第三部分 减贫实践

中低收入国家的财政政策、收入分配与减贫

 

Nora Lustig

 




摘要：本文使用可比较的财政发生分析，考察了2010年左右29个中低收入国家财政政策对不平等和贫困的影响。财政再分配的成功主要通过再分配努力（每个国家的社会支出占国内生产总值的份额）和针对穷人的转移及向富人直接征税的程度所驱动。虽然财政政策总是能减少不平等，但却未必能减少贫困。尽管在学前教育和初等教育的财政支出几乎在所有国家都是利贫的（人均转移随收入增加而降低），中级教育支出的减贫效应不如前者普遍，高等教育支出则只在相关条件下具有进步意义（有平等化效应，但却不是利贫的）。几乎在所有国家，健康支出都具有平等化效应，只有约旦例外。

 

一、引言

 

本文分析了2010年前后29个中低收入国家的财政政策对不平等和贫困的影响。 对上述国家的研究采用了Lustig与Higgins（2018）、Higgins与Lustig（2018）、Higgins（2018）详细描述的财政发生方法。财政分析法在应用公共财政学方面有着悠久的历史，该方法的目标是回答谁从政府转移支付中收益、谁最终承担赋税经济负担的问题。本文涉及的财政政策工具有：个人收入和工资税、直接转移支付、消费税、消费补贴和教育、医疗保健、补贴等实物转移。

本文所使用的数据基于“致力平等”研究所（CEI）数据库中针对三十个国家的财政再分配评估的可得数据（29个中低收入国家和美国）：阿根廷，亚美尼亚，玻利维亚，巴西，智利，哥伦比亚，哥斯达黎加，多米尼加共和国，厄瓜多尔，萨尔瓦多，埃塞俄比亚，格鲁吉亚，加纳，危地马拉，洪都拉斯，印度尼西亚，伊朗，约旦，墨西哥，尼加拉瓜，秘鲁，俄罗斯，南非，斯里兰卡，坦桑尼亚，突尼斯，乌干达，美国，乌拉圭和委内瑞拉。针对玻利维亚，巴西，墨西哥，秘鲁和乌拉圭的CEQ评估发表于《公共金融评论》中，作者为Lustig、Pessino和Scott。针对加纳、危地马拉、坦桑尼亚以及美国的研究结果也发表在其他同行评审的杂志上。 Inchauste 和Lustig所做的针对亚美尼亚、埃塞俄比亚、格鲁吉亚、印度尼西亚、约旦、俄罗斯、南非和斯里兰卡的CEQ评估被收录于世界银行所编纂的论文集中。 CEQ对阿根廷、智利、多米尼加共和国、萨尔瓦多、伊朗、突尼斯和乌干达的评估可见于Lustig（2018）。关于哥斯达黎加、厄瓜多尔、洪都拉斯和尼加拉瓜的研究则收录于CEQ工作论文系列。针对哥伦比亚和委内瑞拉的研究结果收录于CEQ财政再分配数据中心。在各国案例研究中使用的入户调查数据包含收入、消费或其他福利指标。正如Lustig和Higgins（2018）所解释的那样，考虑到缴费养老金部分是递延收入，部分是政府转移，因此在两种情况下（纯递延收入和纯政府转移）都计算了结果。

虽然财政政策明确地减少了收入不平等，但却并不总是减少了贫困。埃塞俄比亚、坦桑尼亚、加纳、尼加拉瓜、乌干达和危地马拉，在税收和转移支付之后，赤贫人口比率增加了。此外，在所有国家，都存在一部分贫困人口是财政系统实际上的净支付者，这意味着财政体系的运转使他们更为贫困了。只要贫困、近贫困人口也需要缴税，所有的税种都有可能增加贫困，但所有税种中，消费税是由财政引发贫困的主要原因。在具体财政工具对不平等的效应方面，净直接税收与教育、健康支出总是具有平等化效应，而净间接税收则只在29个国家中的19个表现出平等化效应。我们对财政政策前不平等程度与社会支出（占GDP的比重）、财政再分配之间的关系作了检验，结果表明没有证据显示存在“罗宾汉悖论”，即不平等程度更高的国家更倾向于进行更多的再分配，并产生更高的再分配效应，但是检验结果中后者的系数并非总是显著。然而，基于回归分析的初步结果表明初始不平等程度与再分配效应之间的正向联系在跨国的水平上并不稳健。当我们控制人均收入、舍弃异常的观测值，或是以百分比变化替代基尼系数作为再分配的测算指标时，系数并非总是保持统计上的显著性。

以下是关于本文研究的一些注意点。本文使用的财政发生分析是针对时间点的，并不包含行为或一般均衡效应。也就是说，我们并没有声称初始的市场收入就相当于在没有税收和转移支付情况下的真实反事实收入水平。我们采用一种一阶近似的方法测算财政干预的平均发生率。但是，我们的分析并不是一次机械的应用计算练习。所谓的税收发生率更多是经济意义而非法律意义上的。本文假定个人收入税（雇主与雇员）、社保缴纳都是由正式部门的劳动力承担的。我们假定不缴纳社保的个人也不会支付任何税收。消费税完全转嫁至消费者。就消费税而言，我们的分析考虑到了与自身消费、农村市场和非正规市场相关的较低财政发生率。

 

二、财政政策的再分配与减贫效应

 

衡量政府在保障机会平等、减少贫困和社会隔离方面所作出承诺的两项关键指标是社会支出占收入的比重，以及这些支出具有何种程度的平等化和减贫效应。典型意义上的再分配社会支出包括现金福利和实物福利，例如教育和健康补贴。根据Enami、Lustig和Aranda（2018）以及Enami（2018a）的观点，一个国家的再分配潜力确实取决于政府支出的规模和构成、资金来源以及所有税收的累进程度和政府支出相结合的效应。

类似地，财政政策对贫困的影响将取决于政府支出和收入的规模和发生率。我们此前提到过，一个财政体系可能同时使不平等程度下降并使贫困程度增加。为什么会这样？如果系统中的每一个人的税收都高于他或她在转移中的收入,但是富人的净税收比例（作为财政前或者市场收入的一部分）要高于穷人，那么这个系统就会使不平等减少并使贫穷增加。正如我们下面将要看到的，这个结果在实际的财政体系中并不少见，特别是当我们把注意力集中在财政体系的现金部分时（那些不包括政府服务货币化价值的影响）。鉴于政府收入和支出的规模和构成的重要性，我们首先展示了在本文分析的二十九个国家中所观察到的模式。

（一）税收与公共支出：水平与构成

图1显示了2010年左右政府收入占国内生产总值的份额。收入收集模式是差异化的。一般来说，政府收入的最大构成部分（占GDP比重）来自间接税，伊朗、墨西哥和委内瑞拉例外，这些国家来自石油生产公司的非税收收入占最大比重，另外，在南非，直接税的比例最高。伊朗、委内瑞拉和墨西哥非常依赖与石油有关的非税收收入; 这些收入约占总收入的50％或更多。

图2显示了主要和社会支出加缴费养老金（A组）的水平和构成，以及2010年前后直接转移支付、教育、健康和其他社会支出及缴费养老金的社会支出构成（B组）。平均而言，不计算缴费养老金，本文分析的29个中低收入国家将GDP的10.2％分配给社会支出，而OECD发达国家的这一份额则为18.8％，几乎达到前者的两倍。29个国家的直接转移支出平均为GDP的1.8％，教育支出为4.3％，健康支出为3.0％。相比之下，OECD国家的平均转移支出占GDP4.4％，教育支出占5.3％，健康支出占6.2％。OECD国家与本文样本国家之间最大的差异在于直接转移。在缴费养老金支出方面（仅包括缴费养老金，而不包括直接转移支付的社会养老金和非缴费养老金），29个中低收入国家占GDP的3.3％，而OECD国家则为7.9％。

考虑不包括缴费养老金的社会支出规模，阿根廷、南非和巴西（排名从高到低）在财政再分配上投入了最大规模的资源。坐标轴另一端的是乌干达、印度尼西亚、斯里兰卡和危地马拉（从低到高）。然而，第一组国家是否能实现更高的再分配潜力，则取决于税收负担和社会支出收益的分配。这一点将在下文中得到讨论。下一节将先对29个国家研究中使用的财政发生率方法进行简要说明。

 

 



 

图1  政府收益的规模和构成（GDP占比，2010年前后）

 

 



 

2-A 主要社会支出（GDP占比，2010年前后）

（以主要支出/GDP进行排序；右轴为GNI）




 



 




2-B 社会支出加缴费型养老金占GDP比重及构成

（由社会支出加缴费型养老金占GDP比重进行排序，右轴为GNI）

图2 主要社会支出及缴费型养老金规模与构成（GDP占比，2010年前后）




 




三、财政政策与不平等

 

让我们回想一下，为了测量再分配效应在每个CEQ评估中构建的四个收入概念：市场收入、可支配收入、消费收入和最终收入。

典型的财政政策再分配效应指标是市场收入基尼系数与税收转移后收入基尼系数之差，这里的“财政政策后”可以指对应可支配收入的直接税收和转移，也可以加上净间接税收，得到可消费收入，再加上教育和健康支出就可以获得最终收入。

图3显示了市场收入的基尼系数和其他三个收入概念的基尼系数：一次性收入、可消费收入和最终收入。广义而言，可支配收入衡量个人可以在商品和服务上花费多少收入（以及储蓄，包括强制性储蓄，例如对精算公平的公共养老金制度的缴款）。消费收入衡量个人能够实际消费多少。 例如，一定的可支配收入水平即使全部用于消费，也可能产生不同的实际消费水平，取决于间接税收和补贴的大小。最终收入包括公共服务在教育和健康方面的价值，如果个人需要为政府在平摊意义上支付这些服务的费用。基于缴费型养老金可以被视为递延收入或作为直接转移的事实，本文所有的计算都是针对以下两种情况进行的：一种是将缴费型养老金纳入市场收入，另一种则将其作为政府转移。为保持一致性，请读者记住，在第一种情况下，对系统的贡献被视为强制性节约，第二种情况则视为税收。

通过观察可知，在埃塞俄比亚、约旦、危地马拉和印度尼西亚，财政收入再分配的幅度相当有限，而在阿根廷、格鲁吉亚、南非和巴西，财政收入再分配则相当重要。我们可以看到，在缴费型养老金被视为递延收入的情况下，阿根廷和南非是再分配程度最高的国家；然而，即使在再分配之后，南非的不平等程度仍是最高的。值得注意的是，虽然巴西和哥伦比亚的市场收入不平等程度相似，但巴西大大减少了不平等程度，哥伦比亚却没有。与之类似，墨西哥、哥斯达黎加和危地马拉的市场收入不平等水平也差不多，但墨西哥和哥斯达黎加减少不平等的幅度更大。埃塞俄比亚在所有29个国家中是最不平等的，财政再分配幅度也是最小的。在几乎所有情况下，消费和最终收入之间的不平等变化最大。考虑到政府在教育和健康方面的投入高于直接转移和养老金这一事实，这并不奇怪。但是，我们不应该从这个结果中得出全面的结论，因为如Lustig和Higgins（2018）、Higgins和Lustig（2018）所言，实物转移是以平均政府成本来衡量的，但这并不是衡量这些服务对使用者所产生的“真实”价值。

正如Lustig和Higgins（2018）所指出的，缴费型养老金在许多情况下是递延收入和政府转移的组合。鉴于目前CEQ方法不包括估算缴费型养老金的哪一部分是递延收入，哪一部分是政府转移（或税收，如果个人收到的数额低于其对应缴费下本应收到的数额），CEQ评估为两种“极端”假设都作了考虑：将缴费养老金作为纯粹的递延收入（其中缴费是强制性储蓄的一种形式），以及将其作为纯粹的政府转移（其中缴费被视为等同于其他直接税）。图3中的A和B项表明，不论是将缴费型养老金视为递延收入（因而是市场收入的一部分），还是将养老金视为转移，不平等下降的模式都是相似的。在阿根廷、亚美尼亚、巴西、俄罗斯和乌拉圭，当缴费型养老金被视为转移时，再分配效应要大得多。这些国家养老金覆盖率较高，人口较多。在智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔、约旦和委内瑞拉，同样效应的幅度稍大一些。有趣的是，在玻利维亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜和突尼斯，当缴费型养老金被认为是政府转移而非递延收入时，再分配效应会变小。




 




 




 



 

3-A 缴费型养老金作为递延收入

 



 

3-B 缴费型养老金作为转移支付

图3 （A、B）财政政策与不平等（2010年前后）：市场收入、可支配收入、可消费收入、最终收入基尼系数




 

四、测算税收与转移的边际效应

 

如Lustig和Higgins（2018）所讨论的那样，CEQ方法通过依靠边际贡献来测算税收或转移的效应。如Enami、Lustig和Aranda（2018）所讨论的那样，这一边际贡献等于财政后收入基尼系数（或其他不平等测算指标）与无特定财政干涉（如某一种特定的税种）情况下的收入基尼系数之间的差异。我们考察了净直接税（直接税减去直接转移支付的净值），净间接税（间接税减去补贴的净值）以及教育和健康支出的边际贡献。现有的财政再分配研究经常止步于直接税收和直接转移。请注意，平等化（非平等化）效果以正（负）符号呈现，但带有向下的箭头。要注意的第一个结果是，如所预期的那样，净直接税总是具有平等化效应。第二个结果是，在29个国家的19个中，净间接税具有平等化效应。教育和健康方面的政府支出总是具有平等化效应。

具体国家的分析结果表明，正如预期的那样，直接税、直接转移支出和教育和健康支出具有平等化效应。然而，与预期相反，间接税、间接补贴和高等教育支出在更多情况下显示出平等化效应而非相反。结果还表明，在智利存在“兰伯特难题”（见Lustig和Higgins（2018）；Enami，Lustig和Aranda（2018）），该国增值税递减，Kakwani系数是负的，但其边际贡献却具有平等化效应。

 

五、有证据表明存在罗宾汉效应吗？

 

Lindert的开创性工作中最为重要的发现之一在于，在那些贫困和不平等程度更高的国家，投入贫困人口的资源却更少。根据Lindert：

历史揭示了一种“罗宾汉悖论”，从富裕人口到贫困人口的再分配，却很少出现在最需要的地方。任何政府、任何辖区的贫困政策都应该有助于贫困人口，……，在收入差距越大的地方越应该如此。然而，跨时间和空间来看，现实却往往呈现相反的模式。虽然这种普遍趋势有例外，但从全球范围来看，过去三个世纪中，存在这一潜在趋势本身是无可争议的事实。

对财政前不平等程度和社会支出之间的关系的研究表明，没有证据显示存在“罗宾汉悖论”：越不平等的国家在以税收为基础的再分配上投入越多的资源，这一幅度按照社会支出占GDP的比例来计算（即使我们忽略了“异常值”，上述结果也仍然成立）。其次，在市场收入不平等程度较高的国家，从富人到穷人的再分配更大，这一结果似乎与Meltzer和Richard中位数选民假说的预测相一致。

上述结果是否有可能是因为不平等程度更高的国家通常更为富裕，因此有更高的财政收入能力来支持更高的支出水平？使用人均GNI和市场收入基尼系数对再分配效应（市场收入基尼系数与最终收入基尼系数之间的变动）做回归，结果表明后一项解释变量的系数是正的：也就是说，不平等程度越高，再分配幅度越大。人均国民总收入的系数是显著的，但很小。然而，市场收入不平等的系数是不显著的，不论是采用市场收入与可支配收入的差异计算再分配效应，或是将养老金看做纯转移支付，又或是不考虑阿根廷和南非，亦或是用百分比衡量在分配效应（而不是用基尼系数），都是如此。在少数情况下，市场收入不平等程度的系数甚至是负值，但不显著。

再分配上的差异改变了国家不平等程度的排名。我们考察财政政策之前和之后的收入不平等程度。由于所有数据点均低于对角线，财政政策减少了所有国家的不平等程度。南非依然是最不平等的国家，而埃塞俄比亚是财政政策之




前或之后收入不平等程度最低的国家。然而，由于较低的再分配程度，一旦考虑财政政策，秘鲁最终会比巴西更加不平等，如果以市场收入来衡量时则相反。

 

六、再分配效应：与发达国家的比较

 

这29个国家的财政再分配如何与先进国家相比？尽管方法有些不同，但EUROMOD为欧盟28国所做的一项分析是一个显而易见的比较指标。鉴于EUROMOD的分析仅涵盖直接税、社会保障缴费和直接转移，因此可以比较从市场收入到可支配收入的再分配效应。此外，我们也做了与美国的比较。

发达国家和本文分析的29个国家有三个重要的区别。首先，59个国家的市场收入不平等程度往往较高。然而，当养老金被视为转移支付时，这种差异表现最为明显。29个国家的平均市场收入基尼系数在养老金视为递延收入和视为转移支付两种情况下分别为47.0%和48.8%。而在欧盟，相应的数字分别是35.6％和46.3％，在美国则分别为44.8%和48.4%。然而，值得注意的一个重要方面是，在欧盟，养老金包括缴费和非缴费两种社会养老金，而在29国和美国，养老金的范畴只包括缴费养老金。当我们考虑才挣钱收入、市场收入和缴费型养老金时，财政前基尼系数会更低。

其次，正如预期的那样，欧盟国家的再分配效应更大，如果养老金被认为是政府转移的话，美国的再分配效应会小一些。除了阿根廷、亚美尼亚、巴西、俄罗斯和乌拉圭这些拥有大规模缴费养老金体系的国家外，在其他中低收入国家，养老金被视为递延收入或转移，差别较小。在差别巨大的欧盟国家情况并非如此。在欧盟，缴费型养老金作为递延收入和缴费型养老金作为转移的两种情况下，再分配效应分别为7.7和19.0个基尼点。在美国，数字差别不大，分别是7.2和11.2。（在29个国家，分别是2.6和3.7个基尼点）。显然，处理养老金收入的不同假设，可以造成测算结果很大的不同。养老金作为转移情形下，美国和欧盟的结果受到Lustig和Higgins（2018）称作“假性贫困”的影响：该现象是，多人退休的家庭，往往根据定义，被视为无市场收入或市场收入接近零。然而，如Lustig何Higgins（2018）所讨论的，严格来说，反事实收入并不是零，而是家庭在退休期间能够花费的数额，这一数额基于该家庭的历史贡献和市场收益。而在中低收入国家，养老金有时具有平等化效应，有时则具有反平等化效应，而在美国和欧盟，缴费型养老金从未表现过非平等化效应。相反，与不算养老金的市场收入相比，欧盟的养老金有着较大的平等化效应，美国则稍小一些。以2011年的数据为例，市场收入基尼系数和市场收入加入缴费型养老金后基尼系数的差额在欧盟为10.7个百分点，在美国为3.6个百分点。

当今的发达国家，在它们人均收入与当前发展中国家类似的时期，其社会支出与当前的发展中国家相比如何呢？2010年左右，教育支出水平最低的国家是萨尔瓦多：占国内生产总值的2.9％。根据Angus Maddison的估计，以1990年美元国际汇率计算，萨尔瓦多在2008年的人均GDP水平与美国1880年水平相近，而同年危地马拉和秘鲁则接近美国1900年的水平。美国作为公共教育的先锋国家，在1880年投入教育的公共支出仅占到GDP的0.74%，1900年则为1.24%。也就是说，本文29个国家中公共教育支出最低的国家，其支出幅度差不多是美国同等贫困状态下的两倍。瑞典在1910年左右与萨尔瓦多一样富有，当时瑞典在公共教育方面的支出占GDP的1.26％，大约是萨尔瓦多2010年支出占比的一半。2010年左右的时候，印度尼西亚的健康支出最低，占GDP的0.9％，埃塞俄比亚的这一数字是1.25％，巴西则为5％以上。当美国和2008年的印度尼西亚富裕程度相近时（1900年左右），其健康保障公共支出占GDP为0.17%。当美国和2008年的巴西富裕程度相当的时候，其健康支出占GDP的0.4%。

 

七、财政政策与贫困人口

 

上述讨论集中在财政政策对不平等的影响上。而财政政策对贫困的影响也同样重要。尤其是考虑到这两个问题的分析结果不一定是一致的：换句话说，一项降低不平等程度的财政政策有可能会导致贫困的增加。财政政策对贫困的影响可以使用市场收入贫困率和税后、转移后收入贫困率等典型指标来测算。测算财政政策对贫困人口影响的另一项指标是有多少贫困人口成为了财政体系下的净支付者（不算实物服务）。第三种测算方法被称为财政致贫测算，也即财政政策在多大程度上使贫困人口的状况恶化，或使非贫困人口转为贫困人口。

在我们分析财政干预对贫困的影响时，区分现金净收益与教育、健康政府服务形式的收益十分有用。财政政策的现金组成部分的效应通过比较可消费收入与市场收入的相关指标获得。消费收入的水平将说明政府是否使个人能够购买私人产品和服务，超过他们原来市场收入所能负担的水平。采用每天1.25美元的贫困线（2005购买力平价），在大多数国家，财政政策减少了可消费收入衡量的贫困率。然而，有一个结果是令人惊讶的。在养老金被视为递延收入的情况下，埃塞俄比亚、加纳、危地马拉、尼加拉瓜、乌干达和坦桑尼亚的可消费收入贫困率高于市场收入贫困率。这是一个令人困扰的结果。贫困怎么会成为财政政策的后果？我们注意到，这一结果和财政体系（不包括实物转移）净减少不平等程度的结果同时发生。这一点说明财政干预对不平等程度和贫困的影响应该区分研究，如Lustig和Higgins（2018）所言。当然，如果我们采用更高的每天2.5美元的贫困线，可消费收入贫困率高于市场收入贫困率的国家数量会增加。

原则上，最合意的结果是贫困人口——尤其是极端贫困人口——成为财政资源的现金净接受者，这样贫困个人就能够购买/消费选定贫困线所要求的最小数额的食物和其他必需品。那么，在哪些市场收入群体，个人在平均意义上成为财政系统的净支付者（同样，这一计算只考虑了现金或近似现金的直接转移，如食物）。在加纳、尼加拉瓜、坦桑尼亚和乌干达，财政系统的净支付者开始于“极端贫困”收入群体，根据购买力平价，这些群体每日收入为0-1.25美元。在亚美尼亚、埃塞俄比亚和危地马拉，净支付者开始于“特别贫困”收入群体，每天收入为1.25-2.50美元。在玻利维亚、多米尼加共和国、萨尔瓦多、洪都拉斯、秘鲁和斯里兰卡，财政体系的净付款人的购买力平价收入区间开始于2.50-4美元每日的“中等贫困”群体。在12个国家，净支付群体开始于“弱势群体”。在伊朗和印度尼西亚，只有富裕人群是财政系统的净支付者（平均意义上）。如果缴费型养老金被看作政府转移支付，那么在危地马拉和尼加拉瓜的极端贫困收入群体以及亚美尼亚、玻利维亚、多米尼加共和国、萨尔瓦多、洪都拉斯和秘鲁的中等贫困人群，也成为财政制度的净支付者。

采用Higgins和Lustig讨论过的测算方法，我们考察了贫困（非贫困）人口受到财政政策影响而变得更贫困（贫困）的比例，特别地，可消费收入贫困受影响显著。此外，尽管大多数国家的贫困率和基尼系数的变化显示财政体系的运作能够减少不平等和贫困，但前述效应确实存在。

 

八、教育与健康支出

 

穷人在多大程度上受益于政府在教育和健康方面的支出？本文中，公共支出对教育和健康的支出是用集中系数（也称为拟基尼系数）来衡量的。按照惯例，每当集中系数高于市场收入基尼系数时，公共支出被认为具有累退性。当上述情形发生时，意味着支出收益作为市场收入的比例倾向于随着市场收入的上升而增加。当集中系数低于市场收入基尼系数时，支出是累进的。这意味着支出收益作为市场收入的比例随着市场收入的上升而减少。在累进支出中，支出在绝对值意义上是中性的——在收入分配中人均支出是相同的——只要集中系数等于零。当集中系数不仅低于基尼系数而且其值为负时，支出被定义为“利贫”。利贫的政府支出意味着人均政府支出数额会随着市场收入的上升而下降。任何时候，支出都是绝对有利的或中性的，从定义上讲，它也是累进的。而反过来讲是不成立的。 Lustig和Higgins（2018）对转移类型作了综合归纳。

以下作一点澄清。在本文的分析中，家庭按人均市场收入排序，由于年龄和性别构成的差异，所以我们并没有针对家庭规模作出调整。在一些分析中，例如教育支出的利贫性分析，我们采用儿童（而不是所有家庭成员）作为分析单位。由于贫困家庭的平均子女数量较多，所以集中曲线利贫性观察反映了这一事实。这并不意味着贫困家庭每个孩子都能获得更多的资源。我们总结了政府教育、健康支出的利贫程度（总体与分层）。除南非和伊朗外，中高收入国家的教育支出是有利于穷人的（即人均教育支出随着收入的上升而下降），绝对量意义上则大体是中性的。教育人均支出在中低收入和低收入国家的不同收入群体之间是相同的（绝对量意义上也是中性的），除了亚美尼亚和萨尔瓦多，后两个国家中教育人均支出显示利贫特征，而在埃塞俄比亚、加纳、坦桑尼亚、乌干达，教育支出仅在相对意义上显示出累进的特点。除了格鲁吉亚以外，有数据的所有国家的学前教育都倾向于利贫。小学在埃塞俄比亚以外的所有国家都是利贫的。所有存在数据的中高收入国家的中学教育支出都是利贫的，除了在厄瓜多尔，支出在绝对值意义上是中性的。在墨西哥，初中教育支出是利贫的，而高中教育支出仅在相对意义上是累进的。在除玻利维亚（扶贫），埃塞俄比亚，加纳和乌干达以外的大多数低收入和中低收入国家，中等教育支出是中性的（仅在相对意义上是累进的）。在埃塞俄比亚、加纳、危地马拉、印度尼西亚、乌干达和坦桑尼亚，政府对高等教育的支出是累退的，而在其余国家，高等教育支出则在不同程度上是相对累进的。

在阿根廷、巴西、智利、多米尼加共和国、厄瓜多尔、格鲁吉亚、南非、乌拉圭和委内瑞拉，卫生公共支出是利贫的（即人均支出随收入下降）。在亚美尼亚、玻利维亚、加纳、洪都拉斯、伊朗、墨西哥、尼加拉瓜、俄罗斯、斯里兰卡、突尼斯和乌干达，人均收益在各收入群体之间大致相同。在萨尔瓦多、埃塞俄比亚、危地马拉、印度尼西亚、约旦、秘鲁和坦桑尼亚，人均医疗支出仅在相对意义上是累进的。

虽然有关教育和健康公共支出的利贫成果相当令人鼓舞，但有一点需要引起注意。单单保障贫困人口对教育和健康公共服务的获取渠道与便利是不够的。只要政府提供的教育和医疗服务质量较低，如我们在巴西和南非所观察到的扭曲模式（例如中产阶级和富有阶级从免费高等教育制度中获益）就会成为实现机会平等的主要障碍。然而，根据现有的信息，我们无法分辨教育与健康公共支出的累进性和利贫性在多大程度上来自于家庭构成的差异（贫困家庭有更多的孩子，因而贫困家庭在基础教育转移支付中获得更多的收益）或疾病频率（贫困人口健康状况更差），亦或来自中产阶级和富裕人群的“选择性退出”。

 

九、结论

 

为了分析财政政策对收入不平等的影响，将系统的“现金部分”区分出来是有益的。现金部分包括直接税、直接转移、间接税和间接补贴。非现金或“实物”部分包括使用政府教育和医疗服务的货币价值。结果表明，本文分析的29个国家财政体系的现金部分所引起的不平等减少差异很大。再分配的成功主要取决于投入资源的总量和综合的累进性。净直接税总是具有平等化效应。29个国家中有19个国家的净间接税具有平等化效应。虽然财政体系的现金部分对不平等的净效应总是改善的，但对贫困的效应却并非如此。例如在埃塞俄比亚、加纳、危地马拉、尼加拉瓜、乌干达和坦桑尼亚，以国际极端贫困线每天1.25美元（2005年购买力平价）衡量的贫困率来看，可消费收入贫困高于市场收入贫困。在这些国家，财政政策增加了贫困，这意味着税收和转移减少的贫困人数少于其所增加的贫困人数。造成这一令人惊讶结果的主要原因是基本商品较高的消费税。

现在我们转向财政制度的实物部分，教育和健康方面的支出具有平等化效应，它们对减少不平等有着相当大的贡献。这一结果并不令人惊讶，因为使用政府服务的货币价值等于政府平均成本。教育和健康等实物服务的福利分配结果从平等的角度来看是令人振奋的，但我们需要注意这里可能会发生人们情愿避免的情况。例如，收入较低人群往往对教育和健康服务使用较为密集，但这一结果的原因可能是中产阶级（当然，还有富裕人群）出于对质量的要求而选择同类服务的私人供应者。这种情况让穷人使用二流的服务。此外，如果中产阶级选择不使用公共服务，他们可能会不愿支付提升此类服务覆盖面与质量的必须税收。

值得注意的一个重要结果是，没有证据显示存在“罗宾汉悖论”：越不平等的国家倾向于在再分配上花费更多，并显示出更高的再分配效应。然而，基于回归的分析表明，这一结论在跨国控制人均收入、排除异常值、以百分比变动替代基尼系数测算再分配等情况下，并不稳健。尽管斜率的符号表明多数情况下越不平等的国家再分配水平越高，但是系数往往不具备统计显著性。

我们的分析提供了一些可供参考的经验。我们先从与财政再分配相关的诊断开始。首先，具体的财政干预可以产生反补贴效应，这突出了协调税收和支出分析的重要性，而不是仅做出零散的分析。有效的累退税（如增值税）与慷慨、瞄准良好的转移相结合，可以构建一个平等化的净财政制度。进一步地，一个累退税制的净财政体系比没有累退税的情况具有更好的平等化效应（兰伯特难题），诸如取消累退税的政策建议——基于碎片化的分析——可能是完全错误的。其次，要评估财政系统对人民生活标准的影响，关键在于测算税收和支出对不平等程度和贫困的影响：净财政体系可能在减少不平等程度的同时，又增加了贫困。

在政策设计方面，一个基本的教训是：政府应该如此设计税收和转移体系，使得贫困人群在税收与转移后的收入（或消费），不低于财政干预前他们的收入（或消费）。不考虑实物转移，所谓的财政体系的现金部分不应该使贫困人群更为贫穷（或使非贫困人群堕入贫困）。结果表明，平均来看，加纳、尼加拉瓜、坦桑尼亚、乌干达的极端贫困人口，亚美尼亚、埃塞俄比亚、危地马拉的特别贫困人口，玻利维亚、多米尼加共和国、萨尔瓦多、洪都拉斯、秘鲁和斯里兰卡的中等贫困人口，均为财政体系的净支付者。在巴西的例子中，这一情形的主要原因在于大宗商品高昂的消费税。在秘鲁的情形中，转移支付额度太小，不足以补偿贫困人口所支付的税负。此外，如Higgins和Lustig所示，财政致贫可能非常普遍，在低收入国家，财政的致贫效应可能大于贫困人群从财政政策中获得的收益。

目前的政策讨论（和文献）主要侧重于财政政策在减少不平等方面所起到的作用，较少（通常完全不考虑）财政政策对贫困人群生活水平的影响。如果政策界认真致力于消除收入贫困，政府将需要探索重新设计税收和转移的方法，使穷人不会成为净支付者。这可能成为财政制度设计的首要原则，这些原则可以明确地加入到Atkinson和Stiglitz提出的框架中，以建立更加公平的社会。

( 作者简介：Nora Lustig是美国Tulane大学教授。)

（译校者：夏庆杰  顾思蒋）

 

 

金砖国家的减贫、不平等和人类发展：政策与效果

 

Diego Maiorano and James Manor

 

摘要:本文考察了巴西，印度，中国和南非四国政府在拓展解决贫困与不平等问题计划时的社会经济背景。首先，本文评估了四国政府在实现三个理想目标方面取得的进展：i）财富再分配，减少收入贫困; ii）政策落实到最贫困者; iii）减少不平等。结果随着我们从第一个也是最简单的挑战向第三个也是最艰巨的挑战迈进而有所不同。第二，本文扩大了贫困的定义，不仅包括收入和财富的缺乏，还包括机会、自由和能力的缺乏，并讨论了四国在改善人类发展指标水平和加强贫困人民的“政治能力”等方面的表现。我们认为政治能力也是衡量“贫困”的一个重要维度。

 

 

1990年，世界上有19.5亿人生活在极端贫困之中; 2012年该数字已经下降到8.96亿




。 巴西、印度、中国和南非四个国家共有将近8亿人摆脱了极端贫困，对全球贫困的大幅度减少以及实现第一个千年发展目标做出了较大的贡献。

这一成果部分是由于经济增长，但是社会政策也起到了很大的作用，它们不仅有助于显著降低收入贫困，也对人类发展指标的改善有着重要的作用。

本文有一个更大的目标。首先，我们将简要介绍四国旨在解决贫困和/或不平等问题的政策类型。然后，我们会介绍四个国家实施这些政策的经济背景。此外还将评估四国政府在三个目标方面取得的进展：i）减少收入贫困； ii）政策落实到最穷的人群；iii）减少不平等。正如我们将看到的那样，结果随着我们从第一个也是最简单的挑战向第三个也是最艰巨的挑战迈进而有所不同，其中只有巴西在第三个目标取得了实质性进展。在最后一节，我们扩大了对贫困的定义，不仅包括收入和财富严重短缺，还包括机会、自由和能力的缺乏，我们将讨论四国在改善人类发展指标水平和加强贫困人民的“政治能力”等方面的表现，我们认为，政治能力也是衡量“贫困”的一个重要维度。

一、扩展的社会计划：概览

在以上四个国家引进或扩展的社会计划属于三种广泛定义的类型。第一种是一套社会援助计划。有条件的现金转移是巴西的一种重要的社会援助类型，其中一些现有的现金转移计划在“Bolsa Familia”计划中进行了重组和统一。如果贫困家庭符合某些条件，比如为子女接种疫苗、送子女到学校上学，“Bolsa Familia”将为这些贫困家庭提供一笔补助。在中国，政府在全国范围内扩大了“低保”计划，该计划为收入低于一定标准的住户提供额外的收入。在南非，特别针对儿童和老年人，政府大规模地扩大了一些现金转移方案。最后，印度在“国家粮食安全法案”（“National Food Security Act”）中引入了针对孕妇的现金转移计划，并扩大了一些非缴费型养老金计划的覆盖范围，特别针对残疾人，老年人和寡妇。其他类型的转移支付计划包括印度的“粮食安全法案”（Food Security Act）和中国的“费改税”改革。“粮食安全法案”是印度政府在2013年推出的，通过公共分配系统向67%的人口提供了高额的粮食补贴。中国的“费改税”政策则有效废除了农村居民的税收，而这些农村居民也大多数为穷人。

另一种形式的社会援助计划超出了纯粹的收入转移，以支持更广泛的人力、财力或实物资产积累。Barrientos（2013）将这些定义为“转移支付与资产积累结合”。这些计划包括两个重要的工作福利计划：印度的“圣雄甘地全国农村就业保障法”（Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act）和南非的“社区工作计划”（Community Work Programme）。这两个工作福利计划均为农村人口提供了工作机会，其中印度的全国农村就业保障法福利范围更广。

第二种类型的扶贫计划是扩大卫生体系。在巴西，政府加强了统一医疗体系（SUS），该体系为所有公民提供普通的医疗保健。中国则试图扭转上个世纪九十年代的趋势，当时国家社会援助供应明显减少，使得许多人退出公共卫生系统。中国政府因此推出了新型农村合作医疗计划，目的是为中国农村人口提供基本医疗保障。这也为向城市移民的农村居民提供基础公共服务的一系列举措进行了补充。印度也推出了一项方案，通过“全国农村健康计划”（National Rural Health Mission）以及加强和扩展“整体性儿童发展服务”（Integrated Child Development Services）计划，来扩大农村地区的卫生保健覆盖范围。其中，“整体性儿童发展服务”是旨在解决印度儿童营养不良问题的计划。南非还讨论引入全民受惠的医疗保健制度，但这仍然处于初级阶段。

 

二、宏观经济环境

 

巴西、印度、中国和南非是全球减贫事业的主角。表1显示了基于世界银行贫困线获得的四国减贫规模。当然，就像任何一条贫困线一样，单独使用世界银行贫困线作为标准是有些武断的，这并不一定能够看出任何一个国家的贫困程度。然而，在国家和时间之间的可比性使其成为了解减贫的趋势和规模的有用指标。表1结果显示，在过去的二十多年间，这四个国家的极端贫困都大大减少。这当然与经济增长有很大的关系。表2展示了四个国家的国内生产总值年均增长率，其中还包括人均国内生产总值。

 

 

 

表 1  巴西、印度、中国和南非的减贫情况（1990-2012）

	低于 1.90美元/天的人口比例（%）（1990s）	低于1.90美元/天的人口比例（%）（2010s）	减贫百分比（%）（1990s-2010s）	减贫百分比（%）（2002-2010s）
巴西	20.56	4.59	77.68%	62.71%
中国	66.58	11.18	83.21%	65.01%
印度	46.06	21.25	53.86%	44.66%
南非	31.91	16.56	48.10%	52.95%

数据来源: 世界发展指标 (WDI)。巴西、中国、印度和南非的数据跨度分别为1990-2012年、 1990-2010年、1993-2011年以及1993-2011年。

 

表 2  GDP 和人均GDP增长率（1990-2014）

	年均GDP增长率（1990-2014）	年均GDP增长率（2002-2014）	人均GDP平均增长率（1990-2014）	人均GDP平均增长率（2002-2014）
巴西	2.77	3.43	1.41	2.29
中国	9.84	9.93	8.97	9.33
印度	6.51	7.42	4.75	5.86
南非	2.48	3.18	0.66	1.72

数据来源：作者基于世界发展指标（WDI）计算。

 

GDP数据将我们的四个案例分为了两组。其中，中印经历了惊人的（人均）经济增长率，而在巴西和南非，增长幅度较慢。越来越多的证据（世界银行，2014；Ravallion，2016），也都表明经济增长对于减贫至关重要（Rodrik，2008）。但这只是故事的一部分（尽管经济学家长期以来对此一直在争论）：正如Barrientos（2013）以及其他研究结果所表明的那样，社会计划和减贫计划是至关重要的。

需要指出的是，对于减贫而言，经济增长的数量十分重要，但经济增长的质量也是非常关键的。事实上，现在人们普遍认为，增长的收益并不会自动地向穷人倾斜，社会经济规模顶层的收入集中程度实际上可以限制经济增长（IMF，2015a）。评估四个国家经济增长有利于穷人程度的相关研究得出结论，巴西在将经济增长转化为减贫方面非常成功，中国的表现也是不俗的。然而，印度和南非的转化效率却非常低（Fosu，2011；Ravallion，2011）。

经济增长的质量对减贫至关重要至少可以从四个方面来解释。首先，在任何特定国家的区域内越多的收入增长被平均分配，越有助于减贫（Chaudhuri和Ravallion，2006）。 第二，如果经济增长发生在大多数穷人生活的地方，那么经济的增长将更有效地减少贫困。 例如，在二十世纪八十年代，中国的大部分还是农村，在引入家庭联产承包责任制后，初级部门的快速发展使贫困显著减少（Bardhan，2010年）。另一方面，自二十世纪九十年代以来，印度农业增长率极低，而制造业也不能创造足够的就业机会，大大降低了经济增长对贫困的作用（Siddiqui，2015年）。

第三，宏观经济环境很重要。一般来说，高度的不平等将削弱经济增长对减贫的作用（Ravallion，2016）。南非是世界上最不平等的国家之一，这可能是南非经济增长表现不佳的主要原因。然而，在巴西（另一个高度不平等的国家），高度的不平等也意味着政府可以重新分配大量政府收入（Ravallion，2011）。巴西的政府收入与国内生产总值的比率和经合组织经济体（OECD）相当（见下表3）。中国较高的人类发展指标和相对较低的不平等程度，意味着穷人足够健康并拥有工作技能，从而能从中国高速的经济增长中获利（Ranis和Ramirez，2000）。相反，在印度，识字率低和健康指标表现不佳则限制了经济增长和减贫（Ravallion，2002）。此外，在所有情况下，相当稳定的宏观经济环境对经济增长都非常重要。这点可能在巴西表现得更加明显：（真实）货币稳定对促进巴西经济增长和减少贫困有着重要的作用（Melo et al.，2012）。

第四，增长本身是重要的，因为它可以增加政府用来重新分配的收入。表3显示了四个国家政府收入的增长趋势（占GDP的百分比）。

表 3-政府收入占GDP的比例

	政府总收入 (% GDP)
	2002	2012
巴西	34.44	35.41
中国	15.69	28.36
印度	17.73	19.72
南非	23.75	27.21
OECD	34.34	35.46

 

数据来源：IMF 2015b

 

除了中国的增长幅度比较大以外，其他三个国家政府总收入占GDP比例的增长并不是非常大。但从绝对值来看，2002年至2012年间，巴西、南非、印度和中国的政府收入分别增加了171％、197％、300％和588％。

 

三、收入增长的分配

 

收入的增加意味着四国政府有大量收入可用于支出。其中一些收入被用于增加基本公共服务（特别是惠及穷人的基本公共服务）的财政支出，如教育、卫生等，以及提高一系列解决贫困和不平等问题的政策的财政拨款（这些政策同时包括了对中产阶级有益的政策，中产阶级包括正规部门中的“上层劳动力”）。在这一节，我们关注四个国家的社会性支出模式。事实上，对基本公共服务的投资对于减轻贫困至关重要；同时，它也有助于培养穷人的能力，促进经济增长，从而进一步减少贫困。

如表4所示，四个国家的公共医疗卫生支出占GDP的百分比均有所增加，增长率最低为巴西（20%），最高为中国（81%）。在四个国家中，印度的公共卫生支出占GDP的百分比最低，这与印度的自付医疗卫生支出比例很高所对应（但该比例有所下降）（表5）。 需要注意的是，医疗费用是人们（重新）陷入贫困或被困在贫困中最重要的原因（Krishna，2010）。 因此，自付医疗卫生支出是一个非常重要的指标，因为它反映了家庭直接用于医疗卫生的花费，因此可以作为人们健康不安全（health insecurity）的代理变量。可以看到，印度的自付医疗卫生支出占总医疗卫生支出的比例几乎是南非的十倍，是中国的两倍；但是，近年来该比例有所下降，总体趋势令人鼓舞。

表4   公共和私人医疗卫生支出占ＧＤＰ的比例

	2002			2014
	公共	私人	共计	公共	私人	共计
巴西	3.18	3.9	7.1	3.83	4.5	8.3
印度	1.03	3.4	4.4	1.41	3.3	4.7
中国	1.71	3.1	4.8	3.10	2.5	5.5
南非	3.23	4.6	8.1	4.24	4.9	8.8

 

数据来源:世界发展指标（WDI）。公共医疗卫生支出包括政府（中央和地方）预算，外部借款和赠款（包括国际机构和非政府组织的捐款）以及社会（或强制）医疗保险基金的经常性资本支出。 私人医疗支出包括家庭直接（自付）支出，私人保险，慈善捐款和私人企业的直接服务支付。 卫生支出总额是公共和私人卫生支出的总和。 它包括提供医疗卫生服务（预防和治疗），计划生育，营养项目和紧急医疗救助，但不包括饮用水和卫生设施的提供。

 

表5  自付医疗卫生支出占总医疗卫生支出的比例

	2002	2014
巴西	34.61	25.47
印度	70.50	62.42
中国	57.72	31.99
南非	11.70	6.49

 

数据来源:世界发展指标（WDI）。

 

当我们将目光转向教育时，除印度以外，其他三个国家均增加了公共教育的支出，如表6所示。其中，表现最为突出的是中国，其对公共教育的支出增加了超过100%，尽管它仍然落后于巴西和南非，并保持在较低水平。总体而言，如表7所示，中国，巴西和南非的卫生及教育综合开支都大幅增加；然而，印度则不断下降，尽管它已经处于很低的水平。

表6  公共教育支出占GDP的比例

	1999	2012
巴西	3.78	5.91
印度	4.34	3.82
中国	1.90	3.91
南非	5.88	6.36

 

数据来源:世界发展指标（WDI）。

表7  公共卫生及教育的综合支出占GDP的比例

	1999	2012	变化率
巴西	6.73	9.57	+42.2%
印度	5.47	5	-8.6%
中国	3.73	6.85	+83.6%
南非	9.3	10.63	+14.3%

 

数据来源:世界发展指标（WDI）

下一节我们将讨论政府更直接惠及穷人的政策：社会援助计划和减贫计划。尽管近年来贫困率急剧降低，但四个国家中相当一部分人口仍然处于贫困的边缘（见图1）。因此政府的这些政策仍然是十分重要的。如图1所示，印度近80％的人口，南非超过50%的人口，中国近40%的人口，以及巴西17%的人口仍然生活在贫困（低于3.10美元/天）或极端贫困（低于1.90美元/天）中。显然，国家对于提供安全网和支持体系至关重要，这不仅是要帮助穷人摆脱贫困，而且还要防止他们重新回到贫困。在全球范围的贫困人口中， 11％的贫困人口是一生都陷入在贫困之中（Krishna，2010）。

 



 

图1  生活在贫困线（3.10美元/天）及极端贫困线（1.90美元/天）的人口比例

数据来源：世界发展指标（WDI），其中巴西、印度和南非的数据为2011年，中国的数据为2010年。

 

国家政策对于减少贫困和不平等问题十分关键（Barrientos，2011）。例如，印度32％的减贫成果都应该归功于“圣雄甘地全国农村就业保障法”（MGNREGA），它防止1400万人陷入贫困（Desai et al., 2015）。巴西的“家庭补助金”（Bolsa Familia）可以解释该国不平等程度下降幅度中的21％（Soares et al., 2010）。南非的现金转移方案对于减贫也至关重要（Barrientos和DeJong, 2006）。

下表8显示了四个国家的社会救助支出趋势。社会救助支出是反映反贫困措施、社会安全网和其他惠及穷人政策的支出的一个粗略指标。但是，这些数据在各国之间并不是严格可比的。据我们所知，迄今为止，四个国家的社会保障支出都没有可靠的数据。因此，我们需要从不同的渠道获取数据，这就阻碍了数据之间的可比性。值得一提的是，即使是来自像世界银行（Word Bank）或国际劳工组织（ILO）这样的单一来源的数据，也难以比较和信赖。 另外，从国家预算中获取的数据也是不可比较的，因为每个国家界定社会保障/援助不同。但是，如果考虑广义的模式，我们可以对随时间变化的趋势做出谨慎的结论：如表8所示，四个国家都增加了社会性支出。

 

 

 

表8  社会性支出

国家	2005	2010
巴西	0.83	1.09
印度	0.4	1.5
中国	4.9	5.4
南非	3.6	4.4

 

数据来源：印度和中国的数据来自亚洲开发银行(Asian Development Bank)、社会保障指数数据库(Social protection Index Database)。巴西数据来自于Castro et al.,(2012)。南非数据来自于南非储备银行数据库(Reserve Bank of South Africa database)。

 

综上所述，我们可以得出结论，所有四个国家都能够（至少部分地）分配经济增长的成果，以减少收入贫困，并防止非贫穷人群陷入贫穷。各政策的目标因国家而异。中国政府出台的政策更少明确将减贫作为主要目的，但其出台的一些主要侧重于相关目标的政策（例如，停止对农村收入的征税，以及解决西部欠发达地区需求等）对减贫也有着一定的作用。此外，中国对基本公共服务的投入也越来越多——在1999年至2012年间，卫生和教育支出占国内生产总值的比例增加了80％以上，这表明大量的穷人至少部分受益于中国的增长。

在印度，一些贫困计划的作用由于制定和/或执行不力而被削弱。这提醒我们，虽然增加社会性支出往往会减少贫穷，但这并不总是发生。但至少其中一些贫困计划，MGNREGA和免费午餐计划，对穷人的福利有重大的影响。此外，下一节所提出的家庭收入的证据显示，贫困计划所捆绑的其他政策对减少贫困也有重大影响。该家庭收入数据来自于一份印度国家应用经济研究委员会（NCAER）和马里兰大学的权威调查。然而，印度对基本公共服务的投入仍然很低，而且正在下降，这些投入不成比例地影响着买不起高质量私人替代品的贫困人群。事实上，印度长时间以来都忽视公共服务。 Kapur和Nangia（2015）认为，当印度的决策者面临将国家资源投资于公共服务或减贫计划的选择时，他们往往会选择后者。这可能与南亚（Piliavsky, 2014）“赞助（Patronage）”的突出作用以及竞争日益激烈的政党体系有关，后者也激励政客向穷人提供直接、有形的物资，而不是投资于公共服务以求长期发展。尽管如此，国家和州一级的许多印度政治家越来越多地强调“后侍从主义（post-clientelist）”的举措，这些举措在很大程度上免于“赞助”分配（patronage distribution），因为它们的发展影响和政治回报都更大（Manor，2013、2016年）。

在南非，随着对公共教育和卫生的投入越来越多，现金转移方案的扩大使穷人受益匪浅。 Jeremy Seekings（2011）将贫困的下降主要归因于社会援助的扩大，并指出，减贫政策的支出急剧增加，从2000年国内生产总值的2％增加到2006年的3.5％。因此，在南非，穷人也至少部分受益于分配性政策。

巴西的证据更为直接。在四个国家的案例中，很显然，巴西的各项政策都具有有效的再分配效应，减少了收入贫困和不平等问题。这主要是巴西政府长期投入于减少贫困和不平等（Melo et al. , 2012）以及舆论支持在减贫政策和公共服务方面提高支出的结果（Hall 2006; Pereira和 Bartholini, 2017）。

 

四、惠及最贫穷的人

 

众所周知，贫困计划难以惠及最贫穷的人。在过去的半个世纪中，发展中国家对一些或大部分贫困人口有益的很多计划对最贫困者几乎没有作用。他们极其脆弱，大部分都丧失了能力，陷入对富裕群体依赖的不利境况。他们通常遭受极端的歧视和排斥，这往往是社会文化的起源。这些最贫困者处在米尔顿（Milton）所说的“最危险的边缘”。

文献研究表明，最贫困者有时无法从发展计划中收益的原因是他们缺乏脱贫的潜力（Halder和Mosley, 2004）。而在其他时候，他们对国家而言是“看不见的”，例如因为他们没有地址，或者因为他们生活在危险的地方，而这些地方是负责确认项目收益的调查者并不愿冒险踏入的地方（Carr-Hill, 2013）。更进一步的原因是，最贫困者面临严重的能力缺乏问题（特别是教育的缺乏），使得他们获得社会保障计划更加困难。换句话说，如果要使政策惠及最贫困的穷人需要专门针对这个群体，并采取特定的措施，但是国家和捐助者往往没有能力（或意愿）实施（Datta , 2004）。

很难说巴西、印度、中国和南非的社会计划在多大程度上惠及了最贫穷的人，部分原因是缺乏针对最贫困人口部分的影响研究，还有部分原因是许多社会计划针对具体某一类的穷人（如老年人，儿童，妇女，农村失业人员等），他们可能是，但也可能不是（或者是包括许多）最贫穷的人。

然而，我们可以至少粗略地估计惠及最贫困者的程度。在中国，虽然证据有限，但是可以发现，一些最贫穷者一定会从或者至少部分地从政策中受益，虽然这些政策的主要受益者是较为贫穷的人。例如，2006年取消农业税时，最贫穷者的困境至少有所减轻。中国农业税具有高度累退性。据Li和Sicular（2014）的统计，1995年，收入最低的10%的人面临的税率比收入最高的10%的人面临的税率高五倍。因此，停止对农村居民征收税费不成比例地使最贫困者受益。该计划也被认为是减少了农民内部的不平等问题（Alm和Liu 2014）。另一方面，农民补贴显着增加（2003年至2009年每年增长22.5％）则导致分配相对不均衡：农民越穷，他们获得的补贴越低。然而，有证据表明，所有农民，包括最贫穷的农民，都能够从政府得到这种补贴支持（Lin和Wong, 2012）。

不太积极的一点是，中国农村居民大量迁移到城市中心来寻求就业，这不仅仅是有些穷人的“企业家决策”，还是某些贫困者孤注一掷的行动，这些人在南非则被称为“well under”。在中国的城市，最贫困者往往很难获得工作，他们的前景也并不一定会改善；而由于户籍制度的存在，农民工直至现在大体上依然无法获得卫生医疗和教育等基本公共服务。大多数农民工被认为是中国最脆弱的群体，近年来，为改善农民工的生活条件中国政府相继出台了一些政策，但是收效甚微，因为绝大多数农民工仍然没有被社会保障计划所涵盖（Cook和Kabeer, 2011）。

中国的其他政策也未能惠及最贫穷的人。例如，针对城市贫困人口的现金转移计划——低保，只覆盖了39％的城镇贫困人口（Wang, 2007; Golan et al., 2017），而农村低保对贫困率也只有有限的影响（Golan et al., 2015）。2008年出台的“劳动合同法”，相比于农民工，更加有利于城市居民（Cheng et al., 2015）；相比于受教育程度较低的工人，更加有利于受过更多教育的工人（Gallagher et al.,2015）。

南非的证据更为有限，但似乎也有一些重要的结论。南非所实施的社区工作计划（Community Work Programme）是基于印度一个更大的公共工程项目，它为最贫困的地区居民提供了在政府资助的项目中就业的机会（Andersson和Alexander, 未出版）。但是，这一计划的规模有限，尽管在计划开始实施阶段十分顺利，但是目前受到实施过程中各种问题的影响，大大限制了计划的作用，包括对最贫困者的影响（Meth 2011）。

针对弱势群体的社会补助金政策的实施和救助范围的扩大似乎对最贫穷者（包括城市和农村）产生了更大的影响，所以有一些重大政策也相继实施（Leibbrandt et al., 2010）。Jeremy Seekings（2011，p37）指出：

这些社会援助计划对穷人有很大的影响，因为它们对贫困人口的针对性很强。 ...近60％...惠及到最贫穷的20%的家庭。大约30%则由家庭收入位于20分位和60分位之间的家庭分享。

与其他三个国家相比，巴西为穷人和最贫穷人口所作的努力更加长期，其执行也更为实质、全面和有效。这与巴西著名的有条件现金转移计划Bolsa Familia的目标有很大的关系。根据世界银行研究报告（Lindert et al., 2007,46），最贫穷的25％的人口获得了80％的福利，受益人中几乎不包括非贫穷的人（Soares et al.，2010）。还有证据表明，巴西政府对基本公共医疗保健的投入越来越多，使得其覆盖面进一步扩大。最近一项研究结果显示，现在90％的巴西人可以获得公共卫生服务（Gragnolati et al., 2013）。

印度的情况有所不同。在印度，许多减贫举措都受到设计错误和（或）执行过程中各种问题的影响。但是，也有成功实施的政策。印度最贫困者从“圣雄甘地全国农村就业保障法”（MGNREGA）中也获得了很多福利。举例来说，表9说明了印度各社会群体的就业情况。需要说明的是，印度许多最贫穷的农村居民（以及大约三分之二的居住在农村地区的印度人）可以在这两个群体中找到：表列种姓（原贱民或达利特人）和表列部落（原住民）。

 

 

 

 

 

表9  工作量（person-days）的百分比

	表列种姓（Scheduled Castes）	表列部落（Scheduled Tribes）
工作量的份额, 2006-08	25-31%	24-36%
工作量的份额, 2008-12	28.8%	21.3%
人口份额	16.2%	8.2%

 

 数据来源: MGNREGA 官网: nrega.nic.in, ‘DMU reports’.

 

这些边缘化群体，以及印度大规模的贫困人口都不同程度地从这个宏伟的计划中受益。这也为印度国家应用经济研究委员会（NCAER）和马里兰大学的调查结果提供了解释，即2004-05年至2011-12年间，高种姓的印度教徒（最富裕的群体）的人均家庭收入增长了4.6％，显著低于其他群体。 “其他落后种姓”（传统种姓阶层的中下层阶层）的人均收入增长了7.3％；表列种姓人均收入增长7.8％；表列部落人均收入增长5.7％；而穆斯林人均收入增长5.4％。其中最后三个群体包括许多印度最贫穷的人口。（令人吃惊的是，同样的研究结果发现，从百分比来看，2004年至2012年农村家庭收入增长高于城市家庭）。

综上所述，中国的政策惠及到了部分最贫困人口；相比于中国，南非的政策惠及的最贫困人口比例稍大，而巴西和印度的比例更大。这些都是令人印象深刻的成就，但是我们必须提出一个更深入问题，尽管它的答案并不令人振奋。

 

五、不平等降低了吗？

 

如果惠及最贫困者是非常困难的，那么即使在许多人的收入贫困得到改善的情况下，减少不平等也是非常困难的。这从四个国家的分析结果中也可以看出。

上述对印度的分析便是一个很好的例子。贫困群体不同程度地受益于MGNREGA计划，而NCAER 与马里兰大学的调查结果显示，所有贫困群体的家庭收入的增长都高于富人。但这不一定意味着收入不平等就会缩小。从家庭收入的增长率来看，最富裕的群体的家庭收入每年增长4.6％，低于，有时甚至远远低于其他较贫困群体。但是，一开始他们的收入就比那些包含许多最贫穷人口的三个群体（表列种姓、表列部落和穆斯林）的收入要高得多，所以从绝对量来看，4.6％的增长率仍然使得他们获得的收入要比那些贫穷的群体要多，尽管他们之间的增长率有所差异。因此，尽管穷人收入的增长率更高，但这些群体之间收入的不平等似乎扩大了。

数据显示，在我们分析的四个国家中，只有巴西成功地减少了收入不平等。表10显示了利用基尼系数衡量的收入差距变化趋势。当然，这是一个对不平等程度较为粗略的度量。因为基尼系数对中层收入变化非常敏感，但对两端收入群体不敏感。在像巴西和南非这样高度不平等的国家，这是一个比较大的限制。另外，基尼系数也没有考虑到人口变化，所以对于像印度这样正在经历劳动年龄人口快速增长的国家，或像中国这样快速老龄化的国家，这又是一个相当严重的问题。对于非正规经济大国（本文中四个国家都是）来说，利用基尼系数度量不平等程度更为不完美。此外，由于基尼系数只是衡量收入差距的一个指标，所以它并没有捕捉到其他形式的不平等，比如地区、教育、城乡或社会文化（socio-culture）的不平等。最后，虽然大多数国家使用收入作为衡量不平等的关键因素，但也有一些国家（包括印度）使用消费支出，这往往会人为地降低基尼系数（Desai et al.,2010）。然而，尽管有这样的限制，利用基尼系数度量不平等程度在大多数国家和时间内确实具有明显优势。

 

表 10-1993-2009/13的基尼系数

	1993	最近的数据 (2009/13)	印度基于收入来计算基尼系数 （2009/13）
巴西	60.12	52.67	52.67
印度	30.82	33.9	52.7*
中国	35.5	42.06	42.06
南非	59.33	63.38	63.38

 

数据来源：世界发展指标（WDI）。巴西最新的数据为2013年，印度为2009年，中国为2010年，南非为2011年。印度以收入来计算的基尼系数来自印度人类调查数据（Indian Human Development Survey）(Desai et al. 2010). 第二列印度的基尼系数则是基于消费的数据。

表10的结果显示，除巴西外，其他三个国家的不平等程度都有所增加。众所周知，自1992年以来，由于长期以来政府一直致力于解决贫困和不平等问题，巴西的收入不平等程度有所降低。近年来，巴西先后经历了来自两个党派三位总统的领导：1992-2000年，巴西总统为Fernando Henrique Cardoso，来自社会民主党（PSDB）；2000-2008年和2008-2016年的总统都来自巴西劳工党（PT），分别为Lula da Silva和Dilma Rouseff（Melo et al.，2012）。多党制在印度也是十分重要的，但是只是在2004年国民大会党领导的团结进步联盟（United Progressive Alliance）上台后，印度才开始大力解决贫困和不平等问题，这远远晚于巴西。南非基本上不能称为多党制国家，直到2016年年中，非洲人国民大会（African National Congress）在很大程度上都占据主导地位。而在中国则不存在多党制。2016年，由于Dilma Rouseff因腐败丑闻和严重的经济衰退而被迫辞职，之后的领导人开始破坏贫困计划，这可能会使巴西解决贫困和不平等问题的良好态势被扭转。

表10中的最后一列显示了当基于收入计算基尼系数时（与第二列基于消费支出不同），印度基尼系数的变化。可以看到，如果我们使用消费支出来计算基尼系数，印度是一个中等不平等的国家；而如果我们使用收入来计算，印度则是一个非常不平等的国家，实际上它比巴西更加不平等。基于收入来估计印度基尼系数的其他研究也得出了类似的结论（IMF 2015b）。

“瑞士信贷财富报告”（2015年）中报告了一个类似的结果，它提供了各个国家财富的基尼系数，这可以衡量任何国家财富分配的（不）平等程度。表11为四个国家的财富基尼系数。当讨论财富时，我们发现财富不平等的降低比收入不平等更加困难，巴西甚至并未成功地减少财富不平等。

表11  财富不平等（财富基尼系数）2010-2015年

	2010	2015
巴西	79.6	83
印度	77.8	83.1
中国	69	73.3
南非	81.6	84

 

数据来源:瑞士信贷2015

最后，图2和图3显示了自20世纪90年代初以来，四个国家最贫穷和最富有的10%的人口的收入（印度为消费支出）如何变化。需要特别说明的有两点。首先，巴西的不平等程度降低是由于最贫穷的10％的人口的收入份额增加，虽然这个比例仍然很低，不足该国总收入的1％；另外还由于最富有的群体收入份额的减少，从1993年的48.44％降至2010年的41.89%。这是一个了不起的成就，因为这一系列给最富有的人造成负面影响的政策，是世界上大多数国家在政治上无法实施的。而中国和南非也在21世纪前10年成功地降低了最富有群体的收入份额。第二，中国自20世纪90年代以来，最贫穷人口的收入份额急剧下降；在印度和南非也可以看到下降，但是下降的幅度更少。如上所述，最贫困者确实受益于其政府实施的社会保护政策，虽然这已经足以减轻贫困，但是还不足以缓解他们位于社会经济最底层的困境。

 



 

图2  收入最低的10%人口占有的收入份额

 



 

图 3-收入最高的10%人口占有的收入份额

数据来源: 世界银行 Poverty and Equity 数据库。

总而言之，我们所讨论的四个国家，巴西、印度、中国和南非的经济增长收益都得到了分配，减少了收入贫困的问题。在如何惠及最贫困人口的问题上，中国在一定程度上处理了这一问题，而其他三个国家则处理得更好。但是，只有巴西才成功解决了如何降低不平等的艰巨任务。

 

六、超越收入：贫困和不平等的进一步讨论

 

 在前几节，我们的讨论重点是收入贫困（和不平等）。但是在这一节中，我们对“贫困”进行了更广泛的定义。它不仅仅只是收入、资产和资金的严重短缺，而且还包括机会、自由和能力的缺乏。首先，我们来看看近几年四个国家的人类基本发展指标（主要与健康和教育有关）有何变化。在最后，我们将讨论一个特别重要的能力，即“政治能力”，我们认为政治权利的缺乏是度量贫困的一个重要维度。

表12通过观察预期寿命来提供四个国家健康的粗略指标。巴西和中国的预期寿命略低于经合组织成员国（80.1）。印度的预期寿命与南亚国家（68.1）保持同等水平，但却低于邻国和更贫穷国家，如孟加拉国（71.6），甚至尼泊尔（69.6）。2014年印度的预期寿命甚至比1990年的中国还要差（69），但也如表12所示，其进步也较为迅速。南非的预期寿命低于世界上最贫穷的地区——撒哈拉以南非洲地区（58.6）。这与20世纪90年代艾滋病流行有很大关系，南非尚未从中完全恢复（大多数撒哈拉以南非洲国家也受到影响）。南非的预期寿命实际上从1990年的62.1岁开始下降，但是现在正在缓慢回升。

表 12  出生时预期寿命

	出生时预期寿命（岁）
	2000		2014
	总体	女性	总体	女性
巴西	70	73.9	74.4	78.2
中国	71.7	73.4	75.8	77.3
印度	62.6	63.5	68	69.5
南非	55.8	58	57.2	59.3

 

数据来源：世界发展指标（WDI）

预期寿命将受儿童高死亡率的影响。表13则提供了婴儿（1岁以下）和儿童（5岁以下）死亡率的数据。如表13所示，四个国家都取得了进步，但印度和南非的数字仍然令人震惊。尽管事实上印度和南非的基数相对较低，但婴儿和儿童死亡率的下降速度仍比中国和巴西慢。婴儿和儿童的高死亡率在很大程度上是由于对儿童公共服务的投入不足。表14和表15分别为免疫率和营养不良（发育迟缓）率。

表 13  婴儿死亡率和儿童死亡率（2000-2014年）

	婴儿死亡率 （每1000个出生人口）		变化率	儿童死亡率 （每1000个出生人口）		变化率
	2000	2014	2000-14	2000	2014	2000-14
巴西	28.1	14.4	- 48.75	32	16.2	- 49.38
中国	30.2	9.8	- 67.55	36.9	11.4	- 69.11
印度	66.4	39.3	- 40.81	91.2	49.8	- 45.39
南非	54	34.4	- 36.30	75.3	43.4	- 42.36

 

数据来源：世界发展指标（WDI）

表 14  免疫率

	免疫率(12-23月儿童)（%）
	百白破疫苗		麻疹疫苗
	2000	2013	2000	2013
巴西	98	95	99	99
中国	85	99	84	99
印度	60	72	59	74
南非	73	68	72	79

 

数据来源：世界发展指标（WDI）

 

表 15  生长迟缓率

	年份	5岁以下儿童生长迟缓的比率
巴西	1996	13.5
	2006	7.1
中国	2000	17.8
	2010	9.4
印度	1998	54.2
	2005	47.9
	2013	38.7
南非	1999	30.1
	2008	23.9

 

数据来源：世界卫生组织、联合国儿童基金会和世界银行数据库。

发育迟缓是反映儿童健康最可靠的指标。巴西和中国几乎已经将本就相对较低的五岁以下儿童的发育迟缓率降低了一半，而印度和南非则较落后。特别是印度的比率要高于大多数撒哈拉以南非洲国家。如果儿童在两岁前遭受营养不良，那么他们的精神和身体都不可避免地将迟缓发育（Gragnolati et al., 2006）。由于他们的大脑不能充分发育，所以他们将永久性地具有较低的心智能力。身体发育障碍使他们的身体更弱，更容易受到疾病的伤害，而这当然也会影响他们维持生计的能力。因此，在这两方面，营养不良都限制了受苦的穷人和他们所居住的国家的发展。营养不良也扩充了穷人所面临的不平等问题。

下表则转向了教育指标。表16显示了四个国家的识字率发展趋势。可以看到，印度是唯一落后的国家，但是，这一情况正在迅速改善。首先，印度在小学净入学率方面稳步提高，从2000年的84.13％提高到2013年的94.98％；其次，入学率的性别差距已经大大减少，目前 91.77%的女童和98.57％的男童都能入学；另外，小学完成率也高达96％（没有性别差距）（WDI）。这显然与近年来普遍实施“免费午餐计划”和颁布“义务教育法案（Right to Education Act）”有很大的关系。当然，入学率并不能说明教育质量，这在印度尤其是农村地区是非常严重的问题（ASER,2015）。

 

 

 

表 16  识字率及青年识字率

	年份	识字率 (占15岁以上人口的百分比)			青年识字率 (占15-24岁人口的百分比)
		女性	男性	总体	女性	男性	总体
巴西	2000	86.5	86.23	86.37	95.72	92.65	94.18
	2012	91.63	91.02	91.33	99.02	98.22	98.62
中国	2000	86.53	95.14	90.92	98.50	99.20	98.86
	2010	92.71	97.48	95.12	99.59	99.69	99.64
印度	2001	47.84	73.41	61.01	67.75	84.19	76.43
	2011*	65.46	82.14	74.04	81.8	90	86.1
南非	1996	80.93	84.07	82.40	94.29	93.50	93.91
	2012	92.59	94.96	93.73	99.27	98.50	98.99

数据来源：世界发展指标（WDI）。其中2011印度的数量来自于2011人口普查。

最后，表17说明了四国孕产妇死亡率，这一指标大致反映了妇女福利的公共投入。四国的趋势与其他指标反映的结果大致相同。印度仍然是表现最差的国家，只有大约一半的新生儿由专业保健人员接生，这也反映在孕产妇的高死亡率上。在南非，艾滋病毒流行率极高，导致南非孕产妇死亡率很高，到2005年，每10万例活产中就有400名产妇死亡。印度和南非也都忽略了与孕妇相关的千年发展目标（目标5）。

表 17  孕产妇死亡率

	孕产妇死亡率（每10万例活产)		专业保健人员接生(%)
	2003	2012-13	2000年左右	最新数据
巴西	72	58.2	96.5	98.1
中国	51	23.2	96.6	99.9
印度	301	170	42.5	52.3
南非	165.5	200	84.4	94.3

数据来源：世界发展指标（WDI）。

 

七、政治能力（Political Capacity）

 

最后，我们用另一个特别重要的能力来结束我们的讨论：“政治能力”。它由四个要素组成，而这四个要素也是许多穷人缺乏的：他们的政治意识（他们对当地权力动态和政治进程的理解）；他们作为政治参与者参与到政治进程和公共领域的信心；他们的政治技能；以及他们与其他穷人和非贫困者盟友的政治联系。

如果政府政策能吸引穷人作为主动参与者参与到公共领域中，加强他们的政治能力，那么它有两个作用：一是它可以减少收入贫困本身，二是它是进一步减贫的手段。严重缺乏政治能力是贫困人口“贫困”的一个难题，许多贫困人口贫穷，部分原因便是他们缺乏政治能力。那么，如果他们的政治能力得到加强，这本身就会有助于他们减贫。但是，当他们获得更大的政治能力时，他们也能在竞争和/或合作中更好地参与到基层政治动态中。这可能使他们至少发挥一些影响力，也许可以从中受益，并进一步使他们的物质利益得到保护。这反过来，（i）降低了他们对精英阶层的依赖；（ii）减少他们的贫困（从物质方面来看）；（iii）减少不平等。所以提高政治能力也可以作为解决以上问题的手段。

我们之前讨论的四个国家的贫困计划已经对穷人的政治能力产生了有利影响，但也有重大的变化。自二十世纪九十年代中期以来，巴西实行的若干政策和项目对政治能力都产生了积极的作用，首先在阿雷格里港（Porto Alegre）实行的参与式预算便是一个众所周知的例子（Santos ,1998）。我们讨论过的印度的政策中只有一个具有类似的影响，但是又有重大的区别。因此，为了解释政治能力如何得到加强，也为了讨论中国和南非决策者对此做出的反应，这个问题也是值得研究的。

我们所讨论的印度的计划是农村就业保障计划（MGNREGA）。该计划的目的是为贫穷的农村居民提供急需的工资，但这不仅仅是像现金转移支付一样向穷人发放现金。现金转移支付肯定有资格作为有建设性的贫穷计划，并且其在巴西和南非方面也产生了巨大的影响（如上所述）。但在这些转移支付计划中，受益者主要是被动接受者。但MGNREGA则不同。每个贫困农户每年可申请在建筑工地工作长达100天。换句话说，贫困村民得到了激励，积极主动地寻求工作。当他们要求工作时，当他们在项目中提供劳动时，以及当他们从银行账户中获得工资而非选择偷窃时，把他们吸引到公共领域，这便是这一计划的目的。

MGNREGA的设计者们知道，地方上会有人试图窃取项目资金和工人的工资。因此，他们引进了强有力的透明机制来阻止这种企图，让贫困村民也看得见。他们知道这样会激发穷人的不满，但他们欢迎，因为不满将会促使穷人更积极地参与到公共领域。换句话说，MGNREGA的一个关键目标是提高穷人的政治意识、信心、技能和联系——也就是他们的政治能力。该计划以两种方式解决贫困问题：一是通过提供工作机会让穷人获得急需的工资；二是提高他们的能力。大量的穷人也反映，MGNREGA从以上两个方面帮助他们缓解贫困问题。

在MGNREGA完成其早期的目标之后，南非政府决定在农村地区实施经过适应性调整后的类似政策，这些农村地区比城市更为贫困，而且就业机会极为稀缺。但他们的计划与印度版本在一个关键的地方有所不同。印度基层的执行机构为被选举的地方政府，它们为政治竞争和提高穷人的政治能力提供了场所。然而，在南非，由于精英阶级并不信任被选举的农村人，因此在2000年建立的地方政府受到了过度的自上而下的官僚主义的控制和技术统治论的困扰（Siddle和Koelble , 2012），所以地方政府不能发挥作用。这迫使决策者转向以民间社会组织作为方案的主要推动者，他们精通吸引人参与的方法。结果证明他们做得很好。但这种安排也阻碍了该计划对贫困人口政治能力的促进，而不能像印度的MGNREGA或巴西的一些举措一样发挥作用。

我们需要重申的是，政治能力严重短缺是贫困的一个重要方面。在南非，被选举的地方政府的弱点迫使政策制定者转向反映更为良好的民间社会组织，但这不能像巴西、印度那样促进民主竞争。所以对贫困人口的政治能力的影响在这方面也会不那么强烈。

 

八、结论

 

自2002年以来，巴西、印度、中国和南非的政府都采取了新的举措，或者进一步完善以前的政策，以追求减少收入贫困、使政策惠及最贫困者以及减少收入不平等的三个目标。最终的效果从国家到国家，政策到政策都有所不同。四个国家在应对第一个也是最容易的挑战方面都取得了重大进展，第二个目标则明显更为困难，而减少收入不平等则要困难的多，目前只有巴西在这方面取得了成功。

本文的讨论超越了收入贫困和不平等的问题，进一步考虑了穷人面临的另一个重要问题：严重缺乏机会、自由和能力。我们考察了四国政府为处理这个问题所做的工作：提高与机会和能力（营养、卫生保健、识字等）相关的人力发展指标；提高穷人的“政治能力”，使他们能够更好地主动追求和维护自己的利益。

四个国家都已经实施了不同类型的政策。有些政策更为有效，但所有政策都有一定的影响。对这些差异性的讨论，有助于我们希望解决贫困和不平等问题的决策者拓宽政策拟定的思路。

( 作者简介：Diego Maiorano为诺丁汉大学博士；James Manor为伦敦大学教授。)

（译校者：夏庆杰  顾思蒋）

 

 

国家城市化背景下，公共政策如何推进女性就业和经济赋权？

Chiara Mariotti，Sophie Bridonneau

 




一、概述

（一）城市化、女性劳动参与和妇女经济赋权

经济发展的特点会表现在两个相互关联的过程之中：一是城市化，二是更多的妇女参与劳动。由于各国的经济活动在农业、制造业和服务业的重新分配，以及性别和家庭关系因人口转型造成的变化，更多的工人迁向经济活动集中的城市，更多的妇女也参加到了劳动力队伍之中。在过去的几十年里，在快速城市化的贫穷国家，女性劳动力参与比例更为加大（Chant，2014）。然而，区域之间的差异仍然存在：中东和北非（26％）、南亚（35％）的女性劳动力参与率最低，东亚和太平洋地区（64％）、撒哈拉以南非洲（61%）参与率最高（世界发展报告，2012）。

女性参与劳动力的特点还包括：从事提供家务工作（主要是农业）的妇女比例下降，全球工资和受薪女工的比例增加（1995至2015年间增加12个百分点）（国际劳工组织，2016）。这一趋势在东亚尤其显著，东亚女性有薪工人的比例从1995年的26.3％增加到2005年的53.4％，东南亚和太平洋地区的比例从同期的30.4％增加到40.9％（国际劳工组织，2016）。然而，由于经济、社会和文化等因素，在撒哈拉以南非洲（21.4％）和南亚（20％）（国际劳工组织，2016）地区，妇女在有薪就业中所占比例仍然相对较低。在中东和北非以及南亚，进入劳动力市场和文化限制的障碍限制了年轻妇女的工作机会及其将工作和家庭生活相结合的能力的发展（Elder和Kring，2016）。与东亚相比，撒哈拉以南非洲地区的城市化与快速的经济增长及创造有薪就业和生产性城市就业之间的联系较弱（世界发展报告，2012/13）。

尽管其影响力存在区域差异，但是城市化和劳动力参与可以成为妇女经济赋权的强有力的推动力，是“一个过程，可以在影响妇女的生活和社会优先事项的经济决定方面增强妇女的实际权力”。可以通过使妇女平等获得并控制关键的经济资源和机会，消除劳动力市场的结构性性别不平等（包括更好地分担无酬照顾工作）等途径，实现妇女的经济赋权。在这个意义上，经济赋权则只是赋予妇女的众多权力之其一，这种权力与影响妇女参与并影响发展进程的能力的权力关系有关。

生活在城市中的妇女可以获得更多的经济、政治、社会和文化机会。然而，城市的生活和工作也可能对其产生不利影响和排他影响，从而给妇女的生活中带来更多挑战，包括由于失去传统（社区）支助系统而更容易遭受经济冲击，更不稳定的工作条件，更不安全、不安定的环境（Brouder和Sweetman，2015；Tacoli和Satterthwaite，2013）。即使是在城市劳动力市场，她们也仍然会面临歧视，这使她们处于职业等级制度的低薪和低地位阶层。此外，更多地获得与城市生活相关的有酬工作，本身并不是经济赋权的保证。劳动妇女逐渐失去权力源于以下原因：第一，她们集中在非正规部门工作，因此不受社会规定和大多数劳动立法的保护；第二，路途遥远、交通堵塞、家庭支持减少及落后的住房基础设施，导致持续存在的性别工资差距变大，不会减少的无酬照顾工作负担变得更为沉重。

（二）方法

在英国国际发展署经济学和私营部门专业证据和应用知识服务（EPS-PEAKS）框架下开展的这一帮技术支持研究（Helpdesk Review）旨在了解公共政策如何能够在国家城市化背景下推进女性就业和妇女经济赋权。

本文的关注重点是发展中国家的贫困城市妇女，并研究城市化对妇女在城市中的四个主要工作领域的赋权和减权效应：

- 有薪工作

- 有酬照顾工作

- 无酬照顾工作

- 自雇就业

然后，本研究将逐一分析已经实施的支持五种（贫困和近贫穷）女性城市生计的干预措施：

- 制造业有薪工作

- 自我创业

- 居家工人

- 街头商贩

- 有酬家政工人

选择这些生计有两个相互关联的原因：第一，证据表明，它们是城市中贫困和近贫穷工作妇女最常见的生计；第二，有证据表明旨在改善这些生计的干预措施是存在的。事实上，本文旨在确定哪些干预措施有助于（或将会有助于）从事这些活动的妇女踏上赋权和脱贫的轨道。其中所讨论的有些干预措施并没有专门针对妇女，列入讨论是因为女性工人在目标就业类别中占大多数。

最后会讨论两个交叉的干预领域（儿童照管和城市交通），这两个领域可以通过促进妇女参与有酬和无酬工作来促进妇女的经济赋权。

如有可能，本研究也提供有助于改善城市妇女（经济）生活的政策干预的证据，以及关于哪些生计最有可能促进女性赋权的见解。然而，这种类型的证据很少，因为大多数文献集中于分析城市妇女所面临的问题和限制，讨论必要的干预领域，而不是追踪进展和确定其政策驱动因素。因此，本文所涉及的证据并不能全面覆盖所有问题和发展中地区，因此若要使研究结果适应每个具体的发展背景可能还需更多努力。

（三）主要结论和政策建议

·在城市环境中，妇女进入劳动力市场并不一定意味着她们会被赋权。

·正规的有薪就业可能是最能实现赋权的工作形式，因为它会保证就业者获得社会规定的保护和稳定的收入，但它也是妇女（特别是贫困妇女）最不容易获得的工作形式。妇女在非正规部门的人数过多，这意味着她们无法从固定工作时间和工资、劳动法规和社会保障中受益。必须采取措施保护非正规部门妇女的权利。

·发展中国家的女企业家面临着一系列制约因素，妨碍其商业活动成为经济赋权的驱动力。她们遭受歧视、缺乏流动性、获得资金支持有限、技术技能较低、且受到各种成见的影响。有必要采取干预措施，增加在满足妇女需求的教育和职业培训方面的投资，促进商业登记和税收制度，为以妇女为主导的企业（包括非正规和微型企业活动）提供财政支持和服务。

·居家工作是生活在发展中国家的城市妇女的主要职业之一，因为这种工作更加符合她们需要留在家中承担照料的工作职责和性别规范。因为它们大多是看不见的、无组织的，所以总是被政策和城市规划所忽视、得不到认可。需要采取干预措施以克服其孤立性，开展研究以更好地了解其角色和需求，承认其劳动权利，支持其改善住房条件，并为其提供健康教育和商业培训。

·街头贸易大多是女性从事的职业，这一点比其他非正规职业更为明显，因此她们往往是骚扰的对象并面临被驱逐的风险。一些成功的干预措施侧重于在进行城市空间规划时考虑街头商贩的需求，通过多方面的宣传活动来支持街头商贩的最佳工作需求，并在街头商贩组织内建设妇女的组织能力、领导能力及决策权力，因为她们经常被排除在领导层之外。

·有酬照顾工作是城市妇女有薪就业的一个重要且不断扩大的来源。这类有薪就业通常是非正规、低质量的；年轻女孩和移民妇女特别容易受到虐待。改善家政工人的地位、工资和工作条件可以通过以下方式实现：将家政工作确认为是一种专业性工作，正规化和扩大家政工人的劳动权利，实施最低工资，支持包括通过公民社会团体和工会等在内的家政工作组织。

·无酬家政工作仍然是城市妇女生活的一个必要组成部分，而且往往面临诸多困难，例如：食物、水和交通的费用比农村地区更高；住房不足，往往是拥挤不堪；工作任期没有保证；获得水和卫生设施的途径缺乏。妇女赋权需要承认、减少和重新分配照顾工作职责。这种意义上的干预措施包括：通过研究和统计（包括对时间的使用进行调查），使无偿工作变得可见；更好地提供公共服务，特别是儿童照管服务；在节省时间的技术和基础设施方面（如电力和城市交通）进行投资；加强和实施产假和陪产假制度。

·此处有两个交叉干预领域被认定为是优先需要考虑的事项，因其可促进妇女参与有酬工作，并有助于减少无酬照顾工作的负担：

- 通过妇女专用交通、利于妇女的定价系统、城市交通项目、以及将妇女纳入改善城市规划的参与式协商等多种途径使妇女更好地享用城市交通基础设施。

- 通过基于社区的照料选择、基于工作的托儿所和托管所、支持父母或照顾者的国家转移支付、以及私人和/或公共专门机构等途径获得儿童照管服务。

本文对支持妇女城市生计的多种干预措施的研究都指出一些关键领域的重要性：

i. 加强劳工立法和劳工标准（包括最低工资），并将其推广到非正规部门的工作中。

ii. 承认妇女在城市从事的非正规工作，并将其纳入统计、规划和政策制定、立法和社会保障中。研究（包括参与性研究）是这方面的基础。

iii. 在正规和非正规部门加强对妇女的社会保障。

iv. 加强妇女（特别是贫困劳动妇女）的组织能力，使她们能够更好地坚持她们的做法。

v. 实施参与式战略，让所有感兴趣的利益相关者参与，促进工人和地方政府之间的对话。只有当无酬照顾工作职责减少，照顾负担在男女之间以及家庭、社区和国家之间以更公正的方式分配时，有薪工作才具有赋权能力。建立足够的儿童照管服务，使从事非正规部门工作的贫困妇女也能获得这些服务至关重要。改善妇女在完成其（有酬和无酬）工作任务时使用的基础设施（包括水和卫生设施、住房和交通）可以提高这项工作的赋权效果。

二、妇女在城市中的四种经济作用：影响妇女赋权和减权的因素

与生活在农村的妇女相比，生活在城市中的妇女更有可能加入劳动力队伍，更容易在家庭以外的地方获得就业。然而，即使在城市劳动力市场中，她们仍然面临歧视，这使她们处于职业等级制度的低薪和低地位阶层（联合国社会发展研究所，2010；Oxfam，2011）。

妇女在非正规部门中受雇比例极大（Chen等，2005；Tacoli，2012；Vanek等，2014）。在具有可比数据的43个国家中，15个国家（非洲撒哈拉以南地区为6个，拉丁美洲和加勒比地区为6个，南亚和东南亚为3个）的非正规就业女性占非农就业总人数的70％。在大多数国家，特别是在拉丁美洲和加勒比以及撒哈拉以南非洲，女性非正规非农就业比例高于男性，而且她们比男子更有可能从事兼职工作（联合国，2015）。妇女在非正规部门的集中削弱了妇女的经济赋权，因为只有正规就业才能对妇女生活产生最大变革性影响（Kabeer，2013）。

此外，妇女在较弱势和脆弱的就业类别中所占比例往往过高，如家政工人、计件居家工人（例如制衣、包装、卷烟）、小型家庭企业的助手（联合国，2015）、废品拾取者、以及街头商贩（见图1）。其中最后两项活动尤其是由生活在所有区域贫民窟的最贫困妇女承担，正如WIEGO《非正规就业妇女：全球化和组织化的工作》所记录的。家政工作是所有地区城市妇女的一个主要职业类别，除了中东，北非和南亚，贸易活动占所有地区妇女非正规就业的比例均与男子的比例等同（Vanek等，2014）。除了南亚的女性建筑工人外，很少有女性从事非正规建筑和运输活动（Vanek等，2014）。2001年至2003年期间在10个发展中国家的城市地区收集的城市非正规就业调查数据显示了经济活动部门妇女非正规就业的分布情况，WIEGO对数据进行了分析（Herrera等，2012）。在五个城市中，超过一半的非正规非农就业妇女从事贸易。参与非贸易服务的女性比例在洛美最低，为20.4％，在利马最高，为49.4％；在制造业方面，差异更大，从事制造业活动的非正规就业妇女在巴马科占9.4％，在尼亚美占40.7％（见表1）。




表1  妇女在经济活动中的非正规非农就业分配百分比

	贸易	街头贸易*	非贸易服务	运输*	建筑	制造
尼日尔、尼亚美	37.5	14.7	21	1.2	0.4	40.7
布基纳法索、瓦加杜古	52.5	17	26	0.9	0.4	20.8
马里、巴马科	66.3	28.8	23.9	0.3	0.3	9.4
塞内加尔、达喀尔	47.2	17.6	40.9	0.8	0.7	10.9
象牙海岸、阿比让	57	23.5	30.6	1.3	0.3	12.1
多哥、洛美	63.9	35.6	20.4	0.9	0.1	15.5
贝宁、科托努	62	27.1	25.6	0.3	0.1	12.3
马达加斯加、塔那那利佛	38.2	18.7	42.8	0.2	0.3	18.6
秘鲁、利马	37.9	11.8	49.4	2.5	0.2	12.6
越南、河内	47.4	24	33.2	0.3	2.1	17.2
越南、胡志明市	36.9	16.5	39.2	0.5	0.6	23.3

 

*街头贸易是贸易的一部分；运输是非贸易服务的一部分。

资料来源：Herrera等，2012:7

 



 

图1 按平均收入和性别分类的非正规就业情况

资料来源：Chen等（2005：54）

 




虽然大多数（发达和发展中）国家的性别工资差距一直处于下降趋势，但在所有具备现有数据的国家这一因素仍然是相关因素（世界银行，2012；联合国，2015）。有证据表明，公共部门的性别工资差距较小（联合国妇女署，2015），与正规就业相比，非正规就业的性别工资差距较大。对于没受过教育的工人，性别工资差距较大，但是对于受过中等和高中教育的工人而言，性别工资差距更大（Nopo等，2011）。通常情况下，性别工资差距在城市地区比在农村地区（联合国妇女署，2015）更大，这可能是因为城市在提供更广泛的就业机会的同时，也带来了更大的薪酬差异（King-Dejardin和Bigotta，2009）。例如，在南亚，城市女性比从事相同工作的男性收入要低42％；而农村妇女比农村男子收入只低28％。这是因为妇女更有可能在工资较低的非正规部门就业，而且在非正规部门，妇女往往集中在报酬较低的部门就业（Nopo等，2011；联合国妇女署，2015）。

导致妇女在正规和非正规部门的职业等级制度底层就业的因素是其在财政、物质和人力资本方面的禀赋较低，以及为其包括儿童、老年亲属或残疾家庭成员家属提供照顾的能力较差。每天要努力同时做好有酬工作和家庭照顾工作的艰辛，使她们几乎没有时间进行诸如能力建设、培训或自助集体行动等活动，而不稳定的工作条件降低了她们为自己的老年进行储蓄的能力、减少了她们获得养老金或患病时可以获得免费治疗的机会（乐施会，2011）。

（一）有薪就业

发展中国家的有薪就业可以被概念化为一个连续体，包括连续体一端的“差”工作（低薪、高度剥削和通常低贱的工作）和另一端的“好工作”，好工作的特点包括：正规的合同、良好的工作环境、薪酬定期发放、以及社会和法律保障（Kabeer，2012）。城市地区妇女所面临的有薪就业机会往往更接近于“好工作”的范围，与农场和农村非农有薪就业相比，赋权效应更强。

女性城市有薪就业的一个重要组成部分是制造类就业，尤其是在服装业，这通常与来自农村的非技术工人移民有关。拥有越来越庞大的出口导向型制造部门的国家通常女性有薪就业率也较高，因为此部门倾向于雇佣女性，因为她们被视为一种温顺且可靠的劳动力，可以支付比男性更低的工资，且不造成生产力损失（Barrientos等，2004；Razavi等，2004；联合国人居署，2010）。许多发展中国家和新兴国家的生产全球化及其所采取的以出口为导向的增长战略是推动妇女从事有薪就业的关键因素。跨国公司在20世纪60年代开始将其生产外包给东亚和后来的东南亚国家，随着20世纪80和90年代的集约化，跨国公司可以利用这些国家的较低成本和较少工会化的劳动力。之后，该进程逐步扩大到拉丁美洲和加勒比地区、南亚和撒哈拉以南非洲部分地区（Barrientos等，2004）。例如，在21世纪的前十年，柬埔寨服装部门的外国直接投资创造了约70万个就业机会，其中43％由没有受过教育的移民妇女获得（Dasgupta等，2011）。在越南，女性占服装业劳动力的81.6％，劳动力总数的83.7％来自农村地区的移民（国际劳工组织，2012a）。

有各种证据表明这些过程中所产生的有薪就业具有赋权效应（Kabeer和Mahmud，2004；Barrientos等，2004；Kabeer，2012）。在许多情况下，制造业的有薪就业都是变革的推动者，扩大了妇女的就业前景，加深了她们对自我价值的意识，提供了一个相对稳定的收入来源，提高了她们在家庭中的交涉权力。研究表明，在该部门工作的妇女经历了不同形式的社会、政治和经济赋权，其中一些也反映在更广泛的社会变革中，比如发生在孟加拉国、中国、墨西哥和拉丁美洲、台湾、菲律宾等不同国家的社会变革（参见Barrientos等，2004；及其所引用的文献）。例如，在孟加拉国，通勤妇女的出现导致了“公共空间的女性化”，对妇女公开走动的社会限制和进入公共机构提出了挑战（Hossain，2011）。在20世纪80年代之前公共空间以男性为主的城市里，之后已经经常可以看见妇女了（Hossain，2011）。

然而，在工厂工作也会受到一些减权影响。该部门的女性往往遭遇到工资差距大、工作时间长和工作环境不安全等不利因素（国际劳工组织，2014b）。在孟加拉国这样的国家，服装部门的策略就是通过雇佣女性来降低生产成本，支付给女性工人的工资低、工作环境非常恶劣、且晋升机会少于男性（Hossain，2011）。一些研究表明，女性工资低是促进东亚经济增长和工业化的一个关键因素，因为低工资有助于企业控制出口成本，从而能够获得更先进的技术并提高竞争力（Seguino，2000a，2000b，2005）。女性还会遭受工厂内以及上班路上的（性和非性）骚扰（Hossain，2011）。服装工厂的职业生涯常常也都很短——大约5年，因为工作本身的艰辛，也因为这种工作与有家庭照顾义务的婚姻生活互不相容（Hossain，2011）。这使得妇女无法获得完全的经济独立，也难以在事业上取得进展。另一个重要问题是，近年来，许多国家（包括墨西哥、印度和东亚部分地区）正经历着制造业有薪就业的“去女性化”（Barrientos等，2004；Ghosh，2007；UNRISD，2010），即在劳动力成本较低的国家，随着生产活动的重新安置，或采用资本更密集型的技术替代工人，女性就业比例已开始下降。这种生产和技术的升级过程对女性的影响比男性更大，主要是因为女性的技能水平较低。

总的来说，有证据表明，因为具体的政策背景、性别平等的实现、以及有利于劳动者的法律设立等，妇女在制造业有薪就业方面的国别经验相当多样化，而且这些经验随着时间的推移仍在不断发展之中（Razavi等2004；Barrientos等，2004；UNRISD，2010；UN-Habitat，2011）。第2.2节将讨论提高了制造业有薪就业赋权影响的政策和干预措施的实例。

（二）自雇就业和女性所有企业

妇女具有高度的创业能力。妇女拥有的企业占全世界所有注册小企业的38％，非洲、亚洲、东欧和拉丁美洲的女性拥有企业数量也在迅速增长（英国国际发展署，2010）。在越南约300万非农家庭企业中，企业的女性拥有率约占30％，在113352家公司企业中，女性拥有率约占24％（Rodgers和Menon，2010）。2010年全球企业家精神监测调查发现，与所调查的其他国家不同，在加纳，开办企业的女性比男性多（Quartey等，2014）。妇女创业可能产生了一些赋权效应：有证据表明，为年轻妇女和贫困或非贫困女孩提供获得经济资产和发展其技能的途径，可以提高她们的创收能力，增加她们的存款额，支持她们上学，并增加她们的性健康知识（Dickson和Bangpan，2012）。

然而，妇女在参与这些活动时往往比男性面临更多的限制，例如缺乏流动性，能力和技术能力较低，遭遇性别歧视——例如在土地和财产继承及家庭或者社区的陈规陋习方面。这使她们获得财政支持的机会有限，往往导致无法管理企业所需经营的业务（Kabeer，2012；Mariotti和Shepherd，2015）。在全球范围内，超过10亿的妇女不曾与银行或金融服务提供者发生过交互，女性主导的中小企业超过70％的在经济上缺乏服务或服务不足（妇女世界银行，2014）。许多研究表明，与男性拥有的企业相比，女性拥有的企业绩效较差（参见Campos等，2015，及其文献综述）。这种较差表现的一个主要原因是因为女性企业都集中在具有较低附加值的领域，如酒店和餐馆、批发和零售贸易、以及其他个人服务业（Bardasi，Sabarwal和Terrell，2011；Campos等，2015）。自雇就业常常成为妇女的选择，是因为它更能与家庭照顾的职责相兼容：她们更有能力决定什么时候工作、工作多长时间、以及是否可以在工作时带上孩子。然而，这种更大的灵活性是以其非正规性和低报酬为代价的。自雇就业的贫困城市妇女通常从事极端边缘和不安全的活动，例如捡废品或以家庭为基础的工作，这类工作不会成为促进经济赋权的驱动力。此外，由于缺乏更好的就业机会，自雇就业和自我创业往往是不得已的默认选择，而不是有意选择（Kabeer，2012）。如果妇女的企业活动是“强迫选择”的结果，而且由企业的盈利能力以外的考虑所决定，那么她们发展和脱贫的可能性就会大大减少（Emran等，2007）。

（三）有酬家政劳动

城市地区妇女就业的主要类别是有酬家政工作：门槛低，而且雇主提供膳宿，这对她们极具吸引力，特别是对青年移民妇女等弱势群体而言（Tacoli，2012）。低工资、与社会隔离、有限的权利保护及雇主可能的虐待使这种类型的工作很有可能造成妇女减权。它还强调了一个事实：即使是在城市，社会生育工作依然主要是妇女的责任，无论是有报酬的还是无报酬的。

有酬家政工人几乎完全是女性。他们中的大多数所受教育不足，而且是从农村移民到城市地区的。低的工作资格要求导致这一部门成为技能低下工人的集中地。这些年轻和脆弱的移民的工作环境很艰苦。例如，在中国，90％的有酬家政工人是女性，其中83％只受过小学或中学教育。35％的人每天工作10小时或者以上，28％的人没有周末休息（国际劳工组织）。通常，这些工人对城市生活不熟悉（D'Sousza，2010），缺乏培训导致她们的工作环境危险，并可能会对她们的身心健康造成严重后果，使她们深受其苦（国际劳工组织）。

家政工人很少与雇主签订正规合同。结果就是，他们的工资不能得到保障，他们的工作时间不能合法得以固定，他们无法受益于任何形式的社会保障。因此，雇主很容易忽视工人的权利，利用薪水给工人压力，从而可能导致雇主对他们施以剥削和虐待。家政工人常常与雇主同住的事实使他们的境况更加严峻。有些情况下，雇主扣留工人的身份证，使他们不可能辞去工作以逃避虐待式的工作关系（D'Sousza，2010）。社会孤立和缺乏社交网络增加了这一部门中年轻女性移民工人的脆弱性（Tacoli和Satterthwaite，2013）。

（四）无酬照顾工作

无酬照顾工作包括对人的直接照顾，例如照管儿童、照顾有需要的成年人，以及帮助照顾的家政工作，如烹饪、清洁、打水或拾柴等等（Esquivel，2013）。它仍然是城市妇女生活的一个主要组成部分，虽然越来越多的女性参加有酬工作，但这些工作还是无法与男性在家务劳动和无酬照顾工作的增加相匹配（或者只是稍可匹配）（McDowell等，2006；Chant，2007）。城市地区的照顾工作常常因为额外的困难而加重，会给妇女双肩增加一系列负担，例如：比农村地区更高的食物、水和交通成本，住房不足，且往往拥挤不堪，缺乏水和卫生设施（联合国人居署，2013；塔科利，2012）。照顾工作造成的负担往往导致时间缺乏，健康状态和福利享受不佳，流动性有限，以及妇女在社会中不平等地位的长期存在（Esquivel，2013）。照顾工作可能会阻止女孩完成教育，限制妇女可能获得的就业机会，这都可用于解释劳动力参与、就业质量和工资方面的性别差距（经合组织，2014）。

减轻妇女无酬照顾工作负担，以更公平（和高效）的方式分配其成本和收益的干预措施包括三、四个方面：承认、减少、再分配此类工作（Elson，2008；Esquivel，2013）。表2总结了一些可能的干预措施。




 

表2 减少无酬照顾工作负担的可能干预措施

类别	照顾责任的角色或程度没有变化	克服影响照顾责任的 市场和政府失灵		体制和权力关系的变化
方法	根据对照顾工作的更好理解来调整市场体系	减少费力和低效的照顾任务	将妇女的一些责任重新分配给男子，或将一些家庭责任重新分配给国家/市场	提高代表性（自下而上）	改变规范和法规
实例	- 市场位置/农产品收集点 - 培训时间/地点安排、投入或技术援助 - 技术，如移动银行	- 节省劳动力的设备，如谷物研磨设备、洗衣设施、改良炉灶 - 村庄电力、水源 - 预制食物（节省劳动力产品）	- 家庭内劳动分配 - 托儿所或育儿服务的安排 - 老年人照料-保健服务，如在工作地或社区	- 妇女的社会资本，如支助小组 - 妇女作为领导的配额 - 提高妇女在家庭谈判中的地位	- 影响社会规范，如通过媒体、榜样 - 主张改变劳动法、工作时间或生育标准

资料来源：Thorpe等，2016:17




 

·承认无酬照顾，使其在研究和统计中可见（例如使用时间预算调查、在家庭调查中嵌入时间使用模块；经合组织，2014），并承认其在一个国家的经济（包括城市经济）中的重要性。承认这种工作还意味着理解社会规范和对于性别的定型观念，即在每一种情况下，妇女都是无酬照顾工作的主要提供者（Esquivel，2013）。

·减少无酬照顾工作，从而减少某些任务的负担。一个重要方面是更好地提供公共服务、儿童照管和老年人照顾服务（儿童照管在第4.2节中有更详细的讨论）。在节省时间的技术和基础设施方面进行投资也很重要，从而减少诸如购买杂货、取水、烹饪等责任的负担。在这个意义上，对水和卫生、电力和能源基础设施（如清洁厨灶）进行投资也是必不可少的。对于城市妇女来说，改善交通系统尤其重要（这些在第4.1节中有讨论）。

·重新分配无酬照顾工作，将所有要进行的无酬照顾工作在家庭、社区、国家和私营部门之间更公平地分配。在这个意义上，父母（父亲和母亲）育婴假政策就变得尤其重要。世界上几乎每个国家都有某种形式的产假保护立法，但只有63个国家遵守国际劳工组织“生育保护公约”（第183号），该公约规定妇女有权享受不少于14周的带薪休假，薪水总和（不仅仅来自雇主）至少是以前工资的三分之二（联合国大会，2015）。实际上，世界上只有28％的就业妇女享有某种带薪产假（国际劳工组织，2014a）。2013年，分别有80个国家和66个国家有陪产假和育婴假的规定，但通常只有非常有限的权利（例如只有两天假）（联合国妇女署2015）。

 

三、妇女的五种城市生计：通过公共政策推进赋权

 

本部分回顾关于政策干预的证据，这些政策干预可以提高城市妇女所从事生计的赋权影响。

（一）制造业有薪工人

不同国家的妇女加入制造部门在不同国家产生的政策反应不同（Razavi等，2004；联合国社会发展研究所，2010）。虽然政策框架会随着时间的推移不断发展，但有薪就业并不能保证社会权利的获取。提升制造业中女性有薪就业的赋权力量需要对不同领域采取干预措施，包括：减少照管儿童及其他照顾类工作的负担，通过自愿监管和国家立法改善劳动标准，加强工人的集体行动和发言、以及性别意识的社会保障（Barrientos等，2004；Kabeer，2012）。这些问题会在下文详细讨论。

1.劳动标准和劳动法规：自愿守则和国家立法

许多发展中国家都已认可国际劳工组织承认劳动标准的公约，包括与工资性别平等、就业机会、培训机会及工作环境有关的各种标准。然而，这些标准并不总是被纳入国家法律，或者虽然纳入却得不到执行。国际劳工组织和其他机构都试图通过贸易协定鼓励这些标准的执行。例如，在柬埔寨，服装业的工作环境之所以得到改善，得益于国际劳工组织的“工作改善计划”，该计划早在2002年就已开始实施，之后演变成“柬埔寨更美好工厂计划”，由国际劳工组织管理，柬埔寨政府和各工会加以支持。该计划源于“多纤维协定”（1999-2004），该协定授予柬埔寨服装出口优先进入美国市场的权利，旨在监测和改善服装厂的工作环境。证据表明，服装厂工人的健康和安全得到了改善（Shea等，2010），服装和鞋类部门是该国唯一实施最低工资的部门：最低工资于2011年引入时设定为每月80美元，在2015年增加到128美元（国际劳工组织，2013）。但其他问题依然存在，包括非自愿加班和缺乏托儿设施（Shea等，2010）。这种方法的一个限制是，最低工资标准并不能惠及处于生产网络底端的非正规、分包居家工人。

自20世纪90年代以来，私人和公司实施劳动标准（如自愿行为守则）的举措激增，特别是在服装、鞋类和零售业，结果不一（Scott等，2013）。一些证据表明，在工人健康和安全、最低工资支付、减少不合理加班等方面，这些举措发挥了积极作用，但在性别平等、工资歧视和结社自由等方面发挥的作用要小得多（Kabeer，2012；Newitt，2013）。即使这些举措得以成功实施，惠及范围通常也只限于正规的长期工作人员，并不能惠及临时雇佣工人，特别是许多基于短期、临时、且通常多为家庭为基础的合同的女性工人（Mezzadri，2014）。事实上，向居家工人分包工作实际上是雇主将健康和安全规定的成本和责任转移给工人自己的一种有效方式（Mezzadri，2014）。自愿实施劳动标准的举措还有一个特点，即侧重于更加“显而易见”的问题，如健康和安全条件，而忽视更有政治责任的方面，如工资、合同条款和社会保障缺乏等（Barrientos等，2010）。到目前为止，在确保遵守和执行标准、并实施有意义的制裁或规定适当的补救行动等方面，这些举措所表现的能力依然有限（人权高专办和经济、社会和文化权利委员会，2013）。

2.最低工资和集体谈判

最低工资可以在解决低工资、减少贫困以及职业不平等、缩小性别工资差距方面发挥关键作用（联合国妇女署，2015；国际劳工组织，2010a），因为越来越多的证据表明，最低工资，如果计划和实施得当，有助于保护工人，并且对就业、生产率增长或通货膨胀有很小影响（世界银行，2012；Scott等，2013；ILO2010a，ILO，2013e）。重要的是，有关这一讨论，有证据表明，最低工资可以缩小性别工资差距：在经合组织国家中法定最低工资设定在工资中位数40％或以上的国家，性别工资差距为6％，比经合组织国家的平均性别工资差距低10个百分点（Rubery和Grimshaw，2009）。在巴西，2000年代最低工资翻了一番，这与性别工资差距的缩小有关（联合国妇女署，2015）。

到2015年，在最近一次国际劳工组织研究中考察的151个国家和地区中，其中约有90％拥有包括关于最低工资规定的立法或集体协议（国际劳工组织，2015）。但是，在大多数情况下，这些规定不一定能普遍适用于一个国家或地区，而是要根据行业和职业而制定（国际劳工组织，2016）。制造业是最可能设定最低工资规定的部门之一（如上述柬埔寨的情况），尽管遵守程度不同。

为了有效解决贫困、减少劳动力市场中的性别不平等，有必要把最低工资制度扩大到非正规部门的职业中，正如一些国家已经在做的那样（Scott等，2012；联合国妇女署，2015）。制造部门的最低工资可以在这个过程中发挥重要作用，例如在设立榜样、设定参考工资、或强制执行工资底线等方面，从而对最低工资制度未覆盖部门的工资产生积极的溢出效应。

 

3.有性别意识的社会保障

在非正规部门，由于缺乏社会保障，贫困工人面临着可能使其境况恶化的破坏性冲击的高风险。妇女在非正规部门的集中意味着她们比男人更有可能被排除在社会保障体系之外，这会导致性别差距和妇女减权的情况恶化。妇女缺乏社会保障意味着她们在失业时得不到保护，会因为休产假而冒着失去工作的风险，会因为缺乏养老金和照顾服务而被迫留在家里照顾家里的儿童和老人。

对干预措施的几项评估表明，注重性别的社会保障计划对妇女的生计有重大影响（Kabeer，2013）。这些干预可以通过采取现金转移方案、公共投资基础设施或提供服务等形式来进行。

评估显示，在埃及，2008年启动的有条件现金转移支付计划对妇女生计产生了一些积极影响。如果贫困家庭在就学、健康中心看病或营养等方面有困难，可获得政府的财政支持。这项倡议背后的思想是，“妇女在这些情况出现时所付出的时间应该得到补偿，承认和回报她们的无酬照顾工作，而且补偿应通过银行转帐支付的方式进行，以便妇女能够控制自己的财政”（联合国妇女署，2015）。对试点的评估表明，家庭暴力和妇女工作时数减少了，就业质量提高了（联合国妇女署，2015）。

现金转移支付的另一个例子是2005年在埃塞俄比亚启动的生产性安全网计划。该计划向长期遭受粮食不安全的人群提供粮食和现金转移支付，也致力于建设公共基础设施和道路、水源等社区资产，这对妇女的生计产生了积极影响。例如，道路为寻求孕产护理的妇女获得保健服务提供了便利（联合国妇女署，2015）。为减少妇女的工作量，公共工程得到了优先考虑。该计划的另一个方面是提供以社区为基础的儿童照管，并减少公共工作参与者分娩前后的工作时间。这项计划在农村地区取得成功，最近已扩展到城市地区，目的是在埃塞俄比亚947个城市中惠及470万贫困人口。

还有许多其他注重性别的社会保障计划使女工受益。在南非，老年退休金计划使老年女性受益者有能力部分承担为女儿寻找工作的费用，这能鼓励女儿们迁移到城市地区工作。在秘鲁，道路改善使妇女的流动性增加了77％，出行安全提高了67％，创收增加了43％。在印度，午间膳食计划通过在学校为孩子提供一顿饭来减轻从事工作的母亲们的负荷（联合国妇女署，2015）。

社会保障扩张的一个棘手问题是，确保工作妇女的基本权利和对她们的保护可能会给她们对雇主的吸引力带来不利影响，从而导致就业率和工资下降。这就是为什么社会保障“负担”必须主要由国家而不是雇主承担。寻找公共资源是扩大社会保障计划的主要关切之一。厄瓜多尔、莱索托和泰国都是利用债务重组来释放一些资源，而玻利维亚和博茨瓦纳则是利用自然资源的收入为其社保计划提供资金。

（二）妇女企业家

发展中国家的妇女企业家面临许多制约因素，妨碍其商业活动成为经济赋权的驱动力。无论是对贫困还是非贫困、农村还是城市妇女都是如此。本节会对一些干预措施的证据加以阐明，这些干预措施需要用来帮助贫困和近贫困城市妇女的企业活动。这些干预措施包括：在教育、职业培训方面进行投资，为成年女性开办短期的校外创业课程，以及将企业家课程作为高等课程纳入中等学校的课程计划。

年轻妇女可以从加强职业培训体系中受益：证据表明，职业培训对低收入和中低收入国家的就业、正规就业和月收入有一定的积极影响（Tripney等，2013）。然而，职业培训往往受到性别隔离的影响，即使是在城市：例如，在马拉维提供非正规学徒制的100个城市和城郊企业中，唯一报告有相当数量女性学徒的企业是美发沙龙（Aggarwal等，2010）。但是，性别歧视可以在设定计划时加以克服。例如，通过选择太阳能电力装置这样一个尚未出现性别定型观念的行业，津巴布韦的非正规部门培训和资源网络工程吸引了超过30％的参与者参加其培训活动（Grunwald，Nell和Shapiro，2005；GTZ，2000，国际劳工组织，2012b）。

1.针对妇女及其需要的商业培训

总体而言，证据表明，企业培训可以帮助男性和女性创业，并提高他们的生产力和盈利能力（见Mariotti和Shepherd的文献综述，2015）。然而，培训的有效性似乎因性别而异，针对妇女的培训计划似乎能带来更好的结果，尽管企业规模似乎会影响从培训中受益的能力。

例如，在乌干达，国际劳工组织的“启动和改进你的企业”（SIYB）创业培训计划是与小额信贷机构（MFI PRIDE）合作实施的，并向男性和女性群体提供了四种不同类型的干预措施：贷款、贷款与培训结合、赠款、赠款与培训结合。受益人主要是裁缝、运行美发店和零售商店的微型企业家。没有发现任何一种干预对妇女产生了影响。相反，在干预实施后的6个月和9个月，获得贷款及培训的男性企业利润增加了54％，而且似乎随着时间的推移，这一趋势还会略有发展（Fiala，2014）。

秘鲁利马的一项商业培训计划向1416名女性微型企业家提供个人发展、商业管理和生产技能方面的培训，这些女性曾因其城市包裹的称呼而受益。所选女性中有一半也获得了技术援助。四个月后，受过培训的妇女在其商业经营方面做了一些调整，但那些也接受了技术援助的妇女更容易计划和执行创新，并增加她们与同业的联系和使用非正规信贷来源。而且，这些创新使销售额增长了至少18％。在企业收入和经营方面，相对更大规模的企业女性更容易获得盈利（Valdivia，2011）。

在利比里亚，2008年启动的“青少年女孩和青年妇女经济赋权”技术培训计划对妇女的自雇就业产生了积极影响。该计划的业务开发服务（BDS）部门旨在教授如何识别微型企业机会以及如何管理和扩展现有业务。这项计划在蒙罗维亚附近的城市地区实施，通过与随机对照试验进行评估表明，接受BDS培训的妇女比对照组和接受过标准有薪就业培训组的妇女更有可能开办自己的企业。由于利比里亚城市劳动力市场的结构，EPAG计划在鼓励自雇就业（增加了20％）比在有薪就业上更为成功（Adoho等，2014）。

2.使女企业家的商业登记和税务更容易

在创建和经营企业时，法规和税收制度在性别上是中立的。妇女的劣势（缺乏教育、缺乏流动性、获得信贷的机会少等）植根于日常的传统行为，这些传统行为造成性别偏见，导致妇女更难开创自己的事业。因此，不太复杂和亲向妇女的税收和管理制度是克服这种偏见和缩小性别差距的一种方式。在加纳，执行世界银行的“做生意”风格改革的目的在于使妇女更容易、更便宜、更快速地进行创业。改革所采取的形式包括一站式服务和热线服务，商业注册的计算机化，以及简易解释法律程序的手册制作（Hampel-Milagrosa，2013）。

3.政府可以通过引入鼓励性政策促进妇女的企业活动加入公共采购（ITC，2014）

这种方法有助于鼓励女性所有的企业加入传统上由男性主导的部门（例如建筑或汽车修理），这些部门通常更能赢利（Carlos等，2015）。妇女拥有的企业在从事公共采购方面面临许多挑战，包括缺乏招标信息、过于复杂的程序、不合理的技术和财务资格要求、大规模合同、没有足够的时间组织招标、付款延迟等等。

政府可以改善获得信息和机会的渠道，设立网络门户，公布所有公开招标计划。例如，印度政府招标信息系统是中央和州政府及其他公共机构的交互式数据库，可以让用户按照地点、代理机构、描述和价值对招标进行搜索和分类，并下载文件。贸易支助机构和妇女商业协会可以做好妇女企业家的能力建设，帮助她们参与公共采购市场和投标竞争，以及提供足够的商品和服务。在南非，国家小型企业商会鼓励大型企业和政府签署立即付款守则，以鼓励主要和分包合同的即时支付（ITC，2014）。

4.根据妇女主导企业（包括非正规和微型企业活动）的特点调整金融产品和服务

这些活动通常产生小型和短期的资金流动，对满足家庭的日常生活所需至关重要，但却不会被当作是对家庭财务的贡献。这会导致对一个家庭的收入和借款能力的大大低估。例如，菲律宾城市贫民窟的妇女比男子更受限制，因为非正规贷款人更多地依靠声誉和信贷历史而非财富来筛选可能的借款人，而拖欠还款或违约对妇女会造成更严重的后果（Malapit，2012）。城市贫困女性企业家可能更容易获得明确针对妇女的小额信贷计划的支持。例如，2005年，Spandana开始向印度海德拉巴贫民窟的贫困妇女提供小额信贷。活动开始后15-18个月，服务地区的平均借款增加了8.3%。更有1.7%的家庭可能开始创业，虽然还没有发现小额借贷对人均支出有什么影响（Banerjee等，2014）。

5.帮助支持小企业的现金赠款

这种类型的赠款所产生影响的证据有些混杂，对男性和女性产生的影响似乎有所不同。然而，观察到的差异也可能并非源于性别本身，而应归因于与其相关的业务特征，例如公司的规模。在斯里兰卡，一项试验对资本存量不足1000美元的城市小企业抽样提供了现金或以实物偿付的无条件现金赠款。平均而言，在赠款发放后的第一年，这些企业的月利润以授权金额5.5％的比例增长，赠款发放后的第二年该比例是4.9％。根据企业主性别观察到的回报率存在显着差异：男性拥有的企业在月度利润中实现了9％的收益回报，而女性企业没有实现利润增长。即使在赠款发放5年后，男性拥有的企业也表现出利润增长，而女性拥有的企业却没有相同表现（De Mel等，2008，2012）。在加纳，一项实验向城市地区的男性和女性拥有的所有微型企业提供了无条件现金或以实物偿付的赠款。对于女性所有的企业，只有以实物偿付的赠款对企业利润产生积极影响，但只是对初始规模在前40％的企业产生影响。男性所有的企业均都能受益于这两种类型的赠款，与企业规模大小没有关系（Fafchamps等，2011）。

（三）居家工人

居家工作包括两大类：自雇就业工人和（通常以计件工资支付的）分包工人。这种工作是生活在发展中国家城市中的妇女的主要职业之一，因为它更加符合她们需要留在家中进行照料工作的职责和性别规范。居家工作在南亚尤其普遍，居家工人占主要出口行业就业人数的60-90％（Sinha，2013a）。在印度，2009-2010年居家工人占城市就业的18％，占城市非正规就业的23％，他们中的大多数都是妇女（Chen和Raveendran，2011）。

对于居家工人来说，家庭也是他们的工作场所，所以贫穷的生活条件意味着他们的工作中健康和安全条件差，例如拥挤的环境、没有自来水、有限的自然光和新鲜空气。因为他们大多是隐形的和无组织的，所以被政策和城市规划所忽视，以至于他们往往缺少获得信贷、社会保险或其他政府计划的途径（Sinha，2013a）。

1.向居家工作妇女赋权需要采取干预措施，以改善其物理环境，使她们作为工人的角色能够变得可见并得到认可。

SEWA（印度自雇就业妇女协会，在农村和城市地区开展业务）是世界上少数几个成功实施了这些干预措施的组织之一，这些措施包括（Sinha，2013b）：

·组织和联合工人，使他们不再孤立，让他们发出自己的声音，给予他们信心；

·实施研究，以更好地了解他们的作用和需求，并倡导将其纳入统计和政策考虑。结果，印度成为少数几个将居家工人作为国家一级数据收集中的一个类别的国家之一；

·争取劳动权利和包容性集体谈判，成功将居家工人纳入一些劳动法律，例如为琼脂香（印度香）制作工人设立最低工资；

·提供贷款和计划，支持当地组织住房改善、贫民窟改造和电力连接等工作；

·进行正确姿势、充足照明、合适工具和安全设备等方面的培训和健康教育，以改善工人的职业健康和安全状况；

·帮助妇女通过企业贷款购买贸易设备、低成本材料和培训，从而发展企业、建设技能。

2.可以改善居家工人工作环境的另一个干预领域是实现混合用途分区的土地功能管理。

传统的分区制度倾向于区分住宅、商业、制造和机构使用空间。这种分区方法会伤害居家工人（他们可能在住宅区进行商业活动或生产活动），因为这等于在他们的活动中增加了一个“非法”元素（Sinha，2013a）。城市规划和管理政策应促进土地用途的平衡组合——承认已经存在的现实情况——允许并规范住宅区的家庭生产和小规模商业活动（Nohn，2011）。

（四）街头商贩

街头贸易是拉丁美洲、非洲和亚洲地区最重要的城市生计之一。妇女在该部门的存在形式各不相同：在拉丁美洲、西非和东南亚的许多城市，街头贸易主要是女性从事的职业，而在穆斯林为主的国家和南亚地区，街头女性商贩较少。

作为一项非正规活动，街头贸易往往为国家政策和城市规划所忽视。然而，街头贸易比其他非正规职业更为可见，因此，往往是骚扰的对象，或面临被驱逐的风险，特别是当它被认为会对重新认证的过程或吸引国际投资造成障碍时。这给在街头进行售卖的妇女造成了不安全的环境，她们可能在任何时间受到骚扰或被迫离开，如果被警察抓住，则必须支付巨额罚款。街头商贩常常会被移出他们的传统市场，然后被现代购物中心和超市所取代。这种趋势破坏了传统售卖者和消费者的生计。贫穷和接近贫穷的消费者也会受到不利影响，因为他们被剥夺了当地市场为他们提供支付得起的新鲜食物的便利。工作妇女尤其受到影响，因为为家庭采购食物变得更加昂贵和耗时。

例如，在河内，作为城市现代化政策的一部分，2008年开始正式禁止在街道上进行售卖活动。2010年至2013年，近200个小型和非正规市场关闭；在2005年至2014年期间，10个较大的传统市场被拆除，并转变为商业中心（Daniel等，2015）。即使重建政策要求在新的现代建筑中为商贩预留空间，但通常并不足以满足传统新鲜市场的商贩和客户的需求。曾经在传统市场谋生的妇女不能指望在新的购物中心找到就业机会，那里可能只有很少的工作。

支持街头摊贩的公共政策是零星的，更经常的是由街头商贩自己发起的自下而上的倡议，往往与国内、国际非政府组织合作。来自有效的干预措施的经验包括：

1.在城市空间规划中把街头商贩的后勤需求和特点纳入考虑至关重要。主要问题包括市场与消费者的运输节点和运输区域之间的距离，创建定制的设施，例如住所、存储货物的地方、以及沐浴设施。例如，1992年达累斯萨拉姆可持续发展项目推出之后，街头商贩用于展示货物的24种钢架得以开发。这是一个问题解决方案，解决当局对健康问题的担忧，特别是与食品贸易商有关的健康问题，同时也促进了公共空间的清洁（Skinner，2008）。在印度布巴内什瓦尔，街道售卖活动的正规化通过镇政府和街头商贩之间的合作得以进行，建立了52个专用售货区，还建造了大约2600个美观的固定售货亭（Kumar，2012）。

2.有证据表明，在商贩相对容易组织的情况下，更容易出现具有包容性的城市规划。

例如，自20世纪90年代以来，达累斯萨拉姆为小型贸易商创造了一个相对有利的环境，这部分得益于小型企业协会的努力，小型企业协会作为游说者和压力团体参与为商业活动选择公共空间（Nnkya，2006）。在布巴内斯瓦尔，由于印度国家街头商贩协会的干预，地方行政当局和街头摊贩之间一再发生冲突的情况得到解决，这促使市政公司和街头商贩组织之间建立起寻求解决方案的讨论平台（Kumar，2012）。

3.为街头商贩需求进行辩护的活动最好与众多利益相关者参与的多方面宣传运动相结合。

在河内，由加拿大非政府组织HealthBridge与当地妇女团体合作实施的多方面宣传运动拯救了数以千计的城市贫困妇女赖以经营的传统市场（Daniel等，2015）。该运动促使政府停止了三个取代传统市场的项目，并重新考虑重建与购物中心相结合的八个市场。随后，政府宣布决定叫停由商业中心替代传统市场的工程（Daniel等，2015）。该活动进行了以了解问题的具体性质为目的的研究，创建了包括与以前的盟友合作的网络，与地方媒体进行合作，并赋权给地方妇女团体，促其阐明传统市场对其生活方式的重要性。

4.在国家政策框架下得到认可并纳入城市规划可以把街头贸易从边缘生计转变为赋权经济活动。

泰国曼谷提供了一个特别成功的模式，使街头商贩与城市经济、文化和空间景观相适应。2010年，共有664个街头售卖指定区域，拥有大约20000个商贩，以及另外750个售卖点的19000个列上名单的无经营许可的街头商贩（Yasmeen和Nirathron，2014）。所有街头商贩中至少有一半是妇女。曼谷的街头售卖不一定是边际生计：许多商贩属于中产阶级，而其他商贩则是来自邻国的移民。自21世纪初以来，小型贸易（包括街头贸易）的重要性已在国家规划中得到承认，并通过了若干创造有利于自雇就业环境的政策。三个最重要的条款是：建立人民银行向小企业提供信贷的项目；在2002年引入全民覆盖系统，这使街头商贩有权享受全民健康保险；引入“资产资本化”措施，由此街头商贩可以将公共空间使用许可证用作抵押品，从政府银行获得贷款。同时，街头商贩被要求支付清洁费，食品供应商也需遵照所制定的（关于着装要求、个人卫生、炊具使用）准则，促进街道秩序运行的运动也得以开展（Yasmeen和Nirathron，2014）。虽然曼谷的街头贸易并非不存在问题，但这种多管齐下的政策战略使其不会成为边缘生计，而且事实上有可能使街头商贩走上经济赋权的轨道。

2004年，印度政府通过了一项关于城市街头商贩的国家政策，旨在为其提供一个支持性的环境并不断加以改善，同时减少公共空间和街道的拥挤并保持它们的卫生（Sinha和Roever，2011）。该政策的创新要素在于，承认街头商贩对城市生活的贡献并采取支持性做法，考虑了城市扶贫。两个关键目标是：其一，建立商贩的法律地位，包括在城市规划中设立售卖区；其二，确保建立一个透明的监管制度，以解决持续存在的警察骚扰和政治赞助等问题。该政策还支持建立街头商贩组织，并通过市镇售卖委员会参与城市规划（Sinha和Roever，2011）。

5.对妇女尤其重要的是旨在建立其在街头商贩组织内的组织能力、领导力和决策力的干预措施。

事实上，虽然妇女在街头商贩群体中占大多数，也是街头商贩组织中的多数成员，但这些组织的领导者通常都是男性。例如，在马拉维、赞比亚、莫桑比克（War on Want，2006）和南非（Lund和Skinner，1999）以及秘鲁利马（Roever和Linares，2010）都观察到了这一点。有趣的是，在西非母系社会中，妇女似乎在市场的领导地位中发挥了更加主导的作用（Skinner，2008）。这种类型的举措到目前为止几乎完全来自基层组织。例如，秘鲁利马街头和市场商贩妇女网络旨在将从事街头商贩工作的妇女组织到小型网络中，加强她们在自己的组织内部和公共领域的存在感，使她们被视为可以胜任的领导候选人。实现这一目标的主要活动包括帮助建立妇女自尊的赋权工作坊，承认她们作为工人的权利，并将她们自己视为微型企业家。该网络还提供运营一个组织所需的领导技能培训（Roever和Linares，2010）。

(五)有酬家政工人

在世界各地，妇女在有酬家政工人中占大多数：2010年全世界有5300万家政工人，平均而言，在有数据的发展中国家，妇女占家政工人总数的73％（联合国，2015），占全球家政工人总数的83％（国际劳工组织，2013a）。根据国际劳工组织的统计，还有近1200万5-17岁的女孩从事有酬家政劳动（国际劳工组织 2013b，c）。城市家政工人通常是来自农村地区或来自其他国家的移民，大都是为了寻找收入来源而辍学的女孩和年轻妇女。例如，在中东和北非，家政工人在所估计的2200万移民工人中所占比例在四分之一到三分之一之间（Al-Nashif N.，2012）

虽然有酬家政工作是妇女的有薪就业的一个重要且不断扩大的来源，但它往往也是非正规的低品质工作。家政工人往往被视为家庭的附属，而非雇员——无论是对其直接雇主还是国家政策而言。全世界约30％的家政工人目前被排除在国家劳动立法之外，没有获得社会保障计划的机会，43％不在最低工资立法范围内，36％不享有生育保护（国际劳工组织，2013a）。

移民家政工人特别脆弱：他们通常在移出国和移入国都不受法律保护，往往依靠招聘机构，缺乏有关移民程序的信息。雇主没收工人身份证的案例时有报道（Tomei和Belser，2011）。受到虐待时，他们也寻求不到有效的救济机制。

在城市化背景下，有酬家政工作对妇女经济赋权尤其重要的原因是，许多妇女得以进入劳动力市场，并逐渐拥有获得更高报酬和更好工作的能力，恰恰是因为在城市中出现了越来越多的女孩和年轻妇女为了（微薄的）薪水替代她们承担家庭照顾责任。

改善家政工人的地位、工资和工作环境可以通过：承认他们的工作，特别是通过合同、最低工资立法和组织使其工作正规化，后者会需要公民社会行动和工会化（Scott等，2013）。

1.承认家政工作是一种职业，将家政工人的劳动权利正规化并加以延伸

在全球和国家层面上，在正式承认家政工作以及将其纳入最低工资立法、社会保险计划和其他劳动法等方面已经取得了重要进展。

2011年，国际劳工组织通过了（第189号）“家政工人公约”，该公约要求各国向家政工人赋予基本的劳动权利，例如可以定期休息的正常工作时间、加班费、年度带薪休假、最低工资、安全健康的工作环境、及社会保障福利。迄今为止，有17个国家认可“公约”（联合国妇女署，2015），尽管在实施方面尚未完善。

2003年以来，在南非，雇主必须登记家政工人，并为他们支付社会保险。到2008年，已有633000名家政工人登记了失业保险基金（国际劳工组织，2013d）。通过定期检查和制裁加强执行遵守。如果发生争议，家政工人可以获得调解、调停和仲裁委员会的帮助（国际劳工组织，2013d）。

家政工作的正规化是一个微妙的过程，可能遭遇雇主的抵制，特别是在短期内可能对雇员产生不利影响。例如，在厄瓜多尔，由于政府的各种举措，包括加强工作权利和雇主义务的体制改革、扩大社会保障覆盖面的政策、以及恢复工作监督员制度等，自2009年至2012年，非正规就业从60.9％下降到50.1％（国际劳工组织，2014）。特别是在家政工作部门，非正规工人的比例有所下降，但这也伴随着工人总人数的减少。这表明一些工人可能失去了工作，因为雇用他们的家庭不能满足与正规化相关的要求（即最低工资和缴纳社会保障相关的费用）。若要避免非正规劳动者受到形式化努力的不利影响，需要采取循序渐进的方法（Chen，2011），采取措施支持转型期雇主，扩大工人可获得的就业机会。

在这一领域实现进步性立法可能比其他类别的非正规就业更加困难，因为倡导为家政工人争取权利的公民社会活动家、工会会员和立法者们，这些人可能自己也会雇用家政工人。这可能导致他们对该问题的立法保持沉默（长期贫困咨询网络CPAN，2012）。例如，在印度，国家妇女委员会和公民社会团体在2008年提出的关于家政工人安置机构监管的立法就受到了中产阶级选民的抵制（Palriwala和Neethalandia，2010）。在拉丁美洲一些国家，由于类似的原因，议会有关此种问题的立法进程停滞不前（联合国妇女署，2015）。

2.最低工资

正如其他类型的非正规就业一样，有证据表明，为家政工作设定最低工资可以在确保家政工人适足生活水平方面取得重大成果。在南非，家政工人的最低工资设定于2002年，该年发生了8％的工资增长（联合国妇女署，2015）。因此，16个月后，家政工人的平均工资增加了20％（联合国妇女署，2015）。最近，智利、葡萄牙、特立尼达和多巴哥等国家正在将国家最低工资的覆盖面扩大到家政工人。印度的一些邦已将家政工人纳入立法条款（长期贫困咨询网络，2012）。2010年，安得拉邦实施了一项提高认识最低工资运动鼓励雇主支付2007年制定的最低工资，因为许多人不知道有最低工资（Nimushakavi 2011）。

 

3.组织家政工人

家政工人是一个非常孤立、隐形的、脆弱的就业类别。集体组织是使他们的声音被听到的必要条件。在这个意义上，工会和基层组织发挥着关键作用。一个成功的例子是南非家政服务和同盟工人联合会，它说服政府将家政工人纳入失业保险计划（长期贫困咨询网络，2012）。这一成功的关键是与两个非政府组织（性别平等委员会和南非工会大会）建立了联盟。他们通过公开听证会证明把家政工人排除在计划外之外是违反宪法和歧视性的，获得成功。提及国际法，特别是提及消除妇女歧视委员会，对于赢得这一案件很重要。此处的经验是，当家政工人与国家元素及强大的总工会建立联盟时，其诉求就可以取得进展（Fish，2006）。

安置机构在组织家政工人方面发挥越来越重要的作用。如果运行和监管良好，它们可以为工人提供重要的支持，但是如果不能良好运行和监管，则会加重非正规性和脆弱性（CPAN，2012）。在中国，有2000万家政工人，其中90％是女性。他们比其他部门的工人更可能使用正规的招聘服务（国际劳工组织）。这些服务通常包括由劳动局和全国妇联所提供的培训。全国妇联运行465所家政服务机构，并与劳动局合作，向接受培训的家政工人提供职业培训并颁发证书（国际劳工组织）。一些家政服务机构遵循“劳务派遣模式”，机构招募家政工人作为其员工，并在把他们派遣给用工家庭之前对他们进行培训。用工家庭向服务机构支付费用，而机构向工人支付工资，并负责为他们支付社会保障保险（国际劳工组织）。这种模式也为一些政府组织的劳务输出项目所采用，项目作为劳务输出和接收的中介。这种模式的一个风险是，它取代了那些在工人面临困难时常常为他们提供支持的非正规网络（Guo等，2011），而服务机构不太可能提供此类支持。

 

四、两个交叉干预领域

城市中的妇女在若干领域面临对她们不利且持续存在的不平等待遇，这削弱了她们的经济赋权。这些不平等体现在物质和金融资产（包括土地、住房和城市服务），获得人力资本、人身安全、健康保证及空间流动和连通性，城市治理正规结构中的代表性，以及时间使用等方面（Chant，2013；Tacoli和Satterthwaite，2013；Brouder和Sweetman，2015）。两个交叉领域对促进妇女参与有酬工作尤其重要，同时也能减少她们无酬照顾工作的负担：一个领域是基础设施（如城市交通），另一领域是儿童照管。

（一）城市基础设施和公共空间的使用

1.城市基础设施对妇女经济赋权的重要性

在城市贫困人口中，男性和女性都只能使用有限的基础设施，无论是公共交通、排水系统、还是水、电和卫生设施。然而，缺乏基础设施对男人和女人造成的后果并不相同。事实上，基础设施缺乏是城市贫民窟的特征，这会加重妇女从事生产和生育劳动的双重负担（Chant，2013）。

家庭如果缺乏供水，妇女就得从公共水管取水，这通常需要走很长的路。这对女性的健康有不利影响，因为她们必须长距离背水或挑水，有时还得排很长时间的队（Chant，2015）。城乡移民造成城市地区的快速扩张，导致贫民窟规模扩大，在计划外的定居点很难同时进行相应的基础设施扩建（Fontana和Natali，2008）。因此，“人们取水要花费的平均时间比上世纪90年代更多”（Arvidson和Nordstrom，2006），而取水任务更可能由女性而非男性完成。在城市地区，最近的水管的距离虽然可能比在农村地区近（参见Fontala和Natali，2008年关于坦桑尼亚的案例研究），但是城市中的不安全水平和妇女受到攻击的风险要更高（Tacoli，2013）。

此外，贫困家庭在电力供应方面也会面临不足。由于不能冷藏，妇女通常每天都需要花费时间购买燃料、生火烹饪、采购食品。在城市贫民窟中，一户家庭不太可能自给自足，贮存商品的能力也可能很有限，这意味着家中的女人比农村地区需要更频繁外出。完成所有这些任务的时间增加了妇女的家务工作量，增加了不能从事创收活动的机会成本（Chant，2013）。

如果妇女获得卫生设施的机会有限，她们就会面临更进一步的困难和减权因素。例如，坦桑尼亚的一些城市家庭被迫与几户家庭共用一个单人坑厕所。这造成很多不便，也带来了健康风险，特别是对于经期和怀孕的女性。使用公共厕所还增加了妇女在途中或在目的地被攻击和受凌辱的风险。（Chant，2013）。

因此，缺乏获得基本基础设施的机会对妇女产生的不利影响要比男子更大，并因而对妇女的健康、日常安排和安全造成不利影响，从而使她们遭受减权。

本小节的其余部分重点讨论交通问题，这是影响妇女赋权的典型城市基础设施。

2.城市交通案例

交通是一个性别问题：因为男性和女性在社会经济中的作用和进行的活动不同，所以在出行和交通方面有不同的需求。在获得、使用和支付交通服务方面，妇女面临与男子不同的约束（世界银行，2010）。妇女通常更有可能使用公共交通或步行，她们的流动与她们在一天中要进行的各种活动有关，包括购物、去学校、上班等（Tacoli和Satterthwaite，2013）。许多城市妇女，特别是贫困妇女，往往比男子出行时间更长，或者使用更加不便和累人的交通方式（世界银行，2010）。然而，城市交通规划很少考虑到这些差异和妇女的具体需求，这往往严重限制了她们的流动性。

忽视性别差异的交通运输计划通常以男性劳动模式为基础，优先考虑城市周边地区到城市中心的高峰时段的出行，忽视妇女很可能在白天不同时间段进行多目的、多停留的出行，而且出行范围往往是在非集中地区或外围区（世界银行，2010；Chant，2013；联合国人居署，2013）。另外的问题还包括因城市扩增造成的公共和私人交通运输成本增长，暴力和性骚扰的风险，给妇女造成时间负担和时间贫乏的低效率的交通运输系统等等。有限和低效率的流动可能会削弱妇女获得城市生活福利的能力、也削弱城市生活的赋权影响，例如减少她们获得保健、教育和培训服务的机会，降低她们参与城市生活和建立社会联系的能力，也减少她们的劳动参与（Chant，2013）。

女性友好的城市交通系统可以通过物理和制度干预两者相结合来实现：

3.女性专用交通：

提高交通安全的一个方法是提供女性专用地铁、公共汽车和/或火车车厢。这些举措已在墨西哥城、开罗、雅加达、日本、新德里、马尼拉、里约热内卢和莫斯科等若干城市推出。在英国、墨西哥、俄罗斯、印度、迪拜和伊朗设置了女性专用出租车。（世界银行，2010，联合国人居署，2013）这些举措虽然可以即刻解决妇女遭受的骚扰和危险，但它们不是这一问题的最终解决办法，因为它们本身不能改变性别关系，甚至可以被视为是在争取妇女平等获得公共交通权利的战争中遭受的一次回击（世界银行，2010）。然而，墨西哥城的情况表明，女性专用交通只有结合消除性别歧视的一系列举措，例如在法律上更广泛的变化、对暴力受害者提供支持、以及树立积极的女性形象，从而帮助妇女集体反对暴力行为，才能取得更广泛的、具有变革性的成果（Dunckel-Graglia，2013）。2000年墨西哥城推出了妇女专用的地铁车厢和公共汽车，但对妇女在公共交通上广泛遭受的性别偏见暴力所产生的作用有限。2007年5月，“妇女不遭受暴力法”获得通过，这迫使政策制定者考虑保护在使用公共交通工具时试图举报或对抗袭击者的女乘客。2009年，实施了一项新战略，目的是消除性别歧视和暴力的法律和文化根源。首先，Viajemos Seguras（我们女子们要安全出行）项目在地铁站和公共汽车站设立电话亭和热线，为妇女提供安全可靠的地点举报犯罪行为。第二，妇女专用交通变成了“粉红色交通”，在公共汽车上开展视觉运动，把妇女描绘成独立的公众人物，是不能把她们限制在家庭的私人领域的。还引入了由妇女驾驶的出租车，仅搭载妇女。虽然墨西哥城的妇女仍然不能声称公共空间是开放的，她们可以无惧进出，但墨西哥城所采取的战略有助于创建妇女对抗袭击者，激发关于性别平等和妇女遭受暴力的公众辩论，并改变有关妇女及其在社会中作用的文化观点，使骚扰和暴力的责任在于男性而非女性的观点得到接受（Dunckel-Graglia，2013）。

4.妇女友好的定价系统

使城市交通适应妇女需求的另一种可能的方式可以是设置妇女负担得起的公共交通定价系统，而且该系统应提供适合妇女链路出行的可多次停站车票。

城市交通项目：这类项目旨在提高行人、自行车和公共交通乘客的地位，关注对妇女特别重要的一些措施，包括：

·建造专用人行道作为道路和公共交通改善项目的组成部分，改善步行者出行环境。

·支持中间交通工具（IMT），如人力车、自行车和摩托车，这可以为女性提供更灵活的出行路线、时间安排和更低的票价。中间交通工具通常由非正规运营商提供，以补充覆盖不足的公共交通系统。他们可以为短距离出行，特别是在拥挤的城市地区的短距离出行，提供低成本解决方案，而且可以装载城市女性常常携带的小负载（世界银行，2010；CDIA，2011）。在印度尼西亚三个中等规模城市的研究表明，地方政府可以通过创建“交通促进设施”支持非正规公共交通提供者，例如：在搭乘地点设置木制指示牌，制定供司机联合社和当地为客户提供服务的企业使用的谈判协议，划定路边停车带，为乘客提供头盔等等（CDIA，2011）。

·重组公共交通车队和设施，为妇女在非高峰时段和多链路的出行提供便利。支持有针对性的地方措施，诸如提供非上下班出行或分散出行服务，帮助妇女抵达特定目的地，如市场、学校、就业机构、行政办公室和服务处。对女性来说尤其重要的是改善和修复通往交通终端的线路，重点是对行人和自行车无障碍，以及改善线路设施的质量，例如设置明亮的女性专用卫生间（世界银行，2010）。

·创建覆盖和连接外围低收入地区的城际交通服务，连通主要交通运输路线和就业地点。恩里克·佩拉萨（Enrique Pe.alosa）（1998-2001）执政期间在哥伦比亚波哥大实施的干预活动是交通运输采取综合和包容性办法的一个很好的例子。这些干预措施包括在交通、基础设施和城市空间利用方面进行重大改革：优先建设人行道和自行车道项目而非汽车道项目，以最大限度地提高人口流动性，推动波哥大的“星期天Ciclovía”每周无车日活动传统，并实施为波哥大的贫民窟服务的TransMilenio公共汽车快速公交系统。这种包容性方法对妇女有利，因为它是一个很好的策略，可以解决有利于比较富有的轿车司机而不利于比较贫困的大众交通用户的分层和分散交通系统所带来的不平等问题。例如，TransMilenio公共汽车快速公交系统通向所有车站和公共汽车干线，迎合妇女、残疾人和老年人的需要（UN-HABITAT，2013；Castro和Echeverri，2011）。

5.把妇女纳入旨在改善项目规划和设计的参与式协商中

中国辽宁城市交通项目在项目的设计和可行性阶段、实施和评估阶段都依赖参与式方法。分别与男性和妇性磋商提供了关于最常用的交通运输形式和用途、以及用户面临的主要交通运输问题等方面的信息。妇女对当时的交通运输系统表现出强烈不满。磋商的结果是对初步项目设计在二级道路的改善、交通管理、人行道和十字路口、公共交通服务和路灯等方面加以改变（世界银行，2010）。

（二）托儿服务

缺乏儿童照管服务是贫穷和非贫困妇女从事体面工作的主要障碍，实际上也被认为是妇女无法在外从事有酬工作的主要原因（Oxfam，2011）。更常见的情况是，它限制了妇女的职业流动。在城市，来自大家庭成员（他们通常也在工作）的支持减少，以及往返工作场所的交通更加困难，使这种情况更加恶化。

世界上几乎一半的国家没有针对3岁以下儿童的正规计划，即使在有计划的国家，其计划的覆盖范围也比较有限（教科文组织，2007）。大多数发展中国家都有（针对3岁以上儿童的）学前教育计划，这些计划都正在扩大，但计划覆盖面仍然不均衡，在时间和持续性方面往往不能满足工作父母的需要。这对中小学学龄儿童有时也是一个问题（Cassirer和Addati，2007）。

雇用家政工人是许多家庭对缺乏托儿服务而采取的一种常见解决办法，但只有相对富裕的家庭才能雇得起家政工人。贫困家庭需求助于其他解决方案，例如把孩子留给哥哥姐姐或带着孩子去上班。带孩子上班是一个短期的、且有不利影响的解决方案。

比如，带孩子上班减少了妇女可以投入有酬工作的时间和精力，而且可能使儿童身处不健康、不安全的环境（Cassirer和Addati，2007）。

对于贫困和非贫困劳动妇女都可行的解决方案是向基于社区的托管选择、工作场所的托儿所和托管所、支持父母或看管者的国家转移支付、以及私人和/或公共专门机构等求助。（联合国人居署，2013）。

世界各地旨在满足非正规经济体工人具体需求的儿童照管服务的成功举措的例子虽然很少，但的确存在。例如，在哥斯达黎加和哥伦比亚等拉丁美洲国家建立的社区家庭计划通过把当地妇女培训成为在贫困社区提供补贴性儿童照顾服务的“社区母亲”（2013，联合国人居署）。自雇就业妇女协会通过七个专门组织向其成员提供（包括健康、住房、信贷和儿童照管在内的）社会保障服务，只象征性收取小额费用。Sangini儿童照管合作社有825名成员，照顾3639名成员子女；Shaishav儿童照管合作社有92名成员，照管1500名成员子女（De Luca等，2013）。国际劳工组织工作条件和就业计划的一项研究（Cassirer和Addati，2007）从非洲（肯尼亚和莫桑比克）、亚洲（印度和泰国）和拉丁美洲（智利，哥斯达黎加，危地马拉）收集了一些例子。研究的重要发现如下：

·各种行动者，包括国家（智利）和地方政府（危地马拉和莫桑比克）、工会和工人（哥斯达黎加和印度）、雇主（肯尼亚）和非政府组织（泰国），实施了各种成功的举措。受益人包括从事各种职业的父母，例如街头商贩、废品回收者和家政工人等。这些举措在父母的工作时间提供照管服务，通常包括膳食和保健服务，并且接受年龄很小的孩子。

·这些举措使父母（特别是母亲）能够更有效地工作，减少中断，在某些情况下获得更高的收入。提供食物和保健照顾有助于恢复家庭预算，减少儿童患慢性病和营养不良的状况。

·通过与父母磋商设计儿童照管服务（例如在选址上）是这些举措取得成功的基础。在某些情况下，工人偏向在工作地点附近接受托儿服务.另一些情况下，他们偏向不让孩子遭受长途通勤、交通堵塞和污染的影响。确保看护者享有体面的工作环境也成为一个重要因素。

·这些举措的一个主要问题是其财务的可持续性。在某些情况下，照管服务完全免费提供，在其他情况下，则要部分依赖父母的贡献，但即使在这些情况下，它也不是自给自足的。在某些情况下，服务的长期可行性取决于多部门之间的伙伴关系。

 

五、结论和政策建议

（一）城市化不同阶段以及不同政治、经济背景下的政策干预

关于以上所讨论的各种政策干预在城市化不同阶段或不同经济、政治背景下的表现，本文收集的证据并不能为之提供许多明确的见解（参见下文）。然而，基于这一证据，可以对不断变化的城市化背景下的妇女经济赋权政策的作用提出一些思考。

首先，与城市化有关的妇女经济、社会和政治生活中的许多变化不是单一政策的结果，而是更广泛的变革进程的结果。例如，妇女更多参与劳动力和政治，导致了许多冲突和经济、政治危机，破坏了社会的传统（性别）组织。变革的另一个重要驱动力是经济结构转型和劳动力市场的相关变化，为贫困、无技能的妇女创造了有薪就业机会。

通常，这些非政策驱动力比对相关变化产生的文化抵抗力更强大。例如，工人从农村向城市地区的迁移通常得不到中产阶级和精英们的支持。但制造业的（外国和国内）投资需要雇佣廉价劳动力。

这意味着，这些进程，特别是城市妇女更多地加入劳动力队伍，是在支持性政策框架缺失的情况下发生的。这在开始时并会不限制妇女的经济赋权，但是随着经济转型和城市化进程的推进，缺乏适当的政策可能意味着进步性变革的减缓和减权影响成为主导。需要政策来维持长期的进步性变革，随着城市化进程向前推进并引起排斥或带来包容，政策的重要性会不断增强。妇女特别容易受到这些进程的影响，需要外部支持才能从这些进程中获益并避免受其不利影响。

随着城市经历变革，例如中产阶级的发展和国家、国际移民的到来，支持妇女城市生计所需的政策和干预措施会相应改变。例如，消费者需求的增长为街头商贩带来了升级和扩张的机会。然而，这只有在他们获得金融服务、技能培训和社会保障（如曼谷的情况）的情况下才能实现。一个重要的相关问题是，非正规城市生计（如街头交易）的相关性并不会在各国从低收入国家向中等收入国家过渡时降低。

在妇女从事的各种生计中，有许多会受到排斥和包容进程的影响。这些进程会破坏妇女能够或有可能经历的赋权轨迹。有关的包容和排除进程不完全取决于与城市规划和城市生活条件相关的政策，而且还取决于决定公共支出水平和组成、汇率、贸易自由化、通货膨胀和外国投资流入等因素的宏观经济政策。这些政策具有性别偏见，对妇女造成的不利影响超过男子（联合国人居署，2011年；贸发会议，2014；联合国妇女署2015）。虽然这些政策的性别影响超出了本文的讨论范围，但对它们影响城市妇女经济赋权的主要机制进行概述还是很有必要的。

旨在投资于卫生和教育，儿童照管服务，交通、能源、清洁水等基础设施的财政政策，和通过个人所得税取代家庭所得税的财政政策，可对城市妇女的赋权和福祉产生直接影响（联合国人居署，2011；Elborgh-Woytek等，2013；联合国妇女署2015）。这些干预措施会大大有助于减轻妇女的双重负担，并使她们能够从劳动力市场的参与中受益。一些国家执行了性别预算管理。例如，自2005年以来，孟加拉国将性别问题纳入其国家预算编制过程，现在20个部门编纂了性别预算报告（世界银行，2012b）。相反，削减公共支出，缩小对家庭的公共支持，往往则会扩大妇女的照顾责任。公共支出还可有助于直接为妇女创造就业机会，特别是在城市地区：公共支出事实上是妇女高质量就业的重要来源（联合国妇女署，2015）。

可以看到，新兴国家和发展中国家的出口导向型产业通常雇佣的女性比例远高于男性。这意味着妇女的有薪就业机会和工作安全会受到汇率管理的强烈影响，汇率贬值通常比汇率高估（因为前者使国际市场上的国内出口更便宜）更受青睐（联合国人居署，2011）。然而，在这方面并没有普遍规则，因为汇率管理的结果还取决于通货膨胀的水平和模式以及对外资金流动的开放水平。

最后，城市在国际经济方面的定位对城市妇女赋权和减权也有很大影响。特别是，把目标定在“世界级城市”地位意味着它们在世界经济中的地位和功能会成为城市经济发展规划的主导因素，并将追求国际投资作为首要目标。例如，在河内，正如在世界各地的其他城市一样，“现代化”的努力重新集中了交通系统的流动性（而非获得性）上。这导致了交通的严重拥堵，从而使人们的日常出行需求的满足率降低，特别是对于没有汽车的人而言（Daniel，等2015）。此外，“世界城市”规划战略认为非正规活动是不可取的，因此不承认它们对当地经济的贡献。结果是，贫困妇女的城市生计受到忽视或遭到明显反对。追求世界级城市地位的负面结果的另一个例子是主办了2010年世界杯足球赛的南非。在实现城市美化的过程中，大约有10万名街头商贩，主要是妇女，被迫离开大街，并被禁止进入（Hedman，2010）。组织诸如世界杯或奥运会等大型活动往往对城市贫民尤其是妇女的生计产生不利影响。

（二）现有证据的局限性和进一步研究的范围

如上所述，对本文进行的文献研究没有找出直接和明确的证据来评价关于不同政策干预在城市化不同阶段的国家的表现，或者证明在不同的政治或经济背景下它们对妇女赋权的影响是否不同。这些都是复杂的研究问题，需要综合性的研究项目来解决。其他问题有关与城市化和城市妇女（经济）生活相关话题的现有证据的特点。大多数文献集中在分析城市妇女面临的问题以及她们在经济（和非经济）赋权方面面临的制约因素。这种分析通常也提出解决方案和政策建议，但是对这些解决方案的实际实施和影响进行讨论或给出证据的分析却十分有限。主要原因是这样的干预措施有许多根本没有得到实施，而且即使实施了，其影响也很少得到评估。从性别角度分析其影响的就更少了，不仅应从男性和女性之间的差别影响的角度进行分析，而且还应分析干预措施实施后性别角色的演变。

文献中的这些空白为该话题的进一步研究打开了多个窗口，特别是关于政策建议和干预措施影响的基本国别研究。

（三）政策建议

1.了解对城市经济的更大贡献

妇女（特别是贫困妇女）的城市生计，集中非正规家政工作部门。这意味着她们在统计报告中不会出现。为了更好地了解发展中国家妇女的境况和需要，改进对她们所参与的活动的数据收集工作应该是一个优先考虑的事项。这可以通过在城市投资设立统计办公室来实现，让它们能够倾力收集有关妇女在家政劳动中就业的数据。调查员应该关注的重要信息包括妇女家庭任务的时间分配、白天的出行时间、完成白天所有任务所需的财政和物力资源（例如交通运输的价格）以及她们对街道和城市交通的安全感知，等等。对她们所从事的工作进行货币计算，可以作为一个有趣且有用的方法来比较她们所做贡献与农村女性及男性所做贡献有何不同。

2.承认城市地区的非正规就业

由于城市非正规部门的女工人数过多，政府应正式承认非正规薪水部门和女工占主导地位的部门。承认其作为工人的合法地位对于提高家政工人和家庭佣工的可见度尤其重要（若要对这一干预领域进行更深入的分析，参见长期贫困咨询网络的“就业政策指南[2013]”）。具体来说，在城市背景下，这些非正规工人中的很大一部分是街头商贩。各国政府首先应努力保护他们免受驱逐和骚扰；其次，使他们有能力组织起来，并通过帮助他们建立起互相之间的正规联系，使他们发出声音。其中的第二个建议能赋予这些非正式的城市女性工人谈判力和机会，从而维护某种形式的领导力。遵循这一做法成功实施了一项措施的例子是秘鲁利马的“街头和市场商贩妇女网络”，其目的是将街头妇女商贩组织起来加入小型网络，并提升她们在自己的组织中和公共领域的影响力。接受非正规就业意味着面临严重的受剥削风险。因此，保护非正规工人应该成为一个优先考虑的事项。这可以通过将劳动立法扩展到非正规部门的活动中来实现。把家政工人和家庭佣工纳入最低工资立法，以及推进与家庭佣工签订书面合同可能是两个最有效的措施（若要对这一干预领域进行更深入的分析，参见长期贫困咨询网络的“就业政策指南[2013]”）。

3.强化有薪就业部门女性工人的地位

加强正规劳动立法（最低工资、社会保障）对于正规部门和非正规部门工人都是至关重要的。事实上，制造业的最低工资，在设定榜样、设定参考工资标准、执行工资底线、以及对非正规部门产生积极的溢出效应等方面都能发挥重要作用。

即使妇女从事的是正规有薪工作，她们也会面临剥削的风险。在孟加拉服装部门，妇女即使签过合同，也依然会遭受剥削。这些国家战略上鼓励妇女就业，以降低生产成本。应努力通过政策来终结在正规部门工作的妇女所遭受的剥削。这需要更严格的立法和更严格的惩罚，也需要投资，以便能对工厂进行更多检查。

4.支持女企业家

在城市地区，无论是在正规部门还是在非正规部门，都有许多各种各样的创业机会。然而，妇女在试图建立或管理自己的企业时会面临歧视和不利因素。有必要根据妇女的需求向其提供培训，以便向她们提供她们可能缺失的工具，并帮助她们克服一些不利因素。另一项建议是鼓励各国政府在妇女主导的企业在商业登记和税收制度方面少出难题。把妇女纳入财政考虑可能是政策设计方面优先要考虑的事项之一。这可以通过为妇女主导的企业提供专门的金融服务来实现。为正规和非正规金融系统建立联系、将社会保障与金融服务联系起来、让最贫困人群获得数字革命带来的利益，都是长期贫困咨询网络的“财政包容政策指南”（2015）制定的主要工作领域。

5.通过促进妇女的流动性鼓励妇女参加家庭以外的活动

妇女的流动性受到家庭责任如儿童照管及公共空间（特别是在城市地区）缺乏安全的限制。因此，提供负担得起的儿童照管服务是迈向妇女赋权的第一步。提高公共交通安全水平也是一个关键的干预领域。可以通过妇女专用交通、调整定价制度和将妇女纳入参与式城市规划协商等措施加以实现。交通运输的路线和时间表是基于人们的流动模式是男性的流动模式的假设而设定的。城市规划必须在其设计中考虑到妇女的具体需求。只有在仔细研究和认真考虑妇女的需求和流动模式的情况下，才能建设包容性城市。

 

（资料来源：英国海外发展研究所（ODI））

（译校者：吕慧琴   唐丽霞）

 

 

1985-2015世界各国结构转型差异：模式、原因和寓意

Adrian Wood

 




摘要：1985-2015年，全球化加深了结构专门化的要素禀赋相关模式。在技术力量充足的发达国家，制造业变得更为技术密集化。在土地稀缺的东亚发展中国家，尤其是中国，劳动密集型的制造业得到扩张。然而，在土地充足的发展中地区，制造业却陷入停滞甚至衰退，同时，在土地稀缺的南亚地区，制造业的发展受到低识字率、薄弱基础设施的拖累。在大多数国家，服务部门在产出和就业中所占的比重增加，但主要原因却并非全球化。未来数十年部门结构的变化受到许多不确定性的影响，但大体趋势会继续由各国土地存量和技术供给之间的差异来塑造。

一、引言

 

        在1985-2015年期间，世界朝着一个单一整合市场经济体的方向迈进了许多。这一趋势的驱动力是全球化：降低的政策壁垒、更好的交通基础设施和更先进的信息技术，使得贸易和其他国际交易的成本减少。由于市场方法得到了更广泛的使用，尤其是在先前实施集中计划经济、人口达到全球三分之一的国家，以及在那些经历了去管制化和私有化的国家，全球化的效应因此得到了加强。

全球化最为显而易见的结果是中国成为了世界上最大的出口国。但是几乎所有的国家都在某种程度上受到了影响，结果是世界经济的整体结构发生了显著的转变，尽管基本的连续性仍然存在。本文基于经济学理论的一个特定分支，以及实证证据，描述并解释了此种连续性和广泛的部门结构转变。

第二节概述了这一理论。第3-6节利用统计方法分析了地区与国家的出口、产出和就业部门结构如何随着时间进行转变，这一转变又如何与它们的要素禀赋产生联系。第7、第8节分别提供了对结构转型模式和要素价格变化的解释。第9节通过讨论世界经济结构在未来数十年中将会如何演变，以及本文结论对加速发展政策有着何种启示，对全文进行了总结。

二、增广的Heckscher-Ohlin模型

     Heckscher-Ohlin（HO）理论基于一个十分简单的理念。不同国家的人们想要消费的商品组合，其差异比各国所能用各自当地可获得的资源（或称“要素”）来便宜地制造的商品组合之间的差异要小。各国因此就会倾向于出口那些在生产时密集使用了自身拥有相对较多的要素的商品，而进口那些生产时需要使用该国较为稀缺要素的商品。HO理论曾以人们觉得不合情理的形式被呈现，并且未通过一些早期的统计检验。而在更近的、设计更为细致的检验中，HO理论的实证相关性得到了证实。

HO理论对于分析全球化十分有用的原因在于其预测了当贸易壁垒不复存在之时，各国将会发生什么。它们的生产和就业结构将会倾向于变得更为专业化，集中于那些要素禀赋赋予它们比较（生产成本）优势的部门；而它们富足要素的收入，相比于稀缺要素而言将会增加。因此，任意国家的结果取决于其要素禀赋的构成，而后者在国家间差异极大。

减少贸易成本的效应还取决于一些被HO理论忽略的贸易决定因素，诸如规模经济和各国在不同部门相对技术效率上的“李嘉图”差异。此外，HO理论关注全球化并不仅限于贸易成本的减少。同样重要的是“合作成本”的减少：改善的旅行、通信设施，使得发展中国家更容易在技术、市场和管理方法经验上，向发达国家学习，使它们能够出口商品，而它们本来根本没有能力生产或出口这些商品（Anderson等，2006）。

这些方法经验的转移集中于特定的部门，而一些对部门结构和要素价格产生作用的李嘉图效应也是如此。这些转移由获取利益的机会所驱动，主要指向那些受益国禀赋已经赋予其比较优势的部门——有时候是初级产品，诸如过季水果，但更多是劳动密集型制造业——倾向于加强决定部门结构的HO因素。贸易成本减少与合作成本减少的组合也导致了制造业的分裂，表现为零件贸易增加，全球价值链出现（WTO，2014，IIC）。

全球化的多种效应因此可以用“增广的”HO模型来分析。这一模型能够同时兼容全球化之外的力量所产生的效应，包括收入增加转变了需求构成，以及技术的外生变化。

三、地区要素禀赋

HO理论中的比较优势取决于那些无法在国际上流通的要素禀赋，这其中我们可以区分三种主要类型的要素：土地（自然资源）、技术（人力资本）和劳动力。非人力资本保留在背景中，因为当前这一要素，不论是金融形式还是物质形式（机器）在国际上已经高度流通了，因此一国固定的资本“禀赋”有力影响该国部门结构的情况已经较为罕见（Wood，1994：32-40）。如果一国由于拥有一种非流通的要素而在某种商品上拥有比较优势，并且能够获得必须的方法经验，那么该国通常能够获得所需要的资本，不论是从国内还是从国外获取。

非人力资本当然对增长非常关键，且其毫无疑问对部门结构有着影响。商品的资本密集程度不同，而一些发展中国家与世界资本市场的整合程度较差。但是各部门要素密集程度的主要差异，在当前所分析的部门中——初级的、或多或少技术密集型的制造业和服务业——主要在于它们对土地、技术和劳动力的使用，而非资本。此外，以下所要讨论的部门结构连续性和转变，似乎都不太可能受到国家间非流通资本禀赋差异的过多影响，但这里有一个很重要的例外，那就是基础设施。

禀赋组合的一个关键层面在于土地/劳动比，由一国总土地面积除以成人（超过15周岁）人口计算获得。土地面积显然不是自然资源可得性的理想指标，因为它无法衡量各国土地质量的不同。但这是一个无偏的指标，因为各国每平方公里土地所拥有的土壤肥力、水资源、矿产和其他资源，可以被视作是一种随机抽样的结果，这一指标比其他衡量自然资源的指标，诸如耕地面积和矿产储量，具备更为可信的外生性。

一国要素组合另一个关键层面是技术/劳动比，由一国成人人口平均受教育年数（以及由该国个人受教育年数总量所测算的技术禀赋）。受教育年数同样也与衡量技术的理想指标相去甚远，因为其无法体现不同国家、不同时间在学校所学到的知识量，也无法测算人们在学校之外习得了多少技能。这是在很长一段时期中对全世界范围进行分析时，所能获得的最佳指标，但我们在解读它的时候需要谨慎。

本文的实证分析仅限于在1990年人口总数超过一百万的国家，在研究时期的末端，此类国家数量为150，包含了全世界99%的人口。在这段时期中，一些国家分裂了，最值得一提的是苏联和前南斯拉夫，另一些国家则合并了。为了使这一时期的开始和结束能够互相比较，所涉及的国家数据被加总了——例如，将1985年东德和西德，以及2015年的前苏联组成国的数据合并在一起。最终的130个国家列示在统计附录中。

国家按照十个区域进行了分组。七个发展中地区与世界银行的分类紧密契合：两个在东亚（将中国与东亚其他部分分开），两个在南亚（印度与南亚其他部分），拉丁美洲、次撒哈拉非洲地区、中东与北非地区（MENA）各一个。前苏联范围地区（FSS）包括前苏联和东欧。OECD被分位两个地区，分离了西欧和日本这样的土地稀缺国家，和北美、澳大利亚、新西兰和斯堪的纳维亚这样的土地充足地区。为防止时间段终点选择所造成的偏误，地区的国家组成维持1985年的状态（例如，OECD不包括韩国和波兰）。本文中所有区域变量都是总量，基于跨国的数据加总，因此更多地受到各地区大国的影响（尽管如此，只有一个区域是由一个国家占到了总人数的一半以上：美国人口占到了土地充足OECD国家组的五分之四）。

从1985年的地区禀赋比率来看，各地区在横向分为了在土地充足程度上差异极大的两组——五个地区围绕在每一百个成人拥有约1.5平方公里的土地这一水平周围，而另外五个地区则是9平方公里左右。在每个组中，则存在纵向的技术富足程度的排序，平均受教育年数从最底部的3年，上升至土地充足OECD国家的12年。因此1985年地区间禀赋差异十分大，而单个国家间的差异则更为巨大，土地/劳动力比率低至香港的接近于0，高至外蒙古的140，平均受教育年数低至也门的0.6，高至美国的12.0。

我们来看地区禀赋在1985年至2010年间的变动（2010年是本文受教育年数数据的最后一年）：各地区各年份的禀赋用世界平均值的对数比率来表示（因为比较优势取决于一国禀赋与其他国家的比较）。在2010年，所有地区大致都位于各自在这一时间段起始时所处的相对位置——这样的情况至少可以追溯到1950年——尽管富有国家人口增长率比贫困地区更为缓慢使得它们的土地富足程度向相反的方向变动，以及贫困地区的人受教育程度有了相对增加。

然而，受教育程度的变动是有误导性的。在贫困地区增加的入学率，是与平均教育质量下降相联系的，因此区域间工人技术的差异并未缩小（Pritchett，2013）。有一些国家取得了实质性的教育进展，但对大多数国家来说相对禀赋的变化微乎其微：1985年与2010年国家间数据的相关系数，平均教育年限是0.94，每个成人所拥有土地是0.98。因此这段时期中世界经济的结构变化，不太可能是由相对禀赋的变化所驱动的。

四、出口部门结构

结构变化的一个更为可信的原因是世界范围内贸易开放程度的增加。我们将展示时期开始和结束时的贸易/GDP比率，包括了商品和服务，以不变价格计算。在后文中，各区域根据各自的禀赋来列示：根据土地富足程度分为两组，在各组中根据2010年人均受教育年数降序排列，底部是世界均值。各区域之间的水平不能互相比较，因为区域间贸易被包括在其中，进而比率会随着国家数目而变化。把世界作为一个整体，贸易率翻了一番。同时，在各区域中贸易率也增加了（尽管最大的上升在FSS地区，部分反映了2015年所包含的，1985年所没有的区域间贸易）。

贸易率的上升应该伴随着区域和国家的部门结构更紧密地与它们各自的要素禀赋相关联。本节和下一节将会在统计上分析这一时期出口、产出和就业与禀赋的相对构成，关注三个层面的结构：初级产品（农业和矿产）与制造业产品的比率，制造业技术含量，以及服务业与商品的比率（商品被定义为初级产品加上制造品，其余部门则定义为服务业）。第7节将会论证，可以部分解释结构转型模式的，不仅有贸易成本的下降，还有合作成本的下降。

尽管如此，值得一提的是，所有回归都经受了稳健性检验，涉及对两类国家的忽略：技术富足、土地富足或是土地规模回归线之外的国家；东亚国家（一般认为是例外）。在个别情况下，这些检验导致回归系数不再显著，但这些情况并未影响事实基础的任何要点。

（一）制造业/初级产品出口

    各地区2014年的出口部门结构由它们所包含的国内价值加总计算获得。制造业出口的定义是广泛的，包括加工的初级产品，诸如罐头食品和精炼石油，以契合出口、就业数据的部门定义，而不是简单使用大部分贸易统计数据所采用的更为狭窄的制造业定义。

    初级产品的出口占比在土地富足地区一致地大于土地稀缺地区，正如HO理论和常识所预测的那样，是由于初级产品部门相比于其他部门，更具有土地密集型的特点。每个区域的制造品/初级产品出口比率与其技术/土地禀赋比率的图像兼容了如下的事实：制造业比初级产品生产，具有更技术密集、更不土地密集的特点。对应的跨国回归线也陡峭地向上倾斜。这条回归线与数据契合地很好，但是中国的制造业/初级产品出口比率却远远地高于预测中一个拥有相同技术/土地比率的国家所应有的水平。

    制造业/初级产品出口比率同时取决于技术/劳动禀赋比率和土地/劳动禀赋比率，在回归中得到了确认：受教育年数的系数均为正，人均土地的系数则均为负。在两个年份中，人口规模也有着正系数：对于任何给定的禀赋组合，大一些的国家倾向于出口更多制造业产品。在这段时期中，各国的出口结构越来越紧密地与它们的禀赋相联系，因为2014年比1985年有更高的R²值。

在1985年和2014年之间，制造业产品在出口商品中的占比在每一个土地稀缺地区都上升，而在每一个土地富足地区都下降，这与它们的基于禀赋的比较优势差异相契合。在不变价格下，所有改变都会使制造业产品看起来增加一些，因为1985-2015年期间世界制造业产品相对于初级产品的价格下跌了大约30%。但是不同区域差异的相对规模变化会在大体上保持相同。

跨国来看，同样，制造业/初级产品出口比率的变化与土地富足程度反向相关，正如回归所展示的那样。土地的系数在1985年和2014年的回归中也大幅下降，表明土地富足国家在制造业产品出口方面的比较优势有所增加。然而，1985和2014年回归中受教育年数的系数增加，或许仅仅反映了前文所提及的跨国教育差距缩水的误导效果。

（二）制造业出口的构成

    制造业出口可以被分为经加工的初级产品和“狭义”的（SITC定义）制造业产品。经加工的初级产品更为土地密集，因此它们在制造业出口中的比例会在土地富足的国家比土地稀缺的国家更高（印度的高占比是具有误导性的，源自对进口石油的精炼）。国家层面也是如此，正如人均土地的正系数所示。而在技术密集程度方面，经加工初级产品和狭义制造品之间并无清晰的差异。

    然而，加工初级产品的出口显然比未加工的初级产品出口更技术密集：回归中受教育年数的正系数，与几乎所有国家分部门的教育数据相一致。1985年的加工/未加工初级产品出口比与土地富足程度不具备相关性，但是2014年二者却呈现负相关，且1985-2014年期间这一出口率的变动与土地富足程度反向相关。这一土地富足国家在初级产品加工方面产生的比较劣势，与回归中涉及的所有比较劣势是（在方向和规模上）平行发展的。

在各产业就业中熟练技术工人占比的基础上，狭义制造业出口又被分为技术密集产品，诸如飞机、化学品，以及（非熟练）劳动密集产品如衣服和钢铁。在每个土地富足组中，制造品出口中的技术密集产品占比有在各区域间与技术/劳动禀赋比率一起上涨的趋势。两个异常区域分别是因为南非而被向上扭曲的次撒哈拉非洲，以及技术密集出口比例远低于印度的南亚其他地区。

以下我们分析技术密集产品占狭义制造品比例的决定因素。受教育程度是唯一显著的解释变量：土地密集程度对于这两类制造品来说基本一样，而出口率也并不随着国家大小的变动而有所变化。随着时间的推移，回归的拟合程度有着显著的提升，表明在这一层面上，出口结构与禀赋之间的联系也变得更加紧密了。

受教育程度的系数的上升，由于已经提到过的原因，具有部分的误导意义，但是远比在其他出口回归中幅度更大。回归进一步地显示了狭义制造品中技术密集产品的比例，已经在跨国层面上与各国人民受教育程度正向相关，意味着受教育程度更高的国家在技术密集型制造品上比较优势的加强。

然而，最后的这个回归并没有多少解释力，且跨区域的变化是分化的。狭义制造品中的技术密集型产品的比例，不仅在技术富足的OECD和FSS地区上升，而且在除了其他南亚国家地区的所有发展中地区都上升了。尽管如果把世界作为一个整体来看，这一比例几乎没有变化，原因是亚洲地区的权重上升了，而这一地区国家的这一比例是很低的，尤其是中国。

这种分化的原因之一是在统计上区分技术密集和劳动密集产品变得越来越不准确。每一种商品的技术密集和劳动密集种类，以及（随着价值链的作用越来越突出）同一种类商品生产不同过程中技术密集和劳动密集的不同阶段，在国家之间越来越分化，并且这种分化的方式很难用可得的数据来测算。

因此，各国会根据各自技术禀赋，更加专注于不同技术密集程度的制造业生产，这种专注程度将会比当前计算的水平更高。

土地富足区域在出口中服务的占比上倾向于比土地稀缺区域低，原因是平均意义上服务比商品（尤其是初级产品）的生产更少具有土地密集型的特点。这一点在跨国层面上也是如此，正如回归中土地变量的负系数所显示的那样。受教育程度的系数并不显著，意味着平均意义上服务贸易的技术密集程度与产品相似（尽管在两类贸易中技术密集程度都十分多样）。在土地稀缺的区域中，中国的服务贸易占出口比例异常低，或许是因为服务部门比起制造品部门，更少有合约得到批准，与此同时，同一个比例在印度却又异常高，表明该国作为ICT服务出口国取得了巨大的成功，而这很大程度上源自该部门特定的一些原因。

1985-2014年期间，世界作为一个总体，服务占出口的比例上升了，但仅有4%。这一比例在十个区域中的七个也上升了很小的幅度，但是在两个OECD区域（7%）和印度（10%，最高）上升较为显著。这些区域变动明显缺乏模式和规律，跨国来看，出口服务占比与禀赋和国家大小并无关联。

五、产出的部门结构

（一）制造品/初级产品产出

    在各个土地富足的组别中，2014年GDP中初级产品的比例，随着它们发展水平、受教育程度指标的提升而降低。制造品/初级产品产出比例和技术/土地禀赋比例之间存在清晰的HO关系。跨区域存在一个向上的倾斜，同时跨国回归线也显示了同样的倾斜（这一倾斜程度并不如出口曲线的斜率来得陡峭）。这一产出比例与技术富足程度正相关，与土地富足程度负相关。

在OECD和土地富足的区域，制造品/基础产品产出比例与对应的出口比例是相似的。尽管如此，在所有四个亚洲发展中地区，出口比例都超过了产出比例。在东亚，尤其是中国，这是因为出口比例很高，而产出比例则是寻常水平。对比之下，在南亚则是因为出口比例是寻常水平，但是产出比例很低。

东亚与南亚的这些差异部分反映了两个地区基础设施水平、政策和劳动法的差异。此外，东亚平均受教育水平比南亚更高，是因为前者有更多工人受过基础教育，而未受过教育的人则更少。由于受过基础教育的工人对于制造业至关重要，尤其是对于制造用于出口的劳动密集型产品，这一受教育程度上的差异可以同时帮助解释为什么东亚的制造业/基础产品出口率异常高，以及为什么南亚的制造业/初级产出率异常低。

1985-2014年期间，制造品占到产品产出的比例在每个土地稀缺的区域都上升，在每个土地充足的国家都下降——与出口比例的变化模式一致。跨国层面上，制造品/基础产品产出比例也与土地富足水平反向相关， 1985-2014年，回归中土地的系数下降，表明土地富足国家在制造业上的比较劣势深化。R平方并未提高，表明各国的产出结构并未与它们的禀赋更为相关——不像它们的出口结构那样（尽管1985和2014两个年份的产出回归拟合都比对应的出口回归要好）。

（二）服务/产品产出

2014年，服务在所有地区GDP中所占的比例都超过了50%，这一比例在教育水平更好的地区变得更高，在拥有更高教育水平的国家也是如此。然而，尽管在各个国家，服务在平均水平上都比产品要更为教育密集，服务占GDP比例与平均教育水平之间的相关性，很大程度上与比较优势并无关联。大多数的服务仍是不可贸易的，而它们在更高教育水平国家拥有的更大比例主要反映了人均收入更高的国家对服务的更高需求（以及更高的相对价格），而人均收入和受教育程度是相关的。

在1985至2014年间，GDP的服务比例在除了一个地区外的所有其他地区都上升了，而这一比例上升的国家则占到所有国家的四分之三。跨国来看，这一比例的改变与人均收入增长正相关，但是后者仅仅解释了变动的5%。而更大程度的变动则由受教育程度的初始水平（正相关）和土地富足程度（负相关）来解释。

一种对工业化标准的测算方法是计算制造品在GDP中所占的比例。在土地富足的地区，商品产出中制造品比例的下降由GDP中服务占比的上升而得到填补，导致这些地区全部去工业化，尽管这只发生在MENA和次撒哈拉非洲地区，而这些地区从一开始就是工业化程度最低的地区。在土地稀缺的地区，制造品占产品产出比例的提升被服务比例提升所抵消：在其中三个地区，制造品占GDP的比例仍然上升了，但是其在土地稀缺的OECD国家下降了，在中国也是如此，而中国在起步时有着异常低的服务比例（如同FSS一样，而在FSS去工业化程度是最高的）。

跨国来看，制造品在GDP中比例的改变与土地富足程度无关，后者对制造品占产品生产比例的负效应被其对产品占GDP比例的正效应所抵消。如果用于制造业的生产者服务被包含在“工业”的测算中，或许土地富足程度与去工业化之间会存在一个更为清晰的相关关系。

    世界作为一个整体也在去工业化，但这一现象主要是因为OECD和FSS地区的衰退。在所有发展中区域——从世界中减去OECD和FSS——制造品占GDP的比例并未改变。然而，如果将中国从计算中略去，这一比例将会降低（从18.7%降至16.0%）。尽管所有发展中地区一起将它们在世界制造业产出中的比例提高了28%（从19%到47%），这28%中有20个百分点来自中国。

按照不变价格，发达国家中制造品占GDP比重仅有微小的下降，而在发展中国家中则是总体显著上升。在土地富足的发展中国家组中，拉丁美洲在不变价格下，制造业占GDP比例仅下降了2-3个百分点，而在MENA这一比例则有轻微上升，尽管在此撒哈拉非洲地区的下降幅度看起来不会比按当前价格计算来的小。在亚洲土地稀缺的国家，制造品占比的变化在不变价格计算情况下更为强烈，尤其是在中国，制造品相对价格的跌落幅度异常之大。

发展中国家的制造业更为集中于更大、更富有的国家。2014年发展中国家制造品占GDP比例的未加权平均值是12.5%，远低于表4中20.3%的比例，这一差距比1985年更大（当时的两个均值分别是14.8%和20.2%）。集中度的增加很大程度上反映了中国的崛起，如果没有中国，加权与未加权均值之间的差距将会微微缩小，而非扩大。

六、就业的部门结构

    制造业比例同时以总体比例和“正式”就业比例的形式呈现。正式就业的制造业比例在发展中区域之间存在着可观的差异：在2014年，东亚的均值是58%，南亚和次撒哈拉非洲地区则是27%，拉丁美洲和MENA则介于二者之间。

（一）制造业/基础产业就业

在每个土地充足的组别中，2014年的基础产业就业比例低于受教育程度更高的地区。这一关系很大程度上反映了农业在发展进程中的现代化，大幅度提升了这一部门相对于其他部门的劳动生产力。作为结果，在制造业/基础产业就业比例的跨国回归中，尤其是在正式就业比例的回归中，受教育程度的正系数远大于对应的产出回归中的系数，尽管这一结果部分源自制造业比基础产业生产更具有技术密集型的特征。

如同出口与产出的对应比例，制造业/基础产业就业比例在工人平均拥有土地较多的国家会更低，但是这一关系的统计显著性，在忽略异常值和东亚国家后并不稳健（正式或所有制造业就业均是如此），而国家大小的相关性则更低。在产出回归中，R平方在1985至2014年间并未上升。

这段时期中制造业/基础产业就业比例的变动，在跨国层面上微弱地与土地富足程度负相关，与国家大小正相关。但是其与受教育程度之间却存在着强烈的非线性关系：制造业/基础产业就业比例的变动，仅在某一点前与国家更高的受教育程度正相关，而越过该点后，这一效应就会逆转。

这一非线性特点，并非源自制造业/基础产业产出比例的变化（该变化与受教育程度无关），而是源自制造业相对于基础产品生产的劳动密集程度的变化。负的二次项捕捉了全球制造业在这段时期中的重构：发展中国家出口导向制造业的增长（此类产业是劳动密集型的，但是会增加制造业的相对劳动密集程度，因为前者能够将剩余劳动力转移出农业部门），以及发达国家中制造业从劳动密集型向技术密集型活动的变动。

这些回归也揭示了跨国之间存在的，1985-2014年间制造业相对于基础产品生产劳动密集程度改变与初始土地富足水平的正向关系。由于劳动密集程度（就业/产出）是劳动生产力的反函数，这一结果也意味着土地富足国家在制造业上的比较优势加深，这可能是因为它们制造业部门工人人均产出相对于基础产业部门的增长速度，比土地稀缺国家更为缓慢。

（二）服务/产品就业

服务业就业比例在教育程度较高的地区更高，跨国也是如此，主要原因是发展普遍进程中，对服务相对需求的提高，和服务业相对劳动生产力的下降。在土地富足的区域，服务部门就业比例更高，但这仅仅是因为前者更为富有：在控制了教育程度和国家大小之后，土地富足程度和服务业就业比例之间不再存在跨国的相关关系。

        在1985和2014年之间，就业中的服务业比例在几乎所有地区和90%的国家都上升了。这一上升幅度在受教育程度更高的国家更大，而在土地富足的国家更小。这一模式与产出中的服务占比的变动是平行的，原因是服务与商品生产相对劳动密集程度的变动与禀赋和国家大小无关。

（三）就业的去工业化？

在这一期间，总体就业中制造业的比例在两个OECD区域中都显著下降了，主要原因是远离劳动密集型生产活动的产业重构。作为制造业产出比例大幅下降，与前国企削减工作岗位共同作用的结果，总体就业-制造业比例同样在FSS地区显著下降，而正式制造业比例下降的幅度甚至更大。

制造业的就业比例在所有土地稀缺的发展中地区都上升了，其中正式制造业上升幅度最大的是中国（即使在该国发生了国企裁员），唯一的例外是印度的正式制造业，该国这一部门的就业停滞不前，原因是该国经历着从劳动密集型活动向其他类型生产转移的过程。在所有土地富足的发展中区域，正式制造业占总体就业的比例都有轻微下降，尽管所有制造业的比例有轻微上升。拉丁美洲正式制造业就业比例的下降远小于制造业产出比例的下降，原因是缩水的进口竞争部门的工作岗位损失，被靠近美国的国家，尤其是墨西哥的劳动密集型出口制造业的增长所抵消。

在所有国家中，制造业占就业比例的变动与土地富足程度无关，制造业占产出比例的变动也是如此。但是制造业/基础产业就业比例与初始受教育程度之间非线性关系，同时也存在于制造业/所有其他产业就业比例，这又一次反映了劳动密集程度变化的非线性模式。

世界就业在1985-2015年间有轻微地去工业化态势，但是正式和全部制造业就业比例在作为整体的发展中国家均上升了（首先报告于Haraguchi，2014）。制造业中的正式就业在2014年的全球总就业工人数为2.25亿，增加了0.5亿。OECD的比例降低了15%，FFS的比例降低了18%。东亚的比例上升了25%（其中的五分之四来自中国），南亚上升4%，三个土地富足的发展中地区一起增加了4%。

尽管存在关于“过早去工业化”的担忧（Felipe等，2014；Rodrik，2016），上述结论（如Haraguchi等，2016）显示对于作为整体的发展中国家来说，制造业的就业比例上升了，而制造业占产出的比例在不变价格下也上升了。但是这些上升主要发生在土地稀缺的发展中国家，而土地富足的地区则有去工业化的倾向（同样的发现也来自McMillan等，2014，和Rodrik，2016）。

制造业就业在较大的发展中国家也变得更为集中，尽管程度比制造业产出较低（Haraguchi等2016，图8-10）。发展中国家未加权的所有制造业占就业平均比例在2014年与1985年相同，而加权的平均比例则较1985年有所上升。正式制造业方面，未加权平均比例降低了，表明集中程度更甚，尤其是在中国。

七、什么是结构转变的驱动力？

如前三章所显示的那样，在这一时期的开始和结束，各区域和国家的出口、产出与就业的部门构成随着各自的要素禀赋，以与HO理论相一致的路径发生了不同的变化。然而，在1985-2015年快速的全球化期间，部门结构也发生了显著的变化。本节询问这一变化的原因，主要关注产品部门（因为服务比例的变化主要源自国内力量的驱动）。

跨区域的制造业出口、产出和就业变动模式中最为令人惊讶的特点是，在土地富足的地区，所有的数字都是负的，而在土地稀缺的地区所有的数字则是正的——除了印度，即使出口和产出比例大幅上升，正式部门就业比例却没有变化，以及土地稀缺OECD地区就业的下降（土地富足的OECD地区也是如此），这是因为从劳动密集型向技术密集型产品和活动转变。

    两个制造业就业比例上升幅度最大的土地稀缺地区（中国和其他南亚地区）同时也是制造业出口比例上升最大的地区。在拉丁美洲，相似地，尽管产出比例大幅下降，制造业占就业比例和出口比例都没有减少太多，原因是对美国的劳动密集型制造业出口的增长。尽管制造业出口比例大幅下降，次撒哈拉非洲地区和MENA的制造业就业比例减少幅度甚至更小，但是这仅仅是因为它们起初的制造业就业就很小。

一个对于这些变化的标准HO解释是，减少的贸易壁垒致使各国部门结构更为紧密地与它们的要素禀赋相关联，在很重要的层面上，实证证据与这一解释是符合的。几乎所有的国家对贸易都更为开放了，土地富足的国家相对于制造品而言，更为专注于基础产品生产，技术富足的国家则更为专注于技术密集类型的制造业。然而，由于两个相关的原因，以上解释不可能是故事的全貌。

首先，部门结构与禀赋之间的拟合度并不总是提升的。在大多数出口结构比例上，2014年跨国回归的R平方比1985年高，尤其是技术密集型/劳动密集型制造业出口比例。但是它们在产出或就业结构比例中却并未变得更高，尽管这些比例仅限于制造业/基础产业层面，因为制造业产出和就业的技术构成缺少数据。

其次，有一些部门结构转变的发生是因为与禀赋的关系变动了：跨国回归的斜率变得更为陡峭了。在土地/劳动层面尤其如此，这样的变动显然加强了土地稀缺国家在制造业上的比较优势。土地稀缺地区出口、产出和就业中制造业比例的增加，土地富足地区相应比例的减少，并不仅仅是因为减少了由禀赋预测的结果与真实结果之间的差距，同时也因为预测结果本身产生了变动。

在技术/劳动层面，证据变得更难以推测，因为如前文所述，斜率系数的变动部分反映了可能并不真实的穷国教育水平提升。然而，1985至2014年技术系数的提高，在技术密集/劳动密集制造品出口回归中幅度尤其大。这表明，除了由提高的R平方显示的现实与预测制造业出口品技术组合差距的缩小之外，技术富足国家在技术密集程度更高的制造品上比较优势也加强了。这一推断得到了这一时期跨国存在于受教育程度与相对制造业劳动密集程度之间的二次反向相关性的支持。

这些事实表明这一期间的部门结构转变，不仅源自贸易成本降低，也受到“合作成本”降低的驱动。更为确切地说，国际商务旅行、通信的成本降低，管理体系的提升，使得发达国家的高技术工人能够更为紧密地、有效地与发展中国家的工人进行合作。某些合作的增加来自跨国公司内部，但也有很多是以独立公司之间的合约关系存在，而这些公司之间以快速扩张的全球价值链网络（以及通过大幅增加的零件、组件贸易）互相联结。

于是，合作成本的减少允许了偏离禀赋的国际技术转移（在设计、市场营销，以及生产方面）。更准确地说，它使得劳动密集型制造业的经验方法能够从技术充足的发达国家流向技术稀缺的发展中国家，而在后者中，主要是流向土地稀缺的国家，因为它们的禀赋组合提供了通过使用经验方法，以为世界市场生产出口品而获取利益的最佳前景。

与这一推论相一致的是，土地稀缺国家相对于土地富足国家，制造业/基础产业人均产出比例的上升。由于产出是通过价值增加来计算的，这一转变反映了人均技术、人均资本、制造业技术和资本回报率某种组合的相对增加，例如引入一种更好地技术，就可能达到这种效果。这一技术转移解释同时也契合Rodrik（2013）对制造业正式部门劳动生产力无条件收敛的发现。

技术转移的禀赋偏移能够同时解释为什么制造业比较优势进一步向土地稀缺国家转移，以及为什么非技术密集型制造业的比较优势进一步向技术稀缺的国家转移。进一步地，尽管大多数的技术转移发生在狭义制造业，其效果也可能溢出至其他工业部门，也能帮助解释为什么土地富足的国家明显失去了在基础产品加工业中的比较优势。此类技术转移同时也能帮助解释为什么土地稀缺的发展中国家比土地充足的发展中国家增长地更快（会在稍后得到记录），原因是技术转移提升了TFP，刺激了投资，并且强化了将资源再分配至更具生产力部门的力量（Mcmillan等，2014）。

具体发生了什么，在各国、各地区之间很不一样，取决于它们各自起始的贸易成本、合作成本水平，以及这些成本减少了多少（对上述因素各种水平、变动可能组合的分析，见Wood，2002）。当然，一些技术稀缺土地稀缺的国家被排除在转移之外了，原因包括缺少基础设施、制度薄弱或是内战。因为很多与贸易成本或合作成本无关的原因，结果也各不相同，这些原因在我们分析特定国家或地区的经历时需要被纳入考虑范畴。不过增广的HO框架，在包含了合作成本以及贸易成本之后，为1985-2015年间世界范围内的结构转变模式提供了清晰、合理的大略解释。

这一“世界范围”的模式究竟有多少可以简单地归因于中国？如前所述，中国在发展中国家占全球制造业比例的提升中贡献了很多——70%的当前价格产出，60%的正式就业。忽略中国将会使发展中国家部门结构转变总量产生较小但是显著的差异：制造业占GDP的比例在1985-2015年下降3%，而非保持不变；正式制造业的就业比例则会保持不变，而非上升2%。忽略中国（仅此一个观测值），几乎对回归没有影响，回归线常常会经过区域总量结果的点。因此，部门比例如何随禀赋而改变，对大多数国家来说是相似的。

然而，中国的增长，并非仅仅是对全球总量的一个增量：如果中国一直保持自给自足的非市场经济，其他国家在这段时期中发生的结构转变很可能大不一样。中国的贸易开放有效降低了全球土地/劳动比例，提高了受过基础教育工人占全球劳动力总数的比例，使其他发展中国家的比较优势从制造业转向基础产业，尽管在大多数例子中这一转变幅度并不大（Wood和 Mayer，2011）。简而言之，如果中国始终保持封闭，其他发展中国家在总体上会变得更工业化一些。

八、要素价格究竟怎么了？

HO理论预测的不仅是全球化对部门结构产生的效应，还有其对要素价格的影响。对此做出确切的分析超出了本文的范畴，但是简要看一下要素价格的变动却很有价值，部分也可以作为此前对结构转变解释的检验（因为在理论上，数量和价格变动是相关的），而部分是因为这一问题的社会、政治重要性。

标准的HO预测是，贸易壁垒的减少将会有益于一国富足要素，而有损于其稀缺要素。因此，地租相对于工资，在土地富足国家应该会上升，而在土地稀缺国家则会下降，与此同时，在技术富足国家，熟练技术工人相对于非熟练工人，工资会上升，而在技术稀缺的国家则相反。由于缺少地租的数据，我们无法评估第一个预测的准确性。虽然可供比较的跨国、跨期工资数据也很稀缺，但是用于第二个预测的一般评估则足够了。

根据预测，1985-2015年间在技术富足的OECD国家，技术工人的工资相对非技术工人应该有所增加。在其他地区，不同国家不同时期的结果各不一样，但也是技术工人相对非技术工人，工资有所增加。发展中国家技术工人工资的相对上升有时候也与HO预测相一致：一些发展中（以及FSS）国家的技术富足程度是高于世界平均水平的，而在土地稀缺的国家，正式制造业部门的扩张增加了受过基础教育的工人工资，使他们相对于那些受教育程度更低、因而只能就业与农业、非正式部门的工人，能够获得更高的工资。但在大部分人都具有一定文化素质的土地稀缺发展中国家，技术工人工资的相对上升与HO的预测相矛盾。

还有另外两个世界范围内的分配变动是标准HO理论无法解释的。其一是发达国家和部分发展中国家里收入分配中最高的那部分人群的大幅收入提升（Atkinson和Piketty，2010）。其二则是在大部分拥有相关数据的国家，非工资收入占GDP的比例大幅提高，即使在这段时间中利率经历了长期的下降（Timmer等，2014）。

因为从发达国家转移制造业经验方法而发生的合作成本下降，对结构转变作出了贡献，而这也帮助解释了上述分配上的不连续性。因为在发展中国家新开设的这些制造业活动，尽管按发达国家的标准来看并非技术密集型的生产活动，但是在当地已经比其他的经济生产活动更为技术密集，从而提升了土地稀缺发展中国家技术工人的相对工资（Wood，2002）。这些转移同时也为那些拥有经验方法的人群和企业产生了巨大的收益，这也成为高收入群体收入上升和非工资收入占GDP比例上升的推动力（Anderson等，2006）。

然而，在实践上拥有最强显著性的，是最清晰地与HO理论保持一致的要素价格变动。尽管Wood（1994）给出了明确的提前警告，OECD国家的政府仍然没有采取再分配政策以弥补非技术工人的损失，而是在事实上通过使赋税累进幅度减少而使他们的境况更为恶化，最终导致了一场对抗全球化的政治反对浪潮。

九、愿景与政策选项

在1985至2015年期间，全世界各国各地区禀赋相关的部门专业化模式神话了，原因是贸易成本和合作成本的下降。发达国家的制造业变得更为技术密集。发展中国家在总体上变得更为工业化，它们在世界制造业中所占的比例增加，但是这一进程集中于土地稀缺的东亚国家，尤其是中国。在土地富足的发展中地区，工业化停滞，甚至衰退，而在土地稀缺的南亚，工业化则被低识字率、弱基础设施所拖累。

部门结构在未来会如何演变，这对于加速发展的政策寓意是什么？世界经济的轨迹在当前是不确定的，原因包括政治波动、去碳化和自动化方面的冲突（Ford，2015），以及关于持续性经济停滞的担忧（Mayer，2016）。然而HO理论为分析提供了框架，其中部门结构取决于三个因素：各国间无法流动的要素禀赋（技术、土地和劳动力）；不可流动要素密集程度在不同产品间的区别；以及国际交易的壁垒高度。上述因素的变动会导致部门结构发生能够被清楚定义的改变。

在这一模型中，贸易壁垒高度的变动将使世界经济从一种结构均衡转向另一种，在适应期过去之后，将不会再有进一步变动。在1975-1985年的停滞之后，1985年以来世界贸易占GDP比例上升的趋势在2011年后平息（WTO，2015），这或许意味着全球自1985年开始的应对壁垒下降的结构调整已经完成。

政治反对的浪潮可能反转政策壁垒下降的趋势，比如跨太平洋伙伴关系协议，以及跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议的失败，尽管这种反转的幅度可能要小于十九世纪第一波全球化后（Williamson，1998）。然而，交通和信息技术将会持续提升，更大范围的服务将会变得可贸易，而且在许多缺乏足够基础设施的发展中国家，还有巨大的降低非政策壁垒的努力空间。全球经济结构会进而继续按照禀赋呈现强专业化态势，并且朝着这一方向进一步深化，尽管或许不会太快。

基于禀赋的专业化，其部门和生产细节将会发生不可避免的改变，且并不仅仅是自动化的结果。如其他可供交易的资本品一样，各个国家在将来能够以差不多的价格获得机器人，因此机器人本身并不能赋予一个国家对于另一个国家的优势。然而，机器人能够通过改变某种商品非流动要素密集程度，而改变全球在这种商品生产上的比较优势分布模式。例如，如果技术工人和机器人合作，能够比非技术工人更有效率地制造鞋子，制鞋业的比较优势就会从技术稀缺的国家转向技术富足的国家。而且，由于机器人自动化使得产品间技术密集程度缩水，自动化也会使国家间基于技术禀赋的贸易总量缩水。

由于相对要素禀赋的变动，全球比较优势的现状也会转变，地区转变会较慢，但国家的转变会更快。尤为重要的是，在未来十年左右，中国的相对技术富足程度将会上升，如同韩国和台湾在过去几十年中经历的那样。届时中国制造业的构成将会从劳动密集型的产品和生产活动转向技术密集程度更高的产品生产，而这一切已经开始发生了。

这一结构转变将会使中国面临直接与OECD国家竞争的局面（后者已经专注于技术密集的制造业生产），且将会使世界技术密集制造品的价格相对于劳动密集制造品下降，与过去三十年的趋势形成对比（Fu等，2012）。世界价格的这一变动将会降低主要是OECD国家技术工人的劳动力工资（以及所有国家的技术工人相对非技术工人的工资）。然而，这一价格变动，以及与它相关联的OECD国家制造业产出缩水，将会被技术密集产品的高收入需求弹性所抵消，甚至反转（Caron等，2014）。

其他土地稀缺的发展中国家会占据由中国空缺出来的劳动密集型制造业空缺（Wood和Mayer ，2011）。它们的制造业部门产出和就业占比，尤其是正式就业比例，相对基础生产活动将会上升（以及，世界劳动密集型制造品价格上升，或至少停止下降，非技术工人将会相对受益）。印度在基础教育、基础设施和其他政策上弥补失去时间的努力是否会使其接手中国此前的大部分制造业份额，抑或是其他国家获得了大部分份额，比如可能是南亚或东亚，或是次撒哈拉非洲地区的土地稀缺部分，仍有待观察。

富国比穷国人口增长更慢，将会使二者的土地-劳动比更为接近，根据预测，到2100年，非洲和亚洲在这一比例上的巨大差距，将会下降三分之二（UN，2015，表1）。但是如过去的千禧年那样，各国土地-劳动比的差异将会仍是世界经济的基本特征之一（Wood，2003，表2），而本文所记载的土地稀缺与土地富足国家之间的相应部门结构差异也会持续。

通过提升专业化，国际贸易放大了这些差异，并致使土地稀缺与土地富足国家在积累技术和资本的过程中遵循不同的发展路径（Wood，2003）。特别地，一个土地稀缺的国家开放贸易后，会经历在劳动密集型狭义制造业实现专业化的过程，而一个土地富足的国家则更可能发展基础产品加工业，不出口狭义制造业产品，直至该国达到更高的人均技术水平，而到那时，其制造业比较优势将会位于更技术密集的产品。

土地稀缺的国家一般比土地富足的国家更富有：简单跨国人均GDP对应人均土地面积的弹性约为-0.2%，且在统计上显著，1985和2014年皆是如此。反向关系在控制了平均受教育年数之后消失了，表明土地富足国家之所以更贫穷，是因为它们的教育程度更低。这并非巧合：在非技术密集的基础产品部门实行专业化，将会减少对教育的需求（Blanchard和Olney，2016）。

区域加权平均数给出了一个不同的印象。在1985年，土地富足的地区比土地稀缺的地区更为富有，到了2014年仍是如此。但是土地稀缺发展中地区更快的人均GDP增长速度缩小了二者之间的差距（而且使二者均按比例接近了世界最富有地区，也就是土地富足OECD国家的水平，而这一现象在其他土地富足地区均没有发生）。换个角度说，亚洲的快速增长是世界基础产品相对价格上升的原因之一，这使得土地富足国家的贸易以上述数据无法表现的方式得到了提升，进而受益，并且在未来会持续如此。

        此外，土地富足和土地稀缺发展中国家的平均收入均远低于它们在OECD中对应的国家，要达到发达国家的收入水平，需要这两组发展中国家在许多同样的层面上实现提升。甚至是在贸易政策的领域，最优的实践也几乎是一样的：减少基础设施和其他非政策壁垒，支持出口商，避免严重扭曲的政策壁垒，非常谨慎地使用部门产业政策，警惕分配效应，尤其是针对穷人的分配效应。

然而，一些发展政策的细节，在两组国家当中确实存在不同（Wood，2003：192-4）。土地富足国家需要在供给侧做出更多努力以增加本国的教育。它们需要更多的人均基础设施，因为它们的人口密度更低。它们的训练和研究应该更加具有自然资源导向的特点，并且应该更注意减少土地拥有者和其他资产拥有者之间的不平等现象。在所有这些方面，以及它们各自优先事项的重叠领域，来自国际社会的智囊援助将会同时裨益于这两组国家。

( 作者简介：Adrian Wood教授曾任英国政府国际发展部首席经济学家，现任英国牛津大学教授。)

（译校者：夏庆杰  顾思蒋）

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