个人融资机构更能实现资金的价值。来自所有关键投资者的决定性的支持(比如来自当地政府中的议员),以及学校管理者的支持对于个人融资项目的成功都是必不可少的。这些支持体制是通过所有相关方之间的共同协商而建构的。因此,个人融资项目保证了所有关键的利益方都参与了相关问题的设计与运行工作。
3.公私双方合作关系
Smyth和Edkins(2007)提出了公私合作关系中相互信任和保持信心的重要性。除了从经济上考虑合同双方的交易成本外,他们也强调关系处理问题,这是一种项目运行中内在产生的一系列要求先验性的变化和谋求关系发展变化的问题,这些要求对市场也产生着外部影响。同样地,Kwak等(2009)和Reijniers(1994)探讨了合同方相互持有信心的重要性,并认为获得组织和管理成功的关键性因素在于有效的交流和合作。在他们看来,确保公私合营项目取得成功的关键性因素和独立性的方案团队以及向由公私部门高级代表组成的筹划指导委员会作报告的领导者密切相关。公私合营项目管理技能涉及到完成对设备的资金预算、及时启动新的服务项目以及为整个项目实施过程提供高标准和高质量的资金支持。因此,公私合作项目的成功以这些基于合同双方力量的项目管理方案的引进为条件。在公私合作关系项目中,私营部门可能会实际地取得完成其职业性角色使命的机会(Kwak等,2009;Reijniers,1994)。因此,构建项目具体实施阶段的整体构架是非常重要的,私营部门可以清楚地了解与政府正式沟通的方式。在这一点上,尽管我们强调方案运行中的绩效评估的重要角色,但是也不能忽略绩效评估可能带来的消极影响。有很多的文献对“绩效评估不一定要与项目运行过程完全一致”的观点持肯定态度(Eriksson,2010;Green以及May,2005)。
(二)项目组织(半分层化合作)
公私合营项目的交易成本方案认为,公司合作项目中将会存在更少的等级化管理体系。这是由管理双方或多方(比如公私部门)关系的需求所决定的。如果合作方更为积极地谋求不同利益、技能和方法之间的合作,将会有更多的民主化和参与式方法出现。如前文所述,与组织和管理密切相关的项目的成功在于合作方之间的有效沟通与合作。尽管私营部门会在意与政府部门正式沟通的方式,双方的合作关系仍旧会依赖于双方的沟通和合作,而不会出现分层化的关系模式。Smyth和Edkins(2007)、Kwak等(2009)都强调公私合营伙伴关系中信任和自信的重要性,这一点只有通过完善合作与决策的民主机制才能得以实现。
基于以上讨论,我们在表一中构建了一个概念性的框架,来确定建构所讨论的关键性成功要素(比如风险转移、长期性的方案以及合作关系的管理)基础上的项目合作方关系的管理策略。该策略以Smyth和Edkins'(2007)的关系管理原则以及Kwak等(2009)的合作管理原则为理论基础,并特别地考虑到公私合营关系中公私部门共享其资源来达到具体合作目标的问题。
表1 公私合营项目管理的要素
项目设计 |
合作关系管理 |
绩效评估 |
合同内容及条件 |
项目理念及发展 |
绩效评估目标与监测 |
制定产品输出规格 |
确定合作方的需求和优先选择 |
目标设定 |
分配风险 |
确定关系发展协议和行为标准 |
确保已经将项目失败的情况纳入项目财务规划 |
确保项目管理所需资源及时到位 |
维持合同既定的风险分配方案 |
依据产品输出规格来进行绩效评估 |
检查项目管理团队结构,包括对项目管理所需要的资金、技术以及能及管理能力 |
完善合作;确保项目团队对项目进行了良好的设计并做好项目产出方面的规划 |
对服务的专门化进行周期性监测 |
用清晰的沟通和准备机制进行项目的整体结构规划 |
确定沟通协议、流程以及系统 |
对合同内容的变动进行说明以获得支付机制的最大功效 |
半分层式的合作 |
引进民主型参与机制 |
构建促进参与型合作机制 |
确定对管理者初始和后续的培训计划对项目利益相关者信守承诺 |
处理冲突与争议 确保有效的沟通机制贯穿于整个项目进程 |
款项扣除 对成果使用者的监测 |
确保合同管理工作的持续性 |
克服合作中出现的问题 |
完善服务输出的补救性措施 |
一、 研究架构
当前的研究主要侧重点在于,公私合营项目获得有效产出的关键性因素以及对以下问题的解决上:公私合营项目如何采纳风险转移策略;项目如何将持续发展理念融入在项目管理中;项目能多大程度地运用特定的管理技术和管理结构来增强公私部门双方的关系。我们对不同经济部门(医疗和教育)中的三个公私合营项目涉及到的三个问题进行了考察。研究发现多案例调查设计在设置定性信息所需方位上是非常有效的(Jick,1979)。我们有时会认为,公私合营项目的预期产出可以通过一系列的间接因素进行评判,包括商业案例、公用事业委员会以及企业管理成本(NAO,2003)。公用事业委员会标准建议在私人融资实施前后均对其成本和质量进行对比。然而,由于它们构建的基础不同(不同范畴中存在不同成分的用户以及检测方式和目标设定方面),通过这些条件来对比私人融资的绩效和成本是很困难的。不同类型的私人融资中提供资本方式的不同增加了业绩比较工作的复杂性。因此,正如Edwards和Shaoul(2003)所言,因为PSC很快就要过时,基于原始型PSC方案的实际成本对比与资金价值会非常麻烦的。我们运用多案例实证研究方法的原因在于,它涉及了对组织包含的特有程序和结构的内外部信息的解释性研究。因此,本文的调查是遵循“强调对项目进行深度研究以及对项目内多种相互联系程序的研究”的原则进行的。
在我们的实证研究中,特别注重了对下列公私合营项目管理中的关键性因素以及项目创新的激励性因素的考察。
(一) 风险转移
(i)将不同合作方之间的风险分配最优化;确保风险被分配到不同合作方,以有利于风险的最小化以及风险管理和承担工作的进行。这涉及到对不同种类风险的考察:比如,设计、建设以及发展、绩效、运行成本、税收的易变性、项目终止以及其他风险。同时,项目也必须能够缜密地在整个阶段中确定、转移和管理风险,这样相关的成本和偶发风险才能得以控制和最小化。假设风险管理在减少项目工程出现下行运行状况中是非常重要的。
(ii)产出规格原则采纳:必须确保项目中采纳了产出规格原则,使得潜在的投标者能够获得创新性的项目来满足政府服务的需求。
(iii)灵活性:公私合营方式保留了足够的灵活性来确保能够以任何代价来适应和调整项目实施全程中的初始规格以及政府服务需求的变化。同时,项目管理者也必须确保能够合理调整任何由技术发展和服务传输方式转变带来的影响,并最终确保不同阶段的采购工作顺利进行。
(二)项目持续发展的全程规划
(i)公私合营项目中,要注重公私合营项目合同中激励机制的设计并且要对项目持续发展性全程规划(而不仅仅包含前期的成本规划)。一个优秀的私人融资招标方案能够有效处理资金周期性问题。因此,政府实施一个可持续发展的项目方案而不是最廉价或最简单方案是非常重要的。
(ii)明确目标:项目的目标必须得以明确界定(并贯穿于整个方案管理程序内)。这会确保变动因素不会对既定目标产生过度影响。同时,注意到以下事实也是十分重要的:货币的突发性增值通常是传输模型功能的一部分;所运用的合同结构、资金招标程序以及其管理和运行状况对于资金价值的实现也能产生重要影响。
(iii)项目设计的激励机制:公私合营项目要确保项目招标和项目合同设计中存在足够的激励因素,以保证资金和服务能够以一种及时,有效的方式发展和传输。激励机制中包含适当的积极激励和消极激励成分。
(三)合作关系的管理
(i)可购性:公司合作项目的实施要保证在整个运行过程中的可支付性。对这些条件的考察在下面的因素中展开:整体性支付以及获取收入的可能性资源(包括现存的政府资源;方案的额外财政支持以及第三方的收入)。
(ii)绩效评估:公私合营项目合同设定了一整套全面的绩效评估系统,其中包括了一套以项目产出测评为基础的关键性绩效评估体系。比如,监狱服务项目在其合同中包含了30%到40%的有关绩效评估的内容。在对项目进行绩效评估时,我们主要考察了以下的问题:
(a)公私合营项目能够达到使用者预期的程度;利益相关者可能包含公共部门的合同管理者,服务使用者以及私营部门代表。
(b)项目支付与绩效机制的有效性程度;
(c)公私部门有效合作的程度;
(d)在公私合营项目中,公共部门拥有的灵活性的程度。比如,合同方在处理紧急需求上的时效性程度以及合同方对于补充性变动工作质量的满意程度。
本文中所研究的公司合作项目主要来自两个不同的领域——医疗和教育——每个领域都涉及到对私营部门公共福利与服务供应机制特定细微性问题的深入研究。之所以选择这两个领域进行研究的原因在于大多数早期实施的私人融资项目都在这些领域内进行。这些领域内积累的经验有可能对其他经济领域内公私合营项目的设计和实施提供借鉴和指导意义。
(四)教育
就公私合作的教育项目而言,英国政府的具体举措包括为未来建设学校的长期计划(BSF)以及涉及315所初中学校和675所小学重建和整修的“新初级资本方案”。政府与当地的利益相关者共同致力于该项工作的推进,以确保项目所建学校能获得良好的设计并能以一个合理的成本价准时竣工,并且要确保管理工作准确到位,以使得建筑工程能够得到长久的有效维修和保养。
(五)健康
在私人融资项目中,医疗服务方面有史以来最大的以国家为名义进行的医院建设项目产生于上个世纪,该项目涵盖了价值高达83.7亿美元的93个医院项目(70所公私合营医院和23所纯公立医院)。该项投资对于推动国家医疗服务的现代化大有裨益。该项目的一个最新的举措是实施了当地财务信任完善方案,旨在对当地提供充足的社区基础医疗护理。
这项工作被划分为两个为期超过9个月实证调查的任务中。任务结构确保了与项目参与者的互动得到最大化,使得形成核心材料的相关信息和研究需要保持一致。对项目主要因素的研究包含于上述任务描述中,我们将在下文中进行陈述。
(六)项目概况的完善与实证调查中的问题
这项任务的目的在于对每一个所选择研究的项目概况进行完善。首先,我们对先前有关经济、财政和管理研究的相关文献的观点进行提炼。其次,因为我们的研究假设是基于多案例实证调查基础上的,作为第一步,我们通过从诸如项目网站以及发行社等公共资源中收集信息来为每一个项目建构框架。我们从这些信息中获得了项目的不同方面,项目中的关键的个人因素以及既往项目发展情况等方面的充足信息。最后,我们尽可能地对包括PC4在内的私人融资项目合同进行了收集和分析,所包含的风险共享机制和合同设计使得与一个以项目资金为基础的特殊目的载体达成协议。一般而言,PFI合同不会认可发生在签约之后的协商行为——合同所涉及内容总是事前达成一致的。比如,在机构本身不承担的风险范畴内不允许任何建设成本的增加。因此,全面地分析相关的私人融资项目合同,包括合同达成条件以及项目在不同时期内的进展状态,都是十分重要的。
(七)具体私人融资项目选择
对于具体的私人融资项目的选择进行探讨的目的在于,确定它是否是一个更好地体现了或部分地体现了资金价值的项目,比如基础医疗设施供应项目。然而,在项目实施前,关于哪一方来测评服务绩效质量的信息是不可获得的。在这一前提下,我们很难通过假设或者计算来确定一个合理的比较标准。为了减少这个问题的影响,我们对来自每个项目的四位有资历的管理者进行了综合性的深入访谈。每个采访大约持续122分钟。在这些访谈中,我们询问了管理者如何看待项目实施中的挑战以及他们是如何处理这些挑战的相关问题。同时,我们收集了有关为满足特定项目合同要求所做的具体步骤(包括实施成本以及完成工作所需时间)方面的信息。在访谈中,我们还获得了管理者从项目的起步设计到实施过程中的经验。在分析访谈内容中,我们特别注意对上文中所提到的调查性质的研究,这些分析使我们能够对每一个研究的项目进行整体勾勒。访谈式方法有其固有缺陷,比如受访者对于可接受做法的偏见,或者他们本身就受到了偏见的影响。为了弥补这一缺陷,我们采访了持有不同价值观点的管理者,并将他们的回复与既有的数据资源做对比。
五、案例描述
(一)案例一
该项目旨在为这个地区提供社区医疗服务,建设图书馆以及社会公共服务办公室。该项目是在三方——当地政府咨询委员会、公私伙伴关系基金会以及私营部门服务提供商——的共同合作下进行。该项目是当地达成一致合同的最早的官方私人融资项目之一。项目的另外一个特色在于,它将普通社区、社会服务以及综合性的心理健康服务融合进了同一个体系之中。
在收到来自政府的协商邀请之后,该项目在2003年的11月份被正式提出。基金会是一个更热门的选择,因为它们的提议提供了一个更高规格的服务,更具有创新性和灵活性的设计方案以及最为低廉的成本条件。基金会要对于为期25年的全面的服务设施供应负责任。合同内容包含以下细则:设施使用的有效性;设施的易用性;设施的维修与保养;以及设施清理标准。对于项目中的风险因素,基金会承担项目的主要风险。这些内容包括项目的财务危机、建设风险以及运行风险。项目为以下各方提供协调功能:承担紧急危重病人运输工作的门诊部;一个能为本地65岁以上年长心理疾病者提供日常护理设施的心理健康中心;实习人员管理基地;提供社区常规医疗服务的诊所和治疗室;为当地民众提供初级护理的设施机构;地区性的图书馆(这一项包含于项目的后期阶段内)以及地区社会公共服务办公室的重建。当前有两个公共部门向当地社区提供该服务。因为项目中涉及不同的政府机构,从服务传输的概念上讲,合作方的关系问题在项目全过程中属于应该优先考虑的问题。每个部门都有其独特的职能,比如信贷机构、当地医疗机构、公共参与部门以及社会服务咨询部门。要使得所有部门达成有序的合作关系,在项目初期引进合作的观念是十分必要的。联合项目委员会的产生就是为了管理采购和项目实施过程。委员会由来自信贷、基金和咨询部门的代表组成。委员会实行每月一次会议制,但是开会的频率会随着后期建设阶段的到来而增加。政府部门和信贷机构通力合作在使用群体中建立归属感,并增强相互合作。比如在签约仪式后,合作双方都会举行一场向公众开放的晚宴,同时会选择在图书馆内以公报的形式来昭示双方对项目的进一步合作。特别要关注的一点是,项目实施中通过对服务的重新定位和再次定位的方式改变管理策略来引进新的工作安排。这使得人事部门共享工作空间,生成一种服务提供的合作机制,并使得其与兄弟部门之间进行更有效的工作分配。在早期公司合作项目中,并没有对项目的输出规格做正式考虑,这一现象是非常有趣的。
在项目建设阶段需要推行分阶段的方案,这是因为存在两个主要的限制因素,并且这是项目过程中的一个非常关键的节点;因此,项目包含了一个复杂的规划过程,项目协商与项目进程中的延迟现象将会长期地存在。因为项目的建设是分阶段实施的,方案服务的提供商会存在一个时间拖延的问题。比如,项目实施中建设的诊所在2007年9月开业,与此同时,社会服务部门在2008年才开始加入该项目。为了增强项目的绩效,基金会提出资金应该用来建设图书馆而不是商业零售区。这一观点是对于认为只需要很少数量的零售商来对社会福利项目起到辅助作用的观点的回应。然而,对于公私双方而言,项目的性质在实施阶段中发生了巨大变化。比如,咨询委员会和信贷机构改变了其协调性、设备的需求。而且,项目中还包含了一个图书馆建设项目,这一点不可避免地增加了公共部门的成本压力,带来了工程可支付性的问题。
咨询委员会和受托基金机构会针对资金使用状况对基金会进行年度的支付工作,即一次性地支付工作。这种一次性支付依据整个成本、所服务人数的多寡以及所提供服务的质量状况进行。这种支付机制对项目产生了积极的激励和调整作用。对于公共服务提供方而言,一次性支付的减少是私人主动融资项目中内置激励机制的重要组成部分。如果基金会未能满足具体的服务需求,或者因为受托基金机构或者咨询委员会而降低可用性,相应份额的资金将从每月的一次性支付中扣除。同时,当项目资金的绩效点在12个月内连续性地超过了相当于潜在地不可使用资金的22.5%,政府有权力选择终止项目。
(二)案例二
案例二是一个以学校为基础的研究受教育机会的项目。先前的政府教育部门实施所有的学校方案并将学校按照重要性进行排列以满足来自社区的受教育需求。工程负责人对公私合营项目的招标工作负责。项目的一个非常显著的特色是设立了一个指导小组,实现对项目的全程监督,同时为候补团队提供指导。所有的主要参与活动都在小组中展开,小组实行每月一次会议制。同时会有一个项目进程公示和策略公示。项目的领头人(咨询委员会成员)以及方案的管理者(负责方案的日常控制工作)也被任命来经营项目。而项目团队也会从其他经营类似项目的权威部门中获取宝贵的支持和建议。除此之外,项目还设置了一个相关利益者董事会,董事会由来自学校、社区领导、项目以及备用项目负责人以及儿童权益服务部长的代表组成。董事会由项目负责人主持召开,信息通信部门和其他利益相关者予以积极配合以确保信息传播的畅通。招标会议由合同带头人负责召开。这个团队建成并且完善了一套选择成功的服务供应商的政策。服务供应商要对以下的运行风险负责:保养和维修成本的增加;设备和人员的可使用性问题;对辅助服务提供者的资金清算等。
私营部门服务提供者也创建了由自己的项目管理领导的内部团队。同每一个部门组织中既存的策略部门的合作不可避免是复杂而兼具挑战的。订约人(次级服务提供者)、服务供应商与政府之间的有效合作关系在确保每个人的利益都得到关注以及避免潜在的失败方面扮演着重要角色。对任何关系方而言,贯穿于整个项目中的有效的信息沟通和传达机制对于解决任何潜在的或实际问题都是很关键的。与员工以及公众的经常性会议就是为了确保对项目进程信息的有效把握。服务使用方在项目初始阶段就已经参与,对项目的整体规划提供建议,在项目后期阶段,他们主要对项目的终结和设备选择提供建议。任何因为绩效问题而导致的支付减少问题都会在由缔约方和采购项目负责人共同举行的每月一次的会议中进行讨论。会议中所讨论的主要问题之一是,现行项目工程的设计标准适用于更大规模的设备,因此,这些标准需要针对特定工程而重新制定。私营部门需要承担项目临时改变而产生的额外成本的增加。从这一角度讲,项目的可支付问题在项目设计和实施阶段都会遇到。尽管项目报告和合同一起产生,但是有时,项目报告会在服务开始后继续出现变化。服务供应者尽快地开展报告工作是非常必要的。未能从项目初始阶段就引进一套成熟的绩效评估系统是项目的主要缺陷之一。
对公司合作项目管理者而言,项目临时变动问题是一个主要问题,因此,新的应对管理者角色出现。该管理者的主要任务是与策略管理部门共同处理兼顾复杂性和挑战性的问题。比如,政府部门与决策方一同致力于ICT(信息与沟通技术);与合作方一同致力于项目资金服务。当代理方试图通过相关利益者来使得资金使用与预算相一致或者管理预期差距时,项目的可支付性就会成为问题。利益相关者要求政府部门对出现的支付问题作解释,并尝试与服务供应商一起来消除预期差距。同时,咨询委员会实施了一个组织方案,与所有的员工一起提升亲本部的文化内涵和价值。这个项目工程以一系列路标的设计开始,从这些路标中采集的观点形成了管理项目变动的活动计划的基础。人力资源部门开展了一个多方合作的组织和训练策略来确保文化变动问题得到有效安排和处理。这些具体的举措都表明虽然在项目进程中遇到了严重的瓶颈,但政府部门仍旧尽力使项目中学校和社区可获得的利益最大化。
(三)案例三
案例三是一个旨在为一个拥有1800名年龄在11到18岁之间学生的社区学校解决和管理环境持续性发展问题的项目。这所大学有两个相互毗邻的分部。建设这所大学的目的在于,为实现环境生产力的持续性发展提供一种能培养知识、技能以及价值观创造学习制度。
公司合作项目有两个具体的目标:保持和获得环境的可持续发展;创造一个学习制度。此外,还要满足下列具体的标准:
● 将持续发展的理念融入教学工作和学习环境。例如,在校园中提供有助于将可持续观念融入课程体系中的设施。
● 将本区域内的经济再生能力最大化。比如,在当地供应链条中扩大本地区可持续建设产业的规模,并且充分利用本地的劳动力资源条件。
● 将学校的持续性日常维护需求最小化。这一目标可以通过确保可持续性原则在学校未来的维护和整修工作中贯彻而达成。
学校拥有充当教育转型催化剂、提供学习机会以及关注可持续发展的能力,这种能力为学生提供了一个现代化的学习环境。有效的合作是项目成功的关键所在。公私合作项目本身代表着一种能创造出全新的、成功的学习制度的新型合作伙伴关系。这种合作关系包括与14到19所基于相同作息时间的学校之间的创新性合作模式、在线职业技能中心、国家制造技术学院以及聚集起来的税收收入。同时,还包括以下相关方面:向当地视力受损机构的学员们提供指导和资源;与能提供学校真实体验和即时反馈信息的学员和家属建立合作关系以及包含自治市镇咨询委员会,警方力量和其他社会组织的合作关系。合作关系的一个具体目标是减少当地社区内的反社会行为。这种设计选择有助于一个创新性的教育供应机制的产生,这种机制将高度个人化的课程和建筑有机结合于一个经过理性再设计的学习环境中。这个环境包含了诸如服务输送、新型学习模式、新的信息技术基础设施、一个分配性的管理结构以及更富有成效的公共资源运用模式。项目还包括建设一个由大小不一的个人工作室组成的学习场地。该项目旨在为不同规模的机构进行协调性地学习、思考和调查提供条件。这就使得学员们能以“小班授课”方式学习,获得个性化的咨询并且有充足时间进行课程预习工作。项目的一个鲜明特色在于其所涉及的学生年龄全部符合项目设计。在项目初期,他们的观点受到建筑师、网站管理人员和方案负责人的审视,同时项目负责人以一种有组织的合理化途径对其进行回应。比如,学生们会认为新建筑的根基非常重要,就会有很多学生选择研究根基工作。同时,学校也从标准化的统一信息通信基础设施中获益。该设施提供了高易用性的数据网络,全方位的无线覆盖以及IP电话终端服务。信息通讯基础设施的设计旨在以较低成本来适应未来项目的可变性。
项目方雇佣了一个管理顾问来对工程结构和绩效方面进行评定。管理顾问依据项目方所提供信息对相关文件进行审核后,认为该项目符合公私合营项目的普遍标准,并且取得了较好的绩效。
六、新发现
我们所研究的项目表明,从普遍意义上来看,项目提供公共服务的工作卓有成效并与初始目标相吻合。这三个项目如何将一个长期性地全程规划合理纳入公私合营关系中是一个关键点所在。缔约方有责任确保建筑物在合同期内符合约定的建筑标准,其失职行为将会导致所得支付费用的减少。这一情况督促着缔约方将合同中的设计和管理方案在建设过程中进行良好的贯彻。因此,项目会降低合同方的交易成本。然而,我们仍旧能找出许多可以进行潜在完善工作的领域。为了确保积极有效合作关系的维系(包括对公私合作项目在运行过程中进行的令人满意的完善工作),我们将在下文中对相关问题进行进一步的探讨。
(一)关系型或半分层结构式合作
我们发现在所研究的三个项目中,等级式的管理系统并不常见。较多的民主方案导致了组织结构的多元化。这一点特别体现在——项目产出的多元化可以满足利益相关者需求的多元化——这一事实中。董事会以及团体性结构的出现在一定程度上对形式化的关系模式进行了佐证。这些形式化的关系可以对项目进行一定程度的控制,以确保项目必要性产出的兑现。在第一个项目中产生了一个分权性的并且乐于采纳各方合理意见的组织。同时创办了方案联合董事会来管理招标和项目实施过程。各种观点都在董事会中得到充分重视和讨论。半分层化的模式在其他案例中也有所体现,构建非等级化合作模式的目的在于以不同的方式来提高项目的影响力。鉴于每一个工程都需要一系列的技术、资源以及网络条件,构建出更多民主化的合作与分配系统是非常重要的。在下一章节中,我们将就这些成果对于公私合营项目设计和实施方面的借鉴意义做进一步探讨。
(二)风险管理
当项目实施中一个已发生的问题未能得到及时处理时,冲突就会经常性地出现。为了避免这种情况,项目必须包含一个诸如政府部门绩效要求以及服务供应商声明在内的完善机制。当现有的制度安排不能应对出现的操作性问题时,这些机制必须具备临危受命的能力。在第一个项目中,关键性文件的变动使得合同内容更加合理。合同发生变动的地方主要是为了适应新增的建筑要求。灵活而有效的合作关系不仅使双方对项目上的合作状况一目了然,也促进了这些更改的顺利进行。同时,我们认为在合作方对此意义明了的前提下,制定明确的产出规格是十分必要的。与案例一中的项目相比,其余两个案例都对合同中的产出规格内容做了较少变动。在案例三中,为了迎合相关环境法律方面的变化,对当前产出规格做出适当更改是非常必要的。
就实际风险而言,案例一中的管理者对“服务输出应该与输出规格相吻合”的观点持完全赞同态度。但是他们也注意到服务供应商需要耗费几个月的时间来满足产品输出规格(这就意味着尽管服务达到了质量要求,但却不能及时地提供)。因此,私营部门并不完全地承担业务风险。如上所述,产生这个问题的一个原因在于私营部门未能对项目进行完整的全程规划(有人可能因此而断定这一案例中的支付水平出现了更大程度的减少)。案例二未能体现对服务减少方式的合理理解,因此在其在项目管理中出现了风险管理方面的问题。然而,尽管在项目上出现了问题,用来解决公私双方间问题的支付机制仍旧发挥着重要作用。在案例三的项目中,支付减少的程度超过了服务供应商的预期值,此时私营部门不得不承担这一点所带来的不良影响。然而,这些问题仅仅存在于项目的初始阶段,意味着依据项目的原设计,在项目的后续阶段中并不会出现分配和风险管理方面的问题。
案例一中,负责人在项目的后期阶段做出了添加建筑一个图书馆的决定,这样就增加了公共部门的成本。伴随这个决定很自然地产生了项目可支付性问题,当政府决定承担新增设施的所有成本时,这一问题得到最终解决。然而,在案例二中,私营部门成为因项目变动而产生额外增加成本的承担者。这样一来,成本可支付性问题也成为私营部门需要着手解决的问题。同时,我们也要关注适当的绩效管理系统的发展以及风险分配机制奏效的程度。比如,正如上文所述,案例一中的项目未能顺利地通过运用减少一次性支付的物质手段来激励私营合作伙伴。这些系统决定了政府给予合同合作方的薪金水平,同时也激励着公共服务供应方能够最大程度地实现资金价值并为社会提供所需服务。这些目标都是一个公私合营项目中必须达到的,同时项目还要兼顾对绩效标准的进一步精确化的工作。除此以外,我们还发现公私合营项目中存在的一个主要的问题是未能充分给予项目团队足够的资源,这一点对管理工作也产生了不良影响。公私合营项目运用了全新的创新性的服务传输方式,这就需要员工个人拥有较高的知识技能以及不断地为此作出努力。案例三中的项目在确定和任命适宜的兼具经验和技能的管理者和员工方面遇到了问题。在项目后期所进行的内部核心员工的变更导致了协调阶段不必要的工程进度延迟现象的发生。这些核心人员对工程的成功至关重要,他们的缺失使得工程的里程式目标难以达成。
(三)项目全程性可持续发展规划
正如来自公私合营项目管理机构的建议,每一个项目都会设置总的任务团队或者相互独立的工作机构。这种做法是对项目具体可支付性问题的回应。然而,我们的案例研究表明,有关与不同任务团队之间的交流和相互利用的工作并没有得到有效管理,损害了项目全程性进展。项目产出规格经常性调整表明,关键性地支付任务的及时完成离不开更为精细的项目计划。我们的研究认为,对工作难度的低估导致了管理者对项目早期阶段的进度进程安排过于自信。比如,第二个项目低估了项目进展中每个阶段所需要的时间,所做的规划也忽略了这一点,导致了协商时间的延长与整个项目进度的延迟(如果私营部门未能达成合约目标,薪金会自动减少)。在这种情况下,私营合作方会将原因归咎于项目设计,所以相关协商工作必须得以进展。因此,具有现实意义并可以被监测的项目目标和绩效标准才能兼顾实用性。为服务供应者设定的服务标准和绩效目标越为清晰,就越能激发项目合作方的责任感并且促进充足服务的供应。
项目的管理包括合作方在工程不同阶段的协调工作,这属于项目全程性规划中的重要方面,我们发现案例一中合同所涉及的常规化管理包括了延续性的工程监测和控制系统。这些控制系统在保持项目在不同阶段的连贯性方面发挥着重要作用。比如,服务供应者除了要对工程建设设计中的明显变化进行管理,还需要确保所提供的服务水平与合同的规定水平相吻合。同样地,我们必须采取一些必要的措施来规避预期风险和项目下行发展趋势的发生,并使得报告和管理民主化工作有效的进行。所有的这些标准必须在项目进展的全程中得以贯彻。这些研究成果表明,建构资产方面的完善主要依靠对项目设计、建设和维护三个阶段更好的结合,私人主动融资合同固有的激励机制促成了对建设成本风险的更优管理。然而,我们发现案例三项目中存在私营服务提供部门不可避免的工程所有权缺失问题。私营部门合作方在工程的建设阶段做出了更高水准的承诺,但是到输出所需规格的服务时,其兴致明显地减少了。这一点不可避免地降低了项目成功的几率(因为私营部门的承诺对于项目可持续发展理念非常重要)。因此,私营服务提供部门拥有工程归属感对于整个工程是非常有益的。例如,管理方中的学校董事会中应该有一位公司代表。进行项目全程规划工作的另一个方面是信息的可获取性以及管理过程中的监测和后续的完善工作。在方案三的项目中,尽管现在提供了更好的学习机会,并没有明显的证据表明项目的运行得到了完善。我们发现,案例二和案例三的项目中都存在着未能实行成熟的信息报告系统的问题。每个信息报告系统都是在服务开始提供后才时不时地得以完善,并且信息报告并不总是能够提供充足的信息分析(案例三)。正如我们在别处所见,未能在项目初期就引进全面成熟的绩效评估系统是项目的主要缺陷之一。只有项目管理方对项目的实施进行有效的全程规划时,公私合营项目的交付工作才能得到完善。
(四)管理伙伴关系
正如我们的研究所揭示的,公私合营项目天然地包括了政府、私营合作方、项目成果使用方、项目理念框架制定方之间的长期性合作关系。实现对这些关系有效管理的关键在于构建能够保证合作关系的结构和程序。这些系统和信息沟通部门使得多方关系在项目进程中得到不断的支持和增强。比如,案例一的项目涉及到一个私营服务提供部门和两个不同的政府团体;一个当地权威和和医疗受托基金机构。从性质上讲,这是一个考虑到从公私合营关系中采购社会服务、社区医疗服务和图书馆服务的当地政府项目。对于政府服务的协调机制能够完善社区服务供应机制这一观点的认可推动了这种在设计在一个顶层下的联合性的服务提供机制的发展。因此,这个项目体现了合作性工作的所有特征以及与公私合营项目相一致的无缝隙式的服务供应机制。然而,我们从上述论述中可知,在合同文件中(比如产品输出规格)存在着一个需要大量沟通和审议才能解决的经常性变动问题。在合同收尾时,应该正式出台一个尽可能精细清晰的产出规格。
而且,在公私合营项目中平衡不同利益相关者的需求是十分重要的。为了达成这一目标,第二个项目中设置了一个由各方利益代表组成的指导机构。其余的两个项目中也考虑到这种机构安排。同时,我们发现设置工程董事会是公私合营项目机构的一个共性。这一点在所研究的三个项目中都得以体现。项目董事会对项目团队提供支持的同时也带来了挑战;然而,也必须增强其权力以实现更为迅速和有效的决策。例如,维持政府和服务提供者之间的常规性沟通是重要的。而且,为了在项目后续阶段最大程度地规避干扰(如案例一中所述),项目成果使用方和关键的利益相关者必须从项目初试阶段开始就参与。因此,诸如工程委员会之类的新的项目机构应该包含所有的利益相关者代表。
另外一个关注点在公私合营项目是否建构了有效的争议解决和对话机制。在案例一的项目中,各个合作方愿意以公开讨论的方式来解决争议,同时存在一个诸如政府绩效需求的定性机制来促进争议的解决。然而,在项目运行的不同阶段依旧存在着干扰因素。虽然如此,各个合作方都愿意承认问题的确发生的事实,接下来,共同制定策略来解决这些问题。我们在当地政府是否设置了适当的机构来有效地管理合作关系问题上仍旧存在质疑。政府部门构建专门管理新型合同关系的机构的观点得到了广泛认可。案例二中的项目中实行了一个解决合作性问题的方案。该方法设想了一种诸如现实时间规划表一类的系统性方法来促使在项目的不同阶段出现的问题得以有效解决。合作方之间存在着良好的沟通(包括正式和非正式形式),管理者也完全理解对他们的项目进行的绩效监测安排。在案例三项目中,不同合作方对问题的解决持有不同的满意度。(比如,案例一项目中,公共部门不得不承担方案设计改变导致的成本;而在案例二中,私营部门扮演了同样的角色)。表二对以上的研究发现做了总结。
表2 案例研究比较
公私合营项目管理实践 |
案例一 |
案例二 |
案例三 |
半分层合作模式 |
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项目设置了一个联合董事会来促进合作方的沟通与合作 |
政府部门完善了民主化的合作机制,合作方之间经常性地沟通 |
政府未能有效利用非等级化的沟通与合作机制,更多地依赖于正式的沟通途径 |
风险管理 |
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合同管理 |
合同收尾时对合同内容的变动主要是为了适应新增建筑物的要求 |
合同中很少对产品产出规格作变动 |
由于环境方面法律政策发生变动,合同相关内容变动是必要的 |
项目运行中的管理 |
项目服务输出与输出规格相匹配,但在满足特定要求时,出现了延迟现象 |
对减少服务输出的方法缺乏理解 |
项目后期关键性人事变动导致延迟现象的发生 |
绩效管理 |
风险分配管理贯穿于合同中的工资机制 |
薪酬机制作为及时解决问题的途径卓有成效 |
薪酬水平降低的程度远远超出预期 |
项目可持续全程规划 |
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控制 |
先前对合同的管理包括了关键性的监测和控制系统 |
采取关键措施保证项目风险、下行趋势、报告工作以及管理角色分配工作的有效进行 |
私营合作方缺乏项目所有权 |
不断的完善
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合作双方都期望项目取得更多进展 |
没有明确证据表明项目取得进展 |
对于受教育机会供应机制的完善 |
绩效信息及监测 |
项目绩效监测措施落实到位 |
服务供应机制开始运行后报告系统才开始完善 |
绩效评估报告不是总能对项目提供足够的分析信息 |
合作关系管理 |
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亲密型合作关系 |
政府部门未能提供能有效关系合同缔约方关系的制度 |
绩效监测对于构建良好的沟通机制(包括正式与非正式机制)至关重要 |
当前已经存在多种关系处理方案 |
争议处理 |
项目运行中遇到干扰;合作方最终构建出争议处理机制 |
系统性地合作性问题解决方案 |
对于项目运行的不同阶段需求的界定 |
七、讨论
尽管我们对私营部门纳入公共服务体系的必要性有较深刻的认识,但我们对于确保公私合营项目有效产出的关键性因素的研究并不充足。通过对三个公私合营项目进行实证调查,我们发现这些项目都能较大程度地达到预期收益目标,包括对合同中约定的服务的供应,以及项目进一步发展的潜力。然而,我们发现公私合营项目在实施适当的工程管理实践(包括非等级化合作机制以及具体的项目管理条例和知识技能)的必要性方面仍有待加强。我们的研究也是对先前在公私合营项目的组织和管理方面已取得的研究成果的一次验证(Kwak等,2009;Reijniers,1994;Zhang,2005)。在对基于交易成本原则而建构的工程管理模式的进一步探讨中,我们认为公私合营项目必须高度重视项目设计和实施的三个重要方面(表一中的概念性框架中已经对此进行了强调)——战略性的项目整体结构规划、项目管理技能以及有效的多方合作路径。之所以要对公私合营项目的这些方面给予高度重视是因为我们相信必须以一个更为战略性和关联性的视角来审视公私合营项目所获得的成功。在这一方面,我们的研究成果实现了对Smyth和Edkins(2007)、Kwak等(2009)以及Williamson(1985)所阐述的关于关系管理和合作管理方面所取得的既有成果的进一步发展。下文中,我们将对这些领域进行更为细致的探讨。
(一)战略性项目框架
我们必须对公私合营项目的管理工作有一个战略性的回顾,以确保一些长期性的问题能够得到适当的考量。项目合作方可能会提出项目合同中的约定目标都能在项目进展中得以实现的要求。战略性项目概览必须明确地同时兼顾到合作双方(比如政府和私营部门)的商业和服务计划(Kwak等,2009;Li等,2005)。这种紧密合作型联盟关系的建立有可能促进双方力量和创新性地强化。正如Besley and Maitreesh(2001)所言,项目责任与决策权力应该更多地分配给合作关系中的多得利益方。一个全方位的项目概览能够兼顾并指出任何在规则性方面发生的变动,包括合同中有关管理工作的规则变动。这一点再次有力地证明了为创制全方位概览的必要性所在。同时,项目概览也必须最大程度地实现对项目整体成本的有效管理以及项目在服务和创新性方面的提高。为了达成这一目标,项目概览中必须确保政府部门能够与企业方的商业计划达成一致,并不断地寻求增强服务传输以及提高资金使用价值的新机遇。
(二)项目管理技能
正如Rosenau(2000)和Froud以及Shaoul(2001)所言,项目管理工作要以对项目能力和技能的评估为起点。一套适当的管理技能和经验体系(不论是来自外部建议还是项目内部),必须在项目的初始阶段就得以确定。这套体系涉及到以下因素:团队成员的管理经验;对工程的忠诚度(比如,他们是否将所有时间都投入到项目中来?);对团队人员进行规整时的可利用资源;项目团队是否拥有适当的管理技能和经验(Reijniers,1994;Tranfied等,2005)。团队如果未能确定和任命适合的员工,将不可避免地导致项目运行阶段中的人力资源匮乏现象的产生,而出现在工程初始阶段的人力资源匮乏将会导致项目管理质量出现参差不齐的状况。该项分析的第二部分涉及到对合理的项目管理结构的制度创制。在当前阶段,我们要解决的首要问题是政府是否已经将合理限度的项目管理权力委托给了项目团队,Eriksson(2010)也对该问题进行过探讨。
7.3 伙伴关系管理方式
公私合营项目涉及到政府、公共服务供应商和项目成果使用方之间的长期性的关系(Rosenau,2000)。对这些关系的有效管理是达成项目目标的关键性因素之一。因此,构建出一个以管理结构和相互沟通为支撑,并能对各合作方起激励作用的合作型的工作关系是十分必要的。这意味着我们要减少对合作与沟通中的等级化管理机制的依赖程度。新型管理结构有助于在各服务提供方之间构建出一种长期性地可持续性关系,同时,还能促进争议和责任缺失问题的有效解决(Eskerod and Riis,2009;Tranfied等,2005)。参照Edkins(2007)以及Kwak等(2009)的观点,我们认为公私合营伙伴关系的管理工作应该将重点放在以下方面:对出现的问题迅速地发现和鉴定;同项目成果使用方敲定相关日常服务供应问题以及制定监测和控制报告。公私合营项目的成功依赖于来自包括政府和服务使用方在内的所有关键性参与方的鼎力支持(Osborne和Gaebler,1993;Tranfied等,2005)。在整个项目进展中,必须建立一个能有效联络各个相关利益团体的沟通机制,以确保各个合作方能够及时获取有关各种关键性决定的信息。
八、结论
我们的研究发现表明,公私合营项目管理者必须对诸如对交易成本整体规划进行假设等确保项目成功的关键性因素予以充分重视。这些关键性因素可能与项目管理方提供全程性规划的激励机制,以及促使公共福利和招标中资金价值最大化得以实现的半分层合作模式紧密联系。对这些关键性因素的重视不仅能够降低交易成本,而且能完善合作方之间的沟通与合作。此外,我们还发现项目合同中的风险转移可以督促私营部门更为有效的管理项目风险。但是,当管理缺失和不成熟管理现象出现时,项目进展就会遇到各种干扰和延迟的问题。因此,我们认为公私合营项目可以在战略性联盟、合作关系方式以及管理技巧三个方面继续进行完善。通过本次研究,我们对将私营部门纳入公共服务体系这一创新性的行为有了更为深入的了解。我们并没有对实施统一收费系统——一种具体的绩效评估系统——的进程做更为细微的研究。在未来研究中,我们可以通过对这些问题进行更为深入的探讨来促使公私合营项目的绩效评估工作更为有效地开展。对公私合营项目在项目控制和管理相关方面的研究可能会有助于我们建构出更多合理有效的项目监测和控制系统。
资料来源:Implementation constraints in social enterprise and community Public Private Partnerships. International Journal of Project Management,31(2013)638–651.
John O. Okpara & Pamela M. Wynn
工商管理领域的文献关于利益相关者对企业社会责任(CSR)的认知表现出日益强烈的兴趣。研究表明关于利益相关者对企业社会责任认知的评估可以影响管理高层对企业社会责任激励的反应方式。虽然存在不少关于企业社会责任的研究,但是集中在西方国家,针对尼日利亚企业社会责任的研究还是空白。本文旨在调查尼日利亚的利益相关者对企业社会责任的认知状况。结果表明尼日利亚存在对企业社会责任的统一理解。受访者能够清晰地界定企业社会责任由一系列经济、法律、伦理和慈善的责任构成,同时能够明确地判断问卷所列的各种项目是否有助于企业履行社会责任。
一、引言
企业社会责任是指经济主体因为其运营活动对客户、供应商、员工、股东以及包括环境主义者和监管者在内的其他利益相关者产生的影响而需承担的责任和义务,从而实现社会整体利益(Mondol,2010;Ragodoo,2009;Wambura,2010)。企业正面临日益增长的压力,既要维持盈利,又要履行社会责任。企业社会责任不仅是保护利益相关者、遵纪守法以及其他一系列活动,而且旨在根除贫困(Mondol,2010;Ragodoo,2009;Wambura,2010)。
作为企业社会责任之一,减贫是国家、国际组织(IOs)、非政府组织(NGOs)和当地社区的重要目标之一。Mondol在2010年的文章中指出,企业团体正在越来越多地采用企业社会责任的概念建立框架,鼓励私人部门更广泛地参与减贫,减贫对于应对发展带来的挑战而言至少和维持企业增长同等重要。Mondol(2010)进一步认为,政府和企业团体将企业社会责任视为连接商业和发展的渠道,企业社会责任对发展和减贫的贡献正在越来越多地被讨论。虽然如此,企业通过社会责任帮助弱势群体的贡献仍然十分有限,甚至可以忽略。
企业履行社会责任在减贫中承担了重要的作用(Wambura,2010)。基于广义的经济社会发展,企业将贫困人口转化为客户和员工,将未开发地区转化为新的市场和供应来源(Wambura,2010)。同时,通过改善当地社区的状况,企业从当地合作伙伴中获得更好更可靠的供应,从而实现经济的良性循环。因此,企业和贫困人口通过结盟而提高整体利益的方式值得强调(Wambura,2010)。
企业社会责任的当前潮流主要由多方利益相关者推动,例如非政府组织、贸易联盟、消费者和股东等。至今文献很少分析企业社会责任和贫困之间的联系(Jenkins,2005),只是从宏观角度考虑了该种联系,并用案例分析的方式支持其想法。据我所知,基本没有文献涉及尼日利亚的利益相关者对企业社会责任的认知,形成这个领域的认知空白。本文尝试填补上述认知空白,提高我们对这一重要领域的理解。本文的发现有助于企业设计社会责任项目,帮助尼日利亚改变贫困的面貌,同时也有助于进行更为深入的研究。
二、文献回顾
相对于公民,企业曾经享受极大的权利,但是没有履行任何社会责任。在此背景下,企业需要承担社会责任的观点应运而生(Carroll,1979,1999;Wood & Jones,1995)。Carroll模型将企业社会责任分为四个部分:经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任。1999年Carroll进一步发展了企业社会责任模型,构建了一个金字塔理论框架,经济责任是基础(处于金字塔的底部),向上依次是法律责任、伦理责任和慈善责任。
在企业社会责任金字塔模型中,Carroll(1999)说明,一个对社会负责的企业应该“在努力实现盈利的同时,遵守法律,符合伦理,成为良好的企业法人”。他特别区分了慈善责任和伦理责任,指出很多企业认为自己在当地社区中是一个合格的企业法人,因此履行了社会责任。有趣的是,不少学者和经济学家否认慈善是企业的必要行为(Friedman,1970;Lantos,2001)。Carroll主张慈善行为值得高度赞赏,但是没有企业社会责任的其他三个部分重要。值得注意的是,企业社会责任的四个部分虽然作为单独的内容讨论,但是并不互相排斥。
基于Carroll的研究成果,Lantos(2001)将企业社会责任分为三类:伦理、利他和战略。伦理责任是一个企业对公众在经济责任、法律责任和伦理责任方面的最低要求和强制义务。Lantos(2001)认为战略责任是指企业通过参与慈善活动来引导社会关注以改进经济条件,利他责任是指企业以牺牲股东利益为代价来进行慈善活动以回报社会,前者应该优于后者。利他责任并不是企业的必要行为。无论观点异同,学者们达成一个共识,即企业不能脱离其存在的社会单独运营。Wood & Jones(1995)将上述相互关系进行总结,认为企业和社会是相互交织而非相互独立的实体。
与上述理论支持者相反,古典经济学家认为企业的基本责任是最大化股东的利益。亚当•斯密(1863,Lantos在2001年引用)是第一个支持市场价值最大化的经济学家,认为企业追求利润,能够生产出最大的社会慈善品,因为资本市场看不见的手能够化解社会的困境。Lantos(2001)采用“经济的”企业社会责任代表利润导向型的企业社会责任行为,企业向政府缴纳税收,向员工支付工资(而不是奴役),从而以另一种方式向社会做出贡献(Marcous,2000)。一些经济学家更加极端,声称企业唯一的社会责任就是遵守法律(Carr,1996)。与Carr(1996)的观点相似,Friedman提供了一个将企业的经济活动从社会责任中独立出来的典型观点,即“企业的使命就是经济”(The business of business is business)(Klonoski,2001)。然而,Friedman(1970)确实认识到伦理道德方面的责任,将企业的社会责任表述为“在遵守社会基本规则——法律和伦理——的基础上,追求利润最大化”。
企业社会责任的经济观点忽视了企业在追求利润最大化的同时确实影响到多方利益相关者。企业社会责任的利益相关者观点将企业视为“一系列个人或团体之间相互交织或明或暗的联系”(Rowley,1997,p.51),包括“可能影响或者被企业实现目标的行为影响”的任何个人(Freeman,1984,p.56)。该视角区分了根据对企业影响程度而划分的第一利益相关者(即员工、客户和供应商)和第二利益相关者(即媒体和非政府组织)(Clarkson,1995)。企业对多方利益相关者负责——不仅是股东,因为利益相关者对企业做出了其他非货币的投资(根据企业目标而异)(Boehm,2002;Freeman,1984;Key & Popkin,1998)。
针对企业社会责任的普遍批评是概念内容空泛(Jones,1980)。Rowe & Schlacter(1978)认为内容空泛是阻止企业接受企业社会责任概念的重要原因。难以量化企业社会责任的表现和效应是阻止企业高管接受的另一重要原因。证据表明企业社会责任和企业目标成就(利润、可持续性、声誉和品牌)之间的假想联系可能是激励企业接受企业社会责任的最好最有效的方式。
全球化成为企业社会责任的催化剂。跨国公司(MNCs)是企业社会责任的主要支持者,因为符合他们的利益。很多跨国公司总部设在西方,但是分支机构迫于政府法规、媒体报道和非政府组织的压力承担社会责任。此外,经济活动随着现代信息通讯技术的发展更加透明。高度透明保证任何不道德的企业行为将受到公众的监视和批评。学术研究呈现出从信息披露角度转向利益相关者角度。
例如,在一个关于亚太9国的研究中,Edelman(2004)采访了客户和企业管理层等利益相关者,发现亚太地区的利益相关者日益关注当地社会等自身之外的要求(从2003年的29%到2004年的36%)。采访中约65%的利益相关者认为企业需要承担社会责任,而2003年只有35%,1年提高近1倍。企业社会责任在采访对象的排名中最低,优质产品和服务排名最高。Hung & Ramasamy(2004)也曾进行了一项关于企业社会责任认知的比较研究,结论认为利益相关者的认知程度在衡量企业社会责任水平时至关重要。这与Clarkson(1995)的发现一致,“利益相关者满意度”是衡量企业社会责任的维度之一。
三、企业社会责任和减贫
全球贫困是本世纪面临的重要挑战之一。根据Ragodoo(2009),全球10亿人口缺少清洁饮用水,26亿人口缺少良好的卫生间设施,每天4000名儿童因为水传播疾病死亡。此外,全球超过800万人口因为太贫穷而死亡,大约8亿人口每天忍受饥饿,超过1亿适龄儿童无法上学(NetAid,2008;Ragodoo,2009)。政府、社会、私人部门、非政府组织和公众以及其他相关利益者应该携手与贫困战斗。贫困是多维度的,只有多方携手才能够在与贫困的战斗中取得胜利(Wanbura,2010)。
Prahalad(2004)在《金字塔底部的财富》(The Fortune at the Bottom of the Pyramid)中写道,如果以一种科学的方式从事经济活动,那么就能够在与全球贫困的战斗中发挥重大作用。他认为过去50年世界银行、捐助国家、援助机构、政府和其他组织的尝试在消除贫困方面已经证明无效。Prahalad(2004)进一步主张企业提供的商品和服务既应该能够盈利,又应该能够满足金字塔底部人群的真实需求。Ahmad & Mead(2004)支持该观点,并提供印度商业可持续的社会项目的成功经验作为证据。Hindustan Lever生产碘盐帮助7000万儿童摆脱缺碘,通过以农村学龄儿童为对象的健康教育开拓肥皂市场,消除腹泻疾病(每年220万儿童死于腹泻)。GrupoNueva在全球范围为贫困人口生产廉价的木材和水管,再次证明承担社会责任并不意味着放弃企业的首要目标:盈利。
值得指出的是,最近的报告倾向于承认勇于承担企业社会责任对经济表现将产生正面效应的观点。例如,经济学人智库(Economist Intelligence Unit)的报告基于1254位企业管理人员的调查,发现在跨国企业中增长率和社会/环境意识高度相关。相对于股价波动下降的企业,过去三年实现股价高涨的企业对企业可持续问题更为关心。此外,IBM(2008)的一项研究——企业社会责任实现可持续增长——基于250位企业家完成,得到的结论是一个组织在企业社会责任项目上沿着增长曲线缓慢进展,最终履行社会责任的结果是开拓出新的市场或者开发出创造性的产品。
发展中国家的研究缺失;然而,一项关于如何在肯尼亚和赞比亚最大化企业社会责任潜在贡献的研究表明,两个国家企业社会责任主要集中于为卫生、社会和教育机构捐款的慈善活动上。这依赖于上述组织机构将回馈当地社会的前提。克服规模局限,强化企业社会责任实施的环境和建立当地企业社会责任时间安排,是巩固提高企业所做贡献的三个核心。为了评估利益相关者对企业社会责任的认知,根据文献提出5个研究问题:
(1)尼日利亚的利益相关者如何认知企业社会责任?
(2)利益相关者如何认知企业的经济责任?
(3)利益相关者如何认知企业的法律责任?
(4)利益相关者如何认知企业的伦理责任?
(5)利益相关者如何认知企业的慈善责任?
四、 方法
本文采用三角测量的方法制定研究计划,通过比较多种格式的数据和寻找一致性的发现以提高结论的可靠性。此外,本文采用在发展中国家进行研究惯用的问卷调查和深度访谈相结合的多元化方法(Ibeh & Young,2001)。普遍认为跨文化研究由于研究对象的文化、经济和沟通差异而存在特定的挑战。三角测量法有助于应对其中一些问题,并能够提供丰富的数据,排除基于个体的研究方法内含的偏见,最终提高研究的可靠性(Okpara & Wynn,2008)。
五、调查
(一)样本
样本是由尼日利亚商业目录(Business Directory of Nigeria)中的企业构成,随机从中选取92家企业,并通过邮件和传真邀请参加此次研究。从目录中选取的企业如果答应参与研究,那么将对其进行考察或者电话访谈。数据收集于2008年夏天,调查问卷发送至随机样本中的315名管理人员。为了提高回收率,问卷亲手发放亲手回收。6位训练有素的助手和5位监督人员负责问卷的发放和回收。问卷选择上述方式发放是为了避免当地邮政系统的问题和邮件系统的不稳定,同时与当地文化习惯相符,并补充说明研究者的背景和研究的目的。多数尼日利亚人不太愿意回复匿名调查,在回答问题之前想要知道调查者的背景和研究的目的。一共发放315份问卷,回收212份,回收率为67%。表1展示了调查对象的类型以及发放和回收的数量。
表1 调查对象的类别和问卷发放回收情况 |
|||
调查对象 |
发放数量 |
回收数量 |
回收率 |
董事长/总经理 |
16 |
14 |
88 |
董事会成员 |
18 |
15 |
83 |
客户 |
70 |
40 |
57 |
员工 |
60 |
45 |
75 |
非政府组织高管 |
12 |
9 |
75 |
消费者权益保护组织 |
20 |
12 |
60 |
政府官员 |
40 |
30 |
75 |
贸易联盟高管 |
38 |
19 |
50 |
人力资源董事 |
15 |
10 |
67 |
商务部高管 |
12 |
8 |
67 |
政府议员(当地、州、联邦) |
14 |
10 |
71 |
总计 |
315 |
212 |
67 |
(二)调查方法
本文采用的调查方法是基于现存企业社会责任文献和联合国全球契约(UN Global Compact)的行业研究用过的衡量方式发展而来。调查方法首先询问对企业社会责任的态度和认知。多数问题采用5点里克特量表的方式提问。问卷的问题包括:选择与最大化每股收益相符的行动很重要;选择与联邦、州和当地规章相符的行动很重要;选择与社会道德伦理规范相符的行动很重要;选择与社会慈善相符的行动很重要。上述问题尽量采用一种基于5点里克特量表的方式表述(1=强烈同意,5表示强烈反对)。
(三)访谈方法
数据收集的第二阶段(调查是第一阶段),我们与5位企业高管、3位教授、2位顾问、3位贸易联盟高管、5位员工、10位客户和2位商务部当地议员进行深度电话访谈,探讨他们对企业社会责任的实践。我们也对非政府组织的高管、社区代表、贸易协会和媒体进行访谈。在访谈中,访谈对象不必局限于标准化的问题,允许介绍“其认为相关的内容,不必纠结于访谈人员的界定”。我们认为这种方式十分有效,因为访谈对象能够结合自己的经验反思尼日利亚企业社会责任的现状。
(四)研究方式的可靠性
我们将研究方案提交给10位专家,邀请他们审阅其中的每项内容,确定内容是否处于此次研究界定的利益相关者的语言能力和理解范围之内。经过几处微小改进和修正之后,研究方案再次提交给专家评估,专家推荐采用后者。研究计划先在一个从大样本中随机选择的小样本(n=45)中进行测试。问卷两部分内在一致的相关程度(correlation of random split-halves for internal consistency)处于0.75到0.85之间,升压公式(step-up formula)处于0.80到0.90之间,访谈问题的量表阿尔法值(Cronbach’s alpha for the interview questions)是0.85。
六、结果
(一)因子分析
因子分析可以确定是否存在特定问题或因子。确认一个因子需要该因子的权重至少达到50%。分析结果得出的4个因子分别是经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任(详见表2)。为了检测因子的可靠性,估计了各个因子的阿尔法系数,经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任的结果分别是0.73、0.87、0.84和0.83。表2包括每个因子的特征值和被解释的方差的百分比。每个因子分析的结果是单一因子,用于检验本文的假说。在进行因子分析检验之前,先基于Cronbach阿尔法值进行可靠性分析。经济责任的五维测量结果表明非常可靠(阿尔法=0.84)。权重最高的因子是“保持高运作效率”(权重=0.77)。法律责任关于企业的五维因子测量结果表明极其可靠(阿尔法=0.83)。其中2个因子的权重较高,分别是“遵守法律的企业法人”(权重=0.89)和“履行法律义务”(权重=0.90)。伦理责任的五维测量结果也十分可靠(阿尔法=0.84),反映了企业伦理和道德方面的社会责任。最后慈善责任的五维测量结果同样可靠(阿尔法=0.83)。
表2 企业社会责任的内容和因子分析结果 |
|
项目 |
因子权重 |
经济责任(阿尔法=73) |
|
1. 最大化每股收益很重要。 |
0.70 |
2. 最大化利润很重要。 |
0.73 |
3. 维持强势竞争地位很重要。 |
0.75 |
4. 维持高运作效率很重要。 |
0.77 |
5. 成功企业能够维持盈利很重要。 |
0.75 |
特征值 |
5.33 |
被解释的方差的百分比 |
28 |
法律责任(阿尔法=87) |
|
6. 行为与政府意愿保持一致很重要。 |
0.85 |
7. 与联邦、州、地方法律法规保持一致很重要。 |
0.88 |
8. 企业法人遵纪守法很重要。 |
0.89 |
9. 企业履行法律义务很重要。 |
0.90 |
10. 提供符合法律最低要求的商品/服务很重要。 |
0.86 |
特征值 |
5.15 |
被解释的方差的百分比 |
29 |
伦理责任(阿尔法=84) |
|
11. 行为与社会伦理规范一致很重要。 |
0.86 |
12. 了解并尊重社会伦理道德规范很重要。 |
0.87 |
13. 在追求企业目标时坚守伦理规范很重要。 |
0.88 |
14. 优秀企业的行为符合伦理道德。 |
0.87 |
15. 企业的伦理行为应该高于法律法规的简单要求。 |
0.85 |
特征值 |
5.21 |
被解释的方差的百分比 |
27 |
慈善责任(阿尔法=83) |
|
16. 行为与社会慈善一致很重要。 |
0.80 |
17. 资助慈善行为艺术很重要。 |
0.83 |
18. 高管和员工参与当地社区的志愿爱心活动很重要。 |
0.86 |
19. 援助私立和公立教育机构很重要。 |
0.85 |
20. 志愿援助有利于改进社区生活质量的项目很重要。 |
0.82 |
特征值 |
5.220 |
被解释的方差的百分比 |
24 |
注:1=强烈反对,2=反对,3=中立,4=同意,5=强烈同意 |
(二) 调查结果
研究的首要问题是从样本中尼日利亚的利益相关者中得出关于企业社会责任的认知。我们发现调查中的所有利益相关者都认识到企业社会责任是一个必须应对的重要问题。超过80%的利益相关者赞成调查中的经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任是持续有效推进企业社会责任项目的必要条件。企业社会责任觉醒的原因之一可能是尼日利亚媒体普及率的提高和提倡企业社会责任的倡议活动。研究所列企业社会责任变量的均值相当高(均值从3.55到4.66不等),反映样本调查的利益相关者对所列企业社会责任的各变量存在明显认知,而且上述变量在尼日利亚相当普遍(详见表3)。
表3 尼日利亚高管对企业社会责任认知的均值和标准差(n=212) |
|||
变量 |
均值 |
标准差 |
% |
最大化每股收益 |
3.59 |
0.97 |
88 |
最大化利润 |
3.56 |
0.89 |
90 |
维持强势竞争地位 |
3.72 |
0.85 |
92 |
维持较高运作效率 |
3.86 |
0.84 |
89 |
遵纪守法 |
4.25 |
0.78 |
97 |
提供满足法律最低要求的商品服务 |
4.36 |
0.80 |
98 |
行为符合社会伦理道德规范 |
3.57 |
0.81 |
87 |
坚守伦理规范,拒绝向企业目标妥协 |
4.66 |
0.52 |
94 |
伦理行为高于法律要求 |
3.76 |
0.79 |
89 |
行为满足伦理道德 |
4.55 |
0.88 |
96 |
符合社会慈善爱心期望 |
3.66 |
0.78 |
84 |
资助爱心行为艺术 |
3.55 |
0.83 |
80 |
参加当地社区志愿爱心活动 |
4.43 |
0.57 |
91 |
援助私立公立学校 |
4.58 |
0.56 |
95 |
援助有利于改进社区生活质量的项目 |
4.63 |
0.60 |
90 |
注:1=强烈反对,2=反对,3=中立,4=同意,5=强烈同意 |
研究的第二个问题是确定利益相关者对经济责任的认知。表4显示了5类(竞争、利润最大化、运作效率、持续盈利、最大化每股收益)调查对象的大部分(90%、92%、94%、95%和98%)认同该内容是企业社会责任经济维度的重要部分。正如表4所示,我们的发现反映所列部分都相当重要,重要程度从3.69到4.75不等(1=最不重要,5=最重要)。调查对象高度一致的回答可能是因为他们公认企业成功的关键是竞争力和效率以及维持盈利。任何成功的企业社会责任项目都需要依赖于企业自身的效率程度和盈利水平。
表4 尼日利亚利益相关者对企业社会责任经济维度认知的均值的标准差(n=212) |
|||
企业社会责任的经济维度 均值 标准差 (%) |
|||
最大化每股收益很重要。 |
4.56 |
0.55 |
94 |
最大化利润很重要。 |
4.75 |
0.58 |
98 |
维持高运作效率很重要。 |
3.69 |
0.91 |
92 |
维持持续盈利很重要。 |
4.68 |
0.52 |
95 |
维持强势竞争地位很重要。 |
4.34 |
0.63 |
90 |
注:1=最不重要,5=最重要 |
研究的第三个问题旨在探讨利益相关者对企业社会责任法律维度的认知。表5显示超过90%的调查对象统一所列企业社会责任的法律内容与其个人认知相符。均值最高标准差最低的内容依次是“遵纪守法”(均值=4.70,标准差=0.42)、“履行法律义务”(均值=4.69,标准差=0.45)、“行为与联邦、州、地方法律法规一致”(均值=4.68,标准差=0.44)。这说明调查对象认为企业遵纪守法、与法律法规保持一致和履行社会责任非常重要。
表5 尼日利亚利益相关者对企业社会责任法律维度认知的均值的标准差(n=212) |
|||
企业社会责任的法律维度 均值 标准差 (%) |
|||
行为与政府意愿保持一致很重要。 |
4.15 |
0.58 |
92 |
与联邦、州、地方法律法规保持一致很重要。 |
4.68 |
0.44 |
98 |
企业法人遵纪守法很重要。 |
4.70 |
0.42 |
96 |
企业履行法律义务很重要。 |
4.69 |
0.45 |
97 |
提供符合法律最低要求的商品/服务很重要。 |
4.67 |
0.47 |
98 |
注:1=最不重要,5=最重要 |
表6显示了利益相关者对企业社会责任伦理维度认识的分析结果。正如表6所示,绝大部分调查对象(97%)认为行为符合伦理道德是企业社会责任之一。超过95%的利益相关者同意伦理行为不应该仅仅满足法律法规的最低要求。另外,91%和92%的人分别认为企业行为与社会伦理规范一致以及了解并尊重谁的道德规范很重要。
表6 尼日利亚利益相关者对企业社会责任伦理维度认知的均值的标准差(n=212) |
|||
企业社会责任的伦理维度 均值 标准差 (%) |
|||
行为与社会伦理规范一致很重要。 |
4.12 |
0.68 |
92 |
了解并尊重社会伦理道德规范很重要。 |
4.05 |
0.70 |
91 |
在追求企业目标时坚守伦理规范很重要。 |
4.15 |
0.76 |
94 |
优秀企业的行为符合伦理道德。 |
4.50 |
0.65 |
97 |
企业的伦理行为应该高于法律法规的简单要求。 |
3.39 |
0.74 |
95 |
注:1=最不重要,5=最重要 |
表7数据显示绝大部分调查对象认为以下行为很重要:企业资助能够改善社区生活质量消灭贫困的项目(均值=4.50,标准差=0.43)、援助私立公立教育机构(均值=4.42,标准差=0.48)、参与当地社区爱心活动(均值=4.20,标准差=0.69)和参与符合社会慈善爱心预期的行为(均值=4.23,标准差=0.7)。总之,超过92%的利益相关者认为所列项目理应成为企业社会责任慈善维度的内容之一。
表7 尼日利亚利益相关者对企业社会责任慈善维度认知的均值的标准差(n=212) |
|||
企业社会责任的慈善维度 均值 标准差 (%) |
|||
行为与社会慈善一致很重要。 |
4.12 |
0.68 |
92 |
资助慈善行为艺术很重要。 |
4.05 |
0.70 |
91 |
高管和员工参与当地社区的志愿爱心活动很重要。 |
4.15 |
0.76 |
94 |
援助私立和公立教育机构很重要。 |
4.50 |
0.65 |
97 |
志愿援助有利于改进社区生活质量的项目很重要。 |
3.39 |
0.74 |
95 |
注:1=最不重要,5=最重要 |
(三)访谈结果
访谈的第一个问题是为了得知访谈对象的企业在何种程度上参与社会责任相关活动;大多数访谈对象表示他们的企业积极参与企业社会责任的相关活动。就企业社会责任的经济维度而言,访谈中出现的一个有趣问题是如何平衡利润和企业社会责任——企业是否需要先盈利然后才会履行社会责任。95%的访谈对象承认盈利是企业对社会责任投入资源的先决条件。一位CEO的回答很有代表性,他表示企业将利润放在首位是可以理解的,因为“任何企业都追求利润最大化”。另一个普遍回答是企业社会责任在“需求体系”中的更高端,企业只有盈利之后才会考虑。另一方面,部分访谈对象认为企业社会责任并非必然落后于盈利目标。正如一位访谈对象所言:“企业追求利润是可以理解的,但是不必等到实现盈利才开始履行社会责任。企业社会责任植根于企业文化,从成立第一天就应该开始履行社会责任。企业首要目标是盈利,第二目标就应该是成为一个对社会负责的企业。”所有访谈对象都表示利润最大化应该成为企业的第一目标。然而,少数访谈对象否认盈利是企业的社会责任之一,其中有人表示:“盈利是经济中现存企业的基本要求而已。”根据该观点,认为盈利是企业社会责任视野过于狭隘。相反,也有人认为盈利是企业社会责任的必要内容。一位上市公司的访谈对象表示他的企业必须维持盈利,达到“企业高效运作,体系改善,并对股东、员工、客户负责,为当地经济发展做出贡献”。
就企业社会责任法律维度而言,访谈数据揭示超过90%的访谈对象同意企业应该强制遵守法律法规,遵纪守法,缴纳法律规定的最低税费。然而,10%的访谈对象表示企业不应该强制遵守法律法规。他们认为企业社会责任完全是志愿行为,不受任何法律法规监管。企业社会责任应该发自内心,而非勉力与政府法律法规保持一致。跨国公司的1位经理和2位董事表示企业社会责任不应由政府界定对错与否,“这不是政府的事,而是企业自身的事——不必局限于政府规定的范围”。
一旦问到伦理维度的认知,30位中的28位访谈对象赞同企业应该以一种与社会伦理规范一致的方式从事经济活动,追求企业目标时不能破坏伦理规范,多从事符合伦理道德的活动,不只是简单符合法律法规的最低要求。就慈善维度而言,95%的访谈对象期望企业参与当地社区的慈善活动,为私立公立学校提供资助,志愿援助有利于改善社区生活质量和消除贫困的项目。一位访谈对象认为企业社会责任是基本的利他行为:“当我听到企业社会责任这个词时,第一反应是捐献或者其他社区爱心活动,从事一些与企业盈利没有直接关系的行为。”有趣的是,不少访谈对象不同意慈善活动应该成为企业社会责任的主要内容,尽管不得不承认慈善活动在尼日利亚普遍存在。一位访谈对象区分了企业社会责任和慈善:“企业倾向于通过爱心捐款履行社会责任,同时发表公告希望公众了解企业的行为。这是一种短视的行为……这不是企业社会责任,只是慈善,只是捐献。”
最后,当询问他们对企业社会责任如何促进减贫的观点时,30位访谈对象中的27位(90%)表示,企业应该通过投资减贫项目促进减贫,例如职业培训、小额信贷、提供就业和爱心资助社区发展项目等。本文记录了访谈对象对此的见解。
一位非政府组织访谈对象说:“企业应该积极提供廉价实用的商品和服务。”另一位访谈对象表示:“企业可以为贫困人口提供机会,通过创造就业维持贫困人口的尊严,给予他们一个获得工资供养家庭的机会。”一位贸易联盟高管也表示:“基于核心业务提供廉价实用的商品服务是企业促进减贫最为推荐的方式,同时需要强调与公众、贸易组织、商务部、非政府组织、社区官员和其他利益相关者合作的重要性,因为他们了解当地的贫困情况并且具备减贫的专业知识。”总而言之,85%的访谈对象表示企业社会责任对减贫而言非常重要,企业具备有效的资源促进消除贫困的进程。
七、探讨
本文的目的之一是在尼日利亚利益相关者样本中描述对企业家社会责任的认知状况。结果表明多数参加调查或访谈的利益相关者对企业社会责任的概念存在基本的理解,知道企业社会责任由法律、伦理和慈善等方面的责任构成(Carroll,1991)。调查对象能够识别问卷所列不同系数(经济、法律、伦理和慈善责任)是促进企业承担社会责任的因子。类似,访谈对象也能够全面理解企业社会责任,而且将其作为企业持续发展的必要条件。关于盈利是否是企业社会责任内容的讨论充满争议,根据企业社会责任是否包括盈利产生了分化。很多人认为企业首先需要盈利,然后才能慎重考虑履行社会责任。然而,另一部分人主张企业在承担社会责任之前不必要求一定要盈利,而应将企业社会责任作为企业的战略和文化。
基于此次研究的调查和访谈,多数参与对象都认为企业最大化每股收益、最大化利润、维持高效运作和维持强势竞争地位很重要。这与企业社会责任的经济视角的观点相符,认为企业的主要目标就是追求利润,增加股东的财富(Friedman,1970)。然而,部分参与对象反对企业的基本责任只是最大化股东财富的观点,主张企业应该对社会及其问题承担一定责任。Davis(1974)和Freeman(1984)的观点得到这部分人支持,企业不应该只是关注利润最大化。绝大多数参与对象也同意企业行为与联邦、州和地方法律法规一致,遵纪守法,履行法定义务和缴纳法定商品服务等税费很重要。这与Friedman(1970)的众所周知的主流观点保持一致,企业社会责任是“在最大化利润的同时遵守社会的基本规范,包括法律和伦理”。有趣的是,一些访谈对象提出企业不应该强制与法律法规保持一致。企业社会责任应该是完全志愿的行为,政府不应该强迫企业参与社会责任的相关活动。
至于企业社会责任的伦理维度,我们的调查对象和访谈对象都赞成企业应与社会伦理规范一致,了解和尊重伦理道德规范,坚守伦理规范拒绝向企业目标妥协,行为符合社会伦理道德的期望以及伦理行为不只是符合法律法规的简单要求。这意味着参与对象一致认为经济责任是企业社会责任的最重要内容。类似,当访谈围绕企业诚信以及高管和员工的不道德行为时,争论开始出现,但是普遍赞成企业与社会伦理道德规范保持一致非常重要。
至于企业社会责任的慈善维度,参与对象(包括调查和访谈)一致认为企业与社会慈善爱心的期望保持一致,志愿参与社区爱心活动,援助私立公立学校,援助能够改善社区生活质量和消除贫困的项目很重要。就资助慈善行为艺术而言,多数访谈对象认为其不是企业社会责任的内容。值得强调的是,参与对象高度一致认为企业应该促进减贫。当被问到企业促进减贫的战略时,回答包括创造就业就会,生产廉价实用的商品服务和向贫困人口提供低息小额贷款。
八、结论
本文的结论表明参与研究的企业高管对企业社会责任的概念具有初步的理解,能够识别企业社会责任由经济、法律、伦理和慈善等方面的责任构成(Carroll,1991)。调查对象认识到问卷所列的不同内容是促进企业承担社会责任的因子。类似,访谈对象能够全面理解企业社会责任,并且将其作为企业持续发展的必要条件。盈利能力是否是企业社会责任的内容之一存在更多争议,参与对象根据盈利是否构成企业社会责任的内容出现分化。很多人认为企业在履行社会责任之前需要首先考虑盈利。参与对象一致认同企业应该遵守联邦、州和地方法律法规,遵纪守法,履行法律义务和提供法定商品服务等税费。同时,参与对象认为企业应该在从事经济活动的同时努力与社会伦理道德规范保持一致,企业应该以一种符合社会慈善期望的方式从事活动。
九、减贫的启示
基于本文的发现和结论,企业社会责任为减贫提供了很多启示。企业通过创造就业、增加工资(法定最低工资或“生存工资”)和提供稳定工作能够为减贫提供重要帮助。为女性员工提供公平待遇也很重要,因为很多贫困家庭存在不少女性人口。慈善活动和志愿活动对减贫至关重要,其对减贫的关键作用已经得到文献的充分讨论。作为履行社会责任的方式之一,企业还可以为贫困人口开设培训中心。例如,南非最大的电力公司之一曾在1997年为员工培训投资超过5000万美元,超过9000名员工在公司的成人基本发展项目中完成了基本文化和数学教育。该公司致力于提高其黑人员工的技能,最终促成了32%的公司管理人员和专家是南非黑人。非洲西部国家有组织奴役儿童的现象非常严重,人口贩子绑架贩卖儿童,全球大多数可可和其他经济作物来自采用童工的非洲西部国家。如果无法让儿童在当地获得生计,那么就无法阻止贩卖儿童和童工的出现。“为了阻止童工,我们需要提供教育培训,提供工作机会。我们需要的这些都需要经费支持。”一位访谈对象说道。
十、缺陷和进一步的研究
这是一项探索性和描述性的研究,但是正如Wood & Pasquero(1997)所说,在一项领域研究的早期阶段,探索性和描述性的研究和解释性的研究同样重要。我们对尼日利亚企业社会责任的认识不多,不足以基于变量建立理论,形成纯量化的解释性研究。因为缺少尼日利亚企业社会责任的经验数据,所以无法建立研究方案解释相关现象。我们希望本研究能够激励尼日利亚在企业社会责任领域涌现更多研究,同时促进企业社会责任的履行。未来的研究人员可以从框架中选择具体的变量(员工、客户、股东、董事和地方领导及其影响)检验其实证关系。我们的研究依赖于参加对象对其企业行为的披露,调查对象和访谈对象鉴于问题的敏感性可能对披露企业行为信息存有顾虑,导致隐瞒可能的负面信息而发生遗漏。社会意识的偏见同样可能扭曲结果。
而且问卷的个别因素(例如评估和企业社会责任活动)是开放性的,参与对象可以进行多种解读,从而调查结果可能忽视了这些差异。该问题与调查方法密切相关,深度访谈的方式可以在一定程度上加以弥补,增加了我们研究的深度。研究的外部有效性不可避免存在一定的样本自选择偏差,因为样本取决于对象是否愿意参与。因此,那些志愿参加研究的对象可能是对企业社会责任更感兴趣的人。未来的研究人员可以将本文作为参照,深入研究变量的相关性,进行解释性的研究。一个有趣的方向是检验企业的规模和履行企业社会责任水平的关系。未来的研究人员也应该收集时间序列数据,探讨其中的因果关系,进而支持本文的发现。
论文信息:John O. Okpara & Pamela M. Wynn,Stakeholders’ Perceptions About Corporate Social Responsibility: Implications for Poverty Alleviation,Thunderbird International Business Review,Vol. 54,No. 1,January/February 2012.
成功减贫的驱动力
背景
1990年以来的减贫成就十分引人注目。1990到2010年间,极端贫困人口(购买力平价下每人每天1.25美元)的比例由42%下降为21%,数量由19亿下降为12亿。长期贫困人口也在减少,至少在能够获得三轮面板数据(在三个时间点回到同一户或个人进行调查)的国家是这样(表1)。这些成就意味着“消除极端贫困不再是个白日梦”。
然而,世界范围内最贫困人口和长期贫困人口境遇改善的程度和方式不尽相同。在尼泊尔,在1995年到2003年间,贫困人口的比例为20%,而2003年至2010年间这一比例则为7%。长期贫困得到了明显的缓减。同样的状况也发生在乌干达,从20世纪90年代到21世纪的第一个十年,长期贫困人口比例下降了一半(表1)。
表1 在减少长期贫困方面的进步(使用国家贫困线)
|
时期1 |
时期1 贫困发生率 |
时期2 |
时期2 贫困发生率 |
埃塞俄比亚(农村) |
1999-2004 |
19% |
2004-2009 |
24% |
印度尼西亚 |
1993-1997 |
9% |
1997-2000 |
6% |
尼泊尔 |
1995/6-2003/4 |
20% |
2003/4-2010/11 |
7% |
巴基斯坦 (Punjab 和 Sindh农村) |
2001-2004 |
10% |
2004-2010 |
9% |
菲律宾 |
2003-2006 |
16% |
2006-2009 |
16% |
南非(KwaZulu Natal) |
1993-1998 |
40% |
1998-2004 |
38% |
南非 |
2008-2010 |
75% |
2010-2012 |
67% |
乌干达 |
1992-1999 |
20% |
2005/06-2009/10 |
10% |
越南 |
2002-2004 |
14% |
2004-2006 |
11% |
然而,埃塞俄比亚农村的长期贫困发生率则由1999年到2004年间的19%上升为2004年至2009年间的24%。2004年和2011年的两次全国调查显示贫困发生率有所下降,因此长期贫困发生率的上升很大程度上是由于2009年的大旱以及高昂的食品价格,而这一年正值第三轮调查。这一结果说明脱离长期贫困的农户有可能、也确实在返贫。
然而,上述结论仅能够说明三轮面板数据的测量结果。为了展开讨论,我们将通过极端贫困来测量长期贫困。
表2所示为从1990年至2010年间在减少最贫困人口的极端收入贫困方面有所成就、并提高了最贫困人口的生活水平的国家。这里将强调这些国家成功的原因,特别是取得并维持成功的过程,以证明即便是低收入国家也存在成功的可能。这些原因包括:
l 减少极端贫困人口
l 提高最贫困20%人口的收入比例
l 提高预期寿命
l 提高平均和预期受教育年限
l 性别不平等指数
l 全球饥饿指数
因此表2的排序中,极端贫困人口数量和最贫困人口的收入比例这两个测量指标直接体现了最穷人口的收入状况,而其他四个指标则在国家层面进行测量,以反映减贫进展和贫困现状的多维度。将低收入国家和中等收入国家分别讨论是为了比较初始发展水平相似的国家的历时变化。
排序结果表明,中等收入国家在改善性别平等和食物安全方面取得巨大进步。总体而言,低收入国家在最贫困20%人口的收入比例以及教育和健康方面取得较大进步。这表明减贫进展在各种情况下都有可能,从小岛国到内陆国家,再到经历了20年冲突的国家。一些国家的经验会在下文详细讨论。
5.2 实现零极端贫困之路
减少极端贫困和严重贫困的成就在各国和各地区之间存在差异。减少极端贫困的成就主要集中于东亚和太平洋地区,该地区的极端贫困发生率由1990年的56%下降为2008年的14%,而同一时期南亚的极端贫困发生率则由54%下降为36%。然而,在撒哈拉以南非洲,尽管1990到2008年间极端贫困人口比例由57%下降为48%,但是生活在极端贫困中的人口数量却在增加。
2010年,超过1/4的贫困人口属于极端贫困人口(或生活在每人每天0.7美元贫困线以下),这2.88亿人口绝大多数都生活在撒哈拉以南非洲。约75%的极端贫困人口生活在尼日利亚(占23%)、中国、刚果、印度和坦桑尼亚等10个国家。
当然,极端贫困人口的确在减少。表2中所列出的国家大多都显著地改善了最贫困人口的收入贫困。在1990年,表2中有几个国家有超过100万人口生活在每人每天0.7美元线以下,而到2010年,生活在这一标准下的人口数量和比例都减半。然而,尽管在减少极端贫困方面取得了进步,世界最贫困的5%的人口(3.5亿人,约占贫困人口的30%)的收入依然要低得多。在土地等其他关键的经济指标上也有所体现,最贫困的20%的家庭正在失去土地。
表2 低收入和中等收入国家的减贫成就排序(1990 -2010年)
低收入国家 |
2012年中等收入国家 |
尼日尔 |
伊朗 |
马里(冲突前) |
尼加拉瓜 |
毛利塔尼亚 |
老挝 |
孟加拉 |
巴基斯坦 |
马拉维 |
圭亚那 |
尼泊尔 |
突尼斯 |
柬埔寨 |
巴西 |
莫桑比克 |
巴拿马 |
埃塞俄比亚 |
塞内加尔 |
几内亚 |
萨尔瓦多 |
乌干达 |
厄瓜多尔 |
冈比亚 |
越南 |
中非共和国(冲突前) |
约旦 |
塞拉利昂 |
秘鲁 |
布基纳法索 |
危地马拉 |
|
泰国 |
|
苏丹 |
|
东帝汶 |
|
中国 |
|
不丹 |
|
加纳 |
|
洪都拉斯 |
|
印度尼西亚 |
注:灰色底纹标注的国家是1990至2012年间由低收入国家跨入中等收入国家的国家
图1 减少极端贫困的成就
来源:PovalNet
改善人类的发展水平
很多时候,人类发展水平以及整体生活质量的提高要领先于GDP增长以及收入贫困减少,甚至不需要经济增长也会自然发生。事实上,我们都清楚经济增长不足以改善贫困的非货币维度,而且与人类发展也没有天然的联系。孟加拉和印度就是典型的案例。孟加拉的经济增长也只能使其人均GDP水平达到邻国印度的一半,然而在健康、卫生、教育、预期寿命、婴儿死亡率以及公共厕所等指标上,孟加拉都优于印度。
从2000年到2010年间,除莱索托和津巴布韦以外的所有国家都提高了人类发展水平(即人类发展指数,一个包含健康、教育以及生活水平在内的加总指数)。在生活质量方面,人类发展指数表现为“显著趋同”,40多个国家从1990年到2012年间都取得了巨大进步,其中既有如巴西、中国和印度这样的大国,也有孟加拉、马里、莫桑比克、卢旺达和乌干达这些低收入国家。
低收入国家在改善下一代的生活质量方面也取得了进步,它们可能也成功地阻断了贫困由父母到子女的代际传递,具体的指标包括子女婚龄、妇女和女孩的受教育年限及儿童营养(表3)。例如,结婚的女孩很少会继续上学,孩子出生会使她们自身及孩子都面临巨大的危险。令人震惊的是,营养缺乏也会导致智力损伤,从而对于劳动生产力和个人收入产生直接的负面影响。
然而一个国家的人类发展指数并不能说明到底谁受益了,而谁又被遗忘了。从教育、健康和生活水平等指标来看,在已经减少极端贫困的低收入国家中,生活在最低人类发展水平下的人口比例确实有所降低。在孟加拉、柬埔寨、埃塞俄比亚、马拉维、尼泊尔和乌干达,多维贫困人口比例自21世纪初就显著下降。特别是埃塞俄比亚,在减少贫困人口的受剥夺处境方面也取得成功。
这些低收入国家的人类发展指数以及贫困代际传递指标,生动地展示了最贫困和最受剥夺的人口的生活。在孟加拉、柬埔寨、埃塞俄比亚以及尼泊尔,与20世纪90年代相比,最贫困的女孩的结婚年龄推迟,受教育的年限延长,而5岁以下儿童营养状况也有所改善(除马里外)。在一些国家,最贫困收入组的家庭的改善还要高于中等收入组家庭,如马里女孩的受教育年限以及埃塞俄比亚和乌干达女孩结婚的平均年龄这两个指标。这些指标的改善对消除极端贫困来说十分有利。
表3减少代际贫困
|
女孩的平均受教育年限 |
女孩的平均结婚年龄 |
5岁以下儿童身高发育迟缓率 |
||||||
|
1990s |
2000s |
变化 |
1990s |
2000s |
变化 |
1990s |
2000s |
变化 |
孟加拉 |
|||||||||
Q1 |
0.5 |
2.4 |
1.9 |
14.0 |
14.4 |
0.4 |
65.0 |
53.7 |
-11.3 |
Q3 |
1.9 |
5.1 |
3.2 |
14.0 |
14.9 |
0.9 |
63.5 |
40.7 |
-22.8 |
埃塞俄比亚 |
|||||||||
Q1 |
0.3 |
1.0 |
0.7 |
15.2 |
16.1 |
0.9 |
60.2 |
49.2 |
-11.0 |
Q3 |
0.4 |
1.7 |
1.3 |
15.8 |
16.1 |
0.3 |
60.7 |
45.6 |
-15.1 |
尼泊尔 |
|||||||||
Q1 |
0.3 |
1.9 |
0.6 |
15.8 |
16.8 |
1.0 |
64.5 |
56.0 |
-8.5 |
Q3 |
0.7 |
3.7 |
3.0 |
15.6 |
16.8 |
1.2 |
58.1 |
34.5 |
-23.6 |
乌干达 |
|||||||||
Q1 |
2.0 |
3.1 |
1.1 |
16.6 |
17.2 |
0.6 |
50.2 |
37.3 |
-12.9 |
Q3 |
2.7 |
5.0 |
2.3 |
17.0 |
17.4 |
0.4 |
44.3 |
45.0 |
0.7 |
马里 |
|||||||||
Q1 |
0.2 |
0.8 |
0.6 |
15.7 |
16.3 |
0.6 |
38.5 |
44.2 |
5.7 |
Q3 |
0.4 |
0.6 |
0.2 |
15.7 |
16.2 |
0.5 |
36.1 |
42.6 |
6.5 |
柬埔寨 |
|||||||||
Q1 |
1.8 |
2.8 |
1.0 |
19.5 |
19.5 |
0.0 |
57.9 |
51.1 |
-6.8 |
Q3 |
2.8 |
4.6 |
1.8 |
19.1 |
19.5 |
0.4 |
47.5 |
39.3 |
-8.2 |
注:Q1:最穷的20%收入人口;Q3:中间的20%收入人口
5.3减少长期贫困的驱动力
这一节介绍中等收入国家和低收入国家,特别是孟加拉、埃塞俄比亚、马里和尼泊尔(表1)减少长期贫困的驱动力。
中等收入国家的减贫路径包括遵循:
l 第一种主要是亚洲的共产主义经济体(中国和越南),实施快速的、市场导向并有利于穷人的增长战略,并大力投资于早期教育。这些国家的战略投入重点随后转向健康和社会保护。
l 第二种是独裁及半独裁右翼反共产主义的政体和国家,包括印度尼西亚、伊朗、马来西亚、新加坡、韩国和台湾。他们在不同阶段采取不同战略:经济上的强国家策略,依赖地方私人企业,进口技术,并不时推动经济和社会根本性重组(如土地改革,妇女合法权益,控制工会、政党和公民社会)以及人力资本的大量投资(健康、营养、教育以及“走出家庭的妇女”的状况改善)。
l 第三种是优先考虑人类发展的拉美民主国家(比如巴西、智利、厄瓜多尔),它们施行再分配社会政策,这些政策在减少长期贫困方面形成了合力。
l 最后一种是“中间道路”国家,这些国家既促进增长,又试图推动社会发展,这一类国家的政体类型包括从民粹主义(泰国)到民主选举(佛得角),再到有效的一党制(突尼斯)等等。
这里讨论的中等收入国家也围绕旨在推动经济增长的教育开展国家建设项目,包括农业(埃塞俄比亚农业引导的工业化,马里的原始农产品出口)、国际移民和非农经济(孟加拉和尼泊尔)等。这些国家也开始大规模地投资于社会保护。
驱动力1. 有利于穷人的经济增长:增长速度和增长结构的重要性
过去的十年间,发展最快的10个国家中有6个都是非洲国家。对撒哈拉以南非洲的11个大的经济体的分析表明,增长对于收入贫困的减少非常重要,而增长是否能转化为减贫则反映了这些国家的政策环境,体现在不平等程度的变化。如坦桑尼亚最近的经济增长并未如预期而实现减贫,农村地区的贫困发生率由2008年的17%上升到2011年的22%。这是因为增长只集中于矿业等少数部门,这些部门和其他经济部门又相对独立。这种自然资源驱动型的增长要作用于减贫,唯一路径就是将所得收益投资于基础设施、策略性的城市化、公共服务及农业发展。这在政治层面极具挑战性。
在所有地区,中等收入国家的国家建设项目以及有远见的领导政体都贡献于长期贫困的缓减。这些国家的经济项目大多强调经济增长和经济转型。例如,成功的中等收入国家关注劳动者收入的提高。它们首先通过发展劳动密集型制造业和服务业,并通过最低工资制度来弥补农业领域的投资,以应对大多数在农业部门工作的长期贫困人口的需求。随后再进行劳动产业升级。
已经在减少长期贫困方面取得成功的低收入国家也取得了高经济增长率。如埃塞俄比亚目前是非洲增长最快的非能源型国家。孟加拉和埃塞俄比亚都在迈向中等收入国家行列。埃塞俄比亚人民革命民主阵线和许多中等收入国家的政体一样,十分依赖经济发展以保证其自上而下治理模式的合法性,前总理梅莱斯是“发展型国家”的积极推动者,而该国也在通过政府积极嵌入经济以模仿中国的经济“增长奇迹”。孟加拉和尼泊尔也将增加劳动者收入与经济增长活动相联系,从而在过去十年中极大地减少了极端贫困。
然而,增长结构在这些低收入国家各有不同。孟加拉和尼泊尔的经济更加多样化,显著地受益于国际劳务汇款(占尼泊尔GDP的20%,孟加拉GDP的10%)。尼泊尔最贫困收入组的家庭收入中,汇款收入所占比例要高于富裕家庭,因为最贫困家庭的劳动力流动到印度就业。孟加拉的服装加工部门是2000年以来推动其经济增长的关键驱动力。
马里的减贫进程主要是由农业部门的增长推动的(由于气候良好,2006年至2010年间农业年增长率为8%),和其他人口相比,这使穷人能够改善他们的生活条件。然而该国的整体经济增长率并不那么突出(过去10年人均年增长率仅为3.2%),并且只出口未经任何加工的棉花和牛。
与此同时,埃塞俄比亚关注小农的生计改善以及农业部门的增长。目前农业占GDP的比重超过40%,占出口的比重为75%,超过80%的就业都来自农业部门,埃塞俄比亚是世界上最大的农业国之一。“我们仍然相信以农业为基础的发展是埃塞俄比亚希望的唯一源泉”,前总理梅莱斯在2000年这样说。直至2011年,这一设想都在通过“农业发展引领工业化”战略实施,该战略关注改善小农户的状况,强调农业增长能够引发正向联系,特别认同农村主要的消费者(农民)能够刺激一个大规模的、就业密集型的农村非农经济的发展。
在埃塞俄比亚“农业发展引领工业化”战略下,道路的公共投资对家庭福利产生巨大的影响。农村和小城镇之间联系的加强为非农经济的发展提供机会,也为农户生计多样化提供重要的机会。同样,在孟加拉和尼泊尔,农村道路投资也是平等性经济增长和减贫的重要动因。尼泊尔已经实现道路网络的系统扩张,1996年至2004年间以每年6.7%的速度增长,同时强调农村和社区道路建设,同期的年增长速度为11%。二级道路及支路的扩张也延伸至贫困地区。以土地价值、消费增长、贫困减少或农业收入增长来衡量,农村道路的投资有助于改善农户福利。
驱动力2 通过投资于包容性教育,推动国家建设和减贫
受教育人口有益于经济增长,因此也有助于穷人,特别是通过让贫困人口接受教育而从增长中获益。教育能增加受薪工作的获得性,这也是脱离贫困的重要路径。教育还能增加自营职业的收入。受教育的妇女结婚更迟,她们的孩子由于得到更好的照料而更健康。教育也能增加穷人参与社会运动的能力,参与到对他们生活有影响的政府决策中。
成功的中等收入国家的经济国家建设项目几乎都是由教育领域的大规模投资支持的。如果穷人想从教育中受益,如果国家想要避免“中等收入陷阱”,那么增加教育投入和可及性,提高小学、中学以及其他层次的教育质量和投资及技能发展十分重要。
东亚的成功——中国、韩国、台湾和越南,均大规模投资于教育,包括学前、小学和幼儿期发展。这些国家的成功和减贫,既是经济增长的成就,也是人类发展的成功。同样地,拉美和“第三道路”的成功也也归因于对教育的大规模的公共投入。
中等收入国家中,孟加拉和埃塞俄比亚在过去的20年中对教育进行大规模投入(主要是小学阶段)。自20世纪90年代起,孟加拉政府关注提高小学生的入学率,10年后已经稳定地达到100%。由于改革通常被用于赢得支持者以取得关键席位的一种手段,因此教育改革和推动减少文盲曾是一个高度政治化的过程。20世纪90年代初,教育第一次作为非政党政治的议题出现。此后由NGO主导的“非正式”教育项目成为主流政策的一部分。尽管开始受到质疑,尽管政府将NGO视为识字教育的提供者而不是“适宜的”基础教育的提供者,但孟加拉政府还是同意NGO开展工作。
在埃塞俄比亚,教育被视为倾向于穷人的革命运动,在农村拥有广泛的代表性,EPRDF利用教育来巩固自己的政权。教育通过传递政党和国家价值而促进了国家建设。正如政府所描绘的,教育政策的关键使命之一是培育“好公民”——这些公民包括贫困家庭的女孩和男孩。
未来10年,这些中等收入国家的挑战在于能否将成功经验应用于学前和小学之后的教育阶段,确保贫困儿童能够完成高质量的、足够的学习,并带领家庭走出贫困。
驱动力3 解决最贫困人口所面临的个体风险和系统风险的政策
中等收入国家大规模投资于教育时,对医疗服务及社会保护的大规模的投入就只会发生在暴力冲突之后,或旨在应对这类冲突的威胁,以解决贫困所面临的风险问题。考虑到长期贫困人口在受到冲击时返贫的程度(比如因病致贫的程度)会抵消减贫的净成就,因此这类投资的滞后就会受到质疑。
孟加拉、埃塞俄比亚和尼泊尔在社会保护方面给低收入国家提供了经验。孟加拉的社会保护项目覆盖面不平衡,规模有限,额度也太低,不足以有效解决穷人所面临的风险。但该国意识到洪灾是所有人面临的风险,会显著致贫并危及生命,因此在防洪减灾方面投入很大。多党就此形成共识是孟加拉取得减贫成就的关键因素之一。
20世纪90年代以来,特别是2006年的冲突之后,尼泊尔政府扩展其社会保护措施,一方面针对减贫及解决导致1996年冲突的矛盾根源,另一方面树立强政府形象塑造合法性并获得广泛支持。尼泊尔于1993年实施养老金制度,已经实现75岁以上老人全覆盖。然而,除此之外的社会保护项目仍集中于富裕地区,很难惠及最贫困人口。这些举措的影响有限,还不足以减贫。
上世纪80年代以来,埃塞俄比亚一直与极度干旱和大规模饥饿联系在一起,出现了蔓延全国各地的严重食物危机,其原因既有自然因素也有人为因素。2005年启动的食物安全项目之一是生产性安全网络项目(PSNP),这是非洲除南非社会补助金项目外最大的社会保护项目。PSNP项目以提供公共就业的方式实现社会转移支付,对家庭中没有一个成员能够获得公共就业的农户,该项目则直接提供现金和食物。2006年至2010年间,项目延长了活动时间并增加了旱季孩子们吃饭的次数,直接实现了所有地区每年都有一个多月的食物安全期。参加PSNP项目五年的农户也拥有更多的牲畜。这些项目和上文提到的农业、教育和基础设施政策,共同构成一整套埃塞俄比亚反贫困的政策体系,尽管这些政策还不足以战胜持续存在的长期贫困极端贫困。
因此,过去20年社会保护在这些低收入国家中还未发挥显著的减贫作用(埃塞俄比亚可能是个例外)。确保社会保护提上政治议程仍是许多中等收入国家和低收入国家面临的挑战。
孟加拉的医疗保健是另一个案例。孟加拉的医疗改善程度超过了更富裕的印度和巴基斯坦。1980年以来,孕产妇死亡率已经下降了75%。1990年以来婴儿死亡率也降低了一半以上,预期寿命增加到68岁以上。按照Fazle Abed先生的说法,这种飞速的变化是“史无前例”的。更重要的是,弱势群体也从健康状况改善中获益。
成功的要素包括以穷人优先的、以妇女为中心的投资,而投资的规模正在迅速扩大。政府通过允许NGO参与医疗部门保证了医疗干预项目的公平性。另一个重要创新是采用社区医疗工作者进行农户调查。孟加拉是最先采用社区动员和推广活动方法的国家,在扩大免疫接种、口服液治疗、计划生育以及肺结核防控领域,均采用这种方法使干预的速度和规模都不断提高。
孕产妇死亡率被广泛视为衡量一个国家医疗服务水平的重要指标,以及下一代人口是否长期贫困的预测指标,在许多发展中国家这一指标依然居高不下,成为阻碍千年发展目标实现的一个难题。然而,尼泊尔将这一比率在1996年到2006年间下降了47%,证明了一切皆有可能。
可见,当我们思考如何更好地解决长期贫困问题时,有必要拓宽政策讨论的范畴。通常的做法是一个项目直接瞄准社会保护的一个具体方面。事实上,这是一个临时的干预,不能够通过制度化而从根本上解决长期贫困。上文所述的医疗和教育的案例,表明我们应当以更广泛的视角看待大范围提供公共物品和服务的能力,理解构建这种能力所需的政治和治理驱动力。
驱动力4 革命性的社会变革
革命性的社会变革是解决长期贫困问题的根本。这种变革挑战了阻碍穷人改善自身状况的社会秩序(种姓、性别、种族、阶级关系)和社会实践(包括妇女的低薪酬、剥夺寡妇和使用童工等)。人口转型也是革命性社会变革的一个关键因素,体现在性别平等程度提高和经济转型(经济由依赖农业转向工业发展的变化过程)以及社会对待儿童的方式。
表2中所示的低收入和中等收入国家中大多都显著降低了生育率(表4)。如孟加拉和尼泊尔在1990至2010年间生育率几乎均下降一半。孟加拉妇女平均拥有2.3个孩子,国家将要进入“人口红利”期,即成人数量超过新生儿的数量,劳动力人口比例上升。
表4 1990-2010年生育率下降幅度最大的国家
国家 |
生育率变化(%) |
马尔代夫 |
-61.65 |
伊朗 |
-60.49 |
不丹 |
-57.88 |
佛得角 |
-54.27 |
孟加拉 |
-49.96 |
黎巴嫩 |
-49.60 |
尼泊尔 |
-49.29 |
利比亚 |
-49.15 |
越南 |
-48.85 |
也门 |
-48.10 |
柬埔寨 |
-47.25 |
老挝 |
-46.52 |
尼加拉瓜 |
-44.66 |
巴基斯坦 |
-43.06 |
马来西亚 |
-43.04 |
孟加拉通过团结的政府及基层医疗和计划生育工作者的推动取得进步,这些基层工作者与妇女及其家庭保持紧密联系,实现较高的妇女生殖健康服务覆盖率。当然,负担得起的计划生育及生殖健康服务,促进两性平等和妇女权益的行动也是生育率下降的关键因素。与妇女的经济赋权一样,教育是实现这一切的核心要素。显然,政府在推动革命性的社会变革方面发挥巨大的作用。
在冲突之后,尼泊尔自2007年起颁布政策并实施立法改革,为妇女赋予了更多权利。改革成果体现在家庭收入来源多样化,不再仅仅依靠农业,妇女在收入增加中发挥了更大的作用。由于评估表明55%的女性劳动力都受到男同事的偷窥或者侮辱,因此政策手段也包括公共工作场所反性骚扰法案。
广泛意义上看, 2007年的尼泊尔临时宪法使得社会更具包容性,承认了女性和男性拥有同等地位,解决了不同种族、种姓、民族之间的歧视和隔离。埃塞俄比亚最近修改1994年宪法的家庭法规和刑事法规(在2000年和2005年进行了修改)将合法的结婚年龄增加为18岁,保证妇女和男性在结婚和离婚方面拥有平等的权利,因此促进了女性和男性的权利平等。尽管许多国家立法上围绕男女及少数群体平权取得进步,但是确保这些法律确实获得支持则是另外一个问题,一方面要求和地方意见领袖保持紧密联系和沟通,另一方面也要求有持续的运动来确保与当前社会准则及社会实践格格不入的法律得以发挥作用。
驱动力5 确保包容性的公共服务供给的治理及政治因素
制度建设及公共部门内外的激励因素的质量在公共物品有效惠及贫困方面也发挥着作用。绝大多数情况下,在政治意愿或者领导力出现或缺失的时候,公共服务就会沦为摆设。在强调治理因素的重要性时,我们很少清楚哪一种具体的治理要素发挥了作用,或者为什么不同政治体制和制度的国家均能取得进步(如孟加拉、埃塞俄比亚和尼泊尔)。
本文回顾的政治及治理因素有助于解释在不同背景下进步能够发生的原因。例如埃塞俄比亚强大的监督机制以及一致的政策框架是集权式自上而下的治理模式的重要组成要素,并推动进步持续发生。孟加拉有大量的集体行动以及地方层面解决问题的案例,并有一些优秀的NGO组织推动。在尼泊尔,教育被视为获得政治支持的重要基础,冲突之后各政党为获得国家资源和影响力激烈竞争,产生了改善公共服务供给的强烈动机,并将公共服务传送到边缘地区和人口。然而,在地方层面,学校(包括学校管理委员会)也是政党间竞争的目标。这影响了教育结果,导致不同政治立场教师分配的不平衡,特别是边远和边缘地区的差距。因此,当一些因素能够促使进步产生的时候,也可能会导致不公平的公共服务供给。
以佛得角为例,在这些中等收入国家中,治理被视为是促进平等发展的关键要素。
总结和结论
显然,解决低收入国家的长期贫困问题没有普适的道路可走,但已有一些成功的经验可供借鉴:从以运动为基础的政体向竞争性政党过渡,并投资于农业和教育;竞选的多党政体,推动经济多样化和NGO项目(孟加拉);在冲突之后取得成功(尼泊尔),植根于该国边缘群体的性别运动为政府赢得了公信力;以及推动发展。埃塞俄比亚施行的国家建设项目复制了中等收入国家所取得的成功,说明即使没有“强”国家或这类项目存在争议,成功仍然可能发生。
中等收入国家的成功清晰地呈现出两种模式:精英主导发展加教育战略;民主(通常是左派)的人类发展战略。二者都通过增加劳动者收入而实现减贫,而劳动力则是大力投资于教育的成果。然而,也有一些中等收入国家的成功并不完全遵循这两种模式。
许多成功国家也会忽视或很晚才意识到应当降低贫困人口所面临的风险。毫无疑问,投资于经济增长和教育对精英和选民而言更具吸引力,因为精英能很好应对风险,而选民则是经济增长和教育的直接受益者。因此,未来的风险应对将是一个艰巨的政治任务,后2015发展框架中强调降低风险的努力将会取得成功。
在治理方面,上述成功经验也有所启示:连贯政策的价值,强有力的监督体制,集体行动以及地方层面解决问题的能力,都表明成功并不完全取决于某一特定的政体类型。成功的道路仍有千难万险,而我们更应当未雨绸缪。 来源:长期贫困研究中心
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