国际减贫理论与前沿问题2014-第四部分3

巴西社会救助蓬勃兴起

Armando Barrientos

一、引言

过去20年，巴西社会救助形式的创新经久不衰。20世纪80年代，巴西曾是世界上贫富差距最大的国家之一，因恶性通货膨胀、军事独裁和乏善可陈的经济增长（和巴西足球的成就斐然）举世闻名，该国的社会政策则难以吸引国际目光。目前，巴西的家庭补助金计划已惠及约1300万户家庭，占该国总人口的25%，使亚洲和非洲的决策者们重燃减贫希望。巴西的社会养老计划相对知名度较低，但其重要性不容小觑。巴西全国年龄在65岁及以上的老年人已有86%获得了养老金保障，这一比例居地区前列。在减贫和扭转长期以来不平等加剧的趋势等方面，巴西都领先于其他拉美国家。其中社会救助被普遍誉为促进减贫和缓减不平等的重要因素。社会救助也已成为巴西政治辩论的核心议题。在竞选期间，政府减贫的有效性问题被严密审查，家庭补助金计划被认为是卢拉（Lula）赢得总统连任的决定性因素（Zucco，2008）。那么，巴西的经验如何？巴西的未来又在何方？本文将试着回答这些问题。

越来越多的文献关注近年来巴西社会救助的发展。而本文在这一领域的贡献有如下三个方面：首先，全球范围内对有条件的现金转移的浓厚兴趣主要将目光聚焦于巴西的家庭补助金计划。如果我们对减贫干预感兴趣的话，对家庭补助金计划的关注就合情合理——有条件的现金转移是减贫干预的创新形式（Fiszbein和Schady，2009）；家庭补助金计划是巴西社会救助体系的重要组成部分，但其他的相关措施也同等重要。巴西的两个社会养老金计划覆盖总人口超过1000万，预算资金规模是家庭补助金计划的两倍多。如果我们试图解释巴西社会救助的蓬勃兴起，就需要考虑到社会救助体系的全部组成部分而非聚焦于某一计划。其次，很多文献都将关注焦点放在特定的政策是否能够满足预设的规范性要求和（或）是否有效上。这种工具性的评估视角能够提供重要信息，但理解社会救助的历史变化需要更为制度化的路径。家庭补助金计划是学校津贴计划（Bolsa Escola）和杜绝童工计划（PETI）的扩展，而农村社会福利计划和社会救助型养老金计划的前身则分别是农业工人救济基金（FUNRURAL）和持续福利提供计划（BPC）。而与此相关的第三点，则是有必要关注理念与政治。社会救助作为一种社会制度，归根结底是共享的社会价值和社会目标的体现。

从这个角度看，巴西在社会救助的实验可能会引发各种影响，就政策视野而言甚至显得有些功能失调。直到最近，巴西经济增长表现都一直令人失望。巴西社会政策的变迁并非由中国或印度那样的高速经济增长所驱动（Ferreira等，2010年）。社会政策的演变并非一帆风顺。在经历二十年的独裁统治之后，1988年的巴西宪法标志着该国再度启动社会政策，从而为推出社会救助铺平了道路。然而该宪法推行的许多政策工具毫无新意，也缺乏远见，将重点放在老年贫困而非儿童贫困问题上（de Barros和Carvalho，2003）。这些政策源于传统的福利政策，基于对个人是否拥有工作能力的划分（Jaccoud等，2009）。家庭补助金计划不是源于学校津贴计划在地方层面的实验，而是建立在增加收入和多维贫困视角之上。在1997年到2001年间，家庭补助金计划的推广受到了联邦政府的限制。即便到2002年，即将就任的卢拉政府也没有充分认识到家庭补助金计划的潜力，而是在零饥饿计划（Fome Zero）下开展了一系列零打碎敲式的干预。实现良性的政策周期可能会遭遇许多障碍，在巴西的案例中就是如此。

巴西社会救助体系远未完全建立，依然面临诸多挑战和变数。对社会救助的强调使政府不再补贴社会保险，这种政策调整受到了民众的普遍欢迎。然而要完全实现这一进程，巴西还有很长的路要走。更重要的是，社会救助和社会保障在未来的整合将需要大量的反思和改革。在社会救助体系中，家庭补助金计划大获成功的原因之一即是将政策焦点从老年人和残疾人转向儿童和极端贫困家庭，但进一步的改革将受制于现有政策和项目在法律地位和部门分布上的差异。越来越多的人意识到协调各个社会计划是解决社会排斥问题的一个重要手段，智利团结计划既是如此。在这个问题上，制度创新仍然难以实现，尤其是考虑到经济包容性时，从社会救助中退出的路径仍不成型，并且会带来更大的挑战。研究社会救助及其各项措施的政策回应是思考社会救助未来变化的重要维度。

上文所述即是本文的主要观点。本文的结构如下：下一节将追溯社会救助的两个起源：1988年的巴西宪法和20世纪90年代市政当局的维权行动。之后的两节将考察社会救助两个组成部分的变化，即社会养老金和家庭补助金计划。随后一节将讨论决定巴西社会救助未来演变的一些重要问题，最后一节将得出一些基本结论。

二、社会救助在巴西萌芽：1988宪法和市政当局维权行动

巴西社会救助的出现始于1988年的巴西宪法。巴西在经历20年的独裁统治后，于1985产生了规模庞大的“社会债务”，以及随之而来的解决这一问题的政治承诺和围绕未来道路的诸多构想。制宪大会的讨论并未给予社会救助突出的地位，却显著地改变了支撑社会政策的基本原则。巴西建立起独立的社会救助体系，以公民权、社会权利和国家责任为政策基础。从许多方面来看，都是对以往政策的突破。社会保障所赋予的权利基于俾斯麦式的强制缴费原则，而一直以来巴西政府在社会救助领域的责任仅限于向私营机构和慈善机构的社会服务提供部分的、补充性的支持（Jaccoud等，2009年）。新宪法明确承认老年人和和残疾人享有获得最低收入的权利。目前，巴西的社会保障体系不仅包括基于缴款原则的社会保险，也包括基于公民权原则的社会救助。

（一）引入社会救助养老金

巴西宪法获得批准之后进行了一段时间的法律和政策巩固，包括出台1993年的《有机社会救助法》，该法律在统一社会救助体系之下界定了政府机构在实施社会救助中的角色。1988年的巴西宪法在界定社会保险和社会救助时体现了传统的福利观点，将有能力工作的人和没有能力工作的人进行了区分，前者将通过缴费型社会保险获得社会救助，而后者则有资格获取社会救助。在选择实施社会救助的政策工具时，政策关注点是饱受贫困和剥夺之苦的老年人和残疾人。《有机社会救助法》促使持续福利提供（BPC）计划得以诸实施。BPC是一个覆盖极端贫困的老年人和残疾人的非缴费型养老金。在实践中，BPC计划是终生月度养老金计划（由军人统治者在20世纪70年代出台的，限制条件非常严格的终生月度养老金计划制度）的延伸。BPC计划从1996年开始实施，向以下人群每月转移支付一份最低工资（依据1988年宪法的规定）：70岁及以上的老年人（在2003年降低至65岁）、残疾人。以及家庭人均收入低于最低工资的1/4的人群。按规定，每两年对领取社会养老金的资格进行一次评审。该计划由巴西社会发展部负责。

1988年的宪法也诞生了第二个类似的行动——农村社会福利计划。这里有必要简单回顾农村社会福利计划的制度路径。1988年宪法强调了解决巴西巨大城乡差异的必要性，试图通过向农业工人提供社会保障来解决这一问题。为此，巴西政府推出了农村社会福利计划，以书面形式将现有的社会保险计划覆盖范围扩大至从事农业的非正规工人，但推迟实施针对这些人群的缴费要求（Delgado和Cardoso，2000）。这是农业部门就业岗位的非正规性和不稳定性的正式承认。根据农村社会福利计划，能够证明曾经在采矿、农业或渔业从事非正式就业的，年满55岁的女性和年满60岁的男性将有资格每月领取一份相当于最低工资的养老金。该法规要求，向社会保险缴费10年的人才有资格申领这份养老金，但实施该法规的起始时间推延10年（至2005年），让非正规工人有机会、有动力开始缴纳社会保险。在实际操作中，缴费的要求从未被执行，因此该计划被称为“部分缴费”（Mesquita等，2010年）。农村社会福利计划可以追溯至1963年巴西政府设立的农业工人救济基金（FUNRURAL），为农业工人提供医疗保险和养老金（Lewis和Lloyd-Sherlock，2009）。该基金在1971年以农村优先（Pro-Rural）的名义重新启动。正如终生月度养老金计划一样，这一计划在具备资格的目标人口数量和转移支付水平上都非常有限。农村社会福利计划将拥有资格的群体扩大到所有农业工人，属于对私营部门工人的社会保险计划，因此由巴西劳动和社会保障部负责。

持续福利提供计划（BPC）和农村社会福利计划（PSR）有很多差异，例如领取年龄和资格等。农村社会福利计划是永久性权利，且限定在农业工人的范围内。但二者在支付水平、目标人群的社会经济地位，以及由国家税收提供资金等方面具有相似性。巴西的政策和研究界认为农村社会福利计划不属于社会救助的范畴，尽管两者有着相同的功能和资金筹措渠道。在下文的讨论中，“社会养老金”一词既包括非缴费型的持续福利提供（BPC），也包括“部分缴费型”的农村社会福利计划（PSR）。

（二）从学校津贴计划到家庭补助金计划

巴西家庭补助金计划的起源则是学校津贴计划，即1995年在一些城市同时推出的，旨在应对危机对贫困家庭的负面影响的项目。从理论层面来看，这一计划源自围绕保障收入必要性的国内讨论，决策者和研究者越来越意识到贫困的多维性和长期性。

关于最低保障收入的讨论能够追溯到巴西劳工党首位当选参议员Eduardo Suplicy的长期呼吁。受到Milton Friedman负所得税建议的影响，参议员Suplicy在1991年提出一项法案以建议实施税收转移支付计划。该提案获得了巴西参议院的批准，但从未付诸实施。一位因贫困研究而久负盛名的学者兼巴西工人党党员Jose Marcio Camargo建议，倘若保障收入不能有助于贫困家庭改善生产力的话，就不大可能对巴西的长期顽固性贫困产生积极影响。因此，将转移支付与改善儿童教育状况挂钩就显得合情合理，并能够使保障收入的构想落实为政治行动（Melo，2007a，2007b）。

1988年巴西宪法并未改变该国的基本政治架构，但却极大地促进了分权。在巴西，城市是联邦实体，拥有相当大的实验空间。一些城市开始实验与子女教育挂钩的保障收入计划等干预措施。学校津贴计划从致力减贫的市政当局维权行动中脱颖而出。实验计划很快在其他城市推广。1997年，巴西联邦政府向各市提供财政激励以支持其实施学校津贴计划。2001年4月，学校津贴计划成为联邦计划，由巴西教育部负责。其他的联邦行动还包括杜绝童工计划（PETI）。该计划于1996年首次推出，最初在一些童工从事危险职业发生率较高的城市实施，向儿童家庭提供直接的现金转移支付，为儿童提供课后补习教育。该计划大举成功的原因之一即其补习教育（巴西审计法院，2003年）。

学校津贴计划和杜绝童工计划（PETI）的成功，特别是向贫困家庭提供直接现金转移支付的核心理念，刺激了在其他领域的类似政策行动。巴西卫生部在2001年9月推出了粮食救济金计划，以准妈妈和婴儿为瞄准对象，旨在降低营养不良率和婴儿死亡率。2003年，巴西矿业和能源部开始实施燃气救济补贴，用于补偿贫困家庭因燃气价格自由化所遭受的损失。青年代理人是另一项直接针对青少年的转移支付计划。2002年卢拉当选初期并未支持这一政策，他在竞选中强调将对抗饥饿作为优先事项（Hall，2006年）。他的零饥饿计划致力于普及一日三餐而非保障收入。卢拉执政期间设立了一个特别的部门——零饥饿部，并发起了一系列新的干预措施如新的家庭补贴、膳食计划、提供实物和现金转移支付等。由于众多专家、决策者和受益者的反对，该政策很快就不得不进行调整。卢拉总统随后宣布实施家庭补助金计划，为1100万个极端贫困家庭提供转移支付，并将所有补贴计划整合进来。于是一个名为巴西社会发展和零饥饿部的新部门成立，负责管理该计划。2003年，整合开始启动，家庭补助金计划诞生。

因此，虽然1988年的巴西宪法确定了基于公民权的社会救助原则，促使巴西出台了针对老年人和残疾人的收入保障机制，但是市政当局维权行动促成了学校津贴计划和其他直接转移支付计划的诞生，这些补贴计划在随后被整合入家庭补助金计划。表1总结了巴西社会救助体系的主要构成，其中也包括农村社会福利计划（PSR）。显而易见，社会救助的建立从来不能一蹴而就，它既是一个政治过程又是一个认识论过程，包括两个独立的组成部分，一个侧重于“弱势群体”，另一个则关注长期贫困人群。接下来的两节将分别介绍二者的变化过程。

 

表1 巴西社会救助的主要项目

	农村社会福利	社会救助型养老金	家庭补助金
目标人群	缺乏缴纳能力的农村非正式就业工人	极端贫困家庭中的老年人和残疾人	极端贫困家庭
资格	在糊口农业、渔业、矿业中长期从事（>15年）非正式就业的少地劳动者	人均收入≤最低工资的1/4的家庭中≥65岁的老年人	人均月收入≤40美元的家庭 人均月收入≤83美元的有子女家庭
月收益	老年人养老金额度为最低318美元	最低318美元	基本转移额度40美元，每个0-15岁子女（最多5个）18美元，每个16-17岁子女（最多2个）22美元；人均收入＞40美元却≤80美元的家庭仅获得子女转移支付
覆盖人口	780万	310万	1230万
占GDP比例	1.4（%）	0.6（%）	0.4（%）
负责部门	一般性社会保障部门 社会保障部	社会发展部 社会保障部	社会发展部 联邦储备银行

 

注：根据2010年PPI计算，1美元=1.713雷亚尔。

三、瞄准弱势群体：BPC和PSR

持续福利提供（BPC）和农村社会福利计划（PSR）已经扩大了对巴西城市和乡村地区老年人家庭的覆盖。其中，持续福利提供已覆盖巴西全国。该计划重点关注65岁或以上的老年人，或人均收入为最低工资的1/4及以下的残疾人家庭。而农村社会福利计划（PSR）则针对缴费能力较低的，从事农业、矿业和渔业的工人。最初，农村社会福利计划对居住地并没有要求，纯粹考虑经济活动本身。最近的法规加强了对农村居住地的要求，并将其作为必要条件，并将农村工人的福利与城镇工人一体化，包括养老金、残疾补贴、遗属津贴以及生育补贴、工伤事故和疾病补贴等，获得养老金的年龄要求是男性60岁以上、妇女55岁以上。

 



图1 巴西非缴费型养老金计划惠及的人口数量（单位：百万）

数据：Barbosa，2010；Mesquita等，2010。

社会养老金与社会保险共同提高了老年人口获得转移支付的比例。2008年，巴西65岁或以上的老年人口有86.2%获得了转移支付，大大超过了劳动人口中社会保险的覆盖比例（约为65.9%）。在拉丁美洲国家中，巴西是老年人口养老金覆盖率最高的国家之一（Gasparini等，2007年）。

图1提供了巴西这两个社会养老金计划的系列数据。两个计划共惠及受益者超过1000万，接近家庭补助金计划的覆盖范围。可见，这两个计划是巴西社会救助体系的重要组成部分。数据显示，持续福利提供计划（BPC）和农村社会福利计划（PSR）惠及的人口数量呈现稳定增长趋势。BPC计划于1996年首次实施，以取代旧的终生月度养老金计划，因此1995年的数据表明后者的覆盖人群约为120万。终生月度养老金计划自1996年之后没有增加新的受益者，因此随后几年受益人数增长率反映了BPC计划的扩展。2008年，BPC仅仅拥有270多万受益者，其中老年人和残疾人的数量几乎持平，而终生月度养老金计划的受益者已不足40万。农村社会福利计划（PSR）计划于1992年出台，其覆盖人数从1992年的410万迅速飙升至1994年的600万，主要原因是该计划将目标人群扩大至所有符合资格的农业工人，而不仅仅是其前身农村优先计划所瞄准的家庭户主。2009年，农村社会福利计划惠及530万老年人和40万残疾人，还提供生殖、疾病和其他种类的福利金。

这两个计划都以最低工资水平作为起付点。当个体符合资格时，转移支付就成为其权利之一。巴西宪法对此进行了规定，表明这项权利不因预算限制而左右。持续福利提供计划（BPC）由巴西联邦政府提供资金，而农村社会福利计划（PSR）的资金来源则更复杂，也并不透明。在PSR计划之前，养老金计划（FUNRURAL和农村优先计划）名义上的资金来源是农产品商业化带来的税收（缴费）。其背后的理念是农村工人的非正规使政府难以对他们的收入进行征税，因此转而将农业销售税作为税基。这种筹资模式从未获得足以支撑福利金运作的充足资金。按照规定，目前的农村社会福利计划（PSR）的部分资金来自于2.1%的农产品商业化税，加上按同一税基向雇主征缴的2.6%的附加税。然而在实践中，税收所得仅占PSR福利金的12%左右。就其筹资和运作而言，PSR属于社会保险计划中由税收支持的社会救助计划。

这就引发了社会养老金计划和缴费型养老金计划之间的联系问题。在拓展这两个社会养老金计划的迫切需求面前，1988年宪法无疑是至关重要的。1988年宪法有助于应对来自工会、雇主和社会保险机构对社会救助的强烈反对，他们担心拓展社会救助将影响工人缴纳社会保险费用的积极性。不幸的是，大多数社会保险缴费者只能勉强在退休时获得最低额度养老金，即与持续福利支付计划（BPC）转移支付金额相同的最低工资。在理论上，对缴费积极性的担忧有一定的合理性（Bonturi，2002）；但在实践中，在社会养老金覆盖人口增加的同时，缴纳社会保险的劳动力的比例并没有降低。更重要的是，从社会保障和减贫的视角看，核心问题不在于税收支持的社会救助计划，而在于缴费型养老金计划的局限性，在劳动力市场自由化的背景下更是如此（Ferreira和Robalino，2010；Levy，2008）。

这两个非缴费型养老金计划在减贫方面卓有成效（Barrientos，2008）。Barbosa（2010）认为2008年巴西农村贫困人口的比例估计为53.5%，而农村极端贫困人口的比例估计为26.1%。即便剔除农村社会福利计划（PSR）转移支付的贡献和重复计算，这两个比例可能会高达68.1%和41.3%。PSR的转移支付使400万巴西农村人口脱贫，410万巴西农村人口脱离极端贫困。在贫富差距方面，影响可能更为显著。BPC计划也对贫困群体产生了巨大的影响（参见F.V.Soares等，2006年）。由于转移支付由家庭成员共享，刺激了农村地区的经济活动，巴西非缴费型养老金对贫困的影响进一步加强（Delgado和Cardoso，2000）。

四、应对极端贫困和持续贫困：BFP

家庭补助金计划于2003年出台，其目标是整合几个直接转移支付计划，包括学校津贴计划、粮食救济金计划、膳食计划、燃气救济补贴和杜绝童工计划等。家庭补助金计划由巴西社会保障部下属的国家公民收入秘书处（SENARC）负责管理。建立家庭补助金计划就需要与提供这些计划的政府机构进行协调和磋商。杜绝童工计划于2005年加入，最后一个整合进家庭补助金计划。巴西联邦储蓄银行是一家国有储蓄银行，负责维护联邦政府社会计划登记处并拨付转移支付资金。各地市负责地方层面的实施。

受益者的选择十分复杂。巴西联邦政府基于家庭调查数据所反映的贫困状况向各市分配额度。各市根据贫困家庭的分布（有时以贫困分布图确定）向潜在的受益人发放家庭补助金计划信息。这些潜在的受益人家庭随后在联邦政府社会计划登记处登记注册并填写标准调查问卷。各市有意愿为这些潜在的受益家庭提供机会，因此会与当地政府机构和组织一起努力。注册工作多在学校、诊所等地展开。注册信息将上报至巴西联邦政府，通过中值检验决定申请者的资格。联邦政府最后会通知各市最终名单。

一旦进入家庭补助金计划，受益家庭就能得到每月一次的转移支付。转移支付金额因家庭收入和家庭结构而异。人均月收入不足70雷亚尔的家庭有资格获得固定的家庭补贴70雷亚尔，每个（最多5个）15岁以下的子女额外补助32雷亚尔，每个（最多2个）16岁至17岁的青少年可获得青少年额外补助38雷亚尔。因此，极端贫困家庭可领取的福利金最高为242雷亚尔。而人均收入在71雷亚尔到140雷亚尔之间的家庭有资格获得子女补贴和青少年补贴，但不能领取家庭补贴，因此能够获得的最高额度为172雷亚尔。同期，2011年4月巴西的最低工资为545雷亚尔。

家庭补助金计划的附加条件包括学校教育、医疗卫生和社会服务等。参与该计划的家庭承诺确保年龄在15岁以下的子女上学出勤比例达到85%，而年龄在16至17岁的青少年上学则要达到75%。医疗卫生要求则包括参与所有防疫、7岁以下子女的儿童成长监测、孕妇产前监测和哺乳期母亲监测等。可能沦为童工的儿童和青少年还要参加社会矫正教育，这是杜绝童工计划（PETI）的要求之一，在家庭补助金计划中得以保留。这些附加条件具有诊断功能：一旦受益家庭未能遵守这些条件，监管机构将考虑是否进行额外的干预；当受益家庭不能兑现承诺，监管机构可能会暂停支付甚至将其从计划中剔除。若受益家庭在暂停领取一次补贴后有所改正，监管机构可能会进行补发。比较而言，家庭补助金计划的诸多条件被称为“软条件”（Cecchini和Martínez，2011）。

出人意料的是，评估家庭补助金计划对贫困群体影响的研究并不多。其中部分原因在于，要在巴西家庭调查数据中甄别社会项目的受益人存在一定的难度。另一个原因则在于巴西经济的改善和社会政策的扩张，很难将扶贫政策家庭补助金计划的影响与其他因素分割开来。S.Soares等（2010年）建立了一种方法，以识别家庭调查数据中的家庭补助金计划受益人，并预测在有无家庭补助金计划的情况下贫困人口和极端贫困人口的规模。但他们的方法并未考虑转移支付所引起的行为变化。此外，其方法关注总人数测量，然而转移支付的最大影响可能表现在贫困距上。尽管如此，他们通过计算认为在没有家庭补助金计划的情况下，贫困人口占巴西总人口中的比例将会高得多。他们强调，家庭补助金计划对过去10年间巴西贫困人口的显著减少做出了贡献。图2和图3展示了家庭补助金计划对贫困人口和极端贫困人口的影响，可见对极端贫困人口的影响显著于对贫困人口的整体影响。2008年的金融危机证明了社会救助体系的价值，尤其是减贫的速度并没有放缓。因此，家庭补助金计划的目标群体进一步扩大。

五、巴西社会救助的未来

上文回顾了巴西社会救助体系中两个组成部分的演变，下一节将界定和讨论决定社会救助未来发展的四个关键问题：社会救助在社会保障体系中的角色、制度化、政府补贴的再次权衡以及政治反馈。

（一）存在主义问题：基本收入、普惠式社会保险还是社会救助？

通过上文的讨论可以认为，在作用和范围方面，社会救助的发展至少受到三种不同观点的影响：保护弱势群体（BPC）、普惠式社会保险（PSR）和保障最低收入（家庭补助金计划）。理解社会救助和社会保障未来的关键就在于这些不同观点的相互影响。

1988年宪法倡导了这样一个原则，即政府有责任确保所有公民获得最低收入，不管他们缴纳社会保险的能力如何。这为巴西在随后20多年中扩展社会救助奠定了基础。持续福利提供计划（BPC）已经使无法工作的人、老年人和残疾人能够享受社会保障权利，而农村社会福利计划（PSR）则惠及了农村地区的非正式就业工人。农村社会福利计划最初设计为通过暂停缴纳要求而让城乡工人能够平等地享受社会保障，但随着时间的推移，这一临时规定被固定下来。农村社会福利计划的主要目标在于通过关注农村劳动就业的特殊性来普及社会保险。



 

图2 家庭补助金计划对贫困人口比例的影响模拟：有无家庭补助金计划时的变化（%）

来源：S.Soares等，2010。



 

图3 家庭补助金计划对极端贫困人口比例的影响模拟：有无家庭补助金计划时的变化（%）

来源：S.Soares等，2010。

家庭补助金计划的起源是保障最低收入计划，随后又加入了学校教育和医疗卫生方面干预。该计划后来的发展似乎偏离了保障最低收入的初衷。家庭补助金计划的前身是1997年出台的联邦教育最低收入保障计划（PGRM）。2001年该计划更名为助学金计划。同年，巴西议会通过了一项法案，旨在建立无附加条件的基本收入计划。保障最低收入计划和家庭补助金计划之间有一些相通之处，但家庭补助金计划和无附加条件基本收入计划则截然不同（Britto和Soares，2010）。

在巴西近来的社会政策讨论中，无论是回顾1988年宪法颁布以来巴西社会救助20年发展历程（社会政策委员会，2009），还是评估家庭补助金计划的未来（de Castro和Modesto，2010a；2010b），这些存在主义的问题从未深入问题的实质。Jaccoud等（2010）将在BPC或PSR实施中“试图立即或渐进地建立起特定的保障”的权利路径与巴西政府在家庭补助金计划的资格门槛审慎态度进行了对比，认为社会救助要想全面实现以权利为基础的议程，仍然任重而道远。基本收入计划的支持者认为家庭补助金计划可能会存在瞄准偏离、条件过多以及导致懒惰等问题，而无附加条件的、普惠式的转移支付将会使这些负面效应最小化。Sposati（2010）探讨了通过放缓对以儿童为目标的转移支付的统一和整合的诸多益处。

在回顾家庭补助金计划的变化及巴西议会的立法举措之后，Britto和Soares（2010）认为家庭补助金计划正远离保障基本收入的初衷，而该计划的“混合”特性有利于其赢得政治支持。

在深入讨论这些路径之前，有必要对作为公民权利的基本收入计划和瞄准贫困的缓减和预防的社会救助进行区分。基本收入的支持者希望通过财政转移来承认全体公民的受益者地位。这就意味着需要提供所需的资源以确保全面而积极的政治参与。如果将基本收入设定为贫困线或高于贫困线，也能够减少收入贫困，但受益的程度却无从预计。而社会救助关注减少和预防贫困。全面的政治参与是减贫战略的重要组成部分，有证据表明设计良好的转移支付计划有利于改善社会的包容性。拉丁美洲反贫困计划的一个主要教训就是：虽然收入转移支付十分重要，但仍不足以消除延续几代人的长期贫困。承认两者存在共同之处并不能改变在根本观点上的巨大差异。

存在主义者将得出什么结论呢？有趣的是，农村社会福利计划（PSR）通常不会被看作是一种社会救助工具，却成功地使焦点远离了普惠式的社会保险。影响到这一项目的经济变化包括劳动力市场的自由化、社会保险基金的长期赤字以及出口导向的经济增长战略等。社会救助不再是社会保险的潜在竞争对手，当然二者的联系与整合是否会发生仍不甚明朗。与此同时，基于生命历程风险的弱势群体研究路径也亟需适应经济社会转型和全球化的浪潮。弱势群体研究路径是否适用于当前的社会风险类型值得存疑。显而易见的是，强调家庭和人类发展的家庭补助金计划有可能终结当前的存在主义辩论。家庭补助金计划成为共识的又一例证在于2010年巴西总统大选中4位候选人无一例外地给予了支持。

（二）整合、制度化与协调

巴西家庭补助金计划在很大程度上代表了几个独立行动的整合，这种整合在横向和纵向两个维度同时发生。横向整合包括一些提供直接转移支付的联邦计划：学校津贴计划、杜绝童工计划、粮食救济金计划、膳食补贴、燃气救济补贴和青年代理人计划等。这些行动在1995-2003年期间由巴西的不同政府部门实施，都将直接转移支付作为应对贫困和脆弱性的手段（Faría，2002）。纵向整合涉及各市和庄园层面的许多行动和实验。重要的是，纵向整合并不反对地市层面的实验，它们是巴西社会救助的根源。

制度化也非常重要，但未来的走向却更为复杂。巴西宪法承认持续福利提供计划（BPC）和农村社会福利计划（PSR），体现了以权利为基础的观点。这也是与家庭补助金计划相比，这些计划具有更强的制度基础的原因。非缴费型养老金的制度基础薄弱，因此难以进行改革。这些计划在减贫方面卓有成效，但其原因在于规划设计和目标定位，而不在于其自身实施。向贫困城乡地区的老年人提供现金转移支付能够促进减贫，是因为这些转移支付在家庭内部得以共享，消减了经济转型对贫困家庭的冲击，并刺激了因人口持续减少而日益萧条的农村经济活动（Barrientos，2008）。相比之下，家庭补助金计划的制度化程度较低，巴西政府在调整该计划的许多方面拥有很大的自由裁量权。因此，在保障可实施的社会救助门槛条件、促使社会救助回应政治偏好以及适应经济社会条件等三个方面需求之间必然要进行取舍（Sposati，2010）。

对各个减贫计划进行协调的需求也得到了越来越多的重视，在应对社会排斥时更是如此（Barrientos，2010）。本文的讨论在很大程度上关注社会计划，但政策也同样重要。建立制度化的政策框架以协调社会服务和转移支付方面，《统一的社会救助体系》向前迈出了重要的一步（Jaccoud等，2009）。根据这一倡议，基本社会保障计划通过巴西社会救助中介中心（CRAS）提供预防贫困的社会服务，而更复杂的问题则由特别社会保障计划负责。对家庭补助金计划退出路径的关注也催生了巴西消除极端贫困倡议，旨在增强经济包容性和激活家庭补助金计划相关的劳动力就业政策（de Barros等，2011）。总而言之，随着家庭补助金计划范围的持续扩大和实施状况的不断改善，社会救助的制度化及其有效性将会不断提高。

（三）重新配置社会保障领域的政府补贴

扩大社会救助体系在巴西得以成为可能，部分受益于税收占GDP的比重的显著上升。目前，巴西的这一比率已经可与一些经济合作与发展组织（OECD）国家相媲美。更重要的是，社会救助的发展表明巴西政府努力将财政补贴从社会保险转向社会救助以调整财政支出。这一备受欢迎的举措表明巴西政府已经承担起了减贫的重任。在拉丁美洲，社会保险部门所得到的政府补贴规模巨大（虽然略有缩小趋势），但受益者主要是较为富裕的那部分人（Skoufias等，2010）。巴西也并不例外。因此，对不同的社会保障措施所得到的财政补贴进行调整和平衡将会带来社会福祉的改善。

尽管社会救助的兴起促进了财政资金的调整，但不平衡现象依然非常严重。图4所示为2008年巴西社会救助的筹资需求，即社会保障所需的政府补贴规模。如该图所示，对公共部门社会保险基金的政府补贴与社会救助领域的政府补贴总和大体相当。而去除社会保险基金中针对农村的部分，私人部门社会保险基金获得的政府补贴微乎其微。农村社会福利计划（PSR）的资金几乎全部来自政府税收。该图也表明对非缴费型养老金和家庭补助金计划所获得的政府补贴进行调整的需求，考虑到其庞大的目标群体时，这一需求显得更为迫切。

有关社会保障转移支付的分配效应的研究表明，社会救助转移支付能够有效地影响分配，而社会保险转移支付则不然（de Barros等，2007；S.Soares等，2010）。这些研究也表明，家庭补助金计划和社会救助转移支付可能也贡献于近年来巴西贫富差距的缩小。对于社会救助的前景而言，这无疑是一个好消息。但这些研究仅仅关注转移支付对收入分配的影响，而没有考虑税收因素，因此我们应该保持谨慎乐观态度。要分析社会救助转移支付对收入分配的全面影响，有必要考虑社会救助的目标人群对政府收入的贡献。从理论上讲，如果社会救助转移支付金额与政府从贫困家庭征缴的税收规模相当，则税收转移模式将不会通过再分配影响贫困家庭的收入。关于巴西税收转移的研究表明，税收和转移支付对收入分配的影响在总体上相互抵消（Immervoll等，2006；Silveira，2008）。



 

图4 社会保险和社会救助融资需求占巴西GDP的百分比（2008年）

数据来源：根据Mesquita等（2010）数据的计算。

（四）政治回应的作用？

巴西社会救助的扩展是否已经影响到政治进程和政治制度？倘若如此，潜在的政治回应将如何影响社会救助的未来变化？这一点对于社会救助而言至关重要。Pierson（1993）率先指出政策能够影响政治进程及政治制度，这也是Esping-Andersen（1999）提出的福利制度概念化的核心。在后者的报告中，福利制度产生的分层效应强化了在相同制度下的路径依赖。在拉丁美洲，社会救助几乎总是会导致庇护主义。Hall（2008）担心家庭补助金计划也同样如此。社会救助在一定程度上能够滋生庇护主义，例如受益者和政客之间的特殊交易，政治回应加强了社会救助的自由裁量权并导致其进一步碎片化等等。不仅对家庭补助金计划抱有这样的疑虑，农村社会福利计划（PSR）推出后也引发了类似的担忧（特别是获得资格所需的非正式工作证明文件可以通过非正式工人协会或宗教组织来证明），然而目前很少有证据表明这种现象的广泛存在。持续福利提供计划（BPC）的受益者登记以规则为导向，并进行定期的审查，使政治操纵难以实施。

就本文的写作目标而言，一个更有趣的问题是社会救助体系的各个组成部分对选举所产生的大规模效应。巴西前总统卢拉在2006的成功连任促使越来越多的文献试图寻找家庭补助金计划对大选的影响。Hunter和Power（2007）认为家庭补助金计划为低收入群体提供了经济来源，因而为卢拉在这一群体中赢得了日益高涨的支持。Zucco（2008）根据2006年巴西大选前后市级层面的数据认为，家庭补助金计划为卢拉在东北部地区带来了大量有力的支持者，而这一地区正是该计划对贫困和经济影响最为显著的地区。Fried（2012）通过类似的数据分析认为，在家庭补助金计划的分配和工党的核心成员以及联邦城市治理之间不存在正相关，从而抑制了对家庭补助金计划的指责。Bohn（2011）分析了态度调查数据并得出结论称，卢拉在1998年至2002年期间的支持率变化与家庭补助金计划实施之前的变动趋势一致。有趣的是，她发现直到2006年巴西大选前，老年人对卢拉的支持状况都不尽人意，表明社会养老金对政治影响十分有限。她的主要结论是：社会救助尤其是家庭补助金计划的确能够影响政治，但大多是对成功实现减贫，并通过收入再分配使减贫成为一个“强势的短期战略”的政治家的正向支持（Zucco，2008）。如Esping-Andersen所述，有效的社会救助能够影响政治，从而加强自身的制度基础。

六、结论

本文对巴西社会救助的扩展进行了分析。在结尾部分，有必要再次回顾引言中提到的两个问题。首先，巴西是如何实现这一成就的？1988年宪法发挥了至关重要的作用，基于公民身份原则将社会救助确定为一个独特的政策维度，并将减贫纳入政府的职责。由此建立的社会契约为社会救助开辟了政策空间。随着持续福利提供计划（BPC）和农村社会福利计划（PSR）的出台，老年人和残疾人的贫困问题得到了直接关注。市政当局维权行动促进了直接转移支付的再次扩张，从学校津贴计划扩展至家庭补助金计划。目前，巴西的社会救助计划共惠及2000多万个家庭，为减少贫困和极端贫困做出了重大贡献，也贡献于缩小收入差距。巴西社会救助的发展并非一帆风顺，也走过一些弯路，如几个计划针对同样的目标人群以及政策失效等。社会救助的两个组成部分虽然定位不同，却拥有共同的立场，即通过保障最低收入对抗贫困和脆弱性。也许巴西社会救助兴起最重要的原因即是贫困和减贫问题被置于政治议程的首位。

其次，巴西将去向何方？持续福利提供计划（BPC）的实施和促进学校津贴计划的市政当局维权行动已有15年的历史，但社会救助在很多重要领域依然不完善。本文讨论了可能影响社会救助未来的几个问题。不同的群体将社会救助的扩展视作保障最低收入、扩大社会保险或为弱势群体提供社会保障。这些存在主义的问题未触及政策讨论的核心，将会影响社会救助的未来，但不大可能对其制度化形成威胁。社会救助提供基于公民身份的最低收入保障这一目标可能会继续加强。社会救助体系正在经历整合和扩张，在相互协调和促进就业、增强经济的包容性方面更是如此。因此，社会救助将会对减贫和促进社会包容做出贡献。政府补贴在社会保险领域和社会救助领域的平衡可能依然只是一个渐进的过程。最后，政治回应将会在短期和中期内继续加强对社会救助的支持。通过讨论这些问题，我们认为巴西的社会救助制度正在为消除贫困的目标发挥着至关重要的作用。

资料来源：Development和Change

 

 

从“家庭补助金”（BOLSA FAMÍLIA）计划到“巴西没有贫困”计划                                     ——近期巴西在克服极度贫困道路上的探索之旅

路易斯·恩里克·派瓦，提亚哥·法尔刚，乐蒂提亚·巴尔多罗

 

一、 引言

 

2003年10月，通过将第132号临时措施转换为10.386/2004号法令，“家庭补助金”计划（PBF）出炉了，该计划集合了现有收益行为的管理及执行规程。在此之前，这些行为曾有着特殊的规则，并在某种程度上以独立的行政管理记录为基础，通过这些规则，收益的规模越来越小，并间接允许了收益差距及收益覆盖面重合等现象（2010年，科塔及派瓦（Cotta e Paiva））。

这些收益行为的集合使得建立一项蓝图相对简单的计划成为当务之急——不论是从收益的角度还是从所谓的“附加条件”的角度。将收益返还给劳动年龄的生产力人口，特别是儿童，成为巴西社会政治中的新闻——并且，以某种形式，该行为使得巴西开始接近拥有良好福利体系的发达国家所建立的国家社会援助结构。反过来，对于条件的强调——以及，应该说，强调条件成为保证受益家庭接受到教育、卫生及社会援助领域基础服务的形式——使得某些特困群体需要在一段相当长的必要时段内得到重视，以保证其子孙后代有可能具有脱离贫困的条件。除此之外，巴西政府还试图在其他方面采取行动——特别是职业培训方面——这也成为巴西受益家庭能够更好融入劳动市场的短期方案之一。

在2003年到2010年之间，该计划已经经历了自身盘整的过程，特别是在其两个首要执行条件方面——收益的转移及条件的审核。该计划对贫穷、教育及卫生方面的影响越来越大。而此计划对其他方面的影响，如在这段时间内国家最低收入的实际增加以及教育领域的进步也对减少贫困以及不平等性收入的空前下降有着很大的影响（巴罗斯（Barros）等，2010a），这样，到2011年，我们已经可以看到消除极端贫困的现实可能性（奥索里（Osorio）等，2011）。

在这一年的六月，“巴西没有贫困”计划出台，该计划是通过跨部门协作及联邦角度的整体行为来达到国家脱离极端贫困境况的目的。

本文的内容是介绍“家庭补助金”计划的巩固及发展轨迹是如何从综合角度对减贫做出贡献。从这一角度来看，随着各项行动与政策的成熟，“巴西没有贫困”计划的编制与发展将成为现实。

在第2小节我们将研究“家庭补助金”计划的发展轨迹，介绍其在上世纪九十年代末期关于巴西现行社会保障模式的创新思维以及在2003年到2010年期间的发展成果。

在第3小节，我们将进一步探讨以“家庭补助金”计划为基础的社会计划独家登记系统（CadÚnico）的发展以及近期针对该计划的技术实施、发展以及形式、培训发展的许多其他的政策及社会行动。

第4小节将把重点放在“家庭补助金”计划的机构成果上，特别是跨部门协作、联邦联合、分散管理指标以及保持计划良好聚焦的体制设计。

第5小节总结了“家庭补助金”计划的实施所取得的一些成果，以及对计划发布时期的良好预期及担忧的评估——例如该计划带来的收益有可能导致人们加入劳动市场的积极性降低或者导致人民选择养育更多的后代等。

第6小节将简单探讨“家庭补助金”计划的近期变化以及其与“巴西没有贫困”计划的联系，之后在第7小节，读者将会看到关于该计划的最后的思考。

 

二、“家庭补助金”计划的发展轨迹

 

在拉丁美洲的大社会环境下，巴西不应该被看作社会保障体系执行落后的国家。事实上，在1923年，Eloy Chaves法令规定了巴西社会保障体系的建立——并在之后经历了90年，到2013年，该法令已成为此区域内最古老且最成熟的法令之一。

因此，该体系的来源——从其纳税基本性质来看——深深地打上了巴西社会保障的历史烙印。尽管在20世纪60年代的前半期就建立了农村劳动者保障与援助基金——FAPTR（之后叫做Funrural），但是其可用于操作的融资来源却首次出现在20世纪70年代前半期。也是在这个十年，才开始有首批援助资金发放给贫穷境地的老人及残疾人（贝尔德朗（Beltrão）等，2000；布鲁摩尔（Brumer），2002）。这样，在很长一段时期内，社会保障体系对于两面性的纳税阶层来说只是一种结构性的存在，仅有一小部分收益是针对半纳税或无纳税性质的群体——一直以来，其余的部分与拉丁美洲的所有社会保障体系实际上是一样的（克鲁斯——萨克（Cruz-Saco），2002）。

1988年宪法的问世推动了半纳税群体福利及援助福利不论是在受益范围上还是在资金额度上的发展，将福利返还给农村的劳动者以及老年人和残疾人。随着社会保障及援助体系的建立及巩固，渐渐地，福利范围基本覆盖到了几乎整个老年人口（范·吉内肯（Van Ginneken），2007），这在发展中国家是很罕见的。事实上，到20世纪90年代初期，1988年宪法的效果已经初见端倪，年龄在60岁及以上并接受了社会保障福利或援助福利的人口比例超过了80%，而在65岁及以上年纪的人口中该比例则达到了大约85%。

尽管如此，虽然在20世纪80年代末期以及20世纪90年代初期福利方面有了显著的进步，但是援助福利的授予模式仍然停滞在类似于20世纪70年代的结构模式中。也就是说，政府承认对农村劳动者及其他阶层实行区分纳税制度——这在当时也是世界上大部分社会保障体系的做法（施瓦泽（Schwarzer），2000）。在当时，社会所能接受的是无生产能力的人口（老年人及残疾人）可以得到某种程度上的社会保障。尽管宪法在社会援助的目标群体中规定了对家庭、儿童以及青少年的保障，其中涉及到收入保障，但20世纪90年代前半期时的社会保障体系并未包括处于劳动年龄并有生产能力的贫困人口，特别是儿童。这也就解释了为什么在较年轻人口中（特别是15岁及以下的儿童），贫困及极端贫困比例在现实中达到了国家平均贫困人口比例的两倍，同时，这也反映了这个群体是社会问题中最薄弱的一环。

收入条件性转移的方案——先在当地开始试行，然后推广到全国，并在“家庭补助金”计划中得到了巩固——最终使贫困人口受益，特别是儿童。所支付福利的水平表明了收入转移是补充性的——而不是替代性的，这实际上也是假定了某种类型的生产能力。可以这样说，“家庭补助金”计划——半纳税及无纳税福利很有可能是出现在20世纪70年代并在1990年代初期得到显著发展——代表了建立于1920年代的巴西社会保障体系的打破，并基本上做到了向失去劳动能力的人群进行福利授予（偏向于通过税收的方式）。从“家庭补助金”计划出现的角度来看，它的出现有两个标志性的事件，一是巴西社会保障轨迹的打破，另一方面是为现有的各种收入转移方案集合的结果。

2003年到2004年期间为计划的初始阶段，已受益家庭的覆盖面增加，并且初次受益家庭的数目也有所增加。这一时期也是社会计划独家登记系统（CadÚnico）初期发展的脆弱时期，在此期间内该系统开始接受其他登记，以支持其他的计划，特别是学校补助金计划，尽管该计划并不具备社会计划独家登记系统（CadÚnico）所要求的整套信息文件。

下一个阶段，2005到2006年，是联邦行动在计划管理方面起到体制化作用的时期，巴西的所有市政府都签署了加入条款并建立了分散管理索引（IGD），这是一种丈量市政管理的制度，其评判标准与每月用于支持管理的财政资源数目相挂钩；社会计划独家登记系统（CadÚnico）也有所完善（对市和州进行了必要的支持）；对授予福利支付资格以及条件审查的整套规范进行编辑（与教育部以及卫生部相关）；对条件审查的实施办法也进行了更改。这一时期也是该计划所援助家庭数目暴增的时期，不仅联邦储蓄所建立了庞大的支付网络，并且在社会计划独家登记系统（CadÚnico）服务的质量方面以及覆盖面方面均有了大幅度的提高。

随着MDS与各市政之间的协调合作，社会计划独家登记系统（CadÚnico）上有效登记的百分比在2005年3月到2006年10月之间从31%一跃达到了92%（巴西，2006）。同时，在2006年中期，该计划达到了其初始目标，使大概1100万的家庭受益。

在接下来的两年中，该计划的设计蓝图发生了变化——例如永久规则的采纳（该规则预示着在两年的时间内家庭人均收入变化有可能超出接受福利的资格标准）以及建立与青少年相关的可变福利（BVJ），对有16到17岁家庭成员的家庭授予支付福利资格。也是在这一时期，针对社会计划独家登记系统（CadÚnico）与联邦政府的其他行政记录不一致的情况，建立了关于登记不一致情况的定期调查规程。

从2009到2010年，该计划又从新的视角评估其授予福利的范围，主要是因为较贫困的部分人口不仅（本来就）收入低，而且，他们的收入还不稳定（苏亚雷斯（Soares），2009）。理由为在一段特定时期内遭受着贫穷及极端贫困的人或家庭的数目显然要多于在某一特定时刻内的同等人或家庭数目。由这一观点出发，该计划预计要受理的范围自然会有所扩大。除此之外，还使用了世界银行贫困地图的方法来尝试完善时段内对市政需受理家庭及人群的估算，并以2000年人口普查的数据作为基础（巴西地理统计局，2009）。这样，估计需受理的范围实际上达到了1300万个家庭。

在2009-2010两年期间，也开始尝试对两年以上没有更新记录的受益家庭采取登记复核规程。同时也取得了其他体制性成果，例如社会援助三方管理委员会对福利服务整体管理协议的批准，规定了在社会援助网络的条件没有被遵守的情况下，优先对“家庭补助金”计划的家庭进行家庭条件审查。

到2010年末，“家庭补助金”计划的受益家庭实际已达到1300万；对较贫困人口的关注非常成功，不仅随着时间持续改善了他们的生活（虽然受益者数目不断激增），并且该计划可与世界范围内的其他优秀的侧重于收入转移的方案相兼容；极端贫困人口及收入不平等现象大幅度减少；通过一系列基于不同方法和数据库的研究，该计划对儿童及青少年的教育指标产生了影响；对该计划设计蓝图曾产生的顾虑大部分已被消除（例如会减少参与劳动市场的积极性或者受益者出生率的增加等顾虑）。

从管理的角度来看，还有（并且在很大程度上仍然有）一项重大的努力需要我们去做，即运营的改善。我们可以在未来不断进行这项努力，但并不需要对其之前的设计蓝图进行重大的变更。也就是说，到2010年底之前所进行的各项研究——其中一些在本文的第5小节中有提及——使得本计划处于相对舒适的局面。这种局面将会为其运营的完善提供一定的空间，但是可能需要设计蓝图更加具体一些。然而，有一个方面在不远的将来会成为至关重要的问题：即本计划帮助贫困人群的能力以及其经费水平相对较低（在2010年，只占国民生产总值的0.4%），也就是说，“家庭补助金”计划将继续成为一项尚未完全开发并且有潜力减少极端贫困的工具。

 

三、社会计划独家登记系统（CADÚNICO）以及公共政策的整合

 

我们可以预见，社会计划独家登记系统（CadÚnico）与“家庭补助金”计划之间的关系，是共生的。社会计划独家登记系统（CadÚnico）登记了家庭人均收入在最低收入一半以下的家庭的信息，而这些家庭的数目远远大于计划所受理的家庭数目。从原则上讲，登记行为是以一系列社会政策为基础的行政记录，因此，我们就可以并应该能够理解该系统的登记家庭数目比“家庭补助金”计划受理家庭数目大的原因。与此同时，我们也要明白只有在拥有一套强大可用的计划的前提下，社会计划独家登记系统（CadÚnico）门户的行政记录建设所付出的努力才具有可行性。而这项计划就是“家庭补助金”计划。

其余收入转移方案的行政记录及规程的集合强化了社会计划独家登记系统（CadÚnico）的存在。然而，这也带来了一些挑战。首先，将所有已有记录集合到社会计划独家登记系统（CadÚnico）就是一种挑战，特别是那些学校补助金登记的记录（CadBES）。因为学校补助金登记（CadBES）所收集的信息没有全部包含社会计划独家登记系统（CadÚnico）所要求的信息，因此就需要市政府发动动员付出大量的努力以使这些登记信息合格化，这点在上一小节有所提及。

在2007年，政府对社会计划独家登记系统（CadÚnico）的法令进行了完善（第6.135号法令），该法令更加明确的界定了联邦行为的对象、过程、工具、操作及权限。它的巩固，例如巴西低收入家庭的记录等，使得其登记的内容越来越多地被社会计划及行动所使用。老年人援助资金、巴西扫盲计划、招标率豁免计划、下一步计划、蓄水池计划、我的家、我的生活、社会用电电价等社会计划与运动都纷纷开始使用社会计划独家登记系统（CadÚnico）中的信息作为指导其规程及覆盖其受众的向导。

另外，从技术角度来看，在2003（那一年社会计划独家登记系统（CadÚnico）的应用还不允许登记更新）到2010（开始使用社会计划独家登记系统CadÚnico版本7-V7的年份）期间，该系统在技术上也有很大的进步。2003到2010年间的应用是线下的，也就是说，需要依靠当地的应用，并且要安装和更新在已有记录的电脑上，而且向全国数据库传输的数据并不总是完整的——这就使得地方的数据库与全国记录的数据库之间产生了偏差。

社会计划独家登记系统CadÚnico版本7是一个线上应用，以互联网为基础的，这就消除了在版本6中地方数据库与全国数据库之间出现偏差的可能。在巴西这样一个国土面积大并且有着丰富多样化的国家，连接性在当时几乎是一个不可能逾越的问题。然而，在2013年4月，99.7%的巴西市都已更新了V7，其中包含96.0%的北部地区城市。对于巴西一些市的市政府来说，第一次的网络连接就是以动员的方式让他们可以公平地在网上操作社会计划独家登记系统（CadÚnico）。MDS，以及国防部、通信部则一起跟踪下面的工作，以使在短期内可以让巴西所有的市用上新版本。

即使在新应用开发之前，也已经开始了登记形式自行复查工作，使得该系统在概念上得到了改进，更加接近巴西地理统计局（IBGE）领导的内部调研数据采集工具，并且更加具体地记录了低收入家庭的特点。这样，现有的社会计划独家登记系统（CadÚnico）上登记有流落街头的家庭、遭受童工的家庭、土著家庭、栗色人口家庭以及不同团体的成员以及特殊人群（例如吉普赛人、采掘家庭、河边的家庭、拾荒者，其他等），甚至还有无合法出生记录的人群。

新形式的实施同样要求特定指导材料的升级以及在巴西利亚对国家指定导师资格化培训的一个长期的过程，在2009到2013年间，社会计划独家登记系统（CadÚnico）在全国所有城市共有几乎3万位面试官。这也是一项投资，因为保持这样大范围的行政记录的一项基础条件就是：保证家庭信息采集的质量。

目前，社会计划独家登记系统（CadÚnico）拥有2500万户家庭的记录，其中有2300万户家庭所登记的收入在人均最低收入一半以下。“家庭补助金”计划的受益家庭共有1380万户。

社会计划独家登记系统（CadÚnico）的升级以及版本7的引入是巩固巴西低收入家庭信息、“家庭补助金”计划（PBF）工作执行、更多社会计划及运动使用系统信息的重要步骤，也为“巴西没有贫困”计划的出现奠定了必要的信心基础。

 

四、体制性进展

 

收入有条件转移方案的执行，如第2小节所述，在某种程度上代表着对1920年代所建立的巴西社会保障体系发展轨迹的打破。这个新体系第一次实现了对处于劳动年龄的有生产能力贫困人口的福利回馈，进而发展成为一项有明显儿童偏向的方案。然而，这并不是该方案及社会计划独家登记系统（CadÚnico）的全部新奇之处。

第一方面是，该方案的附加条件要求受益人群在社会援助、教育及卫生等领域的联系。这样，弱势群体——传统上难以得到教育及卫生服务的人群，就可以得到保证质量的服务——通过条件审查的方式得到教育体系及卫生体系的特殊关注。

部门间的协调——必然会很费力——但却并不是社会计划独家登记系统（CadÚnico）与“家庭补助金”计划（PBF）工作执行所需的体制努力的全部。

实际上，20世纪90年代之前的现存社会保障及社会援助体系基本上比较集中，由联邦政府通过国家社会保障机构（INSS）直接运营。而恰恰相反，社会计划独家登记系统（CadÚnico）与“家庭补助金”计划（PBF）正是在社会援助分散的结构下孕育而生的——也就是说，来自于（当时的）社会援助独立体系（Suas）的胚胎。这样做，不仅回应了联邦宪法所规定的社会援助领域的政策——行政分散的方针，同时也为州政府建立了合作伙伴，特别是市政府，对于当地的社会现实来说，这两个系统的实施是至关重要的。这样，可以这么说——联邦间的协调就成为较有标志性的特点之一——这一点在本计划的（林德尔特（Lindert）等，2007）中有提及。

而且必须指出的是，随着条件审查工作演变为以教育体系与卫生体系的分散方式进行的，联邦及跨部门协作也必须要结合起来。因此，这是一个比较复杂的设计，其正面结果在某种形式上会令人惊讶——毕竟，在不同组织和网络之间维持令人满意的不同层次的联邦协作不是一项简单的任务。

“家庭补助金”计划分散实施的一个显著效果就是加强了城市在社会援助领域方面的工作。在社会计划独家登记系统（CadÚnico）范围内的行政记录的建设——是非常费力的——如果没有一个强有力的计划去“赞助它”是不可能成功的。而这个推动作用，毫无疑问，要由“家庭补助金”计划去发挥。这样，巴西市政（作为一般规则，市政负责方案以及登记的本地管理）在社会援助领域赢得了相关政策，特别是赢得了能够认识当地低收入人群的必要工具（社会计划独家登记系统（CadÚnico）），但那时这个系统还不存在。

第2小节简单介绍的两个机制对于联邦间的成功协作起到了至关重要的作用。第一项作用就是MDS与所有巴西城市签署的加入条款，在该条款中市政将承诺系统化，从而加入到“家庭补助金”计划中来。这样以来，就为市政规定了教育卫生方面的登记、条件审查、福利管理及补充方案的最终提供等职能。每个市政府都需要任命一名方案管理者，及社会控制负责人，负责监督市政登记及方案的管理。

分散管理索引（IGD）的建立是联邦间协作的另一项基础性的体制创新。分散管理索引（IGD）是在继州分散管理索引（IGDE——条例GM/MDS号76/2008）之后，由条例第148/2006号GM/MDS建立的。之后，分散管理索引（IGD）被纳入第10.836/2004号法令中。

索引是由社会计划独家登记系统（CadÚnico）及附加条件的管理指标构成的。它有两种明确的功能。第一种功能是可以预见的，即为衡量市政管理行为的质量。第二种功能是为分散管理的支持资源转移提供基础服务，可以被市政使用于强化计划、登记及条件审查、社会控制管理支持的深化项目及行动的执行。

从2006年开始，共有22亿雷亚尔被投入到市政及州作为对本计划及社会计划独家登记系统（CadÚnico）分散管理的支持。2012年所投入的资源，按照名义价值来计算，比2010年投入的资源高出60%——这表明公共福利随着管理支持资源的增加，也得到了增加。我们可以这样认为，分散管理索引（IGD）作为市政——以及州政府社会保障结构化资源的来源，发挥了重要的作用。其资金转移机制是以所得成果为基础的，并激励了援助服务领域的特殊资金转移，即分散管理索引（IGD）——社会援助独立体系（Suas）。

从体制创新的角度来看，关于本计划的设计蓝图，至少有一项以上非常重要的方面。已被广泛采用在拉丁美洲和世界其他国家的有条件的收入转移方案一个共同特点是，它们都是面向贫困家庭的有针对性的方案。

有针对性的方案一般来说在社会政策文献中都是有争议的。批评的声音往往认为对收入转移方案的针对性的妥善管理是一项非常复杂活动，并且其成本非常之昂贵。这样的方案往往会面临一些困境。第一个困境就是，使用自身的转移资金的一方希望缩减成本，却往往为了保持方案的良好针对性而为行政规程付出巨大的精力及资金代价。也就是说，排除不合格项所需要的机制结构（一般通过方法检测的方式）是复杂且昂贵的，并最终产生了较低的政策效益——与较低的选取比率相比（这就是，排除法的高误差）。第二个困境可以这样解释：富强的国家有执行方案的行政能力，但是既然已经采取了更加广泛及慷慨的、并可以不加区分的面向全部人民的方案，这样的方案并不是必要的；对于贫穷以及发展中的国家，确实有执行这种方案的必要性（因为其无法执行更宽范围更广的方案），但是却没有执行这种方案的行政能力（坎达瓦尔（Mkandawire），2005）。总结一下就是，在社会政策领域的文献中，无一例外地对采取针对性政策抱有怀疑态度。

在拉丁美洲，收入有条件转移方案采用了很多不同的设计以规避针对性方案在执行过程中所固有的困难。在文献中提及次数较多的，有墨西哥经验，立足于行政集权及多维索引；智利的经验，立足于社会援助结构的赋权以及，同样的，多维索引（苏亚雷斯（Soares）等，2009）。而巴西经验的这种，在方案执行期间立足于分散的社会援助结构，尚处于起步阶段，并且仅仅基于既定的收入来授予福利，也算是独一无二的了。

这种选择是现有制度限制的结果。的确，对于巴西来说，方案的选择仅限于任命管理人负责运营。比如，使用方法检测的方式在这里并不可行。正如上文所述，有关针对性方案的文献均认为使用方法检测会使这种方案的运营成本太过昂贵。不仅如此，因为这种方法基本是被用于排除不合格项，一般来说，这样做的结果就是，针对性方案的选取比率相对较低（也就是说，排除的误差是相对较高的），这样，它在减贫中的作用就会很有限。

但是，也可以说，这些理由也并不是在“家庭补助金”计划运营中不使用方法检测的全部原因。事实上，巴西的这种初级社会保障网络并不具有大规模地使用方法检测的能力，因此任何计划使用此方法都会导致失败。这样，从事实上来讲，方法检测的使用永远都不可能是一个可行的选择。

第二个选择更加适合采取收入条件性转移方案的国家，那就是使用多维索引或者类似方法检测（代理意为测试），这里的福利资格及偶然的福利金额并不是申报收入的结果，而是家庭申报信息的整体结果（并且最终会至少根据样本信息去当地核对），它会涉及到社会弱势群体的各个方面。然而，在巴西的大背景下，使用类似方法检测的方式去授予福利并规定福利金额是较难接受的。因为福利授予缺乏透明度，而计划受益者的沟通方式也不明确。

而恰恰相反，采取申报收入的方法，虽然有很多风险，但是却比较容易与受益者沟通，在授予与保持福利时也比较有透明度，并且不论从社会角度还是从政府角度来说，都能够允许较为明确的控制行动。申报收入应该与设计蓝图的其他方面相结合以保持方案的良好针对性。首先，应该突出地方水平的受理估算情况，并以该估算结果作为每个城市受益者数目的限制（突出灵活性）。估算出的数目会被宣传给受益者，这样就简化了该计划的社会控制程序。这两个特点会对市政管理产生压力，使其尽力维持计划的良好针对性。除此之外，巴西的计划采取定期核对社会计划独家登记系统（CadÚnico）登记数据与联邦政府其他行政记录的方式。

在这里还要涉及到一个主要问题。在针对性福利支持者与普遍性福利支持者之间的论战中，经常出现的一个反对论点就是针对性福利的规程更多是针对排除不合格者而不是对合格者予以批准。可以这样说，在一开始的时候，“家庭补助金”计划（PBF）所最关心的是纳入条件合格者，但它随后的发展使得其快速转变为关心弱势群体的收入保障——这也解释了近期它所受理的受益覆盖目标膨胀的原因以及为何采纳永久规则。这一特点随着没有贫穷的巴西计划的问世而得到强化，这一计划明确指示家庭补助金计划要对所有贫穷家庭给予普遍性的福利，这将使该计划的发展轨迹在加强综合性社会保障体系的建设方面拥有更大的潜力。

在下一节中将会简要探讨这些体系所取得的成果，不论如何，这些成果表明，在针对性方面，不论与其他巴西社会计划相比，亦或是与国际上的社会计划相比，巴西的计划还是取得了很大成效的。这样，家庭补助金计划也能够将其针对性计划的要求与现有体制结构、透明度要求以及在巴西社会背景下与受益者的沟通要求相适应。

五、取得的成果

“家庭补助金”计划的许多早期工作都立足于其最初设计的核心要素（针对性）以及它们所产生的影响上，这种影响也是该计划的主要目标，即为减少贫困及极端贫困的人口数目。

林德尔特（Lindert）等（2007），巴罗斯（Barros）等（2010b），苏亚雷斯（Soares）等（2009）的文章是几个以国际观点分析“家庭补助金”计划的针对性的文献。虽然他们所使用的分析方法有所不同，但是所有的作者都一致认为“家庭补助金”计划中针对性的精确性是非常可取的。林德尔特（Lindert）等（2007）认为，在2004年，该计划的针对性使它成为发展中世界85项收入转移经验中六项最具针对性的收入转移经验之一。苏亚雷斯（Soares）等（2009）指出，该计划的针对性与墨西哥经验及智利经验处于同一水平，而在其他收入转移的优秀范例中，为了保持良好的针对性而采取的机制，从原则上来说，更为复杂（且昂贵）。巴罗斯（Barros）等（2010b）也表明了类似的观点——并表示，虽然在2004到2008年间，该计划的针对性得到大幅度范围扩大，但是并没有恶化。苏亚雷斯（Soares）、里巴斯（Ribas）也得出了同样的结论，苏亚雷斯（Soares）（2009），指出，在2004年到2006年间，该计划的针对性一直保持不变。最近，巴西应用经济研究所（Ipea）公告在第155页得出结论，“根据行政数据，从2005年到2011年间受益家庭的数目增加了70.0%，但是这并没有使该计划的集中系数恶化，而是恰恰相反。长期以来，“家庭补助金”计划（PBF）一直保持着与日俱增的收入来源，也就是说，要针对性地为穷人提供福利（巴西应用经济研究所（Ipea），2012，第28页）。

这样，该计划的设计，包括市级水平的估算值设计以及与联邦政府其他行政记录的交叉，在保持该计划对贫穷人口的针对性方面是非常有效果的。

这也就解释了为何该计划的成本是如此之低（虽然近几年的预算有所增加，但也仅仅占到国民生产总值的0.5%）以及为何其对减少极端贫困的影响如此之大。在近期该计划的设计蓝图被更改之前——特别是建立了克服极端贫困的福利这项变动——曾有人预计，如果不使用“家庭补助金”计划来转移补助资金，巴西的极端贫困比例将占到贫困人口的三分之一（苏亚雷斯（Soares）等，2010）甚至多于二分之一（索萨（Souza）等，2011）。因此，虽然花费的成本很低，该计划却是减少极端贫困人口数量的重要原因之一。

虽然，我们不可以说，减少收入不平等也是该计划的目标之一，但是“家庭补助金”计划确实对此也发挥了巨大的作用，可解释这一说法的事实是（根据所处的时期以及所使用的方法原则而列举的事实），最近统计的基尼系数比之前的统计减少了12到21%（根据对苏亚雷斯（Soares）等，2010的文献调查得出）。值得我们注意的是，自从20世纪70年代计算基尼系数开始，在21世纪00年代初期基尼系数的下降幅度是史无前例的。

上文曾提到，在收入条件性转移方案发布之时，曾有两个方面的顾虑。第一方面就是收入转移会导致受益者参与劳动市场的积极性下降。第二个方面就是，以孩子数目为基础的收入转移（根据“家庭补助金”计划的设计蓝图，最多为三个孩子）将会刺激出生率的提高。

奥利维拉（Oliveira）及苏亚雷斯（Soares）（2012）曾针对该计划对受益者参与劳动市场可能产生的影响做过一次文献综述（以当今的水平，该综述显得相对粗放）。针对这个问题，各方学者做了许多调查研究，而最终得出的结论是，“家庭补助金”计划会产生“懒惰效果”的担忧是杞人忧天。通过这些研究，我们发现，受益者参加劳动市场的比例有轻微的上升，身为母亲的受益者的工作小时数有略微下降。在原则上讲，这些影响，就算属实，其细微程度并不足以被认为与该计划相关，很有可能是正常波动。

另一方面，我们也不必担心该计划对出生率上升存在潜在的影响。我们都知道，现金转移能力对孩子数目的影响是有限的——在这一点上，比巴西更为发达的社会福利体系所进行的更为慷慨的现金转移也是如此。因此，受益者因为“家庭补助金”计划中数目不算很大的收入转移而决定将孩子的数目增加到可变福利的要求极限几乎是不可能的。而事实上，也没有任何证据表明受益者的出生率在上升（西格诺里尼（Signorini）及奎罗斯（Queiroz），2011；西蒙斯（Simões）及苏亚雷斯（Soares），2012）。而在巴西，恰恰相反，我们对所有收入区域及地带做了调查，却竟然发现了出生率普遍下降的状况，由其是现阶段的较贫困人口。现今，每名妇女的平均孩子数目实际上是低于人口老龄化的替代率的——在中期的未来这将会给卫生及社会保障领域带来挑战。

关于对教育及卫生方面的影响，通过使用不同的数据源、理论和方法进行研究，我们也积累了不少论据。这些影响不仅在于受益学生能够保持正常上课（即为，较低的辍学率）并有望为该方案提供更多的执行条件，而且，在其他条件不变的情况下，该计划对教育所产生的影响也越来越大（IFPRI，2012）。在近期，西蒙斯（Simões）的博士论文（2012）指出了几个最重要方面的其中之一：该计划对上学率的影响与计划实施的时间以及福利的金额有关。这样，如果“家庭补助金”计划的目标之一是提高弱势家庭孩子的上学率，从而使他们拥有更光明的未来，那就必须要考虑采取持续的政策，以保证对这些孩子和青年的上学情况的持续影响并且促使他们取得好的成果。

显然，在这里我们并不希望提出建议，让“家庭补助金”计划成为克服巴西教育挑战的主要措施。这些挑战应该由教育部（MEC）所倡导的教育政策来应对。因此，在这里，我们只是强调该计划对广大受众的重大影响意义，因为在过去的历史中，让人民接受到国家的高质量教育是有难度的，而通过该计划，这一切变的有可能。

目前，该计划对卫生的影响已经逐步合理地显现出来，因而某些结论也得到了证实。之前我们已经知道，根据该计划的受益家庭的报告内容，除了与教育卫生相关的物品，他们大部分的资源都花费在食物上（IBASE，2008）——这一点在格纳尼（Lignani）等（2011）的报告里得到了确认，文件中建议增加食物的不同种类。

不得不提的还有“家庭补助金”计划的第2轮影响评价，该评价指出，在一定的时间内，受益儿童接受疫苗的比例有所上升，怀孕妇女平均接受了1.5次以上的产前咨询（与同等条件的非受益人群相比）。

近期的工作也显示，该计划对减少儿童死亡率同样有一定的影响（哈塞拉（Rasella）等，2013；舍（Shei），2013）。哈塞拉（Rasella）等（2013）的报告显示，在该计划覆盖率高的城市中，与覆盖率较低的城市相比，儿童死亡率下降了大约19%（五岁及以下儿童），并且城市间的经济社会及人口差异所造成的影响已得到了控制。“家庭补助金”计划的高覆盖率同样也是较高疫苗率、较低比例的无产前检查妇女以及医院接待较少数目的五岁及以下儿童的原因之一。

还应该简单提一下，研究表明，该计划的正面影响不仅仅反映在受益者身上。莫斯塔发（Mostafa），索萨（Souza）及瓦兹（Vaz）（2010）认为，2006年投入在该计划的资源对国民生产总值及总家庭收入分别有1.44以及2.25的乘数效应。也就是说，国民生产总值在该计划中增加1%的投入会带来国民生产总值1.44%的增长以及家庭收入2.25%的增长。另一方面，希尔韦拉—内图（Silveira-Neto）及阿宗尼（Azzoni）（2011）认为，“家庭补助金”计划以及不间断现金保障（BPC）的收入转移对“区域不平等的减少产生了很大的影响：作为一个整体，区域不平等比例减少了24.0%以上，虽然家庭可支配收入也减少了1.7%以下”。这样，我们可以说，该计划所履行的职能（例如减少收入不平等以及增加经济活动）远远大于其最初的目标。

为了评估本计划，曾陆续展开了许多的调研工作，而调研结果一般来说都是非常有利的。

 

六、“家庭补助金”计划及“巴西没有贫穷”计划的成熟

 

国家克服极端贫困的日程已经建立，但是，在某些情况下，其中的部分功劳是2003年到2010年间“家庭补助金”计划努力的成果。首先，该计划要求政府各个部门之间的协调合作（社会援助，教育及卫生等领域），如果没有它，多维现象的贫困境地是很难被妥善处理的。第二，该计划促使联邦各个领域之间在责任明确的前提下协调努力，并受到本地管理的支持。第三，强化这样的观念，即，克服贫困确实需要现金转移，但是更加需要改善穷人们能够参与到生产中的机会及服务。最后，穷人们不会因为国家的行为而自然而然地改善了生活，而是需要通过针对该群体的特殊举措，使用某些合适的工具（例如社会计划独家登记系统（CadÚnico）来实现生活的改善。

“巴西没有贫穷”计划以及其收入保障、获得服务及融入生产等轴线的出现，代表着随着多年“家庭补助金”计划执行而逐渐成熟的日程在联邦政府、州、市政方面的进一步扩展。

与此同时，“巴西没有贫穷”计划及其在短时间内克服极端贫困的伟大目标也为“家庭补助金”计划及社会计划独家登记系统（CadÚnico）带来了新的挑战。首先，我们必须要承认，虽然该计划的受益者得到了金钱上的福利，但仍然没有改变他们极端贫困的状态。这些家庭在原始收入基础上所增加的金额并不足以让他们摆脱该计划所设定的贫困线，即每人每月70.00雷亚尔的标准。

第二个挑战是该计划的覆盖率以及其排除法的误差问题。“巴西没有贫穷”计划坚定地表达了所有符合条件的公民都应该接受到福利的观点。

另外，社会计划独家登记系统（CadÚnico）新版本的使用、计划支付体系涉及金额及可用举措的增加、跨部门行动的深化等无一不要求出现更多的工具以使“家庭补助金”计划具有可行性。

第一项挑战的应对措施在官方正式发布计划之前就已经出现，并发布了一条2011年上半年调整福利的公告。对此，之前我们就已经知道巴西极端贫困的对象主要集中在儿童和青少年的身上。因此，SENARC及巴西应用经济研究所（Ipea）做出了评估并确认调整可变福利（回馈给15岁及以下的儿童及青少年），与重调基本福利相比，这样做，对改变极端贫困的指标更加有效果。以这样的方式，可变福利的标准调整超过了45%，这表明，与该计划相关的举措将越来越有利于解决克服极端贫困的挑战。

本着同样的精神，也是在2011年，政府分别宣布增加家庭可变福利的最大数目（从三项变为五项）以及实现对孕妇及哺乳期妇女的福利。这些举措在该计划的初始立法中有提及，但由于运营的限制，当时并没有有效支付这些福利。

在2012年，“家庭补助金”计划纳入了一项新的福利（克服极端贫困的福利），这笔福利用于那些在接受了本计划的“传统”福利之后家庭人均收入仍然等于或低于70.00雷亚尔的家庭。这是一项典型的补足福利，用于补偿家庭收入直到其达到一定的水平——在这个情况中，一定的水平是指超过每人70.00雷亚尔的收入。

起初，这项福利只回馈给拥有0到6岁儿童的家庭，作为“巴西深情行动”措施的一部分。还是在2012年，该项福利已经延伸到拥有15岁及以下儿童或青少年的家庭，在2013年初，这项福利授予已经不再取决于家庭里有没有儿童。这样，该计划的福利预算出现了大幅度的增长（从2010年的150亿雷亚尔增长到目前2013年的240亿雷亚尔），以回馈给处于极端贫困状况下的家庭。在同一时期，接受极端贫困福利的家庭所接受的平均福利从95雷亚尔增加到152雷亚尔，最后甚至达到了216雷亚尔。

在克服极端贫困福利最近一次规模扩大之前，奥索里（Osorio）及索萨（Souza）（2012）进行了一次模拟，该模拟表明在福利扩大规模之后，家庭人均收入等于或低于70.00雷亚尔的人数将会低于1%，由此指出，新福利的建立在减少遭受极端贫困的人数方面将有很大潜力，并且为了减少排除不合格者的误差还需要付出持续的努力。

关于改善该计划的覆盖面以及减少排除不合格者的误差，在2011年还重点突出了增加预计受理家庭数目的问题（从1290万增加到1380万家庭）。2011年发布的2010年人口普查数据可以让这项估算在最新的数据基础上进行，也能够更加均匀地将受益家庭数目分配到巴西的各个城市。

这项举措的结果是，从2011年6月到2013年7月，自从“巴西没有贫困”计划发布以来，在社会计划独家登记系统（CadÚnico）上登记的家庭中，有超过110万户被纳入“家庭补助金”计划。这些都是非常贫困的家庭，通过联邦政府、州政府以及比较特殊的市级行政管理的共同“积极寻找”，登记了这些家庭的信息，并使他们接受了“家庭补助金”计划的福利并通过参加“巴西没有贫困”计划而被关注。

如果要在国家范围内跨部门跨政府性地对特殊受众群体进行“巴西没有贫困”的政策引导，就必须采用社会计划独家登记系统（CadÚnico）作为主要的计划管理工具。除了要量化家庭和转移收入，社会计划独家登记系统（CadÚnico）还可以被使用在很多方面：指导在具有职业资格培训课程的职位上就业，提供技术援助服务及农村延伸服务，向国内的贫穷人口提供水源并降低电力价格等，以上这些只是一些例子。在这层意义上，作为识别公众身份、规划、监督及评估计划行动的基础性工具，社会计划独家登记系统（CadÚnico）的作用得到了强化。

除了扩大“家庭补助金”计划的规模以及巩固社会计划独家登记系统（CadÚnico），“巴西没有贫困”计划还强化了该计划的支付系统的使用。“巴西没有贫困”计划颁布了“绿色激励补助金”计划，负责支付现金福利，并逐渐与“家庭补助金”计划使用同一张卡，良好地利用了现有的整个支付结构。在2013年7月，共有4万户采掘家庭、定居家庭及河边家庭接受了“绿色补助金”计划的福利，利用这些福利继续从事生产及保护环境的活动，有3万户东北半干旱地区的农业家庭已经接受了激励资金来促进生产。

在获取服务方面，计划日程的作用不仅仅是审核教育和卫生方面的资格条件。目前已经深化了教育部（MEC）与卫生部（MS）之间的关系，并取得了成果，例如对“更多教育”计划的重新定位。现如今已经扩大了公立学校全日制教学的接收范围，这项计划使得大部分“家庭补助金”计划的受益家庭学生能够优先入学。这样，在2011年，接收了一半以上在“家庭补助金”计划中受益的学生的学校数目占到“更多教育”计划所涉及的约1万5千所学校的30%，到2013年，总共4万5千多所学校，大约有三分之二已经加入到这个计划中。

除此之外，受益家庭的儿童在托儿所上学所得的财政转移增加到1400雷亚尔/年。这是一个强大的引导机制，为“家庭补助金”受益家庭的孩子开启了新的空位及招生定位。在2012年，在2700个城市中共受理了38万受益儿童。

在卫生方面，“巴西深情行动”包含了一系列举措，例如向基本医疗单位分配硫酸亚铁，补充维他命A，增加“这是人民药房”网络中的免费药品提供以及扩大托儿所及学前教育的学校卫生计划，共涉及到4000个城市。

旨在改善贫困家庭参与生产机会的举措也得到了大力支持，特别是PRONATEC“巴西没有贫困”计划，通过联邦技术教育学院及S体系学校，为低收入人群提供了初始培训及继续培训课程。在2013年7月，已经对社会计划独家登记系统（CadÚnico）的登记人口实现了60万人的招生。大部分学生都是妇女（三分之二的招生）及29岁及以下的年轻人（二分之一的招生）。

在290万个注册了小型个体商户的人口中大约有10%与该计划有关（有22%登记在社会计划独家登记系统（CadÚnico））。在截止到2012年底的360万笔小型贷款业务中，有76万笔贷款是由接受了本计划的福利、并拥有小型信贷支持的人口所办理的，以此来改善他们的生产活动。

在农村，值得一提的是，有26万户“家庭补助金”福利受益家庭接受了技术援助雇佣，同时还为社会计划独家登记系统（CadÚnico）上登记资料的半干旱地区的家庭建设了31.7万个水罐。

在本文有限的空间内，当然不可能把“巴西没有贫困”计划的所有举措都一一说明，但是值得强调的是，社会计划独家登记系统（CadÚnico）及本计划为国家针对弱势群体所采取的计划与行动的扩展与巩固以协作的方式提供了坚实的基础。与此同时，这样的举措也代表着对登记系统及本计划质量的持续挑战，因为只有这二者保持住广泛的覆盖率及良好的针对性，这些举措才可能会成功。

七、最后的思考

有条件的收入转移代表着巴西社会保障体系发展轨迹变化的重要一步。在20世纪20年代以严格的税收为基础而建立起来的巴西社会保障体系在20世纪70年代经历了初次的变革（半纳税福利的引入——回馈给农村人口——无纳税福利——回馈给贫穷的老年人或残疾人）。在1988年宪法之后，这样的变革趋势越来越强劲，规定了卫生及社会援助体系的普遍性并加强了半纳税及无纳税性质的福利。然而，直到收入有条件转移方案的出现，才开始有福利回馈给处于劳动年龄（并且有生产能力）的贫穷人口，但还不足以依靠供款入息保障。根据政策，这些收入转移主要针对的是儿童——因为他们过多的受到巴西贫困境况的影响。

“家庭补助金”计划的巩固主要依靠社会计划独家登记系统（Cadastro Único）的建设——多年来，在社会援助独立体系（Suas）的建设初期，该系统的建设经历了许多艰苦的工作，特别是市政行政管理工作。2005及2006年为改善登记系统质量打下了基础——这两年也是市政加入社会计划独家登记系统（Cadastro Único）及“家庭补助金”计划的标志年份，在2006年，还创建了分散管理索引（IGD）。

联邦间的协作是该计划的标志，也响应着政策——行政分散的方针，特别是在社会援助领域。更为重要的是，在这段时间里，联邦政府与市政府及州政府间的合作已被允许，因为要想让针对弱势群体的福利工作达到效果，这一点是必不可少的，同时还加强了社会援助独立体系（Suas）的建设，让它在“家庭补助金”计划中发挥至关重要的作用，并为该体系提供了基础工具，虽然那时这项工具还不存在（例如社会计划独家登记系统（Cadastro Único）以及条件审查系统——Sicon）。

该计划还采取了更为突出的机制创新，包括其巧妙的针对性机制——与其他收入条件性转移方案中采取的、并成为拉美经验的较为复杂、尖端的机制相比，它更为简单、透明及更具有效性。论述该计划的学术文献不断增加，并且都揭示了该方案在减少贫困、不平等及其他方面的正面影响；本计划对教育及卫生指标也有改善作用；然而，也存在着对“家庭补助金”计划可能会减少受益者参加劳动市场积极性或者增加受益者出生率等方面的未知的担忧。

2010年之前该计划的成功发展轨迹推动了“巴西没有贫穷”计划的出台。首先，由于它是跨部门及跨联邦的有效典范，它动员了不同部门及政府领域的工作。第二，由于社会计划独家登记系统（CadÚnico）的创建，该计划有了“赞助”，才能够成功的实施克服极端贫困的举措。与此同时，“巴西没有贫困”计划也代表着对该计划的巨大挑战，促使它进行巩固和强化——并且该计划还要遵循一套沉重的运营结构化日程。在2011年一年，发生了很多巨大的变化，例如可变福利的集中调整，每个家庭享受福利的最大数目的增加（从三项增加到五项），家庭数目受理目标从1290万户增加到1380万户等。在2012年，随着克服极端贫困福利的建立，该计划朝着儿童和极端贫困的方向做出更大的转折，使得大约五百万家庭接受福利后能够达到人均家庭收入超过70.00雷亚尔。

“家庭补助金”计划的进步与发展也面临着巨大的挑战。虽然该计划每个月向几乎1千4百万家庭提供福利，但是其执行结构——不论是从中央还是从地方级别来看——却很简陋。社会援助独立体系（Suas）是它执行工作的基础，也仍有很长的发展之路要走。虽然该计划的设计蓝图相对简单，但是运营起来却颇为复杂——特别是与那些非针对性以及非条件性的收入转移方案相比较。

总之，“家庭补助金”计划代表着巴西社会保障体系正向没有接受任何福利的家庭的方向延伸。正如赫尔穆特·施瓦泽（Helmut Schwarzer）的观点，这是整个国家向社会保障方向迈出的基础一步。它也是一项使巴西在社会保障方面更为成熟的福利，并涉及到了不同人群——特别是儿童——因为儿童在之前的政策中没有任何保障。

对模式的质疑经常会发生。这也是自然的。时不时地，即使是非常成熟的社会保障体系也会经历质疑和改革。总会有人坚持捍卫普遍性福利的改革，不加区分地授予所有巴西公民福利；也总会有那些坚持限制性福利的人群，这些质疑都是自然的。

许多人认为，社会保障方案的出现与维持有赖于具有强大支持力及良好组织的团体的存在。然而，也有人认为社会福利及社会服务并不依赖这些团体，而是创建自己的支持团队（例如保罗·皮尔森（Paul Pierson）的观点，1996）。“家庭补助金”计划以及其克服贫困的举措的发展走向，在不远的将来，将会应对这个问题。

然而，作者的观点是，已经走过去的路是无法回头的。最重要的是，对于巴西来说，很难想象如果没有必要的捍卫弱势群体利益的工具，如今天的社会计划独家登记系统（CadÚnico），巴西会变成什么样。或者，也无法想象如果贫困人口不能在其微薄收入的基础上获得适当的补助——不论是从受益家庭的角度，还是特别地从国家收入的角度——那会是什么样。又或者，如果儿童继续遭受着高达两倍的全国平均极端贫困率，那又会是什么样。毫无疑问，还有很多地方需要改进，而发展之路已经敞开。未来的步伐一定是朝着前进的方向。

 

资料来源：http://www.ipea.gov.br/portal/

 

 

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