第二部分 前沿问题

    增长、投资、保险：2030年消除极端贫困的行动计划

     

    Indermit Gill, Ana Revenga和Christian Zeballos

     


    对韩国而言，1965年是和解的一年。经过几年的谈判之后，韩国和日本终于在6月22日签署了和解条约。带着典型东方式的轻描淡写，条约被称为《韩日基本条约》。韩国政府对条约的细节一直保密了几十年。2005年，条约的内容为人知悉，其中涉及日本因1910至1945年间在朝鲜半岛的殖民而对韩国做出的全面和最终赔偿。日本人以赠款和贷款方式全额清偿了8亿美元索赔。对于当时人均收入只有约100美元的韩国而言，这笔赔款数额巨大。韩国从美国获得了更多的帮助：多年来的经济援助总额高达600亿美元，这与美国同期援助撒哈拉以南非洲的数额相当。

    对印度尼西亚来说，1965年是面临生存危机的一年。在1964年8月17日的独立日演讲中，总统艾哈迈德·苏卡诺用意大利语“危险的生活”来形容新独立国家将会面临的挑战。一年后，印度尼西亚在边境线与马来西亚发生了冲突，在国内又遭遇了通货膨胀的重创，因此，苏卡诺呼吁进行社会主义革命。到了年底，苏卡诺权力丧失。苏哈托将军通过血腥政变夺权。在接下来的三十年中，苏哈托的新秩序政府受到美国及其冷战盟国数十亿美元的财政援助。

    25年后，世行发布了《1990年世界贫困问题发展报告》。这份报告是受韩国和中国台湾（后文均用台湾）所取得的进步启发撰写而成，当时韩国和台湾几乎都消除了极端贫困。马来西亚和泰国也在减少贫困方面取得了显著成绩。报告中的政策建议无疑也受到了印度尼西亚的影响，印度尼西亚的总人口与这4个经济体的人口总和相当。在苏哈托新秩序政权下，印度尼西亚的极端贫困率降低了一半。

    《1990年世界贫困问题发展报告》将这些经验简化为一个简单的减贫战略：以市场为基础的经济增长通过强调农业改革、贸易开放和财政稳健而实现惠贫；在教育、医疗卫生和计划生育等领域的大规模公共投资都采取了确保农村居民特别是女孩和妇女能够获得公平资源的方式。这些投资方式能够创造条件，赋予贫困人口摆脱贫困的机会和利用机会的能力。报告还建议，采取适度的公共援助项目作为补充。这就是后来渐为人知的2.5要素减贫战略版。

    1981至1996年间，生活在每人每天1.90美元以下的东亚人口数量从11亿降至7.04亿。可见，这一减贫战略发挥了作用，至少在东亚地区如此。

    1999年，世行开始起草一份以贫困为主题的新的《世界发展报告》。1997-1998年的金融危机使东亚地区（特别是印度尼西亚，数百万人陷入贫困）的发展遭受挫折，世界其他地区的减贫速度也不尽人意，1990至1999年间极端贫困人口一直保持在10亿左右。这些现象共同推动了该报告的出台，报告重新审视了2.5要素减贫战略。《2000年世界发展报告：与贫困作斗争》呼吁要更多的关注制度、参与和收入再分配等。该报告总结出一种基于增强贫困人口赋权、机会和安全的新路径。

    然而，这些概念都很难转化为政策，因此《2000年世界发展报告》所倡导的战略一直难以操作。在接下来的20年中，可能除了印度尼西亚和菲律宾之外，其他东亚国家都一直在实施20世纪60和70年代自东北亚地区发起的2.5要素减贫战略。即使是中国、越南、柬埔寨、老挝等共产主义国家，也通过2.5要素减贫战略取得了很好的效果。只需看看数字（图1）：1990年，世界极端贫困人口约为19亿，其中大约一半（即9.96亿）在东亚，5.75亿在南亚，2.88亿在撒哈拉以南非洲地区。25年后的今天，全球总贫困人口估计约为7亿。东亚有8300万人口生活在每人每天1.90美元的水平之下，南亚则有2.31亿，撒哈拉以南非洲有3.47亿。换句话说，在过去25年中，东亚国家极端贫困人口数每年减少3000多万！

    有了25年的经验，我们应该能够提出一些问题：2.5要素减贫战略是否适用于任何地区？如果不能，那替代方案是什么？如果能，极端贫困发生率等同于1990年的中国和越南的地区（比如尼日利亚和刚果民主共和国）是否能够有效实施呢？在已经奏效的地区，既然极端贫困已经降至较低水平，又是否需要有所改变？

    本文将为这些问题提供答案。2.5要素减贫战略在其得以实施的地区已经收到了良好效果。在过去25年中，我们已经学会了如何更有效地实施这一战略。我们也清楚，在减贫取得进步和政府能力得到提升的地区，仍需进一步完善该战略。极端贫困率已经降至较低水平的国家，则应考虑扩大社会保险，使其成为完整的第三个组成要素——即将2.5要素减贫战略扩大为3要素减贫战略。但是，作为第三个组成要素，社会保险必须从一个完整的组成要素的补充转变成为一个独立的完整的组成要素，从而加强而非替代其他2个组成要素。这并不容易，但在今天的条件下一定比25年前更容易成功。如今，我们更加了解哪些干预措施在什么条件下会发挥作用，也有更好的技术条件来促使这些干预措施发挥作用。我们从东亚和东非、南亚和拉丁美洲——在孟加拉、巴西、中国、埃塞俄比亚、加纳、印度、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁、巴基斯坦、卢旺达、南非及越南等各不相同的国家——所获得的经验将有助于实施3要素减贫战略，从而快速消除极端贫困。

    这样的回答或许依然不尽人意，但应该能使读者了解本文的总体结论。然而，在制定消除极端贫困可行性计划，即如何到2030年将生活水平低于1.90美元贫困线的人口减少到2.5亿以下时，细节才是关键。这是一项雄心勃勃的任务。考虑到人口增长，这一任务则意味着未来15年中每年需减少约1.1亿极端贫困人口。即使是在1981至1996年间的东亚，也就是这15年间贫困人口减少速度最快的地区，每年也只能减少5300万。虽然国际社会可以提供帮助，但这个任务必须由各个国家自己来完成，特别是在生活着世界上几乎所有极端贫困人口的那三四十个国家。


     

     

    图1  1990年和2015年世界极端贫困人口分布

     


    撒哈拉以南非洲和南亚的各国政府应该鼓起勇气，振作精神。韩国（人口4700万）和台湾（人口2300万）的经验表明，只要有正确的国内政策和国外援助，即使有着充满敌意的邻国，即使国内几乎所有人生活在赤贫中，冲突后的贫穷经济体也可以在40年后摇身一变，成为几乎没有贫困人口的后工业经济体。韩国和台湾在不到40年的时间里消除了极端贫困，无疑是现代史上最令人印象深刻的成就之一。在韩国和台湾各自消除极端贫困之后不到40年的时间内消除全球的极端贫困，完全有可能成为人类所能取得的最大成就。

    一、1965年-1990年：东亚的快车道

    基于上述原因，任何在2030年前消除极端贫困的政策探索，都应从东北亚开始。

    （一）韩国和中国台湾

    韩国经受过殖民和朝鲜半岛的冲突分裂，到20世纪60年代仍旧是个贫穷的国家。但到了1990年，韩国几乎消除了极端贫困。15年后，经历了严重经济危机的韩国，更摇身一变成为发达经济体。韩国是如何成就这一奇迹的？国家主导发展和市场资本主义的倡导者认为，应归功于成功的经济转型，但争论一直持续到今天。

    而对于韩国如何消除其极端贫困这一问题则很少有争议。

    首先是全面的土地改革。1946年至1955年间，政府向大地主购买了60%的耕地出售给小农户。土地所有权更为平等，土地所有权基尼系数从改革前的0.63降至0.50。生产力猛增。农村家庭有能力送孩子上学，无需再让孩子为土地较多的地主工作。同时，政府把教育作为仅次于国防的优先任务。1960年，韩国几乎实现了全民识字。20世纪80年代中期，90%以上的中学生都继续接受高中教育。同时，国家建立了1300多个医疗卫生中心，用于提供基本卫生保健、医疗援助和计划生育服务。20世纪70年代，政府开始针对城镇职工实施国家健康保险计划，并于80年代中期扩展到农村。

    经过十年的进口替代试验，到20世纪70年代初，韩国转而尝试出口导向型发展。收效是立竿见影的。经济每年以两位数增长，失业率降至5%以下。在稳定大米价格和引进新技术等政府计划的帮助下，农业生产力持续上升。1971年，政府开始实施帮助村民建设道路和其他基础设施的农村发展计划。到1990年，经济实现完全转型：20世纪60年代中期到1990年间，农业就业比例从近60%降至20%以下，工业就业比例则从10%增加到25%以上。

    韩国开展了社会福利项目，但这些项目的设计旨在加强而非替代家庭的作用。例如，照顾年迈父母的人可以获得减免税款、免服兵役等福利。始于1965年的一项公共援助项目当时只覆盖5%左右的人口，他们可以得到社会援助。但一直到20世纪90年代后期的东亚经济危机时期，贫困人口从未超过总人口的1%。

    到1990年，生活在每人每天1美元贫困线下的极端贫困人口比率可能已降到3%以下。对这一点我们不能完全肯定，因为韩国没有官方贫困线。该国从未设定过减贫目标，而是遵循经济学家所谓的“间接路线”来实现减贫——即利用资源来加速增长，提高人口的总体能力。至少在亚洲经济危机之前，韩国很少依赖现金转移支付和政府所提供的专门服务于贫困人口的住房、粮食和医疗保健等直接途径来减少贫困。

    亚洲金融危机爆发后，韩国扩大了社会福利，以应对快速转型带来的社会后果和金融危机的影响，还采取了有利于商业的劳动条例等其他政策手段。如今，作为一个福利国家，韩国拥有5个社会保险项目：1961年实施的工业事故保险，覆盖全部工人的45%；1989年面向全民实施的国民健康保险计划；1999年面向几乎全民的国民退休金计划（3项各自独立的公共养老金计划分别覆盖公务员、教师和军队）；始于1995年的就业保险计划，1999年获得失业救济金的失业者比例为33%；始于2008年的长期医疗护理保险计划。韩国的社会援助计划现在被称为最低生活保障，这是公共援助项目的扩展版本，可使收入低于贫困线的人口受益。但壮年受助人必须参加培训、公共工程或社区服务。

    台湾的发展和减贫在性质和时机上都与韩国类似。韩国在土地改革等方面的努力，部分受到共产主义在朝鲜发展的激励。中国大陆的经验也可能更多地推动了台湾的改革。台湾于1949至1963年间开始阶段式的、全面的土地改革，其中包括将土地所有权有组织地转给土地耕种者。到1965年，90%以上的土地由佃农耕种。农业生产力因此得以迅速提高，极端贫困率大幅下降。

    1950至2000年间，台湾人口增加了一倍以上（如今人口约为2300万）。然而，在教育、医疗卫生和计划生育等领域的大量投资，使台湾生育率下降、入学率上升、平均寿命延长。90年代，一项吸引外国直接投资的积极政策使台湾成为主要出口国。到2005年，台湾农业只占GDP的3%，台湾岛占全球计算机产业的1/3。尽管社会福利开支极小，但似乎已经消除了极端贫困。

    因为台湾自1981年才开始贫困数据统计，所以不能得到确切的结论。即使在今天，台湾的社会福利支出也不到GDP的4%，不到韩国的一半，仅为OECD平均水平的五分之一。接受福利救济的人口少于总人口的2%，救济金每月不到150美元。

    （二）马来西亚和泰国

    马来西亚的改革晚于韩国和台湾大约10年。马来西亚在东亚很特别，自1970年起就设定了官方贫困线，当时政府引入了新经济政策来应对社会动荡。在提高农业生产力、吸引与制造业有关的外国直接投资的同时，国家也一直在为农村地区提供医疗卫生、住房和其他服务。与其他国家一样，马来西亚的农村贫困率较高，是城市地区的3倍。国内动乱的根源在于种族差异。在国家取得独立时，马来人的农村人口比例几乎占到90%，印度人的农村人口比例约为70%，华人的农村人口比例约为50%。国家的政策目标是在减少贫穷的同时减少民族不平等现象，取得经济进步的同时实现民族团结。

    事实证明，与消除种族不平等相比，马来西亚在减少贫困方面所取得的成就更为显著。在马来西亚半岛，农村贫困率从1970年的58%降至1990年的19%；城市贫困率从21%降至7%。1970年，马来人的贫困率大约为65%，印度人约为40%，华人约为25%。到1990年，马来人、印度人和华人的贫困率官方数据分别降为21%、8%和6%。

    1990年以后，马来西亚更加关注减少“核心”贫困。按照马来西亚的国家贫困线，尽管在1997至1999年间因为金融危机而有所倒退，贫困率还是从1970年的约50%降至2005年的不到3%。贫困率下降的主要原因是较高的年均经济增长率，70年代为8%，80年代为6%，90年代前半期为9%。此外，马来西亚也成功地提供了如教育、医疗、住房和环境卫生等基础服务，覆盖了农村和城市地区、落后和发达的州。

    马来西亚的减贫记录虽然令人印象深刻，但并不像韩国和台湾那样辉煌。马来西亚拥有更多的自然资源和更好的原始条件，却多花了10年时间才消除极端贫困。马来西亚的减贫任务由于种族异质性而复杂化；相比之下，台湾95%的人口都是汉族。当然也有其他原因：官僚体制较弱，对减贫发展计划的监管透明度较低，过度强调重工业而以牺牲农业和农村发展投资为代价等。此外，马来西亚选择了不同的资产再分配方式，没有实施本可能有利于农村地区马来人的土地改革，而优先开展有利于马来人拥有新公司所有权的项目。

    马来西亚的北邻泰国，与马来西亚同时开始减贫努力。与其他国家不同，泰国从未被殖民，因此毫不犹豫地采取政策融入世界经济。减贫开始时，泰国就是世界上最大的大米出口国，并保持这一位置长达30多年，直到最近才被印度和越南超越。在20世纪70年代和80年代，泰国成为东亚服装、电脑和汽车生产网络的重要组成部分，吸引外国直接投资，生产出口商品。旅游业也成为其经济的重要组成部分。出口占GDP的比例攀升至75%。尽管实行基于出口商品和旅游等周期性波动的服务业等的外向型战略，泰国在1958至1996年间从未出现过出口负增长，40年间GDP年均增长率为4%。1980年至2002年间，农业附加值的增长80%来自于生产力的提高，农业就业仍占比近40%。

    在此期间，泰国在20世纪70年代对农业特别是大米和橡胶征收重税，提走了超过40%的附加值。但是，其中一部分用于基础设施和支出。马来西亚的农业征税只相当于泰国的一半。

    泰国的教育和医疗卫生体系并未有效覆盖农村地区。其社会保障路径只能满足最低需求。但是，泰国的计划生育是有史以来最有效的公私合作模式之一，被许多人认为是最好的方案。泰国的生育率从20世纪60年代中期每名妇女生育6次降至1996年的不到2次，与中国相似。1981年至1996年间，生活在每人每天1.90美元贫困线下的极端贫困人口从19.6%降至2.3%。尽管对薄弱的农村教育和医疗卫生关注不足，但自2010年以来，生活在1.90美元贫困线以下人口已经不足1%。泰国以消除极端贫困而声名远扬。

    然而，1997年的泰国却因率先卷入东亚金融危机而声名狼藉。危机之前的8年实际上是减贫的最佳时机。根据官方贫困线，贫困人口从1800万减少到700万，减少了1100万。在危机期间，贫困人口数量增加到了约800万；也就是说，危机带走了8年经济繁荣期间的减贫成果不到10%。今天，泰国的出口涉及所有行业：农业（特别是稻米）、工业（包括服装、轻工业、食品加工）和服务业（特别是旅游业），也就是劳动密集程度最高的经济活动领域。

    事实上，泰国采取了也许是全亚洲最有利于穷人的经济增长模式，用以弥补薄弱的社会服务和有限的福利计划的不足。这意味着全国各地都普遍降低了消费贫困，却在教育领域积压了越来越多的问题。例如，在20世纪90年代中期，泰国12-18岁的儿童只有不到一半完成了初中教育（7-9年级）。在更为贫困的东北部地区，这个比例还不到1/3。即便在今天，泰国在教育领域仍表现不佳，在一些措施上甚至落后于老挝。

    相比之下，泰国在医疗卫生方面的成就（如孕产妇死亡率和儿童死亡率）是发展中国家中最好的。经济危机爆发以来，泰国启动了国家健康保险计划，似乎取得了巨大的成功。该计划称为“30泰铢计划”——即就诊费用不到1美元。该计划耗资4%左右的GDP，但几乎做到了全民覆盖。

    （三）印度尼西亚

    尽管这些邻国都获得了令人瞩目的成功，但却是印度尼西亚获得了极大关注。这在意料之中。印度尼西亚的人口相当于韩国、台湾、马来西亚和泰国的人口总和。以每人每天3.10美元的贫困线衡量，其贫困人口相当于除中国以外东亚地区的贫困人口总和。此外，在发生经济危机之前的30年间，印度尼西亚在减贫方面也有惊人的表现。

    印度尼西亚的减贫方案与邻国基本相同：劳动力驱动的增长和针对人力资本的投资。绿色革命技术和对农村基础设施的投资促使该国在25年中农业生产力不断提高：1968年至1992年间，农业全要素生产增长率为每年2.5%。之后，较高的商品价格有利于农民，40%的农村地区就业人口在农业生产中脱贫。这种活力也溢出到农村地区的非农就业岗位，为数百万人开辟了脱贫的新路径。以印度尼西亚国家贫困线来测量，其贫困率在1968年至1996年间从56%降至11%。

    1967年至1987年间，印度尼西亚的年均经济增长率接近5%；1988年至1997年间则达到6%。识字率从不足60%上升至90%。该国也基本实现了全民普及小学教育。自1968年以来的30年间，该国人均寿命延长了20年。每名妇女生育率从6次降至3次。

    但是，印度尼西亚却因其猖獗的腐败问题（而非快速减贫）受到了更多关注。金融危机引发政治动荡，贫困率上升了1/3，印度尼西亚受到的关注较前更甚。民主制度确立的同时,治理结构进行了大规模调整。社会服务实现了分权，但却没有成功。不同地域、不同社会群体在教育、医疗和环境卫生各体系中所获得的服务质量差距扩大。为了阻止危机之后贫困加剧，印度尼西亚扩大了社会保障计划。贫困增长率下降了约1/3，从民主制度确立之前的6%降至约3.8%。但贫困率的数据非常令人失望。自危机以来，虽然极端贫困率一直在下降，但步伐却极为缓慢，令人沮丧。印度尼西亚花费了十多年时间才使贫困率降回危机之前的水平。2011年，印度尼西亚有3300万人生活在每人每天1.90美元贫困线以下。

    到1990年，除菲律宾之外（该国以每人每天1.90美元贫困线测量的极端贫困率为30%，并且在东亚危机发生前的15年间基本保持不变），东亚地区的大国全部实现了大幅减贫。中国和越南是经济改革和减贫事业的后来者，但都很快取得了进展。1981年至1990年间，中国生活在每人每天1.90美元贫困线下的极端贫困人口比例从88%降至67%，越南则从71%降至61%。尽管这些减贫成效在当时并不为人所知。

    无论如何，直到20世纪80年代，减贫仍几乎只发生在东亚。在南亚地区，只有斯里兰卡在减贫方面卓有成效，其极端贫困率从19.3%降至9%。在印度和巴基斯坦，贫困人口增加了数百万之多。在冲突频发的孟加拉和尼泊尔，减贫成效更令人沮丧。在拉丁美洲的贫困国家中，唯一一个有所进展的国家是人口不多的哥斯达黎加，将生活在1.90美元贫困线以下的极端贫困人口数量减少了一半。最令人失望的是巴西，超过15%的人口生活在极端贫困线以下。在1981年至1990年间，撒哈拉以南非洲的大多数国家极端贫困率都有所上升。在中东和北非地区，埃及和摩洛哥的贫困率从8%降至6%。公平地说，在1990年以前，只有东亚在减少贫困方面取得了显著进展，这样的减贫速度远不能达到2030年将贫困率降到3%的目标。

    二、《1990年世界发展报告》：2.5要素减贫战略

    当韩国、台湾、马来西亚、泰国和印度尼西亚等表现出色的东亚经济体正在成为减贫专家时，发展专家们正在争论如何才能实现最好效果。有两个不同的观点：间接路径和直接路径。除非有人捐助扶贫资金，否则直接路径需要在一个国家内部进行再分配。间接路径，或称发展导向的路径，则是通过出台帮助贫困人口的政策，但重点是提高他们依靠现有资产获得收入的能力。两者的区别是创造收入还是提供消费。

    两种观点交替成为主流。在20世纪50年代和60年代，间接路径受到欢迎。20世纪70年代，随着贫困人口的增长，直接路径的倡导者开始占据上风。但到20世纪80年代，由于东亚国家所采取的间接路径取得了成功，而世界其他地区又鲜有成功案例，间接路径再次流行起来。

    也许最清楚、也最切实可行的减贫办法是《1990年世界发展报告：贫困》。该报告系统地介绍了1965年至1987年间减贫成就卓著的国家的经验，并据此提出减贫战略。该报告反映了时代的共识，强调了间接路径。成效最为显著的国家采取的战略中，有两个同等重要的要素。

    “第一个要素是充分利用贫困人口最充沛的资本——劳动力。为达到这一目的，需要用好市场刺激政策、社会和政治制度、基础设施以及技术等元素。

    第二个要素是为贫困人口提供基本社会服务。其中基本医疗保健、计划生育、营养和基础教育等尤为重要。

    这两个要素相辅相成，缺一不可。”

    1965年至1987年间，巴西和巴基斯坦等国家实现了收入增长，但政府却并未能够提供社会服务。在摩洛哥和斯里兰卡，基础教育的完善和健康指标的提升令人印象深刻，但由于收入增长乏力，贫困人口不减反增。在印度尼西亚和马来西亚，减贫战略的两个要素都得以实施，贫困人口减少了一半，医疗卫生和教育以及其他社会指标也有了显著改善。

    减贫战略的最佳证据来自台湾和韩国。1965年至1987年间，韩国的婴儿死亡率从每千名新生儿62人降至24人，生育率从4.9次降至1.8次，婴儿出生时的预期寿命升至70岁以上。女童中学入学率从1965年的25%上升至1987年的86%，男童则从35%上升至88%。1990年以来，韩国通过了一项快速有效的改革，将一半以上的耕地转移给较贫困的家庭，上述两种要素得到了很好的实施，该国的极端贫困率降至3%以下。台湾的情况类似。

    1997至1998年的亚洲金融危机使韩国人相信，减贫战略的两个要素需要以社会保险来进行补充。正如《1990年世界发展报告》所述。

    “即使实施了这个基本的2点战略，世界上许多贫困人口，包括病人、老人、贫困地区的人民，以及其他人口，仍会继续处于严重贫困之中。收入的季节性变化、家庭基本收入来源的丧失、饥荒或不利的宏观经济冲击等因素会使其他许多人遭受暂时的挫折。因此，综合减贫路径需要有良好瞄准性的转移支付和安全网方案，成为对基本减贫战略的重要补充。”

    《世界发展报告》提出的2.5要素减贫战略可以看作是增加贫困人口收入和资产的一揽子政策方案，帮助贫困人口提高其收入和资产，并为其提供基本保险以预防运气不佳或经济的波动。它也可以被视为一种公私合作：私人举措会提高贫困人口的收入，公共和私人的共同行为将有助于增加资产，政府资助的安全网则将帮助最为贫困和不幸的人。在20世纪70年代和80年代将这种做法付诸实践的国家均已证明，这项战略是能够取得胜利的。在未来的25年，随着全球极端贫困率持续下降，这一战略将会显示其持久性（图2）。


     

     

     

    图2  1980年以来的全球极端贫困

    资料来源：《2015/16全球监测报告》（世界银行）

    注：2012年之前的数字为估计值，2015年及2030年的数字为预测值。

     

    专题1：《1980年世界发展报告》的2要素减贫战略

    1973年，在东亚各国正在创造20年之后为人所知的经济奇迹之时，世行总裁罗伯特·麦克纳马拉对发展中国家的现状表示担忧：

    “发展中国家的贫穷和发展的基本问题可以很简单地表述……尽管发展中国家国民生产总值10年来实现了前所未有的增长，但各国最贫困的那部分人口受益却相对较小。近8亿人，也就是20亿总人口中的40%，依然生活在营养不良、文盲和肮脏的状况下，其预测收入为每天30美分（以美国购买力计算）。他们正处在绝对意义上的贫困中……

    数据表明，许多发展中国家快速发展的10年也是收入分配不平等的10年，在农村表现最为严重。矿业、工业和政府部门的产出以及依赖这些部门为生的人口收入均在增加，但小农的生产力和收入却停滞不前。

    由此可以得出结论，在大多数发展中国家，旨在加速经济增长的政策主要使处于社会上层的40%人口受益，公共服务和投资基金的配置往往使这一趋势继续增强，而不是减弱。”

    《1980年世界发展报告》反映了麦克纳马拉对发展中国家底层40%人口的生活水平的关注。报告还运用所搜集到的数据，深入研究了从第二次世界大战以后的世界贫困与人类发展状况。该报告主要建议了一个包含2点要素的战略：一是促进增长特别是农村地区增长的政策，二是实现人类发展的补充政策。

    与《1990年世界发展报告》相比，《1980年世界发展报告》的主要区别在于：1980年的报告意味着社会保险并不重要。1980年的报告只用了2个段落来明确描述转移支付和补贴（第45页），并给出这样的结论：工业化国家反贫困政策的主要措施是收入转移支付和社会保险方案，但发展中国家实施这类方案的可能性有限。替代途径是对贫困人口尤其重要的货物和服务（如食物和燃料）进行补贴。这种补贴可以帮助贫困人口改善他们的健康状况，延长他们的寿命，但也可能会补给非贫困人口，从而造成昂贵代价。实质上，报告不鼓励发展中国家过多依靠这类转移支付和补贴（如果有的话）。

    两个报告还有一个更微妙的区别，即《1980年世界发展报告》对生育率和人口政策的强调。1980年报告第69页的图5.6，在“政策与贫困”的标题下描述了与经济发展有相互关系的5个主要方面：收入、营养、生育率、教育和健康。报告提到了关于计划生育的争论，并得出结论：社会经济进步和计划生育都会影响生育率，二者还会相互影响。10年之后，《1990年世界发展报告》也会作出类似的判断。但受中国和印度经验的影响，1990年的报告建议，计划生育方案的主要目标定为改善孕产妇的健康和死亡率状况，而不是降低生育率。

    资料来源：麦克纳马拉（1973）和《1980年世界发展报告》。

     


    三、1990年之后：全球减贫

    在1965年至1990年间，减贫只发生在东亚。但1990年后，减贫成就遍及全球。接下来的25年，以中国为首的东亚在减贫方面持续取得进步，但南美、南亚、非洲的十几个国家也开始迅速减少极端贫困人口。最成功的一些国家（如越南）依靠的是已经经过检验的2.5要素减贫计划：强调经济增长通常要由农业进步，以及在教育、医疗卫生和计划生育等领域的大量投入以及优质的社会援助计划来推动。

    减贫的进程一直在创新。最明显的一点是，发展专家已经找到了通过加强促进劳动力增长和人力资本投资的政策，来设计大型社会援助项目的方法。这种方法已经有了许多实践，其中不乏成功案例。其中最有前景的实验包括：新的现金转移支付计划，如墨西哥的进步计划和巴西的家庭补助金计划；针对农村劳动力的失业保险项目，如印度的全国农村就业保障计划；针对极端贫困人口的社会援助的计划，如中国的低保和埃塞俄比亚的生产安全网。这些项目的投入占各国GDP的0.5%到5%不等。

    一些国家也遭受了自然灾害，如干旱和疾病、暴风雨和海啸等。埃塞俄比亚之所以能成功地将极端贫困率降低一半以上，可能仅仅归结于好运气：过去10年间的气候条件一直很温和。而孟加拉却一直在努力寻找应对气旋和气候变化的更好办法。在20世纪90年代和21世纪最初10年，艾滋病的流行导致3300万人过早死亡，其中撒哈拉以南非洲地区约2200万人，同时也造成了很多人的痛苦和巨大的经济损失。据估计，在艾滋病流行的高峰期，南部非洲经济增长率下降了2%至4%。禽流感和埃博拉病毒也造成了相当大的破坏。为了确保灾难和流行病不会破坏我们在减贫方面取得的艰难成就，到2030年之间还有更多工作需要完成。

    1990年至2012年间，以每人每天1.90美元贫困线计算，贫困人口减少最多的国家有东亚的中国、印度尼西亚和越南，南亚的印度、巴基斯坦和孟加拉，拉丁美洲的巴西和墨西哥，以及撒哈拉以南的埃塞俄比亚、加纳、南非和坦桑尼亚。1990年至2012年间，全世界的贫困人口减少了10亿，而这12个国家的贫困人口则减少了11亿。下文将对其中一些国家的经验进行评估。

    （一）中国和越南

    自1990年以来，在经济发展和减贫领域取得最大成就的国家当属中国。邓小平领导下的改革彻底改变了中国（随后也改变了世界），如今已经堪称传奇。在减贫的程度、速度、可持续性等方面，中国的改革成就无与伦比。1981年，88%的中国人生活在每人每天1.90美元的贫困线以下；2012年，这个比例低于7%。1981年，几乎每一个中国人都生活在每人每天3.10美元的贫困线之下；2012年，这一比例低于20%。贫困人口的下降幅度十分惊人。1981年，8.80亿人生活在每人每天1.90美元贫困线以下，1990年降至7.6亿，2012年降至1亿。同期，中国人口增加了约1/3，从10亿增加到13.5亿以上，让中国的减贫成就更加令人惊叹。

    在1990年至2012年间，中国的极端贫困人口的绝对数量平均每年减少3000万。到底是什么使得中国能如此成功？最简单的答案是：自1980年开始，中国与韩国和台湾一样，良好地实施了2.5要素减贫战略。农业生产力增长，开放程度提高，基础设施投资增加，共同推动经济迅速增长，也使经济向劳动力密集型方向发展。中国通过努力降低生育率，以及后来采取的针对性转移支付等措施，提高了人力资本投资。虽然中国的减贫速度时快时慢，但这些波动也为他国提供了宝贵经验。

    中国的转变始于1978年。这一点似乎没有争议，但是表述却各不相同。一种说法强调中国突然开放贸易——吸引外国直接投资的沿海经济特区，以及国内对这些优惠地区及其周边地区的基础设施投资。另一种说法则强调中国农业的转型。

    中国没有像韩国和台湾一样大范围的购买和重新分配土地（土地自20世纪40年代末以来属于国家所有）。尽管国家也对农村基础设施（如运河）进行了投资，但在1952至1977年间，农业生产力的增长微不足道，每年只有2.5%左右。从1979年开始，几乎所有的农田都分配给了个体农民。旧的土地制度下，农村家庭努力工作是为了完成集体指标。这一制度得以改变，允许农村家庭在当地市场上销售超过配额的农产品。改革使农业产出和投入实现了市场自由化。

    中国改革的结果是惊人的。1978年至1994年间，中国的农业生产力增长了2倍，每年增速达到7.4%。普通农村居民的年均可支配收入也增长了2倍，从1978年的134元增至1985年的398元。中国当时是一个以农业为主的经济体。毫不意外，其贫困人口急剧减少。事实上，中国减贫成就很大程度上要归功于农业生产力的增长。

    20世纪80年代初期启动改革之后，随着改革重点转移到城市地区，到80年代中期，农业在政策优先序中的地位有所下降。但乡镇企业都建立在靠近农村人口的地区，吸收了越来越多的农村剩余劳动力。1990年至1995年间，尽管国民经济每年增长近9%，贫困人口的收入年均只上升1%。1985年以后的10年，减贫速度大幅放缓。

    中国的农业政策得益于贸易自由化的开放政策和对外直接投资。1990年中国的平均进口关税为40%，不到孟加拉和印度的一半。2001年中国加入世贸组织，关税降低至10%以下。1970年，中国进出口总额占GDP的5%，如今占GDP的比例是1970年的10倍。一项研究估计，今天中国90%以上的商品和服务来自竞争性市场。

    如今，与很多贫困率居高不下的国家相比，中国有一个显著优势：人力资本。即使在1980年，中国的教育和医疗水平也很不错。当时，中国人出生时的预期寿命为66岁，而巴西为63岁，印度为56岁；中国人的识字率为66%，与印度的41%相比，更接近巴西的75%。但中国1981年的人均GDP（已根据购买力调整）低于550美元，远低于巴西的7000美元和印度的900美元。以每人每天1.90美元的贫困线计算，中国的极端贫困率为88%，巴西为24%，印度为49%。当然这并非由中国的人力资本所决定。

    中国的人力资本存量足以使数百个乡镇企业开始从经济自由化中获利。与大型国有企业不同，乡镇企业不能获得信贷补贴，所以会使用更多的劳动力，投入更少的资本。1978年至1996年间，这些企业的就业人数增长了1亿多；乡镇企业对中国贡献率从GDP的6%升至26%。

    20世纪80年代，即使与贫困国家相比，中国的极端贫困率也很高。1981年时，只有柬埔寨、布基纳法索、马里和乌干达等国的贫困率高于中国。但中国的医疗卫生和教育状况却好很多。例如，1990年时中国五岁以下儿童的死亡率为每千名儿童54人，而中等收入国家的儿童死亡率为每千名儿童87人；中国的预期寿命近70岁，而中等收入国家则为65岁。中国的成人识字率为78%，也远高于中等收入国家的平均水平。现在，中国的平均寿命已经提高到75岁，成人识字率提高到了95%，人均受教育水平已经达到9年了。2006年修订的《教育法》规定，在2008年之前实现免费义务教育。中等教育的毛入学率已经增加了2倍，从31%升至90%以上。

    国有企业的员工一直在享受医疗服务。如1978年全国80%多的城镇劳动力都纳入国有企业的单位制度。即便是25年后，农村人口享有医疗保险的比例仍低于13%。2003年，国家补贴的新型合作医疗制度建立。10年来这种保险覆盖了97%的农业人口。

    20世纪70年代，中国提高教育和医疗卫生政策的努力因相对较高的妇女识字率而使变得相对容易，其中识字的母亲们做出了巨大的贡献。但中国并不是仅仅依靠女性教育，就把人口增长速度降低到了可控的水平。中国的计划生育政策（俗称独生子女政策）在1971至1980年间已在广泛执行，在1980至2010年间则更加严格。这些政策一直存在争议。但在1970至1980年间，生育率快速下降却是不争的事实。无论是城市还是农村地区，生育率都从6次生育降至3次以下。研究还发现，受教育程度较低的妇女受计划生育政策的影响更大。随着时间的推移，女性受教育水平得到了提高，女性的工资也增加了。然而与之相伴而来的是对超标生育的惩罚，这导致了即使是在较贫穷的省份，生育率也下降了，占人口大多数的汉族和少数民族的生育率都有所下降。根据某项研究，独生子女政策减少了2亿中国人。尽管这个数字是依然存在争议。但是这项政策毫无疑问地得到了国民的大力支持。

    中国把传统的社会救济体系转变为现代社会援助计划。2008年，2300万城镇居民和4300万农村居民享受到被称为低保的最低生活保障制度，低保收入占城镇可支配收入的15-20%。自从21世纪第一个10年末期以来，中国极端贫困率几乎保持在个位数，意味着低保覆盖规模很大。尽管就OECD的标准而言，这项社会援助计划也许斥资甚少，尤其是在农村地区更是如此。但是，低保政策确实有助于减少极端贫困，也不会对寻求产生明显的消极影响。

    多年来，中国还采取了多种社会保险机制，其中最重要的是城镇职工的医疗保险、养老金、失业保险和工伤保险制度。缴费型养老保险制度覆盖约2.2亿城镇居民；失业和工伤保险覆盖了城市大型企业的工人。2009年，中国启动了新型农村社会养老保险试点计划。

    然而，公平地说，中国的减贫战略主要依靠的是经济的迅速增长——首先是在农业领域，增长得益于更好的激励措施和产品市场自由化；其次是在制造业领域，贸易开放和稳定的宏观经济使增长成为可能。中国一直保持着高储蓄率，家庭收入的稳步上升使得可用于投资的储蓄迅速增加。1994年开始实行的增值税制度，为中央政府带来健康的收入来源。中国经济一直在快速稳步增长。除了20世纪80年代后期的不稳定，中国在20世纪90年代和21世纪第一个10年的年度经济增长率接近10%。

    但是围绕这样的平均增速，仍有许多变化。虽然经济增长速度很快且基本稳定，但减贫步伐却时快时慢。这种变化体现了农业和农村发展作为减贫的最有效途径的重要性。20世纪80年代前半期和90年代中期减贫速度最快，这两个时期都是农业生产力快速增长和（或）农产品价格高涨的时期。农产品增长所能带来的减贫预计是工业和服务业增长的4倍。若非中国对农业和农村基础设施相对忽视，和限制流动的政策（户口），中国的减贫速度可能会是现在的2倍。

    这就跟越南的实际情况相似。在1990至2012年间，越南每人每天1.90美元贫困线之下的人口已由4000万降至300万。每人每天3.10美元贫困线之下的人口不到1990年的1/5，从5500万下降到1200万。尽管经历了短暂的共产主义时期，越南自20世纪80年代后期的政策与韩国和台湾的政策相似。

    1986年的革新计划是越南市场经济的开始。1988年，政府出台了《土地法》。到1990年，全国有80%以上的农田实行有效的私有化。改革在初期类似于中国的家庭承包责任制，涉及土地分配和生产配额，但没有转让或出售已分配土地的权利。但越南很快放弃了生产配额，并允许农产品进入私营市场。1993年《土地法》引入正式土地所有权，允许进行土地使用权的合法转让、交换、抵押和继承等交易。

    这一切促成了最激进的土地改革：在不到10年的时间里，越南从共产主义集体制转变为家庭农场制。改革对贫困所产生的影响是直接而巨大的。在1992-93至2004年间，越南的极端贫困率从49%降至27%，又在2012年降至3%。相比之下，中国的极端贫困率从1981年的88%降至1990年的67%，又在2002年降至32%。

    这一时期，尽管年均农业增长率平均接近4%，农业在越南GDP中所占比例从30%降至20%。越南的贸易增长是GDP增速的150%以上，多样化的贸易领域不仅包括服装和电子产品在内的制造业，还包括咖啡和大米在内的农产品，还有原油。

    越南对社会援助项目的依赖程度不高。越南的社会援助包括政府的旗舰项目“全国减贫瞄准计划”，该项目在2008年仅覆盖全国人口的1.2%。暂时性的反贫困计划则覆盖更多人口，比如大约400万小学生接受免费上学，400万户家庭接受政府贷款，200万人受到商业发展和培训支持。这些计划总支出仅占GDP的0.2%，其收益相当于最低工资的不到20%——不到贫困线的1/3。

    这些数据总让人想起20世纪80年代的韩国和台湾。与韩国一样，越南最近也在努力维护宏观经济的稳定。但回顾1990年至2015年间的减贫记录，越南已然是世界上最成功的发展中国家之一。

    （二）印度和孟加拉

    越南的和平与独立比东北亚国家要晚一些。美国和北越之间的战争持续到20世纪70年代。在巩固国家政权的10年中，就极端贫困而言，越南实现了有史以来最快速的减贫。在越南冲突结束的时候，南亚遭遇了最后一次大战。1971年，东巴基斯坦成为独立的孟加拉，自此印度和巴基斯坦之间再未发生过战争。约10年后，印度次大陆的减贫真正开始了。

    在印度，减贫是由经济增长的加速驱动的。与中国不同，1978年被认为是中国改革的开始年，而在印度，却很难确定改革开始的具体年份。但很明显的是，极端贫困率在20世纪80年代中期开始下降，而极端贫困人口总数却到2000年左右才开始下降。生活在每人每天1.90美元标准之下的印度人口数量，在1981年约为4亿，2002年升至4.4亿。此后，这一数字大幅度降低——2011年约为2.75亿，2012年则不到2.4亿。事实上，在2008年至2011年间，印度是全球减贫的最大贡献者，减少的极端贫困人数近1.2亿。

    与中国相比，印度的减贫进展缓慢和滞后有很多原因。最重要的3个阻碍因素分别是：相对较为缓慢的经济增长；农业生产力提高的不均衡；以及更重要的，水平较低且严重不平等的人力资本，特别表现在在女童教育、妇女健康以及弱势群体的服务等方面。

    在20世纪80年代后期，印度与财政赤字、贸易逆差、投资萎缩、通货膨胀率居高不下等问题进行了长年的斗争。到20世纪90年代中期，印度开始设法稳定宏观经济。经济增长受益于因1991年国际收支平衡危机引发的监管改革。在1995年至2004年间，印度GDP年均增长5%左右。2005年至2014年，除2009年以外，年均增长率都高于8%。

    有中国式的增长率，按理也应该发生中国式减贫。但是印度的增长还远未惠及贫困人口。其原因之一是印度在一定程度上忽视农业。20世纪50年代，印度在独立后不久就进行了土地改革，但各邦的改革并不均衡。土地重新分配没有像土地租赁改革那样广泛开展。研究发现二者皆与农业生产力的增长和减贫相关。事实上，绿色革命带来的利益主要流向了实施了新土地租赁法的各邦。

    近年来，一半以上的印度农民仍然依赖农业，1/4的农村居民仍然生活在极端贫困之中。然而总体而言，印度的农业却没有得到应有的重视。1991年的经济改革大大忽视了农业，把农村基础设施等政策领域排除在优先事项之外。农业在GDP中所占比例一直在迅速下降，1990年至2015年间从33%降至13%，但农业的就业比重却几乎没有变化。直到2005年，农业就业才发生了绝对增长。但从21世纪第一个10年中期以来，农业在总就业中的比重下降了一半，农业就业总人数也开始下降。城市发展初期将会有助于减少农村贫困，但这种间接渠道的有效性会随着时间的推移而减弱。

    出现这种现象的原因之一可能是印度落后的医疗卫生和教育服务，特别是在农村地区。中国在改革之初就为社会服务提供了广泛的基础设施，但在印度，获得教育和医疗卫生服务的机会并不平等。尽管教育和医疗卫生服务的总体水平有所改善，但不平等程度则不然。各邦政府和中央政府的医疗卫生支出仍然很低，有些邦的免疫接种率等指标甚至有所下降。增加公共教育和医疗卫生投入的邦，减贫成就也更为显著：据一项研究估计，社会部门的支出占GDP的比重每升高1%，减贫成果就会增加0.5%。

    印度的生育率一直在缓慢下降。1965年，中国和印度的生育率相近，都是每名妇女大约生育6次。到1990年，中国的生育率降至每名妇女生育2.5次，印度仍然是4次左右。这一差异可归因于妇女受教育机会的增加和工资水平的提高。印度的计划生育方案饱受争议，但生育人口减少了1.5亿多。

    印度直接干预减贫的做法由来已久，包括粮食和燃料补贴、农业生产资料如肥料和电力补贴、信贷补贴项目和大规模的劳动福利项目等。然而普遍认为，粮食、燃料和化肥补贴造成繁重的财政负担（支出占GDP的10%以上），成本效益极低。虽然部分贫困人口能从中受益，但大部分还是流向非贫困人口。相比而言，2006年启动的大规模劳动福利项目，即每年为每户农村家庭提供100天非技术带薪工作的全国农村就业保障计划（NREGS）更具成效。该计划能够有效推动消费、增加蛋白质摄入和资产积累。随着实施的不断完善，这类计划可以有效减少农村贫困，促进农业和非农就业增长。很明显，一般性的粮食补贴和农业生产资料补贴不能做到这一点。更有效的方法应该是有针对性的现金转移支付，但需要政府具备一定的行政能力，而印度政府在这方面尚需加强。

    简而言之，印度在过去25年中的减贫路径并非2.5要素减贫战略。虽然经济增长加速，但农业生产力并没有提高。虽然教育和医疗卫生指标有所改善，但获取这些服务的不平等程度却在恶化。虽然实施了创新性的社会援助计划来帮助贫困人口，但政府并没有向这些项目进行资源再分配，而是针对燃料、食品和农业投入等进行了成本效益较低的一般性补贴。2012年，印度有近2.3亿人仍然生活在每人每天1.90美元贫困线之下，超过6.5亿人生活在每人每天3.10美元标准之下。要在2030年之前消除极端贫困，经济增长必须更加有利于穷人，社会服务必须能使贫困人口从中受益。然而对印度来说，现在还不是大规模扩大社会保险的时机。

    与印度相邻的孟加拉所采取的减贫战略看起来更像2.5要素计划。孟加拉的极端贫困从20世纪90年代就开始下降。1990年，该国近7500万人（超过全国人口的一半）生活在每人每天1.90美元贫困线之下；而2012年已降到了5800万人以下。孟加拉是如何做到每年让近百万人脱离极端贫困的？答案在于该国综合使用了各种措施，包括通过投资贸易和农村基础设施来促进经济增长、在改善女孩教育和孕产妇保健方面的巨大努力，以及在改善计划生育和获得信贷方面（尤其是在农村地区）采取的干预措施。与印度相比，孟加拉对大型社会援助计划的依赖更少。

    20世纪90年代，孟加拉的GDP年均增长率约为5%。过去10年中，年平均总体增长率超过6%。1990年至2015年间，人均实际产出年均增长近4%。农业部门的劳动力比例从52%降至45%。农业在GDP中所占比例下降更快，工业和服务业实际产出的增长速度是农业的2倍。农业产出的增长速度在1990年左右开始加快。在1965年至1990年间，农业产出年均增长仅约1.6%。而在1991年至2011年间，农业产出年均增长超过3.8%。尽管人均农业产出的增速并不快，但化肥和水稻改良品种的增加、灌溉设施的改善等因素使单位土地产出迅速增长。以水稻为例，产量从每公顷2.6吨增加到了4.2吨。由于孟加拉80%以上的极端贫困人口都以农业为生，农业产出增加会直接影响贫困。

    孟加拉政府优先发展农村道路，已有2500多公里的道路得到改善。有63万个农村家庭接入国家电网，偏远农村地区有超过75万户家庭安装了太阳能。研究表明，这些连通性服务的改善使女性就业率提高了50%，大大增加了农民的非农资产的比例，使减贫率得以翻倍。对于农村人口仍占总人口66%的国家而言，改善农村连通性而取得的高经济回报不言而喻。

    随着农业逐渐现代化，日益增长的贸易和工业部门一直在吸收从农业中转移出来的劳动力。商品和服务出口占GDP的比例已从1990年的10%上升到33%。劳动密集型制造业如服装业等，一直是孟加拉出口的主体。这些行业为越来越多受过教育的妇女创造了就业。

    孟加拉在女童教育方面也取得了显著进展。今天，孟加拉98%的女孩能够进入小学，而女童在中学的入学人数也从1991年的110万增加到如今的600多万。在过去10年中，助产服务使孕产妇死亡率降低了40%。90%的儿童能够获得维生素A补充剂，80%多的儿童能够接种疫苗，婴儿和儿童死亡率自1990年以来下降了2/3以上。在此期间，生育率从每名妇女生育4次以上降至约2.2次，接近人口更替水平。人口年增长率从1990年的2.5%下降至现在的不到1%。一项针对孟加拉计划生育干预措施的评估证据表明，这些干预措施能够提升妇女的生育选择意识，但仍需要加强女童教育并扩大妇女劳动力市场中的就业，才能真正发挥作用。在这些方面，孟加拉似乎已经有所作为，并且取得了一定的成果。

    孟加拉的地理环境使其易受自然灾害和气候变化的影响。1993年至2002年间，孟加拉遭受了80次严重干旱、洪水、暴雨或地震，2003年至2012年间则为55次。在20世纪90年代和21世纪第一个10年所有因暴雨死亡的人口中，一半以上在孟加拉。以2009年为例，50%以上的家庭都遭受过气候或健康方面的冲击，但不到2%的人认为社会安全网是应对这些冲击的4个可能路径之一。他们认为，储蓄和借款更加重要。小额信贷机构在2010年拥有3400多万会员。评估表明，这些小额信贷机构的长期会员资格能够帮助他们在面临冲击时维持正常消费。格莱美银行借款人的消费稳定程度是其他人口的两倍。在像孟加拉一样容易受到冲击的经济体中，通过公私合作伙伴关系（如格莱美银行）进行有组织的小额信贷，应该成为全面减贫战略的重要组成部分。

    政府的社会保障支出占GDP的比例约为1.5%，未来几年可能会高达2.6%。孟加拉有多种社会援助项目，但生活在国家贫困线以下的人口中只有不到1/3能够从中受益。获得小额信贷显然能够更加有效地帮助家庭应对冲击。

    （三）埃塞俄比亚和加纳

    埃塞俄比亚也受到气候无常的影响。在我们许多人长大的过程中，对埃塞俄比亚的印象就是饥荒和挨饿。在过去10年中，埃塞俄比亚的气候条件良好。政府也出台了更好的政策。2000年以来，随着经济增长率达到10%，该国减贫速度也有所加快。2002年，该国生活在1.90美元贫困线以下的极端贫困人口比例为47%。到2012年，这一比例降至29%。埃塞俄比亚成为减贫成就最佳的国家之一。

    埃塞俄比亚为什么能有辉煌的减贫成就？未来又有哪些重大任务？答案很简单，一是经济快速增长，特别是农业生产力的提高；二是在教育和医疗卫生方面快速发展，特别是对妇女而言；三是针对非常贫困的人口提供精心设计的最低收入保障，如撒哈拉以南非洲地区规模最大的生产安全网计划。

    在过去10年中，埃塞俄比亚的经济增长率持续增加且趋于稳定。1990年至2004年间，年均经济增长为5%左右，其中有4年为负增长。2004年以来，年均经济增长超过10%，而且十分稳定。在把经济增长转化为减贫方面，埃塞俄比亚比其他撒哈拉以南非洲国家表现更好。其成功源于良好的农业政策、针对农村基础设施的投资，以及长达10年风调雨顺的好天气。农产品价格一直很高，虽然不利于最贫困人口，但会对总体贫困产生积极影响。埃塞俄比亚投入大量资金修建道路，这有助于扩大市场。

    过去15年中，医疗（特别是妇女的产前服务）和教育服务的改善，使埃塞俄比亚人口的预期寿命从52岁增加到了63岁，发育迟缓率从56%降至44%。2000年，该国采用现代避孕方法的避孕普及率仅有6.3%，是东部和南部非洲最低的国家。到2011年，这一比例为27%。生育率也从每位妇女5.5次降至4.8次。但是，尽管完全没有受过教育的人口大幅下降（从70%降至50%），但整体受教育程度仍然很低。生育率虽然下降了，但每名妇女生育次数仍然在4次以上。

    2005年，埃塞俄比亚政府推行生产安全网项目（PSNP），旨在帮助粮食不安全地区的贫困家庭。政府在该计划中的投入约为GDP的1%，将公共工程项目与无条件现金转移支付结合起来。有健康成年人的粮食不安全家庭通过在公共工程项目中工作，得到现金转移支付，没有健康成年人的家庭则直接给予现金转移。该计划已经带来农业投入的增加，从而能够通过提高农业产出而助力于减少贫困。根据Gilligan等（2009）的研究，从生产安全网和农业支援服务中受益的家庭“更有可能实现粮食安全，为发展生产而借贷，使用利用改良的农业技术，并开展自己的非农业活动。对这些家庭而言，没有证据表明这些外部帮助会在劳动力供应或私人转移支付等方面产生不利影响。”研究还表明，生产安全网项目直接减少了贫困。

    多年来，埃塞俄比亚的减贫模式不断变化。在1996年至2000年间，经济增长对贫困测量结果的影响很小。2000年至2005年间，城市和农村的贫困率都大幅下降。2005年至2011年间，农村贫困率仍在继续下降（降幅20%），但城市减贫似乎停滞不前，贫困程度甚至有所增加。可见，埃塞俄比亚必须改善其减贫战略中的一些缺陷。当然，即便埃塞俄比亚保持过去10年中的经济政策不变，也仍将为未来10年的全球减贫做出重要贡献。

    在埃塞俄比亚致力于减贫的同时，西非地区还有另一个成功案例。过去25年中，加纳在减贫方面也取得了实质性进展。1990年至2012年间，生活在每人每天1.90美元贫困线以下的人口比例从61%降至13%，意味着极端贫困人口从890万减少到330万。同一时期，生活在每人每天3.10美元贫困线以下的人口也从1250万减少到了790万。加纳强劲的经济表现使该国能够于2010年跨入中等收入国家之列。在这一时期，加纳的人口快速增长（总人口增加了73%，达到2540万人），使其减贫成就更令人瞩目。

    加纳持续的高经济增长率在减贫中发挥了重要作用，尤其是农业增长。20世纪90年代，GDP年均增长率徘徊在4%左右，之后开始稳步上升，自2006年起达到了近8%的平均水平。农业部门的表现尤为出色：过去25年中，加纳年均经济增长率为5%，是这一时期农业增长最快的国家之一。可可生产的复苏也许是农业领域最重要的成就。加纳是世界上早期生产可可的主要国家，但在20世纪60年代70年代遭受了长时间的生产下滑。不过，从20世纪80年代起，政府开始努力扭转这一趋势。到21世纪，加纳的可可生产已经打破了所有记录，成为世界第三大可可生产国。毫无疑问，从事可可生产的农民的福利得以改善：以国家贫困线计算，这些农民的贫困率从1991年的60%降至2005年的24%。

    加纳是如何振兴日益萎缩的可可生产的呢？首先，实现了宏观经济的稳定，消除货币高估等经济扭曲。其次，政府改革使私人市场在可可价值链中发挥更大作用。具体来说，改革消除了以前作为市场上唯一买方的加纳可可营销委员会的垄断权力，允许新买家参与竞争，使农民能够获得更高的价格。改革也创造了一个可进行生产资料分配的私人市场。最后，可可营销委员会开展了有针对性的公共项目，来提高农民的生产力。其中之一是用新的高产品种来替换遭受病虫害的植株，并实施免费的大规模农药喷洒计划来防止病虫害侵袭。

    加纳减贫战略的另一个重要支柱是发展教育。发展教育使贫困人口能够把握加纳农业现代化进程中非农经济领域出现的新机会。为此，政府逐步将教育支出占国民收入总值的比例从1991年的2.8%提高到2004年的6.9%，自2005年起则保持在年均5.8%。有了更多的财政资源来改善教育，政府把重点放在以下方面：建设学校基础设施、提供免费的校服和课本，以及启动公立小学学校供餐计划。2005年，加纳还开展了一项按人头发放的奖学金计划，在全国范围内实现了基础教育免费。

    上述各种投资极大地改善了加纳的教育成果。小学净入学率几乎翻了一番，从90年代初的45.2%提高到2013年的89.3%。能够使用英语读写的年轻人的比例从90年代初的17%上升至2012年的81%。这意味着劳动力的受教育程度在不断提高：1991年至2012年间，受过学校教育的劳动者比例从59%升至76%。城镇化也有助于发展教育。在阿克拉和阿什蒂等主要城市，教育成果的改善最为显著。通过改善就业来实现减贫的重要性，怎么强调都不为过。Azevedo等（2013）的研究估计，1998年至2005年间，加纳减贫成果近50%源自劳动收入的增长。

    近年来，加纳的社会援助和保险计划也值得关注。在扶助贫困和脆弱人口的同时，加强了人力资本积累。2003年，加纳出台国家健康保险法（NHIS），要求全民加入公共保险。到2012年，加纳已有36%的人口积极参与。国家健康保险通过补贴资金，并结合税收和保险费等，来提供财政支持。如儿童、老人和贫困人口等脆弱群体都可以免费加入。该项目能够提高医疗服务的利用率，对妇女而言尤为如此。

    2008年，加纳又推出了第二个被称为“扶贫生计赋权”（LEAP）的现金转移支付计划，为老年人和残疾人家庭提供无条件现金支持，也根据孤儿或弱势儿童在学校出勤和医疗就诊情况，为其家庭提供有条件的转移支付。2013年，该计划已从只有1654名受益人的小型试点扩大为涵盖74000个家庭的大项目。绩效评估表明，该计划对入学率和出勤人数有积极影响。

    到目前为止，加纳的社会援助计划仍存在规模较小、覆盖不足、受益人数量有限等问题，其支出仅占GDP的1.4%。展望未来，随着贫困人口不断减少且更集中于某些特定人群，瞄准新的社会援助项目应在政府的减贫战略中发挥更大的作用。虽然加纳北部地区在贫困和人力资本方面的状况已有所改善，但仍然落后于该国其他地区，因此，有必要开展针对特定地理位置的干预措施，并医疗卫生和教育方面进行更公平的投资。最后，加纳还需要消除人们对宏观经济稳定和通货膨胀的担忧，保护已经取得的成果。

    （四）巴西和墨西哥

    1990年至2012年间，巴西的极端贫困人口从近3100万降至500万以下。按照每人每天3.10美元的贫困线计算，贫困人口则从5400万减少至1800万。无效的发展战略，使这个50年前就已达到中等收入水平的国家，如今却仍有数百万人处于赤贫状态。然而，巴西过去20年的进步对于亚洲和非洲国家而言有借鉴意义，表明已将贫困率降至较低水平的国家，如果能够将稳定的宏观经济与更为有效的社会政策结合起来，就足以消除极端贫困。同时也表明，没有较高的增长率，就很难维持减贫成果。巴西哪些方面做得好，哪些方面还需努力呢？

    首先，1994年至1997年间稳定了经济。自1982年开始，巴西的通货膨胀率一直维持在100%以上，并在1993年达到2500%，这一数字到1998年降至10%以下。1993至2004年间，按照国家贫困线计算，贫困人口的百分比下降了1/3，从33%降至22%。巴西的通货膨胀经验提醒其他国家：政府宏观经济管理不善，是最不利于贫困人口的。

    其次，投资于农业。巴西对农业研究的支持，使大农场农业和小农农业都从中获益。尽管巴西的大型农场曝光度更高，仍有80%以上的农村人口继续经营着小块土地。由于巴西农业研究公司（EMBRAPA）提供了更好的种子和种植技术，小农的生产力持续提高。很明显，小农需要更多的援助，因此农村贫困率依然很高，人口流向城市。与亚洲和非洲的情况不同，极端贫困人口平均分布在巴西的农村和城市地区（在亚洲和非洲，极端贫困人口更多生活在农村地区）。在中国，农业是减贫的先锋；而在巴西，则是服务业。在服务业增速更快的时期，减贫速度也更快。

    第三，巴西在过去20年间改善了教育和医疗服务。在1994年至1995年间，教育占GDP的比重翻了一番，并从此一直保持在5%左右。年均医疗支出接近GDP的9%，自20世纪90年代初期的改革以来又扩大了覆盖面。辅以社会援助项目，这些投资使贫困家庭能够获得社会服务，并获得了更佳的效果。20年来，中学入学率从50%升至80%以上。如今，巴西人出生时的预期寿命是74岁，比1990年增加了5岁。2000年至2009年间，孕产妇和婴儿死亡率每年下降约4%。这些成就令人印象深刻，巴西也因此逐渐赶超如智利和阿根廷等邻国。

    巴西政府将大约1%的GDP用于针对农村和城市老年人的非缴费型养老金计划。而巴西更负盛名的是其社会援助计划“家庭补助金”，即一个有条件的现金转移支付（CCT）项目，使家长能够获得每月约30美元的固定补贴，来支付子女就学和体检费用。该项目惠及5000万低收入的巴西人，占到总人口的1/4，成本约为GDP的0.5%。该项目在实施的10年间发挥了重要作用，使巴西的极端贫困率从12.7%降至4.9%，贡献了巴西极端贫困减贫成就的1/4。

    现在，巴西的税收占GDP的比例达到36%，腐败猖獗，公共投资基础设施大幅削减，再次面临经济危机和贫困率升高的风险。

    巴西并非唯一仍然有极端贫困人口的中等收入国家。在巴西北部的拉丁美洲邻国墨西哥，也同样面临着挑战。过去几十年中，墨西哥的减贫取得了明显进展。1981年至2011年间，生活在每人每天1.90美元贫困线以下的人口从23%降至3%。换句话说，极端贫困人口数量从1981年的1680万减少到2011年的350万。然而，这样的成就却未能持续。在减贫成就面前，减贫努力已有松懈的事实被掩盖，同样的还有20世纪90年代中期及2011年至2015年间贫困人口不减反增的事实。因此，墨西哥不仅是有效减贫行动的范例，也反映出2.5要素减贫战略未能充分执行时可能出现的问题。

    墨西哥减贫的反复性在某种程度上反映了经济增长的脆弱性。20世纪90年代末，墨西哥遭遇了宏观经济不稳定和管理不善带来的种种后果。而在20世纪80年代，由于财政赤字巨大、债务积累过多（约1000亿美元）、石油出口价格迅速下降等原因，墨西哥遭受了严重的债务危机。由于债权方要求还款，墨西哥进行了财政调整，导致进口和投资减少。在1982年至1988年间，墨西哥的经济增长几乎为零，贫困率也从1981年的23%上升到1984年的27%。1989年，墨西哥的债权方终于达成了一项名为《布雷迪计划》的协议，以贴现债券的形式减免了墨西哥120亿美元的债务。债务减免为墨西哥带来了诸多好处：投资复苏、经济增长回升至4%、到1993年极端贫困率降至9%。

    但这样的势头却十分短暂。1994年，墨西哥又面临新的危机。墨西哥的金融市场自由化改革和固定汇率制度导致外资的迅速流入。在资本积累的同时，监管机制却没有跟上。1989年至1992年间，组合投资从零增长到180亿美元。改革之后，外国直接投资从年均20亿美元增长到40亿美元。然而，由于政治不稳定、外汇储备下滑、政府放弃紧盯美元的考虑等因素，导致投资者丧失信心，随后又开始严重恐慌：2天内撤走了50亿美元。结果，墨西哥遭遇了严重的经济衰退，极端贫困率从1993年的9%上升到1996年的14%。虽然很快恢复了稳定，但仅仅是2002年一年，墨西哥的贫困率就回升至危机前的水平。

    21世纪第一个10年以后，墨西哥的经济迎来了缓慢的积极增长。2002年至2015年间，墨西哥GDP年均增长率为2.4%。这段时间，虽然小农的生产力增长依然缓慢，但农村贫困人口能够参与非农经济活动，使收入得以多样化。在城市地区，生产力增长放缓导致生产性、劳动密集型行业（如制造业）中的就业机会减少。贫困人口越来越依赖于非正规和个体经济部门。北美自由贸易协定（NAFTA）一开始带来了出口的猛增，但生产力低下却限制了出口增长。妨碍墨西哥生产力增长的几个重要因素包括：基础设施投资不足、缺乏竞争、劳动力市场效率低下以及昂贵的商业环境等。不过，在社会服务、转移支付和劳务汇款迅速增加的帮助下，减贫得以继续。2008年，极端贫困率降至3.8%。随着经济增长，减贫速度可能会加快。

    随着2003年《社会发展法》的制定，墨西哥更加重视社会政策和公共服务。根据《社会发展法》，政府进一步下放资源及责任，并承诺任何时候都不会减少实际社会支出。教育支出因此翻了一番，从1991年的2.4%上升至2009年的5%。医疗卫生支出虽然增长缓慢，但也从1995年的2.1%增至2014年的3.3%。分权之后，获得社会服务的人数增加，在农村贫困地区尤其如此。婴儿死亡率从1991年的35.4/千人降至2015年的11.3/千人。预期寿命从71.2岁增加到76.9岁。小学毕业率从1991年的86.4%上升至2013年的102.8%，而中学毕业率则从57.3%升至80.1%。

    同时，一些专门针对贫困人口的社会援助方案也发挥了作用。其中最著名的是“进步计划”，即一项有条件的现金转移支付计划。只要贫困家庭在医疗卫生和教育方面进行持续投入，就能够得到支持。该计划旨在取代那些低效而缺乏瞄准的补贴，在设计时就制定了明确的瞄准标准，并开展了大规模的数据收集工作。最初，进步计划只是一个有30万农村受益人口的小型项目，到2011年，已覆盖多达580万个农村和城市家庭（占墨西哥人口的20%多），转移支付总额超过45亿美元。2014年，该计划更名为“繁荣”，将受益者与职业培训机会和金融服务联系起来。针对“繁荣计划”的影响所进行的严格评估显示，该项目在长期消费、食物摄入、入学率和医疗就诊等方面产生了积极的影响。自启动该计划以来，墨西哥一直致力于通过组建国家评估委员会和《预算法》来整合评估结果和预算决定，从而建立社会计划的评估文化。

    显然，在经济增长缓慢时，社会援助计划有助于推动墨西哥的减贫。很明显，如果2.5要素减贫战略的各个组成部分不能以相辅相成的方式共同实施，就很难消除贫困。社会投资和保险的可持续性依赖于经济增长带来的资源。近年来墨西哥的经济增长依然脆弱，2011年至2015年间，生活在1.90美元贫困线以下的人口从350万增加到640万。因此，提高劳动密集型部门生产力和推动就业，对于消除墨西哥的贫困至关重要。

    （五）全球减贫的1/4世纪

    回顾过去20年，2.5要素减贫战略似乎经受住了时间的考验。

    1990年，东亚、南亚和撒哈拉以南非洲的极端贫困率基本相同（图3），大约在50%到60%。1990年至2002年，东亚的极端贫困率因为中国这一主要推动因素而减少了一半，到2012年又再次减半。如今，东亚的极端贫困率已经从1990年的3/5降至1/10。而在南亚，主要由于印度的贡献，该地区的极端贫困率有所下降，但下降幅度并不大——从1990年的1/2降至1/5。在拉丁美洲，自2000年以来，同样的战略因得到社会保险计划的补充，极端贫困率也减少了一半。撒哈拉以南非洲的极端贫困率基本没有发生变化，该地区人口增加了一倍，极端贫困人口也相应增加了一倍。2011年，极端贫困率最高的25个国家中，有24个都在非洲（除了孟加拉）。

    许多东亚国家都在不同程度上实施了2.5要素减贫战略，并取得了相当大的成功。其中最显著的是中国，经济增长率接近10%，土地改革更有力地激励了农民的劳动热情，提高了生产力，大量的教育和医疗卫生投资也使生活在1.90美元贫困线以下的贫困人口比例从1981年的88%降至2012年的6.5%。开放贸易和投资基础设施带动了劳动密集型制造业的增长。越南的综合土地改革政策与韩国更为相似，使越南的极端贫困率从1993年的49%降至2012年的不到4%。

    在南亚地区，由于服务贸易的增长使印度的GDP增速达到6%至7%，贫困率从1994年的47%降至2012年的20%以下。与东亚相比，这样的减贫成就并不显著。其原因很大程度上在于南亚相对忽视农业和农村基础设施，同时也是由于不够完善的基本医疗卫生服务，以及勉强达到50%的中学入学率。

    即使是在非洲，也有国家在过去20年中将极端贫困率减少了一半，这些国家强调广泛基础的增长（其中特别关注农业增长）和人力资本投资（特别是医疗卫生和教育）。自2005年以来，埃塞俄比亚年均经济增长率超过10%。1990年至2010年间，该国贫困发生率几乎减少了一半（从60%多降至40%以下）。小学入学率从不到25%升至80%以上，农村获得安全用水的比例接近50%。加纳的减贫也很有成效。自2006年以来，加纳的GDP年均增长率徘徊在8%左右。5岁以下儿童死亡率从1998年的54人/每千人活产婴儿降至2014年的19人/每千人活产婴儿。儿童预期寿命比10年前增加了2岁。1990年至2012年间，极端贫困率从61%降至13%。

    从全球来看，从1990年到2015年，生活在1.90美元贫困线以下的人口从近20亿降至7亿左右，贫困发生率从40%降至10%以下。除了数量之外，贫困人口的地理分布也发生了变化。1990年，全球80%以上的极端贫困人口生活在东南亚。如今，他们中的82%生活在南亚和撒哈拉以南非洲地区。这种分布似曾相识（图4）。

    可能不为人知的是，当今世界70%的极端贫困人口仍然生活在农村，与麦克纳马拉总统在1973年宣布世界银行减少绝对贫困的目标时一样。事实上，现在世界上一半的地区都是城市，而在20世纪70年代，城市只占1/3。2020年，发展中国家的一半人口都将是城市人口。但很可能仍有约2/3的极端贫困人口生活在农村。为了快速消除贫困，必须加快城市化进程。但仅靠城市化还不够。即使到2030年，发展中国家也许仍有40%的人口生活在农村。除非农村贫困率降至个位数，全球极端贫困率才有可能降至3%。

    很多发展中国家都很有可能将农村贫困率降至个位数。但那些冲突或脆弱国家则不然。到2020年，世界上一半以上的极端贫困人口都会生活在冲突地区或脆弱国家。除阿富汗之外，都将位于撒哈拉以南的非洲。

     

     

     


     

     

    图3  1980年以来世界各地区的极端贫困率


     

     

    图4  世界极端贫困人口分布（1.90美元的贫困线）

    资料来源：2015/16全球监测报告和2016年8月PovcalNet。

    注：关于中东和北非的所有数据均为估测值。


    （四）2015年-2040年：消除极端贫困的三要素减贫战略

    20世纪90年代和21世纪第一个10年的减贫成就已经证明《1990年世界发展报告》所提出的广泛要素战略的有效性。然而，随着全球极端贫困人口从世界人口的一半以上降至1/5以下，全球极端贫困人口的特征也在迅速变化，要到2030年将极端贫困率降至3%以下，就必须改进2.5要素减贫战略。我们的观点是加入第三个要素，即社会保险。社会保险不仅仅是前两个要素的补充，而应被视作一个完整的要素。为了使减贫战略更具成效，社会保险的设计和实施必须能够使三个要素相辅相成，而非适得其反。过去25年中公共政策的实验和信息技术的进步，为实现这一目标提供了必需的知识。

    采取3要素减贫战略，有三个原因。

    1.各个国家对社会援助的需求。随着贫困人口减少，仍然处于贫困状态的越来越多是那些难以触及的人群，他们或生活在偏远地区，或属于少数民族，或是面临多重障碍的弱势群体。即使是在充满活力的东亚经济体和富裕的拉丁美洲，也存在许多这样的地区，而劳动密集型增长和人力资本投资结合的政策对这些地区的影响好像微乎其微。因此，这些地区需要额外的政策手段。《1990年世界发展报告》中提出了补充性要素，但我们现在已经知道怎样设计社会援助能够在推动经济增长的同时促进人力资本投资，不妨考虑一下有条件的现金转移支付。

    2.社会保险在减贫有所成就的国家的运用。对于已将极端贫困降至较低水平的国家而言，可能最需要3要素减贫战略。这些国家面临的新挑战是如何保护减贫成果。以印度尼西亚为例，2011年该国的贫困人口已减少到3300万，约为1999年的一半。但是，比贫困人口两倍还多的人口（约7300万）很容易重新陷入贫困，他们生活在每人每天1.90美元的贫困线标准之上，但低于每人每天3.10美元。许多人因天气恶劣、健康不佳或失业等情况而重新陷入贫困。调查显示，印度尼西亚每2个贫困人口中就有1个在上一年度并不贫困。社会保险成为推动劳动密集型增长和人力资本投资政策不可或缺的第三个组成部分。但设计过程中必须将社会保险作为对前两者的补充（至少不能抵消）。例如，如果社会保险的设计会阻碍劳动力的使用，即其资金来源是劳动使用税，那么即使劳动力充足，也会降低经济增长对劳动力的依赖，从而削弱战略的第一组成要素。

    正如危机以来的意大利和西班牙。如果社会保险占用政府预算过多，导致教育和基础设施预算不足，也不利于消除贫困。例如2002年以来的巴西。

    3.抵御传染病和灾害的重要机制。最易遭受传染病和大规模自然灾害的发展中国家也极其需要三要素战略。这些国家往往也是最贫穷的国家，应对大规模冲击的能力也最弱。大规模冲击会造成巨大的人口和经济损失，使减贫进展发生倒退。许多趋势表明，这些风险会在未来进一步突显。气温升高和气候变化增加了极端天气的发生概率和严重程度。各国之间的更加开放也会使疾病通过旅游和贸易而更容易传播。这些风险都要求决策者采取行动，加强各国应对冲击的准备，从而在发生危机时能迅速作出反应。应对全球风险需要全球合作。

    3要素减贫战略是什么？首先，和《1990年世界发展报告》中的2.5要素减贫战略一样，要求通过提高贫困人口的劳动收入来促进经济增长。这意味着要提高大部分贫困人口从事的农业劳动的生产力；也意味着要合理投资基础设施以支持劳动密集型增长；还意味着开放贸易，确保各国建立自己的优势，有效利用资源。如果没有稳定的宏观经济作为基础，这些都无法实现。

    其次，3要素减贫战略要求各国通过支持重要的人类发展要素来对贫困人口的人力资本进行投资，包括教育、医疗，以及计划生育、安全用水、卫生设施等。这对儿童来说尤为重要，他们早期生活中的机会能够在很大程度上决定未来的成年生活。此外，为贫困人口创造机会不仅需要注重服务的覆盖面，也需要注重服务质量。仅仅让孩子去学校是不够的，还需要培训教师、编写课本，为孩子们提供适合他们学习的教学方式。卫生诊所需要配备经过培训的医务人员，能够为求助者提供周到的服务。这就需要建立有效的、负责任的、透明的服务供应机制和制度——换句话说，需要有效的治理体系。

    再次，3要素减贫战略开展的具体项目，旨在确保受益人口在受到冲击时有能力而不至于身无分文，或陷入贫困（或加剧贫困）。这些项目可以帮助家庭避免不可逆的损失，使他们不至于在无奈之下采取让子女辍学等决定，从而付出长期的高昂代价。但项目设计必须以对战略前两个要素进行补充的方式进行，必须与劳动密集型增长保持一致，必须支持对贫困人口进行人力资本投资。通过20多年来对发展中国家社会保障项目的学习，我们已经知道如何做好设计。需要三套不同的项目：

    • 非缴费型社会援助项目（或社会安全网），瞄准长期贫困人口或极端贫困人口免受剥夺，加大对他们子女的人力资本投资。

    • 社会保险项目，保护更广泛的人群不会因冲击重新陷入贫困。这些冲击可能是针对个人的，如疾病、失业或老年贫困风险；也可能是更系统性的，如干旱或经济危机。

    • 全球保险机制，用于帮助各国应对影响多个国家的大规模自然灾害（如2004年的印度洋海啸）或传染病的影响（如非典或最近的埃博拉疫情）。

    为了有效利用这些项目，各国政府需要建设信息系统来及时收集和分析相关数据。信息系统可以让各国政府能够全面、动态地了解贫困，从而识别长期贫困人口和脆弱人口。这对于有效实施社会援助和社会保险计划至关重要。信息系统还能够使政府监测潜在的大规模传染病和自然灾害，识别高风险区域，并采取预防措施应对这些全球性冲击。专题2中总结了3要素减贫战略的组成部分、优先事项和先决条件。

    （一）增长：促进劳动密集型增长的政策

    劳动收入的增长是减贫最重要的驱动因素。从20世纪70年代到80年代的中国经验和20世纪90年代到21世纪第一个10年大多数发展中国家的经验即是例证。例如，从21世纪第一个10年中发展中国家成功减贫的研究中发现，就业增长和收入增长共同作用带来的劳动收入增加，对大多数国家的减贫贡献在50%以上（图5）。如在秘鲁等国家，2003至2013年这10年间的贡献达80%以上。如果要到2030年将贫困率降至3%，首当其冲的就需要各国政府制定政策来提高贫困人口的劳动收入。

    提高贫困人口的劳动收入需要采用中国、印度、越南、泰国等成功实现减贫的国家采取的真实的、经过检验的方法：以良好的政策手段和投资相结合来促进农业增长，以开放贸易规范经济活动，同时建设所需的基础设施来提高生产力并进入市场。

    农业。尽管发展中国家的城市化进程不断加快，贫困依然主要发生在农村。发展中国家3/4的贫困人口居住在农村。发展中国家的30亿农村人口中，86%以农业为生。因此，农业在减贫中发挥着关键作用。《2008年世界发展报告》发现，农业GDP增长对减贫的贡献至少是非农业增长的2倍。

    农业生产力的提高不仅能够推动经济增长，也能够促进相关行业（在一些案例中，这些行业占GDP的1/3）以及更广泛的非农经济的发展。农业和工业之间的联系说明了农业增长对劳动密集型发展的重要性。农业生产力增长抑制了食品价格上涨，拉低了农业报酬，使非农业行业更具竞争力。众所周知，农业增长会对其他经济部门产生乘数效应。因此，最成功的发展都发端于农业部门也就不足为奇。

    专题2：3要素减贫战略的组成、优先事项和先决条件

    1.增长——促进劳动密集型增长的政策

    目标：促进劳动力的生产性使用

    优先事项：农业、贸易、基础设施

    先决条件：宏观经济的稳定性

    2.投资——促进人力资本投资的政策

    目标：提供基本社会服务

    优先事项：教育、医疗与人口、水与卫生

    先决条件：（足够）良好的治理

    3.保险——降低面对风险的脆弱性的政策

    目标：帮助贫困人口，保护脆弱人口

    优先事项：社会援助、社会保险、气候行动和传染病应对

    先决条件：信息系统


     

     

    图5  劳动收入增长是减贫的主要动力

    资料来源：Inchauste和J. Saavedra-Chanduvi图1.1（第3页），2014年；使用的数据来自不同年份的拉美和加勒比国家经济社会数据库（SEDLAC），FAO（未注明日期）以及全国家庭调查。


    与此同时, 各国的农业现代化程度各不相同。因此，要想使农业部门贡献于劳动密集型增长和减贫，制定与国情相符的政策十分重要。《2008年世界发展报告》提供了一种有用的分类方式：

    以农业为基础的国家。这些国家的农业对经济的贡献最大，平均占GDP的29%和劳动力的65%。这些国家大多数的贫困人口（约70%）集中在农村地区。这类国家主要位于撒哈拉以南非洲，共有417万农村人口。

    转型国家。这些国家的农业在经济中的比重在逐渐降低，占GDP的13%和劳动力的57%。然而，贫困人口依然主要集中在农村地区，农村贫困人口占贫困人口总数的82%。这些国家的农村人口共计22亿，主要分布于东南亚、中东和北非。

    城市化国家。这些国家的农业在经济中的比重更低，平均占GDP的6%和劳动力的18%。这些国家的贫困人口大多集中在城市，然而也有相当一部分贫困人口（约45%）仍然居住在农村地区。这类国家的农村人口共计2.55亿，主要分布在拉丁美洲、加勒比以及欧洲和中亚地区。

    对以农业为基础的国家而言，农业必须成为经济增长的主要驱动力。因此，这类国家的政策目标是提高小农的生产力。它们也正是这么做的。首先是增加资产获得机会，这也是农村人口参与农业的主要决定因素，包括加强土地市场的运作、加大对灌溉的投资、增加对农村地区医疗卫生和教育服务的提供等。韩国、台湾和埃塞俄比亚都采取了这样的措施并取得了显著的效果。其次是改善市场运作方式，包括降低交易成本来帮助农民进入市场、提高生产资料提供机制的效率、在农村建立信贷市场、支持生产者组织获得更大的市场权利等。加纳在可可生产中的成功充分说明了市场化改革的重要性。第三是将农业置于政策议程的首位。高额的农业税（如泰国）会影响农业发展的潜力，而开发新技术和提高生产力则需要大力投资于研发（如巴西）。

    转型国家的目标是将农业剩余劳动力再分配到其他经济活动中，从而减少农村贫困。农村贫困人口脱贫的途径很多，包括在农村的非农产业中就业、向价值更高的农业活动转移，以及从农村到城市的移民等。可采取有效行动来使这些途径更加通畅。培育充满活力的非农经济，是任何战略的中心。以往的经验表明，通过降低交易成本、投资基础设施、提供市场信息服务等手段来降低交易费用，将农村地区与城市经济联系起来，能够发挥重要作用。中国在这方面取得了成功，通过建立乡镇企业，使工业更接近农村人口。同时，维持农业生产力对新兴的相关行业（包括食品加工和运输）也具有重要意义。最后，可以采取更多的干预措施来帮助农村人口从农业部门退出。政府应该避免制定限制农村向城镇和都市（如中国的户口制度）流动的劳动力政策。相反地，政府可以通过对教育和职业培训的投资，使农民具备获得非农就业机会的技能。安全网项目，如适度的养老金政策，也可以通过鼓励土地所有权的转让来发挥作用。

    城市化国家的农业已基本实现现代化，其贫困人口主要集中在城市。但农业在减少农村地区的深度贫困方面继续发挥着重要作用。城市化国家的政策旨在将农村贫困人口与粮食市场现代化所带来的机遇结合起来。一方面，农民有机会成为超市的供应商，包括帮助生产者组织达到现代食品市场所要求的规模和标准，并帮助小农参与这些组织。另一方面，农村贫困人口可以抓住在国内或出口市场的大型农业企业的就业机会。智利就受益于这种做法，利用农业加工出口热潮创造就业机会，减少了贫困人口。

    贸易。农业生产力增长开启了经济增长和工业发展进程，为各国通过贸易实现收入增长提供了新的机会。1965年以来最成功的发展案例，特别是在东亚地区的成功案例，都高度依赖劳动密集型、出口导向型制造业贸易。如果没有农业生产力革命控制粮食价格并保证工资的竞争力，这样的成就是不可想象的。包括韩国、台湾和中国在内的快速发展的东亚经济体，在工业革命之前就通过各种形式的土地改革来实施提高农业生产力的政策，也并非意外。这些有利条件为有效的贸易战略奠定了基础，而贸易战略也是成为它们在经济发展和减贫方面取得成功的根本原因。

    通过贸易来促进经济发展的机制很多。出口是外汇的重要来源。因此，购买有价值的进口商品，例如新技术和资金投入，有助于提高一个国家的总体生产力。开放贸易也通过引入更多进口商品参与（在国内市场中）竞争和出口企业在国外市场的竞争，提高了国内企业的生产力。进入大型出口市场的机会反过来又促进了规模经济、生产专业化和创新。这些影响为企业层面的效能和发展，以及最终创造就业机会提供了条件。

    过去50年的经历为我们提供了一些成功贸易战略的宝贵经验。首先，很明显的是，东亚经济体的骄人表现有赖于其有效出口平台的发展。这些平台往往采取飞地的方式，为外国跨国公司和出口商创造出有利的支持性环境。降低生产成本是竞争性出口的必要条件，而飞地正是一条捷径。飞地通常更容易改善基础设施、保障安全，并减少特定领域的繁文缛节。中国积极推行这种贸易方式，在沿海地区建立经济特区，带来出口激增，并创造了数百万的就业机会。

    其次，东亚也成功地使进入世界市场和外国直接投资之间形成合力。在东亚，通过谈判达成了越来越多的地区贸易协议（仅在1997年至2007年的10年间就多达24个），消除了对外国投资的流动限制。对于形成区域生产网络来说，这一点至关重要。在地区生产网络中，大部分贸易越来越多地由在邻国组装的部件构成，外国子公司在这一过程中也发挥了重要作用。地区生产网络增加了东亚国家参与贸易的机会。例如在泰国，放开外国直接投资使其能够参与生产网络，包括服装甚至汽车等行业，影响十分显著。如今，东亚贸易的一半以上都在地区之内进行。

    再次，经验表明，成功的贸易战略需要与之互补的贸易政策。维持稳定的汇率会有利于贸易，能够消除货币风险并避免汇率过高，对保持出口竞争力至关重要。此外，降低进口关税也有利于出口企业，能够控制投入成本。进口也包括技术进口，从而提高生产力。东亚刚开始实施出口导向战略时并没有完全开放进口。例如20世纪80年代，韩国的关税接近30%，泰国的关税达到50%。然而，到20世纪90年代，这些保护主义措施纷纷取消，以保障出口企业的利益。

    最后，通过更广泛的支持性政策来推动东亚地区的出口。大多数鼓励出口的国家都采取制定出口指标和激励扩大贸易等手段。奖励通常以优惠信贷和政府补贴的形式进行，通过竞争机制给予出色的出口企业。这些补贴往往经过市场检验，一个公司只有在出口市场上表现良好才能得到。此外，还设立了政府委员会等机构，使本国的出口更加引人注目，助力于出口企业在外国市场中的发展，并推动贸易。值得注意的是，其中一些措施或许在当前WTO监管下的全球贸易环境下是行不通的。尽管如此，如包容性金融中介等辅助措施，仍然是有效贸易战略的重要组成部分。

    基础设施。投资基础设施对促进农业和贸易的增长至关重要。对于农村地区的小农来说，基础设施有助于缩短与市场的距离，这一点非常关键。直至今日，这仍然是一个严峻的挑战，世界上有近9亿农村居民仍然无法在2公里之内就进入全天候道路。同样，不良的基础设施也会通过增加交易成本来影响贸易。据估计，落后的基础设施占运输成本的40%至60%。因此，改善基础设施对于试图实现和维持劳动密集型增长的国家来说极为重要。据估计，基础设施支出每增长10%，GDP就会增长1%。

    怎样才能有效地提高发展中国家基础设施的质量？当然，在某种程度上说，加大投资是个解决方案。提高基础设施的质量不仅需要改善道路，还需要改善电力、水、信息和通信技术（ICT）的使用方式。据估计，在这个10年结束之前，发展中国家需要将GDP的7%用在基础设施建设上，才能满足需求。对于撒哈拉以南非洲地区来说，这一比例则需要提高到15%，超过了东亚经济体在高速增长期间的年度投资。由于公共资源有限，私人部门有机会通过公私合作伙伴关系进行投资，来弥补融资的不足。就像我们在韩国、孟加拉国和埃塞俄比亚的案例中所看到的一样，针对农村地区进行基础设施投资是实现农业生产力增长的有效政策手段。此外，还要改善基础设施管理来获得最大的投资回报。这意味着需要围绕边境管理、简化物流和减少复杂程序等制定更有效的规章制度。基础设施的管理意义重大。例如，进口延迟相当于将撒哈拉以南非洲的关税提高了11.2%。

    宏观经济稳定性。宏观经济的稳定性表现为低通货膨胀和稳定的公共财政，这也是使经济增长贡献于生产性劳动使用的前提。要实现农业生产性增长，必须落实稳健的宏观经济政策，激励农民投资于农地并参与商业活动。此外，为了使贸易在农业部门像在工业部门一样发挥作用，宏观经济环境也应有利于出口企业。行之有效的一揽子政策可能包括（但不限于）：独立货币政策、低通货膨胀指标、稳健而不歧视的农业财政政策、求稳而不过高估价的汇率政策，以及能够带来储蓄增长、促进资本流通的金融发展效应。

    （二）投资：促进人力资本投资的政策

    要脱离贫困，个人及其家庭不仅需要拥有物质和人力资产，还需要有效利用这些资产获得高收益。劳动力是贫困人口所拥有的最重要的资产。3要素减贫战略中，首先强调了通过经济增长为贫困人口创造增收机会的重要性。同时，贫困人口也需良好教育及健康体魄作为人力资本，才可能参与生产性就业，从而利用经济增长带来的机会。恰恰是贫穷使贫困人口往往处于人力资本发展中最为不利的地位。

    以教育为例。贫困人口可能无法为子女提供教育投资。即使能免费上学，送孩子去学校却意味着他们不能承担家务劳动或农业劳动，以及企业收入的减少，这对贫困家庭而言可能无力承担。贫困人口可能也不了解教育投资的回报。即使受到教育，由于贫困地区教育质量低下（往往是贫困地区和贫困村庄的特点），他们也仍然处于不利地位。健康问题可能比教育问题更加突出。由于缺乏安全用水和卫生设施，贫困地区的孩子也许更容易挨饿、营养不良甚至生病，导致他们上学和学习的能力受到损害。

    11年前，《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》指出：服务往往无法惠及贫困人口，无论是机会、数量，还是质量。今天，尽管不少发展中国家的基本服务状况已有所改善，但该报告的这一观点仍然成立。全世界仍有许多贫困人口无法得到良好的教育、医疗、电力、水和卫生设施等服务，在撒哈拉以南非洲地区尤为严峻。因此，要消除极端贫困，政策制定者的一个重要目标就是改善基本社会服务的提供，重点是教育、医疗、水和卫生设施。

    教育。过去25年中，发展中国家在扩大教育覆盖面方面取得了进展。1990年以来，失学的小学适龄儿童数量减半，但仍有近5900万，其中撒哈拉以南非洲占3000万。人口快速增长为全面实施教育带来更大压力。据估计，在未来10年中可能有4000万非洲年轻人辍学。

    过去几十年中，性别差异一直存在。全球小学女童失学率为10%，男童失学率为8%。在撒哈拉以南非洲庞大的失学儿童群体中，女童占55%。未接受教育的女性更容易早婚，生育更多孩子，获得更少的就业机会，而这一切又导致她们在家庭决策中的作用减弱。这样的循环将延续至后代，使她们的子女更有可能重蹈覆辙。

    平均值会掩盖巨大的贫富差异。如在莫桑比克，在排名前60%的小学中，能够完成学业的学生占60%，而排名在后20%的小学中，这一比例仅为20%。

    那么，发展中国家怎样才能提升教育成果？上述数字表明，政府应加大投入，以缩小教育机会的差距。仅仅提高平均数是不够的。弱势儿童，如女童、少数民族儿童以及居住在贫穷或偏远地区的儿童，必须与相对富裕家庭的儿童拥有同样的受教育机会。为了缩小教育差距，马来西亚和孟加拉国政府出台政策，分别对落后地区儿童和女童进行教育投资。两国都从减贫的硕果中大大受益。越来越清楚的是，从儿童认知能力、学业成绩和长远收益来看，对儿童的早期教育进行投资是最有效的。让3岁以下儿童接受良好教育，其每美元投资所带来的回报率是最高的，在一些情况下甚至超过14%。

    要持续改进教育成果，只解决教育机会问题还不够，关注教育质量问题同样重要。与富裕国家相比，贫穷国家的教育成果表现出系统性问题。与富裕家庭儿童相比，贫困家庭儿童的学习表现一贯不佳，使这一问题变得更加严峻。以印度尼西亚为例，学生能力国际评估项目（PISA）成绩不仅在总体表现不佳，在后1/5儿童中表现更差（图6）。拉丁美洲和非洲地区的情况同样如此。这两个地区不同社会、经济地位的儿童的阅读和算术能力差距巨大。


     

     

    图6  印度尼西亚的学习成就（每十分位）

    资料来源：PISA数据库。

     


    改善教育质量要求强调问责。也就是说，校长和教师必须有适当的激励来提升教学质量，同时也必须接受必要的培训来不断提高教学和其他相关能力，以更好地完成教学任务。同样重要的是，学校必须采取成果评估体系来辅助管理决策。为学校投入更多资源也能发挥作用。然而，投资的质量也很关键。在这个问题上，家长可以成为强大的盟友。近期有证据表明，家长意见能够加强问责，从而达到更好的学习成果。例如，肯尼亚最近开展了一项实验，向教师家长会提供资源，使他们能够在一些随机选择的学校中选聘签约教师。实验结果表明，家长干预的成果十分显著：教师更加积极地表现自我，更努力地进行教学；家长参与改善了教师问责，加强了学校管理。那些显著普及教育机会、提高教育质量的国家，绝大多数都遵循了这些简单原则。

    医疗。过去25年中，基本医疗服务的提供有了很大改善。五岁以下儿童死亡率下降了53%，1990年每千名新生儿中有91人死亡，2015年则降至43人。改善的速度也在加快。20世纪90年代，儿童死亡率年均降幅为1.8%，过去15年间降幅增至3.9%。其中，部分中低收入国家表现值得关注，这些国家五岁以下儿童死亡率下降了2/3甚至更多，如埃塞俄比亚、乌干达、坦桑尼亚、孟加拉国和印度尼西亚等。尽管如此，仍有590万儿童过早夭折，而他们中的一半以上本可以通过简单措施加以预防或者治疗。

    撒哈拉以南非洲儿童面临的风险最大：儿童死亡率之高是一些发达国家的14倍。而在各个国家内部，死亡率又因家庭贫富而不同。与经济水平前60%的家庭相比，经济水平后40%的家庭中五岁以下儿童死亡率翻倍。在马里等一些国家，这样的差异更加明显：后40%家庭新生儿死亡率接近12%，是前60%家庭4%的3倍。

    要缩小医疗差距，在一定程度上要求对公共医疗卫生服务进行更大规模、更有针对性的投资。将服务范围扩展至贫困地区和缺乏服务的地区尤为重要。私营部门和以社区为基础的服务提供者可以在扩大服务覆盖方面发挥重要作用。权力下放若能与善政结合，是将服务范围扩展到贫困地区的有效策略，如墨西哥。与改善教育质量一样，政策制定者同样应当首要关注在幼儿医疗方面的投资。长远来看，幼儿时期医疗服务缺失会对个体未来发展产生不利影响。在发展中国家，有2亿五岁以下儿童面临损害其未来发展的营养和传染性疾病风险。这些风险最终会损害他们参与生产性活动的能力。

    但仅靠投资无法解决根本问题。发展中国家的医疗卫生体系往往因严重的制度因素，而限制了服务提供的质量。遗憾的是，医疗人员无故旷工现象在发展中国家比比皆是。21世纪第一个10年中，医务人员的缺勤率从莫桑比克的20%到孟加拉国乡村的74%不等。印度的证据表明，医生即便到岗，付出的努力也相对较低。为了解决这些问题，公共医疗体系必须将激励与绩效相结合。巴西的实验研究表明，给予公立医院更大自主权，包括在招聘、解雇、确定工资方面的管理权，能够提高医疗服务的质量与效率。提高医务人员响应率的另一种方法是用户监督。如乌干达以社区为基础的监测措施，就改善了基本医疗卫生服务的质量和数量。

    最后，必须对一系列公共服务进行补充投资。在马来西亚，除了对公立医院和生殖卫生机构进行投资，国家也增加了对农村基础设施和妇女教育的投资，使产妇死亡率大幅下降。在发展中国家，怀孕和生产都有可能使产妇面临健康风险，因此计划生育项目也是决定产妇健康的重要因素。尤其是，旨在加强家庭对避孕措施的了解和获取的非强制性干预（如孟加拉国实施的计划生育方案），对推广避孕措施、降低生育率产生了积极作用，从而有助于改善产妇的健康状况。获得安全用水和卫生设施也属于补充性公共产品（下文将会展开讨论），对改善医疗成果意义重大。

    水和卫生设施。在改善水资源和卫生状况方面进行投资是对政府医疗和教育政策的有益补充。安全用水和卫生保障能够通过降低水体传播疾病发病率来改善公众健康，通过提高学校出勤率和学业完成率（尤其是女生）来加强公众教育；通过提高工作生产力、降低医疗成本来提升经济效益。从全球来看，获得安全饮用水的比例从1990年的76%上升到2015年的91%，惠及25亿人口。然而，仍有6.63亿人无法获得安全用水，其中一半生活在撒哈拉以南非洲地区，1/5生活在南亚地区。撒哈拉以南非洲地区整体落后于其他国家，其总人口的32%得不到安全的水资源。在各地区内，城市和农村家庭在获取安全用水方面也存在巨大差异，与贫富状况息息相关：最富裕的家庭有90%能够获得安全用水，而最贫穷的家庭则只有35%。

    卫生状况改善进展缓慢。1990年至2015年间，全球使用改善卫生设施的人口从54%上升至68%，然而仍有24亿人无法获得这样卫生设施。其中大部分集中在南亚（占40%）和撒哈拉以南非洲（占29%）。在非洲，只有不到1/3的人口能享用良好的卫生设施。和安全用水一样，卫生设施建设在各个国家内部也同样呈现出不平等：在印度，富人获取良好卫生条件的可能性是穷人的10倍。在许多撒哈拉以南非洲国家，最贫困的1/5人口卫生设施覆盖率几乎为零，只有少数几个国家（如喀麦隆、卢旺达和塞内加尔）最贫困的20%人口卫生设施的覆盖率提高到20%以上。

    这些投资对传染病高发的贫困国家十分重要。提供清洁用水，改善卫生条件、废物处理系统和排污系统，能够大大改善健康状况，减少婴幼儿死亡率。例如，在阿根廷城市地区增建自来水设施，减少了不安全饮水导致的疾病，儿童死亡率也因此下降了8%。20世纪早期，美国因更多人能够获得清洁水源，全国婴儿死亡率下降了3/4，五岁以下儿童死亡率下降了2/3。投资清洁用水和卫生设施为儿童提供了无疾病环境，减少了营养不良，增加了学习机会，有助于儿童认知能力的发展。为此，必须将更多资源投资到清洁用水和卫生设施建设，尤其是在农村地区。目前，农村地区仅得到融资总额的不到10%。投资重点应当放在改善学校和医疗中心的用水和卫生设施方面，因为这里爆发疾病的风险最大。此外，政府必须采取监督制度，设定目标，发展人力资源来有效提供服务。

    善治。在医疗保健、教育、用水和卫生领域进行有效投资的先决条件是善治。有效治理缺位的情况下，公共资源则可能偏离原定发展目标，流向其他似是而非的用途，从而降低政府支出的效益。善治能够帮助政府设置目标，建立监督制度，追踪投资绩效，使政策制定者将资源分配到最需要的地方。此外，在社会服务提供者的层面上也需要加强治理。如上文所述，除非适当的激励能够使服务提供者改进工作，通过监督体系来追踪绩效，向服务对象收集反馈结果，并采取行动来改善人类发展成果时，服务质量才能提高。

    善治的关键是问责。通过加强公民对政府的问责（如选举）、政府对服务提供者的问责（如基于绩效的合同）、公民对服务提供者的问责（如服务提供中的社区参与），能够实现善治，更有效地投资于人类发展。即将发布的《2017年世界发展报告：治理与法律》将会对实现“足够好治理”的路径进行评估。

    （三）保险：降低面对风险脆弱性的政策

    3要素减贫战略中，增长和投资注重为贫困人口提供机会，使他们能够利用自身最丰富的资产（劳动力），并通过投资人力资本提高该资产的回报率。但这并不足以解决极端贫困。全球有太多贫困人口无法利用劳动力密集型增长所带来的诸多机会。这些贫困人口包括老年人、病人、残疾人、偏远贫困地区人口，以及遭受性别或种族歧视的人。即便如中国和泰国等通过经济增长大幅减少贫困的一些国家，在少数民族地区和偏远地区仍然存在极端贫困现象。在拉丁美洲，1/5的人口处于“长期贫困”，常常陷入代际贫困传递的循环中。同时，在减少贫困方面取得重大进展的国家也会遭遇挫折。贫困家庭可能遭遇不利冲击，如疾病、恶劣气候、自然灾害等，将他们再次推入贫困陷阱。

    因此，减贫战略的第三个要素是为了帮助贫困人口，保护弱势群体，具体包括三个优先事项：社会援助、社会保险，以及应对传染病和大规模自然灾害的保护措施。这些优先事项的实施应符合本国国情。社会援助对于那些仍将经历长期深度贫困的国家最为有效的；社会保险是成功实现减贫的国家保存胜利果实最为有效的手段；至于应对传染病和大规模自然灾害的保护措施，则应在最容易遭受这些冲击的地区使用。

    社会援助。以非缴费型社会援助的形式直接转移支付给贫困人口，有助于所有国家终结长期贫困和代际贫困。具体做法是：首先，确保无法在劳动力市场获得机会的贫困人口能够满足自身的基本需求；其次，鼓励家庭对子女进行人力资本投资，以便他们今后能够通过生产性就业摆脱贫困；第三，帮助贫困人口应对冲击所带来的挫折。

    有条件现金转移支付（CCT）能够直接影响家庭收入和间接建立人力资本资产，从而有助于减贫。这类项目因采取了3要素减贫战略的前两点，而在解决现有和未来贫困方面十分引人注目。对早期有条件现金转移支付项目（如墨西哥的进步计划）的严格评估显示，该项目使中学入学率有所上升（平均上升24%），其中女生的入学率表现尤为明显。参与进步计划也使预防保健服务的覆盖率有所增加，使两岁以下生长迟缓儿童人数降低了22%，使患贫血症的幼童人数减少近12%。类似成果也可见于巴西、哥伦比亚、洪都拉斯、牙买加、尼加拉瓜等5国的项目。所有有条件现金转移支付项目都有较好的瞄准性，其最大部分的利益一般都惠及贫困人口。相比于其他转移支付方案，CCT能够更好地把福利集中分配到贫困人口手中，还能额外支持人力资本投资。

    第一代有条件现金转移支付项目在许多国家（尤其是拉丁美洲）的成功为第二代有条件现金转移支付项目带来了一系列挑战，包括如何在更复杂的城市环境中成功实施，到如何使有条件现金转移支付项目的受益人进入劳动力市场从事生产性劳动，再到如何将有条件现金转移支付项目和针对长期贫困人口的心理援助相结合，帮助他们摆脱贫困。像智利的团结计划那样在贫困家庭和社会工作者之间建立起联系的有条件现金转移支付项目正在从各个方面进行试验，也面临着项目复杂性升高和规模扩大可能导致的偏离重点和削弱效果等方面的挑战。尽管如此，有条件现金转移支付项目仍然是3要素减贫战略中最受青睐的手段，有效地补充和加强了增长和投资带来的影响。

    实施和管理有条件现金转移支付项目要求足够的制度能力和良好的服务提供机制。否则，鼓励入学和就诊就会沦为空谈。在那些制度能力不足的贫困国家，如补助金券那样的直接转移支付或准现金转移支付也许更容易执行，并能够带来实际益处。这些转移支付可通过自我瞄准来进行筛选，例如以工代赈等。埃塞俄比亚的生产安全网便是一例，已经显示出对减贫的直接影响。

    此外，现金转移支付或准现金转移支付，能够使用替代指标检验（通常用于有条件转移支付的方法）或其他基于需求的机制确定贫困人口。或者选择瞄准特定的弱势群体，如老年人。非缴费型养老金是贫困国家和中等收入国家（富裕国家也同样如此）重要的减贫项目。与有条件现金转移支付不同，这些项目不会产生构建人力资本资产的正向溢出效应。但在适当瞄准且设计方案不会影响贫困人口的工作动机和能力时，它们在直接减贫方面也具有积极效果。

    其他常见的社会援助项目包括粮票、代金券和优惠券等。这些项目限制了受益人在使用这些福利方面的选择自由。但广为人知的是，这些手段能提高食品消费水平，并在选择特定食物时实现自我瞄准。无条件现金转移支付（UCT）或涉及“软条件”和“社会营销”的转移支付可以成为有效的替代方案，特别是在行政能力较差的国家更是如此。作为社会援助形式之一，粮食转移支付或粮食价格补贴的效果并不好，太容易被抢占，且通常会将贫困人口排除在外。可用于购买（食品、电、煤油）的普惠式补贴效果更差，这类补贴效率低、成本高，效益也在递减，从中受益的非贫困人口数量至少与贫困人口相当。

    社会保险。大幅减少了极端贫困人口的国家很快便会面临另一个挑战：保护脆弱家庭免遭可能导致其再陷入贫困的冲击，从而维系减贫成果。这些冲击有些是个体层面的。家庭成员患病，尤其是劳动人口患病，是因收入减少致贫的常见原因。其他冲击本质上则更多涉及系统因素。宏观经济危机（如2008-2009年间的金融危机）导致大范围失业，会使许多工薪家庭陷入贫困。旱灾和恶劣天气给创收带来风险，尤其是在家庭收入高度依赖农业生产活动的情况下。

    2008年金融危机期间，很多受影响的个体并非极端贫困人口，而是在大幅裁员的产业中就业的雇员。这意味着在服务业或制造业工作的典型城市居民要么失去了工作，要么大大削减了工时。在墨西哥，这些人是底层的40%，但却不属于传统社会援助项目的目标。印度尼西亚和泰国等国的情况也类似。意识到传统的贫困安全网络无法顾及受金融危机打击的诸多家庭时，许多中等收入国家政府开始考虑覆盖面更广的社会保险。这些社会保险不再只针对贫困人口，而是更广泛地面对容易陷入贫困的群体。

    实施惠及这些人口的社会保险计划，要求采取不同于以往针对极端贫困人口或长期贫困人口的路径。相比于长期贫困人口，脆弱人口和非贫困人口更为多元，他们更多的是城市居民或流动人口，他们面临不同风险的脆弱性也随其所处环境而表现出多样性。因此项目设计应瞄准风险类型，而非受益者类型。然而制定有效的社会保险计划十分复杂。福利设计不能引发道德危害（否则会鼓励潜在受益者发生更冒险的行为），必须尽量减少消极影响（如对工作投入），还必须以足够的、可持续的方式提供资金。同时，由于国家通常无法满足所有公民的保险需求，社会保险还应当促进国内私营保险市场的发展。解决保险市场缺位的问题可以带来经济效益，无论是否遭遇冲击都能是如此。

    健康风险在导致贫困的诸多风险中居于首位。各个国家采用多种方式提供医疗保险：有些依靠保险，通常与劳动合同绑定。这种做法的缺点是增加了劳动力成本（从而削弱了3要素减贫战略中的第一点），而且无法覆盖失业群体。为了解决这些问题，墨西哥等国实行双规制度：为正式工人提供缴费型医疗保险，为其他人口提供非缴费型保险。然而这种做法也会产生消极因素。很多人认为，提供与缴费型福利相悖的非缴费型福利，不利于墨西哥劳动力市场的正规化。因此，其他国家选择了由一般性收入资助的几乎普惠的医疗保险。

    全球经验表明，将贫困人口和接近贫困人口纳入医疗保险，能够提高利用率。同时也能够减少自费支出，尽管无法完全实现公费。各国怎样才能成功覆盖全民，特别是非正式就业人口？方法之一是利用一般性收入来资助保险项目。泰国在实行“30泰铢”计划时就采用了这种方法。方法之二是利用资助来实现筹资。柬埔寨在资助方的帮助下启动医疗公平基金，由选定的政府医疗服务机构提供免费服务，并通过瞄准星的代金券方式提供免费孕产妇保健服务。这两种做法都与3要素减贫战略中的前两个要素相一致，在不会降低个体工作参与率的情况下为家庭提供医疗服务。

    失业和宏观经济危机是使家庭陷入贫困的另一种风险。设立有条件现金转移项目或其他瞄准性现金转移支付项目的国家，能够通过这些项目保护贫困人口免遭失业；但这些项目对冲击之前并不贫困的受影响家庭不太有效。此种情况下，工作福利和劳动力密集型以工代赈计划能够成为替代方案。在普遍失业的情况下，如1997年经济危机后的韩国和1999年比索危机后的阿根廷，这两种方案甚至都是明智之选。当基础设施重建或创造就业成为首要任务时，如2004年海啸之后的斯里兰卡，这些方案也会发挥作用。拥有良好制度能力、雄厚私人资本和保险市场的中等收入国家，可以寻求通过公私合作解决方案来提供失业保险，如智利的个人失业保险储蓄账户（UISA）。这些账户由私人基金管理，但由公共部门监管，（基于风险分担的团结基金）为贫困工人提供补贴。相较于改革前采用的离职金方案，这种做法更好地考虑了经济流动性和保障措施。制度能力较低的国家可以选择更简单有效的福利项目，如印度的全国农村就业保障计划。

    与天气类型相关的收入变化是农村家庭面临的主要风险。天气越来越复杂多变，不仅对农民构成贫困，也往往会减少生计选择。在天气状况极不确定的情况下，想要规避风险的农民可能不愿意投资改良种子或进行其他农业投入。天气指数保险能够帮助农民应对这种风险。只要降雨量低于预定临界值，投保农民就能获得赔付。由于天气与人类行为无关，这种保险克服了道德风险可能带来的问题。此外，比起传统的作物保险，这种保险更易管理且支付更快。然而，这种保险也存在局限性，因为天气指数并非总能充分反映农民遭遇的情况。因此，这种基本的风险依然会是挑战。

    区域产量指数能够解决部分问题。区域产量指数将给定区域的作物平均产量作为决定保险赔付的指数。该指数能够更充分地反映农民的真实情况，因为该指数能反映天气（不仅与降雨有关）和非天气风险（如作物病害）对产量的整体影响。这种保险被印度各邦广泛采用，并获得公共部门的支持，提供保险补贴。采用有效的基于指数的保险计划，要求保险公司能够熟练进行大规模运作，多样化风险敞口，并取得降雨模式和产量的准确历史数据，来适当的给服务定价并确定开支。此外，这些保险工具并不能消除基本风险，这一点很重要。因此，天气保险尽管前景较好，但仍应与其他策略互为补充。小额信贷、储蓄等其他金融服务是可行的替代方案：在孟加拉国，这些方案已得到有效应用，能够保障家庭应对气候变化所带来的冲击。社会援助项目也可用于应对农业风险，如肯尼亚的饥饿安全网为脆弱家庭提供现金转移支付，并在旱灾时加大支付力度。

    全球保险。有些冲击跨越国界，同时威胁到多个国家的人口。近期的埃博拉病毒危机蔓延至几内亚、利比亚、塞拉利昂，造成28亿美元的经济损失。其严重性提醒我们，传染病会严重威胁发展中国家特别是贫困国家的繁荣。另一种形式的全球冲击是同时对多个国家造成破坏的大规模自然灾害。2004年的印度洋海啸影响了印度洋附近的14个国家，造成重大生命损失（死亡人数近23万）和高达100亿美元的经济损失。气候变化很可能加剧极端天气的程度和频率。全球冲击的常见特点之一是这些冲击事件给国家应对能力形成巨大压力。仅凭一国之力，难以应付一次全球冲击所带来的负担。因此，必须采取国家行动和国际共同行动，通过预防机制确保及时回应。

    像埃博拉病毒危机那样的传染病，会给受影响的国家造成严重的社会和经济破坏。薄弱的公共医疗体系无法探测到正在出现的威胁，加上人口流动和贸易往来导致的国家之间的更深层次的一体化，为疾病的迅速传播打造了平台。最贫穷的国家和群体患传染病的风险最高。贫困国家的公共医疗卫生体系最为薄弱，它们一般都是国内大多数地区是农村和依靠农业的国家。大多数致病病原体都是通过动物传播的，意味着贫困人口特别容易染病。遭受全国性传染病影响的国家会经历重大经济损失。据估计，一场严重的流感爆发能造成3万亿美元的损失，相当于全球GDP的4.8%。消除极端贫困要求脆弱的国家（在国际社会的扶持下）采取保护措施以应对严重威胁。

    保护脆弱国家免遭传染病侵袭，需要注重防灾和备灾工作。也就是说，要加大投资，以加强公共医疗卫生服务体系和兽医体系。据估计，要使发展中国家的医疗卫生体系符合最低标准，需要每年34亿美元的投入。这种投入的经济回报显著，从50%到123%不等。此外，加强预警系统对于及时发现疾病也至关重要。公共医疗卫生部门以及电力和运输等关键服务提供部门，必须制定在大流行病爆发期间实施的应急计划。一旦流行病爆发，财政资源必须随时到位，以便控制疫情。在大规模传染病爆发之前和爆发期间，国际社会在支持脆弱国家方面应发挥重要作用。为此，世界银行已建立了传染病应急基金作为传染病的全球保险机制，该机制在危机期间向各国提供快速支付，并率先进行避免危机的投资。

    自然灾害和极端天气事件也威胁着各国的经济繁荣及其消除极端贫困的能力。正如大规模传染病一样，自然灾害对发展中国家也构成极大威胁，尤其那些完全没有做好备灾工作的国家。事实上，自然灾害致死人口的3/4都生活在发展中国家或小岛国。自然灾害造成的经济损失重大，在低收入和中等收入国家造成的损失从100亿美元到150亿美元不等。天气变化使管理和应对自然灾害工作变得更为复杂。气温不断升高有可能增加极端天气事件的程度和频率，增加沿海地区洪灾风险，加剧热带地区旱灾威胁。发展中国家将再次承担气候变化所导致的损失。据预测，在撒哈拉以南非洲地区，气温上升2度就会导致人均GDP年均下降近5%。

    然而令人遗憾的是，这些风险无法完全避免。因此，最易遭遇极端天气风险的国家必须采取措施，加强备灾工作，提高危机期间的应对能力。包括建立早期预警系统和天气监测系统，以提前了解所面临的威胁。一旦危机降临，公共官员必须随时准备实施应对计划。最为脆弱的国家在城市规划中也需考虑气候风险。为了预防旱灾，突尼斯等城市正在改善城市排水系统，建造海堤，并避免在高风险地区进行基础设施建设。农业国和旱灾高风险国，如撒哈拉以南非洲国家，需投资种植抗旱作物，建设灌溉体系，建立促进新技术使用的有效市场，从而适应风险。从依靠降雨的农业经济中转型，将有助于这些国家减少风险。最后，政府必须提供资金，既能迅速用于重建，也能作为灾害发生时的安全网。因此，国际合作十分必要。为此，世界银行已经与援助方和私营部门一同启动了灾害风险融资保险（DRFI），以迅速为紧急响应提供资金。

    信息系统。利用保险扶助贫困人口和脆弱人口的先决条件是信息系统。由于各国国情不同，这些信息系统形式多样，发挥的作用也各有不同。要提供社会援助，要求政策制定者理解贫困，从而识别贫困人口和有效的干预地区。为了实现这一目标，需要定期展开家庭调查，收集数据。此外，固定样本调查特别有助于识别长期贫困人口。通过阐明贫困状况和确定脆弱的非贫困人口，这类调查有助于设计社会保险体系，对3要素减贫战略中的增长和投资要素进行补充。有些社会保险需要专门的数据形式。如天气指数保险，收集降雨模式的历史数据和分类数据就对功能型保险计划至关重要。最后，信息系统在监测大规模传染病和自然灾害风险中也十分关键。气候模型和卫星技术对绘制高风险地区地图而言是有益的工具。

    建立信息系统需要投资于技术，也需要针对研究、教育和培训的补充性投资。《2016年世界发展报告：数字红利》很好地阐述了这一观点。

    五、2030年：消除极端贫困

    《1990年世界发展报告》分析了20世纪70年代和80年代贫困与政策之间的联系，得出这样的结论：将劳动密集型增长、人力资本投资和补充性社会援助或保险相结合，就可能实现可持续减贫。快速回顾一下20世纪90年代和21世纪第一个10年的减贫记录，就能发现这一2.5要素减贫战略是有效的。但随着全球极端贫困人口从超过50%降至1/5以下，减贫战略就需要做出改变。问题在于：鉴于这些变化，2.5要素减贫战略需要哪些改变、多大程度的改变？

    过去30年的证据表明（重要改革结论见专题3），东亚国家率先大力实践了2.5要素减贫战略，但有一个重要变化：在已改变了过去每人每天1.90美元标准下的贫困状况的国家，政府应将战略第三部分的内容从部分补充扩大为完全要素，这是必要的，也是可行的。亚洲和拉丁美洲已将极端贫困率降至相对较低水平，贫困状况发生了两大变化。首先，尽管在应对极端贫困方面不断取得成功，但由于人口、地理、文化等原因，进一步的成功变得越来越难。在边缘人群和残疾人群中，在部分国家受经济差距或文化差异影响的偏远地区，这一状况尤为严峻。其次，2012年有超过12亿人口生活在每人每天1.90美元和每人每天3.10美元贫困线之间，其中约6亿在南非，约3亿在东亚，超过2亿在撒哈拉以南非洲，近4000万在拉丁美洲。这些人口很容易遭受到经济、个人健康、大规模传染病、自然灾害等冲击，从而再次陷入极端贫困。

    《2000年世界发展报告》直接表达了这一担忧，强调了不安全问题：

    “需在三个补充领域采取行动：第一，通过公平增长、改善市场渠道、扩大资产等手段为贫困人口提供更多经济机会；第二，加强国家机构对贫困人口的响应能力，消除对妇女、民族、种族群体和社会弱势群体的排斥，促进赋权；第三，通过预防和应对经济领域的冲击，建立能够减少贫困人口脆弱性来源的机制，来保障生计安全。”

    因此，成功实现减贫目标的国家应该考虑逐步扩大社会保险的覆盖面。为了能与2030年前消除极端贫困的宏大目标保持一致，社会保险还应与前两个要素具备一个相同的特征：它应加强而非削弱战略中的其他要素。较为符合要求的社会援助项目范例，便是以教育和医疗的私人投资为条件的现金转移支付。而不符合要求的范例，则是那些通过对工资和就业征收高额税赋进行融资的社会保险，这类项目会削弱3要素减贫战略中的劳动力利用型增长。


     

    专题3：部分改革案例及其预期影响

    国家

    时期

    改革及影响

    韩国

    1946-55

    土地改革。超过60%的可耕地转移到个体农民手中。生产力和教育产出均大幅提升。

    台湾

    1949-63

    土地改革。1949年，64%的农民为佃户；租金占收成收入的50%。改革经历三阶段：（1）减租；（2）公地放领；（3）私有耕地放领。到1965年，只有10%的土地由佃户耕种。

    印度尼西亚

    1968-96

    绿色革命。1968年至1996年间，农业全要素生产力每年增长2.5%。40%的农村劳动力依靠农业实现了脱贫。

    中国

    1979

    家庭承包责任制。农业生产力年增长率从1970-78年间的2.7%增至1979-84年间的7.1%。极端贫困人口从1981年的88%降至1984年的76%，即从8.78亿人降至7.85亿人（到1987年降至6.6亿）。

    越南

    1988-99

    土地改革。1986年，越南进口大米50万吨。到2009年，该国出口大米500万吨。目前是三大大米出口国之一（另外两个国家是泰国和印度）。

    泰国

    1968-96

    计划生育：米猜（Mechai）计划。在没有采取强迫手段、女性教育程度相对低的情况下，泰国生育率下降速度与中国一致（从1966年的每名妇女生育6次，降至1996年的2次以下）。是目前最成功的具有公私合作伙伴关系的国家之一。

    泰国

    2001

    30泰铢计划。全民医疗保险，大多数就诊费低于1美元。到2005年，该计划覆盖85%以上的人口，支出成本不到GDP的4.5%。

    巴西

    1994-97

    雷亚尔计划。自1982年起，巴西通货膨胀率保持在100%以上；1993年达2500%。1993年-2004年间，恢复宏观稳定。极端贫困率下降一半：从1993年的20%降至2005年的10%。

    墨西哥

    20世纪90年代

    进步计划：有条件现金转移支付。1999年已覆盖260万农村家庭。贫困农村儿童的受教育率提高10%，五岁以下儿童发病情况改善了12%，产前筛查增加8%，成人发病率下降17%。

    加纳

    20世纪90年代

    可可营销委员会改革。允许新买家参与竞争，为农产品报出更高价格；建立生产资料分配的私人市场。2001年-2010年间，土地生产力年均增长5.5%。

    资料来源：参见前文各部分。


    在具备充分的行政能力之后，各国应当考虑实施3要素减贫战略。同时，发展中国家还应当考虑制定不同于当今发达经济体的政策。例如在设计社会保险时，发展中国家或许会考虑通过征收能源使用税而非劳动力使用税的手段进行融资。

    我们的评估也回应了另外3个在贫困辩论中经常出现的问题：第一，经济增长能在多大程度上减少贫困，其中多少必须通过再分配来实现？第二，关注基于货币的减贫目标是否会危及如教育、寿命、健康等其他福祉？第三，关注极端贫困，即以15个最贫困国家的贫困线来测量的贫困，是否将标准定得太低？我们的观点是：

    • 这样一个依赖于私人经济活动的增长、重要公共服务的快速改善（二者相辅相成）和对最需要帮助的人采取瞄准性干预的减贫战略的成功，应该能够回应“增长与再分配”非此即彼的极端主义。

    • 这一减贫战略的支持性证据，应该能够缓减对货币贫困风险的“狭隘关注”会导致对人类福利中非货币维度忽视的担心。事实上，如果贫困人口的资产没有增加，仅仅依靠对教育和医疗投资的公共支持，不可能实现达成3%极端贫困目标的快速稳定进展。

    • 承认已经摆脱极端贫困的人口仍很容易重返贫困，并提出政策建议来预防这种情况的发生，这一减贫战略至少能够在一定程度上回应对“标准过低”的批评。

    来自中国、越南、印度等国家将极端贫困率降至相对较低水平的证据，足够支持3要素减贫战略。如果以消除极端贫困作为目标，那么关于增长与再分配的争论，以及对消费贫困是否适于作为发展目标的怀疑，就都不足以使决策者太过担心。相反地，决策者应当努力找到如何在极端贫困仍然高发的国家实施这一战略的路径。也许他们会发现，2.5要素减贫战略更适合这样的国家。假如实施情况良好，极端贫困率将快速下降，2.5要素减贫战略就应让位于3要素减贫战略。

    无论这些争论结果如何，实现消除极端贫困的目标都将很快等同于终结撒哈拉以南非洲和其他遭受冲突国家的极端贫困。正如东亚的发展需要中国的快速进步，南亚的减贫几乎就等同于消除印度的极端贫困，而撒哈拉以南非洲的减贫，必须依赖于埃塞俄比亚和东非其他国家保持过去10年的势头，以及尼日利亚、刚果民主共和国、马达加斯加、安哥拉及其他西部和南部非洲国家的加倍努力。

    （资料来源：世界银行）

    （译校者：吕慧琴   唐丽霞）

     

     

     

    有利于最贫困人口的增长能够带来哪些政策启示？

     

    Andrew Shepherd，Chiara Mariotti和Laura Rodriguez-Takeuchi

     

    摘要：有利于最贫困人口的增长是指最贫困人口从增长中获得收入增加的比例相对高于平均值。有利于最贫困人口的增长可能是实现可持续发展目标Ⅰ中消除极端贫困这一目标的必要条件。本报告分析了有利于最贫困人口的增长对于实现上述可持续发展目标的必要性，认为一些国家已经在某些发展时期展示出有利于最贫困人口的增长。本报告对这些增长时期进行了分析，并与其他并非有利于最贫困人口的增长时期（或仅在绝对定义下有利于最贫困人口的增长时期）进行了对比。虽然还需要更大的样本才能得出确切的结论，但通过对6个迅速发展的国家自2000年以来的增长进行比较研究，能够就促进有利于最贫困人口的增长的政策得出一些初步结论。这些政策与本世纪初所定义的有利于贫困人口的增长有所不同，可以作为后者的补充。这些政策很好地印证了长期贫困倡导网络（CPAN）迄今为止在有关增长的各个领域中的政策研究，但在6个案例国家中未必都有体现。此外，本报告还发现了2个在CPAN现有成果中缺失的重要政策领域。最后，本报告总结了5个政策领域，它们相互组合，可以在不同的国家情境中推动有利于最贫困人口的增长。此外，本报告也始终关注这些政策所需的变化的政策环境。


    一、背景和介绍

    无论是2014-2015年的《长期贫困报告：通往零极端贫困之路》（Shepherd等，2014），还是长期贫困倡导网络（CPAN）在大量政策指南中有关消除贫困的系列成果，都将有利于最贫困人口的经济增长对于改变贫困动态、消除极端贫困的必要性作为重要发现之一。这一发现也促使我们开展了一项比较研究，就能够推动和支持有利于最贫困人口的增长的各种政策进行了调查，并将结果在此呈现。同时，这项研究也发布了3期《政策简报》，分别关注：1）为何需要有利于最贫困人口的增长？2）支持有利于最贫困人口的经济增长的各种政策；3）应对有利于最贫困人口的增长的外部决定因素。此外，我们也正在撰写进一步的指导性政策文件，就有利于最贫困人口的宏观经济政策，这也是本报告关注的议题之一，也为CPAN填补了在有利于最贫困人口的增长方面的政策指南空白。

    本报告旨在回应如下问题：

    • 要实现可持续发展目标中消除极端贫困的目标，就必须推动有利于最贫困人口的增长吗？

    • 有证据表明某些形式的增长能够惠及最贫困人口，而其他则不然吗？

    • 上述结论适用于增长的各个时期吗？

    • 基于对增长的不同时期的考察，就其他国家如何实现有利于最贫困人口的增长，有可能提出政策建议吗？

    为了回答这些问题，本报告首先回顾了2000年前后至今关于有利于贫困人口的增长的讨论（第2章第1节和第2节），接着阐述了为何需要有利于最贫困人口的增长（第2章第3节），然后讨论了怎样界定有利于最贫困人口的增长，以及最贫困人口从增长中获益的程度（第2章第4节）。之后展示了研究方法和过程，包括调查中所涉及的各个国家增长时期的选择方式（第3章）。

    第4章中，基于作者对有利于最贫困人口的增长的（政策性和非政策性）影响因素的预先理解，对所选择的国家进行了初步的横向比较。在有利于最贫困人口的增长的支持性政策方面，这是本报告在理论构建方面所能做出的最大努力。这里也展示了这些国家的一些统计数据，供研究之用。

    随后，本报告对这6个国家的增长和减贫文献进行了归纳性解释，确定了在所考察的增长时期关键的政策性和非政策性因素。第5章通过比较分析进行了总结，呼应第4章中概述的“理论”。第6章对各国增长时期进行了分类研究（第6章第1节），对第5章中所展示的材料进行了比较分析（第6章第2节），并得出了相应的政策启示（第6章第3节）。最后，通过与本报告一开头所述的有利于贫困人口的增长进行对比，总结了有利于最贫困人口的增长的独特性（第6章第2节），以及本研究在何种程度上回答了所提出的研究问题（第6章第5节）。

    二、为何需要“有利于最贫困人口”的增长？

    本章简要回顾了21世纪第一个10年间有关有利于贫困人口的增长的定义和相关的政策结论（以区分于有利于最贫困人口的增长），为我们开展有利于最贫困人口的增长设定了研究背景。关于有利于贫困人口的增长的研究是当前国际上广泛使用的概念“包容性增长”和“共享式繁荣”的基础，有利于最贫困人口的增长这一新的关注点也试图讨论这些概念。本章随后阐述了为何需要推动有利于最贫困人口的增长，以实现可持续发展目标中关于消除极端贫困的目标，达成可持续发展目标“不落下一个人”的愿景。最后，本章初步回答了这样一个问题：有利于最贫困人口的增长的含义是什么，又怎样测量？

    21世纪初，国际社会都在讨论有利于贫困人口的增长，特别是世界银行和经合组织发展援助委员会（OECD-DAC），为援助方制订政策指导。在此过程中，提出了一些定义并加以操作化，也形成了一些测量方法，总结了一些可能的政策启示。此后，这些成果开始进入更广泛的关于增长、不平等和减贫的讨论中。今天，国际机构仍然在讨论如何实现共享式繁荣或包容性增长，这些名词也仍然在一些国家广泛使用。包容性增长是指容纳某一国家大部分的劳动力，是指生产性就业的增长，与下文所述有利于贫困人口的增长的绝对定义相一致。世界银行的共享式繁荣指标则是指收入底层的40%人口的收入增长，是建立在包容性增长的理念之上。二者都没有关注最贫困人口和他们在增长中的参与。

    （一）有利于贫困人口的增长和有利于最贫困人口的增长的定义

    关于如何定义和测量有利于贫困人口的增长尚未达成共识（IPC，2004），但从相关的讨论中可以确定三种操作性定义（Klasen，2008）。其中前两种定义差异显著，本报告在分析中也会用到。详见附件1。

    弱的绝对定义：贫困人口收入增长率高于0（Klasen，2008；Grosse等，2008），或更通俗的说法，贫困的测量结果有所降低（Kraay，2006）。这一定义非常宽泛，可以用于各种不同的增长时期——只要贫困缓减，而不管缓减了多少，或是减贫人口究竟是谁。

    相对定义：贫困人口（更确切地说，在收入分组中属于“贫困”的百分组的人口）的收入增长率高于平均增长率，也就是说相对不平等有所降低（Klasen，2008；Grosse等，2008）。这是一个更狭义的界定。在分析有利于贫困人口的增长时，本报告将采用这一定义。下文将进一步阐述原因。

    强的绝对定义：贫困人口的绝对收入增长额高于平均（或高于富裕人口的绝对收入增长额），也就是说绝对不平等有所降低（Klasen，2008；Grosse等，2008）。为此，相比相对定义来说，增长必须更加有利于贫困人口。这一绝对定义的方式特别适用于从非收入维度来评估有利于贫困人口的增长（Klasen，2008）。

    在本报告中，我们主要使用第二种定义。当最贫困人口的绝对增长持续居高、但相对增长尚未发生时（例如21世纪初的越南），也会参考第一种定义。最贫困的人口是指那些在收入分配中位于底层的人口。现实中，最贫困的20%的人口被用于收入阈值。然而，如果贫困线低于这一百分比时，例如10%，最贫困人口就是指那些低于贫困线阈值的人口。同样地，如果贫困线显著高于20%的人口，最贫困人口就不只是底层20%的人口了，而应该是30%，甚至40%。

    那么，有利于最贫困人口的增长就是指使最贫困的20%（或其他情境下相应的百分比）人口受益高于全体人口均值的增长。如果最贫困人口的收入增长非常迅速，但并没有快于平均值，还是有可能讨论有利于最贫困人口的增长，但要认识到这样的增长并不能缓减不平等。

    有利于最贫困人口的增长同时也意味着被排斥人口、困难人口的生活标准得到提升，也意味着贫困动态得到改变：不仅是最贫困人口的收入/消费比升高，同时贫瘠状况得到缓减，脱贫也更可持续。然而，本报告使用百分比人口的收入增长作为指标，而这一假设尚需检验，从而该定义下的有利于最贫困人口的增长也需要进一步验证。

    有利于最贫困人口的增长既发生在货币维度，也会改善最贫困人口所经历的非货币维度上的匮乏状态。同时，也会有利于消除特定群体在全面参与经济社会活动并从中受益时所遭受的歧视。有利于（最）贫困人口的增长的相对定义关注增长的质量，因为增长质量能够揭示某一特定的经济增长时期为（最）贫困人口（多）创造了多少机会，从而消除或缓减了他们所面临的歧视和其他限制因素。

    （二）有利于贫困人口的增长的政策方向

    从有关有利于贫困人口的增长的官方文件和学术文献来看，指出了一系列政策方向（附件2）。其反复强调的核心内容包括：

    • 加强农村和农业基础设施。虽然关于应当在多大程度上依赖农业来消除贫困仍莫衷一是，但大多数文献都在强调农业的重要性。不同的文献分别强调了作物生产、出口推动、贫困人口和妇女的产权，国家主导的研发，小农的经济自由等。

    • 投资于农村医疗和教育体系，在教育领域特别关注女童；

    • 在贸易自由化、经济部门重组和工作转移时，提高金融服务和安全网的覆盖面；

    • 推动农村到城市的移民，在农村发展成本太高、风险太大的情况下尤为如此；

    • 在任何时候都推动性别平等。

    同时还有其他一些政策领域，但很少出现在文献中。事实上，这是一个广阔的对话空间，可能也正是各个国家不同环境（包括收入水平、政策能力、政治发展等）的反映。这些不同环境也正是研究者们的研究志趣，而发展行动者们则正身处其中。我们将会看到，相比之下，某些政治议题对最贫困人口而言更加重要。第6章第5节对此进行了简要的对比，展示了关注最贫困人口的政策带来的变化。

    （三）为何需要有利于最贫困人口的增长？消除极端贫困需要有利于最贫困人口的增长吗？有利于贫困人口的增长还不够吗？

    本报告认为，有利于最贫困人口的增长是必要的，Mariotti（2016）已经深入地阐释了原因，这里罗列如下：

    · 减贫速度：相对定义意味着贫困人口的减贫速度更快。事实上，各种预测都表明，无论是世界银行的减贫目标，还是可持续发展目标的减贫目标（分别是到2030年实现3%和0%的极端贫困发生率），在分配中性的增长条件下，都不可能实现（世界银行，2015；附件3）。要想实现它们的减贫目标，至少需要底层40%人口的收入增长速度高出2%。

    · 不落下一个人意味着关注收入最底层的人口：无论是在各国之间，还是在一国内部，贫困人口内部的财富差异都是巨大的。

    · 有利于贫困人口的增长的相对定义是贫困人口追赶非贫困人口（至少是相对而言），意味着减贫和缓减不平等。不平等不利于增长，也不利于减贫。改善最贫困人口的处境是缓减不平等的重要组成部分。

    · 除非增长分配能够改变贫困动态，才有可能消除极端贫困（Shepherd等，2014）。然而，这一过程并不会自动发生。增长可能会加剧不平等，把最贫困的人口落下，也可能会导致贫困人口和非贫困人口都更加脆弱。这就意味着在脱离贫困的同时也要摆脱匮乏状态。因此，就需要能够降低脆弱性、缓减不平等的增长。

    （四）谁是最贫困人口？他们从增长中受益了吗？

    最贫困人口是那些生活在每人每天1.25美元贫困线之下的人口；或是那些曾经长期处于贫困之中的人口；或是那些在多个维度上遭受剥夺的人口（即根据牛津多维贫困指数，在多个维度上都极度贫困的人口）。

    许多国家都缺乏面板数据，无法衡量其增长是否惠及曾遭遇长期贫困的人口。因此，我们需要通过另一种方式来测量长期贫困。在许多情况下可以使用极度贫困的概念：大多数极度贫困人口也会经历长期贫困，虽然有些长期贫困人口并不算极度贫困人口（McKay和Perge，2011）。第4章将讨论案例研究国家的极度贫困（即生活在每人每天0.70美元贫困线之下的人口）。

    本报告为了在各国之间进行对比，也鉴于数据的局限性，将关注那些定义为显著低于国际贫困线的最贫困人口。在今天讨论包容性增长或共享式繁荣时，普遍将贫困人口（或那些应该被包容、应当共享增长的人口）定义为底层的40%人口。如上文所述，这样最贫困人口就可以简单定义为底层的20%人口。然而，由于极端贫困在不同国家的收入分配结构中所占百分比不同，这里在讨论谁是最贫困人口时就不能这样一刀切。其间的差别将在下文进行讨论。

    本研究的出发点是建立东非和东南亚地区一些国家（图1中列举了几个例子，附件4进行了整体描述）的增长发生率曲线（GIC）。增长发生率曲线能够展示在某一特定时间（时期），从增长中获益的人口的百分比的差异。在这些曲线中同时展示了2个国际贫困线（每人每天1.25美元）：一个是在最早进行家庭调查时，一个是为绘制增长发生率曲线而进行调查时。

    从图中可以看出，在选定的时间段，即自可获得数据的2000年以来，一些国家位于分配结构最底层的人口的受益程度显著高于平均值——符合有利于最贫困人口的增长的相对定义。而另一些国家的底层人口受益低于平均值，虽然受益的绝对值也十分显著。其他国家的最贫困人口在这一时期的受益并不明显。

    本报告将不讨论2个能够获得调查数据、但贫困率非常低的国家（马来西亚和泰国）。根据贫困线，我们能够把其他国家分成3组：第一组贫困程度非常高，在21世纪初将贫困发生率从80%降低到了60-70%（布隆迪、马拉维、莫桑比克、卢旺达、坦桑尼亚）；中间组贫困程度相对较高，也从50-60%降低到了30-40%（埃塞俄比亚、肯尼亚、乌干达），第三组则是从25-40%讲到了10-30%（柬埔寨、印度尼西亚、菲律宾，以及减贫并没有那么显著的老挝）。因此，采用20%和40%的比例能够揭示每个案例中贫困人口和最贫困人口的比例。

    例如，每人每天1.25美元的贫困线在莫桑比克落在在75%和60%（分析的起始年和终止年）（也就是说位于分配结构的第4个五分位）；而在柬埔寨，则落在38%和19%（即分配结构的第1个和第2个五分位）（见表4）。这意味着柬埔寨的底层40%人口包括了所有贫困人口，而莫桑比克的底层40%人口则只包括最贫困人口。在越南这样的国家，2008年的贫困线落在17%，要想瞄准最贫困人口则需要关注分配结构底层的5%或10%的人口。

    进一步说，针对分配结构底层的40%人口而推动的有利于贫困人口的增长，对于底层20%或更低比例的人口而言，可能是有利于贫困人口的，也可能不是。只有通过增长发生率曲线，以及最贫困人口参与经济活动的证据，才能进行事后观察。

    尽管各国的情况有所不同，还是可以说，如果关注底层10%或20%的人口，能够在大多数情况下照顾到最贫困人口，他们都远未达到每人每天1.25美元的贫困线。在贫困程度较高的国家，主要是非洲国家，这一比例则需要提高到30%甚至40%。出于这些考虑，本报告的主体部分将关注底层的10%或20%（10%仅针对越南），但也可能会推及贫困发生率居高不下的国家的更大规模的人口。

    另一种做法是采用更低的贫困线，如每人每天0.70美元，这一标准接近于Ravallion（2014）所定义的消费底线。表1所示为低于这一贫困线的人口比例，除莫桑比克和卢旺达（在25-50%之间）之外，显著低于10%的最贫困人口。这一结果再次印证了针对高贫困发生率国家不能仅关注底层10-20%的人口的必要性，也表明10%的比例只能覆盖贫困发生率较低的国家中那些消费底线附近的人口。既然消费底线是个非常低的标准，我们仍将采用10-20%的比例，在贫困发生率非常高的国家则提高到30%。

    本章首先对21世纪最初10年中所使用的有利于贫困人口的增长的定义进行了简要讨论，随后选择相对定义来开展关于有利于最贫困人口的增长的分析。之后总结了有利于贫困人口的增长的研究所提出的政策启示，发现尽管各有不同，但大多以共同的政策建议为核心。下文将其与我们尝试提出的促进有利于最贫困人口的增长的政策结论进行对比，认为有利于贫困人口的增长可能不足以实现可持续发展目标中消除极端贫困的目标。最后，我们讨论了如何测量有利于最贫困人口的经济增长，如何应对比较研究中不同国家的最贫困人口比例不同的问题。我们认为，分析各国21世纪最初10年这一增长时期时，使用底层10-20%人口来指代最贫困人口是一个很好的切入点，当然对于高贫困发生率的国家来说这一比例要提高到30%，甚至40%。

    三、研究方法、国家/增长时期选择，比较分析概要

    本报告接下来将讨论2000年以来是否存在有利于最贫困人口的增长；如果存在，则进一步与同一时期其他没有实现有利于最贫困人口的增长的国家进行对比，分析实现有利于最贫困人口的增长的政策性和非政策性推动因素。通过总结各个国家的不同经验，我们希望提出一些必要的关键措施，以实现“不落下一个人”议程和可持续发展目标一中消除极端贫困的目标。

    本章介绍了研究过程和研究方法，包括如何确定研究地区和国家、研究时间、如何确定研究所涉及的增长时期（增长发生率曲线），以及初步验证研究结果的方法。同时也讨论了增长发生率曲线并提出了相应建议。

    本研究采用了各种序列研究方法。首先，选择2个地区进行比较：东南亚和东非。选择基于以下考虑：1）通过长期贫困研究中心（CPRC）和CPAN的系列研究对上述2个地区的了解；2）这2个地区中一些国家实现了快速减贫，而另一些则缓慢得多，甚至贫困状况有所恶化；3）这2个地区有一些引人关注的相似之处，但更有根深蒂固的区别；4）在关于增长和减贫的现有文献中，已经对这2个地区进行过比较研究（Henley，2015）。

    其次，在这2个地区中选择国家时，考虑到在2000年以来，需要在尽可能长的时期内，有足够的调查数据来预测增长发生率曲线。2000年以来，也正是发展中国家普遍迎来繁荣增长的一个时期。增长发生率曲线采用世界银行的在线贫困测度（PovCal）数据库（Dikstra等，2014）进行计算。

    增长发生率曲线能够找出有利于最贫困人口（和有利于贫困人口）的增长时期，但这并不代表这一国家就从此永久性地走上了有利于最贫困人口增长道路。然而，确定有利于最贫困人口的增长时期，能够有效地帮助我们发现实现有利于最贫困人口增长的政策性和非政策性因素，从而总结出相应的政策启示。

    用于增长发生率曲线分析的所有国家都呈现出人均消费/支出比迅速升高。其中东南亚国家包括：柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、泰国和越南；东非国家包括：埃塞俄比亚、马拉维、莫桑比克、卢旺达、坦桑尼亚和乌干达（见附件4）。

    如果一个国家的增长是有利于最贫困人口的，那么底层10%或20%（在贫困发生率非常高的国家，这一比例为30%）人口的消费增长就会显著高于中间百分位人口的消费增长，或高于全体人口消费增长的均值。这里由于缺乏其他讨论有利于最贫困人口的增长的文献而无法参照，但如果用有利于贫困人口的增长（PPG）作为切入点（见第2章），会找到一个在研究PPG时广泛使用的更加严格的定义，即收入/消费比的绝对值升高。这种绝对升高显然非常理想，但由于全球消费底线在过去30多年间几乎没有提高（Ravallion，2014），收入/消费比绝对升高可能意义不大，在不同的国家之间也可能缺乏区分度。为此，我们的分析将消费的绝对增加和相对增加同时作为标准。


    专题1：如何解读增长发生率曲线


    增长发生率曲线能够展示在两次家庭调查期间，分配结构中每个百分位人口的消费增长情况。为了我们的研究之便，可以用分配结构中底层人口（图中左手边）的收入增长情况与中间或顶层人口（右手边）的收入增长情况的对比来加以解释。当左手边的收入增长高于右手边时，则出现了有利于最贫困人口的增长。

    如果最贫困的20%人口的消费增长了8%，而中间百分位人口的下佛诶增长了6.5%，则呈现出清晰的有利于最贫困人口的增长时期。如果前者增长了2%，而后者增长了3.5%，则不属于有利于最贫困人口的增长时期。

    如图1所示，在研究期间，柬埔寨和卢旺达都出现了有利于最贫困人口的增长。二者在图中的差别表明，卢旺达最贫困人口的改善情况相对而言比贫困程度较低的人口要显著；而柬埔寨最贫困人口和贫困程度较低的人口的改善情况并不显著。例如，柬埔寨是一个成功的有利于最贫困人口的增长的案例。在研究期间，底层20%的增长率仅低于8%，而底层50%人口的增长率为6.8%，较为富足的百分位的人口增长率则更低。

    这些都是直观的案例。然而增长发生率曲线的解读要十分小心。如果出现了高增长，最贫困人口的消费呈现绝对增长而非相对增长，仍然有可能成为有利于最贫困人口的增长。下文越南的例子正是如此。另一方面，在低增长甚至无增长的情况下，如果绝对增长微乎其微，但仍呈现相对增长，也不能算作是有利于最贫困人口的增长。

    通常来看，要认识到增长发生率曲线几乎从不会单向地上升或下降。以越南为例，其增长发生率曲线就呈现U型。换句话说，收入增长没能持续，导致分配结构中人均收入水平上升（或下降）。如本报告其他章节所述，这意味着增长发生率曲线只是一个解释某一国家增长类型和分配结构的工具，必须与其他工具相辅相成地用于分析。

     

     

     

     

     

    图1   东非和东南亚国家21世纪第一个10年的增长发生率曲线示例。采用每人每天1.25美元贫困线

    来源：附件1；Sarah Dykstra、Benjamin Dykstra和Justin Sandefur（2014）：《我们只是在世界银行的网站上进行了2300万次查询而已》，http://dx.doi.org/10.7910/DVN/25492，Harvard Dataverse第10版

    增长发生率曲线一个重要的局限在于，它是基于两个特定年份的家庭调查数据的，而这两个年份之间的情况则使最终结果产生偏差——只要使用家庭调查数据，就无法避免这种偏差。例如，一个饥馑的雨季可能会削弱增长，加剧贫困；而粮食价格升高则会促进增长，缓减贫困。

    因此，第三步就是通过原始调查数据以及其他调查数据及文献来验证增长发生率曲线，如专题2所示。经过这一步骤，卢旺达确定可能成为一个有利于最贫困人口的增长的案例。埃塞俄比亚则要含糊得多：文献有力地支持了在研究期间（虽然只截止到21世纪第一个10年的中段）最贫困人口的增长势头良好，但我们的增长发生率曲线却没有呈现出有利于最贫困人口的分配。相应地，埃塞俄比亚在本研究中只能作为一个“半”正面案例，并将在下文中讨论出现这种含糊结果的原因。莫桑比克是个反面例子，底层30%人口中的大多数在多年之后再次显著低于平均消费。

    在东南亚，柬埔寨显然是个正面案例。越南从增长发生率曲线来看是个反面例子，但在我们研究选择的时期之前却是一个有利于最贫困人口的案例（见图2），拥有最全面的政策框架（见第4章）。因此越南也算一个正面例子（尽管随后发生了变化），能够为其他国家提供重要的经验。


     

     

    图2  越南1993-1998，1998-2002和2002-2010年间的增长发生率曲线。
    采用每人每天1.25美元的贫困线

    来源：Dykstra等，2014

    从图2来看，在21世纪的第一个10年，越南最贫困人口仍然保持着高收入增长绝对速率。其无力维持20世纪90年代相对有利于最贫困人口的增长，可能是由于在这6个国家中，越南已经达到了发展的高级阶段，“低处的果实”在2000年就已经通过土地再分配、提高农业生产力、劳动力密集型工业化等经济革新手段收获完毕。剩下的都是难啃的硬骨头，需要解决根深蒂固的种族和宗教不平等，而增长模式则起了反作用，降低了经济增长的就业弹性。

    老挝的案例中，研究期间最贫困人口的获益要低于平均值。


    专题2：检验有利于最贫困人口的增长的正面和反面案例

    正面案例

    柬埔寨（2004-2009）：这段时期的增长是有利于最贫困人口的。与上次调查（1993/1994）的对比表明，该国正在扭转之前（1993/1994-2004）不利于贫困人口的增长趋势。通过基尼系数测量的不平等程度也有所下降（世界银行，2013）。

    马拉维（1998-2010）：只有很少证据表明有利于最贫困人口的增长，消费贫困的缓减也有限（多维贫困可能有所缓减，即多维贫困指数下降）。不平等程度仍然很高。

    菲律宾（2000-2009）：变化不大，但算是有利于贫困人口。看起来从2000年到2009年间直到2012年减贫成就显著。2000年到2012年间不平等程度（基尼系数）也有所缓减。

    卢旺达（2000-2011）：在21世纪第一个10年的后半段，减贫和有利于最贫困人口的增长都非常显著。食品贫困和贫困程度都有缓减。不平等程度（基尼系数）有所下降。福利的其他指标也有改善。

    泰国（2000-2010）：没有足够证据来得出确切结论。针对20世纪90年代有许多分析，但2000年以后则缺乏支持性证据。现有研究所显示的证据，看起来支持有利于贫困人口，但并非有利于最贫困人口。

    布隆迪（1998-2006）：没有足够证据来得出确切结论。没有可获得的二次分析。

    半正面案例

    埃塞俄比亚（1999-2010）：直到21世纪第一个10年中段都是有利于最贫困人口的。随后最贫困人口开始被落下。

    越南（2002-2008）：直到21世纪初都是有利于最贫困人口的。此后直到2010年，增长保持高速但不平等加剧。然而，越南可以视作一个正面例子。采用三种贫困线来看，越南都在消除消费贫困领域取得了成就；采用其中两种贫困线来看，越南在缩小贫富差距方面的表现也显著优于研究中的其他国家。

    反面案例

    老挝（2002-2008）：不是有利于贫困人口的。贫困有所缓减，但不平等加剧。

    印度尼西亚（2002-2010）。不是有利于贫困人口的。基尼系数上升。

    莫桑比克（2003-2009）：不是有利于贫困人口的。不平等程度居高不下。


    选择这6个国家，是因为它们代表着有利于最贫困人口或不利于最贫困人口的增长时期，也都有着足够数量的极端贫困人口，能够在实现有利于最贫困人口的增长方面总结经验。

    本研究的最后一步是寻求解释，说明在研究时期不同增长分配模式的推动因素，包括公共政策。由于缺乏有利于最贫困人口的增长的文献，只能通过归纳来得出结论，通过收集证据来构建理论和政策建议。

    在寻求解释之前，第一步是收集贫困变化以及其他与贫困相关的发展指标的统计数据。参照越南的案例，这是一个需要立即考虑的重大问题。

    第二步是收集CPAN关于有利于最贫困人口的增长的研究成果，包括《2014-2015长期贫困报告》，以及在农业、就业、能源、中等收入国家、财政包容性和私人部门发展等领域的一系列政策指南，和其他一些文献。这些研究成果随后用于案例分析。第4章初步说明，有利于最贫困人口的增长的支持性政策会与有利于贫困人口的支持性政策在某种程度上有所区别，如第2章第2节。


    图2中的图例：

    变量

    描述

    GiniEdu

    教育领域的基尼系数

    GiniInc

    基尼系数（世界银行预测值）

    Palma

    帕尔马比值

    PHC7

    每人每天0.70美元贫困线下，以PPP计算的贫困总人数比率（%）

    PHC125

    每人每天1.25美元贫困线下，以PPP计算的贫困总人数比率（%）

    PHC2

    每人每天2美元贫困线下，以PPP计算的贫困总人数比率（%）

    PG7

    每人每天0.70美元贫困线下，以PPP计算的贫困距（%）

    PG125

    每人每天1.25美元贫困线下，以PPP计算的贫困距（%）

    PG2

    每人每天2美元贫困线下，以PPP计算的贫困距（%）

    U5MR

    5岁以下死亡率（每千人）

    Enrol

    小学入学时女性/男性比率（%）

    Fertility

    总生育率（每个妇女）

    GovEdu

    政府教育总支出（占GDP的%）

    GovHealth

    公共医疗支出（占GDP的%）

    ECI

    经济复杂性指数

    CI

    集中性指数

    Revenue

    政府财政收入，不包括捐赠（占GDP的%）

    GDPpc

    人均GDP（按2005年美元价格常量计算）

    AgGDP

    农业GDP，附加值（占GDP的%）

    ManuGDP

    制造业GDP，附加值（占GDP的%）

    ServGDP

    服务业等的GDP，附加值（占GDP的%）

    FDIGDP

    外国直接投资GDP，净流入（占GDP的%）

    NRGDP

    自然资源总租金GDP（占GDP的%）

    四、初步比较

    本章首先通过背景分析，对比了6个国家的贫困和其他发展指标。随后收集了CPAN在有利于最贫困人口的经济增长领域的政策研究发现，采用其政策框架对6个国家进行了评估，从而对哪些国家表现出CPAN所述的支持有利于最贫困人口的增长的政策特征进行了初步预测。第5章和第6章将进一步阐述这些为推动有利于最贫困人口的增长的政策措施的意义。

    （一）对比贫困和其他指标

    表1和表2展示了这6个国家从2000年到2014年间增长发生率曲线覆盖时期的贫困、人类发展和经济指标。贫困指标包括采用3种贫困线（每人每天0.70、1.25和2美元）得到的贫困趋势，反映各国在不同的贫困线下的减贫成就。每人每天0.70美元很接近消费底线；每人每天1.25美元是国际极端贫困线，而每人每天2美元是国际贫困高线。出于研究的完整性考虑，这里也包括了贫困距指数，但在研究中很少提到。每人每天0.70美元贫困线更像是极端贫困线以下的贫困发生率的直观测量。我们为感兴趣的读者提供了不平等的3种测量。在人类发展指标中选择了与其他指标相关性最显著5岁以下儿童死亡率；同时教育和生育率的变化也能够成为减贫的重要决定因素，于是选择了小学入学率和生育率。

    增长指标包括人均GDP，农业、服务业和制造业、外国直接投资（FDI）和自然资源对GDP的贡献比例。表1和表2也包括经济复杂性指数来测量一个国家生产结构的多元性和复杂性，数值越高，代表经济结构越复杂；包括集中性指数来测量一个国家的经济（和贸易）集中于一个或几个产业的程度，数值越高，代表集中度越高。最后，也包括了税收和支出趋势。表中变量的完整详单见图2。

    表1中，数据分金融危机前和金融危机后2个时期分别显示，以观察金融危机和随后的全球经济萧条是否产生了显著影响。表2所示为表1中各个国家的各个指标在增长发生率曲线覆盖时期的平均年度变化。

    如表1所示，金融危机之后，亚洲国家的GDP增长比非洲国家显著得多。而如表2所示，在研究期间，亚洲经济体FDI占GDP的比例每年都在增加，而非洲经济体则不然。在更长的时期内，莫桑比克这一指标的增长也十分显著。图3表明，莫桑比克对以自然资源为基础的出口（金属，以及随后的煤炭、天然气）的依赖程度加剧，FDI也能够在很大程度上解释这一现象。

    在增长发生率曲线覆盖时期，柬埔寨是唯一农业占GDP的比例升高的国家，而其他国家这一比例则有所下降。这也就表明，农业的表现可能是该国减贫成就显著的重要因素。

    在这两个时期之间，所有国家的贫困总人口都有所减少，虽然速率各有不同，详见表2。采用每人每天1.25美元和0.70美元的贫困线，柬埔寨和越南的贫困总人口都显著减少。采用每人每天0.70美元贫困线，卢旺达和莫桑比克的贫困总人口会显著减少。其他国家的减贫成就则低得多。柬埔寨的不平等也同时有所缓减，而其他国家却几乎没有变化。

    如表2所示，柬埔寨和越南在各项减贫指标上，以及在2000年以来增长发生率曲线覆盖时期的不平等缓减方面，都显著优于其他国家。越南和柬埔寨不仅减少了严重贫困（每人每天0.70美元贫困线）和极端贫困（每人每天1.25美元贫困线），也大幅减少了生活在每人每天2美元贫困线下的人口，其他4个国家都不然。从严重贫困线和极端贫困线来看，柬埔寨和越南也缩小了贫困距。即便使用每人每天2美元贫困线，柬埔寨的贫富差距也在缩小。这些成就是其他4个国家的2到4倍。鉴于这个原因，也由于越南在20世纪90年代经历过一个有利于最贫困人口的增长的时期，这里仍然将越南作为一个推动有利于最贫困人口的增长的成功案例。


     

    表1 2000年以来两个时期的指标均值变化：全球金融危机前后

    国家

    柬埔寨

    埃塞俄比亚

    老挝

    莫桑比克

    卢旺达

    越南

    年度

    00-07

    08-14

    00-07

    08-14

    00-07

    08-14

    00-07

    08-14

    00-07

    08-14

    00-07

    08-14

    GiniEdu

    0.27

    0.25

    N/A

    N/A

    0.54

    0.47

    0.82

    0.75

    0.65

    0.56

    0.35

    0.34

    GiniInc

    0.38

    0.34

    0.33

    0.34

    0.33

    0.36

    0.46

    0.46

    0.52

    0.51

    0.36

    0.37

    Palma

    1.74

    1.38

    1.38

    1.35

    1.35

    1.56

    2.52

    2.50

    3.49

    3.22

    1.55

    1.59

    PHC7

    7.18

    0.45

    16.15

    7.96

    9.87

    4.73

    48.32

    27.82

    44.69

    33.33

    19.42

    0.64

    PHC125

    40.70

    13.78

    56.28

    37.07

    46.76

    31.99

    77.81

    58.27

    75.39

    64.63

    50.52

    7.04

    PHC2

    70.46

    43.48

    84.41

    73.01

    77.80

    64.28

    91.32

    80.87

    90.39

    83.05

    74.41

    23.76

    PG7

    0.96

    0.06

    3.55

    1.30

    1.70

    0.77

    17.89

    9.00

    16.32

    10.02

    4.78

    0.13

    PG125

    10.99

    2.40

    18.30

    10.27

    13.43

    8.18

    38.72

    24.35

    36.36

    27.95

    18.33

    1.50

    PG2

    28.41

    12.08

    38.73

    27.75

    32.59

    23.59

    56.43

    41.93

    54.38

    45.75

    35.43

    6.53

    U5MR

    101.49

    43.15

    152.86

    74.45

    124.67

    78.47

    181.51

    99.68

    170.51

    62.35

    27.84

    25.60

    Enrol

    88.40

    94.56

    68.25

    N/A

    83.65

    92.95

    77.44

    89.74

    97.65

    102.61

    95.96

    97.54

    Fertility

    4.14

    2.95

    6.53

    4.84

    4.67

    3.24

    5.87

    5.37

    6.06

    4.78

    2.40

    1.81

    GovEdu

    1.61

    2.60

    3.77

    4.86

    2.41

    2.53

    4.13

    6.42

    4.66

    4.64

    N/A

    5.83

    GovHealth

    1.53

    1.30

    2.11

    2.80

    1.62

    1.01

    3.67

    2.97

    2.74

    6.12

    1.69

    2.57

    ECI

    -1.24

    -0.94

    -1.37

    -1.20

    -1.14

    -1.23

    -1.00

    -1.47

    N/A

    N/A1

    -0.84

    -0.29

    CI

    0.35

    0.34

    0.47

    0.35

    0.32

    0.31

    0.42

    0.37

    0.53

    0.41

    0.21

    0.13

    Revenue

    10.02

    12.12

    11.50

    11.14

    12.67

    15.05

    N/A

    21.35

    9.89

    14.51

    N/A

    28.70

    GDPpc

    353.13

    647.97

    141.34

    257.81

    366.57

    671.50

    239.17

    396.43

    238.44

    372.93

    509.78

    944.98

    AgGDP

    39.60

    34.59

    51.06

    45.97

    49.14

    30.61

    30.89

    29.57

    38.95

    33.06

    25.86

    19.25

    ManuGDP

    15.11

    16.04

    5.33

    4.10

    11.56

    8.29

    12.21

    12.60

    9.93

    5.17

    16.76

    17.88

    ServGDP

    39.21

    41.01

    37.66

    42.67

    30.54

    37.65

    48.49

    49.32

    44.73

    53.24

    41.71

    42.75

    FDIGDP

    5.05

    7.44

    2.19

    1.11

    2.97

    4.02

    3.51

    22.43

    0.38

    1.75

    5.65

    6.63

    NRGDP

    6.64

    3.83

    22.26

    17.23

    10.40

    17.25

    14.25

    14.46

    8.35

    7.16

    11.19

    12.25

    来源：世界发展指标；PovcalNet；经济复杂性图册；UNCTAD；教育基尼系数来自Wail Benaabdelaali，Said Hanchane和Abdelhak Kamal

     

    表2 增长发生率曲线调查期间国别年度相对变化指数（%）

    国家

    柬埔寨

    埃塞俄比亚

    老挝

    莫桑比克

    卢旺达

    越南

    调查时期

    2004-2009

    1999-2010

    2002-2008

    2002-2007

    2000-2010

    2002-2008

    GiniEdu

    -0.75

    N/A

    -0.93

    -0.47

    -1.16

    -0.10

    GiniInc

    -0.48

    1.09

    1.61

    -0.51

    -0.13

    -0.88

    Palma

    -0.89

    1.71

    2.89

    -1.12

    -0.40

    -1.66

    PHC7

    -19.10

    -2.22

    -4.26

    -5.45

    -4.10

    -13.70

    PHC125

    -12.11

    -2.96

    -2.96

    -2.97

    -2.06

    -9.67

    PHC2

    -7.35

    -1.45

    -1.72

    -1.32

    -1.04

    -6.16

    PG7

    -18.86

    -3.37

    -2.33

    -6.05

    -5.69

    -12.54

    PG125

    -14.66

    -3.09

    -3.39

    -4.38

    -3.65

    -11.11

    PG2

    -10.52

    -2.37

    -2.55

    -2.98

    -2.43

    -8.63

    U5MR

    -6.84

    -4.54

    -3.47

    -4.32

    -6.50

    -2.74

    Enrol

    0.54

    N/A

    0.77

    1.96

    0.90

    0.40

    Fertility

    -1.83

    -2.40

    -1.73

    -0.53

    -1.79

    -0.49

    GovEdu

    6.39

    2.74

    -3.22

    5.17

    2.09

    N/A

    GovHealth

    -9.36

    4.31

    -1.55

    -4.33

    27.44

    7.67

    ECI

    -4.40

    -1.38

    -3.08

    -1.12

    N/A

    -9.66

    CI

    -1.75

    -3.59

    0.92

    -2.59

    -1.31

    -3.85

    Revenue

    2.10

    -2.99

    N/A

    N/A

    2.14

    N/A

    GDPpc

    7.45

    7.17

    6.26

    4.86

    6.52

    6.65

    AgGDP

    2.88

    -0.73

    -3.05

    -0.05

    -1.24

    -0.68

    ManuGDP

    -4.59

    -2.73

    -0.14

    4.10

    -2.18

    -0.28

    ServGDP

    -0.17

    1.60

    -0.55

    -0.24

    1.08

    -0.20

    FDIGDP

    19.92

    0.54

    258.76

    -8.95

    5.49

    26.99

    NRGDP

    -9.46

    -1.40

    25.74

    13.17

    1.05

    16.83

     

     

    图3 莫桑比克1993年到2013年间的出口

     

     

     


     

    从其他4个国家（莫桑比克、卢旺达、埃塞俄比亚和老挝）来看，一个重要的发现是：它们的增长发生率曲线虽然各异，但在这些贫困指标上的变化速率却有相似之处。其中卢旺达的有利于最贫困人口的趋势又最为明显。然而，需要记住这里的增长发生率曲线和表2中的指标测量的是不同的对象：表2测量在特定的贫困线下贫困发生率的绝对变化，而增长发生率曲线测量分配结构中百分位人口消费的相对份额。

    5岁以下死亡率这一人类发展指标与其他人类发展指标的相关性最为显著。在所有国家，这一指标都有显著下降。特别是卢旺达，其人类发展支出也很高。

    在政府支出方面，除老挝外，教育支出占GDP的比重都有增加；医疗支出在卢旺达大幅增加，但在老挝、柬埔寨和莫桑比克却在下降。在2008年到2009年的金融危机之后，医疗支出的下降尤为明显。说明医疗支出在困难时期有所缩减，而教育则不然。

    （二）政策框架

    对比的第二步是基于CPAN此前的工作和其他研究，构建和分析哪些政策能够贡献于有利于最贫困人口的增长，用于评估所选择国家的政策框架。这些政策包括：规范的宏观经济政策、一系列整体上和部门中的经济发展和人类发展政策、就业和劳动力政策。具体结论见附件5，并简要总结在表4中。在惠及有利于最贫困人口的增长的政策领域，这是本报告在理论构建方面所能做出的最大努力。我们将在第5章中讨论这一“理论”的可靠性。

    从这种宽泛的定性的国别比较能够得出哪些结论呢？首先，可以说呈现出有利于最贫困人口的增长的国家，也正是那些政策框架更加完善的国家。所以可以做出这样的推论：政策至少会产生一定的影响。埃塞俄比亚、卢旺达、柬埔寨和越南都有相对完善的政策框架，它们消除极端贫困的成就也比莫桑比克和老挝要显著。

    同时，哪些政策措施仍在使用而哪些则不然也值得关注。在研究期间，所有的国家都或多或少地努力实现和维持宏观经济的稳定。对宏观经济稳定性的关注部分源自国际金融机构（IFI），它们同时也提供技术援助来帮助这些国家实施所需政策、构建相应的政策能力。即便如此，实际操作中的财政、金融和汇率政策也并不连贯，而是因不同时期和不同国家而异。这也恰恰代表了国际金融机构的政策导向。例如越南和埃塞俄比亚经济领域的国家干预远远超过国际货币基金组织（IMF）的标准，包括汇率控制方面。另一方面，宏观经济产出也并不都是好的——在柬埔寨和卢旺达有利于最贫困人口的增长时期是最好的，但在其他4个国家则值得商榷。反映出在今天现代化、全球化的经济体中控制宏观经济变量是何等艰难。

    这些国家在再分配领域的公共支出也非常普遍。当然其中一些国家（特别是柬埔寨）高度依赖援助方的支持。

    所有案例中，从文字来看推动妇女平等的政策都很好，但由于地方社会的父权化特征，这些政策难以付诸实施。这也是在所有国家继续推动有利于最贫困人口的增长时面临的主要障碍之一。

    这样，就可以总结出一些特定的政策领域。在这些领域中，相对于其他国家而言，实现了有利于最贫困人口的增长时期的国家往往表现得更连贯、更成熟。这些领域包括：有利于小农的粮食和农业政策，其中柬埔寨只是在最近才开始体现；劳动力密集型工业政策；分权；在教育质量方面的大规模投资，包括学前和中高等教育，以及职业教育与培训（TVET）。这些政策通过各种方式组合，区分出有利于最贫困人口的增长时期。

    同时，也有这样的一些政策领域，所有国家或大部分国家都远未触及。这些领域包括：高效而公平的税收改革（莫桑比克是个例外）；有利于贫困人口的基础设施公共支出，大多数国家都在开展基础设施建设，但只进行了很少的干预来确保基础设施能够惠及最贫困人口/小企业的非正式就业工人，甚至没有进行任何干预。例如，所有的案例都显示电网覆盖率上升，但只有越南将确保贫困家庭和小企业用电作为政策的优先事项（CPAN，2013）。

    由于最贫困人口大多为非正式就业或自雇佣就业，认识到非正式企业的作用，并将它们纳入到经济规划过程中，就成为一个重要议题（CPAN，2015）。然而，这6个国家都没有采取综合手段来解决这一问题，只有越南建立了一个相对有利于小企业和农村非农企业发展的政策环境。这些国家或多或少地在体面工作议程的某些方面进行了努力，以实现有利于最贫困人口的增长，但仍未将提高医疗和安全标准、为工人提供有关自身权利的信息等作为政策的优先考量。

    未来的经济政策发展，应当将在税收改革、可负担的基础设施等领域的经济政策，以及劳动力市场政策等方面的薄弱性作为主要的关注点。妇女的经济赋权和性别平等也是一个急需加强的政策领域，也应当成为关注的焦点。

    五、增长时期对比

    本章对比了这6个国家的增长时期，从每个国家的文献中找到了导致有利于（或不利于）最贫困人口的增长的主要影响因素，为（今后）进一步通过更多有利于最贫困人口的增长的样本、更多增长时期来开展比较研究得出了初步结论。文献中讨论的是经济增长和减贫的推动力，对于评估不同政策的影响和绩效来说意义并不大。我们能够得到的启示是：要针对感兴趣的政策进行因果分析并不容易，也会引起争议。同样地，要为我们观察到的现象（即某一个国家的有利于最贫困人口的表现）找到原因，也并不是个机械的过程，而是需要加以阐释。本章试图完成这一目标。

    （一）柬埔寨

    柬埔寨出现有利于最贫困人口的增长时期的关键是：通过慎重的投资建立起了有竞争力的成衣部门；2008-2009年水稻价格飙升；以及在整个研究期间水稻价格始终居高不下。加上精确瞄准的减贫措施（特别是在医疗方面），这些有利因素得以发挥作用。柬埔寨的经验表明：在不完整的政策配套、不完全的经济和社会转型，以及因选举竞争加剧而带来的政策变化等因素共同作用下，所能够取得的成就。

    增长发生率曲线中，柬埔寨也是有利于最贫困人口的增长时期表现得最明显的案例。柬埔寨在21世纪的第一个10年实现了快速减贫。其中主要成就是在2005年之后，特别是集中在2007年到2009年间，也就是金融危机的那几年。所以很可能受到当时全球水稻价大幅升高、工资和劳务上涨的显著影响（世界银行，2013）。因此，当能够获得新的贫困数据时，有必要进行长期趋势的分析。当然，我们有理由保持乐观（见下文）。如表1和表2所示，3种测量方式都显示，这段时期柬埔寨的不平等程度也有所缓减。

    自1997年以来，柬埔寨的政府策略经历了从高压政治到大众庇护的转变，有效地摆脱了有组织的保皇派反对党、首相及其政党（柬埔寨人民党，CPP）集权等问题。柬埔寨更加强调发展目标，采取了各种增长策略（Kelsall和Heng，2014），这些策略从2004-2005年之后变得更加有效，也更加有利于贫困人口。而这一切都发生高层集中、低层分散的寻租过程中。随着政府愈发独裁，民主党反对派的空间扩大，从而近来日益增加的人类发展和社会保障的公共支出开始创造红利。

    在21世纪第一个10年，对发展目标的强调带来了经济政策环境的改善，从而建立起了有竞争力的成衣部门和旅游部门。成衣部门还拉动了就业，特别是女性、包括没有受过教育的女性的就业。这样的发展态势要归功于直接触及最贫困人口的FDI，包括：创造了70万个就业岗位（这个数字非常可观。柬埔寨总人口只有1000万）；其中43%的岗位吸纳了没有受过教育的女性移民（Dasgupta等，2011）。2011年以来，政府积极地提高成衣部门的最低工资，从而带来了比增长发生率曲线覆盖时期更为显著的减贫成就，即使如今针对最低工资是否会影响提供就业岗位仍存在分歧。


    表3 CPAN的有利于最贫困人口的增长的政策“包”及其在各国的实施情况

    政策

    莫桑比克

    卢旺达

    埃塞俄比亚

    老挝

    越南

    柬埔寨

    宏观推动力

    1.规范的财政和汇率政策，导向稳定的宏观经济

    +/-

    +

    +/-

    +/-

    +/-

    +

    中观推动力

    2.有利于贫困人口的粮食和农业政策，包括支持小农农业（资产积累/保护/环境可持续性）

    -

    +

    +

    -

    +

    (+)

    3.强调劳动力密集部门（特别是制造业）的经济政策

    -

    -

    +

    -

    +

    +

    4.地区和地方发展政策，缩小空间不平等。包括关键的基础设施

    -

    +

    +

    -

    +/-

    -

    5.有效而公平的税收改革

    +

    ？

    -

    -

    +

    +/-

    6.带有再分配要素的公共支出

    +

    +

    +

    -

    +

    (+)

    6.1在教育质量方面的大规模投入，包括学前和中等教育，与劳动力市场建立联系

    -

    +

    +/-

    -

    +

    +

    6.2有利于贫困人口（可负担，可靠）、有利于农村的公共支出，特别是在道路、电信和能源等方面

    -

    +/-

    +/-

    +/-

    +

    +/-

    7.有利于使贫困人口参与私人部门并从中获益的干预手段

     

    7.1非正规企业在经济规划中的参与

    -

    -

    -

    -

    -

    -

    7.2一体化的企业发展服务（例如与培训相关的捐赠/贷款）

    -

    +

    -

    -

    +

    +/-

    7.3应对警察和司法部门、社会服务和自然资源前线的小腐败

    -

    +

    -

    -

    +/-

    -

    8.关于就业和劳动力市场（体面劳动）的政策和干预手段

     

    8.1认可非正式就业，将非正规工人纳入法律框架，如最低工资、自由结社等

    +

    +

    -

    -

    +

    -

    8.2提高医疗和安全标准，特别是农业和建筑领域

    -

    -

    -

    -

    -

    -

    8.3工人获知权利（特别是非正式权利）

    -

    -

    -

    -

    +/-

    +/-

    9.积极的妇女政策，导向消除性别不平等

    -

    +/-

    +/-

    +/-

    +/-

    +

    +积极；-消极；+/-二者都有；()仅在最近有所改善。


    然而，正规经济的其他部门仍然通过主导的政治庇护体系来加以管理，最贫困人口承受了高昂的成本。例如，进行了许多大宗土地交易，引发了冲突。从这个角度来看，柬埔寨的经济政策与老挝类似（见下文），经济转型尚未完成。

    在农业领域，受到全球水稻价格上涨和水稻出口增加的影响，产生了显著的有利于最贫困人口的影响。这也是柬埔寨在2008-2009年粮食价格达到峰值时实现减贫的主要原因。柬埔寨是6个国家中唯一农业占GDP的百分比有所增加的国家。另一方面，国家并没有给予小农农业太多支持，直到2005年，灌溉、肥料、种子等方面的投资才有所增加。

    柬埔寨在面临外部通货膨胀压力时维持住了经济的稳定性。高额的FDI起了作用，促进了广泛的、非官方的美元化。反过来，也导致了柬埔寨的汇率被高估，限制了地区内出口。柬埔寨的公共支出也有所增加，但由于信息有限，无法判断这种增加是否有利于贫困人口。表1和标表明，21世纪的第一个10年中，柬埔寨的教育支出大幅增加，而医疗支出大幅减少。近年来，特别是2014年以后，由于选举竞争的压力，医疗支出又有所增加。虽然医疗支出在在缩减，但2000年至2010年间最贫困的20%人口的许多医疗覆盖率指标却有显著改善。2010年，最贫困人口已经达到了2000年时最富裕20%人口的水平。21世纪的第一个10年，援助方推动的医疗公平基金和其他一些相关项目（见专题3）发挥了巨大作用，他们也收到广泛欢迎，成为柬埔寨的一支重要力量。

    因此，在柬埔寨的案例中，渐进式政治变革构建起支持性的农业与人类发展政策环境，通过政策手段支持劳动力密集型产业和劳务输出，地理区位也带来了地利——柬埔寨位于一个飞速发展的地区中，这个地区既是投资的来源，也是劳务输出的目的地。


    专题3：柬埔寨的医疗公平基金和ID贫困人口计划

    柬埔寨的社会保障和减贫体系虽然有缺陷，但通过几个有效的多元相关利益主体项目，贡献于自21世纪第一个10年后段以来这一时期该国有利于最贫困人口的增长。其中一个项目就是医疗公平基金（Kelsall和Heng，2014b）。该基金基于第三方基金经理报销用户费用的原则，为贫困人口提供免费医疗服务。通过ID贫困人口计划确定的贫困家庭能够获得一张公平卡，能够在该基金所运营的医疗中心和医院接受免费服务。医疗公平基金随后按照就诊人数对这些医疗机构进行报销。2013年，医疗公平基金覆盖了250万人，有证据表明，其相对成功地为贫困人口和最贫困人口提供了免费医疗服务（Kelsall和Heng，2014b）。然而，仍有50%的贫困人口从未使用医疗公平基金服务，而且该基金将生活水平勉强高于贫困线的人口排除在外；该系统也面临着因工资太低、资源不足、缺乏培训以及私人部门无人监管等原因造成的服务效率和服务质量等限制。2012年，柬埔寨人民自行负担的医疗费用占医疗公共支出的61.8%，是东盟（ASEAN）国家中最高的之一（Leebuapao，2014）。

    柬埔寨社会救助体系的瞄准机制是通过ID（确定贫困家庭的身份）贫困人口计划进行描述。这一计划由德国国际合作机构（GIZ）资助，启动于2005年。ID贫困人口是指那些通过一系列自我评估、村委会咨询等程序确定贫困家庭，将家庭分为3类：非贫困家庭、极端贫困家庭（生活在食品贫困线以下）和贫困家庭（生活在食品贫困线以上）（ILO，2012）。到2011年，柬埔寨23个省中已有22个省参加，覆盖全国88%的人口（Kwon等，2014）。该项目下一步的计划是瞄准生活在城市中的贫困家庭（Cheng Boon和PeyronBista，2015）。


    （二）埃塞俄比亚

    通过分析埃塞俄比亚的增长时期，发现有利于贫困人口的政策（优于柬埔寨，见表3）仍需进一步加强，以保护和提升最贫困人口的利益，帮助他们应对进口食品价格上涨、不利的气候条件、人口和环境压力等挑战。这些挑战也威胁到许多地区提高农业生产力、实现粮食安全等方面的努力。

    在2001年到2014年间，埃塞俄比亚的人均GDP增长了9%，非常惊人（从2003年到2010年间增长了11%），人均收入也从2001年的83美元增长到2014年的632美元。过去20年，埃塞俄比亚的政策制定过程显然以减贫为重点。该国于2005年（即有利于最贫困人口的增长时期之后）首次启动了非洲最大的社会保障项目，即埃塞俄比亚生产安全网项目（PSNP）。该国的决策始终致力于消除种族不平等和种族间的冲突。制度改革，特别是分权，旨在改变国家的治理结构，以确保不同地区、不同种族能够更公平地分享权力和经济发展。

    由于多年的经济增长，埃塞俄比亚的税收已经占GDP的13%。再加上资助方的支持，该国能够大规模地投资于教育、医疗、基础设施和农业领域。这是一种以减贫为核心的多维策略。权力下放和权力转移建立起政策体系，使公共支出能够用于减少不平等。以教育预算为例，关注毛入学率、8年级考试通过率和师生比。农业推广政策近来聚焦于受过教育的年轻农民和在校学生（Lenhardt等，2015）。当然，埃塞俄比亚仍然面临着巨大的挑战，必须继续提高公共支出，并为此开辟必要的财政空间。

    例如，入学率迅速提高，最贫困家庭的学生得以入学。他们要想在学业上取得成就，仍然面临着诸多挑战：他们要在农业劳动中花费更多的时间，拥有更少的资源来购买学习用品，上学的路途也更远更费时，在家里又缺少受过教育的榜样可供参照。如果没有特定的政策来回应这一群体的需求，埃塞俄比亚的平均考试成绩就会止步不前，甚至直线下降。

    在21世纪的第一个10年中，埃塞俄比亚最贫困20%人口的医疗指标并没有多少改善。即使位于第2个和第3个五分位中的人口也同样如此。某些指标甚至出现了倒退。在触及最贫困人口、针对人类发展进行投资以改善最贫困人口的生活条件等方面，仍然存在挑战。自行负担的医疗费用仍然是影响医疗服务普及的重要因素，而每况愈下的健康状况又是贫困的重要成因。

    在1996年到2005年间，消费增长更多地惠及了底层10%的人口。但从2005年到2011年却出现了逆转，最贫困人口的消费每年下降0.5%（世界银行，2015）。从表2和表3来看，埃塞俄比亚是唯一一个在金融危机之后生活在每人每天0.70美元以下的贫困人口的比例高于金融危机之前的国家。

    从文献来看，其原因并不明确。然而，通货膨胀和粮食价格上涨显然要承担部分责任。这一时期价格波动加剧。2007年，粮食通货膨胀率和一般意义上的通货膨胀率都很高，2008年尤甚，到2011-2013年又再次恶化，导致消费紧缩、转向替代食品消费、生活压力增加。埃塞俄比亚的应对措施是提供就业（增加公共就业）和安全网，但仍不足以对抗飙升的食品价格。2010年以来，该国开始买入和卖出粮食作物，赚取边缘利润；建立起合作社商店来服务公共需求，从而在2014年在一定程度上稳定了食品价格；针对消费者构建了法律保护框架。然而，贫困农户的产量仍不足以糊口，不可避免地会低价卖出、高价买入。因此，这一问题尚未完全解决（Woldehanna和Tafere，2015）。

    粮食价格在上涨，工资却不然。事实上，一个针对119个城市和城乡结合部家庭的调查表明：“在2007-2008年粮食价格飙升期间，劳动力每日可支配的收入却在大幅下降。无论是经验证据，还是计量经济学测量，都表明工资并没有随着粮食价格而有所调整。亚的斯亚贝巴是唯一的例外”（Heady等）。在农村地区，最贫困人口对非正式农业就业收入的依赖加剧，同时缺乏必要的技术、资源和渠道来谋求更好的就业方式；其中妇女尤其脆弱，她们的工资更低，无法既操持家务又养家糊口（Pettit和Rizzo，2015）。埃塞俄比亚的政策文件中没有提到农业劳动力市场的工资，只表示PSNP将为提高工资提供间接支持（虽然PSNP对工资水平的影响缺乏确切证据）。

    埃塞俄比亚的经济政策关注农业和农业工业化。2005年以来，埃塞俄比亚的农业增长使该国的贫困率下降了4%，表明埃塞俄比亚政府的农业增长策略取得了成效。粮食价格稳定，气候条件良好，化肥使用的增加，共同促使贫困农民收入增加，并进入市场（世界银行，2014）。埃塞俄比亚的小农农业政策的特点包括：农业研发（虽然农业研发本身的作用非常有限）以及在不同生态区位采取不同政策手段。虽然这些生态区位的差异是否足够显著仍然值得商榷，但土地退化的清晰证据以及政策的强有力程度和实施效果足以打消这一顾虑。此外，也有证据表明推广服务可能不利于富裕人口，也在一定程度上限制了生产力的提高（Elias等，2013）。

    埃塞俄比亚的经济政策学习亚洲模式，以出口导向的农业和劳动密集型产业为核心，具有如下特征：通过稳定的宏观经济条件、发展基础设施和提供贷款，为私人部门发展创造有利环境；人力资源发展；改善监管环境和司法体系，对抗寻租式政治经济；致力于小微企业发展等。其中小微企业的发展仍充满挑战。

    由于埃塞俄比亚政府的努力，2013年该国的FDI占到了GDP的2%，其中主要的投资来自于中国、印度和土耳其。虽然农业FDI创造了最多的就业岗位，但制造业仍然是最大的生产部门（以纺织和制衣、皮草和制鞋、食品和饮料为主）。企业层面的数据表明，相对落后的贸易条件和缺乏有技术的工人是出口导向型和企业和FDI面临的两个主要障碍（Chen，Geiger和Fu，2013）。然而，投资大多流向亚的斯亚贝巴和奥洛莫州中部，形成了非常集中的区域发展格局（Oqubay，2015）。这种出口导向型策略是否得当，是否能够实现东亚和东南亚那样的劳动密集型增长，仍然没有定论。

    同时，埃塞俄比亚出口中采掘业产品也出现了迅速增长，特别是手工金制品，到2013年几乎与咖啡出口持平。手工金制品曾经是一个非常小的产业，能够得到发展要归功于埃塞俄比亚没有经历老挝和莫桑比克那样在政治和减贫领域的消极影响。

    因此，埃塞俄比亚的案例可以总结为：成就显著，但挑战巨大。对最贫困人口而言，仍然任重而道远。

    （三）老挝

    鉴于以采掘业为基础的资本密集型发展模式，老挝的最贫困人口没有从增长中获得多少利益。该国的政治条件不利于最贫困人口，而最贫困人口主要从事非商业农业劳动，容易被热衷土地贸易的精英阶层所忽视。一些土地贸易甚至损害了小农家庭的土地权利。

    在21世纪第一个10年，老挝的减贫比东南亚的其他国家都要慢，近来又更加放慢了。在这个10年中，增长也不是有利于最贫困人口的。以每人每天0.70美元的贫困线计算，减贫速度是6个国家中最慢的；而不平等程度却在持续恶化。老挝的减贫要归功于国际（大多在东南亚地区）劳务输出，而非以采掘业为基础的经济增长。农业增长对减贫也有所贡献。如其他国家一样，老挝的最贫困人口缺乏能力来把握移民机会。老挝的税收在增加，为提高有利于贫困人口的公共支出创造了机会，但缺乏证据来进行验证。

    老挝与越南一样，经历了从中央计划到市场经济的过程。改革之初并没有带来快速的经济增长。老挝是一个地处内陆的多民族小国，人口密度很低。其领土分为3个区域（北部、中部和南部），相比区域之间，各个区域与邻国的联系更为密切（Barma和Oksen，2014）。政治权力依然根植于区域家族和地方庇护关系（同上）。老挝的各个区域都与邻国有着更为密切的联系，比其他东南亚国家从地区一体化进程中获益更多，特别是在投资和劳动力市场方面更是如此。于是，老挝人能够到有更多机会的经济体（主要是泰国）寻求就业，从而成为减贫的主要推动力。

    老挝在2002年启动了国家减贫计划，但其政策框架并没有针对系统实施反贫困、人类发展和社会保障项目进行设计。老挝政府对此缺乏兴趣，更关心通过开放政策吸引FDI来推动经济增长。

    老挝的FDI主要集中在采掘业，使该国变成了一个东南亚地区的自然资源输出国（特别是为中国、越南和泰国提供自然资源），包括能源、矿物、木材和经济作物等。这些生产部门没能推动就业，但显著地增加了政府税收。然而，这些生产部门的波动性很强。同时，老挝在人类发展方面的投资依然很低。这种以采掘业为基础的经济也会导致汇率被高估，经济多元性被削弱。

    另一方面，由于投资很低，服务业和制造业部门要想创造就业岗位，面临着巨大的人力发展障碍，导致技术工人外流（世界银行，2014）。在医疗健康方面的不平等也非常显著，但缺乏2000年以来的数据来与其他国家最贫困人口的花费进行比较。

    政府在发展小农农业方面也缺乏兴趣。同时，政府和私人部门谈判达成的土地交易有时会伤害小农利益，破坏农业减贫效应的传递通道。政策环境将本地社区排除在森林经营之外（Ducourtieux等，2005），而区域企业得到的土地优惠条件显著增加。到21世纪第一个10年末期，已经达成2600宗土地交易，占全国土地的5%（Schoenweger等，2012）；分配给小农的土地没有得到所需的服务来提高生产力。最终，土地生产力仍然很低。

    2007年之后，官方中止了一些土地优惠政策，但其影响可以说是有喜有忧。由于不同的部门负责签订土地交易和决定优惠政策，彼此之间缺乏协同和监管，立法显然存在漏洞。目前，老挝正在制订新的、更完善的法律。

    因此，老挝的案例是基于东南亚地区的政治和经济环境，采取了以采掘业为基础的FDI和土地交易导向的经济策略，导致小农不得不随之搬迁。然而，由于对小农农业的忽视，贫困人口只能到邻国寻找机会。最贫困人口不太可能通过这样的安全阀来获益。

    专题4：莫桑比克的税收改革


    将莫桑比克的成功与埃塞俄比亚的失败进行对比，重点在于改善税收：与GDP的比率或直接税收的贡献。莫桑比克成功地提高了税收占GPD的比例，到2013年达到了23%，2014年的预测值也超过了40%。这是个人税和企业税改革的结果，也要归功于之前的简介税收改革，以及在自然资源采掘领域持续增加的投资。然而，“虽然投入优先领域的公共支出从整体上来看有所增加，强化公共支出有利于贫困人口的特征仍有很大空间。公共服务促进了增收，最贫困的人口从公共支出中获益最多。最贫困人口是高等教育的唯一受益者，也最有机会获得水资源和卫生服务，特别是城市用水。这些发现表明，有必要面向所有收入群体、特别是最贫困群体，提高基本服务的可获得性。由于投资于普及公共服务会带来服务质量方面的挑战，提高公共服务的获得性必须与改善公共服务的质量双管齐下。

    （四）莫桑比克

    莫桑比克与老挝类似，在最近采取了以采掘业吸引FDI投资的方式，自2000年以来主要是铝矿（见图3）、煤炭和最近的天然气。同老挝一样，莫桑比克也遭遇了因采掘业投资而导致的货币估值过高，加剧通货膨胀和削弱经济多元性等问题（世界银行，2011；Vitek，2009）。

    与其经济增长速度相比，莫桑比克的减贫乏善可陈。部分原因在于增长和政府收入的波动（世界银行，2011）。同老挝一样，莫桑比克政府精英没有兴趣支持小农农业，而是关注维持自身权力、如何在竞选中胜出，使用政治手段来积累资本；近来又开始关注土地交易，以及分享自然资源开发所得。莫桑比克曾经的内战也导致大多数人口福利水平很低，却形成了竞争性政治格局，因不愿分享权力而易发冲突。

    表1和表2表明，莫桑比克在增长发生率曲线覆盖的2002年至2007年间，虽然GDP没有显著增长，但减贫成就却不亚于其他非洲国家，更不亚于老挝。

    按照每人每天0.70美元的贫困线计算，减贫成就要略高一些。可能的原因是食品价格上升促进小农增收，小农的消费在转换为货币时折算的价值也会随之升高。

    莫桑比克的增长直到21世纪初还是有利于贫困人口的，这种减贫的势头到2009年有所回落，也就是能够获得的最新的家庭调查数据的年份。主要的原因包括：1）没有进行经济结构改革，也就是说大量的贫困人口集中在农业部门，而农业部门获得的公共投入很少。针对小农的干预措施也非常有限，大多是援助方资助的特定地区的项目（IMF，2014）。2）21世纪以来燃料价格上涨，意味着农业和其他部门产品的最终价格中，运输成本所占的比例增加（Arndt等，2015）。最近一次家庭调查（2015年）表明，收入最高的20%人口与其他人口的差距进一步扩大，而底层40%的人口的消费虽然也有增长，但十分缓慢（Hanlon，2015）。

    莫桑比克的减贫成就也呈现出地区差异。除了马普托和能够吸引采掘业投资的地区之外，其他地区的减贫微乎其微。地区间的不平等也在加剧。煤矿区的贫困发生率降低，而中部地区的贫困发生率则在上升。莫桑比克的几个省份和中部地区的减贫进程出现了倒退，贫困发生率有所增加。城乡差异也显著扩大。在研究期间，一开始最贫困的地区现在仍然最贫困。

    与生活状态（在资产、教育、社会关系、工作经历等方面）较高的农村人口相比，莫桑比克最贫困的农村人口高度依赖“不好的（不安全、低收入）工作机会（如季节性农业劳动）”（Cramer等，2015）。国家层面上没有采取有效措施来应对2008-2009年间的全球食品和燃料价格飙升，使最贫困的那部分食品净买入者受到巨大冲击。

    莫桑比克的公共收入有显著增加，但始终在波动。公共收入的增加却没有带来在人类发展领域的大规模投资。然而，莫桑比克在6个国家中最为成功地增加了公共收入的原因在于税收改革（专题4）。再加上两个政党之间日益加剧的政治竞争，可能会为该国最贫困人口的未来带来希望：如果政治阶级能够避免冲突，即使经济发展仍然处于低位不均衡，也能够带来足够多的税收，来构建有利于最贫困人口的公共支出结构。然而，考虑到该国历史上公共支出多用于削弱政治对手，可能需要推动更公平的政治竞争，才有可能实现上述结果。

    公共基础设施投资试图将FDI投资引到经济走廊。除了计划生育和维他命A摄入之外，最贫困20%人口的医疗覆盖指标没有明显改善，位于第4和第3个五分位上的人口也同样如此。

    莫桑比克的案例与老挝类似。但不像老挝那样位于增长地区，地区持续的快速增长能够带来就业和移民机会。

    （五）卢旺达

    相对而言，卢旺达是一个增长快速、宏观经济稳定、国家对农业的支持强进、人类发展和社会保障投入显著的案例。最重要的是，卢旺达始终持续关注改善公共项目的实施，具体措施包括公务员监管协议、以绩效为基础的筹资、强大的反腐行动等。卢旺达的政治举措始终吸纳合法政党（除了种族大屠杀的责任者）的参与，这些政党已经在内阁中占据了一半以上的部长席位。没有强有力的反对党和选举竞争压力，使卢旺达的政策不像其他非洲国家（如莫桑比克）一样被政治庇护方的需求所左右。

    “发展世袭主义”这种形式能够显著惠及最贫困人口。这种政治形式下，内阁和议会、地方政府都有意愿共同实施和改善政策。他们相信，只有强有力的社会和经济转型，才能使卢旺达不要回到毁灭性的种族政治斗争的老路上。他们面临的政治挑战是提供公共产品，来避免来自农村地区的敌对抗议事件（Booth和Golooba-Mutebi，2012）。

    卢旺达一直在积极地通过风投公司、通过重大基础设施投资（例如基加利机场的冷库）、通过支持投资（例如投资于园艺企业）等措施来推动私人部门投资。

    卢旺达在增长发生率曲线覆盖的2000年到2010年间表现出显著的有利于最贫困人口的增长，贫困人口大幅减少；严重的不平等也有所缓减；人类发展指标也大为改善，包括因加大医疗、教育和社会保障领域的投资而有所升高的低生育率（Malunda，2013），以及整体繁荣（Rodriguez，Pose和Samuels，2011）。在莫桑比克的例子中，人类发展维度上的改善最令人印象深刻。

    在人类发展、基础设施、分权、以绩效为基础的筹资和反腐败措施等领域的公共投资创建了一个良好的政策环境，使最贫困人口能够从中受益。教育策略的设计尤其注意将最贫困人口包容在内。根据卫生健康服务（DHS）的测量，卢旺达2010年最贫困20%人口在许多医疗覆盖指标方面已经达到了2000年最富裕20%人口的水平，比柬埔寨的成就更为显著。在通过人类发展项目触及最贫困人口方面，卢旺达可能是6个国家中最成功的。例如，在生殖健康领域，以绩效为基础进行筹资的片区中贫困妇女接受医疗设施服务的比例要比其他片区高出10%（Skiles等，2013），尽管生殖健康服务仍然对中低收入国家的最富裕人口最为有利。

    卢旺达的农业政策就没有那么引人入胜了。然而，从21世纪第一个10年中段开始，农业领域受到更多的重视，农业政策也有所改善。

    在卢旺达的第一个减贫策略因忽视农业、特别是粮食作物而导致失败之后，新的土地政策给予农户家庭而非个体土地所有权，对女性户主的家庭更为重要。随后，农业政策又更多地关注小农生产力，包括分发种子化肥、通过小商贩来进行生产投入补贴、通过服务（包括安置服务）合作社来巩固产权、通过灌溉来开发沼泽、农业推广和一户一奶牛计划（自2009年以来，该计划需要总统的监管，才能避免牲畜落入富裕家庭）等。

    卢旺达的某些农业措施也遭遇了批评，认为其对小农家庭造成了伤害（Ansom，2011）。另外一些批评意见集中在农业领域投资不足上（Booth和Golooba-Mutebi，2012）。卢旺达已经认识到需求侧阻碍包容性增长的因素（例如化肥需求不高），也已经在从经验中学习，进行政策调整（同上）。相比撒哈拉以南非洲地区，政策调整在东亚和东南亚更加典型。

    21世纪的第一个10年，大多数家庭都依赖农业自雇佣为生。但在2011年之前的5年中，受雇就业增长最为显著，对最贫困人口的影响非常重大；虽然最贫困人口获得高报酬就业的机会因缺乏技术和资源而受到限制（Petti和Rizzo，2015）。这种长期贫困家庭通常是女性户主（Howe和McKay，2007）。

    重要的非政策性因素也会促进减贫：日益增长的农村非农经济会推动农业发展，不断升高的农村工资也同样如此（Malunda，2013）。

    卢旺达的经验在非洲来说不算典型。一个人口密集的小国，政治环境关注经济和社会转型，在21世纪的第一个10年中社会维度的表现优于经济维度，但采取了一系列方式，结合工资收入和非农经济增长来支持小农农业发展。

    （六）越南

    越南是本研究的基准国。越南的经济发展进程早于其他国家，在人类发展领域的投入也是如此。20世纪90年代彻底的土地改革、经济和行政（分权）改革推动了增长和减贫，也是有利于最贫困人口的，因此这是个有利于最贫困人口的增长时期（见图2及相关讨论）。当时的政策制定过程是广泛的、包容性的，包括减贫政策的制定。当然政策的实施及其成果在省级和地方层面上差异巨大（Shanks等，2014）。

    越南过去30年中经历了重大的转型，经济增长成就显著，是全世界减贫速度最快的国家之一。在1990年到2010年检，GDP平均每年增长7.1%，而贫困率则从58%下降到10.6%（GSO，2012）。其增长策略是出口和投资导向的，在国内外都推行自由化，同时国家在经济活动中也始终发挥着重要作用。

    越南良好的经济表现的几个原则是：市场导向的改革、宏观经济环境的稳定、积极融入地区经济和世界经济。这是1986年开始的改革（即经济革新）的成果。改革是为了应对严重的经济危机，当时危机已经影响到全国，出现了农业生产的萧条和放缓，以及外汇储备的下降。政府策略一方面依据市场经济原则推动开放的、有活力的经济体系；另一方面政治意愿和政治制度拒绝改变，固守社会主义理念（Shanks等，2014）。

    在增长发生率曲线覆盖的1993-1998年间，这一过程在很大程度上来说是有利于最贫困人口的，如图2所示。然而，有利于最贫困人口的推动力开始放缓，到1998-2002年间甚至可能出现了逆转（见图2中的增长发生率曲线）。然而，如第4章所述，在2002-2008年增长发生率曲线覆盖时期，无论以何种贫困线来考量，越南在减少贫困发生率的绝对值方面的表现都呈现出贫困距的缩小和不平等的缓减（表2）。最贫困人口在绝对测量中的表现，意味着越南能够成为一个持续有利于最贫困人口并同时有利于贫困人口的增长的案例。

    越南的增长是劳动力密集型的。但增长的就业弹性在21世纪的第一个10年间有所下降，意味着这段时期的增长劳动密集型程度在下降。“在2000年到2011年间，GDP平均每年增长6.9%，而就业平均每年仅增加2.7%”（Abbott等，2015）。文献中就这一现象的原因未能达成共识。可能的原因包括：技术进步扭转了国有企业和小型私人企业的资本密集型投资活动，而这种投资此前在21世纪的第一个10年一直在增长。另一个观点是持续增长的较高水平的最低工资是越南劳动力充足、低收入条件下的比较优势，加上与邻国相比较为低下的劳动生产率。“亚洲生产率组织（APO，2012）认为，越南在2010年的劳动生产率是马来西亚的23.3%，是泰国的37%。越南不仅在生产率方面被地区内的邻国甩在身后，其生产率年增长率也从2002-2006年间的5%下降到了2007-2011年间的3.4%（OECD，2013）。

    越南20世纪最后一个10年和21世纪第一个10年的顺周期公共支出惠及了贫困人口；2008-2009年通过社会保障和信贷支持措施带来的财政激励也起到了相同的作用，使信贷进入产权市场，并创造了就业。建筑领域更多地吸纳底层40%的人口就业（专题5）。最低工资也持续升高。但财政激励也带来了通货膨胀。


    专题5：越南逆周期激励措施的效果

    激励措施相当于GDP的8.3%。其中16%用于社会保障项目（针对贫困人口的一次性的瞄准式转移支付）；一个新的项目瞄准最贫困的地区，另一个新的项目支持贫困家庭的住房条件（世界银行，2010c；Binh，2010），还有在加强社会保险特别是养老保险方面的努力。最低工资在危机期间也随之翻了3倍。

    信贷被引入房地产市场，促进了建筑业的繁荣。虽然这一举措使资源从创造更高价值的生产活动中流出（Hanh，2010），催生了经济活动中的投机倒把（Vandermoortele和Bird，2011），但也为贫困人口和非技术工人创造了重要的就业。

    农村地区总人口中在建筑部门就业的比例从2002年的3.7%增加到2012年的7.1%。总人口底层第1和第2个五分位上的人口（也就是最贫困的40%）受到这种变化的影响体现在：2004年到2012年间，他们的就业比例分别从2.7%和3.8%增加到了5.8%和8.9%（数据来源：越南家庭生活标准调查，2012）。


    越南在分权、针对人类发展和社会保障的公共支出、（特别是最贫困地区的）基础设施投资等方面给予了强有力的支持。然而仍然不足以，或没能更好地瞄准21世纪第一个10年的剩余贫困人口，他们大多还在遭受种族间和地区间的不平等。1997年到2010年间，从基本医疗覆盖指标来看，虽然增速不及柬埔寨或卢旺达，越南最贫困的20%人口与最富裕人口的差距也在缩小，也体现了在发展的较高阶段触及最贫困人口面临的巨大障碍。

    20世纪90年代的农业支持性政策也延续到了2005年，但自2005年之后有所下降。这可能是最贫困人口近来处境相对不理想的原因之一。

    同时，就业岗位从农业部门转移出来，即便对于最贫困人口而言也是如此。同时非农部门得到发展，非农部门工资也有提高。这种转移已经超出了我们进行增长发生率曲线分析的时期（Neman，2016）。越南推行了大量的政策，以改善商业环境，促进小企业发展。越南也是6个国家中唯一在这一领域有所作为的国家。

    国家干预、农业增长、自由化和制度改革改善了商业环境，推动了私人非农企业的增长。通过轻工业领域和农业技术创新领域以及基础设施、交通运输、电力和信贷等方面的公共投入，拉动了农业部门的私人投资（Bernabe和Krstic，2005）。2000年的《企业法》及其后在2005年的修订，为农业部门的私人投资创造了良好的环境。国有企业开始集聚在农业部门，与地方经济建立联系，从而改善了农村非农部门的发展条件（从私人小企业的数量增长就可见一斑）。高农业收入带来了产品和服务的高需求，私人部门的兴起正好能够满足这样的需求，也带动了非农自雇佣就业的增长（Henley，2015）。从越南的例子中能够得到的经验是：农业和非农业发展是相辅相成的，同时国家的作用十分重要。

    非农经济的增长体现在带薪就业和自雇佣就业的增加，在前者体现得更为明显。在1999年和2009年间，农村非农部门的增长主要是建筑业中缺乏技能的蓝领就业，以及制造业、贸易和粮食加工部门（世界银行，2012b）。分配结构中每一个五分位上的人口，包括最底层的40%人口，都经历了就业结构的转变。根据2012年的越南家庭生活条件调查报告，在2002年到2012年间，最底层40%人口的非农带薪就业翻了一番：最底层20%的人口从5.1%增加到10%，第2个五分位上的人口则从12.2%增加到了25.7%。相似地，二者的非农自雇佣就业分别从5.8%和12.2%增加到了6.2%和14.7%。

    有证据表明，1999年到2009年间，越南的农村非农就业的确为减贫做出了贡献（世界银行，2012b），而非农就业也可能会有助于少数民族的脱贫（TuyenQuang Tran，2015）。基于证据的面板数据也表明，非农业就也脱贫之间的联系并不清晰。特别是通过越南两轮家庭生活水平调查（2010年和2012年）的分析，根据收入来源来观察家庭陷入贫困和脱离贫困的状况，发现长期贫困家庭的收入主要来自于作物种植（大约34%）和工资（28%），只有少量来自于非农收入（4%）。对于脱贫家庭和从未经历过贫困的家庭而言，收入主要来自于工资（分比为37%和41%）。非农收入占比最高的人群是陷入贫困的家庭（11%）和从未经历过贫困的家庭（20%）。

    越南的例子是以农业增长推动的劳动密集型增长，在宏观和微观上都表现出经济多样性，从而最贫困人口得以参与经济活动。通过参与经济活动，他们的收入增长最初会高于平均值，随后会回落到平均值之下，但仍然保持在较高的水平。国家干预和政策也在越南案例中的方方面面也都有体现。

    （七）比较分析

    下面我们将对这些增长时期进行初步对比。主要的结论是：能够通过各种手段，各种政策组合，来推动有利于最贫困人口的增长。例如，柬埔寨通过投资于成衣部门来解决成百上千的贫困人口和移民女性的就业、政府对成衣部门提高最低工资的需求的积极回应、有利于小农水稻种植的地区和全球层面价格和政策环境等多方面形成合力，实现了有利于最贫困人口的增长时期。卢旺达则通过农业增长和相关农村非农经济部门的增长，以及这两个部门的工资水平上涨，再加上社会保障措施，最终实现了有利于最贫困人口的增长时期。世上没有灵丹妙药，但仍然能总结出一些规律。

    • 方法：评论式

    要注意，本报告中所涉及的有利于最贫困人口的增长时期数量非常少，无法得出普遍性结论。未来进一步的研究需要更大量的样本，覆盖更多的国家。下一辑《长期贫困报告》已有计划以有利于最贫困人口的增长为关注点。下文的讨论可以视作为通过更多的增长时期进行更广泛检验的假设。

    • 地区比较

    与东非相比，东南亚的地区环境具备天时地利，能够实现有利于最贫困人口的增长。具体包括：贸易、劳动力和资本市场一体化程度意味着最贫困人口拥有最多的机会。当然，这也是政府间政策协同的成果。老挝的政治条件虽然不利于最贫困人口，但该国的最贫困人口能够通过劳务输出到更繁荣的邻国，能够跨越边境开展贸易，拥有创造就业的投资资源。

    • 农业、农业劳动力和农村非农经济

    农业政策对于最贫困人口而言非常重要：国家应当积极支持小农，提高他们的生产力。生产力更高的农业家庭的储蓄和消费都在增加，为农村非农经济的发展创造了条件。然而，可能很难永远维持这种有利于最贫困人口的增长的条件。因此，其他资源也非常重要，包括建筑部门、移民机会和农村非农经济。

    然而，农业政策有一个非常明显的缺陷：农业和劳动力政策会忽视季节性农业劳动力，他们也是最贫困人口的重要组成部分。他们往往极端脆弱，难以获得更好的就业机会，其中的女性更是如此。在一年中的某些关键时刻，可能会出现很多人追逐少数就业机会的情况，而这样规模的移民可能很难找到工作（见Pettit和Rizzo，2015）。

    在大多数国家，最贫困人口的真实工资上涨可以视作有利于最贫困人口增长时期的重要指标。然而，这6个国家中，农村带薪劳动力也常被政策所忽视。正式部门的最低工资制度可能会对他们的工资产生显著的间接影响；社会保障项目也会提高工资水平，削弱工作愿望，即使这样并不符合劳动者的个人利益。这一问题已进入实质性的政策议程。

    农村非农经济是农业部门发展的有力补充，最贫困人口能够在其中寻求就业。越南、柬埔寨和卢旺达快速的电气化能够为农村非农部门提供重要支持。然而，很少有国家从整体上支持农村非农经济。在我们的6个案例中，只有越南是这么做的。其他国家中非正式的非农经济中的带薪就业和自雇佣就业也对减贫做出了的巨大贡献，为最贫困人口带来了机会，但这些国家并未像越南一样重视。它们应该学习越南的经验。例如柬埔寨的政策环境就非常不利。

    • 分权支持下密集的人类发展

    人类发展投资是减贫的重要支持力量。在卢旺达的案例中，最贫困人口从广泛的教育政策和高度瞄准性的医疗措施中获益最多。从柬埔寨的医疗领域来看，也同样如此。越南已经通过公共政策手段实现了较高的人类发展水平，埃塞俄比亚也在前进，但挑战依旧很多。从所有国家来看，政治措施都致力于将原先被排斥的人群包容进来。

    从长期来看，社会保障应当成为减贫政策的一部分。当然，短期内没有社会保障措施也能实现减贫。

    人类发展和包容性基础设施发展的财政空间也至关重要。以采掘业为基础的经济体（老挝和莫桑比克）有扩大投资的基础（虽然收入波动很大），但缺乏政治领域的支持。越开放民主竞选，就可能越能够拉动公共产品的大规模投资。否则，就需要潜在的外部或内部安全威胁才能吸引公共领域的高水平投资。

    分权也能够成为将最贫困人口纳入人类发展进程的有力支持。那些在分权上投入更多的国家，经历了更多的有利于最贫困人口的增长时期。不那么成功的案例则表现出地区不平等加剧，同时缺乏地理区位瞄准和/或分权体系来平衡不平等。然而，这条路依然困难重重，特别是在看到拥有强有力区域项目的越南的消除不平等的努力却付诸失败之后。

    • 经济政策：支持多元化

    这6个国家都试图维持宏观经济的稳定。其中在21世纪的第一个10年中有利于最贫困人口成效最为显著的2个国家，柬埔寨和卢旺达，都取得了最大的成功。当然他们面临的挑战也可能最小。问题是：稳定加上这6个国家都有的贸易和投资开放性，是否足够促成有利于最贫困人口的增长。

    越南、埃塞俄比亚和柬埔寨都有意识地采用经济政策来支持平等增长，也都取得了一定的成功。在20世纪的最后一个10年和21世纪的第一个10年，越南选择了劳动力密集的制造业；在21世纪初，柬埔寨推动了其成衣部门的多元化。埃塞俄比亚的案例尚不明朗，农业仍然是该国工业化策略的核心，而工业化策略的实施也十分缓慢。这些案例表明，通过有意识的国家干预来支持劳动密集型产业的多元化，能够为最贫困人口创造巨大的收益。

    莫桑比克和老挝推动经济多元化特别是制造业多元化的能力受到限制，其限制因素一直是国家货币被高估。维持竞争性汇率或低估货币的国家，更有可能实现推动增长的结构改革，从而对被低估的现代贸易部门产生积极影响（Rodrik，2008）。对这些部门而言，定值偏低像补贴一样发挥作用，有利于其扩张（McMillan等，2013）。基于越南这样的国家的经验，这能够带来就业岗位、生产力和工资水平的提高，从而惠及最贫困人口。

    所有国家都追求FDI，但管理FDI的方式则各有不同。越南和埃塞俄比亚是前瞻性的，柬埔寨的一个部门（成衣部门）也算是前瞻性的，而老挝和莫桑比克则可以说是消极的。在这两个国家，FDI主要流向采掘业。为劳动力密集型产业和农业相关部门的投资创造条件，应当成为政策的主要关注点。

    柬埔寨对FDI的不完全管理也能够带来一些启示：柬埔寨成衣部门是一个劳动力密集的部门，目前解决了柬埔寨10000万人口中70万人的就业，其中大多数是妇女，她们半数都没有受过教育，可能属于最贫困人口，大多来自贫困省份，还要往家里寄钱。最低工资目前是每人每天1.25美元贫困线的3倍。从数字和劳动者的出身来看，减贫成就应当很显著。尽管如此，该国的自然资源和近来的劳动密集型产业之间依然存在冲突。

    在国家决策之上，地区（贸易、投资和劳动力转移）一体化也推动了东南亚的有利于最贫困人口的增长。而东非的一体化进程要缓慢得多。21世纪初，主要投资者来自南非；现在则来自中国、印度和其他国家。虽然目前就政治经济一体化是否是更广泛的地区一体化的前提条件仍存在争议，东非还是能够从东南亚快速的、全面的地区一体化进程学到经验。

    • 政治制度

    受经济和社会转型的影响，政治制度也成为投资于小农农业和劳动力密集型产业、以及包容性人类发展的推动力。政治制度并不是一成不变的，可能会从非常不利于最贫困人口变为非常有利于最贫困人口。柬埔寨就发生了这样的变化。由于党派间选举竞争的加剧，成衣部门工人的最低工资大幅上涨，其他部门可能也是如此。柬埔寨的案例表明，一个不算有利的政治环境也能够促成有利于最贫困人口的增长时期。而埃塞俄比亚、卢旺达和越南都拥有强劲的政策框架和实施能力。

    政策是一回事，实施是另一回事。在实施方面，卢旺达是6个国家中的成功案例。卢旺达通过分权、与部委和地方政府签订绩效合同来促进政策和项目的实施、严格反腐、贫困人口瞄准机制等手段，实现了有利于最贫困人口的增长时期。

    当政治制度不利时，即使有足够的税收能够用于有利于贫困人口的公共支出，这样的投资也不会自动发生。这里认为，这样的投资能够带来积极变化，虽然选举政治竞争加剧（如柬埔寨）能够迅速推动公共产品的投资，也会为原先被排斥的群体带来更多的利益。

    最贫困人口收入增加相对最少的2个国家（老挝和莫桑比克）都拥有强大的地方政府，政治庇护体系使这些地方精英得以掌握权力。与它们的权力结构相应地，它们的经济发展依赖以采掘业为基础的FDI，同时农业领域缺乏国家支持，也没有精英感兴趣。当然农业、林业和矿业领域的土地交易是个例外。

    基于上文的对比，未来的研究需要检验这样一个重大假设：如果有利于最贫困人口的增长在不同条件下，甚至有限的经济转型条件下都能够发生，那么如果在宏观层面上实现了经济多元化，并反映在最贫困家庭生计的多元化，体现在更频繁的非农和（体面）带薪就业，那么中长期的有利于最贫困人口的增长就将成为可能。

    六、初步政策结论

    本章提出一些支持有利于最贫困人口的增长的初步政策结论，用于有利于最贫困人口的增长时期的更大样本及其他增长时期研究的进一步检验。这里对国家进行了初步分类，以说明在哪种情况下能出现有利于最贫困人口的增长。随后，将本研究总结的主要政策启示与第4章中构建的CPAN政策框架，即本报告支持有利于最贫困人口的增长政策的“理论”进行对比，也同样按照国家分类进行了说明。最后，与第2章从有利于最贫困人口的增长的文献中得到的启示进行了简要对比，阐述了本报告在多大程度上回答了上文提出的研究问题。

    （一）国家分类

    从上文的分析可以将各国的情境分为3类。这种分类将在后文用于不同条件下政策优先项的讨论。

    1.减贫源自采掘业多元化带来的快速增长，最贫困人口从这种多元化中的受益慢于或低于平均值。老挝就是这样的例子。老挝的增长模式是不平等的，对某些贫困人口甚至是有害的，其政治制度既不强健，也缺乏清晰的减贫和共享繁荣等政策导向，政策框架为消除贫困提供的支持很少。在这种情况下，减贫伴随着不平等加剧，可能会落下最贫困和最脆弱的人口，他们只能到相邻的、更具活力也更为劳动密集型的经济体中进行劳务输出。脱贫人口也只是勉强超过了贫困线。一旦增长放缓或经济出现波动，减贫成果就很有可能付之一旦。

    莫桑比克的情况更糟，只实现了有限的减贫，整体的不平等和区域间的不平等都在加剧。这种差强人意的结果可能因为莫桑比克缺乏邻国的支撑：南非经济活力不足，无法像东南亚其他繁荣发展的国家为老挝那样提供移民机会。

    在老挝和莫桑比克的例子中，FDI都集中在采掘业，政治制度都是庇护式的，二者都没有为最贫困人口的发展创造有利环境。需要作出切实改变，才能迅速缩减最贫困人口和其他人口之间的差距。

    2.迅速的经济增长，加上以拥有长期发展策略、实施强劲国家干预来影响经济增长类型为特征的政治制度。越南是个经典案例。埃塞俄比亚和卢旺达拥有相似的经济增长政策，但能够为我们提供不同的启示。当然，埃塞俄比亚还没有在惠及最贫困人口方面取得成功。卢旺达的有利于最贫困人口的成果更多地要归功于政府创新，包括确保以高度包容性的方式提供公共产品等。

    3.复杂环境。有利于最贫困人口的成果源于在农业部门实现广泛增长的背景下，单一的劳动力密集部门的扩张。这里的案例是柬埔寨。柬埔寨和老挝有很多相似之处，但柬埔寨的政治制度在不断演进，为政府致力于发展目标、分享经济增长成果制造了压力。柬埔寨努力确保至少在少数经济部门中实现制度有效性和善政，以吸引FDI，并实施相对孤立却有效的有利于贫困人口的项目，例如其医疗公平基金。成衣部门创造了就业，非农部门的扩张又创造了更多就业，技术工人和非技术工人的收入机会更加均等。日益加剧的政治竞争和援助方压力在其中成为推动因素。从上述分类中能够得出一个重要结论：在有利于最贫困人口的政策方面，几个切入点就能够持续地发挥作用，催生有利于最贫困人口增长的时期。

    （二）主要政策建议

    在不同时期，有利于最贫困人口的增长的政策性和非政策性因素各有不同。这里并没有普适经验可言。此外，政策框架也需要不断调整，以适应变化的国内和国际环境。

    然而，通过第5章的分析，可能能够确定4个重要领域，供那些与我们选择的案例条件相似的国家在实现有利于最贫困人口的增长时参考。

    1.经济多元化加上战略性地放开外部投资，可能还需要辅以地区一体化。在我们的分析中，成功案例都放开FDI，同时为经济多元化提供一定的国家支持，特别是在农业、基础设施和教育领域的公共投资。总得来说，公共产品中强有力的国家支持，加上包容最贫困人口的机制，能够确保最贫困人口参与增长，能够有利于推动宏观经济的多元化以及人民生计的多元化。

    2.农村农业和非农生计的多元化。针对小农农业的公共投资是所有成功案例的关键，也可能为大多数发展中国家提供借鉴。然而，在21世纪第一个10年中这一举措所需的支持性环境有所改善，却并没有影响到所有国家。国际支持的作用也模棱两可。在太多的案例中，农业投资仍然不足，也可能会偏向于商业农民。

    与此同时，大多数国家（6个中的5个）没有注意到最贫困人口在非正式的农村非农经济中取得的积极成就（和对增长产生的积极影响）。只有越南建立了积极的政策框架。其他一些国家的政治条件甚至是不利的。至少应当迅速排除非农企业发展的障碍。农村非农经济在创造高收入就业机会方面非常重要，能够帮助最贫困人口脱离贫困。在建立了综合性政策框架来扶持农村非农经济发展的国家，最有可能实现有利于最贫困人口的增长。很少有国家做到这一点。中国的乡镇企业可能是最好的例子。

    3.改善非正式和季节性带薪就业的条件。就业是使增长惠及最贫困人口的重要传导机制。无论是就业岗位的数量，还是就业岗位的“好”“坏”，都十分重要。在创造就业方面，越南和柬埔寨是最成功的案例。它们都采取干预主义策略，为劳动力密集型出口制造业的发展创造条件。其中越南更超出国境。柬埔寨仅在成衣（和旅游）部门有所作为。二者都建立了最低工资政策，虽然有可能抵消就业，但对有利于最贫困人口的增长起到了显著作用。分析中的其他做法（埃塞俄比亚和卢旺达）如战略性管理FDI流入，尚未在面向（至少是部分）最贫困人口创造大量就业机会方面取得成功。

    4.应对宏观和微观层面上的危机的政策和回应震荡的政策。有利于最贫困人口的增长可能会遭到系统性震荡（如金融危机、价格上涨和环境灾害等）或特异性震荡（如疾病）的影响，特别是当贫困人口和非贫困人口面临脆弱性的时候（有时增长过程本身就会导致脆弱性）。在这些情况下，社会保障能够发挥重要作用，增加最贫困人口的收入，避免他们触及消费底线，保护他们免遭消费缩水的影响。如埃塞俄比亚、卢旺达、越南和其他国家的案例所示。柬埔寨最近认识到要投资于社会保障，这也是该国政治制度不断发展的表现。通过建立医疗保险体系来触及最贫困人口，也能够贡献于长时期的有利于最贫困人口的增长，如柬埔寨和卢旺达。

    鉴于不需要国家层面的社会保障体系，也能够出现有利于最贫困人口的增长时期，未来可能必须要解决最贫困人口参与增长的限制因素。在这个领域，援助方的支持能够发挥作用，如柬埔寨的医疗公平基金等。

    有利于最贫困人口的增长也需要政策条件来保护最贫困人口免遭宏观经济和金融震荡。这种震荡会以通货膨胀和粮食价格飙升等形式出现，使农村非农经济创造就业的能力受到影响。从我们的案例研究来看，2007-2009年间粮食价格危机对贫困人口的影响最为严重，而柬埔寨成功地避免了这种影响，完全是因为这次危机发生在工资水平全面提高的背景下。而同时期的埃塞俄比亚则不具备这一有利条件。越南是唯一在2008-2009年间建立了切实的反周期激励措施的国家。

    政策不能存在在真空中。根本的政治制度也会发挥作用，而政治制度又因各国而异。最贫困人口的利益在政治体系中的代表性，他们的利益被精英认可的程度和理由（或不被认可的程度及理由），政党在集体利益中的角色和在竞争性选举制度中的角色等等，都会成为影响政策框架的重要因素。

    从消极的一面来看，庇护政治、采掘业领域的大规模投资、联合土地交易、忽视小农农业等因素，则会使最贫困人口只能在一个充满敌意的环境中四处碰壁。

    （三）各种类型国家的政策优先事项

    第6章第1节中定义的第一类国家（即老挝和莫桑比克）可以聚焦于向小农农业提供公共产品，可以从自然资源中获得所需的税收。这种做法在中期内会最有利，政治上也最可行。拓展社会保障项目，特别是通过面向最贫困人口进行现金转移支付，也能够带来短期收益。莫桑比克的竞选局面未来可能会早就这样的条件。还不清楚老挝的政治走向会产生怎样的影响。

    拥有强劲的政策框架的国家（第二类国家）可能需要关注政策实施（如埃塞俄比亚）以及被忽视的政策领域，如农村非农经济和季节性农业（或农村）劳动力（卢旺达）。越南的挑战在于减贫的同时缓减最贫困人口所关心的不平等，其中一些不平等根深蒂固地源于种族和区域差异。

    对以柬埔寨为代表的第三类国家来说，重要的是将目前的成就资本化。对柬埔寨而言，这意味着加强对小农农业的支持，实施停留在纸面上的社会保障策略，既清除限制农村非农经济发展的障碍，又为其创造积极的支持性的政策环境，从而平衡对农业部门的支持。

    （四）与CPAN政策框架对比得出的政策优先事项

    第5章中讨论的证据与CPAN有利于最贫困人口的增长政策包中政策领域1-6相对应（见表3）。这些政策包括宏观经济稳定性、支持小农农业、聚焦劳动力密集发展的经济政策、应对区域不平等的政策、税收改革、通过再分配性质的公共支出来推动人类发展等。其中，只有税收改革没有体现在我们的案例国家中（其中莫桑比克显然例外）。此外，也有关注到8种“体面工作”。

    表3中缺少的是农村非农经济。而农村非农经济已经是减贫的重要推动力，也是获得更高薪酬就业和多元化自雇佣就业机会的重要来源。同时，也缺少对跨境移民的关注，缺乏对更广泛的地区一体化的关注。当国内增长不足以提供足够的带薪就业机会时，地区一体化是贫困人口重要的安全阀。同时，地区一体化也是FDI推动的劳动力密集型经济增长的重要推动力。

    政策领域7和9（将最贫困人口纳入私人部门发展，性别平等）在第5章的分析中展示得不多。在政策领域7，私人部门的发展没有详尽地考虑减贫贡献，这倒并不出乎意料。这里的假设是：增长和私人部门发展将会间接地推动减贫。在政策领域9，没有发现更多针对性别（不）平等、增长和减贫的研究，可以作为未来进一步研究的主题。

    （五）有利于贫困人口的增长和有利于最贫困人口的增长

    上述政策建议与本报告所回顾的有关有利于贫困人口的增长的工作成果有何不同？对最贫困人口来说，这里更聚焦于：支持小农农业和支持农村非农经济之间的平衡，而不仅是支持小农农业，因为带薪就业至关重要；社会保障；劳动力市场，最贫困人口越来越多地通过劳动力市场赚取生计。特别是有必要减少临时性农业劳动的不安全性和低收入问题。总体而言，更强调在宏观和微观层面上促进经济多元化并在二者之间建立联系的重要性。

    地区一体化的重要性也愈加凸显，因为最贫困人口如果不能再国内找到就业机会，就需要能够跨越边境。如果一个国家的经济增长模式或政治制度不利于最贫困人口时，这就是他们的脱贫方式。当然，这一点也同样适用于劳动力内部迁徙。

    对超出文献之外的不利于最贫困人口的增长也进行了一定的反思。庇护政治常常导致FDI主要流向采掘业，关注土地交易而对小农农业和非正式经济不感兴趣。这对最贫困人口会产生消极影响。在没有移民安全阀的情况下，影响尤甚。

    （六）对研究问题的反思

    读者将会有自己的判断，但表4所示为作者自己对第1章所列研究问题的反思。


    表4  作者对研究问题的反思

    研究问题

    反思

    要实现可持续发展目标中消除极端贫困的目标，就必须推动有利于最贫困人口的增长吗？

    我们讨论了其必要性。并非所有有利于贫困人口的增长都是有利于最贫困人口的。需要对有利于贫困人口和有利于最贫困人口的增长时期进行更进一步的系统对比，才能更好地回答有利于贫困人口的增长是否已经足够的问题。这里有利于最贫困人口的增长阶段也是有利于贫困人口的。

    有证据表明某些形式的增长能够惠及最贫困人口，而其他则不然吗？

    目前能够得到的证据表明，基于小农农业和/或劳动力密集型产业的增长是有益的，而资源剥夺型的增长则不然。

    上述结论适用于各个增长时期吗？

    否。各种因素相互作用，才会出现有利于最贫困人口的增长时期。

    基于对增长的不同时期的考察，就其他国家如何实现有利于最贫困人口的增长，有可能提出政策建议吗？

    有。政策建议应该因各国而异。
     

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