国际减贫理论与前沿问题2014-第四部分4

印度的城市贫困

N.C. Saxena

前言

    1901年，仅2500万印度人口（占总人口10.8%）居住在城市地区。在过去的110年间，城市人口上涨了15倍，达到约3.77亿人口，占印度总人口数量的31.2%。然而，城市化的步伐虽快，不断增加的城市人口所需的基础设施建设却跟不上城市化发展的步伐。因此，城市环境、特别是大城市的环境，出现了严重的恶化现象。印度所有城市都面临着资源短缺问题，包括住房、供水、污水处理、开发土地、交通及其它设施的短缺。用得上自来水、公共厕所的城市家庭仅占70%和74%。仅23%的污水能接受处理，而处置前接受处理的固态废弃物也仅占30%（FC，2008）。

    资源短缺对城市贫困人口的影响最大，严重威胁着贫困人口的温饱问题。由于政府缺乏管理意愿，资金、投资不足，对迁移人口态度恶劣，加之市政体系和服务系统的低能，管理部门无力改善城市贫困人口的生活条件、收入和服务。

此文重点讨论印度城市人口所面临的住房、生计、用水及卫生等问题。同时讨论城市发展趋势、人口迁移、城市贫困量化问题、服务提供及政府响应。2005年，印度政府发起了名为“贾瓦哈拉尔·尼赫鲁全国城市复兴计划”的标杆性计划（JnNURM），此后的期间便是本文研究的重点。为了更好地理解上述问题，就必须考虑到印度的制度和治理安排，例如城市地方机关服务提供能力、公众参与的缺乏以及城市财政。此论文的末尾总结了之前部分的建议，从人类发展的视角提供了改善城市贫困人口生活条件的方法。

一、城市人口增长

    印度城市化过程中的一些现象需要特别提出来。首先，在城市化速度方面，印度落后于许多中等收入国家。根据人类发展报告（UNDP，2013），印度的城市人口占总人口的31.2%，远远低于中国（51.9）、印度尼西亚（51.5）、南非（62.4）和埃及（43.6）。在1980年至2011年间，印度的城市人口比例从23%上升到31%，而中国则从20%飙升到了50%。印度城市人口比例及1951-2011年间每十年的增长趋势如图1所示（规划委员会，2012）。



 

图1：城市人口比例及每十年的增长趋势

（1951-2011）

总人口中城市人口的比例（%）

 城市人口的十年增长趋势（%）

    第二，自然增长是印度城市人口增长的主要原因，约为60%，而其中20%的增长是由于新城镇的建立和已有城镇的扩张。1971-2001年间城市人口增长的不同原因及相应比例如图2所示。官方数据表明，农村向城市的人口迁移仅占总体城市人口增长的20%。但农村人口的迁移并没有包含季节性迁徙，也称为循环式迁徙。这是贫困人口、尤其是社会底层或部落的经济流动性的主要形式。相关的数据和问题将在下一部分进行讨论。



 

图2：城市人口增长各因素贡献率（%）



    第三，大城市人口密度不断攀升是印度城市的一大特点（表1）。2001年，人口超过100万的城市有35座，这些城市的人口总和超过了印度总城市人口的37%。2011年，这一数字上升到53%。此外，预计2025年会有11座人口超过400万的城市，其中包括德里、艾哈迈达巴德、班加罗尔、加尔格达、金奈、海得拉巴、孟买、普纳、苏拉特、斋蒲尔和坎普尔。这些特大城市的总人口将超过1.27亿，约为总城市人口的24%（Vaidya，2009）。如2.3部分所述，特大城市的增长通常是因为周边人口的攀升。

表1 印度特大城市的增长趋势

	1981	1991	2001	2011
特大城市的数量（人口100万以上）	12	23	35	53
人口（百万）	42	70	108	161
占城市人口比例	26	32	37	42

 

    第四，除了53座人口过百万的城市，印度还有468座人口过十万的城市，这些城市占总城市人口的28%。剩下的30%城市人口散居在印度的4041座人口低于10万的城镇中。此外，印度还有3894座普查城镇，每座城镇的人口最少为5000，至少75%为非农业板块的男性雇员，人口密度不低于400人/km²。这些城镇未被各邦列为法定城镇，因为各邦担心一旦列其为法定城镇，从中央政府获得的发展援助就会被裁减。每个邦都有权决定邦内城镇定义的规则，印度并没有统一的规则来规定城市的组成。如果加上这些实质为农村地区的“普查城镇”，城市人口的比例大约接近35%。

表2  不同规模城市的城市人口增长（年增长率）

	1971-1981	1981-1991	1991-2001	2001-2011
城市	3.7	3.2	2.9	2.7
特大城市>4百万人口	2.8	3.8	2.9	3.5
IA类>500万	2.7	3.4	2.8	3.3
IB类 100-500万	3.4	4.0	3.1	3.8
其他城市（IC类）10-100万	4.2	3.1	3.3	1.7
小镇	3.4	3.2	2.3	1.6
II类 50000-100000	4.8	3.7	2.5	1.6
III类 20000-50000	2.7	3.4	2.3	1.6
IV+类<20000	2.3	2.4	2.2	1.6
总计
城市人口	3.9	3.2	2.8		2.4
农村人口	1.8	1.8	1.7		1.2
总人口	2.2	2.1	2.0		1.5

 

（规划委员会 2012）

    值得一提的是，人口低于10万的印度城市的人口增长速度已经开始减缓，在20世纪90年代尤为突出。这些城市人口增长速度从20世纪70年代的年均3.4%降到了过去十年间的年均1.6%。村民迁移的目的地大多为特大城市或城市周边，中小型城镇由于经济基础薄弱而衰落。公共政策需要注意这些小城市中心，特别是因为它们经济基础薄弱，贫困发生率高，且缺乏与农村地区相等的福利。小城镇的经济增长和治理面临毫无规划的情况，因此这方面的政府干预至关重要，才能避免重蹈特大城市的覆辙。小城市中心数量大，与大城市的问题不尽相同，因此解决方案也大相径庭。在处理小城镇问题时，应将其区别于大城市和特大城市——例如在资金支持、能力建设及改革内容与时限方面。

    最后，各邦之间的城市化发展也各具特色。在面积较大的邦中，泰米尔纳德邦是城市化程度最高的邦（54.4%），其次是马哈拉施特拉邦（46.2）和古吉拉特邦（40.3）。城市化程度最低的邦分别是阿萨姆邦（14.1%）和比哈尔邦（11.3%）。与其它国家的经验相似，印度已经城市化的邦更繁荣。喜马偕尔邦是一个例外，城市人口比例仅为10.1%，但邦内的贫困率非常低（HPEC，2011）。

（一）未计算的迁移人口

    如上文所述，迁移人口常常被排除在城市化统计数据之外，当局甚至不承认迁移人口的身份。大多数流浪汉和迁移人口都住在城市区域内未经允许的聚居地，他们并没有定量配给卡，因此无法从公共配给系统（PDS）中获得补助粮食。官方的解释居然是这些人口没有固定地址。朗布尔帕哈迪（Rangpur Pahadi）是位于德里的贫困人口聚居地，离瓦桑特昆吉（Vasant Kunj）仅2千米之遥。住在这个贫民窟的人从1990年起就没有收到任何选举卡或定量配给卡。因此，这些贫困人口被剥夺了其它市民能享用的设施。

    印度大约有1亿循环迁徙人口，为国家GDP所做的贡献为10%（Deshingkar和Akter，2009）。此类迁移的数量在过去二十年间不断攀升（Srivastava，2011）。迁移人口的工作环境差、工作时间长，工伤是家常便饭，但他们并不享有足够的医疗救助或补偿（Mosse 等，2002）。住房、水、燃料、卫生和安全都是主要的问题。

    目前各大城市都在兴扩建，迁移人口增加很有可能是因为这些贫困、没安全保障的农民工涌向城市做体力活导致的（Coelho和Maringanti，2012）。人们普遍认为，这种季节性、循环性的迁移（主要包括建筑、砖块生产、采石等行业的杂工）的很大部分都没有在迁移人口数据中体现出来，原因包括对迁移人口的偏见以及寻找、认定这些农民工的困难。另一方面，有证据表明，长期循环迁移人口、季节性/短期迁移人口或因各种原因被迫迁移的人口（例如童工），这些人口的脆弱性在过去几年间不断恶化。

    DISHA是古吉拉特邦的一家NGO，它发现半数以上的迁移人口露宿街头，吃住条件都很差（Saxena，2007）。这些迁移人口所面临的是城市当局或警察的骚扰、虐待、偷窃、驱赶甚至强拆住房。妇女被泥瓦匠、包工头、警察或其他人性侵害是常发的事情，但这些妇女担心丢掉工作或招致暴力一般不敢上报。儿童更容易受这种虐待（Deshingkar和Akter，2009）。此外，迁移人口并不享受扶贫政策，例如粮食补助、医疗、就学等，一切都需要自己出钱。在这种情况下建立工会也很困难，违反劳动法的现象俯首皆是，迁移人口通常工资低、被排除在城市服务对象之外。几乎所有的城市中心都有上千家非法小餐馆以及茶铺，印度人称餐馆为街边小摊（dhabas），这些店铺的雇员大多数都是迁移人口。由于贫困，童工在这一行业特别普遍，赤贫的社会底层人家是童工的主要来源。

（二）印度贫民窟人口

    据有关政府部门统计（规划委员会，2011b），2001年26.3%的印度城市人口居住在贫民窟。2011年的人口普查数据显示，贫民窟人口比例低于政府部门统计数据，实则为17.4%（1370万家庭）。其中的差距是因为，人口普查定义贫民窟为“至少300人或60-70个家庭集中居住的房屋群落，房屋卫生环境差、基础设施不全、缺乏合适的卫生或饮水设施”。这个定义可能排除了许多规模小的集中居住地。例如，金奈2001年的数据显示，金奈大城市区域中的贫民窟里，有48%的贫民窟的住家户数量少于50。另外还有24%的贫民窟中的住家户数量位于50到100之间。

    人口普查报告发布时，住房与城市贫困部（HUPA）部长承认，邦政府不愿意确认市内贫民窟的真实数量，因为他们必须为这些贫民窟提供诸如水和排水系统等基础服务。部长还表示，这些未确认的贫民窟住户中，37%的住户有棘手问题。部长愿意领导部门为这些住户谋福利，例如通过拉吉夫城市住房工程（简称RAY，专为贫民窟居民提供的住房计划）。

    贫民窟人口中超过1/3的部分居住于53座人口过百万的城市中。孟买是所有特大城市中贫民窟住户比例最高的城市（约为总城市人口的41.3%）。位居第二的是加尔各答，约30%，金奈以细微的差距位居第三。德里14.6%的家庭居住于贫民窟，而班加罗尔则是五座特大城市中情况最好的城市，贫民窟人口比例仅为10%。如果将住户数量少于60的贫民窟也计算在内，这些数据还要高一些。约79%的贫民窟住户可以获取自来水，但仅有一半住户的家中安有自来水管。从绝对数而言，马哈拉施特拉邦的贫民窟数量超过了所有邦——21000处贫民窟，而全国贫民窟总量为10万。

    一份关于水资源、卫生设施的人权研究（Murthy，2012）发现，孟买的几百万贫民窟居民缺乏安全饮用水和卫生设施，易患水传疾病。许多贫民窟都位于危险地带，例如洪涝平原，这些贫民窟更易受到气候变化的负面影响。各邦、市政府已经拥有扩大水资源服务可及性的权利，但实施与否在于政府自身。中央政府地区的贫民窟面临着更为困难的情况。孟买的中央政府机构常常拒绝邦、市政府的要求，不愿改造或改善该区域的贫民窟及所提供的服务。中央政府并没有尽到自身责任、没有维护水资源和卫生设施方面的人权。

    一份官方的全国调查预测，确定和未确定的贫民窟比例几乎为50：50。贫民窟基础服务的情况显示在下表，可以看出，未确定的贫民窟中，几乎50%的居民用不上厕所或排水设施。

表3 确认和未确认贫民窟中享有基础设施住户的比例

	未确认的贫民窟	确认的贫民窟
自来水	71	79
无电力	16	1
无带污水处理的厕所	53	32
无排水系统	44	15

 

（Saxena，2007）

    然而，贫民窟的居民并非都是贫困人口，而贫困人口也不完全都居住在贫民窟（Coelho和Maringanti，2012）。有许多贫困人口居住在贫民窟之外的地方，这些人也应该计算/纳入到诸如JnNURM等计划中。

（三）城市周边地区的发展

    印度城市扩张的主要方式是向周边地区发展，中心城市周边的小城市和大村庄逐渐融入到特大城市中（Ahluwalia，2011）。事实上，有时中心城市的发展会减缓，而周边地区会经历新的增长（Sivaramakrishnan等，2005）。其中原因是印度特大城市的土地使用政策。例如，即使是国际公认最佳的城市有限土地使用方法（例如新加坡和香港），都旨在提高允许的楼面面积指数（FSI）——总楼面面积与土地面积之比，以满足增长的需求。而孟买市政当局采用了相反的做法——1991年降低允许的FSI至1.33。印度的经济政策环境并未实现自由化，在城市发展密度方面，严格的规章制度迫使不少企业和居民离开城市中心。土地使用限制也推高了房价，贫困人口和中产阶级家庭无法负担城市中心的住房，而工人们上下班来回的成本也随之上升。这些被迫离开城市中心的企业和工人只能去城市界线之外的郊区。这些郊区同时也是不少新进人员的居住地。事实上，制造业就业的增长率达到了41%，算得上是1998-2005年间特大城市周边农村地区就业率增长最快的产业（World Bank，2013）。

    因此，在超大城市的人口密集地区，城市人口集中增长的趋势越来越强。许多人口密集地区覆盖了不少城市管辖范围，这些地区将成为印度城市化的又一特色。

城市贫困人口的边缘化

    通过20世纪90年代初期兴起的改革，有预测表示印度城市消费/收入的上涨会加速减少贫困人口，至少在城市区域会是如此，而随着增长扩散到周边农村地区，这些地区也会出现相似现象。然而，城市和农村消费的差距不断扩大，上述现象并没有如期发生。相反，从绝对数值方面而言，贫困的城市化却不断加深。最主要的原因是，城市地区消费增长并没有覆盖到城市社会的所有部分，其中不平等的现象还在增加。图3（Hashim，2012；NSSO，2013）为城市与农村地区月人均支出（MPCE）的基尼系数。

 



图3：MPCE基尼系数

     从上图中可以看出，1999-2000年间，农村不平等现象呈减少趋势，但城市不平等现象却多年持平。但在最后十年间，城市和农村的不平等现象都有所上升。城市基尼系数从1977-78年的0.34上涨到2011-12年的0.40。1977-78年，城市和农村地区的基尼系数均为0.34，而2011-12年，城市和农村地区的差距上升到了0.09。

    由于在城市基础设施和基础服务方面被忽略，无法负担攀升地价、房价和医疗服务的城市贫困人口深受影响。而贫困人口对城市国际化经济发展的贡献不低于非贫困人口。但与非贫困人口相比，贫困人口并没有接受应有的经济或其它公民设施、服务。印度规划委员会的第九个五年计划评估（2000）总结了贫困人口悲惨的情况：

    “农村贫困人口缺乏可支配收入，而城市贫困人口不仅缺乏可支配收入，且居住在条件极差的环境中——贫民窟、公共场地甚至在路边。他们通常是第一代或第二代迁移人口，没有工作、住房保障，常常受到警察或市政府的粗鲁对待。他们的工作并不提供或直接忽视卫生及安全设施，例如沿街叫卖或拉人力车，或者为违反劳动和工厂法律的包工头打零工，在维持生计的过程中，他们受到非人的对待，甚至被看作是罪犯。”

    有研究（Vakulabharanam和Motiram，2012）发现，虽然城市贫困人口中的拾荒者大多数为女性，但收荒者却主要为男性。有一些特定阶级人群会从事这种贸易，在这种情况下，贸易商会和收荒者/拾荒人达成看似友好却实则剥削的协议。这一行业也说明，对于从事低技能工作的人而言，他们要逃脱贫困、实现流动性的几率非常低。许多拾荒者一生都没逃离拾荒的命运——从小到老，直到身体情况不允许。

    许多贫困人口自己开起了街边小店，但他们不得不贿赂警察和市政当局。在富裕的城市精英们眼中，这些小商贩是烦人的眼中钉，阻碍了印度城市取得“世界级”地位。不太富裕的中产阶级对小商贩的态度比较矛盾，一方面认为他们是买便宜货的好地方，另一方面持有和富人一样的看法。

    在班纳吉（Banerjee，2000）有关德里和孟买的一项研究中，他表示许多贫民窟儿童没有上学是因为教育系统的不足，而不是这些儿童家庭的经济背景。哈里斯（Harriss，2006）审视了现代印度社会中的另一种排斥形式，他着重研究近年来不断发展的“民间社会”行动主义。中产阶级主导着民间社会行动主义，而非正式部门人员大部分都被排除在外。然而，住房和生计是中产阶级与工薪阶层发生冲突的主要原因。中产阶级事不关己的态度，也经常用于说明为什么印度城市贫困人口卫生状况差到极致。

    在一项有关流浪人群的研究中，四个城市的流浪人口表示有过晚上被警察殴打、逐出暂居地的情况。许多接受采访的人选择住在街边，因为一旦租了房子就没有存款寄回家乡，因此街道成为了他们唯一的选择（Sivaramakrishnan等，2005）。

    规划委员会曾就特大城市德里、金奈和马杜赖、巴特纳进行了一项研究。研究的主题是这四座城市里流浪人口的社会、经济及营养情况。研究发现，街边生活意味着生存困难，环境对人身造成损害，流浪人口不能享受基本公共服务，没有健康的食物；并且一切为住房和生计做出的努力，在恶劣的邦政府看来都是非法犯罪行为。有些流浪人口已经和家人、社区断绝了联系。在流浪人口眼中，城市似乎比农村有更多维持生计、赚钱的机会，但他们在城市多为临时工，备受剥削，丧失了尊严和保障。

    无薪资的非正式工作是城市贫困家庭的主要特征。2004-2005年期间，72-82%的城市男性贫困人口和78-80%的城市女性贫困人口据报道为个体经营者或临时工（规划委员会，2011b）。仅有20%的贫困人口拥有带薪资的工作，而这个数字在全印度约为40%。这一事实很大程度上影响着城市贫困人口收入的稳定性，并限制了任何形式的体制、市场融资机会。

    小城镇的贫困发生率通常比大城市高，因为小城镇的致贫因素更多，包括人均收入低、有组织板块缺乏机遇、第二产业不活跃等等。Kundu和Bhatia（2001）指出，贫困发生率的趋势似乎与城市居住点人口规模相关——人口越少，贫困线下的人口比例越高。还有证据表明，无充分基础设施的贫困家庭，例如无饮用水、厕所、电力的家庭，其比例随着城镇人口规模的降低而增加（Sharma，2012）。

    最后，城市流浪人口几乎一直被当地和邦政府所忽略。在过去几十年间，政府很少为他们提供甚至最基本的生存保障，没有提供住所以保证流浪人口不用睡在粗糙的露天地面。流浪人口遭受的饥饿、剥削及排斥几乎每天都在印度所有城市上演着。一年四季尤其是冬天的那些无人认领的尸体，以沉默的方式记录了流浪人口的命运。这是赤贫的一生，饱受饥饿、社会鄙视和极端脆弱的一生（Mander，2012）。虽然早期的规划中包含了提供夜间住所一项，但由于邦政府和地方政府的不作为，此项一直没有得到实施。

（四）性别歧视和性别暴力

    低质量的城市服务导致全世界几百万妇女所面临的骚扰、恐吓和暴力的风险上升。由于缺乏安全、适合女性的交通方式、住房、卫生设施和街道照明，许多城市贫困妇女和女童变得尤为脆弱，暴露于危险之中。加之由于警察体系失败，虐待妇女、女童的普遍现象更加恶化。2002-2007年间，60%的发展中国家城市居民中称他们是犯罪受害人，其中大多数是妇女和女童。住在城市周边贫民窟的妇女不能享受服务和基础设施，住宿条件差，不易与城市其它区域建立连接。与其他居住在离城市较近的边缘地区妇女相比，她们的生活更不容易（Khosla，2009）。

    虽然人们通常会将城市化与妇女的经济、社会、政治机遇增长连系起来，但女性“赋权”的障碍依然众多，对于贫困妇女和居住在贫民窟的女性而言尤为如此。证据之一则为女性在以下方面的不平等待遇：体面的工作、生活水平、人力资本获取、实物及财务资产、人身安全及保障。城市治理中的正式结构也能体现出这一问题。

    在印度大部分地区，女性取得土地通常需通过丈夫或父亲，离异或被遗弃的妇女通常面临着被驱逐和/或流浪的命运。遗孀的遭遇也是如此，所有的财产都会被丈夫的亲戚夺走（Nakray，2010）。在获取名衔方面，妇女通常会被他人劝阻，原因是可能惹恼她们的兄弟、丈夫。虽然2005年的《印度教继承法》保证财产分割的公平性，但实际上这部法律很少得到实施。

    家暴与城市中其它形式的暴力相似，女性遭家暴的几率依然是男性的两倍（UN-HABITAT，2013）。确实，各城市里15-49岁有过婚姻经历的女性当中，遭受暴力或性暴力的比例在15%（德里）至41%（金奈）之间，而贫民窟妇女的比例通常是非贫民窟妇女的两倍（Gupta等，2009）。此外，妇女和女童也会遭受“街道暴力”，城市内强暴和/或谋杀的案列多得惊人，印度的媒体几乎每天都有报道。例如，由于缺乏隐私、安全，易遭受暴力（个人暴力或团伙暴力），贫民窟女孩发生第一次性行为的年龄普遍偏早。此外，由于营养不良和其它传染疾病，居民的免疫系统低下，因此容易感染传播率极强的HIV病毒和艾滋（UN HABITAT，2013）。

    女性是最容易受到性别暴力的群体，尤其是贫困社区的女性及单身女性。暴力一般发生在城市中的某些固定地点，其中包括厕所、学校、酒吧和僻静之处。弱不禁风的住房、昏暗的街道照明、不充足的公共交通及安全巡视更促成了暴力的发生。因此，由于缺乏适合女性的基础设施，女性更易遭到性别暴力、被抢劫、偷窃甚至强暴。此外，由于许多城市妇女无名无分、遭受社会孤立，她们更容易受到陌生人攻击，在遭到亲密伴侣虐待时，也不能接受足够的帮助。

城市贫困的计量

（五）贫困人口总数是多少？

    基于1973-74年物价，印度农村贫困线为人均每月支出（MPCE）49卢比，城市贫困线为57卢比。支出在贫困线以下的人群则认定为贫困人口。与贫困线相等的支出能保证基本的卡路里摄入，即农村地区每日2400卡，城市地区每日2100卡。最新的贫困人口预测于2011-2012年间完成，各邦的贫困线不尽相同，城市地区贫困线范围为每月人均消费900-1300卢比。但人们很有可能更多消费非食物产品，而减少了获取卡路里的支出，因此在贫困线以上的人群可能也是贫困人口。

    表3为过去三十年间城市与农村贫困人口数量变化。从数据也可以看出，城市在贫困人口数量减少方面落后于农村。但2004-05年后，由于经济发展和一系列中央政府赞助的计划，城市和农村贫困人口的减少速度逐渐走高。2004-05至2011-12这段期间，城市贫困人口比例下降的速度为平均每年1.7%，而1983至2011-12这三十年间的整体平均速度为1.0%。

表3 贫困率变化（贫困人口占总人口百分比）

年份	农村	城市	总计
1983	61.2	40.8	56.0
1993-94	50.1	31.8	45.3
2004-05	41.8	25.7	37.2
2011-12	25.7	13.7	21.9
平均贫困率下降值1983至2011-12（年百分比下降值）	1.3	1.0	1.2
平均贫困率下降值2004-05至2011-12（年百分比下降值）	2.3	1.7	2.2

    然而正如前文所述，城市贫困人口的官方计算远远低于实际人数，循环性迁移人口并没有计算在其中，且普查城镇由于被认定为法定城镇也未纳入城市统计数据中。这些小规模城镇通常与周围的农村地区一样贫困。

    城市贫困的一大特征，则是城市剥夺程度并不由每月人均支出体现，而体现于缺乏基础设施。例如，城市贫困人口居住于条件极差的房屋中，常常遭到视他们为恶棍和罪犯的警察以及市政当局的欺凌，他们缺乏卫生设施和健康服务，也由于被认定为“非法居住”而得不到最基本的服务（Saxena，2007）。

    城市贫困人口还面临着农村贫困人口所未有的问题，其中包括：

    1）从农村迁移到城市的人口已经脱离了之前的农村社区。他们由于刚进入城市环境，尚未习惯新生活，因此在城市系统中感到寂寞、被孤立。但他们并非完全分化，大多数人还处于农村和城市生活的过渡期，他们通常与家人及农村社区保持经常性的联系。

    2）正式和非正式的社会保障体系在农村保存尚好，但城市地区的保障体系并不发达。在农村地区，相邻的家庭世代相识，因此在有急需的时候邻居总能帮上忙，但城市地区并非如此。

    3）城市地区的生活成本比农村地区高。

    4）农村经济尚未完全货币化，城市居民必须用钱买东西，例如燃料只能用钱买而不能用饲料换取。另外，自然环境通常能为农村地区补充资源，虽然大多数情况下并不多，但这种自然的免费给予不存在于城市地区。

    5）城市贫困人口所居住的物理环境通常十分恶劣，且多数住房是违法建筑，农村贫困人口则没有这些问题。

    6）大多数农村人口都拥有土地、牛或其它牲畜，可在困难时期提供一定保障。而城市贫困人口没有这种保障，他们所拥有的只有自己的劳动力。

    7）许多城市贫困人口没有住所的使用权保障，常常受到驱赶的威胁。

    在大多数城市地区，贫困人口被迫居住在狭小、拥挤、肮脏的环境中，他们高度依赖于公共机构获取物品和服务（水、医疗、就业合同管理等等）。这样做并非他们自身的选择，与在农村相比，他们对周围环境的控制力要小很多。而在家庭、社区支持以及社保系统方面（农村地区为数代人际关系的积累），城市贫困人口没有多少选择。他们住在陌生人中，对周围人群缺乏信任，依赖短期即时交易而生活，并非像农村地区那样与邻居有深厚、传统的交情。为了全面地描述城市贫困人口的情况，必须承认他们虽然感到寂寞、压力大，但城市是他们唯一能逃脱噩运的希望。许多印度农村人口受到封建家长制的压迫，他们的贱民身份注定无法逃脱贫困（Saxena，2007）。

    目前以消费支出来计算贫困人口的方法是有缺陷的，这个方法低估了遭受严重剥夺人口的数量。例如，按照目前标准，孟买和德里的贫困人口比例仅为总城市人口比例的4%和8%，但贫民窟人口比例却高达53%和30%。因此，应该重新设计城市贫困人口的计算方式，要考虑到居住环境和剥夺等因素。例如，未认定的贫民窟中的居民，有一半居民都没有厕所或排水系统。因此，政府干预措施不应该局限于为贫困人口创造收入，还应该包括提高他们的生活质量和社会保障。

    有关普纳的一项研究（Bapat，2009）证明，根据官方贫困线，普纳的贫苦家庭比例仅为2%，而实际上“处于贫困境况”的人口为40%，官方数据远远低于现实。虽然普纳最近来经济发展迅速，但研究中的贫民窟住户却没有见到收入有任何实质增长，也没有更多的工作机会——更没有可能离开贫民窟找到更好的居住地。普纳经济增长的同时，市内贫民窟人口的数量和比例都在上升。1969年，12%的人口居住在贫民窟，而今天贫民窟人口比例已经上升到40%。

    事实上，城市中的个人贫困可以很简单地得到解决，但要改变整个环境却非常困难，其中包括改变基础服务、公共卫生和其它人类发展投资。而不改变环境就无法解决个人贫困问题。毋庸置疑，住房贫困比收入贫困要严重得多。从广义而言，住房贫困是由于城市规划中缺乏将弱势群体纳入经济和社会发展的好策略。贫民窟居民和流浪人群是印度城市中住房贫苦的最佳表现。随时旧城市扩张、新城市建立，必须采取特殊关照措施来保证弱势群体也能同高收入人群一样，享受经济发展的成果。必须开发保障性住房的市场。

    住房与城市扶贫部（HUPA）应该要求规划委员会重新定义城市贫困，在其中加入生活条件和剥夺等方面的考虑。在计算城市贫困人口方面，消费支出和市民服务可及性应该有同样重要的分量。如果不能重新定义城市贫困的各方面，新有关部门就无法完成任务。孟买和德里的贫困率（按目前标准）分别为4%和8%，既然贫困率这么低，那新部门怎么能说明其干预措施有效呢？如果同时考虑到生活条件，贫困率就会上升到20%至30%，这时降低贫困率就能说明印度政府干预措施的有效性。

（六）贫困人口都包含哪些人群？

    贫困人口预测和贫困家庭确认（通常称为贫困线下家庭，或BPL家庭）是两个分开的过程，但经常被混为一谈。贫困人口数量和比例的预测在全国和各邦范围内进行，城市和农村分开预测，而具体预测工作由规划委员会基于不同时期的贫困线进行。BPL家庭确认由各邦根据HUPA的指导方针进行。

    为了设计城市BPL家庭确认的统一方法和标准，规划委员会于2010年5月组建了专家小组，由哈希姆（Hashim）教授带头。专家小组认为，可以通过特定的“脆弱性”来更好地确定城市贫困人口，而不应该仅仅看到收入和消费指数。这些脆弱性分为三大类：住房、职业和社会脆弱性（规划委员会，2011b）。具有任何一种脆弱性的家庭会自动添加到BPL家庭列表中。

a ）住房脆弱性

i. 全家“无家可归”。

ii. 房屋的屋顶和墙由塑料/聚乙烯建成。

iii. 屋内只有一间房，墙由草、茅草、竹子、未烧砖块或木头构成，屋顶由草、茅草、竹子、木头或泥土构成。

       b）职业脆弱性

i. 家庭没有任何收入来源。

ii. 家庭成员（包括儿童）从事脆弱职业，例如乞讨/拾荒、家政人员（有工资）和清洁工/保洁人员/园丁。

iii. 家中所有养家糊口的成年人都是临时工。

    c）社会脆弱性

i. 未成年为家中顶梁柱，即家中没有成年人。

ii. 家中无18-60岁的健壮成员，即家中18-60岁的成员患有残疾或慢性病。

iii. 家中所有养家糊口的成年人都是残疾、患有慢性病或超过65岁。

    应该指出，女性为顶梁柱的家庭，即无成年男性或养家糊口的人为女性的家庭，没有自动加入BPL家庭列表中，但也会在计算BPL列表中其它剥夺参数时占一些分量。政府正在考虑这份报告的建议。

政策响应及计划

（七） 2005年前的政府干预

    城市一直是印度经济发展成功的核心——印度的城市地区占到了2009-10年全国GDP的62%至63%（规划委员会，2011a）。根据城市基础设施及服务专家委员会预测，城市地区将为2030年的GDP做出75%的贡献，且全国80%的新增岗位都会来自于城市（HPEC，2011）。

    虽然潜力巨大，但印度城市地区在2005年前并没有吸引大量政府投资。2005年，发起了“贾瓦哈拉尔·尼赫鲁全国城市复兴计划”（JnNURM）这项宏伟计划，突出了城市区域的重要性和城市改革、复兴的紧急需求。而印度政府出资赞助的一些城市发展计划，其效果微乎其微。

    下文引用第九（1997-2002）、第十个（2002-07）五年计划期间的中期评估（MTA），以解释为何政府计划影响力微乎其微。

    根据第九个五年计划的MTA，中小城镇综合发展计划（IDSMT）并没有得到完全实施。计划要求包括及时完成计划项目、城市地方机构（ULB）增加资源进行持续投资、创建并巩固循环基金、利用现有资金、收紧机构融资、提高执行机构的可行性以及聚合所有利益攸关方。

    国家城市事务研究所对22座城镇进行了评估研究，研究发现，计划实施过程中的主要障碍包括土地非可用性、缺乏技术/可行性研究、缺乏机构间协调及监管力度不足。同样，科技、环境、管理共生中心在北方邦和卡纳塔克邦对IDSMT计划进行了评估。结论指出，土地征用及当地机构缺乏技术人员等原因是延迟项目实施的主要原因。

    1993-94年间，印度政府发起了超大城市计划，以升级换代孟买、加尔各答、金奈、海得拉巴和班加罗尔等超大城市的基础设施。到1999-2000年间，总价值309亿卢比的375项项目获得了批准。但实施中也出现了与IDSMT计划相似的问题。此外，需要特别关注的内容包括：金融机构收取高利息、希望在循环基金及其使用中保留75%的中央和邦政府份额。

    卡纳塔克邦政府对2000年邦内指定贫民窟工程进行了评估，评估发现61个工程中，有49个工程实施情况欠佳。62.5%的街道照明、67%的饮用水工程及78%的道路、排水设施、社区厕所、浴室，状况都不佳。破损部分并没有得到维修，厕所和浴室也没有定期清洁，里面无水可用。垃圾处理和维护虽然也是项目中的一项，但从未得到实施。

    城市流浪人口夜间住所计划——夜间住所计划始于1988-99年间，旨在为特大城市流浪人口提供并改善住所。这项计划于1992年修订，添加非特大城市的其它城市区域。然而，由于缺乏管理意愿，没有找到适合的土地搭建住所。第十个五年计划（2002-07）中虽然为此计划拨款5亿卢比，但这笔少之又少的资金也没有得到利用。中央政府部门抱怨没有收到各邦足够的建议书，因此最终项目被转移到了各邦手中。

    以前的众多计划都没能大幅减少城市贫困人口的问题，具体原因如下：

· 中央拨款总数不足；资金仅为临时发放，宣传工作没做足；中央政府监管力度不够，无法保证资金的合理利用。

· 印度政府资金不能直接到达各城市，必须经过各邦政府，资金发放必须经由中央财政部、邦政府，最后到各城市，过程十分缓慢。

· 各市政当局筹集的资源仅占国家GDP的0.6%，连满足自身预算都成问题。非税收收入一直落后，市政当局过度依赖于外部资源，自身资源的内部收入同时也在下降。这一情况降低了政府的所有权感，也助长了不负责行为。而由于外部监督缺失，资金浪费现象得不到制止。

· 邦政府和市政府将贫困项目资金转用于其他项目。这并没有被及时监测到，因为中央政府的监管能力薄弱。

· 过去几年间并没有后续资金投入，因此项目运作和维护的资金不足。

    2005年后的干预措施——JnNURM。贾瓦哈拉尔·尼赫鲁全国城市复兴计划（JnNURM）始于2005年12月，是印度政府城市发展的旗舰性规划。此计划包含四项内容。第一项为城市基础设施及治理（UIG），对象为65座城市，其中包括孟买、班加罗尔、金奈、海得拉巴、加尔各答、德里和艾哈迈达巴德等超大城市、28座人口超过一百万的城市、17座邦首府，及13座宗教、旅游城市。第二项为中小城镇城市基础设施开发项目（UIDSSMT），覆盖了640座城镇。第三项为城市贫困人口基础服务（BSUP），对象对UIG中认定的65座城镇。第四项为住房及贫民窟综合发展计划（IHSDP）。四项组成部分有相似特点，例如提供基础设施，即水供给和卫生设施。前两项组成部分的目标是改善所有人口的基础设施，而后两项则更侧重于贫困人口。然而，改善贫困人口服务的资金却十分缺乏，2013-14期间，BSUP在整个JnNURM中的比例仅为13%，IHSDP的比例仅为8%（AI，2013）。而邦政府并没有恰当利用这些少之又少的资金。

    根据城市人口，JnNURM资金由印度政府（GOI）、邦政府、城市当地机构（ULB）提供。就人口超过4百万的超大城市而言，GOI、邦政府和ULB提供资金的比例为15:35:50；就人口介于1百万与4百万之间的城市而言，比例为35:50:15；小城市的比例则为80:10:10。邦与邦之间资金分配的基础是各邦城市人口数量及占印度总城市人口比例。这一政策带来的影响是，富裕的邦和大城市会从GOI获得更多的财政拨款。

    为获取JnNURM资金，每座城市需向GOI提交城市发展计划（CDP）和计划详细报告（DPRs）。GOI评估批准后，城市即可获得资金。然而，资金发放通常会出现长期延迟。通用金融规则规定，3月的支出应限制在总支出的15%以内，而财年最后一季度的支出应限制在33%以内。然而，2011-12财年最后一季度、尤其是最后一月，却发放了大量资金。2010-11财年最后一季度发放了UIG项目中62%的资金以及IHSDP中66%的资金。两个项目44%及49%的资金都于财年最后一个月发放。资金发放延迟的部分原因，是由于资金还未被使用或GOI没有收到各邦应上交的使用证书（UCs）。

    JnNURM最初于2005-06财年发起时，GOI承诺将在后续的7年间发放6610亿卢比的资金。然而，在第七年末，总发放资金远远低于政府承诺的金额，仅为2100亿卢比。就人均而言，印度每年城市基础设施支出人均额仅17美元，而这一数字在中国为116美元，在英国为391美元（MGI，2010）。



图4：GOI的JnNURM拨款（单位：十亿卢比）

水资源板块占了JnNURM资金的最大份额（41%），水、污水处理及排水设施总共占总资金的70%多。固体废物管理占拨款的3%。

    但项目完成比例却十分低。2012年12月，在UIG公551个项目中，仅31%的项目完成。在住房项目中，有157万新建住房获批，但截至2012年12月，仅有41%的住房完成修建，且只有27%的住房已实现居住（Grant Thornton，2011）。具体原因有：邦政府能力不足，无法制定计划、突出重点项目或筹集相应资金；及邦政府无法满足改革条件。诸如房租控制法、将第十二个五年计划规划任务转交给ULB及社区参与等内容，各邦都视其为尤其困难的改革。

（八）大城市偏向

    虽然许多城市化程度较高的大城市确实比较富裕，例如马哈拉施特拉、安得拉以及泰米尔纳德，但这些城市所接受的中央拨款也非常高。举例来说，自从发起JnNURM，UIG组成部分的中央拨款中，有184.6亿卢比资金流向了孟买，有152.5亿卢比拨给了加尔各答，普纳和金奈也分别获得了156.7亿卢比和140.4亿卢比的资金。 获取资金最多的是德里，总共250亿卢比。这些超大城市本身有望通过市场或公私合作伙伴制度吸收投资，因此可以削减对这些城市的拨款，并将资金更多发放给一些小城镇（Grant Thornton，2011）。

    大约35%至40%的城市人口居住在7000座人口少于十万小城镇中（包括普查城镇）。这些城镇与农村地区紧密相连。如果这些城镇中的电力、道路、教育、卫生、技术培训机构、金融服务和娱乐业等能得到改善，新产业就会随着廉价劳动力涌向此处，对农村和城市人口均有利。这就需要将重点放在小城镇和周边农村地区的包容性发展上（Kathpalia和Kapoor，2010）。

虽然这些城镇贫困发生率高、有大量贫民窟，同时还严重缺乏基础服务，但JnNURM和RAY规划中都忽略了这些城镇。规划的重点普遍为大城市，因为印度的政治经济发展需要大城市，大城市的环境改善后才能吸引国际投资（Kundu，2013）。因此，除人口数量外，制定规划时还应考虑其他一系列标准。这些标准包括：现有基础设施、贫困、城市当地机构金融健康情况以及邦城市政策。

 

二、板块问题

 

（一）城市贫困人口住房

    在第十个五年计划末期，预测住房短缺量为2470万套，6720万家庭没有住房，其中99%的家庭属于经济薄弱人群（EWS）及低收入群体（LIG）家庭。预测这一数据会以每年200万套住房的速度上涨，对政策制定机构而言是艰巨的挑战。很显然，不能指望市场去消除，市场也不可能消除无家可归的人群。

    讽刺的是，虽然高收入群体（HIG）的住房短缺微乎其微，但大多数新建住房都是为他们准备，这样富人就拥有多套空闲住房，导致稀缺资源的浪费。公共住房项目的福利更多偏向于社会中本身就比较富裕的人群。印度政府应该评估城市在某段期间的空房率。这一数据可能显示出，虽然取消了《城市土地上限法案》并放宽了租房法规，但空房比例依然没有下降。应该对空置房屋征收重税。

    另一种解决方法是提供低价住房。政府应该在可用作工地的土地中，仔细标记为城市贫困迁移人口建造住房的土地，且无住房人口的土地分配应该避开官僚主义的阻碍。同样，在可商用土地或现有商业中心中，应为小规模商业活动建设临时租赁铺面，并切实保障这些土地能为城市贫困人口所用。

    鉴于贫民窟的普遍存在，需要特别注意的是，承建方是否能够为建筑工人提供住房和基础设施。如果承建方在政府监督下能遵守农民工方面的法律，并为所雇工人提供临时住房，那么市政当局有限的能力也能得到有效利用。

    RAY——2011年，为解决国内贫民窟问题，印度政府发起了拉吉夫城市住房工程（RAY）。在RAY工程中，中央政府为符合条件的邦提供援助。这些邦必须愿意赋予贫民窟住户财产权、为EWS和LIG家庭保留土地、将25%的市预算用于贫困人口/贫民窟居民的基础服务并进行法律修正和政策更改，为城市贫困人口解决土地和住房短缺问题。有建议希望RAY工程能覆盖到所有人口超过50万的城市。就小城市而言，邦政府会根据自身目标、资金和资源安排，与中央政府协商是否实施RAY项目。

    RAY项目目前仍处于准备阶段，截至2013年3月31日，已有10亿卢比资金发放到195座城市，供准备阶段的活动使用。不幸的是，由于缺乏系统性的土地记录、交易不透明且各有关部门之间就土地所有权发生冲突，目前很难确定某些地区贫民窟土地的所有权。必须立即采取措施，备案土地并整理入地记录。

    同样重要的是，需确定贫民窟居民能负担的最小可接受住房单元，要考虑到他们的低还款能力和项目的有限资源。对于每个工作组而言，住房单元成本不能超出2011年物价标准下的21.6万卢比，且每月分期付款（EMI）不能超过1350卢比。真正的难题在于如何将300平方英尺住房的成本限制到如此低的程度，这在小城市都很难达成。

    鼓励租房——以当前物价为标准，一套300平方英尺的普通住房的成本都接近100万卢比，远远超过贫困人口的经济水平。通常这些房屋被分配到未达贫困标准的家庭，甚至被闲置、逐渐废弃，成为了官方浪费的好证明。印度典型的失败官僚主义使得目标人群不能承担这些住房，而真正能承担的人又得不到住房。

    而且，目前也没有增加低收入出租房的建设。建筑商和开发商为满足市场大量需求而修建住房。但他们所满足的需求往往来自于高端人群，且项目常常为高质量地块，附带内置设施，这些房屋通常由富人作为投资买下。

    战时、战后时期，公共出租房是欧洲和其它地区社会住房的解决方案，许多国家都修建了大量居民区。这些住房目前更多地面向低收入人群及社会问题人群。印度如果能效仿这个方法，也能取到不错的效果。

    除了鼓励租房，还有以下可行建议：

· 将30%的新建住房留给贫困人群。

· 通过法律强制手段，命令所有超过20个住房单元的建筑项目（无论目标购房者为高收入或中收入人群），都必须修建一定比例（例如30%）面积为25-30平方米的低保房供贫困人口居住。

· 通过法律强制手段，命令所有住房广告必须详细指明贫困人口可从该建筑项目中获得的利益。

· 对贫困人口住房贷款提供利息补贴。极具讽刺的是，富人能享受住房贷款的减税政策，但贫困人口却不能。

夜间住所

    最贫困的人群，例如乞丐和计时工等甚至无法承担租房项目中的住房。这些人认为，夜间住所项目应该回归中央政府出资的项目。据估测，有800万至2亿人每晚睡前不能吃饱饭，他们属于流浪人口。这样的生活条件使得他们极为容易受到天气情况的影响，甚至会有极端死亡案例。

    过去两年间，高级法院和最高法院出台了一些临时夜间住所决议，例如：

· 德里政府及相关机构正在采取及时措施为邦内流浪人口提供夜间住所、改善现有住所设施并提供其它设施，例如毛毯、移动厕所等。

· 德里政府及相关机构正在为德里流浪人口发放AAY定量配给卡，配给卡的有效期至少两年，如果到期后仍未摆脱流浪生活，则可以续约使用。

· 各州及联邦属地中所有人口超过50万的大城市，都必须按100万人口10处住所的比例提供夜间住所，且需配备基础设施，例如电力、用水、厕所设施、卫生设施、床具、毛毯、床垫及黄麻地垫。

· 所有邦政府、联邦属地政府及其下属机构，都不得在未提供新住所或未收到明确指令的情况下，摧毁任何夜间住所。

    然而，即使在德里这种法院决议实施情况尚好的地区，政府也仅为10万流浪人口提供了14处夜间住所，最大容量为2937人，仅全市流浪人口的3%。因此，必须将城市开发用地的25%至40%留作未来贫困迁移人口的住房用地。很少有邦政府和当地政府愿意遵守这条规则，因此50%多的中央低成本住房资金都未得到利用。各大城市必须推出官方计划来确定被黑手党霸占的政府土地、公共机构的闲置土地，以及无根据诉讼中的土地（Kundu，2013）。

（二）市政就业计划及生计

    市政就业计划（SJSRY）发起于1997年12月，旨在为失业、半失业的城市贫困人口提供有酬劳的就业机会，主要通过鼓励技能发展和个体经营，也通过有偿雇佣贫困人口修建对社会、经济发展有帮助的公共资产。

    SJSRY的有偿就业部门主要被各城市政府用于总体市政建设，因此并没有创造额外就业。就整体而言，城市贫困人口低技能有偿就业并非最大难题，而更令人头疼的是承包商提供的待遇。虽然低技能有偿就业机会在增加，但工人的生活条件却没有得到改善（例如住房、卫生等），这会进一步恶化贫困人口所居住的非人道环境。因此，SJSRY中低技能有偿就业部分应在第十二个五年计划中剔除（2012-17）。

    至于个体经营部分，应该承认国内许多小企业家正面临着许多切实问题——基础设施质量差、机构信贷获取渠道不足、大公司付款拖延、政府审核程序缓慢、遭受视察官员骚扰、死板的劳动法、技术落后、缺乏高技能人力、缺乏营销设施、难以与国内外知名品牌竞争等。要解决这些问题，所需要的不仅是政策改变，更需要政府高效、有针对性的管理。通过对供给的干预，例如通过农村电气化、修建道路、提供贷款和通讯系统等，可以促进非农业板块的增长。政府提供支持的体制框架中充斥着过多的官方组织和机构，许多组织机构间功能重叠、缺乏协调，这种情况也需要改变（Saxena，2012）。

    然而，以上问题都没有在SJSRY项目中得到解决。SJSRY项目单纯地认为，补贴信贷则可以帮助新企业家并增加收入。但评估、监管及施行小额贷款协定的成本过高，银行不愿扩展这块业务，因此项目的整体覆盖依然有限。是否提供低息贷款就能促进新企业建立，这点需要重新审视。

    城市就业率非常高，15-24岁人群尤为如此；城市女性失业率据估计为12.5%（NSSO，2013）。然而，工业就业机会多为低生产率的合同工制，而生产率高的服务业近年来的就业增长却一直很缓慢。此外，印度年轻人受教育年限平均为5.1年，不具备必要的技能从事城市中的高生产率工作。男女的文化程度也有差别，女性平均教育年限为4.1年，而男性则为6.1年。

    麦肯锡公司的一份报告（2012）中提到，工业化会提高对中等技能工人的需求，这些工人普遍是受过中等教育或职业培训的人。但由于高中入学、毕业率很低，到2030年，印度可能会缺乏1300万这种工人。女性在低薪酬、低技能工作中所占比例最大，这些工作通常为毫无意义的危险作业。要解决这些问题，首先要对工作技能进行升级，这样“职业升级”才可能实现。

    技能开发在过去一直都被忽略，目前应加快扩大技能开发。SJSRY中受批评最多的一点，则为向无技能的城市贫困人口提供“就业”，却没有为这些人提供技能升级的机会。技能升级后，贫困人口则可以寻找自给自足的有偿职业，从而解决长期就业问题（规划委员会，2012）。SJSRY应更着重技能升级，其次是高技能工人的就业，而不该过多强调个体经营。技能开发必须和国内工业、服务业板块的需求紧密相连。

    印度非农业板块具有极大潜力，可以利用较少直接投资产生大量新工作机会。然而，非农业板块的扩张取决于几大因素，而这些因素又会受政府政策的直接或间接影响。例如，能源交通基础设施发展缓慢，这一直阻碍非农业板块的加速发展。由于这些为非贸易服务，要增加供给就必须增加国内生产。这些服务的质量，无论从价格或可靠性来衡量，都与质量的可及性同样重要。

城市贫困家庭举例

    许多城市贫困人口既没有资金、信贷，也没有做贸易的公司。因此，为了保障基本生存，他们只能拾荒、拉人力车、做建筑工人或临街叫卖。他们中许多人都生活在被驱逐的担心中，因此必须不断“交保护费”给某些人，以保证不被骚扰。就街边小贩而言，没有营业执照也是他们的一大困境。但目前几乎禁止了所有新执照的发放，就算他们获得执照，也会经常收到交警的突然袭击。几乎每座城市中的街边小贩，都由女性构成。这种执照批准的做法目前已经不用于大公司，只是在贫困人口养家糊口的地区变本加厉。在孟买这种城市，市政当局多年前就已经停止发放新执照了。有执照的小商贩仅为14000人，而小贩总数约为50万（Bhowmik，2006）。其它城市的情况大概相似。

    德里有60万人力车夫，但市政府只限制发放了99000份拉车执照。也就是说，德里有约50万违法人力车夫。讽刺的是，污染严重的摩托车没有数量限制，而无污染、生态友好且成本效率高的交通方式，即贫困人口维持生计的方法，却被加上了如此低的数额限制。许多人力车夫睡在车里，停在公共场所，因为他们甚至无法承担贫民窟合租房的租金。

    印度政府2009年制定了全国城市街道商贩政策，其中清楚说明街道商贩为国内非正式部门的重要组成部分。但在许多城市，这项政策却仍未得到实施。联邦内阁已于2013年通过了街道商贩（保护、生计及街道商业管理）法案，目前此法案已经获得众议院批准。这项法案可以赋予国内1000万街道商贩身份，同时保护他们不受执法机构的骚扰。

    JnNURM资金中一部分也应该预留给率先贯彻全国街道商贩政策的邦。

（三）水和卫生设施

    在许多城市，每天通常只有1-4个小时可以获取水资源。必须提供水资源可用时间，特别是贫民窟居民的用水。目前的水供给系统中存在大量不足——输送系统由于漏水和管理欠佳等原因，输送过程有不少损失。同样，由于印度贫困人口和富人平分水资源，目前水资源方面面临诸多挑战。城市的水资源供给缺口很大，有些地区的用水需求能完全满足，而其它地区却一滴未得。德里的人均水供给为200lpcd，意味着市内30%的人口每天只能获得25升或更少的水资源。水是城市必须资源，但水不能仅为部分人口所用，全市人民应该都能用上水。

    输送过程的水损失是一大严重问题，这必须是城市未来政策和规划的重点。目前，各城市估测大约有40%-50%的水资源在运输系统中“流失”。这只是估测数据，大多数城市并没有真实记录供给消费者的水资源。加之有缺陷的计量系统，市政府水资源方面的收入并不高。如果城市机构能侧重提供更好的服务，并减少漏水、非法接通管道等现象，同时降低价格或提高最低税收标准，消费者服务水平就会有明显提升（规划委员会，2011c）。

    卫生施设方面，超过5000万城市人口每天在户外排便。由于拥堵和高人口密度，城市的卫生设施问题比农村更加严重。确实，糟糕的卫生条件给环境及人类健康带来的影响，应是重点关注的问题。

    缺乏卫生设施还给女性带来了不少特定问题，这些问题通常与女性的生理需求、社会风俗及价值观相关。居住在城市低收入住房中的女性，卫生设施的缺乏给她们带来了三个主要问题：由于无法获得相关服务、缺乏卫生条件，她们失去自尊和社会名声；她们总是担心着短期的身体健康和孩子成长；以及人们对居住在无充足服务低收入住房中女性的偏见。即使有公共厕所，这些厕所都不够干净。因此，女性只能排队使用肮脏的公共厕所，且使用时间不能太长；否则只能晚上摸黑去上厕所。

    由于空间有限，应该兴建社区厕所，但这需要动员各社区并建设社区的社会资本。当地机构一直以来都视厕所区域为自身财产，因此甚至在维修时也没有让社区加入到其中。再者，建筑工程的质量普遍很差，水资源的可用性有限，有时甚至没有排水系统，且通常也不会配备垃圾倾倒区域。厕所区域自然就成为了垃圾集中地，而这种做法又加速了城市中为数不多可用厕所的老化。

    这些做法的后果显而易见：许多印度城市的可用厕所数量极其少，人们必然只能在露天地带大小便。在火车轨道及其它公共区域，随处大小便已是常见的事情。女性出于羞怯之心，通常只能等到天黑后才去上厕所。因此，胃部紊乱在女性中尤为常见。儿童几乎没有任何顾忌地随地大小便，排泄物四处可见。这种卫生情况和环境危害无时无刻威胁着贫困人口的健康。公共卫生和公共健康两者紧密相连（Burra，2001）。

    印度政府所编撰的各市资料中，应该包含针对贫困地区用水和卫生条件的反复调研，这样才能获知各市级政府是否履行了DPRs中的承诺、及JnNURM大项目下的拨款是否用到实处。

    水资源和基础卫生设施的提供应与土地占有制及法律地位断开挂钩关系。应让暂时性/季节性迁移人口也享受到基础服务。需要指出的是，提供服务并非意味着这些迁移人口在其它方面拥有合法权益，例如土地权利或居住空间权利。

    随着城市取水源的扩展，从更远的地方获取水源，水供给成本、运输损失及漏水现象也在上升。如果在修建水资源基础设施方面投入大量资金，这些设施网络后期保养也需要大量资金，而有限的资金又加剧了这一问题。因此，应尽量在居住地附近开发水源。城市水源通常为水体，这些水体吸纳雨水或河流的洪水，以及含水层内的水资源。保护并培育这类水源是当前重任。

    政府在规划水供给项目时，应该包含污水处理。未经处理排放的污水会污染城市和水体，还会大幅提高水治理的成本。指导方针应该激励污水处理网络方面节省成本的创新建造方案，减少污水处理网络的总长度，并将污水处理为水源，用于灌溉或其它工业用水。印度目前已经开始回收、再利用污水，根据规划，还需推广这类污水处理方法。

（四）固体废物管理

    随着消费主义、快速城市化的发展以及人口密度的逐渐攀升，印度各大城市内出现了大量废弃物。许多城市采取集中废物管理模式，即某个机构集中收集、运输废物到指定废物处理厂。印度各市级政府和印度家庭都没有实施可降解废物的分离，垃圾分类的公共意识也非常低。固态废物中，只有低于30%的部分会进行分类处理（MoUD，2010）。印度既没有制度安排也没有法律条文来强制执行废物分类。而废物处理机构仅仅关注废物的收集和运输，并没有鼓励人们进行废物分类。

    由于固态废物管理不恰当，许多地下水和地表水都受到了沥出物的污染。违规的废物焚烧也导致了空气污染。废物加工处理过程中不科学的做法，也恶化了废物本身对环境产生的危害。虽然目前服务不足、水平低下，废物管理的成本却也占到了ULB项目支出的25-50%（World Bank，2006），而城市仅能回收50%以下的运营与维护成本（MOUD，2010）。

    在专家看来，基于“垃圾填埋地”的方法并不能长期使用，特别是在城市地价高涨的今天，新的垃圾填埋地必然会越建越远。需要整个价值链共同努力，推从垃圾分类。否则未分类的所有废物都会堆在垃圾填埋地，而一处填满后，又只能修建新填埋地继续填埋。

    废物不应该成为城市的问题，它其实可以是赚钱的资源。废物可以成为拾荒者和收荒匠的收入来源，而贫民窟住户和低收入市民通常会加入此行列。分散的系统可以为这些工人提供更好的工作环境和身份。他们中一部分人甚至可以成为社会企业家。分散的系统还有助于保持贫民窟/低收入区域的清洁，由此减少疾病发生率。施行分散模式并增加市内分散废物管理点的数量，在极大程度上可以帮助解决许多城市所面临的废物泛滥问题。

    固态废物管理方面也可以试行公私合作伙伴制度。对于有机废物，可以实行废物变能源项目。私有板块的合作伙伴可以将废物处理为资源和投入，以生产增值产品。这些增值产品可以是从固态废物中提取出的肥料、电力，以及从建筑固态废物中产出的砖块等。

（五）移动性和交通

    交通堵塞是印度城市流动性方面的主要挑战。狭窄的道路与不断增加的私家车数量意味着，机动车辆出行速度甚至比不上自行车。公共交通也无法满足大量城市通勤者的需求，虽然目前已实施项目来增加公共交通供给，但由于公共交通与其它交通模式的集成度低，加上土地使用规划的繁琐复杂，公共交通的使用相当有限（World Bank，2013）。

    公共交通仅占印度城市交通的22%，而其它低中等收入国家的数据为49%（例如菲律宾、委内瑞拉、埃及等），高中等收入国家的数据为40%（南非、韩国、巴西等）。印度的机动车辆总数从1951至2004年间上涨了100倍，但道路网络仅扩展了8倍，道路扩张的速度也没能赶上2003年后车辆购置的急速攀升（HPEC，2011）。2007年，印度人总共购买了150万辆车，是2003年购车总量的两倍多。2009年，在人口超过50万的85座城市中，只有20座城市有城市公交服务。总体而言，公交占2001年注册车辆总量的仅1.1%。

    而近年来，公共交通情况并没有特别显著的改善。德里基于轨道的特大城市快速交通系统（MRTS）和艾哈迈达巴德的快速公交系统（BRTS）成功地为公共交通的改善做出了贡献。从某种程度而言，印度公共交通不完善的主要原因是税收政策制度对公共交通产生了不利的影响。公共交通车辆行驶每千米的总纳税比私家车纳税额高出1.6倍（HPEC，2011）。2010年，议会城市发展（城市交通）常务委员会建议以通行税的形式，向交通拥堵地区的私家车征收“交通阻塞税”。但城市发展部表示：“鉴于现有公共交通的质量和数量都不高，且尚缺乏智能交通系统（ITS），目前在印度征收交通阻塞税还为时过早”。

（六）卫生

    城市贫困人口的卫生状态普遍较差。NFHS III数据显示，2006年，城市贫困人口五岁以下死亡率（U5MR）为72.7‰，比城市平均水平51.9‰高很多。超过50%的城市贫困儿童体重不足，且近乎60%的城市贫困儿童在一岁前都没有接受任何免疫。贫民窟环境差、人口密度大，居民特别容易感染诸如哮喘及肺结核等疾病。贫民窟里虫媒病（VBDs）的发病率也很高，且城市贫困人口中疟疾发病率是其它城市人口的两倍。

    而公共卫生方面的支出却一直没有增加。世界银行的研究表明，最穷的20%人口仅获得了公共医疗服务中净公共补助的10%。最富裕1/5人口所接受的补助是最贫困1/5人口的三倍多，说明政府出资的医疗服务“明显偏向于富人”（Peters，2002）。

    有必要增加所有级别城市的卫生基础设施，包括所有大城市和小城镇，以满足不断增加的城市人口的需求。贫民窟区域的卫生部门需创建特定岗位，保证充足的服务交付并提供主动接触服务。还需要为流浪人口及临时住房内居民提供卫生服务。所有卫生岗位都应该为贫民窟及类似区域提供主动接触服务。克里希南委员会提议，2000人的社区必须有一名卫生工作者，这项提议应该尽快实施。

    应在贫民窟和贫困地区修建更多的儿童发展一体化服务中心（ICDS）。在所有ICDS中，仅不到10%的中心位于城市中心。

        国家卫生计划（NHM）——印度总理在独立日讲话中宣布：“在国家农村健康计划成功完成后，我们目前打算扩展城镇中卫生服务的范畴。国家农村健康计划将转化为国家卫生计划（NHM），计划将覆盖国内所有村庄和城镇。”NHM中最主要的组成部分是一项为城市贫困人口、特别是贫民窟居民提供基础卫生保健的方案。然而，由于缺乏资金，这项方案还未实施就夭折了。

 

三、跨板块问题

 

    JnNURM计划的评估多侧重于ULB项目是否缺乏进行改革的人力和资金。最普遍的批评是，65座花费JnNURM计划资金最多的城市都是大城市。如果中小型城镇也能获得资金，那么接下来改革计划中最主要的问题就是人力和财政能力。例如，高效的固态废物管理需要大量的资金投入。在大城市，固态废物收集及处理中使用到了机动车辆。由于资金充足，这些车辆保养程度好。有些小城镇也使用车辆，但由于保养不佳，这些机动车辆都没有投入使用。因此，小城镇主要还是依靠循环人力车或人工进行废物收集。在米尔扎布尔，人力车像小山一样堆起来，街道中随处可见废弃物，这些从人力车上掉下的废弃物能占到一开始收集量的一半。而剩下的一般废弃物则被扔到贯穿城镇的恒河河岸两旁（Sharma，2012）。

    即便是在大城市，印度政府资金也主要用于改善大众的基础设施，而特定用于贫困人口的资金普遍不足。为了更侧重中小型城镇及贫困人口，需要认识到以下常见的跨板块问题。

（一）解决性别问题

    基于性别的城市发展意味着鼓励城市平等对待男性和女性。然而由于女性的城市经验与男性不同，满足女性需求成为了城市可持续/平等发展的重要问题。在印度这种家长制经济体，政策和发展规划通常不能充分代表女性的利益。在城市、特别是大城市地区，女性为一家之主的家庭、单身女性及经常出差的职业女性相比较多，因此城市发展规划必须要满足这些不同女性群体的需求。加强女性在城市治理中的作用及参与度非常重要，可以促进城市更加平等，此项应成为JnNURM计划中的一项主要指标（UNDP，2009）。

    JnNURM计划最近排除了卫生、教育和就业等事项，目前更侧重于基础设施。因此，计划文件中也没有强调女性问题。例如，只有很少一部分女性拥有住房/土地所有权。由于女性缺乏头衔/所有权，她们成为了无声且脆弱的选民。因此，在印度政府为各邦设定的约束条件中，监控《继承法》中财产所有权应成为其中的义务条款。

    第二，由于交通服务并非女性友好，许多贫困女性在家进行经济活动，主要处于对安全、流动性欠缺和照顾孩子等方面的考虑。女性缺乏空间又不享有基础服务，因此潜在经济输出很低（例如，没有电力女性就不能使用电缝纫机来增加产出），也没有能力脱贫。女性通常受教育程度不高，不具备技术技能，她们大部分从事非正式经济中的职业。贫民窟的女性通常会前往附近豪华的地区做家政服务。但由于被驱逐离开贫民窟、移居遥远地区，她们丢失了工作机会及家中办公的市场。贫民窟拆迁并不只针对房屋，也意味着这些女性从事的非正式企业/生计方式也遭到破坏。

    还必须尽量动员并组织基层妇女，特别是资源缺乏社区及贫民窟的妇女，这些地区的妇女组织及参与度普遍较低。这需要与当地民间组织合作，民间组织在于城市社区贫困女性打交道方面经验丰富，能满足她们的需求。政府与当地机构进行政策讨论时，也必须将人口众多的妇女考虑到其中。最后，应该针对JnNURM各项目进行性别方面的评估，以保证项目及计划经验中遵守了良好的性别处理方法。同时确定整个计划促进了性别平等，并记录在案以供所有ULB共享学习。

（二）城市地方机构（ULB）赋权

    虽然第74条宪法修正案列出了18项应转移给ULB的职能，但邦政府似乎在ULB赋权方面犹豫不决。虽然这是JnNURM改革的制约条件之一，但许多邦仍然没有完成ULB赋权。有关市政府的资金、职能及职能部门应完全、有效地转移到城市当地机构。针对五年任期的市长选举，实行市民直接选举的邦非常少。大多数邦采用间接选举，而选举出的市长任期仅为一年。财政下放极为缓慢，每年拨款持续上涨的现象也非常少见。印度城市依然由官僚治理，这些官僚任期短，因此对长期问题不上心。这与其他国家大城市的情况呈鲜明对比，其他大城市的市长通常任期较长且有实权在手（MGI，2010）。

    JnNURM计划的组织原则就是要充分调动所选的ULB参与到其中。然而实际上，计划中各活动通常都与各大ULB没有任何联系。计划始于城市发展规划的准备，但过程中却很少邀请当地机构加入。邦政府相关部门及任命为节点机构的组织负责选择项目及资金安排。而相关项目的实施则有半国有的机构负责。项目实施监控及各种政府指定参数报告也由邦节点机构负责。当然也有例外，例如孟买、普纳、海得拉巴及加尔各答的市政公司等。UIG计划指导方针规定，无论项目实施安排如何，城市当地机构下必须设立责任制平台，项目实施机构需向此平台报告。但没有任何证据显示这条指导方针已经实现。

（三）能力建设及人民参与

    城市自治政府通常由于缺乏资金和技术技能，管理方面欠佳。即使扶贫项目实施时具备了各层面的人力，但如果缺乏有效实施社会板块项目的能力与敏感度，仅有人力是没有任何作用的。因此，需要建设邦及中央政府各级别项目职能部门的能力，同样需要能力建设的还有其它利益攸关方，例如NGO代表、金融机构、银行机构、培训机构等。

    在大城市，人们似乎对区委员会解决问题的有效性已经失去了信心。区委员会的失败促成了民间社会、RWA、公司等的兴起。在研究这一改变的时候，应该首先评估区委员会系统及平行机构的系统。

    市政府没有合适的领导。ULB并没有满足当前各种就职条件的专家人士。除了超大城市，很少市政府有城市规划专员、交通规划专员、公私合作制专家、IT专家、财务专员、扶贫专家、贫民窟恢复策略家及项目撰写人等。由于城市当地机构缺乏能力，只能采取集中规划方式，从而决策权就集中在中央和/或邦政府手中。

    没有城市贫困人口的参与，任何改善计划都不可能成功。贫困人口应该参与到规划规程及改善环境项目中。被边缘化的一部分城市工作者，即拾荒者，他们的经历是最好的佐证。拾荒者通常遭人嫌弃，也因为四处扩散垃圾而被谴责。他们还常常受到市政当局和中产阶级居民协会的骚扰。但事实上，拾荒者是在为环境做贡献，他们每天从城市的垃圾中收集可循环的材料。在艾哈迈达巴德，自营职业妇女协会（SEWA）——非正式板块妇女工会，已经将拾荒者纳入了“清洁城市”运动中。在孟买，妇女解放组织（Stree Mukti Sangathana）也号召了不少拾荒者一起加入市郊地区美化工程中。这些行动不仅对城市环境有利，而且可以帮助边缘化人群重获城市居民身份（Bhowmik，2006）。

    但是，市民参与也有一定限制，并不能完全代替有效的当地政府。除非邦政府认为贫困人口的存在是合法的、合意的，否则平民主义政策不可能保证负责的行为或动员贫困人口。市民参与不能地域化或分片化，也不能与其它力量和问题脱节。市民参与生成于社会政治的广泛环境中。

（四）加强监管系统

    众所周知，邦政府和市政府在执行扶贫职责方面的能力很低。目前为止，两级政府很少将贫民窟改造、住房问题及扶贫等任务放在重要的位置。在市级层面，必须有第三方定期评估这些计划的实时情况，如果没有足够的监督，这些宏伟大计恐怕只是一纸空谈。例如，应该记录过去五年间的新建住房中，有多少住房是为弱势群体及BPL类别家庭所修建。虽然住房短缺数量的90%都来自于底层居民，但城市今年修建的住房很少是为他们而建。记录政府的失败案例，才是刺激政府采取行动的最好方法。制作各城市针对弱势群体修建住房的比较图表，可以给各城市竞争感并促进为更多贫困人口修建住房。

    德里NCR区的一家NGO针对马蒂普（Madipur）安置属地进行了研究。马蒂普安置属地建于20世纪60年代，当时安置人口为21400，而目前当地人口已上涨到72760，人口密度为每英亩1000人，而正常标准应为每英亩300人。当地并无土地保有记录，大多数建筑工程都是违法的。曾经发生过一座四层建筑倒塌的情况，而最初该建筑只批准修建一层。市政府也没有记录土地所有者及任何与土地相关的权利。公共用地大多数被侵占。总体而言，土地问题完全被当地政府忽略了。应该进行并公布相关评估，以保证邦政府及市政府能采取有效措施。

（五）腐败

    政府员工及市议员中普遍存在腐败、不负责现象，这同样加剧了贫困问题的严重性。必须承认，被选代表人、承包商以及ULB中一些低级官员之间确实存在着关联。大多数当地机构都有一种悠久但并不光彩的传统，即承包商、工程师及议员等人群都会从项目中抽取“提成”。通常工程成本会算得比实际高，而超出部分也是由大众承担（Burra，2001）。

    除了负责、透明和不歧视之外，民间社会参与是良好治理原则之一。民间社会参与可以获得顾客及贫困人口珍贵服务质量及投诉响应的反馈。它同时也可以暴露出不良做法，也能保证消费者及服务受限社区在享受权益时的透明性。体制化及非体制化的市民参与分为几种模式。

    例如，民间社会可以动员社区来准备市民报告卡，从而获得大多数消费者、贫困人口和其它边缘化人群的反馈，得知公共服务交付的质量和情况。班加罗尔的市民满意度有明显提高，就是因为服务得到改善且腐败现象明显减少。该市公务员也参加了许多研讨会，其中包括社会群体的参与，以解决反馈中没有提到的问题。

（六）税收收入水平低

    印度所有ULB的总税收收入非常低，约为国家GDP的0.75%。相反，波兰税收占GDP的比例为4.5%，巴西为5%，南非为6%。如果计算市政府收税权限内的税收及其支出，可以看出市政板块市场非常小。各市政府在2007-08期间的税收总额仅为1.53亿卢比（人均492卢比），约为GDP的0.35%；而同期的支出总额为2840亿卢比。

    虽然从1992年起，各ULB的职能权限和责任有了大幅上升，但其资源基础却没有得到相应的提升。这是因为小城镇的ULB有权收取的税种数量有限，例如财产税、水税及车辆税，但通常这些ULB没有能力去收取税收，因为他们没有完成税收任务的人力。这导致市民服务的支出严重不足。按正常情况而言，博帕尔和坎普尔在2000-01期间的市民服务支出应分别是人均770卢比和人均858卢比，但实际支出仅为人均223卢比和人均102卢比。

    支出不足的原因有很多。首先，当地机构没有能力将财产税作为主要税收来源，虽然ULB可以保留100%的财产税，不用于邦政府或中央政府分享。第二，国家财政委员会一直建议，邦政府一部分税收应转移给城市当地机构，但各邦均未实践此项建议。第三，虽然中央拨款提供了一些额外支持，这些资金不足以让当地机构提供令人满意的服务。大部分资源转移都是捆绑在一起的一刀切做法，城市当地机构在将资源用于当地特有需求时，会受到许多限制。同样，小城镇由于条件差、城市基础设施不完善，许多私有投资商不愿意在这些地方进行投资。市政机构因此陷入了低能力的恶性循环中，由于税收水平低导致基础服务交付质量差。

    支出质量可通过设施建设及管理支出占总支出的比例进行衡量，支出质量也是决定市政公司提供基础服务能力的关键因素。有些市政公司的设施建设和管理的支出比例高到了不可持续的地步（超过50%），这会影响到地方财政的可持续性及服务交付能力。降低管理及建设支出，可以留出更多的资源供市政公司提供市政设施（RBI，2011）。

    各市的财产税税收各有不同，孟买市政公司的人均财产税为1334卢比，而巴特那市政公司的人均财产税仅为25卢比。财产税无疑是最主要的税收来源，但其收取效率非常低。在要求的税收总额中，实际仅收取了其中的46%。另外41%的财产并没有登记在市政房屋税当中。

    财产税税收方面有很大的提升空间，且这种提升不需要提高税率或改变税基结构。财产税税收可以增加4、5倍，达到2500-3200亿卢比。要达到这个目标，仅需要让所有城市将覆盖率提升到85%，再将税收效率提高到85%,不用改变其它任何变量。印度各市政府必须尽快完成所有财产的正式记录，无论财产可征税与否都应该记录在案。记录完成后，应对所有记录中的财产进行评估，并以至少85%的效率对可征税财产收取要求的税收。

（七）公私伙伴制（PPP）

    城市基础设施所需的大量投资已经超过了城市当地机构的能力范围。因此需要私有板块的合作或进行机构融资。私有板块的参与已经在城市基础设施服务中可见，例如孟买、苏拉特、帕纳吉的固态废物管理，以及金奈、蒂鲁布尔、班加罗尔的水供给项目。海得拉巴、拉杰果德、苏拉特、纳西克及普纳等市的市政府已经将服务提供承包出去（Sivaramakrishnan等，2005）。

    PPP在基础设施项目中尤其常见，政府通常以补助或担保形式，为项目提供的物质或资金；而私有合作伙伴则负责资产的修建、维护及运营，收取一些使用费。

    例如，私有板块在提供低成本卫生设施和可移动水源方面，能起到关键作用，因此应探索私有板块在这方面的潜能。目前，许多城市的水、卫生设施单元通常是以传统公共板块的形式运作。在这种情况下，改革可选项包括将水、卫生设施部门改为企业公用事业，运营由独立的董事会负责。同时，市政府和此企业公用事业单位签订受法律约束的绩效管理合同。如此，市政府依然是所有者及决策者，但提供服务的工作落到了独立于决策者的企业身上。还有另一种选择，即聘用私立运营商来管理公用事业，进一步增强决策者和服务提供商之间的独立性。例如在固体废物管理方面，城市可以从体制上将废物收集、转移及填埋分为不同实体，再吸引私有板块参与到价值链中适当的部分。如果存在规模经济，则可将一批城市联合起来，共同拥有并管理由同一企业公共事业运营的垃圾填埋场。再次强调，调控职能应由邦政府承担。以上案例展示了决策、服务提供和监管的分立方法。

建议总结

    印度的政策及项目需从人类发展角度切实解决城市贫困方面的挑战。然而正如文中反复所言，出发点必须是承认贫困人口在城市中的存在。目前为止，贫困人口在市政当局看来属于非法存在。而贫困人口对城市国际化经济发展的贡献不低于非贫困人口。但与非贫困人口相比，贫困人口并没有接受应有的经济或其它公民设施、服务。迁移人口、流浪人口等贫困人群不能享受许多基本服务，例如帮助购买补助粮食的定量配给卡。住在未经批准的贫民窟中的居民也没有常住地址或批准地址。发展迅速的城市中，贫困定居点的生活环境极为糟糕；居民常常被驱逐、房屋被拆毁，悲惨至极；同时这些城市中这种破烂的居住地还在不断扩散。政府需要采取更务实、人性化的办法来解决这些问题。

    毋庸置疑，各级政府、尤其是中央政府的许多项目初衷都是帮助贫困人口，例如BSUP和IHSDP，但政府并没有投入全身心，且随后由于拨款、支出不足而搁浅。主要因为市政府过分热衷于修建带空调的购物中心、五星级酒店及精英人群的住房。设施建设工程为许多贫困人口提供了工作机会，这些贫困人口多为农民工，他们为谋生不得不忍受非人道的条件。他们的工资微薄，不足以在这个无政府干预的压迫市场中，寻找到住所并满足自身基本需求。贫困人口无法对市政施压以获得重视，因为从政治层面而言，他们是无组织人口。因此本文建议，印度中央政府及邦政府必须为贫困人口提供基本设施，且必须赋权市政府、鼓励市政府为贫困人口带来正义。

    以下总结了文中提出的一些重要建议。这些建议总共分为五大类：政府政策、基本服务与生计、女性问题、包括资金来源、能力建设、人民参与等的跨板块问题，以及民间社会/联合国的作用。

（八）政府政策

        重新定义城市贫困：在计算城市地区贫困人口数量时，应同时考虑到人均支出和市政服务可及性。因为目前未被归入贫困人口的居民中，有很多人都被剥夺了基本服务，例如住房、饮用水和卫生服务。

        将季节性迁移人口和普查城镇中的贫困人口列入受益人名单：迁移人口常常被排除在城市化统计数据之外，当局甚至不承认迁移人口的身份。政府应该发起承认迁移人口的运动，以保证迁移人口也能享受扶贫项目，例如补助粮食、医疗保健和教育。同样，3894座普查城镇也应该被认定为法定城镇并纳入到相关项目中，例如JnNURM和RAY。

        侧重人口少于百万的二级城市：中小型城镇由于经济基础薄弱、贫困发生率高、缺乏大城市的福利，一直萧条不振。小城市中心数量大，与大城市的问题不尽相同，因此解决方案也大相径庭。在处理小城镇问题时，应将其区别于大城市和特大城市——例如在资金支持、能力建设及改革内容与时限方面。

        将城市周边纳入城市规划中：城市周边其实也是经济活动的中心，且具有创造就业机会的潜力。如果将周边地区排除在城市规划之外，许多城市的周边发展就会变得杂乱无章。随着城市边界扩张，需要将郊区纳入到城市规划中。

（九）基础服务与生计

    重点抓贫困人口住房问题：城市99%的住房短缺来自于经济薄弱人群（EWS）以及低收入人群（LIG）家庭。讽刺的是，虽然高收入群体（HIG）的住房短缺微乎其微，但大多数新建住房都是为他们准备，这样富人就拥有多套空闲住房，导致稀缺资源的浪费。因此，必须将城市开发用地的25%至40%留作未来贫困迁移人口的住房用地。

    应该通过法律强制手段，命令所有超过20个住房单元的建筑项目（无论目标购房者为高收入或中收入人群），都必须修建一定比例（例如30%）面积为25-30平方米的低保房供贫困人口居住。还应该通过法律强制手段，命令所有住房广告必须详细指明贫困人口可从该建筑项目中获得的利益。

    征收闲置财产税：为了抑制城市土地市场的投机行为，印度政府应该评估城市某段时间内闲置住房的数量及比例。这一数据可能显示出，虽然取消了《城市土地上限法案》并放宽了租房法规，但空房比例依然没有下降。应该对空置房屋征收重税。这有助于提高贫困人口的住房资源。

    促进社会/租赁住房的发展：为城市贫困人口及迁移人口提供租赁房/社会住房，能大力推进城市的包容性发展。其中必须包括个人租赁单元、合租单元及宿舍和夜间住房等可选项。

    保障土地使用权：拉吉夫城市住房工程始于2011年，这项大工程的目的是修复贫民窟，并尽量保证贫民窟居民的土地使用权。这应该成为第十二个五年计划中包容性增长的重要组成部分，该工程能帮助城市贫困人口由非正式板块转向正式板块。应该对贫困人口住房贷款提供利息补贴。极具讽刺的是，富人能享受住房贷款的减税政策，但贫困人口却不能。

    为非正式板块工人提供法律保障：许多贫困人口从事自营活动，例如街道商贩或人力车夫，但由于缺乏有效执照，他们不得不贿赂警察和市政当局。印度议会已经通过了一项新法案，以帮助商贩创业，这项法案应尽快得到实施。JnNURM资金中一部分也应该预留给率先贯彻全国街道商贩政策的邦。同样，所有人力车夫、无论总数多少，都应该领取类似驾照的智能卡。这张卡能给予他们法律身份，保护他们不受警察的骚扰，并让他们有权享受其政府的其它项目，例如医疗保险等。

    促进技能升级：SJSRY中低技能薪酬部分应该被淘汰掉，方案应该更关注技能升级及高技能工人的有偿雇佣，而非自营形式。技能开发必须和国内工业、服务业板块的需求紧密相连。

    增加公共厕所数量：由于空间有限，应该兴建社区厕所，但这需要动员各社区并建设社区的社会资本。目前短期内，公私伙伴制度（PPP）安排应该应用与厕所清洁与保养中。一些超大城市已经开始使用PPP安排，Sulabh International公共服务组织已经承担了当地厕所的保养工作。

    将土地使用权与提供基础服务分离：水、卫生设施等基本服务的提供，应该不受土地所有权或法律身份的影响。应让暂时性/季节性迁移人口也享受到基础服务。需要指出的是，提供服务并非意味着这些迁移人口在其它方面拥有合法权益，例如土地权利或居住空间权利。

    增加医疗设施的覆盖率：所有卫生岗位都应该为贫民窟及类似区域提供主动接触服务。还需要为流浪人口及临时住房内居民提供卫生服务。

    建立更多的儿童发展一体化服务中心（ICDS）：在所有ICDS中，仅不到10%的中心位于城市中心。应在贫民窟和贫困地区修建更多的ICDS。

（十）女性问题

    重视女性保护：印度城市女性经常遭受骚扰、威胁和暴力。近年来，女性被强暴、施以暴力的案例急剧增加。政府应该加快此类罪行的定罪过程，除此之外还应该从女性角度来改善城市服务。通过平等对待所有人并认定女性的地位和需求不低于男性，不少计划都可以顺理成章地加强性别平等性。由于城市服务不到位、缺乏安全、适合女性的交通方式、住房、卫生设施和街道照明，许多城市贫困妇女和女童变得尤为脆弱，暴露于危险之中。加之由于警察体系失败，虐待妇女、女童的普遍现象更加恶化。应该招聘更多的女警。

    增加女性的财产份额：印度政府应该密切监视并促进2005年《印度教继承法》的实施情况，保证财产分割时的平等性。同时也应该让女性群体加入到这个过程中，以提高女性的法律意识。由于女性缺乏头衔/所有权，她们成为了无声且脆弱的选民。

（十一）跨板块问题

    大幅提高城市板块投资：一直以来，印度城市板块的投资不足，导致城市居民的生活质量不高。为解决此问题，印度需大幅提高投资。此外，还需要增加能力建设方面的投入，才能有效地利用投资提高人民生活水平。应该将各ULB的努力与财政委员会拨款下放连系起来，以促进ULB的税收能力。

    保证邦税收与各ULB分享：应该从宪法上强制各邦与邦内ULB分享税收。HPEC（2011）中提到，各邦应将25%的税收分享给农村和城市当地机构。邦财务委员会可以根据经济活动水平、人口、城市问题严重性及其它相关因素，来调节各ULB所分享的具体金额。

    授予市长首席市政权利并将任期延长至5年：市长应该享有首席市政权利并承担相应责任。市长任期应该延长到5年，取消当前1、2年任期的情况。

    加强ULB的能力：大多数ULB没有必要的机制和能力来为计划做准备，而这项任务一般由邦政府所雇用的外部顾问来完成。能力建设可能是当今城市板块最重要的活动，应该由改革、项目的评估监管类机构进行监管。

（十二）利益团体和联合国机构的作用

    采用公民宪章：大城市区域的每个市政府都应该制定一份公民宪章。宪章中应该包含全面信息，包括城市服务水平、相关法规服务（例如执照和许可证）批准的时间限制以及未按规则提供服务时市民应得的补偿。信息技术应应用到其中，以提高城市服务的时效性。

    重视参与式规划过程：城市规划中一个重要方面则是社区参与，以保证实现城市包容性增长的首要目标。参与式规划应该是所有城市更新行动的前提。

    在城市减贫中引入人类发展分析：印度住房及城市贫困部支持了孟买的一份人类发展报告（HDR）。报告让政府和市民了解了各区的人类发展问题，并评估了政府及私有板块的投资和政策。HDR除了能为政府提供良好的分析框架外，还可以作为强有力的促进工具，将政府、私有板块/市场参与者及市民集中在同一平台上。

    动员女性群体：还必须尽量动员并组织基层妇女，特别是资源缺乏社区及贫民窟的妇女，这些地区的妇女组织及参与度普遍较低。这需要与当地民间组织合作，民间组织在于城市社区贫困女性打交道方面经验丰富，能满足她们的需求。

    加强监管系统：众所周知，邦政府和市政府在执行扶贫职责方面的能力很低。目前为止，两级政府很少将贫民窟改造、住房问题及扶贫等任务放在重要的位置。在市级层面，必须有第三方定期评估这些计划的实时情况，如果没有足够的监督，这些宏伟大计恐怕只是一纸空谈。应该进行并公布相关评估，以保证邦政府及市政府能采取有效措施。

    找到推进公私伙伴制度的全面方法：城市基础设施的方方面面都需要加强引入私有投资，包括大型基础设施工程、大容量水供应、MSW处理及城市污水处理。这需要一个全面的解决方法“4P”框架，即市民、私有、公有伙伴制度。其它国家的经验证明，在城市改造和管理中，“市民”在工程设计及伙伴关系中起到了关键作用，特别在大型基础设施工程中尤为如此，例如高速路、机场、电能、电厂等。而“市民”在项目治理和结果方面能起到的作用相对有限。因此，“4P”中的好方法和模式都应该进一步发展并用于印度城市管理中。

美国和欧洲的社会企业：在差异中了解和学习

Janelle A. Kerlin

美国乔治亚州立大学

 

摘要：20世纪80年代以来，美国和欧洲的社会企业都同时得到了扩展。然而，关于美国和欧洲社会企业概念比较和对比的研究成果很少，这导致了有关这个论题的交流困难，也错过了学习和总结国外经验的机会。为了满足这一需要，本文通过两个地区研究文献的全面回顾以及与在大西洋两岸的社会企业研究人员的讨论，比较和对比了美国和欧洲的社会企业。论文概述了美国与欧洲的研究者和从业者所使用的社会企业概念，指明了促进和塑造不同社会企业概念的历史因素，强调了其运行的不同制度和法律环境。通过指明美国人和欧洲人相互学习彼此社会企业的经验这一事实，本文得出了结论。

一、导言

在过去的二十多年里，美国和欧洲的社会企业运动已经变得越来越重要。将之广义地界定为使用非政府和市场手段来解决社会问题，社会企业在这两个地区已成为越来越受欢迎的融资和社会倡议的方法。然而，尽管其发展趋势和终极目标十分相似，但差异仍然存在于社会企业的有关概念中，包括侧重点和谨慎的结果（Discreet outcomes)。这些差异来源于塑造和强化各地区社会企业运动的对比力量。因此，不足为奇的是：研究发现，虽然社会企业的涵义往往在区域层面存在差异，然而更广泛的分歧存在于这两个区域对社会企业的理解、使用、环境和政策上。

二、社会企业涵义的对比

美国

在美国，社会企业概念的界定通常比其他地方更广泛地聚焦于对企业创收的追求。即使考虑到美国研究者和从业者对社会企业的概念区分，这仍然是一个事实。在美国学术界，社会企业被理解为包括这些组织：从事有益于社会活动的（企业慈善事业或企业社会责任）、利益导向的公司，融合利润目标与社会目标双重目标的公司，以及致力于任务支持的商业活动的非营利组织（社会目标导向的组织）。对于以社会目标为导向的组织，任务支持型的商业活动可能只包括创收，它在非营利组织或者同时创造收入和提供项目的活动中支持其他项目，以此来满足任务目标如残疾人庇护工厂(Young，2001；2003a)。社会企业致力于非营利活动可能会采取一系列不同的组织形式，包括国内商业企业、营利性和非营利性的子公司、包括事业关联营销的商业合营公司。这一宽泛的定义与美国的一流大学商学院对社会企业的理解是一致的(Dees，1994；Dees，1996；Dees，1998)。它包括哈佛商学院的社会企业倡议，杜克大学富卡商学院的社会企业家创业精神发展中心，以及哥伦比亚商学院研究倡议社会企业家精神中所使用的定义。这个定义也被许多社会企业咨询公司使用，他们建议非营利组织要和营利组织一样立足于社会企业的发展，这包括社会财富企业、社会企业集团、欧瑞格社会企业合作伙伴。

然而，在学术界和咨询公司之外，美国的“社会企业”的大部分实践仍然集中在创收上，尤其是通过非营利组织(特别是那些在美国国税局注册为501(c)(3)的免税组织)。例如，社会企业杂志在线将社会企业界定为：“承担起以增加收入、创造就业项目活动为宗旨的个人社会企业家、非营利组织或非营利组织与营利组织的联合体”。社会企业联盟，一个全国成员组织，将社会企业更狭隘地界定为：“任何收入业务或非营利组织支持其慈善使命而采取的创造收入的策略。”此外，基金会赞助的社会企业项目往往更关注非营利的一面，例如洛克菲勒基金会的投资基金倡议，由大西洋慈善基金会推进的社会变革报告，戴维、露西尔帕卡德基金会资助的罗伯茨企业发展基金项目（一个罗伯茨基金会的慈善项目），以及由皮尤慈善信托基金委托的非营利创业报告等。也有一些商业学校和社会企业顾问，只关注非营利。在某些圈子里，由于商业导向的慈善活动这一术语的使用，社会企业的非营利类型就是用这些术语加以区分的：非营利社会企业，非营利企业，非营利合资企业，进取型非营利组织。

西欧

    在西欧，社会企业的概念大致是使用相同的分类来归纳提取出来的，但在两种形式的思潮内部有差别，在实践者与研究者之间区别不大。一种学派强调，社会企业家精神为这些力求提高生产活动社会影响的公司所持续推动。在这方面，研究文献往往强调用创新的方法来解决社会需求，这种需求是按照商业培育的方式发展的（Grenier，2003），它主要通过非营利组织，也可以通过营利部门得到发展(Nicholls，2005)。在后一种情况下，这种想法至少部分地与“企业社会责任”的争论有关。

    另一种学派把分析限定在属于第三部门的社会企业领域，包括社会合作社(Nyssens和Kerlin，2005)。对社会企业的这种理解是由大学的研究人员和学者开发的，他们与欧洲社会企业的兴起（简称EMES）研究网络相协作。在其他方面，这项研究试图建立社会企业的“理想类型”，认为社会企业不一定秉承“理想类型”的特点，然而这些“理想类型”的特点依然属于社会企业的范畴。根据欧洲社会企业兴起的研究，社会企业“理想类型”的特点包括：

1．连续的产品生产和（或）销售服务；

2．高度自治；

3．显著的经济风险水平；

4．最低报酬的工作；

5．造福社区的明确目标；

6．由公民群体发起的创意；

7．不是基于资本所有权的决策权；

8．参与性，包括受活动影响的人；

9．有限的利润分配(Defourny，2001)。

对美国和欧洲对社会企业的定义比较发现，美国非营利组织的定义不允许任何利润分配，而欧洲的定义则允许，这至少主要归因于欧洲的定义中包含了合作的含义。同时，社会企业在欧洲被视为归属“社会经济”，社会效益是其主要驱动力。事实上，社会经济的主要组织包括合作社、共同组织、协会和基金会(OCED，2003)。在美国，没有社会经济的概念，非营利性的社会企业经常被认为是在市场经济中运作。

在西欧，不同的国家或多或少的关注刚刚概述的两种思潮，相关术语有时会与一组特定的服务相关联。在英国，中央政府的贸易和工业部门（DTI）将社会企业界定为：“社会企业主要的社会目标是其盈余主要在商业或社会中进行再投资，而不是为实现股东和所有者的利润最大化所驱动”(DTI，2004)。同样，在英国，西米德兰地区社会经济伙伴关系(WMSEP)将社会企业界定为：“一个组织的集合名词，它是由特定的社会和社区价值所驱动，旨在竞争激烈的商业框架内实现有效和可持续的运转，即帮助社区也保持可行的业务”(WMSEP，2004)。

在比利时，如同一些欧洲国家，社会企业具有双重的含义。第一层含义一般来讲是服务组织，开展商业活动。第二层含义是指那些合作社或协会，其目标主要在于激励“针对那些被排除在劳动力市场之外的职业群体”(Defourny和Nyssens，2001)。第二层含义源于特定的社会服务需要，社会企业在欧洲的发展导致它们与就业创造计划密切相关。这种常见的定义与一个社会目标组织的美国学术概念高度一致，这些组织为参与者制定计划，包括能同时创造收入的活动。在欧洲，社会企业有不同的形式，包括员工发展信托、社会公司、劳动力市场中介机构、社区商业等(OECD，2003)。

正如欧洲社会企业兴起的定义中所隐含的，通常认为，欧洲的社会企业与美国不同，它涉及项目受益人的工作和参与性贡献。例如，合作社通常被理解为社会企业的基本类型，合作社的加入似乎影响了社会企业定义的总体方向。欧盟的定义强调参与，还把概念内涵拓展到社会企业的管理上。管理机构是由一个多样化的利益相关者组成，可能包括受益人、员工、志愿者、公共当局、捐助者等。它们的与众不同之处在于采用正规的民主管理风格，但这并不是美国社会企业所需(Defourny，2001)。事实上，Young和Salamon指出，“在欧洲，社会企业的概念更多地集中在一个组织的管理方式上及其目的上，而不是它是否严格坚持正式的非营利组织的非分配约束”(Young和Salamon，2002；也参见Borzaga和Santuari，1998)。多方利益相关者群体，作为一种独特的合作形式，在欧洲越来越受欢迎，甚至得到了一些国家的法律认可(Levi，2003；Lindsay等，2003；Münkner，2003)。在意大利，1991年的法律第381条规定，社会合作具有三个主要类别的分享者或利益相关者：贷款或融资成员(65%)、受益人/用户成员(5%)，志愿者成员(20%)(Thomas，2004)。法国最近还提出了一个具有多方利益相关者策略的合作社利益体(Lindsay和Hems，2004)。

对美国和欧洲社会企业的定义进行比较表明，社会企业这个词在两个地区似乎已被界定为略有不同的事物。在欧洲，除了英国，社会企业通常意味着社会合作社或协会，其成立是为在一个参与性框架内提供就业或特定保健服务。在美国，社会企业通常指任何类型的从事创造收入活动的非营利组织。尽管美国有许多与欧洲社会合作社相类似的工人合作社，但这些实体却未被纳入美国社会企业的定义中。

有趣的是，我们注意到国际组织被夹在中间，因为它们在大西洋两岸的使用中要么采用美国社会企业的定义，要么采用欧洲社会企业的定义，而不是这两类定义的综合。例如，偏向欧洲多一些的定义，经济合作与发展组织(OECD)将社会企业界定为“符合公共利益的、在企业战略的组织框架下开展的私人活动，但其主要目标不是利润的最大化，而是实现一定的经济和社会目标，并且有能力用创新方法解决社会排斥和失业问题”(OECD，1998)。相比之下，美国对口国际的报告概述了乌克兰社会企业发展的经验（一个由美国国际开发署1997—2002年投资的项目），将社会企业界定为“非营利企业或创收活动的通用术语，其创建在于创造积极的社会影响，同时参照财政底线进行运作”(Alter，2002)。

三、促进和塑造社会企业的历史因素

美国

    在西欧和美国所发展的社会企业概念中，对其界定的差异源自不同的环境。在某种程度上，这些历史因素部分解释了为什么美国更多地关注创收，而在欧洲，创收活动则与项目受益人的工作或参与活动结合在一起。在美国，当宗教和社区团体举行义卖和出售自制的产品来增加自愿捐款时，非营利组织利用商业活动来支持相关的使命，这些活动已经从国家的基层开始实践了(Crimmins和Keil，1983)。然而，社会企业这个词首次发展于20世纪70年代，将非营利组织的一些商业活动确定为贫困群体提供就业机会的一种方式。(Alter，2002)

在美国，当非营利组织所依赖的政府资助受到削减后，社会企业作为一个被界定的概念开始扩展。从20世纪60年代的伟大社会计划开始，联邦政府在扶贫工程、教育、卫生保健、社区发展、环境和艺术方面投资了数十亿美元。这些资金通过非营利组织在这些领域的运作来推动社会企业组织的拓展与创新，而不是创建一个庞大的官僚机构(Hodgkinson等，1992；Salamon，1995；Young，2003b)。受20世纪70年代末经济低迷的影响，80年代福利紧缩，联邦资金大规模的削减，并导致了在医疗保健领域之外的非营利组织减少了大约380亿美元(Salamon，1997)。非营利组织开始利用社会企业来填补政府支出极大削减后留下的空白，来扩展非营利性商业活动的作用(Crimmins和Keil，1983；Eikenberry和Kluver，2004；Young，2003b)。正如Salamon所说，在1977到1989年间，社会服务组织将近40%的收入增长来自收费和其他商业来源”(Salamon，1993)。随着这种情况的扩展，社会企业这一术语开始呈现更广泛的意义，几乎任何类型的商业活动都在追求社会目标。因此，在美国，至少在最初阶段，现有的社会服务非营利组织把社会企业活动作为一种为投资于服务提供的方式，其结果是社会企业往往是独立的，它通常在活动之外支持更为广泛的社会服务。

来自于城市研究所国家慈善中心的数据表明，在美国，社会企业在持续增长。运用财务信息的数据库对非营利组织的商业活动进行了20年(1982—2002)的追踪研究，这些非营利组织拥有25000美元，并超过美国国税局的收入档案。商业收入包括项目服务收入（服务费），销售商品的净收入，特殊事件和活动的净收入，以及会员的会费和评估会员获得相当可观的收益的评估费。分析发现，在过去的20年间，商业收入不仅一直是收入的最大贡献者，而且也获得了大幅增长。从1982年到2002年，非营利组织的商业收入增加了219%，私人捐款增加了197%，政府拨款增加了169%。最重要的是，它也成长为总收入的一部分。1982年，商业收入占非营利收入的48.1%，但是到了2002年则占到57.6%。同时，私人捐款所占比例却只从19.9%增加到22.2%，政府拨款从17.0%增至17.2%。然而，进一步的分析还表明，收入的变化趋势可能会由于非营利界别分组而有很大差异。例如，在相同的时期内，艺术和文化的非营利组织见证了私人捐款的增加，它远远超过了政府拨款和商业收入的增加(Kerlin和Pollak，2006)。

西欧

在西欧，社会企业向现代的发展趋势比美国稍微晚一些，它主要集中在第三部门的服务和创收多样化的同时发展。伴随着始于20世纪70年代末并持续到20世纪90年代的经济增长下降和失业人口增加，许多欧洲福利国家出现了危机。事实上，在20世纪80年代到90年代间，许多欧盟国家经历了失业率从3%上升到4%甚至高达10%以上。在20世纪90年代，与美国的12%和日本的15%相比，欧洲失业人口中超过40%都是长期失业者（失业超过一年）(Defourny等，2001，p.5)。其中预算约束是主要原因，但这场危机也与政府的有效性和合法性有关(Borzaga和Defourny，2001；Borzaga和Santuari，2003；Spear等，2001)。由于失业政策尤其是长期失业政策（包括贫困群体和低技能群体）被证明是无效的，失业人口聚集地区政府的合法性遭到极大削弱(Borzaga和Defourny，2001)。

    以分权、私有化和减少服务为特征的福利国家的紧缩也紧随其后。作为福利紧缩和失业人口增加的结果，公共政策方案相当缺乏，大量的社会服务需求开始出现。主要集中在第三部门的新型社会企业，开始应对这些不断涌现的需求，包括解决日益边缘化群体的住房问题，提供儿童保育服务以满足由于社会经济变化所产生的新需求，为人口快速老龄化和家庭结构变化所导致的老龄化提供新服务，城市重建计划，长期失业人员就业计划等等。在欧洲，大多数创新性的社会企业由民间社会行动者在20世纪80年代建立，这些民间社会行动者包括：社会工作者、联合的激进分子和更传统的第三部门组织代表，有时还包括被排斥的工人们(Nyssens和Kerlin，2005)。

因此，在欧洲，由社会企业支持的各种服务比较少(相比于美国社会企业活动支持的宽广范围)，因为欧洲的社会企业倾向于处理福利国家已经退出或不能满足需求(即长期失业者就业计划和个人社会服务）的特殊领域。当然，社会企业满足特定服务需求的程度会因福利国家和每个欧洲国家环境的不同而有所变化。

四、社会企业的法律环境

在美国和西欧，社会企业的法律环境反映了政府介入问题的差别。美国的非营利组织(501(c)(3))与欧洲的协会和合作社之间的关系得到了验证。

美国

自20世纪50年代，美国联邦政府将无关的企业所得税税收（UBIT）宽泛地定义为与一个组织免税目标无关的非营利收入所得税(Cordes和Weisbrod，1998)。特别是，美国国税局（简称IRS）将无关的业务所得税定义为“从一项贸易或业务中定期获得的收入，它实质上与具有免税目的或功能的组织活动无关，除非组织需要从这个活动中获得利润”（美国国税局，2004）。州政府征收企业所得税已经为非营利组织创造了类似的无关的企业所得税。

尽管不同层次的美国政府试图规范非营利组织的营利性活动，评论家仍然指出，“在实践中，联邦、州、地方税务部门区分应税和免税的商业活动被证明是具有行政障碍的”(Cordes和Weisbrod，1998，p.85；see还有Simon，1987)。这种情况使得非营利组织谨慎从事某些类型的创收活动，因为他们担心会削弱他们的慈善的免税地位。另一方面，以营利为目的的企业声称非营利企业有不公平的竞争优势，因为他们并不总是对同样的服务和产品缴税，而营利性组织则需要缴税(Crimmins和Keil，1983；Leavins和Wadhwa，1998)。在美国，过去50年来，几乎没有出台新政策以适应越来越多的非营利组织参与社会企业的商业活动。

西欧

在西欧，大多数的社会企业在一个非营利性的协会或合作社的法律形式下运作。在那些国家里，社会企业是以协会的名义建立的，法律意义上的协会被允许在开放的市场上享有销售货物和提供服务的自由。像在瑞典、芬兰、西班牙这些国家里，协会更多地被限于这方面，社会企业往往建立在合作社的法律形式之下(Borzaga和Defourny，2001)。因此，与美国不同，具有社会和就业目标的合作社也被视为社会企业。以就业为中心的合作社是一类特殊的社会企业，它被称为“社会企业的工作整合”（简称WISE）。他们的主要目标是“残疾人或被社会边缘化的人的社会和职业的融合，同时在企业内部或一个固定的雇主为他们提供足够的跟踪或持续融合的培训”(Spear和Bidet，2004，p.8)。Borzaga和Defourny(2001)指出协会和合作社可能会融合，因为协会采用了更多的创业活动和合作社向非会员提供了更多的社会福利。

不像在美国，社会企业的法律作为一个独特的实体在一些西欧国家得到发展，特别是在那些对社团开展业务活动有限制的国家（CEC，2001）。这些法律的目的是为了“鼓励社会福利服务的创业和业务支持，提高妇女在劳动力市场的参与度，同时促使各种利益相关者(员工、志愿工作者、目标群体、自治市或区的政府当局)参与到生产过程中”(CEC，2001)。

正如已经提到的，意大利在1991年第一个引入“A型和B型社会合作社”立法，多年来它已经成功地增加了许多这类组织。比利时在1995年为“具有社会目标的公司”提出立法，葡萄牙在1998年创立了“社会团结合作”，希腊1999年建立了“社会合作有限责任”(Defourny，2001)。法国在2001年引入了集体利益合作社协会。这项立法由欧洲委员会的Digestus项目所支持，这个项目开始于1998年10月，它提议成员国改变法律，以沿着意大利合作企业的模式以实现促进社会企业的目标(Lindsayet等，2003)。由于强调创业行为，新的法律实体倾向于采取合作形式(Borzaga和Defourny，2001)。在欧洲，社会企业最新的组织形式是“社区利益公司”，它是英国在2005年提出的。

五、社会企业的制度环境

美国

在美国和西欧，社会企业的制度环境往往反映了美国以私人/商业为中心，欧洲以政府/社会服务为中心。在美国，制度支持环境主要由私人组织组成，这些组织为社会企业提供财政支持、教育、培训、研究和咨询服务。其中最重要的差异是：美国社会企业战略发展最大的外部金融支持和其他支持来自私人基金会，而不是政府(Paton，2003)。

社会企业的战略发展

支持社会企业发展的私人基金会始于20世纪80年代和90年代的大量组织。一些基金会关注社会企业的基本信息收集和网络创建（凯洛格基金会，考夫曼基金会，苏德纳基金会，洛克菲勒基金会）。另一些基金会则把支持转向社会企业的起始阶段(罗伯茨企业发展基金)、社会企业业务竞争(高盛基金会，皮氏慈善基金会)，并越来越多地通过集中的教育计划和（或）资助来支持私人社会企业家，其中有些教育计划和资助是国际性的（理查德·卡普兰基金会，斯科尔基金会，绿色回声组织，阿育王基金会，施瓦布基金会）。

得到基金会的大力支持是所谓的社会企业的加速器。虽然数量很少，其中最著名的是匹兹堡的宾夕法尼亚社会企业加速器。起初，它是由两大基金会投资创办来支持新兴非营利企业在匹兹堡地区的发展，而这对非营利组织来说没有任何成本。对于非营利组织的一个小型投资组合来说，它提供了一对一的咨询、种子资金、商业工具和与社区中关键利益相关者保持联系等服务，其中社区中关键利益相关者有服务提供者、资助方、企业、公共机构和大学课程。不同背景的员工和咨询委员会成员帮助促进社区联系(匹兹堡社会企业加速器，2006)。由于那些非营利组织和企业愿意付费，大量的咨询公司如雨后春笋般涌现，在运营和业务方面协助社会企业。

对社会企业一些有限的大部分是间接的政府支持，在美国的地方政府、州政府和联邦政府三个层次都存在。例如，尽管由不同级别的政府发起的社区发展计划并不直接针对社会企业发展本身，但他们可以提供大力支持。地方政府直接支持的为数不多的一个例子是，由华盛顿西雅图支持的1998-2001年社会企业创新计划。它经常联合各基金会来赞助诸如非营利组织创业培训，以及作为美国第一个社会企业博览会等实例的西雅图社会企业博览会。社会企业博览会促进了西雅图社会投资论坛的发展，该市资助了其前两年。其后年度论坛的资金交由盖茨基金会接管(Pomerantz，2003)。

一些州和联邦也有预留方案，这些方案主要雇佣残疾人开展社会企业社区康复计划。27个州留出资金用于从康复计划中购买州所用的物资和服务。例如，华盛顿的康复计划向州出售了价值约300万美元的货物和服务。一个存在于联邦政府层面的类似的计划由华格纳-欧德法建立。强制性联邦采购计划“通过策划政府购买产品和服务为超过36000位美国盲人或其他严重残疾者提供了就业机会，这些产品和服务是非营利机构在全国范围内雇佣这些残疾人来提供的”(Pomerantz，2003)。

社会企业研究

在美国有关机构支持的社会企业研究方面，商学院对社会企业进行了与社会科学院系一样多的研究。商学院的研究主要集中在实用知识上，这些知识是企业和非营利部门的经理们开展社会企业活动所需要的(Boschee，1998，2001；Brinckerhoff，2000；Dees等，2001；Emerson和Twersky，1996；Paton，2003；等等)。另一方面，社会科学研究者根据主题采用更为开创性的研究方法，出版和发表了许多书籍和文章(Ben-Ner和Gui，1993；Hansmann，1980；Rose-Ackerman，1986；Weisbrod，1988；Young，1983)。

会员协会

最近，在美国，围绕社会企业与社会企业家的理念已经形成了会员组织。成长最快的一个组织是社会企业联盟，它自我界定为“领导创建社会企业运动的会员组织”，其目标是“动员非营利组织和资助者团体来推进创收策略”（社会企业联盟，2004）。它是由社会从业人员来运营。该联盟是2002年两个团体合并的结果：全国性社会企业家集会(成立于1998)和思迁公司(成立于2000)。这些团体的根基是基金会资助的项目，除其他之外还包括凯洛格基金会，考夫曼基金会，绿色回声基金会和诺斯兰研究所(福特基金会)（社会企业联盟，2004）。

西欧

社会企业的战略发展

在西欧，社会企业战略支持的制度环境更多地与政府和欧盟的支持联系在一起。尽管第一批欧洲社会企业的出现没有任何特定的公众支持，但20世纪90年代见证了特定公共计划在许多国家的发展。政府支持包括上面所说的新立法以及特定公共单位和计划的协调和政策工作。

在英国，后者的一个例子是中央政府的贸易工业部，它有一个社会企业单位负责实施一项为期三年的计划，即“社会企业：成功的策略”。它的目标是通过贸易工业部、区域发展机构、政府机关和地方政府的共同努力，建立一个社会企业的支持环境。该单位还为社会企业制定了税收，提出了行政监管的建议，支持了该地区公共和私人的培训与研究（贸易工业部，2004）。

在爱尔兰，政府在20世纪80年代开始支持社会企业，并把它作为降低失业率的一种方式。国家社区企业项目，建立于1983年，“提供资助性的培训项目，推进为社区团体提供发展资助和商业支持”(O´Hara，2001)。在芬兰，劳工部曾与赫尔辛基大学的合作社研究所进行合作研究，来拓展有关如何建立合作社的材料和报告(Pättiniemi，2001)。

然而，大部分的政府支持，在公共政策和融资方面(除意大利的“A”型社会合作外)，仅仅关注前面提到的社会企业的工作整合(WISE)。在大多数情况下，公共当局对社会企业整合的法律认可是通过工作上确实允许更加稳定的获得公共补贴来实现的，但是这是一个有针对性而有限的方式。通常只有临时补贴才允许提倡，并弥补“临时丧失了就业能力”的工人（如由于在长期远离劳动力市场后导致技能退化，他们很难再找到工作）(Nyssens和Kerlin。2005)。

在推动社会企业的研究和项目支持方面，欧盟也是一个强有力的行动者。它把社会企业看做是一种可以同时解决经济增长、就业和生活质量问题的业务模式(Thomas，2004)。1996-1999年，欧盟委员会研究总司资助了社会企业兴起计划的欧洲项目，它调查了所有15个国家而不是欧盟一部分的社会企业。该委员会还资助了后续的PERSE（在工作整合领域的社会企业的社会经济计划）项目，该项目在2001-2004年欧盟的11个国家中进行。欧盟委员会企业总司支持了社会经济企业，如自1989以来的合作社和互助组织，它目前的重点是“企业方面”。它支持研究，帮助起草欧盟法规，与组织进行协商，并为成员国制定法规的政府官员取得联系(欧盟，2004)。

欧盟为各成员国的社会企业提供金融支持。爱尔兰就是一个例子，欧盟在这一地区特别活跃。1992年初，爱尔兰已从欧盟结构基金得到全面资助，“来支持地方发展与企业创新，推动本地经济、社会和社区的整体发展”(O´Hara，2001，p.156)。针对农村发展的欧洲领导人项目也提供了类似的帮助。其他的欧盟创新计划在爱尔兰为当地的社会企业提供了直接和间接的帮助，这些企业有INTEREG，NOW，INTEGRA和URBAN。如O´Hara总结的，“针对当地发展的这些支持为新型社会企业的产生创造了条件，通过参与这样的项目也为现有企业提供了机会以扩展或巩固他们的活动(O´Hara，2001，p.156)。

社会企业研究

在西欧，社会企业研究几乎完全在社会科学院系进行，尽管一些商学院已经开始探索这个主题。研究和教学聚焦于合作社，互助协会，以及独立于营利部门的社会经济运作的协会。太多的注意力放在了这些组织的技能匮乏的工作整合和护理服务所带来的贡献上。还有一些证据表明，在欧盟国家对欧洲社会企业兴起的研究网络的工作中，欧洲更加一致的努力对社会企业进行统一的定义和研究(Defourny，2001)。目前的研究包括社会企业研究理论方法的发展——这项工作经常利用经济理论(Bacchiega和Borzaga，2001；Badelt，1997；Laville和Nyssens，2001；Sacconi和Grimalda，2001)，有时也会用一些社会理论(Evers，2001)。

会员协会

社会企业的会员组织在欧洲是一个新现象。英国社区行动网络创建于1998年，它是一个社会企业家的会员协会，大致相当于美国社会企业联盟。它宽泛地定位于提升社会企业家的精神，尤其是促进在非营利组织、公共部门与私营部门之间的思想交流。这个网络声明说，“我们主要关注社会创业方针的实际传递，同时在方法及该方法对社会重建的重要性两方面继续刺激政府、公众与个人进行思考。”（社区行动网络，2004）。

六、问题及挑战

美国

在美国，尽管社会企业发展良好，但仍面临很多问题及挑战，包括特定群体的排斥，市民社会的弱化以及政府的缺失。对于第一个问题，特定类型的社会企业在进一步加强边缘群体的边缘化上，具有意想不到的副作用。例如，社会企业通过有偿服务策略获得收益是社会企业活动的一种通常形式。但一旦该策略被使用到无偿社会服务中，由于难以支付服务费用，许多贫困的潜在受益人将自动被排除在享受服务范围内(Salamon，1993)。另外，当营利活动损害服务质量时，脆弱群体或将被排除在外，而服务质量是非营利机构的重心，更糟糕的可能是一些营利活动因有利可图更受欢迎(Dees，1998；Eikenberry和Kluver，2003；Weisbrod，1998；2004)。与此同时，有证据显示，参与市场活动的非营利组织越来越注重迎合个体客户的需求，而不是通过提供公共物品服务于邻里或社区(Alexande等，1999)。由于营利组织提供类似服务，非营利组织面临着新的竞争，而且这种情况日益恶化(Young和Salamon，2002)。

美国的观察家担忧，非营利组织越来越市场化将使市民社会面临危险(Alexander等，1999；Eikenberry和Kluver，2003)。非营利组织对市民社会的有益之处之一是，非营利组织可以强化社会资本。对提供服务的底线的关注或将导致非营利组织强化社会资本的效率降低，例如经营志愿者项目。非营利组织的社会企业化也可能导致这些组织意识到他们无需依赖股东及其网络，例如私人捐赠者，组织成员，社区志愿者及其他社区组织，这最终导致提升社会资本机会的错失(Aspen Institute，2001；Eikenberry和Kluver，2003)。最后，非营利组织对市场策略的关注，或将导致组织成员由与社区密切相连变为与市场交易密切相连(Backman和Smith，2000)。

鉴于以上几点，美国面临的其它挑战还包括致力于营利活动的非营利机构的清晰的法律定义。事实上，当前与欧洲的对比表明美国相对缺乏政府对社会企业的参与，这预示着这个领域可能是需要改进的。

西欧

西欧社会企业面临完全不同的问题及挑战，这主要因为社会企业的运行方式大不相同。观察家关注的重点之一是社会企业提供的服务范围很窄。与工作整合以及社会服务相关联（通常作为政府在特定领域政策失败的替代品），社会企业未被充分发挥其作为支撑第三方活动的可用策略的作用(Borzaga和Defourny，2001)。它的促成因素和本身存在的一个问题是，与美国相比，西欧实际参与的社会企业类型有限（在美国，特定含义的社会企业包括与营利组织之间的非营利伙伴关系的活动，事业关联营销，以及任务相关产品的销售）。

与美国一样，大量西欧国家也缺乏对社会企业法律框架内的清晰界定。Borzaga和Defourny(2001)呼吁政府出台对社会企业给予充分的法律认证和规定的相应政策，以及考虑具有应对失业、社会排斥和提供更广泛服务的社会政策。如上文所提到的，一些欧洲国家已开始修改法律以满足这些需求。Borzaga和Defourny还呼吁，当地政府通过在特定区域限制政府与社会企业的合作，来增加对社会企业产品及服务的需求。

七、结论：相互学习

下表提供了本文所讨论的主要差异的比较的概况。社会企业的比较表明，美国社会企业面临困境的地方，欧洲发展良好，反之亦然，因此两者可以互相学习借鉴。一方面，美国可以向西欧借鉴对社会企业的政府参与，组织管理。另一方面，美国在如何利用社会企业提供一系列的服务，如何扩展社会企业类型，以及如何有针对性地利用政府与社会企业之间的合约等方面，为欧洲提供了重要的案例。

美国与欧洲的社会企业比较概况表

国家 比较项	美国	欧洲
重点	收入	社会效益
一般的组织类型	非营利组织（501（c）（3））	协会/合作社
关注点	所有非营利活动	人类服务
社会企业类型	很多	很少
受益者参与度	有限	普遍
战略发展	基金会	政府/欧盟
大学研究	贸易和社会科学	社会科学
环境	市场经济	社会经济
法律框架	缺失	不发达但不断提高

 

特别是，美国可以向西欧借鉴社会企业活动中有关项目受益者参与的实践。可以通过合作或直接参与到效益生产过程中使受益者参与其中。但一些社会企业没有必要受益者参与其中，例如付费服务；更加协调的社会企业活动有可能使受益者参与其中，尤其是某个组织已经参与到产品的销售过程中以营利。这种过渡可以提供有利的工作经验并对项目受益者进行培训。更重要的是，可以使最贫穷的群体参与进来，这样就可以简单地解决美国社会企业所面临的排斥问题。

美国还可以向西欧借鉴社会企业的管理方式，尤其是多股东模式及民主管理模式。欧洲社会企业的理事会有多位股东组成，通过民主的方式进行管理，建立市民社会，加强民主。随着社会企业在美国的扩张及其对市场化和市民社会弱化的贡献，可以通过将社区内的个体联合起来的方式，使多位股东管理社会资产。民主管理模式加强了各个层面的民主实践。

西欧还提供了美国联邦和州政府如何建立一个适合社会企业创新及发展的环境。通过比较揭示了，在美国，基金会是支撑社会企业的主要力量，特定的经济、法律及管理边界限制了建立有利于社会企业可持续发展的环境。

另一方面，西欧也可以从美国获益良多。历史因素限定了欧洲社会企业的出现，导致欧洲的社会企业的关注重点仅局限在工作整合与个人的社会服务上。在美国，社会企业活动范围很广，包括社会服务之外的非营利活动（例如环境保护）。欧洲人对扩大社会企业的服务范围很感兴趣，他们可以从美国的工作模式中获益。

与之相似的是，欧洲人可以向美国人学习社会企业的不同形式，以拓展其创收活动。根据欧洲扩大其社会企业涵义的意愿大小，美国人可以提供多种非营利策略范例，例如任务相关产品的销售，事业关联营销（营利产品的联合品牌），与营利企业建立合作关系，以及与其他非营利机构一起建立营利分支机构(Sealey等，2000)。

最后，尽管美国政府基本不参与社会企业，但欧洲政府不愿涉及的一个领域美国政府确实参与其中了（少部分除外），即政府为社会企业产品签订的合约(Borzaga和Defourny，2001)。美国联邦政府在通过由3.6万名分布各地的员工生产的产品采购所获得的补贴基金上，为社会企业产品创造需求提供了一个案例。美国一半以上的州政府都操控着相当的补贴项目。欧洲可以通过鼓励中央与地方政府进行类似的支持管理方式，来加强现有的社会企业的运转。

论文信息：Janelle A. Kerlin. Social Enterprise in the United States and Europe：Understanding and Learning from the Differences. Voluntas (2006) 17:247–263.