国际减贫理论与前沿问题2014-第四部分1

第四部分  国别案例

 

低收入非洲学习的榜样：中国的发展经验

Lina Song     

诺丁汉大学经济社会和中国研究教授

 

议题I：治理、政治集权和增长

（一）基本逻辑

    中国模式，指以中国共产党的领导为核心的中央集权政治体制以及以国有企业（目的是保增长）为战略资源分配途径的经济体制。有些人认为，中国模式在过去几十年中保持了GDP快速增长，创造了就业机会，提高了生活水平，降低了贫困。其他人则认为，过度追求GDP增长造成了很多问题，如污染严重、国进民退、腐败泛滥以及贫富悬殊等。

   非洲的治理模式不同于中国。世界银行（1989）认为：“非洲发展问题的背后是政府治理模式的危机”。在过去的几十年中，大多数非洲国家的治理模式并未发生根本改良。“时至今日，混乱的机构设置、淡薄的法制观念、严格的信息控制和泛滥的贪污腐败等问题仍然深深困扰着非洲国家”（Bräutigam和Knack，2004）。根据2011年人类发展报告，大多数非洲国家由于人均国民收入低、教育水平低和预期寿命低而排名靠后（UNDP，2011）。

   问题在于中国模式是否可以成为低收入非洲的学习对象？假设如此，那么低收入非洲应该向中国学习什么经验？应该避免哪些教训？具体而言，中国模式是否能够成为加快非洲增长的一剂良药？低收入非洲国家是否需要中国那样高度集权的治理模式以及在此基础上建立的国有经济体制？为了回答上述问题，首先要了解中国模式的利弊：一个中央集权制国家如何才能保持强大并且取得高速经济增长？中国模式的代价是什么？

   首先，中国模式虽然在过去的六十年中发生了很多变化，但是其中某些机制始终保持不变。中国共产党对国家和军队的控制是中国社会政治稳定的基础。自从中华人民共和国成立以来，中国共产党中央总书记一直担任中央军委主席。在过去的几十年中，国防支出的比例一直居高不下。政府对军队的控制允许中国强制推行社会经济政策，即使是错误的政策也不例外。共产党始终控制着军队，其统治地位并未发生动摇。而低收入非洲国家，特别是小国，政府对军队的控制十分有限。Collier（2009）认为可以通过外在军事力量为非洲的社会经济发展提供一个安稳的环境。然而，集权治理模式的代价是民主社会的缺失。目前学者尚未系统地研究中国政党、国家和军队之间的关系，政党、国家和军队的相互作用是不是经济稳定发展的核心至今尚未得到确定的回答。

    其次，官僚晋升体制是维持中国政治稳定的重要机制。在共产党政权下，晋升伴随着巨大的个人经济利益。官员选拔的标准是个人对共产党的忠诚程度和政治表现。无论政策本身正确与否，切实贯彻落实党中央的政策是官员获得晋升的基本前提。虽然中国过去几十年经济政策的方向已经转变，但是官员晋升体制的本质没有任何改变（阿普尔顿等，2008）。因此有人认为，官员晋升体制无论政策本身正确与否，大大提高了党中央政策的执行力度。

      第三，很少有人认识中国模式其实存在两个阶段。第一阶段是20世纪80年代，第二阶段始于1992年。虽然部分政策得以保留发展，但是两个阶段的目标差异很大。第一阶段（1979-1989）改革的目标是将中国从一个苏维埃式的计划经济体制转变为市场经济体制。中国改革的特点可以作为概括为社会主义市场化，其中第一阶段的关注点在于市场化，第二阶段的关注点在于社会主义。

      20世纪80年代改革的特点可以概括为分散化、两极化和市场化。改革成果包括农业工人和城市国有部门工人工作激励的形成以及私人经济部门的出现。20世纪80年代经济政策的目标是发展国内国际贸易，鼓励国有部门和私人部门之间的竞争以及吸引外资。分散的中央财政预算体制极大地削弱了国家权力。国有制是否应该转化为其他所有制（工人所有制、经理负责制甚至私人所有制）受到了广泛的讨论。20世纪80年代农村家庭联产承包责任制改革解放了大量农村剩余劳动力，90年代初农民工大潮开始出现，促进了中国以制造业出口为导向的经济增长。

       然而，20世纪90年代改革的方向发生了转移。1989年政治运动之后新的政府取代了改革派的政府，重建国家中央权力。虽然20世纪80年代改革的一些举措得以保留发展，例如放松农村劳动力进入城市劳动力市场等，但是中央集权的倾向反而更加严重。有些人认为正因如此中国模式才创造了高速的经济增长，同时另一些人则相信如果20世纪80年代的改革能够得以继续将形成一个更加民主的政府、两极分化相对较轻的收入分配格局和更加市场化更加公平的社会机制。

     1997年激进的国有企业改革导致中小规模国有企业集体破产以及国有工人大量失业。国有经济重获新生，拥有先进的科学技术和充足的资本积累，劳动力所占比例从1978年的90%降到2012年的30%。国有企业改变了科学技术落后、工人素质低下的面貌，有力地促进了经济快速增长。但是，贫富悬殊和缺乏正义开始成为中国的严重问题。

     经济资源分配高度集中造成国有企业规模庞大但效率低下的局面。事实上，国有企业效率远低于私人企业（刘，2006）。而资源分配的高度集中控制迫使私人经济在一个没有完全市场化的环境中挣扎，从而导致了大规模的腐败。

      公共资金的使用效率很大程度上取决于中央政府。中国省级以下地方政府财政收入不足，地方政府债务现在演变为一个严峻的问题，正在不断侵吞着地方政府资产，具体表现为出让集体所有的土地以弥补财政赤字。而且，财政集权导致地方不平等，发达地区需要向落后地区进行大规模的转移支付。

     Bardhan（2009）通过比较中国和印度发现腐败现象在两国都十分普遍，但是存在三个区别。第一，中国受贿者之间的竞争较少而共谋较多。印度存在很多否决环节，受贿者即使接受贿赂也无法保证行贿者得到想要的结果。第二，中国官僚体制的激励机制保证官员即使进行腐败同时也会追求经济发展。第三，印度官员竞选对资金的需求为政治家提供了额外的动机去寻求资金，因而存在更多金钱腐败现象。

      为了检验各种治理模式在社会经济发展过程中的作用，特别是比较中国和低收入非洲的异同，本文试图界定制度形成的原因和结果，评估其对宏观经济政策和战略的不同影响；探讨是否无论促进GDP增长与否，制度最终都能够促进人类的发展（扩大人选择的能力、提高可持续发展的能力）。

（二）研究的问题

    （1）研究治理模式行成的原因，特别是比较中国模式和非洲治理模式的异同。我们在研究中发现二者存在重大差别，体现在国家和军队联系的紧密程度上，以及该联系是否能够保障经济稳定发展。Collier和Hoeffler （2004、2009）开创了内战决定因素的研究，但却忽视了国家和军队之间的联系。学术界至今尚无定性或定量的实证研究证实中国军队力量对于治理模式的重要作用，以及党国和军队之间的紧密联系对中国稳定和集权治理的作用，而该机制最终形成了中国模式。进一步的研究需要收集事实说明军队职位如何任命，中央政府官员是否掌握军队或警察力量等。

      本文计划收集军事力量规模的时间序列数据，政府在军事和警察方面支出的时间序列数据，同时联系其他社会经济变量；通过这种方式进行跨国分析也许可以甄别出军事力量在稳定经济环境方面发挥的作用。

     （2）检验治理模式对社会经济发展的影响。基于治理模式在国家之间的变化，评估特定具有可比性的政策。选择政策（适用于所有样本国家）至关重要，探究决定因素是否存在不同或变化。

      进行该研究最好最有效的方法是使用“政策网络分析”的方法。基于一个具体政策的制定者、行动者和受益者等定性数据，网络分析方法能够界定谁将成为该政策的关键。中央和地方各级政府官员和军事长官之间的关系也在研究范围内。该研究可以在几个样本非洲国家进行，以便与中国进行比较。苏丹以军政府为主，是一个有趣的案例；塞拉利昂是另一个极端，英军士兵担任其维和人员。   

    （3）评估不同的治理模式（专制或自由）是否有效或高效运作——不仅要考虑经济增长，而且也要考虑社会发展。需要建立治理模式和人类发展指标之间因果关系的分析，并进行包括中国在内的跨国研究。这可以证明中国模式是否优于那些低收入非洲国家以及中国的发展模式（尤其是20世纪90年代后的发展模式）是否能够提高人类福祉和民主社会的发展。

     世界经济环境的工具变量是国外国内不同时间的投资规模，建立包括社会政治稳定、政府类型（采用自由调查指数，如果难以用自我生成的指标界定的话）、工业增长率、成人识字率及其他福利变量作为因变量的模型，以测定是否可以建立治理和经济发展的因果关系。其中自变量应包括国家军队/国防预算（军队的规模和征兵的性质）在内。

（4）跨国政府腐败问题和国内政府腐败问题由于过于敏感而难以探究。从理论上讲， Bardhan（2009）的假设值得检验，即中国和印度之间不同类型的腐败对经济增长的贡献不同。印度的腐败类型是包括一些非洲国家在内的低收入国家的典型，可以通过实证的方法探究政府腐败的性质和结果。该方法同样适用于探究中国腐败的特点，检验其是否促进非均衡资源配置的协调，并取得更高的效率。基于来自不同类型的非洲国家及其各级官员、决策者的数据，重点关注具体政策的影响。相较而言，可以收集中国部分省份的数据（包括沿海、内陆和西部）。

议题II：金融、银行和增长

（一）基本逻辑

      从20世纪50年代早期到改革开放之间的计划经济时期，中国的银行相当于中央的财务部，管理着金融和国有企业。但是银行的作用仅限于吸收存款并根据中央计划者的意愿向国有企业提供资金。银行系统不提供商业贷款，也不向个人储蓄者支付利息（诺顿，1999）。随着经济改革的深化，在20世纪80年代国有企业获得了自主权，调动了积极性；企业税替代了旧体制下政府直接获取留存利润的方式（Tidrick和陈，1987）。从20世纪80年代开始中国银行逐渐现代化：放贷，投资和支付利息。

      中国的银行体系（在20世纪80年代和20世纪90年代前期）其实是商业导向和政府干预的混合物。由于大多数地方银行处于银行总行和当地政府官员的双重领导下，各级银行的活动倾向于接受政府的干预（Wong，Heady和Woo，1995）。国有企业能够优先获得借贷，并且几乎没有任何贷款绩效考核。民营企业利用政府官员作为银行贷款担保，是取得借款的主要方法。由于没有专业的投资评估，许多国有企业投资造成重大损失而破产，其债务在政策的指导下被完全取消。这导致了大量不良贷款的严重问题，在20世纪90年代中期不良贷款几乎导致整个银行系统的集体破产。银行改革开始于    1994年，旨在通过分离政府的行政职能和银行的商业活动达到商业化的目的。

     自1997年以来激进的国有企业改革导致国有部门一半以上的劳动力失业，国有部门经济竞争更加充分。目前国有企业已经垄断了中国的高科技和高利润工业部门，包括交通、电信、金融、银行和能源生产。同时，投资直接向大型高科技国有企业和中央国有项目倾斜。中小企业，特别是私人部门中小企业，很难获得银行贷款。对于这些企业，内部融资成为投资的主要来源，但从长远来看不利于私人部门发展。浙江省在2011年前6个月，五分之一新成立的私人小企业倒闭——重要的原因之一是难以获得银行贷款（财新，2011）。非正式信贷市场一直不稳定，而且难以替代正规的银行贷款。这削弱了中小民营企业在中国的活力。

     中国目前的金融体系包括两部分，一是商业银行，二是股票交易市场（2000年股票市场完全确立）。然而，股票市场的双轨制导致不公平。中国公民和非中国公民不能同时投资。如果一家公司希望上市，那就需要从国外注册上市，或以其他方式注册。国内国外的股东都缺乏信息透明度。大型上市企业，特别是国有大型上市企业，大多使用子公司（隶属关系）进行股票交易活动；这些国有企业的核心仍然由国务院下属的各级国有资产监督管理委员会控制。

     在整个中华人民共和国的历史中，银行系统严格控制着金融交易和货币供给。所有政府部门，国家所有和集体所有的经济单位，以及社会、政治、军事和教育机构都必须以银行存款的方式持有资产。他们手头上只保持足够的现金以应付日常开支；所有重要的金融交易都是通过银行进行。经济主体之间商品和服务的资金往来，通过借记采购单位的账户、贷记销售单位的账户进行。这种做法有效地减少了货币的需求。

      从20世纪90年代后期开始改革之后，中国的银行和金融系统是否已经以市场为导向且资质良好尚存疑问。根据国际货币基金组织和世界银行在2011年的评估，中国的银行系统运行顺利，在短期内可以有效地应对国际金融危机。政府对投资活动的干扰仍然是一个问题，集中体现在2008年国际金融危机之后迅速启动的4万亿美元救市投资计划。救市计划确实保证了GDP平稳增长，但是中央政府的投资集中在基础设施领域，没有遵循市场需求。其中一个重要的投资项目是中国高速铁路的建设。该项目创造了更多的就业机会，并保持GDP的持续增长。然而，高铁价格过高，低收入消费者负担不起。一旦投资结束，股票价格暴跌，建筑工人的工资都将无力支付，中国中央政府不得不进一步投资以缓解危机，即使没有任何证据表明投资的项目可以在短期甚至中期实现利润。

      信息不透明一直是中国金融和银行系统的问题，进而导致内部交易和腐败。股市的输家通常都是小股民，因为他们所处的位置无法判断影响股价的各种因素。新任中国证监会主席郭树清致力于改革证券市场，力图解决股票交易、并购和公司上市的问题。

       国家发展和改革委员会在调动金融资源进行投资的过程中发挥了重要的作用。从投资的方向到具体投资的策略都是上述机构决定。国家发改委代表国家决定中国的经济结构，并通过配置资源或分发贷款。

     地方政府也在筹措本地投资的资金。最普遍的方式之一是征用当地集体所有土地或耕地以取得地方政府的财政收入和支持当地的经济活动。这不仅导致房地产价格高于市场形成的价格，而且由于他们的投资不是成本效益驱动的从而地方政府债务积累了大量债务。地方政府财政收入的基础建立在征地之上，使得政府规模膨胀无法得以控制，腐败现象日益严重。例如地方政府的竞相投资于钢铁生产行业。当国际对钢材的需求很大且价格很高时，所有省份都开始建立自己的钢铁生产项目。现在钢铁的需求萎缩，钢材价格下降，中国钢铁的生产能力整体上远远超过了需求，产能严重过剩。

      国际货币基金组织（2011）评估中国金融部门，得出结论说：“中国在朝着商业导向型和资质良好的金融系统过度的过程中已经取得了显着的进展。”然而，国际货币基金组织同时也认定了风险的存在。例如，中国的金融和银行系统更为复杂，市场、机构和跨国的内部联系正在日益滋长。“此外，非正式信贷市场、跨国公司的结构以及资产负债表外活动正在增长”（IMF，2011）。

     当前中国经济增长模式伴随着僵化的宏观经济政策，中国政府在中央和省级信贷资源分配中发挥了重要作用，这可能导致债务的积累。根据国际货币基金组织（2011年），这些“可能会影响国内需求和新增长部门的再定位”。这些缺陷不容易量化，部分原因是由于监控、数据采集和机构间信息共享的限制。

     IMF（2011）对最大的17家商业银行进行了压力测试，已经发现大部分银行能够单独应对冲击。但是如果这些冲击包括资产质量的急剧恶化、房地产市场的回调、收益率曲线的变化、汇率的波动发生在同一时间，中国银行体系可能受到严重影响。

     在过去的几十年里结构调整计划要求非洲的银行私有化，然而一直没有成功推动该地区的经济增长。这可能表明，中国国家主导的投资可能有助于非洲的发展。

      根据中国出口和信用保险集团公司（2012），从中国到非洲的投资已迅速上升。直到最近，中国国家开发银行在国内发挥政策银行的作用，然而从2011年它开始追求商业利益，并在非洲进行投资。中国政府阐释了在非洲投资的动机。在2009年，中国政府通过金融机构成立了一个特殊的贷款计划，以支持非洲小企业的发展，预计会有更多举措。

      由于制度对国内投资的限制，中国私人投资者开始寻求非洲的商业机会。一些成功的民营企业最近已经开始在非洲进行投资。中国在非洲的投资涉及很多部门，但主要集中在矿业、能源、建筑业和制造业。低收入非洲受益于中国制度不鼓励私人进行国内投资，转而增加了对非洲的投资水平（谷，2009）。

      低收入非洲能否受益于中国的金融和银行系统？以及在什么条件下中国的私人投资者愿意到非洲投资？通过什么样的机制非洲国家可以鼓励来自中国的投资？要回答这些问题， 应该对中国的银行和金融资源分配的效率进行评估；应该在中国和非洲进行长期的研究，以回答具体问题。中国资金投资于非洲是基于利润最大化而在国内是基于政策的约束？哪些工业部门的投资将产生更高的回报，以及反过来中国的投资对非洲的经济增长能够起到促进作用吗？

（二）研究的问题

     （1）中国政府与金融和银行系统之间的关系一直是决定投资方向和策略最重要的因素。随着中国经济的发展，国家主导的金融机构在引导金融资源向最有生产力的部门分配中扮演着越来越重要的作用。他们可能会凭借其庞大的规模和范围在非洲投资以追求利润最大化。这样做可能让他们保障国内存款，分散投资组合的风险，为借款人及存款人提供流动性，实现投资的规模经济。应该研究中国和非洲的金融化（贷款占GDP的比重）的深度是否与发展水平（人均GDP）和经济增长速度正相关。这将提供中国和一些非洲国家的金融资源分配是否有效的答案。

      基于银行追求利润最大化的模型和银行间同业拆借的限制，进行金融化深度的实证研究非常有意义（Park和Seht，2001）。实证检验应该重点关注政策变量、经济基本要素和金融化深度。上述检验可以基于中国的时间序列数据和非洲地区数据进行。

      （2）另一个重要的问题是，分地区和行业对中国的银行在非洲国家进行长期的成本收益分析，并与中国数据进行比较。在理想情况下最好能够收集到涵盖银行业总资产的信息数据，比较中国不同银行的表现（例如国有银行、私人银行和外资银行）。数据可以从多个来源获得，包括银行概览以及中国金融和银行年鉴等。

      中国的非国有银行和私人银行一般具有良好的效率（Berger等，2009）；他们对国有银行的影响更大吗？假设如此，中国不同银行对非洲投资的表现可能差异很大，尚需调查。

（3）应该在中国和非洲分别对银行业结构（银行业的不同规模或市场份额）及其对区域经济增长的影响作详细研究。林和孙（2008）利用1985-2002年全国28个省市的面板数据，评估省级银行结构对中国经济增长的效果。基于双向固定效应模型，他们发现小银行市场份额的增加将提高中国的经济增长，这对非洲而言可能非常重要。在发展和增长的过程中，国内金融机构对增长的贡献很大。中国是如此，非洲同样可能发生。

议题III：农业和农村的发展

（一）基本逻辑

      农业是中国和非洲穷人生活的关键来源。中国44%的劳动力分布在农业部门，非洲一些国家的比例更大，例如，埃塞俄比亚86％，马达加斯加82%，坦桑尼亚76%（Fan等，2010）。因此，农业的增长能够非常有效地减少贫困——世界银行（1997）估计，农业增长的效果是非农业增长的两倍。在中国，农业增长是改革开放早期贫困率首次大幅下降的主要原因（Ravallion和Chen，2006）。虽然非洲的农业和中国在许多方面不同，但是重点在于基于比较可以获得怎样的经验教训（相关文献，见李等人，2012，CDSG，2011）。

      非洲和中国的农业主要依靠小农户，小农户对于农村减贫具有特别重要的意义。中国的小农户占农业生产的95％以上，这是1950年至1953年土地改革的结果。土地改革将地主的土地进行重新分配，并限制农民转让土地的权利（农民占有土地的使用权，但是没有转让权）。与亚洲其他地区不同，非洲不存在大量无地农民，部分是由于非洲拥有更丰富的农业土地，部分是由于许多非洲国家私有财产的权利受到限制。农民根据传统从村庄继承使用权，但没有完全的所有权。土地使用权在中国的平均分配对减少不平等和绝对贫困非常重要，值得非洲学习。一些非洲国家（如津巴布韦和南非）土地不平等的问题很严重；此外其他许多国家虽然提高了土地使用效率，但是发生了一系列剥削弱势群体的趋势。

      中国一贯强调粮食生产坚持自力更生的原则。在某种程度上，这是由于工业发展的需要——为城镇职工提供粮食——同时也确保了粮食安全。尽管农民的收入很低，但是除了1958-62灾难性的饥荒，中国粮食生产的成功有效地消除了饥饿，促进了健康和营养。独立后，非洲各国政府都致力于粮食自给，但并不成功。非洲的农业不同于中国，生产以出口为导向的经济作物十分重要。根据传统，几种甚至只是一种作物在许多国家的出口中占主体。中国政府干预市场以促进国内粮食生产，非洲国家一直试图垄断经济作物的市场和出口——常常带来灾难性的后果，因为国有部门日益臃肿的开销，已经侵蚀了农民的收入。自1980年以来，非洲经济萎靡不振表现在传统作物出口的市场份额下降，竞争对手拉丁美洲特别是亚洲日益强势。

      中国在提高粮食产量方面已经取得了持续的进步，相反，拥有更丰富土地资源的非洲一直努力但并未取得进展。早在改革开放时代的中国，一个重大的成果是从计划经济体制过渡到市场经济体制，经济体制在激励和分配方面取得重大进步。1978-82年农业增长的突飞猛进得益于人民公社制度的废除并引进了家庭联产承包责任制，重新建立了对农民的激励。不同于大多数非洲国家，这些具体的改革措施是中国减贫的根本，避免了中国农业集体化和中央计划模式的弊端。非洲应该从中国渐进、试错和增量的改革方式中吸取经验（拉瓦雷，2009）。在改革的第一个十年中，政府启动了10个农村改革试点，涉及土地、市场、定价、原料服务等。在某些方面改革的步伐一直缓慢，如从固定的农业配额逐渐转移到边际价格和市场价格引导资源配置，即计划经济转轨。除了市场化之外，中国政府还促进服务推广、农业研究以及保障农业生产资料的合理价格。相比之下，非洲的农业改革往往是激进而短暂的，“大爆炸”式的，通常由外部力量驱动，然而缺乏政治力量的保驾护航导致政策得不到落实，公信力丧失和政策受到抵触。随着外汇市场的自由化，垄断经济作物出口的国家市场委员会在很大程度上被废除了，允许农民的产品获得更公平的价格。然而，农民激励的改善被政府服务的倒退所抵消，如对投入的支持不力和市场进入门槛的限制（例如，由于恶劣的交通道路）。

      虽然在农业生产中过渡到以市场为导向的体制，但是自1979年以来的大部分时间，中国通过补贴和提供重要的农业投入促进小农的粮食生产。中国的粮食产量增加的一个重要因素是灌溉——中国可灌溉耕地的比例从1949年的16％上升到1979年的49％。这一增长归因于在国家规划指导下的人民公社制度，农民一年需要在集体项目中工作一定天数。该制度在撒哈拉以南非洲地区比较罕见，灌溉耕地面积的比例估计只有5％。对于一些潜在高产的乌干达等国，这一比例甚至更低，仅0.1％。

      灌溉配合着其他重要的农业投入品，如化肥和高产作物品种的使用。这些现代化的投入可以大幅增加生产，但还需要足够的降雨量以实现潜在的产量，没有灌溉水源会造成贫困农民承担过度的风险。这些都是“绿色革命”的关键要素，在亚洲提高了农业生产率，但在非洲并未取得类似的成果（见Scoones 等，2005）。中国化肥的使用量估计已从1980年的158公斤/公顷增加到2002年的323公斤/公顷，撒哈拉以南非洲地区从6.3公斤/公顷增为6.8公斤/公顷（李等人，2010）。大多数中国人种植现代高产作物品种，而在非洲只是零星采用，传统作物品种继续发挥主要作用。

      考虑非洲是否可以学习中国实施“绿色革命”取得的重大进展十分有趣。一系列因素可能发挥作用：灌溉在上文已经指出，另一个是中国土地规模较小，需要投入更密集的劳动。非洲对多种生产方式的依赖正在降低，而且非洲的农业用地量不再增加，表明其已经到达极限。与此同时，非洲的人口压力造成耕地不断分散。在中国农业发展中也应考虑国家的作用。从历史上看，中国进行国家补贴和提供农业投入，而在非洲类似的努力往往被摒弃不用或者不持续，尤其是1980年之后自由化和私有化时期。市场似乎也不太能够支持撒哈拉以南非洲地区农业的发展：化肥尿素的价格约为每吨500美元，而在世界市场上只需200美元，中国只需170美元（Li等人，2010）。非洲的成本高反映了其农业投入依赖进口。非洲应该效仿中国促进国内农资行业或者至少努力降低进口农业投入的成本吗（类似于努力降低基本保健药物的成本）？中国在多大程度上得益于农业大学和研究机构的投资？以及非洲多大程度上依赖从外部的输入未必适合当地条件的技术？

（二）研究的问题

      （1）非洲能够从中国学习为农民生产的重要投入提供国家支持吗？其中需要考虑的关键投入是：（1）灌溉；（2）化肥和农药；（3）高产种子；（4）推广服务；（5）机械化；（6）农村基础设施建设，如公路支线电气化；（7）农业研究。关于这些投入对中国生产率的贡献的估计，见宇（1999）。国家对农业投入和服务的支持在多大程度上对中国在农业方面的进步起到作用？非洲的一些或全部领域国家干预的增加会有作用吗？考虑到过去的腐败和效率低下，非洲是否有能力实施这些干预措施？成功干预的例子，如在马拉维的投入补贴，可以考虑（Juma，2011）。

（2）中国的农业改革过程是否能为非洲提供经验教训？“中国模式”增量、渐进式的改革——基于政策试验——适用于非洲吗？在此，日益流行的发展决策随机控制试验可以是中国模式和西方模式之间的一个交叉点。中国强大的集权政治体制可以制定样本区域的政策实验，非洲内陆分散的大量国家可以作为自然实验和最佳实践的对象（Gabre Madhin Haggblade，2004年）。

（3）中国重视土地公平和国内粮食生产能否为非洲提供一种有利于农村穷人发展的模式？中国通过初始土地再分配和禁止土地交易，避免农村土地兼并和形成一个没有土地的农村阶层。对粮食生产的关注为粮食安全提供了一定程度的保障，除非遭受异常的饥荒，否则营养不良和饥饿在中国农村地区基本被控制。在没有产权界定的情况下，禁止交易和扭曲价格在效率方面是否存在明显的代价？或者一个饮食更加健康、生产率更高而且无须担心风险、更能抵御恶性冲击的农村劳动力阶层所带来的效率抵消了代价？中国土地改革的经验能为津巴布韦和南非阿里卡现实或潜在的土地再分配提供指导吗？中国的家庭联产承包责任制是拓展非洲小农户土地所有权的可行途径吗？或者至少应该是对在弱势群体没有保护的情况下冒然进行改革的一个警告吗？

 

议题IV：工业转型和商业发展

（一）基本逻辑

      在中国开始改革开放（1978年）之前，所有的工业企业无论大小都是国家所有和集体所有。企业的所在地要么位于城市中心，要么最终发展为城市中心。国家通过自给自足的经济政策进行投资，优先发展重工业（向资本品集中），同时最大限度地减少消费品的生产。城市工资保持在较低水平，工人获得终身就业和基本社会保障的补偿。通过对农产品实施价格剪刀差政策并严格控制农业生产活动，农业剩余被掠夺（Knight和Song，1999年）。促成1978年经济改革首要和主要的原因是农村生活水平的恶化和国民经济的失败。改革派政府推出的对外开放政策包括吸引外国直接投资。在20世纪80年代初，中国的外国直接投资主要来自香港、澳门、台湾及亚洲其他地区，基本投向资本匮乏的沿海农村地区。尽管农业及相关活动无法完全吸收农村劳动力，因为国内人口迁移被禁止，所以农村人口无法正式离开农村。

      本地非农企业（乡镇企业）充分利用政府提供的少量资金启动。最初，设立企业的一种典型模式是在当地亲戚、朋友和当地村民中集资。以重工业为主导的中国国有经济在那个时候很少生产消费品，因此产生了对电子产品（如冰箱、电视、洗衣机、无线电盒等）、衣服、鞋、玩具等的巨大需求。建筑业也蓬勃发展，一些地区农村企业主要生产建筑材料（砖、水泥等）。

      中国政府判断中心城市无法容纳大量农村移民涌入，因此鼓励农村工业化，制定减少劳动力流动的政策。外国直接投资因而直接投向乡镇企业。由于中央政府无法负担农村企业的任何投资，所以引入了一系列的政策，如某一时期外国直接投资农村基础服务或工业部门可以得到豁免税款和费用的优惠。地方官员积极与商界领袖协调，招商投资。事实上，地方官员的表现往往是以当地获得外国直接投资的成功率作为衡量指标。

      外国直接投资在中国的改革开放（20世纪80年代）初期的作用有两点，一是辅助国有企业或政府项目（主要是基础设施），二是促进中国私人部门的增长。当时认为民营企业中的外国直接投资比国家项目更有效率（宋，1990年）。农村经济的蓬勃发展超过国有企业的表现，导致中国GDP增长的第一次高潮。最重要的是，乡镇企业现象迫使中央政府基于对两个部门的比较进行反思，为什么具有大量政府投资的国有企业相对没有任何中央拨款的乡镇企业而言反而更没有竞争力。

      当时僵化的国有经济不能满足巨大的国内需求，为乡镇企业在20世纪80年代起飞提供了千载难逢的机会。私营工业部门也是如此，虽然没有直接受益于政府投资，但是建立了与国有工业企业密切相关的出口导向型制造业供应链。对于前者，乡镇企业将利用国有企业在当地仍然受到计划经济体制束缚而在市场竞争中失败的机会，同时寻求与国有企业合作谋求共同生产制造。获得外国直接投资（主要是沿海地区的合资企业）的乡镇企业开始瞄准全球市场。一旦小型生产企业转型成为正式和大型的工厂，将为包括农民工在内的低技术劳动力创造就业机会，因为他们的生产劳动是劳动密集型和出口导向型的（伯德和林，1990年）。

      直到1994年，中国政府才首次采取措施试图解决国有企业效率低下的问题，并推动国有部门进行大刀阔斧的改革。国有企业和私营部门之间的竞争开始了。银行及金融改革同时开始，推动国有银行商业化。然而，现行银行系统的性质决定了向国有企业倾斜的服务方向。中国民营企业向银行贷款总是存在各种限制。

      非银行贷款市场的出现支持了民营企业的发展。然而，由于高利率和缺乏监管，即使是私营部门大中型公司投资也仍然主要依靠内部融资（Guariglia等，2011）。自2000年以来，特别是2008年以后的全球信贷紧缩，民营企业，特别是出口导向型的民营企业，开始受到影响。研究表明，在2011年中国沿海地区的民营企业不断倒闭（财新，2011）。

      高科技产业从日本、台湾和西方向中国转移，资本以合资企业的形式进入中国。利润在境外投资者和中国企业之间共享。双方的合同随着相互关系逐渐成熟开始发生改变。最初，该条款有利于外国直接投资者，但是一段时间后中国企业通过谈判获取了更大的利益。这首先为外国投资者提供了激励，保证其初始投资可以得到客观的回报。对于中国企业而言，这是一个很好的机会让他们学会如何生产高科技产品，如何管理现代企业，最重要的是如何在全球市场中确定目标。值得强调的是本土成长起来的国有企业即使还没有改革也可以受益于一群接受良好训练、理解现代化生产的纪律要求且具有足够的技能水平采用高科技生产方式（以汽车行业为例）的劳动力。境外合伙人通过在职培训培养了工程师和职业经理。

      与中国不同的是，低收入非洲国家并没有国有企业部门。这提出了一个重要的问题，即一个国有企业部门是否可以加速非洲经济增长的进程，进而推动社会全面发展。目前中国国有企业模式的特点是规模大，集权控制，分布在重点行业，而且几乎所有企业都已经上市，分公司和子公司持有股市51％以上股份。这其实是保护中国国有部门，避免与私人公司和外国投资者的公平竞争。低收入非洲国家，尤其是那些自然禀赋丰富的国家可借鉴这种模式，保护他们的关键行业，如能源及天然资源开采。然而，问题在于该部门产生的收入能否改善生活水平，造福穷人或弱势群体，还是相反产生不平等和腐败？

（二）研究的问题

      （1）值得注意的是，20世纪80年代的经济政策旨在吸引外国直接投资以支持私营经济的发展，促进市场经济的形成；而20世纪90年代后包括来自资本市场的外国直接投资倾向于巩固国有经济的主导地位，削弱私营经济的发展。重要的是，中国的国有部门经历了不同的发展阶段：中央计划阶段（20世纪50年代至20世纪70年代）、社会主义市场化阶段（80年代）和国家主导阶段（20世纪90年代至今）。人们普遍观察到，20世纪80年代的经济政策由于1989年政治动乱而突然被中断。很难想象如果中国80年代的经济政策持续到后期会发生什么？20世纪90年代的经济增长能够从20世纪80年代的经济改革中受益多少？在2012年11月中国共产党第18次全国代表大会之后，党中央已经明确发出国有部门应该市场化的信号，然而并未提供具体的时间表。非洲国家为什么向中国学习，建立强大的国有经济部门，破坏市场机制，扩大收入不平等，削弱社会政治发展的可持续性，并为寻租和腐败提供温床？

      （2）中国（特别是中国国有部门）在非洲进行投资，加强对其效果的观察研究十分重要——中国国有企业对外直接投资是否存在剥削本地工人、扭曲市场机制或掠夺宝贵的自然资源，最终实现利润最大化？有人建议将中国20世纪80年代的政策框架引入非洲，在此框架之下外国直接投资在小规模私营经济中发挥着互动和协作的作用。虽然上述模式没有明显的创新，但是中国已成为世界工厂，该模式无疑是中国发展的一条捷径。

      （3）伴随着外国直接投资，技术、质量控制、工人的在职培训也一起进入中国；一些工厂纯粹是为境外投资者设立的制造企业。这种方式导致后来出口导向型制造业在中国的迅猛增长——降低了中国企业获得资本、技术和国外市场门槛。通过详细的调查可以发现，中国制造是全球供应链的重要环节，成为20世纪80年代以来全球化的组成部分。

      中国20世纪80年代的经济政策——吸引外国直接投资，鼓励中小型制造企业发展，从而为低技术的体力劳动者创造就业机会——在低收入非洲同样适用吗？劳动密集的制造业模式在非洲有效吗？

      应该制定什么配套政策以便于中国政策的采用？来自中国不同所有制的外国直接投资在效率、就业机会和技术转让或创新方面会有差异吗？      

      要回答这些问题，应当收集不同部门和地区、外国直接投资不同来源和不同规模企业的面板数据。在控制了资本来源、劳动力类型以及技术来自国内国外的情况下，企业的生产率能够模型化。国家样本的选择应该进行详细分层。为了检验企业的发展是否从企业与政治官员的关系中受益，应包括上述关系的代理变量。从理论上讲，探索官商结合是否会提高或降低效率以及在什么样的市场条件下会发挥作用十分有趣。

      在过去的几十年里，基础设施建设缺少资金的支持，但中国从庞大的人口规模和充足的劳动力中获得了很大红利。早在中国改革开放，公路网络和铁路网络已经很发达且运作十分有效。人民公社制度通过政治动员组织农村劳动力建造大坝、公路、铁路等。农村劳动力以生产队的形式组织起来，除了以工分作为报酬没有任何其他工资，完全不符合劳动力市场原则。自从中国引入劳动力市场，上述方法就行不通了，而且政治动员基础设施建设也完全不可能了。劳动力成本推高了基础设施建设的成本。中国政府通过高速公路收费和昂贵的高铁票筹措基础设施建设的资金。关于中国在过去三十年中发展基础设施所采用方法的利弊没有受到应有的关注和研究。阐释商业中心对交通网络的利用并分析基础设施建设在工商业发展中的成本收益很有必要。

议题V：非正式就业

（一）基本逻辑

      不管中国经济的发展水平如何，劳动力市场包括“正式”工作、“非正式”工作以及介于中间的工作等多种形式。例如，即使在城市正式部门，也有工人没有固定的合同，因此不能享受社会福利（Nee，1996年；库克，2008年）。在许多低收入国家，非正式就业占多数，而且本质上涉及多种层面。人们普遍观察到，近几十年来在中国（自2008年全球金融危机以来）和非洲非正式就业迅速增长。这对劳动力市场的分析和劳动政策的制定提出了许多挑战。

      在中国改革开放过程中，非正式非农部门对提高人们生活水平发挥了重要作用（Knight和宋，2003年）。它缓解了包括国有企业改革造成的下岗失业在内的多种因素造成的城市失业（阿普尔顿等，2002）。中国非正式劳动力市场也大量吸收了农村剩余劳动力，为农业工人进入多种非农业活动提供了机会。

      非正式部门在中国还没有准确的界定，因为中国政府对此不承认；相反，中国使用“个体户”或“自由就业”指代非正式部门。无论如何称呼，非正式部门在中央严格控制的经济结构转型过程中出现了。据估计，私营部门在中国近年来的经济增长中贡献了66％，其中包括非正式部门工人所作出的贡献。

      类似的是，非洲国家劳动力市场具有相同的非正式因素。例如，当一个低收入国家经济开始增长，如果其正规部门不能吸收农村剩余劳动力，非正式部门的份额将会上升并可能居高不降。

      苏丹是该议题的典型案例。苏丹是非洲最近几年国内生产总值增长最快的国家之一：2004年6.4％，2006年8.3％，预计在2012年将增长5.3％（UNDP）。苏丹已经经历过严峻的发展挑战，主要是内战（正如1949年前的中国）；苏丹经历过宗教和种族冲突；最重要的是，苏丹与中国一样存在高度的中央集权。两国之间主要区别在于，中国具有强烈的社会主义意识形态，而苏丹更倾向于资本主义市场经济。有趣的地方在于苏丹这样低收入的非洲国家是否能够从传统的农业过渡到现代化工业国家，以及如何在这样一个过程中吸收劳动力？

      两个国家之间可比的相似性有：两国存在传统的农业生产，因此农村劳动力过剩；城乡差别显著；在特定行业和服务行业两国都面临失业挑战；GDP高速增长。

      从1996年以来，苏丹在世界银行的指导下已经进行了私有化过程，而中国从1995年以来主要经历了国有企业改革裁员的过程。在这两种情况下，大量的正式部门的雇员被迫离开公共部门，有的进入非正式就业，其他的至今仍然失业。在正式失业的压力下，非正式部门创造就业机会贡献很大。虽然原因不同，两国失业的后果和严重依赖国有或公共部门之外的非正式部门创造就业机会是相似的。中国已经走过了最艰难的时期，而苏丹仍在其中挣扎。

      苏丹政府已经制定了以市场为主导的经济发展战略，至少向国际社会敞开了大门。中国的对外开放政策已经实行了30年，而苏丹的经济政策仍然以“自给自足”的想法为主导。苏丹与中国政府已经形成了良好的外交关系，中国是苏丹最重要的贸易伙伴。因此，苏丹政府可能愿意学习中国的经验以制定进一步发展的战略。

      其他低收入非洲国家的非正式就业问题也应该同时研究。非正式就业是现阶段国家发展和转型的一个普遍现象。需要研究的包括几个普遍的劳动力市场问题：

（二）研究的问题

（1）识别和阐明中国和非洲国家非正式劳动力市场的体制原因和社会经济决定因素。

首先，结合国情探索多种方法测量非正式部门的特点。例如，在中国非正式工人群体可能包括以下群体：

1、个体户，无论是作为个人或家庭经营；

2、小型企业的工人（小型企业雇佣工人人数少于8人）；

3、不在社会保障覆盖范围内的其他企业工人。

4、同时从事农业和非农业活动的工人，即农民工。

      （2）建立理论模型解释非正式就业。非正式部门的工人无法找到正式的工作，为自己的生活而被迫从事低生产率的工作，同时在寻找更好的就业机会（非正式就业的排除角度），这是否正确？劳动力市场分割制约弱势群体进入正式劳动力市场，与中国一样劳动力市场分割是由不公平的制度造成的，这是否正确？我们如何解释一些工人和企业选择从正式机构退出的事实（非正式就业的退出角度）？对于这些工人和企业而言，进入正式部门的成本超过好处，这是真的吗？或者这可以成为政府提供的服务没有价值而且政府政策的执行能力薄弱的一个证据吗？

      （3）探究什么导致非正式就业工人以下特征相联系：多种风险，其中包括恶劣的健康状况和危险的工作条件；由于失业、生病和年老收入低微；以及非正式部门是否伴有严重的效率成本，因为非正式企业特别是家庭企业生产率较低。

      （4）由于正式部门就业的创造过程很可能是缓慢的，在此期间非正式部门很可能占据劳动力主要部分，因此非正式部门的状况如何以及它怎样连接农村和城市值得研究。在什么条件下有必要通过执行就业保护政策降低劳动力成本（最低工资、与工作相关的社会保障金计划、或工资谈判制度）？

      （5）是否有必要通过减少税收、商业登记成本及其他一切与小型企业有关费用来补贴那些在非正式劳动力市场工作的人？非正式部门、个人或家庭企业的生产力如何才能提高？小额融资（贷款）、商业培训和服务是提高非正式部门效率和效益的解决方案吗？

      为了回答这些问题，实证分析和政策说明可能是必不可少的。中国的数据是1988年、1995年、2002年CHIP调查数据和2007-2010年CHIP最新面板数据。来自非洲国家的劳动力调查或家庭调查包括的劳动就业信息应该足以进行这种分析。

      但是，如果把苏丹包含在分析中，将需要为这个研究进行专门的数据收集，因为苏丹几乎没有任何劳动力市场的系统信息。然而，这并不是空想，因为我们已经与苏丹失业职工福利基金会（DEBF）取得了联系。该基金自1996年以来已经覆盖了6个工业行业的近35,000名失业工人：制造业、农业、通信、运输、银行、能源、采矿和其他服务。样本对象目前位于全国各地。

      DEBF现有的信息包括：年龄、教育程度、居住面积、婚姻状况、家庭规模、受访者的职业、配偶的职业、经历、工作经验、所属单位、偏好的训练类型以及他们偏好的资助方式。它可能不能完全满足我们的要求。然而，受资金的限制，我们可以说服DEBF将失业工人样本范围扩大和调整以更好地代表全国的情况。在此基础上，可以收集进一步研究非正式就业所需的其他数据。该项目将涉及苏丹政府，基于更准确的劳动统计数据将提高苏丹政府制定政策的能力。

议题VI：减贫和社会保障

（一）基本逻辑

      关于中国和非洲部分地区的贫困和社会保障存在大量的学术文献。然而，大部分的研究集中在如何衡量贫困，如何通过市场力量减少贫困（迁移、制造业就业等），贫困、增长和不平等之间的关系；以及笼统地探讨贫困的原因和后果。关于减贫政策制定的程序和执行的论文被严重忽视了。

      中国最知名的成就之一是绝对贫困发生率的大幅减少。官方的农村贫困率由1978年的30.7％减至2006年的2.3％（人民日报，2012）。有人会说，这是中国自改革开放以来（1978年）经济增长最重要的特点。只要这种增长是全国范围的，就可以直接减少以收入衡量的贫困率。另一种说法着眼于中国政府制定的政策措施。支持后者的证据在于实际生活水平在计划经济时期的大幅提高以及改革开放之后的进一步完善（阿普尔顿等，2010）。中国最贫穷的人口受地方或中央社会保障系统保护。

      相反，低收入非洲国家一直在努力与贫困斗争。2011年，人类发展指数最低的24个国家中22个是非洲国家。在这些国家，虽然具有丰富的天然资源，但是人均国内生产总值低于每年200美元，大多数人口生活低于该水平（UNDP，2012）。

      增长是促进全球范围内减少贫困的主要动力之一。然而，该关系往往需要结合具体国家而言。微观经济因素决定为什么一些贫困的人能够利用宏观经济增长的机会，而别人没有。政府对解决贫困采取的方法发挥着重要作用。在中国，平均分配土地和公平普及义务教育使工作的穷人提高了生产技能，并能参与到广泛的增长中去。中国劳动力密集型的增长战略是减少绝对贫困水平的关键。对于许多低收入非洲国家，缺乏这样的持续发展是今天贫困仍然十分严重的关键原因。非洲可以向中国学习很多东西，包括促进增长的措施，以及在经济增长不够强劲时政府可以采用何种措施保护贫困人群。

      虽然许多非洲国家的政府目前宣称将减贫作为压倒一切的政策目标，但是往往令人怀疑这是装点门面和政治作秀，目的在于迎合捐助者的要求，而不是真正自发的想法。相比之下，无论经济改革之前还是之后，中国政府一直强调公平和减贫。

      首先，政府财政提供社会救济。从计划经济时期以来，中央财政一直存在一个民政部管理的社会救济预算，从原则上为那些迫切需要救助的人提供了保障。目前中国实行中央和地方政府财政分税体制，因此同时要求地方政府用自己的预算为社会救助提供资金。当前扶贫项目的大部分资金来自地方政府。从2000年以来，中央政府已开始启动一个基于家庭层面、覆盖范围更加广泛的福利制度。中国面临的主要挑战是计划经济时期户籍制度所造成的城乡公共服务和福利保障的严重不平等。

      其次，中国政府以就业导向型的方法来配合扶贫，并且一再强调政策重点在于为目标人群直接创造就业机会。在改革开放早期，一些省级政府建立了公共就业服务机构，旨在帮助落后农村地区的工人填补沿海发达地区中心城市的职位空缺。这个过程为农民工提供了城镇正式工作，降低甚至完全节省了寻找工作的花费和成本。在20世纪90年代，从城镇集体企业和大型国有重工业企业下岗的失业工人人数非常庞大，他们获得政策优先考虑，享受了免费的就业服务。

      第三，中国的农村减贫项目都是地方性的。通过再分配税进行财政转移支付，社会救助主要分配给中西部落后地区。为企业提供税收优惠政策，以鼓励他们在贫困地区设立工厂，如西南地区（估计占中国贫困人口的30％）。在中国政府的鼓励下，由世界银行资助并落实的的“中国西南扶贫项目”资金达到4亿美元。人们摆脱贫困的结果不显著，但可能存在一些潜在的长期影响（Chen和Ravallion，2003）。

      组织上，国务院扶贫开发领导小组，1986年新成立的部级单位，其中包括13个政策制定的有关部委（例如，人力资源和社会保障部、卫生部、农业发展银行等），由一位副总理领导。省、地、县和乡镇各级行政部门都设立分支机构。该机构重点监测扶贫项目的落实情况和资金（由财政部分配）是否得到有效使用。

      在非洲，20世纪80年代和90年代经济政策的典型重点在于维持内部和外部收支平衡，捐助资金占政府预算越来越大的比例。伴随着非洲经济增长的停滞不前，经济政策的方向向长期增长过渡并将减贫作为首要目标的进程缓慢。捐助计划的目标在于“减贫”而不是“调整”，要求政府制定全面的减贫方案。正如在中国一样，这些方案需要多个部委共同制定计划，不同非洲国家部门之间协调合作的程度差异很大。然而，与中国不同的是，国外机构在在非洲减贫战略的设计中扮演了重要的角色。在华盛顿的国际金融机构（国际货币基金组织和世界银行）都对低收入非洲国家制定减贫战略提出了要求，并以为具体项目提供救助资金的方式监测减贫的进度。双边援助机构也积极参与，希望通过他们的努力更好地协调整个活动，并成为政府的核心工作之一。“民间社会”有望在非洲减贫战略的设计中发挥更大的作用，更广泛的参与度会形成更加坚实的社会基础，否则整个减贫项目可能会被视为华盛顿的单方行动。尽管如此，在一些非洲国家，制定减贫战略的制度安排仍然很薄弱，往往局限于国家层面，财政部核心官员之外的参与非常有限。非洲经济在过去十年中的复兴提供了机会，财政上可用于减贫的资金约束放松了，对国际捐助者的依赖降低了。

（二）研究的问题

非洲向中国减贫的成功经验学习，应考虑以下问题：

      （1）低收入非洲能在多大程度上通过促进劳动密集型经济增长仿效中国的成功，从而减少贫困？首先应当考虑初始条件——公平（例如，土地的分布和教育的普及）和效率（例如，比较优势的进入国际市场的途径）。中国政府的干预对促进增长有多重要——例如，基础设施建设和就业扶持项目——非洲能够模仿到什么程度？

      （2）可以从中国的社会保障机制中吸取什么教训？自1990年世界发展报告以来，非洲的减贫战略有“两条腿”——劳动密集型增长和基本社会服务的提供——忽视了转移支付和社会保障的作用（西蒙麦克斯韦称之为“半条腿”）。中国在扶贫中对贫穷家庭和落后地区的转移支付发挥了多重要的作用？非洲忽视转移支付可能由于财政约束或者再分配的政治敏感性？

      （3）中国减贫成功的制度基础是什么？国务院扶贫开发领导小组如何不同于在非洲国家协调各部委努力的制度安排（作为其减贫战略的一部分）？非洲能够学习中国吗——例如，从捐助者手中获得更大的自主权或扩大中央和地方的扶贫机构的规模？

      在回答这些问题时，充分考虑到在非洲的各种经验很重要。应该包括最近已取得较高经济增长的国家，以及那些经济仍然停滞的国家；应该包括那些减贫意愿强烈的国家，以及那些减贫意愿较弱的国家。

议题VII：人类发展：医疗保健和教育

（一）基本逻辑

      在医疗保健和教育方面，中国明显比低收入非洲做得更好。中国的预期寿命从1949年的35岁（新中国成立的时间）到1979年的67岁（改革开放），然后在2011年达到74岁，其中中国所做的努力值得非洲借鉴。预期寿命的大幅提高反映了婴幼儿存活率的增加：婴儿死亡率从200‰（1949）下降到48‰（1980），再下降到2011年的19‰。相反，在低收入或中等收入的非洲国家，直到2011年，婴儿死亡率仍然很高——大多数这些国家的水平都超过100‰，塞拉利昂更是高达192‰；预期寿命在各国差异很大，最低的包括塞拉塞拉利昂（48岁）和乌干达（54岁）。这种健康状况的差异可以通过相应的教育模式反映出来。在20世纪50年代初，80％的中国成年人不知道读写；1979年成人文盲率已经下降到只有33％，2011年仅为6％。非洲的文盲率远高于此，最糟糕的情况如埃塞俄比亚，成人识字率只有29％（UNDP，2011）。成人平均受教育年限非洲比中国要低得多：中国有7年，低收入非洲相比只有3年左右。

      非洲的医疗保健和教育的问题早就引起国际捐助者、机构和援助组织的政策关注。已经采取了很多措施改善致命的情况。然而，改进的速度很慢，需要做更多的工作。中国的成功案例是非洲的解决方案吗？根据联合国开发计划署多年人类发展报告，中国人均国民收入仍排100之后，但是人类发展水平远高于非洲。

      中国医疗保健和教育的发展战略具有如下特点：第一，国家通过一套严密监视的组织机构分配资源；第二，根据成本收益提供服务；第三，竞争提高了教育和医疗保健的意识。这些措施无疑弥补了健康和教育支出占GDP不足的问题。虽然教育支出占国内生产总值的比例在2011年首次上升至4％，医疗保健支出超过5％，相对于其他中等收入国家仍然不足。

      自1949年以来中国通过政治动员控制住其他发展中国家常见的健康问题，成本低廉。例如，生育的健康风险可以通过计划生育解决；消化道感染可以通过补液疗法；疫苗提供了对多种传染病的保护；基本药物方案，包括15-20基本药物，可提供对各种传染病、呼吸道和虫媒疾病的初级保健。这些政策与安全供水方案和营养干预一起在政府干预的范围内尽量降低死亡率。国家控制传染性疾病的极端例子是2003年中国SARS的爆发在短期内就得到有效的控制。此后，中国疾病预防控制中心建立了一个全国性的监测网络。

      采取预防性保健措施并改善环境卫生，中国相对成功地降低了成本昂贵的医疗费用。国家对疫苗接种和卫生政策的宣传已有效地降低了死亡率（Knight和宋，1999）。将1973年到1975年间中国人死亡的原因与低收入国家和高收入国家进行比较（世界银行，1983，卷三，第27页），分析结果表明，中国正处在过渡阶段，即传染病、呼吸和寄生虫病的死亡率大幅减少但癌症和循环系统疾病死亡率的比例日益增加。

      中国的医疗在很大程度上由各级政府提供，但从1979年的改革开放之后发生了一些变化。特别是，农村基层医疗保健系统（赤脚医生）在人民公社取消后就消失了，取而代之的是以市场为基础的农村医疗（Shaw，1984）。随后二十年国家对农村医疗供应不足，只在最近进一步的医疗改革使得情况正在发生变化。农村新型合作医疗已经重新建立起来，覆盖超过90％的中国农村的人口，包括大量农民工在内。合格和半合格的医生被分配在村一级，由政府财政支付工资。

      然而，问题仍然困扰着中国的医疗系统——过去60年市场是分割的，不同工作、户口和收入状况享受的资源以及健康保健、疾病治疗的服务差异很大。中国现在正在进行医疗改革的过程中——现在还不能确定最终是否会走向一个更公平的全民医疗保健系统或者是一个通过市场提供医疗服务同时保护弱势群体的公共医疗模式。

      不平等现象也存在于中国的教育体系中。中国的教育在很大程度上受到供给约束：学校教育经费分配不均匀；高质量的学校坐落在城市（与医院相同）；以及农民工子女很难在城市入学。高考必须在户籍（农村-城市）所在地进行；农民工子女是否可以在他们居住的城市进行入学考试仍在争论中。

      中国政府在20世纪50年代和20世纪60年代消除成人文盲率的行动取得巨大成功，而9年义务教育的普及与此一脉相承。中国城市的辍学率很低，而且城乡入学率都很高。这项国策提高了成人识字率，保证了劳动者基本的人力资本。

      在政府政策促进健康和教育、有效利用资源和提高国民教育和卫生意识方面，非洲国家可以借鉴中国的经验教训。

（二）研究的问题

      大量的学术研究关于中国和非洲的医疗卫生和教育问题重点从需求方面进行研究——从劳动力市场的角度建模估计教育或健康作为人力资本对工资或生产率的贡献。从供给方面对非洲国家学校质量进行的研究也非常成熟，但在中国设立私人医疗和教育机构受到国家的政治控制，因此研究方面很薄弱。服务的规模（学校、教师、医院、诊所、医生和护士的总数量）在这两个领域都受到某种程度的忽视。因此，有必要系统地评估现行国家政策在提供医疗保健和满足教育需求方面是否有效。医疗保健和教育的组织管理应该进行研究——研究最好能够延伸至参与活动的非政府组织和捐助者。为了回答保健或教育开支是否符合成本效益，应该对来自政府、非政府组织的资金进行估计，并与医疗保健和教育的成果一起分析。收集选定国家的时间序列数据进行分析。如果国家的具体政策及其说明、政策结果没有包括在估计当中，那么应该对其进行单独的阐释。

      （1）应该慎重从家庭层面考虑需求和供给双方的相关因素。在估计表现时通常会估计医疗保健和教育的负担能力（收入效应），入学率或辍学率（很少与供给方面的教学质量及其他因素相关）。阿普尔顿（1995）和Knight和Sabot（1990）在肯尼亚和一些非洲国家进行了调查。他们采用的方法有助于区分来自制度、家庭或个人和劳动力市场等的决定因素。这项研究将需要从学校收集的数据与相应的子女和家庭信息的面板数据。调查成本可能会很高，因此现实的做法是抽取样本以代表全体。

      （2）健康保健机构的利用率非洲和中国部分地区的调查并不普遍。容易观察到投资（包括捐助者的捐款或援助计划）和需求水平之间存在严重的不匹配。当低收入非洲的某个医院配备了非常高端的技术设备，但是没有合格的技术人员操作机器，或没有普遍的医疗实践以满足要求。怎样可以更好地利用这些投资？值得在控制了医疗能力、投资、医药人员、具体治疗类型、地点和其他国家和地区的变量之后对医疗机构（住院或门诊）的利用率建模。这能够为是否需要进一步投资以提高医疗健康水平提供更好的认识。当然，这也可以根据对病人的调查进行研究，但是数据收集过于昂贵。

 

资料来源：英国国际发展部工作框架草稿（Scoping work prepared for Department for International Development，United Kingdom）。

 

中国在妇女、儿童发展方面的进展

张秀兰

 

      中国政府一贯高度重视妇女儿童的生存和健康状况，签署了多项国际妇女儿童保护公约，制定了妇女、儿童发展纲要和母婴保健法、青少年保护法等，为妇幼事业提供了法律保障。在过去13年间，中国在落实千年发展目标，促进妇女和儿童发展方面取得了巨大的进展。

一、妇女儿童与健康

      近十多年来，中国妇女儿童的营养与健康状况得到明显改善，婴儿死亡率及5岁以下儿童死亡率持续下降，提前实现联合国千年发展目标，儿童生长发育状况有所改善。孕产妇死亡率持续下降，有望提前实现联合国千年发展目标，妇女享受生殖保健的权利得到进一步保障，妇女的平均预期寿命逐步提高。

（一）孕产妇死亡率不断下降，住院分娩率持续上升

      中国在降低孕产妇死亡率方面进展良好，有望提前实现2015年孕产妇死亡率降低四分之三的目标。2012年，全国孕产妇死亡率为24.5/10万，比1990年和2000年分达别下降了74.1%和53.8%。从地区分布看，不同地区之间孕产妇死亡率差距虽有所缩小，但仍然明显，总趋势依然是西部地区高于中、东部地区，以东部地区的孕产妇死亡率最低。2011年西部地区孕产妇死亡率是东部地区的2.1倍，比2000年的5.4倍差距明显缩小。而城乡之间孕产妇死亡率差距也逐渐缩小，2012年城市和农村地区孕妇死亡率分别为22.2/10万和25.6/10万，其中农村孕产妇死亡率比2000年下降了61.9%，城乡差距由2000年的2.4倍缩小到1.15倍。



 

 

图1 2000-2012年中国孕产妇死亡率变化趋势（数据来源：中国妇幼卫生监测系统）

      促进住院分娩是保障母婴安全、降低孕产妇死亡率和儿童死亡率的关键环节。中国1978年开始提出并试行孕产期系统保健模式，目前已经形成了一整套包括产前检查、产前筛查与诊断、高危孕产妇筛查与管理、住院分娩、新生儿保健和产后访视在内的系统孕产期医疗保健服务。2009年起，中国将孕产期保健纳入国家基本公共卫生服务项目，向所有孕产妇免费提供至少5次孕期指导和2次产后访视。2012年全国住院分娩率达到99.2%，其中农村住院分娩率已达98.8%，比1990年提高了52.8%。



 

图2 2000-2012年孕产妇住院分娩率（数据来源：卫生部统计资料）

（二）新生儿、婴儿、5岁以下儿童死亡率持续下降

      自2000年以来，5岁以下儿童死亡率呈持续下降趋势，已经提前完成联合国千年发展目标。全国新生儿死亡率从2000年的22.8‰下降到2012年的6.9‰，比2000年下降了69.7%；婴儿死亡率从32.2‰下降到10.3‰，比2000年下降了68%；5岁以下儿童死亡率从39.7‰下降到13.2‰，比2000年下降了66.8%。



 

             图3 2000-2012年新生儿、婴儿、5岁以下儿童死亡率（数据来源：《中国妇女儿童统计资料2011》，国家统计局社会和科技统计司）

      5岁以下儿童死亡率城乡差距逐渐缩小，但仍然明显。2012年，城市和农村5岁以下儿童死亡率分别为5.9‰和16.2‰，比2000年分别下降了64.6%和57.2%，城乡差距由2000年的3.3倍缩小到2012年的2.7倍（图4）。



 

图4 5岁以下城乡儿童死亡率（数据来源：《中国妇女儿童统计资料2011》，国家统计局社会和科技统计司）

      5岁以下儿童死亡率与发达国家之间差距逐步缩小。2000年中国5岁以下儿童死亡率明显高于美国、日本、韩国，到2008年，中国5岁以下儿童死亡率有了较大幅度下降，与美国、日本、韩国的差距在逐步缩小。与其他国家尤其是“金砖国家”相比，明显低于巴西、南非和印度，但高于俄罗斯。2010年中国的婴儿死亡率相当于美国1979年水平(13.07‰)。

（三） 免疫规划工作持续开展，计划免疫接种率保持较高水平

      中国自上世纪50年代在全国开展儿童计划免疫工作以来，消灭了天花，实现了无脊髓灰质炎目标，有效控制了白喉、破伤风等疾病。2001年以来，儿童“四苗”免疫接种率一直保持在97%以上，在2005年分别达到98.99%、99.0%、98.97%和98.55%。2002年起，国家将新生儿乙肝疫苗接种纳入免疫计划。“十五”期间，中央财政投入1.8亿元，用于为中西部省份贫困地区儿童购置乙肝疫苗。2007年，国家实施扩大免疫规划，由过去的“4苗防6病”增加到“14苗防15病”。2010年全面实施扩大国家免疫规划，继续维持无脊髓灰质炎状态，在全国范围内开展麻疹疫苗强化免疫活动，继续实施15岁以下人群补种乙肝疫苗项目。目前，多数疫苗可预防传染病的发病处于历史最低水平。预防接种工作的进一步强化，有效减少了儿童传染性疾病的发生。



 

图5  2000-2010年儿童免疫规划接种率（数据来源：《中国妇女儿童统计资料2011》，国家统计局社会和科技统计司）

（四）儿童生长发育水平不断提高，营养不良状况得到改善

      1990年到2010年，城乡不同年龄组的儿童身高均有增长，并且增幅随年龄增长逐渐增大，农村儿童的身高增幅大于城市，城乡儿童生长差异正在逐渐缩小。如图所示，城市4到5岁男、女童平均身高分别增长4.5厘米和4.4厘米，农村分别增长5.2厘米和5.8厘米。



 

图6 1990-2010年中国城市和农村5岁以下男童身高体重比较（数据来源：国家食物与营养监测系统）



 

图7 1990-2010年中国城市和农村5岁以下女童身高体重比较（数据来源：国家食物与营养监测系统）

      1990年到2010年，城乡不同年龄组的儿童体重均有增加，并且增幅随年龄增长逐渐增大，城市儿童的体重增幅大于农村。如图所示，城市4到5岁男、女童平均体重分别增加2.6千克和2.1千克，农村男、女童均增加1.8千克。与身高的增长基本一致，相对平衡。

      近20年来，我国城乡儿童生长发育处于快速增长期，目前，城市儿童的平均生长发育水平已经达到甚至超过世界卫生组织推荐的儿童生长标准，接近西方发达国家同龄儿童的平均水平；但农村儿童仍有一定差距，其生长发育水平还有较大升高潜力。

      2010年，我国5岁以下儿童低体重率为3.6%，比1990年下降了74%，已提前实现联合国千年发展目标；生长迟缓率为9.9%，比1990年下降了70%；消瘦率为2.3%，长期保持在较低水平。贫困地区农村儿童的低体重率和生长迟缓率从2000年开始降低，2010年全国贫困地区农村儿童低体重率、生长迟缓率分别为8.0%和20.3%，比1998年分别下降了45%和44%。国务院关于营养午餐政策的制定，和中央财政160亿元的投入，推动了几千万贫困地区儿童的营养午餐得以解决。



 

 

图8 5岁以下儿童1990-2010年低体重率变化趋势（数据来源：国家食物与营养监测系统）



 

 

图9  5岁以下儿童1990-2010年生长迟缓率变化趋势（数据来源：国家食物与营养监测系统）



图10  5岁以下儿童中重度营养不良比重（数据来源：《中国妇女儿童统计资料2011》，国家统计局社会和科技统计司）

      5岁以下儿童中重度营养不良比重显著降低，从2000年的3.09%下降到2010年的1.55%，下降了49.8%。

      联合国儿童基金会发布的《2012年世界儿童状况报告》显示，中国5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率低于多数发展中国家，明显低于东南亚国家，在金砖国家中处于中等水平，与美国等发达国家的差距逐渐缩小。

（五）儿童保健不断加强

      新生儿期是婴儿生长发育的重要时期，大约60-70%的婴儿死亡发生在新生儿期。从上世纪80年代开始，中国在全国范围内开展以新生儿访视为主要内容的新生儿保健服务；90年代，逐步推广新生儿窒息复苏技术和新生儿疾病筛查，开展新生儿死亡评审。随着新生儿保健服务内涵不断拓展，卫生部门及时更新服务规范，组织开展技术培训，使新生儿保健工作适应新形势和新需求，促进新生儿保健服务不断规范化。目前，新生儿访视服务作为儿童保健服务的内容之一，服务不断规范；新生儿窒息复苏技术在全国普及，成为挽救新生儿生命的关键技术之一；开展新生儿死亡评审，提高产儿科技术服务水平。2010年全国新生儿访视率达到89.6％，比2000年的85.8%提高了4.4%。



 

图11 2000-2010年新生儿访视率（数据来源：《中国妇女儿童统计资料2011》，国家统计局社会和科技统计司）

      婴幼儿和学龄前儿童的保健也不断加强，中国从上世纪90年代开始，广泛开展促进母乳喂养和创建爱婴医院工作，全国共创建爱婴医院7329个。卫生部门加强爱婴医院管理，制定《中国婴幼儿喂养策略》，将保护、促进和支持母乳喂养，合理添加辅食，提供正确的喂养知识和方法，加强健康宣教等作为婴幼儿喂养策略与措施。

      开展7岁以下儿童保健管理和3岁以下儿童系统管理，定期为儿童进行体格检查和生长发育监测。推行儿童疾病综合管理，及时诊治儿童常见病和多发病。与教育部门密切配合，规范托儿所幼儿园卫生保健管理，对托幼机构儿童卫生设施设备、营养膳食、体格锻炼、健康检查、卫生保健人员资质、人员培训等内容做出明确规定，确保在园儿童的健康。2010年全国3岁以下儿童系统管理率和7岁以下儿童保健管理率分别达到81.5％和83.4％，分别比2000年提高了10.4％和13.7％。



 

图12  2000-2010年儿童系统管理率（数据来源：《中国妇女儿童统计资料2011》，国家统计局社会和科技统计司）

（六）妇女享有生殖保健的权利进一步得到保障

      中国法律规定，育龄群众免费享有计划生育基本技术服务，包括避孕节育手术和避孕药具。中国已婚育龄妇女综合避孕率保持在80%以上。2009年已婚育龄妇女综合避孕率为89.0%，比2000年提高了5.2%。根据下图所示2010年全国已婚育龄妇女节育方法，宫内节育器和女性绝育仍是最重要的避孕方式。男性采用避孕方法的比例从2000年的13.11%提高到2010年的14.10%。

      此外，根据联合国人口司的估计，目前中国未满足的计划生育需求为2.3%；根据2008年全国人口变动情况抽样调查数据，中国15-19岁青少年生育率为5.26‰。这两项指标在国际上均处于较低的水平。



 

图13 2010年全国已婚育龄妇女节育方法构成图（数据来源：原国家人口计生委）

（七）妇女平均预期寿命逐年提高

      随着孕产妇死亡率的降低和妇女健康水平的提高，妇女平均预期寿命逐年提高，由1990年70.47岁提高到2010年的77.34岁，增幅大于男性。



 

图14 男女平均预期寿命变化（数据来源：国家统计局）

二、妇女儿童与教育

      中国政府一向十分重视发展教育事业，制定了多种法律，从不同角度保障人人受教育的权利，其中特别强调少数民族、儿童、妇女和残疾人接受教育的权利。经过多年的努力，中国的教育取得了长足的进步：妇女儿童教育水平有了明显提高，学前教育的普及程度上升，义务教育全面覆盖，中小学阶段的两性差距消除，高等教育女性比例提高，男女平均受教育年限的差距缩小。

（一）学前教育进一步提高，普及程度稳步上升

      截至2012年，全国幼儿园数量达到18.1万所，其中少数民族幼儿园3857所，比2009年增加4.3万所，增长32%；在园幼儿3685万人，比2009年增加1028万人，增长39%。2012年，全国幼儿园毛入园率64.5%，比2009年提高了13.6个百分点。0-3岁儿童早期教育得到加强，幼儿园收托幼儿逐步向3岁以下延伸。部分城乡依托幼儿园和其他社区公共资源，建立社区早期教育基地，为0-3岁儿童提供受教育机会，为家长提供科学育儿指导。



 

图15 2000-2012年学前教育入学情况（数据来源：国家教育部）

（二）“两基”稳步推进，全国义务教育基本达到全覆盖



图16 2000-2012年义务教育入学情况（数据来源：国家教育部）

      截止到2009年，全国“两基”人口覆盖率达到99.3%，比2000年提高了10个百分点，农村义务教育的面貌发生了根本性变化。2001年以来，全国小学学龄儿童入学率一直稳定在99%以上，小学5年巩固率也达到99%。2012年初中阶段毛入学率为102.1%，初中三年巩固率达到94%，全国义务教育人口覆盖率达到99.5%，基本达到了全面覆盖。义务教育的巩固率达到了91.8%。

（三）中小学阶段的性别差距消除

      中国政府将女童义务教育普及程度摆在非常重要的位置，进一步完善了义务教育阶段统计报表制度，并采取了一系列政策措施，切实保障女童平等受教育权利。到2012年，小学女、男童净入学率已经达到99.84%、99.86%，性别差异全面消除。

      2012年，高中阶段教育女生人数达2192.48万人，占在校学生总人数的47.64%；初中阶段教育女生2272.63万人，占在校学生总数47.09%。而这些差别主要是中国男女儿童出生性别比例造成的，国家统计局《中国统计年鉴-2005》的统计数据显示，2004年底中国5-9岁儿童男女性别比高达119.10：100，都显著高于当年中国总体人口的性别比103.45：100。

（四）高中阶段教育规模扩大，毛入学率持续提高



图17 2000-2012年高中阶段入学情况（数据来源：国家教育部）

      2012年，全国高中阶段教育（包括普通高中、成人高中、中等职业学校）共有学校26868所；招生1598.74万人；在校学生4595.28万人。高中阶段毛入学率达到85.0%，比2000年的42.8%提高了一倍。

（五）特殊教育稳步发展，残疾儿童受教育面进一步扩大

      截至2012年，全国共有特殊教育学校1853所，全国共招收特殊教育学生6.57万人；在校生37.88万人。其中，视力残疾学生4.09万人，听力残疾学生10.11万人，智力残疾学生18.67万人，其他残疾学生5.01万人。普通小学、初中随班就读和附设特教班招收的学生3.50万人，在校生19.98万人，分别占特殊教育招生总数和在校生总数的53.30%和52.74%。

      另外在普及残疾儿童九年义务教育的基础上，许多特殊教育学校开设了学前教育班，一些地方在普通幼儿园进行了残疾幼儿教育的实验。残疾人高级中等教育有了一定程度的发展，全国已有200多所特殊教育学校开办了职业高中、中专或普通高中班。



图18 2008-2012年特殊教育情况（数据来源：国家教育部）

（六）流动儿童和留守儿童的教育受到重视

      我国流动儿童以及留守儿童数量庞大。根据2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据推断，中国进城务工的农村劳动力约1.3亿人，全国农村留守儿童约5800万人。流动儿童和留守儿童面对着特殊的成长和教育问题。

      农村留守儿童易产生的问题主要包括辍学、亲情缺失、生活抚育、教育监护、安全保护等。不少地区开始在社区组织“留守儿童之家”等形式的活动，为留守儿童开展心理干预与情绪支持服务。

      流动人口子女就学问题则是我国义务教育在实行免费以后存在的瓶颈性问题。2010年，流动人口子女平等接受义务教育以及参加升学考试被纳入教育改革重点工作内容。意味着流动人口子女未来将能得到更公平的机会。2010年12月13日，教育部公布《教育部关于修改和废止部分规章的决定》（教育部令第30号），对原向非本地籍小学生收取借读费等等规定予以删除，保障流动儿童公平受教育的权利。

（七）妇女接受高等教育的人数和比例持续增长

      2012年，在校女研究生数达到82.24万人，比2000年增加72万多人，占在校研究生总数的48.98%，比2000年增加15个百分点。2012年，普通本专科在校女生达到1228.05万人，比2000年增加将近1000万人，占普通本专科在校学生总数的51.35%，比2000年增加10个百分点。成人本专科在校女生达到316.94万人，比2000年增加260.78万人，占成人本专科在校学生总数的54.35%，比2000年增加4个百分点。



图19 中国各阶段入学人数女性比例变化情况（数据来源：教育部统计数据）

（八）妇女识字率稳步提高，男女平均受教育年限的差距缩小

      2009年，成人女性识字率已达到89.55%，超过妇女发展纲要2010年85%的目标。女性平均受教育年限2009年为7.94年，比2000年提高0.94年，男女差异由2000年的1.3年缩小到2009年的0.87年。然而，受教育年限存在明显的城乡差异，农村人口平均受教育年限明显低于城镇人口，农村男女平均受教育年限的差距则更大。2009年，城镇人口平均受教育年限为9.49年，男女分别为9.88年和9.10年，相差0.78年，而农村人口平均受教育年限为7.38年，男女分别为7.85年和6.88年，相差为0.97年。

三、妇女儿童与法律

      新中国成立以来，我国先后制定修订了相关的法律法规，为实现妇女儿童的合法权利提供了坚实的基础。我国签署了联合国《儿童权利公约》，颁布施行了《未成年人保护法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《预防未成年人犯罪法》、《禁止使用童工规定》等法律法规，还先后出台了《中国儿童发展纲要》和《中国妇女发展纲要》等指导性文件。这些法律法规及指导性意见共同构成了我国妇女儿童保护的基本框架，极大地保证了妇女儿童的合法权益。

（一）反拐力度加大，针对妇女儿童的犯罪得到控制

      据官方数据统计，中国境内每年有1万名左右的妇女儿童被拐卖，被拐卖的人口中儿童（主要是5岁以下的男孩）约占10%。近年来由于政府、地方社区以及整个社会对这一问题的日益警醒，使国内拐卖妇女儿童的现象有所减少。我国于2007年12月出台了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008-2012年）》，提出健全反拐工作协调与保障机制，最大限度减少拐卖妇女儿童犯罪活动的发生。

      2011年初，通过网络发起的“微博打拐”行动，借助互联网再次将打击拐卖儿童问题推向了公众视野，动员公众自发参与到打拐行动中，成为备受瞩目的公共事件。同年，我国最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发出了《关于限令拐卖妇女儿童犯罪人员投案自首的通告》，试图对累积的拐卖妇女儿童案件做出清算，以便更严厉地打击拐卖妇女儿童现象，并从买方入手，根除拐卖儿童的市场。

      目前，依据重新修订的《禁止使用童工规定》，劳动和社会保障部等部门加大了对非法使用童工的打击力度。儿童的司法诉讼权利也继续得到保护。同时，公安部、民政部、中国残联等有关单位对利用残疾儿童进行乞讨等侵害儿童权益的违法行为也进行了严厉打击。

（二）未成年人犯罪的预防和控制工作进一步受到重视

      2006年是我国未成年人犯罪的转折点，从这年开始，“90后”逐渐取代“80后”成为未成年人犯罪的“主力军”。在2006年我国共批捕逮捕未成年人犯罪嫌疑人92574人，而在2008年，这个数字已经突破10万，达到了101928人。未成年人犯罪占同期犯罪的比例逐年上升。多重信息表明，“90后”未成年人犯罪呈现出急速增长的态势，因此预防和控制未成年人违法犯罪越来越受到关注。

      目前，全国有近90%的地（市）成立了预防未成年人犯罪工作领导小组，共建立省（区、市）、地(市)两级“青少年维权中心”130多个，各省（区、市）也开通了青少年维权和心理咨询服务热线，帮助青少年增强法律意识。另外，我国也在积极推广通过“社区矫正”的方法来预防和减少未成年人犯罪，通过广泛利用社区资源，开展以社区为基础的矫治，帮助涉罪未成年人重返社会。

（三）法律援助机构增加，为更多妇女儿童提供法律援助

      各级司法行政机关和法律援助机构，始终把为妇女和未成年人提供法律服务和法律援助作为工作重点。截至2010年，全国共有法律援助机构3592个，比2000年增加1702个；更多的妇女得到法律援助，2010年获得法律援助的妇女人数达到19.6万人，比2000年增加15.5人，翻了将近四倍。2001-2010年十年间，共有104.5万妇女获得了法律援助。

      2012年，全国法律援助机构办理案件数量和受援人总数与上年相比均大幅上涨21%。目前，各地法律援助机构根据司法部开展“法律援助为民服务创先争优”，通过不断创新优化服务方式，加强案件质量监管，努力提高法律援助服务水平，有效维护了妇女儿童等困难群众的合法权益。2012年未成年受援人近10万人次，增长10.3%。各地依托共青团组织成立的专门为未成年人提供法律援助的机构也在不断增多，拓展了未成年人申请和获得法律援助的渠道，提高了未成年人维权工作的针对性。

（四）反“家暴”立法取得实质性进展，促进男女平等的法律法规进一步完善

      全球打击暴力侵害妇女行为运动20多年来，一直努力将妇女社会地位和基于性别的暴力状况纳入到改变人权问题的讨论之中。2001年4月，第九届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了婚姻法修正案，首次将禁止家庭暴力的条款写入法律。2008年7月，由中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部、全国妇联等部门联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，明确提出“各部门要加强协作、配合，建立处理家庭暴力案件的协调联动和家庭暴力的预防、干预、救助等长效机制”。全国28个省(区)市相继出台反“家暴”专门法规或政策。2011年3月，全国政协委员、妇联副主席甄砚在两会上提出了设立《反家庭暴力法》的提案，随提案还附有《反家庭暴力法》草案。2011年7月15日，全国人大常委会将反家庭暴力法纳入预备立法项目。这标志着全国人大常委会对这部法律的研究论证工作正式开始。

      我国制定修订相关法律法规，为实现妇女合法权利提供坚实基础。自2000年以来通过或修订了《中华人民共和国劳动合同法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等法律，从更广泛的领域为妇女权益提供法律支持，完善了中国保障妇女权益的法律体系。

（五）维护女职工劳动权益工作不断加强

      各级劳动保障部门不断加大劳动保障监察力度，及时发现和纠正侵犯女职工权益行为，重点查处在女工孕期、产期、哺乳期内解除劳动合同，强迫女工超时、超强度劳动等违法行为。2001-2010年，劳动保障部门共查处违反女职工特殊保护规定案件27187件，有力维护了女职工的权益。2010年，执行了《女职工劳动保护规定》的企业比重和执行了《女职工禁忌劳动范围的规定》的企业比重均达到55%，比2002年分别提高了19%和17%，但仍未达到《妇女发展纲要》的目标。

四、妇女儿童与环境

      在政府部门和全社会的努力下，近十年来，中国妇女儿童的生活环境有所改善，自然环境进一步改善，社会环境进一步优化，文化环境得到净化。

（一）妇女儿童生存的自然环境进一步改善

      全国绿化委员会办公室发布的《2011年中国国土绿化状况公报》显示，2011年我国城市人均拥有公园绿地面积11．18平方米，比2000年增加7.8平方米。国土绿化的深入推进，为人居环境逐步改善发挥了有力的推动作用。

      2000年以来，农村的改水改厕情况取得良好进展。2004年，国家开始实施中央转移支付地方农村改厕项目，深化医改也把农村改厕任务纳入重点工作统筹安排，这些措施对进一步推进农村改厕工作起到了重要作用。2010年，农村饮水安全普及率为71.2%，比2000年提高16个百分点，累计受益人口9.1亿，累计收益率达到94.9%；农村卫生厕所普及率为67.4%，比2000年提高27.1个百分点。截至2012年底，全国农村卫生厕所普及率已达到72%。在2012年开展的最让农村老百姓满意的基本公共卫生服务项目调查中，农村改厕项目满意率达到94%，列第二位。

      城市环境进一步改善。2010年，城市污水处理率为82.3%，比2000年提高48个百分点；生活垃圾无害化处理率为77.9%，比2000年提高16.5个百分点；建成区绿化覆盖率为38.6%，比2000年提高10.4个百分点。



图20 2000-2010年城乡环境情况（数据来源：环境统计资料）

（二）妇女儿童发展的社会环境进一步优化

      国家通过开展各种思想道德建设，积极营造着有利于妇女儿童健康成长的良好舆论氛围和社会环境。近年通过中宣部、教育部、国家新闻出版广电总局、全国“扫黄打非”工作小组办公室、国家互联网信息办公室等有关部门的积极配合，各地宣传部门利用媒体、报刊杂志、网站等舆论工具和阵地，广泛宣传男女平等基本国策和马克思主义妇女观，制作了一批群众喜闻乐见的好作品，歌颂新时期妇女的光辉形象和高尚情操，表现妇女自尊自信自强的精神，鞭挞封建腐朽落后的社会行为，增强全社会的性别平等意识，为妇女发展创造良好的社会舆论氛围。

      新闻出版总署、工商总局修订、颁布了一系列规定，对音像制品、电子出版物和互联网出版物实行规范化管理，进一步净化广告市场环境，禁止在媒体上出现色情及格调低下的内容，保护消费者特别是妇女儿童的合法权益。

      文化部加强对网上文化内容的监管，并开展打击淫秽色情网站专项行动，进一步加强了网络文化市场的管理。2012年，全国共收缴各类非法出版物4133.1万件，查获淫秽色情出版物案件1545起，收缴淫秽色情出版物88.4万件，删除屏蔽网络有害信息33.4万条，有效遏制了“文化毒物”泛滥，给妇女儿童的健康成长营造一片洁净的环境。

      此外，为大力净化儿童的成长环境，国务院发布互联网上网服务营业场所管理条例，规定互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所，营业场所入口处的显著位置要悬挂未成年人禁入标志。

（三）儿童发展的文化生活更加丰富

      截至2011年底，全国博物馆数量达到3589个，平均每40万人拥有一个博物馆。自免费开放以来，全国博物馆年均接待青少年上亿人次，每馆比免费开放前平均增长了50%-70%。与此同时，博物馆在类型上更趋多样化。除了常见的综合性、历史类、自然类、艺术类外，更是出现了综合数字博物馆、生态博物馆、社区博物馆等一些新形态博物馆，丰富了青少年的课余生活。中央和部分电视台也先后开播了少儿频道，鼓励儿童亲自上台参与节目录制，培养儿童的综合能力与展示能力。通过加快实施广播电视“村村通工程”、“西(藏)新(疆)工程”、电影“2131工程”等工程，边远地区的广播影视基础设施条件大为改善，综合传输覆盖能力显著提高，丰富了农村地区儿童的文化生活。

（四）儿童安全保护进一步加强

      目前国家制定、颁布了一系列法律法规，对关系儿童身心健康的服装、食品、药品、玩具、文具、儿童活动场所的相关设施等都作出了相应的技术规定，包括实施了儿童玩具国家强制性标准、对婴幼儿食品系列国家标准进行全面修订等等。2005年，公安部出台了维护校园及周边治安秩序的“八条措施”，通过加大对涉校案件的侦办力度、落实校园周边巡逻制度、开展对中小学生的法制安全教育、加强学校消防监督和交通安全管理等措施，维护中小学的安全稳定。有关部门还启动了一批以保护儿童免遭意外伤害为主题的平安行动，并大力宣传校园安全和交通安全知识，帮助儿童增强自护能力，减少意外伤害的发生。2012年《校车安全管理条例》的出台表明，国务院已经把儿童安全相关的制度性建设提到了更高层面。

五、儿童与福利

      当前，我国儿童福利服务事业正在发生着重大的转变，特别是儿童福利制度的理念。儿童福利不仅仅是家庭的问题，而且是一个国家必须对未来发展进行的具有极其重要的战略意义的投资。在此前提下，我国的儿童福利事业取得了较大的进展，尤其是在基本生活和医疗卫生等方面为广大儿童提供了较为全面的福利。

（一）服务对象范围扩大，关注社会弱势儿童

      就服务对象而言，我国狭义的儿童福利服务的服务对象已经开始扩大。从只覆盖少数由国家监护的儿童向社会上的广大儿童、特别是弱势儿童扩大。此转变不仅仅是覆盖的人数增加，而且覆盖的人群也发生了变化。从过去只覆盖福利机构内养育的孤儿，到现在拓展到所有孤儿；同时，服刑人员家中无人照料的未成年子女、受艾滋病影响的儿童、流浪未成年人以及贫困家庭的残疾儿童、大病儿童和留守儿童等，也都纳入了社会福利服务关注的范围。尤其是对农村留守儿童的服务，也纳入了民政部服务的范围，意味着中国的儿童福利制度，正在转向为所有需要帮助的儿童提供服务。

（二）服务项目增加，向养育、照料、康复、身心健康综合发展转变

      我国儿童福利政策取得了重大进展，就福利服务的项目而言，当前儿童福利服务正经历着从一般的养育和照料，向养育、照料、康复、和儿童身心全面健康发展的方向转变，尤其是在基本生活和医疗卫生等方面为广大儿童提供了较为全面的福利。这是我国儿童福利制度的重大转型。

      对贫困儿童和家庭的社会救助是保证我国所有儿童都能享受到基本生活保障的重要措施。我国当前正在实行的城乡低保制度、农村五保户制度以及农村特困救济制度等都是发挥基本保障作用的重要制度。

      将儿童纳入城镇居民医疗保险与农村合作医疗范围，是实现儿童享有基本医疗保障的重大举措，目前各地陆续出台面向本地全体儿童的医疗保障政策。城市地区主要通过推行儿童医保政策，逐步将儿童纳入基本医疗保险覆盖范围，以有效缓解儿童的“就医难”及家庭“因病致贫”、“因病返贫”等问题；农村地区则依托新型农村合作医疗，为农村地区儿童的基本医疗利用提供保障支持。

      同时，服务的周期向青年时代延展，孤残儿童向成年过渡和就业安置正在成为儿童福利系统服务中的重要一环。帮助福利机构中的大龄孤儿和残疾儿童健康地从童年、青少年时代向成人过渡，真正融入社会，得到正常的人生，是目前我国儿童福利机构在提供养育服务基础上的新发展目标。

（三）困境儿童受到特殊保护

      截至2009年底，全国各类收养性单位共收养儿童11.5万人，比2008年增长27.8％；全国独立儿童福利机构303个，比2008年增加13个，床位4.4万张，比2008年增长9.1％。2008年起，我国实施了“明天计划”，该计划为由国家监护的残疾孤儿提供手术治疗和康复矫治，目前已救助了4.8万名残疾儿童。中国残联于2009年出台的《中国残联贫困智力残疾儿童抢救性康复救助项目实施办法》，其任务目标是每年资助5000名贫困智力残疾儿童进行系统的康复训练、培训家长及亲友，救助对象为年龄不超过6岁的城乡低保家庭儿童，各地根据实施办法开展救助对象选择与公示，并按照项目要求实施救助，目前也取得了良好的效果。      

      流浪儿童的救助保护也得到进一步加强。截至2005年底，中央累计投入彩票公益金5100万元，地方配套资金投入上亿元，建成130家专门为流浪儿童提供临时庇护的救助保护中心。城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施以来，全国共救助流浪儿童32.5万多人次。针对留守儿童的保护问题，目前各地方政府根据当地留守儿童的数量和分布等实际情况，通过下发意见、组织活动和进行项目建设等方式，对留守儿童的成长予以关注，关爱留守儿童的成长。

儿童大病医疗保障是很多有大病儿童家庭迫切需要的服务。2011年起，我国儿童先天性心脏病和急性白血病全面推行免费医疗。随之而来，许多地方在推动儿童大病的医疗救助中，很多民间公益组织也参与到当中。

六、妇女与经济

      近20年来，我国妇女的经济状况有了一定改善，妇女就业人数增加，就业结构发生改变，在第三产业成为妇女非农就业的重要领域；农村妇女贫困人数减少，非农就业的比重提升；妇女参加各种社会保险的人数逐年增加，和男性平等享受社会保障权利。

（一） 妇女就业人数增加，就业结构发生变化

      中国政府高度重视妇女就业问题，制定并实施积极的就业政策，大力促进妇女就业创业。（一）积极开发就业岗位，完善就业政策，促进妇女就业。（二）加大政策扶持，鼓励妇女自主创业。（三）积极为女性求职者提供有针对性的就业服务。（四）开展专项行动帮助女性下岗失业人员再就业。（五）完善生育保险制度，改善妇女就业环境。（六）加大执法监察力度，保障女职工合法权益。

      根据国家统计局推算，2000-2010年间，女性就业人数稳步增加，2010年达到35008万。女性占全国就业人员的比重维持在45%以上，高于妇女发展纲要确定的到2010年要达到40%的目标。然而，城镇单位女性就业人员比重却出现略微的下降趋势，由2000年的38%降到2010年的37.3%。

      近年来，随着大规模的城乡人口流动和国家产业政策的调整，女性的就业结构也发生较大变化，第一、三产业正在成为吸纳女性劳动就业的主渠道。根据全国妇联2010年第三期中国妇女社会地位调查，在业妇女在第一、二、三产业的比重分别为45.3%、14.5%和40.2%。在外出农民工中，妇女比例不断提高。2009年，全国外出农民工14533万人，其中妇女占34.9%。农村妇女非农就业比重提高，除种植技术以外，1/3的农村妇女掌握了一门以上的其他实用技术。目前农村在业女性中主要从事非农劳动的比例为24.9%，比2000年提高了14.7百分点；在主要从事农业劳动的同时，还从事其他有收入劳动的农村妇女占14.5%。

（二）妇女享有与男子平等的社会保障权利

      城镇职工生育保险覆盖率大幅提升，从2000年的26%提高到2010年的94.5%，高于妇女发展纲要提出2010年实现90%覆盖率的目标。根据妇联第三期妇女社会地位调查，在非农户口的妇女中，能够享受社会养老保障的达到73.3%，享受社会医疗保障的达到87.6%。随着新型农村合作医疗和新型农村社会养老试点的推行，农业户口女性中，享有社会医疗保障的比例已达95.0%，能够享有社会养老保障的比例为31.1%。城乡男女两性社会保障状况相差无几。



图21 分性别、按照户口性质划分养老保障和医疗保障情况（数据来源：第三期中国妇女社会地位抽样调查主要数据报告）



 

图22 2010年参加各类社会保险人数（数据来源：人力资源和社会保障部统计资料）

    2010年，全国参加城镇基本养老保险的职工25707万人，其中女性参保人数为11202万；参加城镇职工基本医疗保险人数为23735万，其中女性为10537万；参加失业保险人数为13376万，其中女性为5149万；参加工伤保险人数为16161万，其中女性为5699万，参加生育保险人数为12336万，其中女性为5367万。农村参加社会养老保险人数为10277万人，参加新型农村合作医疗的人数为8.4亿。

（三）农村贫困妇女减少，城乡享受低保人数大幅度增加

            农村贫困人口继续减少，到2010年，农村贫困人口2688万人，比2000年减少6734万人，其中女性约占一半，贫困发生率也由2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。为帮助城乡贫困居民解决基本生活问题，每年中央和地方财政拿出数百亿元资金对生活困难家庭进行救助，并不断提高救助标准。到2010年底，全国享受城市低保的居民2311万人，比2000年增加1908万人；全国享受农村低保的居民5214万人，比2001年增加4909万人；全国有农村“五保”供养对象556.3万人。

七、妇女参与决策与管理

      近20年来，妇女参与决策和管理状况有一定进展：中央层面女性参与政治决策比例和省、市、县级党政领导班子女干部配备率均有所上升，但仍与预期目标有所距离；农村妇女参与基层政治的比例有所上升，但代表性依然偏低。

（一）中央层面女性参与政治决策比例有所上升

      中国政府将妇女参政作为性别平等事业一个重要方面大力推进。积极选拔、培养女干部，推动更多妇女进入决策层及各级领导机构，在国家经济社会发展规划过程中注意倾听妇女声音，推动妇女进入基层自治组织。中国妇女参政状况不断改善。2013年第十二届全国人大代表中女性有699人，占代表总数的23.4%，比上届提升2.1个百分点，是历届人大委员中女性比例最高的一届。第十二届全国政协委员中女性有399人，占委员总数的17.8%，比上届提升0.6个百分点，是历届政协委员中女性比例最高的一届。中国共产党第十八次全国代表大会代表中女性占代表总数的22.95%，比上届提高了2.9个百分点。但和千年发展目标设定妇女占各国议会30%比例还有一定的距离。



图23 历届女性人大代表、政协委员比例

（数据来源：全国人大统计资料、全国政协统计资料）

（二） 省、市、县级党政领导班子女干部配备率上升

      截至2008年，全国女干部的比例达到39%。2010年，省级政府工作部门领导班子中女干部配备率达到57.6%，比2000年提高了23个百分点。省、市、县三级党政领导班子女干部配备率平均提高了10个百分点以上，2010年均在80%以上。

（三）妇女参与基层管理比例有升有降，农村女性参政比例偏低



图24  居民委员会中性别构成

（数据来源：民政部统计资料）

    2010年，全国居民委员会成员中女性比例为49.6%，比2000年下降了9.5个百分点。2010年，全国村民委员会成员中女性比例为21.4%，比2000年提高了5.7个百分点，但参政比例远远低于男性，也远远低于城镇女性，与农村人口的性别结构不协调。



图25村民委员会中性别构成

（数据来源：民政部统计资料）

（四）家庭决策更趋于性别平等

      根据全国妇联2010年第三期中国妇女社会地位调查，在“购买自己用的贵重物品”和“资助自己父母”方面，分别有92.9%和94.5%的女性表示，能“基本可以”或“完全可以”以自己的意见为主，比10年前分别提高了4.2和3.3个百分点。有外出务工经历的农村女性有较高的个人事务自主权，特别是在“自己外出学习/工作”的问题上，有88.8%的人“基本可以”或“完全可以”以自己的意见为主，比从未外出过的女性高4.1个百分点，比10年前提高5.1个百分点。在“家庭投资或贷款”的决策上，由夫妻共同商量及主要由妻子决定的比例达74.7%，比10年前提高了14.3个百分点。在“从事什么生产/经营”和“买房、盖房”的决策上，妻子参与决策的比例为72.6%和74.4%，分别比10年前提高了5.7和3.9个百分点。



 

图26  2010年女性参与家庭重要决策的比例

（数据来源：第三期中国妇女社会地位抽样调查主要数据报告）

      第三期妇女社会地位调查还发现，男女共同分担家务的观念得到更多认同，两性家务劳动时间差距缩小，88.6%的人同意“男人也应该主动承担家务劳动”的主张，其中女性为91.2%，男性为82.0%，城镇男性比农村男性更认同这一观念。2010年城乡在业女性工作日用于家务劳动的时间分别为102和143分钟，比2000年减少了70和123分钟，两性家务劳动时间的差距缩小。然而，女性的总劳动时间（含工作及往返路途和家务劳动时间）仍多于男性，而休闲时间则少于男性。在工作日，女性的总劳动时间为574分钟，男性为537分钟；在休息日，女性的休闲时间为240分钟，男性为297分钟。



 

图27  2010年分城乡在业者工作日平均家务劳动时间（数据来源：第三期中国妇女社会地位抽样调查主要数据报告）