第一部分 减贫政策

经济合作与发展组织在发展上的新战略
 
战略批准
　　在经合组织第50次年度部长级会议上，审议通过一项新的远期发展规划。这项发展规划对经合组织在提升生活质量，实施综合性发展策略以及进一步促进更加包容的政策共享方面所起的重要作用进行了展望。在这一里程碑式的时刻，部长们再次对促进全球发展的承诺进行了重申，批准了一个战略性的发展框架并授权组织设计一个新的发展战略。该发展战略同经合组织建立的目标——促进组织内外发展——相一致。它以积累发展经验、提升国际发展合作的有效性和影响力以及组建公共政策制定中的跨领域专家团队为基础。
战略依据
经合组织成立半个世纪以来，全球经济版图已经发生了巨大的变化。一些主要的发展趋势包括：
　　* 世界经济的中心正在改变，发展中国家也成为推动全球经济增长的关键性因素。此外，部分开发区以其惊人的经济活力和经济增长速度促使世界经济的领导权发生了历史性变化，这一点我们从20国集团的领导地位中便可略知一二。
　　* 各国经济增长和发展模式的多样化表明，适合解决所有问题的统一方法并不存在。
　　* 开发融资的性质是不断变化的。许多发展中国家经济体正开始在国际金融、贸易、投资、经济创新以及合作开发方面扮演重要角色。政府开发援助能够对发展起到不断激励的作用。对欠发达国家而言，能够继续从有效的、可预见的以及持续性的开发融资中获益是十分重要的。
　　* 贫困的布局和类型正发生着变化，这一点对传统的发展路径提出了重要挑战。当前，越来越多的贫困人口居住在中等收入国家和城市，而不像以往住在低收入国家和乡村地区。这一变化体现了制度和政策在这些国家中的重要性以及不断完善政策制定和实施以解决这些持久性挑战的必要性。
　　* 无论发达国家还是发展中国家，不平等都是一个日益严峻的挑战，并对经济的进一步发展和社会凝聚力造成潜在的破坏。经济增长成果并不会自发的由全体社会成员共享并减轻社会不平等程度，对这一点我们已有了更为清晰的认识。以更加包容和多元化的标准来制定政策，并同时兼顾诸如性别平等在内的社会因素是十分重要的。
　　* 来自发展的挑战属于全球性挑战。诸如气候变化、自然资源匮乏以及食品和能源不安全问题会对各国人民造成影响。当前世界各国联系日益紧密，全球性震荡能够迅速传播，宏观经济的不稳定性，社会和经济的不平等以及局部冲突都会产生广泛的世界影响。“南北”双方应打破隔阂，携手共同解决这些问题。
　　* 财政和经济危机已经产生了多方面的不良后果。这促使我们对经济发展政策和发展路径进行重新审视。
　　在当前的全球经济环境下，发展的机遇和挑战并存。釜山高端论坛的召开标志着发展模式从注重援助有效性向发展有效性转变。经合组织发展战略于论坛召开后不久出台，又恰逢各国为实现联合国千年发展2015年最终目标奋斗之际。这些都体现了不同发展水平国家、国际组织和区域性组织以及主要政策受益者之间进行包容性对话以及知识共享的重要性。
战略目标
　　正如2011规划内容所言，战略的主要目标在于强化经合组织在实现各国间更加广泛和包容性的发展目标上的作用，并充分运用组织有效的发展路径来推动各国的政策制定和经济变革。发展战略本身极富变革性和延展性。组织的工作重点在于不断地对全球发展现状和发展需求进行关注，并积极有效地推动发展战略的内外部机制间的互动，而战略正好与此相契合。强化组织集体回应的有效性对组织内部成员是很有帮助的。
发展战略的目标由发展框架决定：
　　* 将经合组织分析和政策建议所涉及的发展中国家的不同观点，视角和现实的合理之处加以整合，来强化各国对不同的政策选择所致影响达成共识；
　　* 将经合组织专家团队的意见与半个世纪以来积累的发展经验进行更为广泛的结合；
　　* 通过强化基于证据的分析以及弄清经合组织的政策对发展中国家的利弊，更好的运用该组织的政策建议、政策实践以及实施手段来为发展中国家指明一条更加明朗的发展道路。
战略路径
　　发展战略基于这样的假设：不同发展水平的国家都能为实现全球经济可持续增长做出贡献，所有的国家都能够通过相互学习、完善政策（以灵活性和包容性为原则）来实现经济繁荣。经合组织的战略路径有：
　　1、以核心的专业知识和发展经验分享为基础
　　在过去的半个世纪，经合组织推动了官方发展援助，促进了各国间更为有效地开展合作，同时督促援助供应方遵守诺言。通过精密分析，经合组织促进了成员国之间的政策对话。同时，也为长期繁荣奠定了社会和制度性基础。1996年，经合组织实现了一系列的发展目标，包括到2015年极端贫困人口减少一半的任务，这些都为最终实现联合国千年发展目标奠定了基础。
　　今天，经合组织的政策涉及各类发展中国家：经济脆弱国家、低收入国家以及新兴经济体国家。政策推动了这些国家在绿色发展、经济创新、公共服务以及基础设施建设、高质量的教育，有效的税收和投资系统方面的进步。经合组织在对非洲、拉美以及东南亚国家经济社会和政治发展水平资源的分析基础上，对其作出经济发展前景预测。中东和南非地区通过政策共享框架来参与经合组织活动。同时，经合组织也对其成员国农业、贸易、投资和移民政策的一致性进行考察。此外，经合组织有力推动了旨在提升发展层次和确保更好地全球公共物资供应的国际和地区发展进程。经合组织将会以其专业技能和丰富经验来引领未来的发展。
　　2、利用好相对优势
　　正如发展框架内容所示，专家团队和政策共同体对于推动经济包容性增长、可持续发展以及减贫非常重要。经合组织从他们身上获得宝贵经验和知识，从而带来了附加值。经合组织可以通过举办论坛来强化作用，在这个论坛中，成员国之间进行政策对话并互相学习，对发展挑战进行更加综合性的精确定位，对政策有效性进行评定并对政策实施效果进行对比。同时，经合组织为成员国提供政策指导，但对各国田野研究方案和财政发展并不进行干预。
　　3、实施更为综合性和包容性的方案
　　经合组织将采纳一种全面性和包容性的发展方案。该方案必须兼顾以下内容：各国经济发展和增长的异质性；各国开发资源与消除发展束缚的机构设置及其能力的差异；洞察经济结构变化的动态对于推进发展进程非常重要；弄清触发这些变化的机制；宏观政策和局部性政策之间的互动以及政策的先后顺序；同时，经合组织需要从不同的经济增长和发展经验中汲取精粹，将其运用到分析框架和政策研究之中，从而更好的利用组织的整体性团队和资源优势。并不存在万能的发展战略。发展是一个包括经济和社会变迁在内的长期性动态过程，我们更应该关注发展轨道和政策实施顺序，而不是只进行静态对比。
　　4、调整结构、提升技能与深化合作
　　最初，经合组织的组织结构和运行机制是为了适应发达国家而创制的。这些发展框架将会被再度评估，并运用到更为广泛的发展中国家经济体中。在这一点上，经合组织投资政策框架就是一个典例，该框架增强了国内外投资的环境可行性，适应于不同的政治背景，并在许多非成员国家的广泛参与中得以发展完善。
经合组织将会更加重视从合作伙伴国的经验和发展路径中汲取精华，并将其体现在自己的政策框架中。同时，经合组织技能也应该升级以确保推荐的政策更符合发展中国家国情。组织管理者中多领域的发展规划人才与同水平发展国家间的合作对于强化各方合作以及防止发展成本重复浪费非常重要。比如，投资和发展咨询团队将会在论坛中成立，团队中将包含为发展中国家服务的投资和发展合作专家团队，能够进一步推动投资的商业和社会民主代表，以及充当发展支持力量的私营部门。
　　为了推动发展中国家的改革进程，经合组织将会在专家团队基础上，建立一个战略联盟，通过创新性的知识共享平台创造出新的协同效应和影响力。同时，经合组织将积极寻求与国际和地区组织达成广泛的战略伙伴合作关系。当前的例子包括：在“资产追回倡议”的号召下，同世界银行共同抵御受贿和腐败；同联合国开发计划署共同致力于釜山计划；同全球绿色增长组织共同致力于经济的绿色增长；同世贸组织联手推动贸易援助；同联合国粮食与农业组织一道致力于食品安全和食品价格稳定以及通过与英国区域经济委员会和多边发展银行开展三方合作来推进区域经济发展。
主要关注领域
　　在2011年经合组织部长级会议上，确定了四个主要关注领域。在这些领域中，经合组织具有核心竞争力，能够对发展中国家的需求做出积极回应，并运用好组织多部门的人才资源。这四个主要的领域包括：经济增长的创新性以及可持续性资源；动员一切发展资源；发展规划和管理；评估发展进程。这四个领域通过广泛的商议得以再度确认。
　　经合组织在这四个领域内的很多工作都已经得以开展，这些领域相互联系，并且在综合性发展方案的采纳以及发展战略的构想、实施和评价中扮演重要角色。总体而言，它们提供了一个整体性框架。在这个框架中，经合组织成员国和合作伙伴国可以依据自身需求和现状，在相互联系的政策领域内就一系列特定的发展方法、机制以及路径达成协议。
互动参与水平
为了实现战略发展目标，经合组织将在三个层次上增强参与水平：
　　（1）对成员国在发展方面做出的努力给予支持；
　　（2）与国际社会一道，寻求解决国际问题和发展挑战的有效方案；
　　（3）同发展中国家增强合作。
1、增强成员国设计发展政策的能力
　　强化发展政策的一致性是战略的主要目标之一。当前，全球经济关系日益紧密，忽视国际政策对国内政策的影响将会妨碍发展目标的实现和国际发展合作的深化。经合组织在机构机制方面提供了良好的实践指南，但经验表明，要获得更好的政策一致性,这些指南是远远不够的。战略将积极谋求深化组织在发展政策一致性方面的工作，并在对连贯政策和非连贯性政策的利弊理性分析基础上，出台更多地的系统性发展方法。经合组织将会和其他合作机构共同促进发展政策的一致性，对发展过程进行监测，并对不同发展政策的影响进行评估。同时，这也有益于对关键性问题的分析，包括全球食品安全，非法的财政流动以及绿色经济增长等问题。经合组织将提供一个平台，供发展中国家以及主要的利益相关人就政策一致性进行对话交流。同时，发展战略也将会推动经合组织内部的政策一致性；对政策不一致性的地方准确定位；确保通过指南、年度核心报告以及其他的方式，经合组织的政策建议是一致的，并和发展问题紧密相关。
2、推动全球经济发展与开发进程
　　经合组织提供了一个包容性的框架，以促进成员国以及合作国间的共同学习，强化应对国际挑战的能力，并推动全球发展进程。组织将会通过在全球范围内按比例增加选举活动的方式更好的运用其多部门的人才资源，并在发展中国家及其他的有关国际和地区机构中实施一整套的经合组织方案。这个战略将会促使经合组织广泛的发展目标的实现，并增强组织在主要国际活动中的价值和影响力。
　　联合国千禧年发展目标与后2015年发展规划。关于后2015年发展规划的争议表明，对发展目标的再度评估，以及将诸如民生问题等因素纳入规划制定参考元素的重要性;收入平等和机会平等成为实现其他发展目标的催化剂；包容性的绿色增长成为可持续增长的重要环节; 安全性（社会冲突与脆弱性）、管理有效性、公平、社会资金、政治参与以及授权许可也属于重要考量因素。
　　二十国集团发展议程。鉴于对首尔发展共识中的“共享型”经济增长理念的采纳，以及其多年发展计划，二十国领袖认为必须通过全球合作才能解决发展差距，才能有效推动经济强有力的、可持续的以及平衡性增长。基于知识共享上的包容性和综合性的发展路径也很关键。首尔原则强调发展中国家在私营部门参与经济，区域系统性问题的解决以及互助方面所作努力的重要性。二十国集团是多年行动计划中的重要成员，同法国和墨西哥政府紧密合作来推动目标实现。经合组织战略及其四个相互关联的领域，对于二十国集团所强调的几个问题的解决也有帮助。
　　有效的发展合作中的全球伙伴关系。釜山高端论坛标志着国际发展合作关系的管理模式的转折。当前，出现了将多元化的利益相关方纳入规划范畴，并增强发展资源利用有效性的强烈舆论呼声。全球合作伙伴关系受到认可正是对这种强烈需求的一种正面回应。
3、增强与发展中国家的互动 
　　不论对于发展中国家还是发达国家，发展合作伙伴国应该被视为政策领域内的一种良好实践，可以促进国家间的共同发展。战略要积极谋求与发展中国家更有效的互动，并推动发展中国家中的互益性合作。实现这一目标的两个创新性方法包括：
　　（1）为各国量身制定多元化的政策，并同相关的国际组织保持一致。
　　（2）通过知识共享来实施一种“集中型的”（或区域化的）发展方式，将这些面临相似政策结构类型挑战的国家（包括经合组织成员和非成员国家）集中起来。这些努力将会促进经合组织成员国之间的水平合作，并推动和这些领域内的参与者达成良好的合作伙伴关系。
战略实施
　　本战略旨在对来年的发展提供指导。指导政策实施的主要原则包括：将相关工作与经合组织融为一体；确保政策相关的活动可以使合作双方共赢；对不同需求及时做出回应，并在管理多方需求和活动设计上保持透明度；通过高度活动信息通达性来确保政策透明度；促进行业内的合作，经合组织委员会和负责人都要积极参与；确保对组织推荐政策的多重考察;运用战略来深化和扩大经合组织成员国伙伴关系；基于清晰地角色和责任分工基础上的合作；确保对战略的常规性考察以及对政策进程和活动的不断监测。政策实施的有效性也依赖于互补性合作。组织要深入了解公众对全球发展以及经合组织所扮演角色的看法，这样才能解决经合组织发展的需要，强化组织内部就发展问题的有效交流。
为了同经合组织工作和预算周期相吻合，战略将会分两部分进行实施：
　　初步的实施阶段（2012年年中到2013年底）。在这一阶段，依据战略对组织工作进行部分规划和调整，并开始实施一些前期性的方案来监测战略的有效性。对于在下一阶段开始前，就需要额外资金的项目而言，支援性力量不可或缺。
第二阶段的工作与第一阶段有部分重合，并成为2013-2014年以及后续工作和预算方面的主要部分。下一步的工作同当前进行的工作密切相关。这些工作对于战略目标的调整非常重要。当组织的工作和预算周期发生变化时，资金的再分配也可能发生变化。同时，战略的实施也将会依据联合国发展计划的全球化视野以及其他国际发展组织，包括二十国集团以及釜山政策的实施状况进行调整。在其任职期间，总秘书长将在发展战略中扮演领导角色，增强不同部门间的合作，谋求经合组织政策团体间的紧密联系和协作，并促成各委员会之间的密切合作。经合组织内专门从事发展事宜的委员会和团体，要对政策设计，以及这些综合性政策的实施负责。
　　经合组织将进一步地增强同其他国际组织的联系，包括构建战略和技术层面的常规对话机制；以及同全球性机构（世界银行、英国特别组织等）和区域性组织（英国区域委员会和区域开发银行）之间强化合作关系。这些合作组织将会被邀请参加经合组织成员国发展委员会年会，就相关发展问题进行常规性探讨。这对于确保政策的协调性，防止工作重复现象的出现是非常有效的。
　　经合组织委员会将会对战略实施进程进行常规性考察。依据2012年政策实施初始阶段情况出台的第一份年中进程报告，将会在2013年1月提交给年度发展会议。同时，组织将会为2013年部长级会议和以后的会议准备一份更为详细的报告。在政策实施的头两年，经合组织非正式工作小组将会对战略目标的实现做出积极支持。在“工作和预算项目”运行期间，组织委员会和董事会也会出台相关报道，并进行监视工作。在政策实施两年后，秘书长将会对各委员工作的绩效情况进行评估。
稿件来源：经济合作与发展组织（OECD）网站。
 
 
社会转移资金项目的瞄准问题——不同机制间设计失误及实施失误的比较
Rachel Sabates-Wheeler，Alex Hurrell和 Stephen Devereux
 
　　摘要：对于社会转移资金项目的实施者来说，确认并把最贫困的人群选入项目是一项主要的挑战。一项在肯尼亚北部开展的创新性现金转移项目，通过试验三种不同的瞄准机制，对其中哪种机制能最有效率地最小化包含和排除失误获得了深入认识。就此我们得出结论：基于社区的瞄准在准确度上居于三种机制之首，依据年龄和家庭依存度的分类瞄准法次之。然而，这些机制的瞄准表现会受到执行能力和形态的巨大影响。通过模拟实验，本文展示了代理生活状况调查比单一分类指标有着更佳的瞄准表现。
关键词：瞄准，社会转移资金，误差，肯尼亚
1. 引言
　　瞄准描述的是一套确认家庭与个人是否有参与资源转换项目资格的机制。而实现这一简单的目标却是实施社会资金转移项目中最具挑战性的一方面。要实现这一目标，通常也需要在瞄准的精确度和花费（广义）之间寻找到平衡点。精确瞄准耗时且耗财，在时间宝贵的紧急情形下，或贫困肆虐的状况下，拣选对象的开支会导致财政入不敷出。相反地，粗略瞄准，或者省略瞄准过程（全民覆盖），对稀缺资源来说是极端的浪费。
　　这些折衷考虑为我们是否实施瞄准、如何实施瞄准以及选取何种瞄准机制提供了答案。例如，地理瞄准（对一个地区地毯式的覆盖）因省去了个体评估而具有迅捷、经济的特点，但由于此方法并不对当地居民作相关特征的区分，尤其是相对财富的区分，因此准确度较低。另一方面，资产测查被普遍认为是最准确的瞄准方式（在严格执行的条件下），然而它要取得成效却耗资不菲，这是因为该方法需要获取潜在受益者细节敏感的个人信息，核实信息真实性，并经常性地再评估——很多资产测查项目每年都要进行“重新瞄准”。其他瞄准机制，如分类法（包括以年轻人或老年人等年龄组为中心的分类法），代理生活状况调查（利用多项指标确认贫困人口），及自选法（例如公共工程项目的劳动力要求），在准确度、误差率和花费上各自有着程度上的不同。
　　近年来，社会资金转移项目在亚撒哈拉地区迅速扩张。社会转移是由政府或非政府组织以现金或实物的形式定期提供给个人或家庭的不需预缴的款项，其目标是减少长期贫困和由冲击引发的贫困、化解社会风险及降低经济的脆弱程度。建立在社会安全网络（公共工程项目）、人道主义救灾干预（紧急粮食救助）等基础上的社会转移项目，近年来被针对贫困、易受影响的家庭的无条件现金转移所主导。由于定期现金转移耗资巨大，因此需要瞄准（目标对象少时为数千名个人，有时也可多达数百万人口）。但是现金转移却难以瞄准，这很大程度上是由于现金转移免费且数额巨大，这刺激了申请者提供虚假的身份信息以骗取受助资格，也诱使官员利用系统漏洞谋取私利。
　　位于肯尼亚北部的“饥饿安全网络项目”（The Hunger Safety Net Programme，简称为HSNP）是无条件现金转移项目的典型代表。这项奠基于2009年的项目致力于通过向曼德拉、马萨比特、图尔卡纳和瓦吉尔的大片地区内的约三十万贫困人口提供现金补助来减少极端贫困。在该项目背景下进行瞄准面临着相当大的挑战，挑战不仅来自后勤方面，也来自如何定义合适且可辨认的瞄准人群：合适意味着要与项目减少极端贫困的目标相吻合；可辨认意味着这一人口群体需要具有特定的可观察、可证实的特征。
　　在肯尼亚北部的社会背景下，由于收入流动往往不规律、难以准确记录和核查，同时也无法反映作为当地核心谋生方式的自我雇用生产，瞄准工作不能以家庭收入作为相对生活标准的量度。另一种可供选择的衡量生活水平的标准，则是被广泛运用于贫困分析的消费支出，但以此为量度却一般不可行，因为该方法需要详细记录项目的潜在受益者在一个特定的参考时期内所有物品消费（食品和非食品）。消耗大量时间和财力来记录社群内的每一户家庭如此详细的信息，会使这一方法的效率和可行性都大打折扣。
　　可供选择的方法还有确定贫困和脆弱性的辨识代理指标，这些代理指标都被用作瞄准的量度。这类方法皆依赖于对贫困和脆弱性的客观量度间关系的数据分析。这些方法可以辨别个体的瞄准特征（如孤儿身份、年龄、残疾等），或者一系列与贫困的经济地位有联系的特征（如代理生活状况调查）。这些方法倚仗于合适、准确、最新的数据的可获得性和质量，因此并不总是可用的、可靠的。另外一种选择便是不考虑瞄准方法与贫困或脆弱性的客观量度之间的外在联系，转而根据其他的标准（如后勤或地理可行性、社会或政治接受度和人权考虑）来瞄准特定类型的个人和家庭。最后，应该挑选何种类型的家庭，或实际挑选何种家庭，可交由社区依据或主观或客观的标准自行决定，亦可选择是否由外聘人员负责。
由于缺乏家庭层面上的细节数据，HSNP没有能力辨别瞄准度量是否与客观的贫困度量有相互联系。因此，该组织决定运用其他的机制来瞄准贫困。在第一阶段（2008-2012年）中，共测试了三种机制：（1）基于社区的瞄准；（2）依存度较高的家庭；以及（3）老年人（年龄55岁或以上）。该实验设计为在同一项目中比较三种瞄准机制的结果提供了难得的机会。
　　本文讨论的重点在于瞄准效率，或者说准确度。这引入了另外一种权衡两种瞄准失误的折衷考虑：包含失误（选择不具资格的受惠人）和排除失误（遗漏具有受资助资格的个人和家庭）。由于包含失误会导致财政支出，决策者更倾向于关注包含失误，然而Cornia & Stewart（1993）却提出，排除失误比包含失误更应受到重视，因为由于疏忽而使真正需要帮助的群体被遗漏，会付出人道主义代价，也会损害项目的成效。
　　本文的中心考虑便是机制的选择以及它们的效率问题。一份对于一百多个社会资金转移项目成效的综合性评估报告显示，没有一种瞄准机制在所有条件下都有最佳的表现——单一机制在其自身不同条件下表现的差别比不同机制间的差别更为显著Coady等人（2004）。执行能力，或称为实施瞄准的严格程度，是决定瞄准机制的运行效率最关键的因素。有了这个评估结果，我们便可以根据辨别贫困人口的能力对不同的机制进行排名。我们发现最准确的机制是自我瞄准（在公共工程项目中），其次是地理瞄准，再次是支付能力调查。代理生活状况调查、基于社区的瞄准和分类瞄准法（针对老人和青少年）在测试中获得的分数不稳定，但都普遍较低——这三种方法时而可以辩识出很高比例的贫困人口，但这只是少数情况。最后Coady等人（2004）还发现混合使用多种机制比使用单一机制更能提升瞄准准确度。
　　通过使用HSNP（一个在肯尼亚北部开办的专门为了测试不同瞄准机制而设计的项目）在随机控制的实验中得到的最新数据，我们在本文中提供了（据我们所知）第一份在单一项目中对不同机制的瞄准效率的数据翔实的评估。利用一份基准测试（在受益人从被确认到获得补助期间进行）的量化信息，我们得以从以下几个方面比较分析三种机制的表现：
　　（1）在人口中辨识最贫困、最脆弱的家庭的能力（设计层面的覆盖面、包容度和排除度）；
　　（2）选中的受益人是否符合资格标准（实施问题）；
　　（3）选中的受益人是否确实贫困；

　　（4）对项目实际使用的三种机制中一系列作为表现基准的瞄准标准的详述。

2.  瞄准表现

　　包括HSNP在内的大多数社会资金转移项目都尝试着把社会资源向贫困人口转移。因此，瞄准机制是否有效率的尺度便是它辨识贫困人口的准确度。根据Ravallion（2007：7）‘A型（包含）错误被定义为错误地将一个个人归为穷人，而B型（排除）错误则是错误地将一个人从穷人中排除出去。’正如上面所说的，定向的社会资产转移项目容易犯以下两种失误：

　　• 包含失误，可被量化为项目中不贫困却得到救济的受益人的比重；

　　• 排除失误，可被量化为贫困人口中被排除在社会资产转移项目之外的人口比重。

　　包含错误和排除错误在项目设计或实践阶段均可能产生。

　　源于设计的瞄准失误：项目中一个普遍的设计挑战是财政预算限制。财政预算限制意味着项目无法惠及一个国家内的所有贫困家庭，因此申请的资助配额或救助干预都会被限制于一个地理区域中，例如一个行政区。（实际上，‘地理瞄准法’是第一级的瞄准法。）这个‘设计层面的排除失误’严格来说并不算是失误，而是有计划的“低覆盖率”。类似的，地理确认法不可避免会涉及非贫困的受益者，但这一源于设计的遗漏是该瞄准的选择方法中固有的，而并不是项目实施过程中由管理者造成的。当替代法被用于辨识贫困家庭，或当选中的瞄准标准与客观的贫困尺度没有明显的联系时，设计失误也会随之出现。例如，在一些例子当中人们已经知晓特定的尺度（如高龄）不是完美的贫困的代表，却是可供选用的最佳可行性选择（如出于后勤、社会和政治的考虑），此类错误同样也可不被归为失误。因此，即使部分老年人口并不贫困，目标对象确定工作仍可以基于老年人口进行，因为考虑到很多老年人口的确生活在贫困中并将受惠于资助项目的事实，最终的结果是平衡的。虽然如此，仍有很多情况下制度设计错误会被认定为项目设计者的失败。例如，如果项目宣称的目标是瞄准贫困家庭，而瞄准标准却仅与贫困的最客观的尺度有微弱的联系——换言之，若项目仅仅因为认为老年人都是贫困人口而特别决定瞄准老年人，而事实上老年人们却往往更富裕。类似地，瞄准设计的失败会出现在设计拙劣的代理生活状况调查中。因数据质量差或数据分析有较大瑕疵，这些代理生活状况调查无法准确地辨识出贫困家庭。

　　实践中的瞄准错误：当申请者提供虚假的个人经济状况以满足受益者标准——比方说，虚假地宣称自己是穷人——或贪腐的官员密谋帮助不具资格的申请人注册为受益者，便会产生实施中的包含失误。当具有受助资格的家庭错过了注册程序（例如，游牧者离家放牧牲口），或当社区有意地把边远地区的成员排除在基于社区的瞄准之外，便会产生实施中的排除失误。这些失误可能性都是HSNP的潜在担忧。

　　与HSNP一类的项目，其瞄准基础是建立在作为贫困代表的特征上的，例如年龄。对于这类项目，对其瞄准效率进行评估是非常复杂的工作，因为他们需要评估两种瞄准准确度的尺度：（1）项目惠及有资格者及排除无资格者的“实施准确性”；（2）作为贫困代表的资格标准的“设计准确性”。例如，在一些社区中，HSNP把55岁以上年龄段的个人瞄准为一项全民社会养老金的受益人，因此实践中的包含失误便是低于55岁的养老金获得者的比例，而实践中的排除失误便是55岁以上人口中没有获得养老金的人口比例。但是为了评估社会养老金作为贫困人口瞄准机制的有效性，我们还需要获取在HSNP项目中55岁以下贫困人口的比重（即设计中的排除失误）以及55岁以上人口中非贫困人口的比重（即设计中的包含失误）。

  

　　图1描绘了所有八种可能的结果。其中，只有两种结果——包含55岁以上的贫困人口[a]和排除55岁以下的非贫困人口[h]——是明确无误的瞄准结果。如果有55岁以上的贫困或非贫困人口被选入项目中，便产生了实践中的排除失误（[b]和[d]）。若任何55岁以下的贫困或非贫困人口被选入项目，则出现了实践中的包含失误（[e]和[g]）。被选项目的55岁以上人口中如若有人为非贫困人口，则出现了设计中的包含失误[c]。最后，如果未被选入项目的55岁以下人口中有贫困人口，那就出现了设计中的排除失误（结果[f]）。

　　因此瞄准表现必须要在受助资格标准和贫困地位两方面进行评估——而这两方面情况并不总是相同。本文中还叙述了在HSNP项目的设计和实施过程中出现的包含或排除失误的根源。

3. 瞄准机制

　　瞄准机制可被归为六大组，每一组都各有其优势与劣势。对定向的社会转移计划进行评估，可得出这样的结论：无论在理论中或在实践中，都没有一种最理想的机制。在项目设计阶段，对瞄准机制的选择必须衡量不同目标间的轻重——比如支出对比准确度——然而在实践中，瞄准机制的表现是变化的，并且十分依赖执行的质量（Coady et al. 2004）。

　　1）经济状况调查。评估个人申请者的收入水平及资产状况，并把未达到预定的收入门槛的个人瞄准为符合资格者。经济状况调查实施起来花费是高昂的，尤其当其调查对象是没有稳定的生计与收入的贫困人口时，容易遭遇少报收入和资产的状况，此时就需要核实信息及定期重估。经济状况调查会刺激申请者采取改变自身的行为以谋取或保持受助资格。从阿尔巴尼亚（Alderman 2002）、吉尔吉斯共和国（Tesliuc 2004）的项目获得的证据表明经济状况调查的不准确程度令人瞠目，包含和排除错误的比例常常高于50%。

　　2）地理瞄准。集中有限区域内的资源，把所有当地居民视为合格受助人，或另外采取瞄准措施缩小合格人口的范围。对于因财政预算限制而无法全面覆盖一个国家的社会转移计划（如基于肯尼亚北部的HSNP项目），地理位置是颇受欢迎第一级瞄准标准。项目的普遍覆盖能使排除错误最小化，却只能在项目开展的区域做到这一点。在越南开展的针对穷人和偏远市镇的社会转移项目拥有较低的包含错误率（8%），但大多数穷人却居住在其他农村地区或城市中心，因此这类项目在国家层面上的排除错误率（或低覆盖率）却很高（81%）（Minot 和 Baulch 2002）。

　　3）自我瞄准。通过减少转移资金（提供粮食救助而非现金）或增加访问转移资金（让受益人排队领取救济金）要求贫困人口自我瞄准。公共工程项目运用两种措施降低非贫困人口的申请意愿：其一是工资标准低于当地市场利率，其二是申领前提为数小时的体力劳动。虽然公共工程项目的包含错误往往较低，排除错误和低覆盖率却常常达到很高的水平，这不仅因为创造足够的劳动岗位是颇具挑战性的，也因为很多贫困人口并没有劳动能力（HLPE 2012）。

　　4）代理经济状况调查。选择了一些被认为与福利或贫困有相互关联的特征，并对其进行加权结合，这些特征比收入和家庭资产（如住房状况）更易观测。代理经济状况调查比经济状况调查花销更小，更不易被操纵，但其调查表现严重依赖于运用了哪些代理以及这些代理的权重如何。在巴西、埃及和蒙古进行的代理经济状况调查的包含错误率在16%到57%间波动，而排除错误则在19%到45%之间（Fiszbein和Schady 2009；Falkingham和Namazie 2002； Hodges等  2007）。

　　5）分类瞄准。选择的是容易观测和核查的特征，这些特征被认为与贫困和脆弱性（例如残疾）有更紧密的相互联系。较为普遍的“脆弱群体”包括孤儿、单亲妈妈家庭和老年人——例如HSNP项目针对的对象就是老年人口和拥有较高依存度的家庭。虽然这类粗略的代理指标的花费相对经济，也更易管理，但其准确度往往不尽如人意。在尼日尔和也门，将近有80%的老年人生活在非贫困家庭中，而80%的贫困家庭并没有老人（Grosh和Leite 2009），因此，即使社会养老金项目实施状况良好，也会因设计而产生包含和排除错误。

　　6）基于社区的瞄准。把受益者的选拔委托给社区成员。这种措施的主要优势在于当地居民对邻里情况较为熟悉，这却是项目负责人不具有的。然而其主要的风险却在于选拔程序会被当地的精英人物裹挟，这些人物掌控着救济金，会把游离在社会边缘的群里排除在项目之外。一项关于证据的评估发现：与收入差距较大的社区相比较，在收入较为平等的社区内瞄准贫困社区和贫困家庭的结果更差（Mansuri 和 Rao 2004: 55）。由于瞄准对象差异较大，Coady等人发现以社区为基础的瞄准得到的结果是6种瞄准机制中变化最多的一种。

　　我们对上述的瞄准机制进行分析的能力尚且有限。我们评估的项目并未使用经济状况调查和自我瞄准中的任何一种。我们也没有能力分析HSNP地理层面的瞄准工作（即在肯尼亚四个最贫困的地区实施项目的设计选择的瞄准影响？）。因此，为了实现本文的初衷，同时考虑到我们所掌握的数据的本质，我们对三种瞄准机制进行了检测：分类瞄准，基于社区的瞄准及代理经济状况调查。我们特别比较了两种分类机制（其一为社会养老金，其二为依存度）和基于社区的机制的实际效果。另外我们也模拟了一系列分类机制和代理经济状况调查的结果。

4.饥饿安全网计划（HSNP）中的瞄准

　　HSNP项目选择了三种瞄准机制并计划比较三种机制的表现。这其中的两种机制是分类瞄准的变体（依存度和老年人口），第三种则是基于社区的瞄准。很显然，正如受助资格标准相互不同，与三种机制相对应的三个目标人口群体也相互区分。事实上，我们瞄准分析的第一步是评估项目是否惠及三个预设的目标群体。若项目无法惠及目标群体，则出现了实施过程中的瞄准错误。然而在该项目的背景下，运用不同的机制的目的是评估它们作为贫困代表的相对准确度。由于项目的目标是对极端贫困人口提供有针对性的帮助，因此我们需要评定三种机制在实际挑选出贫困的受益人方面的表现的出色程度。分析的第二步是评测被选中作为合格受益人的家庭——基于他们的高龄、高依存度（DR）或根据社区的选拔——是否确实是贫困的家庭。第三步是评判三种瞄准方式哪一种在辨识贫困中居于领先——即哪一种机制能够辨别出最高比例的贫困受助人。

　　瞄准工作皆在一片次区域中进行，而在每片次区域中只使用一种瞄准机制。在评估覆盖到的区域当中，三种机制都是随机分配的。这种随机性为即将在第五部分中叙述的评估方法提供了坚实支持。在第一阶段，我们没有进行再瞄准，但个人（社会养老金领取人）或（处在依存度评估和基于社区的瞄准项目中的）家庭在死亡或迁移出HSNP覆盖区域时会退出该项目。

　　1）依存度瞄准（DR  targeting）：HSNP把一个家庭的依存度定义为家庭中非劳动人口数（年龄低于18岁或高于55岁，患有慢性病或身患残疾的）与家庭总人口的比例关系。居住在指定的次区域中具有高依存度的家庭有资格领取HSNP项目提供的救助。获得受助资格的依存度门槛在Turkana和Marsabit是0.6，而在Mandera和Wajir则是0.67。（0.67的依存度可被解读为每一位劳动者需要赡养两个人口。）依存度瞄准的基础逻辑是，拥有较多受赡养人口的家庭在相对或绝对意义上是缺乏劳力的——有的家庭中甚至没有劳动人口——由于人均收入较低，即使劳动个人获得相近的收入，依存度高的家庭依然会更贫困。然而基于依存度的瞄准仍旧面临诸多挑战。一方面，为每一个家庭成员确立合适的年龄、残疾程度和健康状况的标准，在实施上有难度。另一方面，在类似肯尼亚北部的游牧社区，富裕的家庭规模更大，这一地区的孩子也会在较小的年纪开始（如通过放牧牲口）谋生养家，因此在这里高依存度代表了贫困的假设可能并不成立。在HSNP项目的初始阶段这个问题就得到了关注，但当时用经济状况调查替代依存度瞄准的提议被否决了。

　　2）依据年龄的分类瞄准（CTA）：任何居住在CTA指定的次区域的55周岁以上的个人都有资格在注册日期领取一笔不需要交纳费用的社会养老金。年龄证明需要基于申请人的身份证明。如果申请人没有官方身份证明，则需要接受代表社区的委员会的审查。社会养老金是受决策者欢迎的社会保障手段，但是在HSNP瞄准中使用该方式时会遇到一些问题。瞄准老年人所理应具有的一项优势在于，年龄是一项单一的且容易核查的特征——但是居住在肯尼亚北部的老年人口中只有极少数拥有出生证明和信息准确的身份证件。另一个采用社会养老金的理由是，对老年人口提供经济支持容易为人理解且已被广泛接受——但是在年龄与权利财富联系紧密的游牧文化中，则没有明显的缘由为老年人（而并不是其他人）提供现金。最后，因为老龄一般被认为与贫困相关，使其成为强有力的代理指标——但来自全国各地的证据显示社会养老金在瞄准穷人上相对不准确。在一份关于111个项目的评价报告中，Coady等人（2004）发现瞄准老年人是辨识贫困人口的倒数第二差的方法。

　　3）基于社区的瞄准（CBT）：在肯尼亚北部地区，基于社区的瞄准是救助项目（例如食物救助）中占主导的瞄准形式，其中的原因是社区拥有辨识其贫困居民的最佳条件。在HSNP项目中，社区甄选出他们认为最需要救助的家庭。出于解决长期贫困而不是缓解急切的需求的目的，每一个社区都被分配了一定的限额，也就是社区预计家庭数量的50%。然而由于社区家庭人口的数据时常是不准确的，也由于长期贫困水平在不同的次区域之间差别巨大，在一些次区域标准化的限额几乎在绝大部分情况下都会超过当地的实际贫困率（包含错误），而在另一些区域却又几乎一定会低于实际贫困率（排除错误）。不同的社区间缺乏可比性是基于社区的瞄准方法先天的问题。

5. 评估设计

　　HSNP项目在原有的Mandera、Marsabit、Turkana和Wajir四个区的安全地带被投入实施。评估工作在48个次区域中进行，而这些次区域是从Mandera、Marsabit、Turkana和Wajir四个区的356个被评估为安全地带，也因此能够让HSNP正常运行的区域随机选拔出来的。

　　在这48个次区域的任意一个区域当中，根据相关的机制我们会为项目挑选出受益人。这项工作一旦完成，半数的评估次区域就被随机指定为“接受处置地区”（treatment areas），在基准调查结束后，这些区域立即就能得到项目支付的善款。另外24个次区域被指定为“控制区域”，在这些地区，被选中的家庭在两年后开始收到转让金。正因为瞄准进程同时在“接受处置地区”和“控制地区”进行，因此瞄准分析能够涵盖所有48个次区域。

　　这里所展示的是定量调查和定性考察的工作成果。定量调查包括：（1）年度家庭全员普查（基准，后续第一年，后续第二年），覆盖了在48个次区域当中的5108个随机抽样和随机选择的家庭；以及（2）以10-12名社区成员为分组的年度定量社区采访（基准，后续第一年，后续第二年），采访也在上述48个随机抽样的次区域中进行。定性考察的主导形式是把社区成员（社区领导，老年人及其他群体）按混合性别进行分组并对其所作的社区采访。

　　因为在接受处置地区和控制地区都进行瞄准工作，相应地需要对两种地区的家庭运用同样的采样方法。我们在每个次区域中运用简单随机抽样的方法，从HSNP管理记录中采样了66个受资助的家庭。从考察评估小组列出的按照一个次区域三个随机选择的定居区的样本组中的家庭清单中，我们采集了44个非受资助家庭的样本。这些定居区被划分成三种类型，每个类型的定居区都会被采样。在每个定居区内，所有家庭都要被列入家庭清单中。在制定家庭清单的过程中，一旦辩认出受资助家庭，就会把其从样本框架中排除。

　　凭借这种方法，我们构建了受资助家庭和非受资助家庭的典型样本。通过比较HSNP瞄准程序选出的受资助家庭和非受资助家庭的特征，我们便能够对HSNP在其运营区域中瞄准贫困家庭的效果进行评估。对受资助家庭和非受资助家庭的比较是瞄准分析的基础所在。

　　数据分析以家庭选中概率的倒数为分析权重，这是为了反映次区域是被包含在研究人口当中。本文中展示的估计结果代表了研究人口——48个被选入研究范畴的次区域的人口——的实际状况，而并非反映了HSNP区域的总人口或HSNP覆盖的区域的总人口的状况。由于在非评估次区域中HSNP运营情况稍有不同，我们的发现仅能代表项目在评估次区域的运营情况。

6. 研究发现

　　6.1 样本特征：贫困，消费和人口统计

　　表1展示的是根据2005-06年肯尼亚综合家庭预算调查（KIHBS）得出的HSNP项目区域中的贫困率。通过评估HSNP区域中月均支出低于官方的绝对贫困线、粮食贫困线和赤贫线的家庭比例，我们得出这些估算结果。这些估算结果的计算过程中使用的是合适的样本权重。从各个方面来看，项目区域中的贫困率都是极高的。KIHBS认定这四个区域是肯尼亚最贫困的区域，事实上这正是把项目聚焦于HSNP区域的决定的基础。在瞄准效力方面，较高的绝对贫困线一般来说与较低的包含错误（考虑到大部分家庭是贫困的）是有联系的，但同时却又会产生较高的排除错误（由于项目无法惠及所有贫困家庭）。



　　家庭问卷搜集了每个家庭的消费和支出信息，这些信息形成了测量消费贫困的基础。家庭上报的消费数据往往比收入数据更可靠。根据每个家庭的消费支出水平，所有家庭被平均分为五个小组（五分之一组），如此一来第一个五分之一组对应着HSNP评估区域中最贫困的20%的家庭，而第五个五分之一组对应的是最富裕的20%家庭。
　　虽然，在绝对意义山来说，在我们的研究人口中的大部分的家庭是贫困的，然而最贫困的家庭与最富裕的家庭间的差距还是相当巨大的。最富裕的五分之一家庭每个成年人的花费是最贫困家庭的五倍（KES3996对比KES868），这表明了研究人口中存在相当程度的收入不平衡（见图2）。考虑到与该区域社会转移准备金相联系的资源限制以及严峻的收入不平等，对最贫困人口的瞄准作为最基本的担忧是显而易见的，尽管在绝对意义上整个地区的大部分人口都是贫困的。



　　虽然消费支出并不是家庭福利的完美代表，我们的分析依然显示了消费支出与家庭幸福的诸多重要的方面有着密切的联系。平均看来，最贫困的五分之一家庭会把家庭消费预算中更高比例的资金花费在食物上，而在教育和健康服务上的花费则更少。他们持有更少的资产，成人识字率和入学率更低，在过去三个月中患病或受伤的概率更高，他们的住房条件也更恶劣。另外，最贫困的五分之一家庭中，主观贫困率也明显更高。

6.2 项目覆盖面、瞄准机制以及HSNP地区的贫困

　　表2展示了三种瞄准机制的项目覆盖率的差别情况。评估地区的总覆盖率是51%，这意味着，被选入项目的家庭恰好超过当地家庭数的一半。然而，不同瞄准机制的覆盖率却有巨大的差别。CTA地区的覆盖率最低，为40%，这一结果主要是受到了至少含有一名55岁以上成员的家庭数量的驱动。DR覆盖率是66%，这一数据反映了DR资格界限的校准（根据区域的不同，在0.6到0.7之间）。CBT覆盖率则是由项目管理者规定的50%限额所决定的。

 



　　表2还展示了CBT、CTA、DR区域之间消费贫困和食物安全状况的不同。我们用51%的相对贫困率来定义消费贫困。我们选择的是相对贫困线，因为我们无法把调整过通货膨胀的KIHBS 2005-06贫困线应用到基准数据中，而这一情况的主要原因是，用于测量消费支出的手段是不同的，因此把KIHBS 2005-06定义的贫困线应用于HSNP基准消费支出数据之上是无效的。经校准后的相对贫困线为51%，这与HSNP的覆盖率一致——考虑到51%的覆盖率，我们希望被选入HSNP的家庭皆出自最贫困的51%的家庭。若一个家庭报告称他们在近期最恶劣的食物紧缺时期整天不进食，这个家庭就会被定义为是食物不安全家庭。

　　定义机制间覆盖率的巨大反差并不能反映CBT、CTA和DR区域间贫困和食物安全状况的差别。CBT区域的贫困率和食物不安全率最低（分别为42%和55%），但CBT地区的覆盖率比CTA区域要高出许多，而在CTA区域贫困率和食物不安全率则更高。考虑到CBT、CTA和DR覆盖率水平被预设在不同的水平上，这一发现并不令我们感到惊讶。然而，结合贫困率和食物不安全率在CBT、CTA和DR区域中也不尽相同的事实，这一发现便为瞄准分析提供了非常重要的提示。


　　不同瞄准机制在（设计的）项目覆盖率和贫困率（偶然性的，因为作为评估设计的一部分，瞄准机制在各次区域中的分配是随机的）上的差别暗示了包含错误和排出错误——瞄准效果的标准尺度——无法被使用于评估三种机制的相对瞄准效果，反而是比较了被选出、未被选出的家庭的贫困率和总体贫困率的比例测量得到了运用。

表3显示了受益家庭和非受益家庭贫困水平和食物安全水平的对比。受益家庭比非受益家庭属于最贫困的51%家庭的可能性要高出30个百分点（57%对比44%）。在食物安全方面，受益家庭属于食物不安全家庭的可能性却只比非受益家庭高16个百分点。这个现象是否代表了有效的瞄准？为了了解这一现象与世界各地的其他现金转移项目的成效进行对比会有何结论，我们计算出了Coady-Grosh-Hoddinott（CGH）指数并将其展示在了表3中。CGH指数是项目效果的量度。CGH指数的定义是，提供给贫困家庭的转移资金的价值与人口中贫困人口（相对）数量的比值。消费支出和食物安全测量方式都需要计算这项指数，这两者的数值分别是1.12和1.07。这显示出贫困家庭在HSNP瞄准下被选入项目的可能性要比在随机或普遍瞄准下高出7到12个百分点。



　　Coady等人（2004） 展示了48个国家的122个反贫困介入项目的效率和成效的实验证据。被评估的项目中，位于中位线上的项目的CGH指数为1.25，这暗示了该项目比一版的项目多向贫困个人提供25%的转移资金。研究发现，效果最佳的十项计划向贫困人口转移的资源是一般性项目计划的二到四倍，而这些项目计划大多在美国开展。换句话说，在总体水平上，HSNP与其他类似的项目比较起来在瞄准效果上并没有优势。

　　为了更好地理解这一我们关心的问题，把瞄准问题分解成设计问题和实践问题（正如之前讨论的）是很有用的。为了达到本文的目的，根据适用资格标准的人口，我们有两种分析瞄准的方式。

　　1）HSNP项目设计只在特定的次区域应用特定的瞄准机制，由此我们可以在相应的机制运用的次区域对其进行评估——换句话说，有限的“实际”样本。另外，有资格的家庭需要是这些次区域的居民。我们把分析的范围缩小到特定的机制实行的区域以及是当地居民的家庭。

　　2）我们也可以通过在整体样本上应用同样的资格标准来分析瞄准，无视在某个次区域上使用的是何种特定的机制——换句话说，假设的“预测”样本。此外，我们也可以以对比贫困瞄准为目的指定每一种可供选择的瞄准机制及其模拟结果。例如，我们可以模拟代理经济状况调查和其他瞄准标准的瞄准结果。这种分析可以把样本作为一个整体进行。

　　第一种对项目资格的测量方法有益于理解已存在的项目的设计、实践精度，也是本文下一部分的重点。而第二种测量方法则提供机会让我们深入洞察项目需要扩张到何种程度才能够惠及样本区域内的所有有资格受助的人口。所以，这以测量方法对未来的项目方案的制定是有益处的，因此，也是本文倒数第二节的基础所在。

6.3 瞄准实践的表现：资格与挑选

　　当实施评估计划时，我们关心的重要问题有：有多少比例的达到项目资格标准的家庭受惠于该项目？以及有多大比例的受惠家庭实际上并不具有受助资格，也就是并不能达到项目的资格标准？这两个问题考察了项目辨识、注册其目标群体及排除非目标群体的成效如何。

　　表4为这些问题提供了答案，并指出了实践过程中的覆盖率、包含错误率及排除错误率。至于受助资格，我们会发现54%的家庭总体上是符合资格的（该资格被定义为项目受助资格）。这项指标在各项瞄准机制间有了分解，即CTA为47%、DR为60%。CTA受助者中符合资格者有非常高的比例，即在CTA区域中有96%的受助家庭是符合CTA资格的，这是一项非常惊人同时也让人倍受鼓舞的发现。项目在DR区域的实施则相对更低效，DR区域中只有70%的受助家庭是符合DR资格的。把这两项发现结合起来看，它们共同显示了受助家庭与有受助资格的地位的一致程度是很高的，因此在注册预期的对象群体上项目本身还是颇成功的。



　　最后，我们发现实践中的低包含和排出错误率伴随着高覆盖率出现。两种瞄准机制中，CTA在实践错误方面的表现要好于DR，CTA机制的包含错误率只有4%，排除错误率则是17%。换句话说，在这两种瞄准机制下，项目在挑选实际有资格者方面有着不错的表现。对CTA更好的瞄准结果的可能解释是，在家庭规模较大且时常不固定的情况下，CTA方法实施起来更为精确，因为在多年中家庭中的老年人口数量变化较少，而且也更容易观测。
　　在如下的维恩（Venn）图解中，瞄准错误率合计为100%。为了使瞄准工作更具效率，也为了获得设计完善、实施便利的瞄准标准，图中的三个圆圈重叠的部分越大越好，这意味着所有的贫困家庭既符合资格又被选中。
　　图3展示了在资格和选择方面，样本中有39%的家庭是有领取社会养老金资格的，并且也被选入了项目，然而有46%的家庭是符合DR资格同时也被选中的。



6.4 瞄准机制性能设计：入选资格和贫困程度

　　限制分析评估资格只用于项目中对那些居民家庭实施特定瞄准机制的子计划，它可以对有资格的家庭的特点进行评估，尤其是这些家庭的贫困状况，并将之与无资格的家庭进行比较，并决定他们是否有资格被选入贫困一档。

　　从特定瞄准分列资格表（见表5）中我们可以看到不同的瞄准机制在判断贫困方面有一些能力上的差别，在九号区域中，有58%的合格家庭在被CTA定义为贫困，这与50%不合格的贫困家庭有显著区别。对于DR机制，68%的贫困家庭为DR标准下的合格贫困家庭，这与48%的不合格的贫困家庭有区别。然而，在食品安全方面，CTA与DR两种标准都不能精确地找到那些食品安全无法得到保障的家庭，这是在HSNP中的一个重要发现的背景和目标。CTA与DR在合格标准上有高度的重合这是不出所料的，有年纪大一些的人的家庭易于有高的家庭依存度，反之亦然。在CTA中70%的合格家庭在DR标准中也会合格，然而DR中那48%的和各家庭在CTA中也会合格。这表明，由于CTA和DR有相似的人口结构，所以我们在他们两者的比对中并不能得到很多信息，尤其是当这个群体中一大部分人实际上并不贫困。



　　从表格中的倒数四行我们可以清楚地看到，平均来看，两种机制都趋向偏好用与有孤儿或者长期病、残的家庭相比不具有资格的家庭相对比。这在有资格和无资格两列数据的差异中得到了证明。这表明，这些瞄准机制判定贫困资格的标准所识别的不仅仅是消费上的贫困，它们还能识别家庭在一定范围内的其他特征，这些也可能代表不同维度的贫困。

　　所以，从与以前的部分对照结果来看，受惠人和资格标准在两个机制中有高度的一致性，而且我们发现合格的标准并没有和贫困状态相对应。

6.5什么因素决定CBT的选择/资格？

　　从前面表中的描述性统计现实，100%的CTA受益家庭包含一个54岁以上的成员。这表明，针对年龄的标准已经成功实施。大约69%被选入DR的家庭依存度大于等于0.6（图尔卡纳和马萨比特0.6，曼德拉和瓦加尔0.67）。

　　就像没有具体标准来确定目标群体一样，我们很难理解选取CBT的决定因素。就像上面所讨论的，标准只是“建议性的”，但它是有益的，从以前来看，分析群体的主要指标是用于辨识穷人。为了做到这些，我们使用机率单位回归对这些决定因素进行测试，结果将在下面进行报告。如果家庭被包含入CBT项目中，那么因变量就是1，反之是0。我们将自变量分成一系列分类：人口统计学的家庭，财富（牲畜，房屋，资产），粮食援助收入和居留权。此外，我们将家庭以社区为单位进行管理，不但可以分别运行回归，还可以从位置因素上检查瞄准决定因素的一致性。我们使用了人口加权。

　　表6中的系数代表着边际效应：例如，第1列中的系数0.029与家庭规模有关，代表着每一个额外的家庭入选CBT的几率是2.9%。虚拟变量，当户主是女性的时候为0，为男性的时候为1。在考虑了包含如模型的其他的家庭特性的情况下，第一列中的“完全稳定的”的系数表达了一个完全稳定的家庭与部分稳定的家庭相比，被选入CBT项目的概率高出19%。






　　第一列显示出了整个样本的结果。一个潜在的混杂因子在整个回归结果中所表现出的是与某一个区域的CBT更有关系而不是其他的。这些因子将趋向于将彼此剔除，我们最后的合计的结果将把这些改变掩饰掉。因此，为了检验的稳健性，我们对CBT选择相关因素以区域为单位进行估计。这些在最后三列中可以看到。

　　在这一整套回归中更加令人吃惊的结果是通过观察变量在地区之间的意义，我们发现对于CBT的瞄准标准没有统一的叙述。很显然，不同的区域使用的是不同的标准。在涉及完全稳定变量的整个回归过程和三个区域的回归中唯一不变的结果就是这些家庭有19.5%的概率比部分可移动家庭更可能被选入CBT中。在图尔卡纳，我们看到在慢性病（如果一个家庭至少有一个成员患有慢性病，那么这个家庭则有17%的几率更有可能被选入CBT）家庭中，孤儿的数量、资产价值（资产价值越高，这个家庭被选入CBT的可能就越低）和家庭是否拥有一个厕所（这是一个可以明显判断资产价值高低的信号，同时结果显示出，一个拥有厕所的图尔卡纳家庭选入CBT的概率要比其他的家庭少21%）这些方面符合我们之前所预期的迹象和其代表的意义。

　　令人感到奇怪的是，在图尔卡纳（只在这个地区），如果一个家庭属于贫困范畴或者他们认为自己是贫困的，他们会比较不愿意被选入CBT。在调整其他因子后，这表明非贫困的家庭更愿意被选入CBT中，这个发现所表现的消极信号是让人担忧的。在马萨比特，我们在资产价值这一项看到了一个同样出乎意料的结果——被选入CBT的可能性随着资产价值级别的升高而升高。在马萨比特，完全稳定的家庭显著地比部分稳定的家庭愿意被选入CBT，而且相反的，不固定的家庭选入CBT的意愿要显著地比部分稳定的家庭低。

　　在曼德拉，我们看到食物援助指标在解释未选择使用CBT有显著的作用。在其他地区情况并不是这样的。比如，如果一个家庭收到了食物援助或者加入了学校供餐制度，那么他们被选入CBT的可能就会降低。如前文所述，家庭规模、孤儿、长期疾病这些因素对被选入计划是有积极作用的。在曼德拉，家畜和财产所有权一样是CBT选择的好的预测标志，那些拥有较高家庭资产和较多牲畜的家庭有较少的可能被选入CBT。奇怪的是，在图尔卡纳和曼德拉，拥有较多在工作年龄的成人的家庭更可能被选入CBT。在瓦尔加，主要的预测因素是收到食物援助的情况和房屋墙壁的质量，这些都是CBT有效的预测选择因子。

　　经过研究我们发现，CBT的实施是有区域性的，区域之间实施CBT的习惯和标准都不尽相同。因为这些群体都是使用它们自己的独立的标准，所以在某种程度上，这种情况是在之前对CBT方法预测的范围之内的。另一个很明显的发现是，完全稳定的家庭更有可能被包含入CBT项目之下，控制其他变量，发现这个过程中那些半非固定家庭和完全非固定家庭很容易被剔除。然而，在某种程度上，完全稳定家庭更可能成为子位置的正式居民，这可能部分反映了项目的需求。图4中显示了样本中43%的被选如社会养老的家庭仍处于贫困。



        包含错误是受益家庭处于绝对贫困线之上的比例，排除错误是处于绝对贫困线之下却被排除于HSNP之外的家庭的比例。因为在HSNP中的家庭绝对贫困率非常高（85%），这比项目的覆盖率要高出很多（51%），所以我们不出意外地注意到了高排除错误率（46%）。为了减少排除错误，项目需要增加资源以促进项目覆盖范围扩大。虽然包含错误率相当的低（11%），高的贫困率意味着随机瞄准或者普遍瞄准都能导致15%的包含错误率。因此，为了提高HSNP的瞄准效力，我们应该在减少包含错误这方面做出努力。



　　就像上文所讨论的，因为贫困率和覆盖率在CBT、CTA、DR中均不同，所以不能只简单地使用HSNP家庭的贫困率来比较三种瞄准机制的效力。两个微小的措施可以用来比较三种机制的效能：贫困率中受益家庭与非受益家庭所占的比例和CGH指标。受益家庭与非收益家庭在贫困率中所占的比例这个方法在瞄准效果上对CGH指标有替代功能。对于这两种方法，根据对收益家庭和非收益家庭的瞄准比较来说，值越高说明结果越好。

　　表8表明了，在这两种方法中，通过使用两种不同的贫困定义，CBT表现得更好，其次是CTA，再次是DR。这些结果与最近出现的文献相对应，它们都相信CBT有能力处理信息不对称对大多数其他瞄准方法的影响。这是因为社会组织相比于社会其他成员在信息和需求方面要有优势，虽然精英阶层的掠夺行为所带来的风险也同时存在。这个发现同样反映了DR和CTA瞄准标准的选择与客观的扶贫措施没有显式的链接。此外，像上面所讨论的，DR因为那些暗中的破坏因素影响了其瞄准表现所以其实施并不完美。



　　为了评价CTA和DR是否都已经完美地实施，贫困率和CGH措施是必要的手段。这些在表8的“预测”一栏中同样得到了体现。根据消费贫困，DR在得到了100%准确实施的情况下它的表现应该与CBT一样。这意味着DR瞄准的实施误差已经彻底摧毁了这个机制效力。进一步的分析（没有纳入本文）显示在DR区域中被项目覆盖的是那些没有选入资格的经济状况稍好的受益人，而不是那些更贫困的有被选入资格的非受益者。

　　与之相比，从消费贫困瞄准观点来看，同样100%精确实施的CTA不会表现得很好。这是因为在HSNP区域内高年龄与贫困的联系并不强。然而，因为CTA与DR不同，CTA被有效地实施（96%的受益者满足了合格的标准），他们的净效力是相似的。

　　所有机制的合格标准都不一样。然而，就像在对HSNP的背景叙述中所说的那样，对这三种机制了解的目的是选出三种机制中哪一种能更精确地瞄准穷人。我们看到，虽然三种机制都是跟社会扶贫有关，但是在瞄准的使用上，CBT远比CTA和DR多。这三种机制的目标都是将最贫困的家庭瞄准出来。如同之前的分析，CBT是高度自主的。我们看到在瞄准机制的实施准确性和扶贫表现之间有一个权衡取舍的过程。就是说，我们发现CBT在扶贫方面做的很好，但是如果DR被实施，那么它与CBT的表现几乎一样。这对瞄准机制的选择有指示作用。那么有更好的方法来进行瞄准并把更高比例的穷人选入项目么？在下一部分我们将对这个进行研究并展示这一点，表明它可能值得取代那些难以实施的机制并给出一个更好的结果。

7. 选择的瞄准方法

　　总的来说，可以在数据集中模拟现实和假设的瞄准机制，并无视机制在实践中的各个区域的实施。这具有的好处是能够把随机出现的使用不同机制的地区之间的差别平均掉。简单来说这个分析清除掉了项目所强加的居住期限。使用这个方法表明CTA中59%的合格家庭是最贫困那一级的，DR中58%的有资格获得转移的家庭是属于最贫困那一级的。这与较低的相对贫困线是相似的，这表明这两种机制之间的区别并不存在于它们所使用的标准之内，而是其实施和其应用的人群。

　　当我们把CTA的合格家庭和DR的合格家庭做成表格，我们发现样本中29%的家庭在两种独立的资格验证标准下都有获得转移的资格（至少有1个家庭成员年龄高于54且抚养比率高于0.6）。进一步剖析，我们看到CTA中70%有资格获得转移的家庭在DR的标准中同样可以获得转移。所以，这两种机制中的家庭有相当大的重叠部分。

　　鉴于上述结果，有两点凸显了出来：（1）瞄准机制及与之相关的合格标准在识别贫困家庭上表现并不强劲；（2）对于选择合格家庭已成功实施。因此，一个问题也随之而来：是否有可供替代的瞄准机制以更好地识别贫困家庭？在这部分，我们列举了一些可供替代选择的瞄准标准，尽可能为贫困或替代现金转移的基础，并从总体上对DR和CTA的人口合格标准进行对比。我们模拟了四条替代标准：

　　（1）如果一个家庭包含至少一个孤儿则其合格；

　　（2）如果一个家庭包含至少一个长期疾病或残疾的成员则其合格；

　　（3）如果一个家庭包含至少一个六岁一下的儿童则其合格（这个可能应用于儿童补助项目）；

　　（4）如果一个家庭低于收入能力调查（PMT）的临界值则其合格。

　　所有用于指定PMT的变量都相对容易收集和可能预测一个家庭的贫困状况。我们使用了17个变量来构造PMT工具。大多数变量在CBT建立标准和选拔过程中反映了社区的标准。

　　这是试图构造PMT的措施。当然，我们可以改变变量和/或减少指标的数量。这些模拟和更深一步的分析可以使得以后项目中的瞄准标准得到改善。我们为PMT符合项目51%覆盖率设置了阀值；换句话说，在PMT分数排名为底部的51%的家庭被归类为合格。

　　表9为不同的模拟提供了结果。从顶行看，从整个样本来说59%的CTA合格家庭和58%的DR合格家庭是贫困的。这个结果与我们使用孤儿和疾病/残疾为贫困的代理的时候是几乎完全一样的。

　　我们以“家庭至少含有一个六岁以下的儿童”为条件运行了一个模型。比较来说，这个条件作为贫困的代理所构造的机制表现是最差的，在标准的51%覆盖率下只有48%的合格家庭是贫困的。在此基础上，这些家庭的人口学特征也是不同的。虽然这表明也许有其他的条件来瞄准那些有小孩的需要转移的家庭，但是这看起来并不是贫困的好的替代条件来瞄准贫困家庭。

　　这些模拟的结果表明了一个简单的PMT方法在识别比较穷人方面表现显著地比CTA和DR标准还有实际的CBT性能好。

　　就51%的相对贫困线而言，PMT的合格家庭比例达到了74%。而且，依照消费数量和平均消费，PMT措施能够更好地确定消费梯度。当我们提升财富的分级（从最穷的到最富的），PMT合格家庭的比例下降，1级时为35%，5级时为5%。这就是我们所期待的一个以瞄准最贫困家庭为目标的机制。然而，这只是一个初步分析，DR、PMT这些方法在实际中都很难得到有效的实施。这也同样只是一个样本内的预测，同样的系数在另一个数据中并不会有预期的那么高的预测精度。所以，对这些结果的解释不是推荐PMT方法是最好的，这只是建议其可在某些类型的以显示扶贫为目标的后期阶段扮演一定的角色，并指出这将需要更多的模拟工作和定性分析来补充。






8. 结论

　　在一些非常贫困的地方，类似肯尼亚北部的干旱和半干旱地带，收入的不平等现象十分严重，针对最贫困的个人或户可以成为是减贫影响最大化的一种手段。在上下文中，哪里的贫困人口多，那么地理瞄准就会成为最简单、成本最低、最有效的方法去救助大量的穷人。当总人口中85%为贫困人口时，HSNP区域的同意承保将有15%的包含错误和0的排除错误。救济非贫困人口的成本很有限，用于从人群中将他们识别出来所花费的成本可能会超过它。另一方面，如果预算约束和项目目的需要瞄准穷人中最穷的，那么许多选项是可以存在的。HSNP部署了三个机制并试图确定哪一个能最有效地确定肯尼亚北部最贫困和食物不安全的家庭。

　　这篇论文中所作出的分析允许我们得出如下结论。第一，从全面效果来看，HSNP只是倾向贫困的，但程度有限。只有30%的受益家庭是可能处于最贫困的（底部的51%）。从食品安全来看，与非受益人相比，受益人只有16%可能处于食品安全。第二，从三种瞄准机制的实验来看，以社区为基础的瞄准（CBT）表现最好，它在识别最贫困的家庭和食品不安全的家庭上是最有效的。重要的是，考虑到社会转移与日俱增的影响和对其越来越多的关注，CBT被同样被家庭和社区视为一种公平的手段。

　　然而，CBT在其他环境中与以社区为基础有关的瞄准表现也呈现出了一些弱点。基于相对排名而非绝对贫困的措施对贫困等级的变化并不敏感。在肯尼亚北部，贫困和食品不安全的差异在整个地区都有充分的体现，但是在HSNP项目的区域内都统一施行了配额。此外，CBT取决于社区全员的参与和避免能扭曲目标结果的“精英捕获”。有证据显示，在一个HSNP区域内，比较贫困的家庭被选入计划的可能更小，这意味着瞄准过程存在被当地精英捕获的现象。这表明对“加以约束的”CBT（项目工作人员观察并引导社区在目标人群中选择符合标准的家庭）和“不加以约束的”CBT（社区使用自己的判断来选择被选入项目的家庭）的瞄准效力应该进行测试。

　　这就引出了第三个广泛的推论。在瞄准表现中的变化反映了每种瞄准机制在其所在位置的瞄准实施中的变化。例如，在HSNP区域内，抚养比率是比消费困难更好地方式来确定一个家庭中是否有老人，所以DR瞄准应该表现好于CTA。一般来说，瞄准标准越是复杂瞄准表现就越差。实际上，DR容易被实施中的错误所影响破坏，而且它在包含错误和排除错误上是三种机制中表现最差的。相反的，瞄准含有老人的家庭是最简单的瞄准机制，所以CTA实施的最为有效，但是它在识别最贫困家庭上表现的并不是很好。

　　本文对项目覆盖范围、合格家庭与不合格家庭的比较特性和在六种待定选项下的瞄准效力的评估同样进行了分析。PMT方法在模拟中的表现胜过所有其他瞄准方法，而且对其实际瞄准表现的预期也比CBT（三种HSNP机制中表现最好的一个）好。在PMT瞄准下，收益家庭中的穷人是非收益家庭的三倍。然而，PMT方法在实际中可能很难被落实，因此，要考虑哪些实施问题在何种程度上破坏了DR的瞄准效力。虽然人们意识到可能有其他原因使得社会转移针对那些有小孩的家庭，但是模拟分析的结果显示了瞄准包含儿童的家庭是最弱的机制。

在肯尼亚北部所进行的社会转移资金项目瞄准可以为低收入国家提供很多经验。首先，把儿童和老人作为瞄准标准有可能是有正当理由的——每个人在老的时候应该有收入的保障而且应该有政策来解决儿童贫困的问题——而在许多环境中将老人和小孩直接当做贫困的替代条件是不适用的。作为贫困的代理，在当地特殊的环境下所选的指标应与贫困有强有力的一对一的联系，这表明直接瞄准应该以有效地测量数据为基础。

　　其次，在贫困且行政能力低下的国家，有效地执行瞄准机制有可能是一种挑战，因此，一种更简单的机制可能会比复杂的机制更受青睐。第三，由于需要在机制的复杂程度和其测量精度上进行权衡，所以一定程度上的包含错误和排除错误是需要被预期和包含的，尤其是在一种更简单的（但是粗糙的）机制更被认可且有效执行的时候。对于项目的设计者来说，最关键的抉择是需要在排除错误和包含错误选择一个更加重要的。

　　Rachel Sabates-Wheeler, Alex Hurrell, and Stephen Devereux （2014）. Targeting social transfer programmes Comparing design and implementation errors across alternative Mechanisms, WIDER Working Paper 2014/040.

编译：王秉劼；校对：夏庆杰

 

从噪声到信号：哥伦比亚贫困测量方法的成功转变

 

João Pedro Azevedo

 

2　　1世纪头一个十年中期，哥伦比亚的贫困测量一直毫无进展。过时的贫困测量方法与改进的全国家庭调查制度相冲突。不仅如此，官方贫困率呈反复无常的趋势，再加上沟通不当所产生的令人难以信服的数据，进一步导致了贫困指标的公信力急剧下降。讽刺的是，这些都发生在哥伦比亚大力促进经济发展、推动扶贫的时期。因此，公众对于贫困的讨论从政策探讨转移到技术方法上。

　　在世界银行和国内外专家的帮助下，哥伦比亚政府一直不断努力地恢复其官方贫困测量方法的公信力和权威性，本文总结了哥伦比亚政府在此过程中的经验教训。这些经验教训，对于低收入水平和中等收入水平的国家来说极为宝贵，因为它们可能也面临着修改其官方贫困方法或其他政治敏感指标的艰巨任务（见专栏1：哥伦比亚贫困测量方法的经验教训概要）。

　　在此次的参与中，世界银行主要有四大任务：（1）确保有国际惯例支援这些贫困人口；（2）帮助其建立跨部门的共识；（3）作为贫困委员会中的积极成员，世界银行担保信誉；（4）分享参与类似区域行动的经验与知识。世界银行帮助其解决贫困测量中的技术难题，确保运作的透明度，这样一来，政府就可以将注意力集中在对于贫困的趋势和政策影响的讨论上。

　　2006年，哥伦比亚国家统计局（DANE）为了改进其家庭调查（ECH：the Encues~ta Continua de Hogares）方法，引入了一系列的变革。它用GEIH（Gran Encuesta Integrada de Hogares）修订了原先的家庭调查方法。然而，在这一过程中，一些重要的方法步骤却没有被采纳，这些方法步骤能够证明所谓的这些变化并不能降低以往调查数据的可比性。所以，当家庭调查方法做了修改，我们强烈建议：在使用新方法的同时，老方法也应该继续沿用，这样就可以对比出新方法是如何影响贫困测量的。如果没有反事实思考，我们就无法弄清数据结果的变化到底是由于方法的改变而引起的还是由于被调查者的实际变化引起的。

　　要想说清新方法对贫困测量产生的影响十分困难，因此，哥伦比亚政府决定不公布其2006年第二季度到2007年年底的官方季度贫困统计数据。在此期间，哥伦比亚的经济显著增长。但考虑到贫困测量方法出现新变化，有人担心：新的贫困测量措施不能充分反映哥伦比亚经济发展的状况。由于官方贫困测量的公信力一直在下降，辩论的主题已从减贫行动转移到如何更好地测量贫困上。 

　　2009年1月，由贫困专家组成的机构间委员会正式成立，它们确保以一个透明的程序进行数据核对。MESEP（The Mision para el Empalme de las Series de Empleo， Pobreza y Desigualdad）包括来自哥伦比亚国家计划部、国家统计局以及联合国拉丁美洲/加勒比海经济委员会（ECLAC）的参与者，世界银行以及哥伦比亚的学者和独立专家。MESEP的目的是通过促进参与、形成透明的程序，产生可靠的哥伦比亚贫困评估。MESEP工作分为两个阶段：第一阶段的目标是对眼前的需求作出回应，因为公众呼吁可靠的贫困测量；为了更深入的修订贫困测量方法，在第二阶段，给予专家学者广阔的发挥空间，以便他们提出有效的建议。


MESEP第1阶段：数据校正

　　MESEP第一阶段的目标是校正根据GEIH得出的数据。为了使数据具有可比性，MESEP测量的跨度从2002年延续至2008年，并于2006年微调了调查方法，最终生成了统计数据，但在贫困测量方法上没有做过大的变动。为了这一阶段的顺利收尾，MESEP委员会在2009年1月到2009年8月间共召开20次会议，并于2009年8月公布了统计数据。

　　MESEP能够从第一阶段的工作中总结出几个对未来工作开展有益的重要结论。此外，专家一致认为：GEIH在采取了新的调查方法后，数据质量有所上升，这一变化说明调查结果更加贴近实际、更加符合事实。在未来，MESEP决定使用GEIH（较新的方法）中的新变量，并调整在2002年—2005年ECH（上次调查）使用的变量。MESEP委员会认为，由于测量方法在2006年和2007年发生变动，所以这两年生成的报告数据/统计是不谨慎、不科学的。最终，在2009年8月，MESEP委员会公布了2002年、2003年、2004年、2005年和2008年的数据。

MESEP第2阶段：哥伦比亚贫困测量方法的修订

　　哥伦比亚是根据1994年—1995年的家庭收支调查数据构建其贫困线的，不仅如此，自1998年以来，哥伦比亚的贫困测量方法一直未进行改进更新。之后，哥伦比亚又进行了新的家庭收支调查（2005年—2006年），形成了新的具有连续性、集成性的家庭调查系统，即GEIH。一方面，旧的贫困测量方法已经过时；另一方面，新的家庭收支调查方法具有可利用性；考虑到这些，MESEP第二阶段的工作重点是贫困测量方法的全面修订。

　　哥伦比亚的贫困线历来被设定高于区域平均水平。购买力平价（PPP）监测表明哥伦比亚的购买力平价数值是拉丁美洲其他地区的两倍（“购买力平价”指标相当于哥伦比亚的贫困线指标）。从第一次投入使用以来，哥伦比亚贫困线一直处于一个异常状态。然而，这并没有导致更高的贫困率，因为哥伦比亚政府紧跟国际惯例，调整收入数据使之符合国民经济核算，这一举措导致了贫困数值的降低——从异常高数值下降。调整以后取得的效果是显著的。对比调整过的和未调整的数据，我们发现：由于家庭调查系统和国民经济核算体系之间有明显的差异，所以在一定的时间段内，贫困线的走向具有相反的迹象（Ravallion 2003；Korinek， Mistiaen和Ravallion 2006）。更为重要的是，这样的调整是常数因子乘以总福利中的特定部分（如劳动力、资本和养老金）得来的，其间隐含的假设是这些特定部分与国民收入和生产核算总额之间的整个差异的分布是中立的，然而，这其实是很难自圆其说的（Leyva-Parra 2005；MESEP 2012）。

　　考虑到这种情况，MESEP委员会第二阶段的目标是设计一种新的官方的贫困测量方法，它能够：（1）修订贫困线，确定收入总量；（2）设想出一种未来的制度安排，使哥伦比亚免于贫困和不平等。在召开了25次工作会议、做了35次技术简报后， MESEP第二阶段圆满收尾。

　　2011年8月24日，桑托斯总统主持的大型国际会议公布了最后的数据。为了推广修订后的方法论，后续还开展了一系列的技术研讨会、出版了大量的刊物、并进行了立法巩固。具体来说，这一过程还包括了匿名微数据的电子出版（关于哥伦比亚微观数据传播的详细信息请见专栏2）等等。

　　此外，作为哥伦比亚最高水平的经济和社会政策协调机构，全国社会和经济政策委员会（CONPES）公布了具体的指导方针，这一方针回应了以下问题：哥伦比亚的货币性贫困应该如何测量？更重要的是，国家统计办公室、国家规划部、国家社会保障部应该在这个过程中发挥什么样的具体作用？为了增强新出台的贫困测量方法的公信力，减少公众的猜测（诸如方法论修订会带来政治便利等等），专家还建议新方法和旧方法并行至少两年。


展望未来

　　2012年10月，国家统计局组建了新的贫困委员会，并且开始在修改后的框架内开展工作，此番成功转变显然要归功于作为指标制定者的国家统计局、负责复制计算的验证机构国际计划部以及负责设计哥伦比亚减贫战略的社会保障部（DPS）。

　　由于哥伦比亚的货币性贫困测量方法已经恢复了信誉，哥伦比亚政府开始迎接新的挑战，比如它的极端不平等、以及如何促进共同富裕等等。另外，哥伦比亚也采用了新的制度安排，这一制度安排是由MESEP设计并受CONPES（2012）监督，专门用来规范其他关键指标的制定和传播。





稿件来源：世界银行。

 

谁得到了世界银行的绿色援助？——世行全球环境援助分配的决定因素分析

 

（Monika FIGA，名古屋大学国际发展学院博士）

 

摘要

    本文针对国际开发协会（IDA）的环境援助分配结果进行了回归分析。世界银行作为环境可持续性发展的最大多边捐助者，已将30亿美元的资金用于此类项目。而世行环境援助资金的分配受何种因素的影响，即世行最偏向于对哪种类型的国家进行援助。这是本文关注的焦点。

    本文使用logit回归模型与线性回归模型，对100个接受过救助的国家自1995-2006年的数据进行了研究，并将回归结果与世界银行的救助措施进行了对比。本文通过研究发现，世界银行的环境援助资金的分配受贫困、政策、经济与地区等变量的影响。总的来说，环境援助工作是世行减贫框架内的一部分。本文建议世界银行重新审视其分配机制，以使环境援助资金使用效率更高。

1. 引言

　　现如今，气候变化已经成为各国政府与国际机构最主要的关注点之一，我们所赖以生存的环境正在迅速改变，寻求可靠的方案解决这一问题已迫在眉睫。为此，捐助机构每年花费数十亿美元用于缓解世界的环境问题。

　　世行是世界上第二大的资金资助者（位列日本之后）和最大的环境可持续性发展的多边资助者。在1995至2006年间，世行共使用155亿美元用于解决环境可持续性发展问题，其中超过70亿美元直接用于环境保护问题。根据OECD贷方报告系统（OECD CRS）的统计，仅2000年后，世行的核心部门——国际开发协会（IDA）就已投入了25亿美元的专项资金用于气候变异问题。

　　尽管有了这些努力，全球自然环境仍在快速退化。有批评指出，这是由于用于环境援助款项的金额不够所致。然而，在增加款项之前，我们必须清楚地认识世行对于环境救助款项的分配机制，以避免犯下重复错误。因此，首先要解答“谁得到了世行的援助”这一问题。

　　本文的核心内容是，使用logit模型与线性回归模型探索国际开发协会的环境援助资金的分配机制。本文旨在弄清楚救助资金是依据环境、政策还是经济因素而分配的，得到援助的国家究竟因为何种特征而增加了其得到款项的可能性（没有得到援助的国家的相关特征则不会被研究）。本文将要验证一个观点是否正确，即世行的环境救助资金往往分配给最需要改善环境的国家，是依据环境因素分配的。如果环境援助受到政治或者经济因素的影响，那么自然环境将进一步退化，在发展中国家中存在的环境与贫困的联系也会进一步增强。

　　对于援助的分配机制的研究起步较晚，但随着社会上对环境问题关注度的不断提高，类似的研究于上世纪九十年代早期年产生。到目前为止，仅有的针对世行环境援助资金分配的研究来自于Brandly C. Park 与 Michael J. Tierney基于PLAID数据的研究。这一研究使用OLS（最小二乘）模型找到了回归系数显著的变量。根据他们的发现，国家的资本量对其有显著影响。本文也将验证这一观点。

　　在环境保护方面，世界银行可能是招致批评最多的机构。世行对于环境问题采取的措施往往饱受质疑。但即便如此，世行仍是最大的多边捐助者，每年都安排10-30亿美元的资金（仅IDA的投入）用于环境可持续性发展项目。所以，我们有必要重新审视和阐述世行的资金分配机制。

2. 世界银行对于环境问题的认识

　　在上世纪九十年代晚期出现的转变使得包括世界银行在内的许多组织机构不再将环境问题视作一个单独的问题，而是将其作为发展问题的一部分加以对待（世界银行，2000: 3）。对环境问题的解决措施开始于“对保护区的关注，之后慢慢有了对自然资源的监管，然后又进一步地加强底层机制建设并深入到非资源部门之中”。由此，世界银行决定将环境保护主流化到其一系列的项目之中，而不是仍将这一问题按照单独地种类加以对待。但由于世行“环境与自然资源管理主题”下的项目数据库的这些项目中包含有受争议的环境保护内容，从而导致了环境援助资金分配的争议性认识的出现。

　　其中一个例子就是“菲律宾公路管理项目”（项目编号：P004597；起止时间：1991-2000），该项目的主要目的为“改善公路干线网络的质量以减少运输成本并增加该国家的经济竞争力”。这一项目可在“环境政策与机构分类”下的“环境与自然资源管理主题”中找到。该项目的主体部分是交通（82%）以及公共管理、法律和司法（18%）。而之所以将其放在这样的目录下是因为其包含了环境保护的内容。世界银行引述“千年发展目标”中的第七条“保障环境可持续性”对此进行了解释。另一个类似的项目是“墨西哥联邦道路现代化改造项目”（项目编号：P043163，起止时间：1997-2004），其目标是“满足交通增长的需要并降低运输成本”。被放入这一分类下的理由也是“千年发展目标”第七条——“保障环境可持续性”。

　　与交通运输相关的项目并不是项目库中满足“保障环境稳定性”发展目标的唯一有争议的一类项目。另一个同样饱受争议的项目是被置于“水资源与涉水卫生分类”下的“亚美尼亚第二灌溉大坝安全项目”（项目编号：P088499；起止时间：2004-2009）。从项目的细节中，我们可以发现其“保障环境稳定性”的目标居于“修复29座大坝”的目标之后。但这一项目也被放置于“环境与自然资源管理主题”之下，而其是否能从大坝获得环保收益却是值得商榷的。所以说，世界银行的项目分类系统具有很强的误导性。

　　将许多特定的基础设施项目（如地热工厂、大坝、淡水供应和涉水卫生项目）视为符合环境可持续概念的并不仅是世界银行。世界上最大的环境保护资金资助者——日本也是如此。世界银行与日本对环境保护的基础设施援助的总占比都由50%提升至了80%（基于OECD统计数据）。二者也都对环境保护项目提供了低息贷款。

　　世界银行的主要目标是减少贫困，而环境问题自然也被视作其组成部分，所以“环境保护是世界银行努力使减贫工作更有成效的辅助措施”（世界银行，2000：7）。所以，维持环境可持续性可以被认为是减贫工作的一部分。因此，介于“贫困”与环境援助之间的特殊关系，本文将其置于回归模型之中进行检验。

　　尽管世界银行是世界上第二大环境援助者，对环境的救助却并非其头等重要的工作。根据OECD CRS的数据披露，在1995至2006年间，保持环境可持续性的项目仅占据了世行12%的总投入资金，完全针对环境保护的项目更是仅占6%（如图1所示）。
　　如图中所示，保持环境可持续发展的援助资金有显著的上升，虽然这其中也包括了不少非环境的任务。在1995至2006年间，仅有48%的保持环境可持续发展的援助资金被单纯地用在了环境保护方面。其它的则较多得被用于性别平等之类的问题之上。




　　由于缺乏广泛认可的定义，环境援助的测量难度较大。正如世界银行巴西分行的主管Mark Lundell所指出的，“许多你被定义为自然环境的东西实则可能已被纳入人为的管理之中了，废水和水处理、自然保护区，以及一些农业地带。这是一个永恒的问题：怎样定义自然环境？”。为此，本文使用OECD对于环境可持续性的定义。

3. 研究方法

　　本文选取了大约三十个政治、经济和环境方面的变量放入logit与线性回归之中，以寻找世行环境救助资金的分配机制，即自1955-2006年，接收者因为何种特征而增加了收到世行援助的可能性。模型中所包含的可能影响援助的变量按“政治…环境”分为五类（见表1）。这三十个变量被世界银行视作其环境政策的基础决定因素或因为与政治和经济相关而具有较强的解释力。本文将特别关注模型中的环境类变量。
　　世界银行有明确的环境目标，其政策的着力点为：污染管理和城市环境改善，资源的可持续利用（包括土地使用、石油储量、森林保护、水域管理）。




　　环境的容量建设和全球环境问题（包括如生物多样性 和公共水域等问题）的改善（世界银行，2000:21-23）。所以，世行在多领域的环境保护工作中采取了多种措施，相关的变量都被本文放入模型之中以检验世行的政策行为。通常，环境退化最为严重的国家被认为最有可能得到最多的援助资金。
　　而经济变量之所以被加入则是由于世界银行作为一个经济机构同样背负着贷款的职能。有着较高的外商直接投资（FDI）或出口额的发展中国家较容易成为被援助者，这是因为他们更容易还清贷款。所以这三个经济变量被放入。
　　然而，世界银行并不是一个“一般”的银行，它有着“用激情与专业与贫困做斗争的目标”。所以，世界银行视 “保持环境的长期可持续性”与 “摆脱贫困，实现增长”相结合为核心目标（世界银行，2000:8）。世界银行进一步指出，“穷人更依赖自然环境而生存”。所以，三个与贫困相关的变量被放入回归模型中。其回归系数将会用来检验世行的核心任务——“减贫”的重要性。
　　国际开发协会（IDA）向79个发展中国家提供了援助资金，这些国家每单位资本GNI都低于1135美元（基于当年的统计数据）且在市场上缺乏借贷资金。此外，世行的政策更偏向非洲国家，因此地理变量也被放置于回归模型之中。
　　国际开发协会更倾向于向有较好的公共管理体系的国家提供援助，这要视其公共部门的政策的透明度、可计算程度和政府腐败程度而定。为此，本文加入“腐败”、“民主”和“政府效率”这三项变量。
　　以上提到的（地区、经济和政治类）变量中的“国家人口规模”和“单位资本国民收入”在国际开发协会的国家政策与机构评定（CPIA）中曾使用过，用以确定资金发放。CPIA使用了十六个参考值来评定潜在的受援国。这些自2005年后才被公开，并每年更新一次。
　　年度的环境援助资金额从OECD CRS（2007年8月－2010年9月）中获得。根据数据库的定义，援助被认为是与环境相关的，如果：a）如果能在自然和/或生物环境中对受援助的国家、地区或者群体产生改进或者被认为是改进的内容；或 b）如果能通过制度建设和/或资源承载量增加实现发展目标，改善当地环境。
　　从数据中可以发现，世行的援助目标是确保环境可持续性（一个比环境保护更广的概念）。这包括了涉及综合环境保护的基础设施建设、水资源保护或者森林资源管理这些无法被定义为一般意义上的环保措施的项目。此外，环境可持续性救助包含了综合性的援助：保护环境、解决性别与环境问题、实现包容性增长、完善组织管理机构等。
　　本文将数据中100多个国家1995-2006年间获得的援助金额进行了加总（以2006年美元计算），以避免年度波动带来的影响。受援助国家的选择取决于数据的易得性，并排除了像科索沃、黑山、帕劳、瓦努阿图等较小的国家或地区，当然这也产生了小的偏误。数据并非是时间序列数据，而是加总值。本文使用SPSS软件进行回归估计。
　　本文使用两种模型对援助资金的分配模式进行分析，通过两种模型估计独立分布的变量系数，从而获得世行的资金分配机制。logit回归模型揭示了回归变量能否影响一个国家获得援助的可能性，而线性回归模型揭示了回归变量对于获得的援助金额的影响系数是否显著。前者表明各种因素如何影响一个国家获得援助的可能性，而后者表明各种因素如何影响一个国家获得援助的数额（在该国已经成为了受援国的前提下）。在两种模型中，本文使用了相同的回归变量，并使用逐步回归（逐步消除法）来揭示统计意义上系数显著的变量。
4. 针对世行环境资金的回归结果
　　在两种回归模型的结果中，回归系数显著的变量是不同的，即不同的变量影响了一个国家能否获得援助及获得的援助金额。这一发现表明，世界银行这两种行为的决策机制仅仅是部分一致的。
　　此外，本文在进行回归时消去了数据中的异常值（如中国因为过高的二氧化碳总排放量而被删去）。为了消除多重共线性，本文删掉了与其他变量的相关系数大于0.499的多个变量。回归模型也进行了稳健性检验，如果增加或者减少样本容量，回归结果不会出现显著的变化。
　　表2与表3显示了logit模型与线性回归模型的回归结果。所有在列的变量都在1%或者5%的显著性水平内显著，而且线性回归结果解释了数据51%的内容。





　　回归结果依次显示了环境、贫困、经济、政治和地区因素对于世行援助结果的在统计意义上显著的变量。拥有较多的生活在2$生活标准以下的人口，较高的腐败水平，较多的外商直接投资额的发展中国家更有可能获得世行维持环境可持续的援助。拥有较多的生活在2$生活标准以下的人口，位于亚洲，拥有较高的二氧化碳排放量的国家更容易获得较高的援助金额。

　　当然，统计上的显著性并不表示存在因果关系。由于真实的援助决策机制无法知晓，世行也许并不是有意挑选这样的国家，由模型所获得的决策机制仅是巧合。所以，文章之后的部分阐述了对以上变量的分析，并依据国际开发协会（IDA）的政策对其进行检验。

5. 世界银行是绿色的吗？

　　正如之前的部分所提到的，世界银行采取了众多的环境措施。本文使用logit与线性回归模型对这些措施进行了检验，以确定环境类变量是否对世行的援助决策带来影响。但logit回归结果显示，没有显著的环境类的变量。可见，环境因素不影响一个国家能否得到世行的援助。

　　线性模型回归结果表明，二氧化碳排放量较大的国家更有可能获得较多的援助资金。这是由于世行认为污染是“对可持续发展的核心挑战”。尤其是二氧化碳排放会带来全球性的空气污染。所以，受到的环境援助不断增长国家往往是那些能够带来严重的全球污染的国家。

　　污染正在增加的国家更有可能收到世行源源不断的援助，这些项目主要集中在哪些领域呢？从图2中可知，世行最关注的领域是水资源、环境卫生、能源和农业，绝大多数的世行资金都被投放于这些领域。而这些领域又都与发展与反贫困息息相关。所以，二氧化碳排放量较大的国家更有可能吸引到更多的援助，从而更有更多的与水资源、环境卫生、能源和农业相关的项目。




　　此外，近年来，用于社会基础设施建设的环境援助资金有轻微幅度的增长，而用于经济基础设施建设的环境救助资金则有轻微幅度的下降（如图3所示）。



　　世行在发放环保贷款时，由于农业、能源和水资源的管理都需要对基础设施进行投入，所以只是不得不将资金用在了这些领域而已。因此，从回归的结果可见，尽管有大量的资金用于这些领域，但除了“二氧化碳排放量”以外，这些领域的其他变量并不影响世行援助的发放。

　　所以，世行的环保政策施行的领域的变量中，只有空气污染影响了其援助资金的发放。而其他的环境类变量都没有出现统计意义上的显著性。

6. 世界银行——不是由经济驱动的吗？

　　世界银行将环境退化视为经济增长的巨大阻力（世界银行，2000:3）。而经济又不可能因为环境的衰退而刻意放慢发展的脚步，所以“经济增长在改变社会结构的同时也导致了环境变迁”（世界银行，2000:8）。此外，贫穷国家的经济增长是减少贫困人口的最重要措施，这也是符合世界银行的宗旨的。所以，世界银行的政策措施往往为经济目标而驱动，“如果对环境的援助措施能与经济任务相契合，则是最为成功的”（世界银行，2000:25）。

　　在logit回归模型中，经济变量“国外直接投资（FDI）”的系数呈现统计意义上的显著性，国外直接投资与一个国家能否获得援助资金存在着正的相关关系。这样的结果表明：有着更友善的商业环境，能为私人公司创造更多机会的国家，更有可能收到环境方面的贷款援助。FDI的显著回归系数表明世行的环境援助是在一个更广阔的框架内进行构架的。当世行认为某国家的私人企业在经济发展中有更为重要的地位时，会对这样的商业友好型国家予以资助。并且，这样的国家往往更容易偿还所得的贷款。所以，本文可以得出结论：有较大的国外直接投资额的国家更有可能得到世行在环境方面的援助。

　　而就援助的金额而言，没有经济变量对其构成影响。所以国外直接投资额只是能增加了一个国家获得援助的概率，而不会影响援助金额。那么世界银行的决策是否会考虑地域因素呢？

　　国际开发协会（IDA）对79个贫困国家进行了援助，其中39个为非洲国家，可见非洲国家更容易得到资助。尽管如此，根据世行环境措施的资料显示，世行并没有明确的地域偏好。而根据logit模型的结果显示，地理区位并不能影响一个国家是否能得到援助。不过，线性回归的结果却表明，亚洲国家与世行援助金额有着强相关性。所以，位于亚洲这一区位条件能够有效地增加世行的援助金额。

　　世界银行作为最大的环境救助机构之一，其援助项目遍布各个大洲（如图4所示）。然而，世界银行的环境援助金额却并不是平均分配的，亚洲国家占据了援助金额的一半左右（49%）。

　　不过，对亚洲国家与非洲国家的受援助金额几乎是相差无几的。如图5所示，亚洲与非洲是主要的环境受援地。这两个地区也同时为国际开发协会主要的援助区域，这是因为国际开发协会的资源分配主要取决于受援地的年度CPIA、人口规模和单位资本GNI。非洲享受优先的投资政策，但亚洲可获得较多数量的资金。





　　“人口规模”是国际开发协会提供贷款的重要指标，但同样没有在回归模型中呈现显著的回归结果。所以，国家的人口规模并不能影响世行环境救助资金的发放。


7. 世界银行及其政策措施

　　世界银行认识到，腐败是一种发展问题（世界银行，1998:1）。世界银行的报告指出，如果无法有效地控制腐败，则意味着无法保障其援助能够被正确利用（世界银行，2009:18）。所以，世行计划在腐败盛行的地区由自己主导政策的实施（世界银行，1997:51）。

　　国际开发协会（IDA）使用国际开发协会的国家政策与机构评定（CPIA）指标，其中包括“人口规模”“单位资本GNI”等，以确定优先资助国。CPIA有十六个评定指标，其中，第十六项为“公共部门的透明度、可计算度、和腐败程度”。那么，“腐败”是如何影响世行对于环境援助资金分配的呢？

　　尽管贷款给腐败盛行的国家有很大的问题，但这样的国家却更有可能收到来自世行的环境援助。这一变量的回归系数在logit模型中是显著的，也是唯一显著的政治类变量。不过没有政治类变量在线性回归中是显著的，这表明政治因素不会影响资金的分配量。

　　为什么腐败的国家反而更可能从世界银行获得环境援助呢？这是因为，在这些腐败盛行的国家，政府政策无法帮助解决环境问题，并且腐败往往是引发环境问题的一个重要原因。Al Gore指出，沙捞越、东马来西亚等地热带雨林的伐木权利就是其环境部长按照私人关系卖出的（Gore 1992:180）。然而世行之所以仍然进行环境援助则表明其希望与这些国家就特定问题达成合作协议。世界银行对此解释：由于廉洁政府与反腐措施是实现反贫困的重要基础，所以世行投资了许多能够反对腐败的项目。所以，出于反贫困的初衷，世行不得不同许多腐败严重的国家开展了合作。

　　于2007年，世行的执行方案增加了其进行有效管理与反对腐败的工作任务，世行需要“贯彻执行反对贫困的战争，即使在政府能力较差的国家，也要寻求来自多方面的帮助，不能让贫穷继续为害”（世界银行，2007:33）。根据世行的项目数据库显示，从1995-2006年，约30亿美元用于反对腐败的项目之上（仅IDA）。所以，世行的环境保持工作是被建立在更广泛的政策构架之上的。

　　由于腐败可能导致环境退化，所以不应让腐败横行的国家接受环境援助。这种说法能否成立呢？本文认为，腐败其实没有明显地导致环境退化。然而，如果一个国家是没有腐败的，那么其公民则会更可能接触到清洁水源（相关系数为0.512）和好的卫生环境（相关系数为0.437）。腐败盛行的国家的人民则很难享受到这些。如果我们选取十五个最不腐败的国家与十五个最腐败的国家，我们可以发现能够接触到干净水源与卫生环境的人民比例之差竟有31.1%与38%之多（参见图6）。



　　所以，考虑到政府腐败严重的国家更需要帮助，世界银行忽略了腐败的政府所可能带来的问题，将大量的资金用于水资源与环境卫生部门（这些部门占据了世行全球环境救助资金的18%）。由于世界银行更关注的是水资源和环境卫生问题，所以腐败问题不会对其环境救助资金量的分配带来影响（虽然影响了是否进行援助的决策）。

　　此外，“腐败”这一变量与政府效率高度相关（相关系数达0.839），政府越腐败，政策执行效率越高。虽然政府执行效率这一变量却在回归结果中并不显著。由于世界银行也十分渴望增加其政策的执行效率，所以与存在腐败的国家合作也会在此方面有所增进。

　　然而，世行将大量的环境救助资金分配给腐败盛行的国家，却为其援助策略传递了一个不好的信号。更重要的是，将援助分配给这些国家也可能会降低资金的使用效率，世行为此而饱受争议（尽管腐败严重的国家更需要水资源与环境卫生方面的援助）。

　　“世界范围内，环境管理工作面临多方面的挑战和机遇”，而其中一项便是民主制度的扩散，而民主程度却不是世行在进行援助时所参考的指标（世界银行，2000：28）。世行最大的环境援助的接受者往往并不是政治民主的国家（其平均的民主程度仅有5）。logit与线性回归模型的结果都显示，世行环境救助资金的分配不受“腐败水平”以外的其他政治变量的影响。


8. 世界银行将环境问题与贫困问题联系在一起

　　世界银行宗旨之一是“干预环境问题以有利于贫困人口的生活”（世界银行，2000：6）。反贫困始终是世行的核心目标，而环境问题更多地是被视作贫困问题的一部分而被纳入反贫的框架下加以解决的。世行曾对此进行过如下的解读：

　　环境问题与人类福祉之间的关系是非常复杂的。人类发展取决于自然环境能否可持续地为我们提供的产品与服务。人类依赖大自然所赐予的食物、饮用水、栖身之处、能源和医药。…维护自然环境的可持续发展是世界银行为解决贫困问题而要矢志不移执行的战略方针。（世界银行，2000:8）
　　可见，自然环境的可持续性被世行确定为核心要务。所以，世行是否需要更多地向更贫穷的国家分配环境救助资金呢？或者其声称的反贫任务仅仅是一个口号而已？

　　线性模型与logit模型的回归结果都表明，变量“贫困”的回归系数是显著的。生活水平低于2美元/天的人口较多的国家更容易收到来自世行的环境救助，并且更容易得到较高的援助金额。这充分表明世行确实更关注贫穷国家。所以，反贫困是世行的最重要目标，世行的环境基金要在这一框架之内进行安排。

　　然而，世行的环保贷款是否应该视一个国家生活水平低于2美元/天的人口规模而定呢？诚然，反贫困是世行的重要任务，但贫穷国家也许并没有遭受严重的环境衰退，因此可能并不需要环境救助。

　　数据显示，“贫困”这一变量与能接触到干净水源与卫生环境呈负相关关系（相关系数分别为－0.721与－0.831），与森林衰减速度呈正相关关系（相关系数为0.398）。所以，生活在2$贫困线以下的人口规模越大，则居民越难以接触到干净的水源与卫生环境，该国家的森林衰减速度也越快。通过选取十五个贫困人口规模最大的国家与十五个贫困人口规模最小的国家相比，这一结果更显而易见（参见图7）。



 

　　所以，由于2$贫困线以下人口规模较大的国家面临更严重的环境衰退，它们理应获得更多的环境救助。平均看来，2$贫困线以下人口最少的国家与最多的国家相比，能使用干净水源的人口占比之差为30%，而有干净的卫生环境的人口占比之差为49%，森林的衰退率之差为2%。
　　从世行声明的政策条文与本文的回归结果中可见，环境救助计划只不过是世行更大的发展目标的一部分，贫困因素相比环境因素在世行的援助决策中更起作用。如果将世行国际开发协会（IDA）援助金额最大的五个国家与在环境方面援金额最大的五个国家列举在一张表上，我们可以轻易地发现它们的高度重合（参见表4）。其中有三个国家是一致的。所以，世行的环境救助与其他援助行为有密切的关系。



9. 总结

　　世界银行保持环境可持续发展的资金分配取决于环境变量（二氧化碳排放量）与非环境变量（腐败程度、国外直接投资水平、是否为亚洲国家和2$贫困线以下人口规模）。除了环境条件，政治、经济及贫困等因素都对其带来影响。这是由于世行的环境可持续发展策略是被构建在其减贫框架之内进行所致。国际开发协会的政策向来对更需要资助的贫穷国家（尤其是非洲国家）有所倾斜，环保救助资金的分配也是如此：贫穷的国家更有可能成为被援助国，而亚洲国家相比非洲国家更可能得到较多的援助。而腐败严重的国家也更有可能得到援助。

　　世行的援助虽然综合考虑了经济、贫困、地域等多种因素，但为防止环境进一步退化，当前的援助策略却需要重新审视。环境救助资金应该恢复其本来的作用，通过环境指标加以分配。尽管资助金额在不断增加，但如果分配模式不进行改变，资金总是难以被高效地利用（尤其是被大量地投放在了腐败盛行的国家）。如果世行仅关注环境因素，那么其资金分配将会更有效率。所以，本文希望世行考虑这一建议。

　　当然，本文的回归模型仅解释了数据信息的51%，所进行的分析还需要继续完善。不过，这样低的比率也说明了世行分配机制的复杂性和进一步的研究的困难性。


资料来源：Forum of International Development Studies.40(Mar.2011).

    （翻译：唐琦）

 

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