聚焦中国之科学发展：攻坚克难 一

总  序

中华人民共和国国务院新闻办公室主任

王晨

发展是人类社会的永恒主题。世界各国人民在长期实践中，努力探索适合本国国情的发展道路，积累了宝贵经验。取得了巨大成就。一个国家走什么样的发展道路，决定这个国家未来的发展方向和发展结果。本套《聚焦中国之科学发展》系列丛书全方位、多角度展示了2002年以来的十年间，  中国坚持科学发展观，综合国力不断增强，人民生活不断改善，在经济、司法、教育、环保、交通、住房、民族、扶贫等各领域取得的辉煌成就。丛书用具体的事实和鲜活的数据证明，中国的科学发展道路，是顺应发展潮流、体现时代特征、符合中国国情的发展之路，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。

中国的科学发展，以经济建设为中心，强调发展的全面协调性。坚持发展是第一要务，不断解放和发展生产力，促进经济又好又快发展，满足人民群众和经济发展的需要。注重统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放五个关系，在大力推进经济发展的同时，兼顾各方面的发展要求，实现经济社会各构成要素的良性互动，推动经济发展和社会全面进步。

中国的科学发展，以转变发展方式为重点，强调发展的可持续性。在新世纪新阶段，中国把发展突出建立在优化经济结构、提高质量效益的基础上，加快建设资源节约型、环境友好型社会，增强发展的可持续性。

中国的科学发展，以人民群众的利益为出发点，强调人民群众的力量、作用和共享。通过充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，广泛动员和组织亿万群众投身科学发展的实践，使发展的成果惠及广大人民群众，不断提高人民群众的思想道德素质和科学文化素质，不断提高人民群众的生活质量和健康水平，充分保障人民群众享有的经济、政治、文化、社会等各方面的权益。

中国的科学发展道路必将造福于中国人民，并对人类发展和进步作出重大贡献。

 

前言

贫困是国际社会面临的共同挑战。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求．是改革开放和社会主义现代化建设的重大任务，是中国人民始终不渝的奋斗目标。

中国是世界上人口最多的发展中国家，发展基础差、底子薄，贫困人口多，不平衡现象突出。中国的贫困人口主要集中在农村地区，减贫在很大程度上就是解决农村的贫困问题。

中国政府始终将减缓贫困作为国家发展的重要目标和任务。努力使经济社会发展成果惠及全体人民。改革开放以来，国家正式启动有组织、有计划、大规模开发式扶贫，先后制定《国家八七扶贫攻坚计划(1994--2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(200l--2010年)》，明确扶贫开发的指导思想、目标任务、方针政策，把促进减贫作为国家现代化战略的重要组成部分，不断加大资金投入力度，创新扶贫开发机制，扎实推进扶贫开发工作，取得了举世瞩目的辉煌成就。党的十六人以来，扶贫开发事业取得新的进展，农村居民生存和温饱问题基本解决，贫困地区面貌发生巨大变化，国家扶贫战略政策体系逐步完善，机制体制不断创新，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口比例减半目标，为全球减贫事业作出了重大贡献，成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。

中国的科学发展，以转变发展方式为重点，强调发展的可持续性。在新世纪新阶段，中国把发展突出建立在优化经济结构、提高质量效益的基础上，加快建设资源节约型、环境友好型社会，增强发展的可持续性。

中国的科学发展， 以人民群众的利益为出发点，强调人民群众的力量、作用和共享。通过充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，广泛动员和组织亿万群众投身科学发展的实践，使发展的成果惠及广大人民群众，不断提高人民群众的思想道德素质和科学文化素质，不断提高人民群众的生活质量和健康水平，充分保障人民群众享有的经济、政治、文化、社会等各方面的权益。

中国的科学发展道路必将造福于中国人民，并对人类发展和进步作出重大贡献。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，为扶贫开发创造了有利环境和条件。但是，中国仍处于井将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍然十分艰巨。中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。深入推进扶贫开发，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。2011年，中国政府制定了面向2020年全面建设小康社会的新一扶贫开发纲要，统一思想，广泛动员，将以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，切实打好新一轮扶贫开发攻坚战。

国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任

 

第1章中国扶贫开发历程

一、体制改革推动扶贫(1978——1985年)

1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，贫困人口为2．5亿人，占农村总人口的30．7％。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要。造成农民生产积极性低下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。

中国自1978年开始的改革，首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。

据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14％，棉花增长73．9％，油料增长176．4％，肉类增长87．8％；农民人均纯收入增长了2．6倍；没有解决温饱的贫困人口从2．5亿人减少到1．25亿人，占农村人口的比例下降到14．8％；贫困人口平均每年减少1786万人。

二、专项计划推动扶贫(1986——2007年)

从1986年开始，中国政府实施了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫，具体可以分为三个时段：

1986—1993年为探索时期

二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村不少地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但一些地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。

为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，制定了国家贫困标准(当年农民人均纯收入低于206元)，确定国家重点扶持贫困县安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483．7元；农村贫困人口由1．25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6．2％；贫困人口占农村总人口的比重从14．8％下降到8．7％。

1994--2000年为扶贫攻坚时期

1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚日标基本实现。

 “八七”扶贫攻坚计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7．5％；工业增加值增长99．3％，年均增长12．2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12．9％；粮食产量增长12．3％，年均增长1．9％；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12．8％。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区，面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃省地区和宁夏回族自治区西海固地区，经过多年开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

2001—2007年为深化时期

2001年，国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001--2010年)》，继续坚持开发式扶贫方针，在中西部确定了592个国家扶贫开发工作重点县，将低收入贫困人口明确为工作对象，在全国认定了15万个贫困村，采取参与式扶贫方法，自下而上制定扶贫规划，强化各项行之有效的政策措施。到2007年底，全国农村绝对贫困人口从3209万人减少到1479万人，低收入贫困人口从6213万人减少到2841万人，年均减少247．14万绝对贫困人口和481．71万低收入贫困人口，重点县农民人均纯收入达到2278元．

三、两轮驱动推动扶贫(2008——2010年)

党的十六大以后，在过去主要依靠经济增长拉动和专项扶贫计划推动的基础上，逐步形成了一个集专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫于一体的“大扶贫”格局。扶贫开发工作明确提出以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点，改革资金管理方式，完善工作机制。2008年10月，党的十七届三中全会提出坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。2010年，重点县农民人均纯收入达到3273元，农村低收入人口下降到2688万人，农村绝对贫困人口稳定在1000万人以下，农村居民生存和温饱问题基本解决。

四、扶贫开发新阶段(2011年——  )

 

 

 

2011年5月27日，中共中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011——2020年)》(中发[2011]10号，以下简称《新纲要》)指出，中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。



2011年11月底召开的中央扶贫开发工作会议，把农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元的标准提高了92％，农村扶贫对象规模2011年底为1．22亿人，占农村户籍人口比重为12．7％。2011年底全国分县平均的低保标准为1718．4元，全国农村低保对象5313万人。把集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场，我国扶贫开发事业迈向新的历史阶段。

第2章中国扶贫开发组织体系

一、中国各级政府扶贫机构

国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，成立于1986年5月16日，当时称国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年12月28日改用现名。扶贫领导小组由国务院分管农村工作的副总理或国务委员兼任组长，组成单位包括国务院办公厅、国务院扶贫办、总政治部、发展改革委、财政部、农业部、人民银行、民政部、外交部、教育部、科技部、国家民委、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、国资委、广电总局、统计局、林业局、旅游局、农业银行、供销总社、全国总工会、团中央、全国妇联、中国残联、全国工商联等有关部门。

领导小组的基本任务是：组织调查研究；拟订扶贫开发的方针、政策和规划；审定中央扶贫资金分配计划；协调解决扶贫开发中的重要问题；检查、指导各省、自治区直辖市扶贫开发领导小组的工作。

专栏1：国务院扶贫开发领导小组成员单位

国务院扶贫开发领导小组33个成员单位包括：国务院办公厅、总政治部、发展改革委、财政部、农业部、人民银行、民政部、外交部、教育部、科技部、国家民委、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、国资委、广电总局、统计局、林业局、旅游局、农业银行、供销总社、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、全国工商联。

扶贫领导小组下设办公室，即国务院扶贫开发领导小组办公室(简称“国务院扶贫办”)，负责办理日常工作，包括：研究拟定扶贫开发工作的政策、规划并组织实施；协调社会各界的扶贫工作，协调组织中央国家机关定点扶贫工作和东部发达地区支持西部贫困地区的扶贫协作工作；拟定农村贫困人口和国家扶贫开发工作重点县的扶持标准，研究提出确定和撤销重点县的意见；组织对扶贫开发情况进行统计和动态监测，指导扶贫系统的统计监测工作；协调拟定中央扶贫资金分配方案，指导、检查和监督扶贫资金的使用，指导跨省(区)重点扶贫项目；组织开展扶贫开发宣传工作；负责有关扶贫的国际交流与合作；承担全国贫困地区干部扶贫开发培训工作；承办国务院扶贫开发领导小组交办的其他事项。

相关省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。各省、自治区、直辖市，特别是贫困面较大的省、自治区，都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划。



二、国务院扶贫办直属事业单位和主管社团

(一)国务院扶贫办直属事业单位

1．国务院扶贫办外资项目管理中心

国务院扶贫办外资项目管理中心(英文简称FCPMC)成立于1995年2月，是扶贫领域专门从事外资扶贫开发工作的中央级项目管理机构。其宗旨是根据中国政府确定的反贫困战略和扶贫开发方针政策，面向广大贫困地区和贫困人口，充分利用国内外资金、信息、技术及管理经验，提高贫困人口的收入水平，促进贫困地区经济、社会和环境的可持续发展和贫困群众自我发展能力提高。

2．中国国际扶贫中心

中国国际扶贫中心(英文简称IPRCC)成立于2005年5月，是国务院扶贫办直属事业单位，同时又是中国政府与联合国开发计划署等国际组织共同发起并组建的国际性扶贫机构。机构性质的双重性，使中国国际扶贫中心既成为中国政府开展南南合作的重要渠道，又是全球唯一专职从事减贫研究、培训、交流、合作和知识分享的国际平台。2005年9月，中国国家主席胡锦涛在联合国大会上宣布： “中国国际扶贫中心在北京正式成立，旨在为世界消除贫困事业作出贡献”。

3．全国贫困地区干部培训中心

全国贫困地区干部培训中心成立于1990年，是从事全国扶贫系统干部培训、农民培训管理、扶贫系统信息化建设、统计监测等工作的专门机构。培训中心自建立以来，围绕国家扶贫开发的主要目标和中心任务，对全国贫困地区县级党政领导干部开展了几次大规模轮训，先后培训近2万人次，帮助他们提高认识，学习政策，更新观念。

4．中国扶贫发展中心

中国扶贫发展中心成立于1988年，是国务院扶贫办成立最早的事业单位。在国务院扶贫办的领导和国家有关部委的指导下，围绕产业化扶贫和带动贫困农产增收致富，为贫困地区经济发展提供综合开发服务，具体工作包括：为贫困地区提供劳务、人才、技术、产品和资金等方面的信息与咨询服务；组织劳务培训、输出；沟通贫困地区与外界的经济联系，组织商品流通，发展内外贸易；推广适合贫困地区情况的农业适用技术等。

(二)国务院扶贫办主管社会团体1。中国扶贫基金会

中国扶贫基金会成立于1989年3月，是专业从事扶贫工作的全国性非政府非营利社团组织，致力于搭建社会贫富互动平台，传递慈善爱心，创新扶贫方式，推动政府公益政策制定，促进公民社会发育。组织开展了“扶贫中国行——走进千村万户、共建和谐社会”、中国消除贫困奖评选表彰等倡导性项目和母婴平安120行动、小额信贷扶贫、新长城——特困大学生自强、紧急救援、爱心包裹、有爱有家．孤儿助养等援助型项目，动员国内外组织、机构、企业和社会公众，捐赠善款和物资，帮助弱势群体。

2．中国扶贫开发协会

中国扶贫开发协会是国务院扶贫办指导下全国性非营利社团组织，成立于1993年6月。协会的工作宗旨是：广泛动员社会力量，引导多种所有制经济组织开展产业开发扶贫工作，保障会员的合法权益，实现扶贫开发的社会效益与投资回报双赢为目的。近年来，协会先后组织实施解决了82万人饮水的产业扶贫、七千万捐资助学的教育扶贫、  “绿色电脑”捐助及农村信息化扶贫、  “共富家园”和书画捐赠等文化扶贫、中国扶贫典型人物系列活动、特色品牌扶贫及冰雪地震爱心捐助等扶贫工程。

3．中国老区建设促进会

中国老区建设促进会成立于1990年，是由热心于老区建设的老干部、老将军、老专家、社会知名人士和热心老区建设的企事业单位为主体自愿结成的联合性、全国性、非营利性的社会组织。其宗旨是：全心全意为老区人民服务，坚持非营利社团性质，坚持无私奉献精神，坚持为老区人民办实事、谋实利；全面贯彻落实科学发展观，协助党和政府促进老区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。

4．友成企业家扶贫基金会

友成企业家扶贫基金会(简称友成基金会)是经国务院批准于2007年成立、在民政部登记注册、具有独立法人资格的非营利性社会公益组织；是国内首家由中国大陆、中国香港和中国台湾的著名企业家发起，以构建以人为本的和谐社会为目标、以参与式资助为主要运作模式的创新型非公募基金会。

 

第3章十六大以来中国扶贫开发的成就

十六大以来，中国农村贫困人口大幅减少，贫困地区经济全面发展、基础设施明显改善、社会事业不断进步、生态恶化趋势初步得到遏制，农村居民生存和温饱问题基本解决，中国成为全球最早提前实现联合国千年发展目标中贫困人口比例减半的发展中国家。

一、农村贫困人口大幅度减少

中国政府从1986年开始制定国家贫困线。同时，为开展减贫领域的国际合作与交流，也参考国际标准进行比较研究。无论使用哪个标准，中国农村贫困人口都在大幅度下降，提前完成了联合国千年发展目标中到2015年使贫困人口比例减半的任务，农村居民生存和温饱问题基本解决。

按照中国7986年扶贫标准。该标准制定使用的是恩格尔系数法，也称食物贫困法。当时测定农民人纯收入低于206元即为贫困人口，此后根据物价指数逐年调整。目前所说的1978年贫困人口2．5亿人、1986年贫困人口1．25亿人，就是按这个标准推算的。从2001年到2008年，这个标准下的贫困人口已经从2927万人减少到1004万人。此后，由于贫困样本太小，贫困监测不再公布此标准下的贫困人口数据。从趋势分析，此标准下的人口数量不会超过100万人，占农村居民的比例已经低于0．1％。按照中国2008年扶贫标准。为适应全面建设小康社会的要求，2001年，国家将刚实现基本温饱的低收入贫困人口纳入扶持范围，即将2000年底人均纯收入低于865元的低收入农村人口列入扶贫范围。低收入标准与贫困标准同时使用，并根据物价指数逐年调整。2008年，根据党的十七大逐步提高扶贫标准的要求，明确将低收入以下农村人口为扶贫工作对象，全面实施扶贫政策。这是中国第一次提高扶贫标准。2001年此标准下的贫困人口有9029万人，到2010年减少到2688万人。此后，随着中国扶贫标准大幅度提高，不再公布该标准下贫困人口数量。从趋势分析，目前这个标准下的贫困人口数量已稳定减少到2000万人以下。

按照世界银行1.25美元标准。世界银行使用购买力平价方法进行贫困状况的国际比较，推荐最低收入国家使用每人每天消费低于1．25美元。根据世行专家的估计，2002年中国该标准下贫困人口数量为3．63亿人，2008年减少到1．31亿人。

2011年，中国再次大幅度提高扶贫标准，将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，这个标准比原标准提高了92％。2011年底，这个标准下的农村扶贫对象为1．22亿人。

二、贫困地区经济全面发展

一是县域经济综合实力不断增强，贫困地区产业结构进一步优化。从2002年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2842．6元增加到11170元，年均增长16．4％。同时期，重点县第一、第二、第三产业增加值分别由35％、33．1％、32％调整为22．4％、46％、31。6％，劳动力就业的比重分别由85．2％、6．9％、7．9％调整为76．3％、13．8％、9．9％。2002——2011年，重点县劳动力外出务工比重由14．5％上升到24．2％。

 



二是地方财政能力进一步提高。从2002到2010年，重点县地方一般预算内财政收入从283．3亿元增加到1355．0亿元，财政支出中的支农支出由32．3亿元提高到1105．6亿元。同期，人均地方财政一般预算收入从123元增加到559元。年均增长18．3％。

三是农民生活消费水平持续上升。重点县农民人均纯收入从2002年的1305元，增加到2011年的3985元，年均增长11．8％。同时期，人均消费支出从1131元增加到3453元，年均增长11．8％(增速未扣除物价因素)。这一时期，重点县农民用于家庭设备、交通、居住等方面的支出比重逐步提高，恩格尔系数由0．574下降到0．477。

三、基础设施明显改善

从2002年至2010年，592个国家重点县新增基本农田5245．6万亩，新建及改扩建公路里程95．2万公里，新增教育卫生用房3506．1万平方米，解决了5675．7万人、4999．3万头大牲畜的饮水困难。2002——2011年，国家重点县农村饮用自来水、深水井农户比重由51．7％提高到63．5％，自然村通公路比例从72．2％提高到89．9％、通电比例从92．9％提高到98．5％、通电话比例从52．4％提高到96．3％、能接收电视节目的自然村比重从83．7％提高到95．4％，农户人均住房面积从20．1平方米提高到27．7平方米，农户使用水冲式厕所比重从l。8％提高到10．2％。

四、社会事业不断进步

农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2011年底，国家重点县7至l5岁学龄儿童入学率达到97．4％；青壮年文盲、半文盲率为9．5％，比2002年下降5．5个百分点。新型农村合作医疗实现全覆盖，基层医疗卫生服务体系建设不断加强，到2011年底，国家重点县健康人口比重为92．6％，有病能及时就医的常住人口比重达到94％，乡乡建有卫生院，有卫生室的村比重达83％。贫困地区公共文化服务体系建设继续得到加强。

五、贫困地区生态恶化趋势初步得到遏制

从2002年至2010年，国家重点县实施退耕还林还草14923．5万亩，新增经济林22643．4万亩，饮用水水源受污染的农产比例从15．5％下降到5．1％。国家重点县获取燃料困难的农产比例从2002年的45％下降到2011年的28．9％。

 

第4章中国扶贫开发政策与实施

进入2l世纪以来，中国国民经济平稳较快增长，综合国力不断增强。经济增长既为缓解和消除贫困创造了物质前提，也为贫困群众提供了发展机会，同时也为民生政策和扶贫投入创造了条件。2003年至2011年，中国经济年均增长10．7％，而同期世界经济的平均增速为3．9％。中国经济总量占世界经济总量的份额，从2002年的4．4％提高到2011年的10％左右；中国经济总量在世界的排序，从2002年的第六位，上升至2010、2011年的第二位。中国政府始终紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式的主线，不断改善贫困地区的发展条件，提高人民群众的科技文化素质，充分利用当地自然条件和劳动力资源，发挥比较优势，推进贫困地区经济社会又好又快发展。

在扶贫开发进程中，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫投入作为公共财政预算安排的优先领域，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度．

一、  “三农”发展政策

 “三农”是指农村、农业和农民。十六大以来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多子少取放活”的方针，大力实施强农惠农富农政策全面促进农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。

 “多予”就是要加大对农业的投入，为农民增收创造条件，完善和落实农业补贴政策、农产品价格政策、扶贫开发政策，尽力向农村提供必需的公共产品和社会福利。  “少取”即减轻农民负担，大力推进农村税费改革，国家通过有步骤的改革城乡二元投入体制，大幅增加农村教育、文化、医疗等社会公益事业的投入，切实把农民的负担减下来。“放活”，就是搞活农村经营机制，破除体制束缚和政策障碍，给予农民更多的自主权，以体制创新和政策激发广大农牧民的生产热情，激活农村经济。

(一)推进农村税费改革

从2000年开始，中国启动了影响深远的农村税费改革。一是取消农业税。先是降低农业税税率，减轻农民负担，到2006年已经废止《农业税条例》，在全国范围内取消农业税，农民依法不再缴纳农业税。二是取消农业特产税。从2004年起。中国取消了除烟叶以外的农业特产税。三是取消屠宰税。先是在税费改革试点地区取消屠宰税，2006年国务院正式废止了《屠宰税暂行条例》。四是取消牧业税。2005年，国家全面取消了牧业税。取消农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税，每年可减轻农民负担1335亿元。

(二)实施农业补贴政策

借鉴国际经验，开始探索建立符合WT0规则和国情的农业补贴制度，其补贴政策以“四补贴”为代表。一是对种粮农民直接补贴。以粮食主产区为重点，对从事粮食生产的农民按照种粮面积直接补贴。二是农资综合直补。针对农资价格大幅度上涨影响种粮农民收益的情况，开始建立农资涨价综合直接补贴制度，对种粮农民因化肥、农药、农用柴油等农资价格上涨带来的损失进行补偿。三是良种推广补贴。由国家财政对农民购买使用良种进行补贴，鼓励良种的推广应用。四是农机具购置补贴。鼓励农民购买先进农机具，促进农机化发展和提高农业生产的物质装备水平。到2011年，  “四补贴”资金规模已经达到1439亿元。

(三)加大“三农”投入力度

把增加投入作为促进农业发展的根本举措，明确要健全农业投入保障制度，调整财政支持、固定资产投资、信贷投放结构，保障各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入的增长幅度，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度增加政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。据统计，2004——2011年，中央财政用于“三农”的投入从2626亿元增加到超过10497．7亿元，年均增速达20％以上。



 

(四)完善农村基本经营制度

2002年，制定了《农村土地承包法》，以法律的形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权。2007年颁布的《物权法》，进一步确定土地承包经营权是用益物权。2008年，中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础之上，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。推行集体林权制度改革，使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权，落实各项优惠政策，发展林下经济和森林旅游，增加农民收入。

(五)率先在贫困地区实施惠农政策

免征农业税试点、农村义务教育“两免一补”政策(对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套，率先在国家扶贫开发工作重点县实行。一些强农惠农富农政策向贫困地区和贫困人口倾斜。目前，这些政策已经在全国推开。

 (六)全面建立农村社会保障制度

为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出， “覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”是构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。

中央财政在新型农村合作医疗、农村最低生活保障和新型农村社会养老保险的制度安排上，对中西部地区给予较大支持。截至2011年，全国2637个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率97．5％；新型农村合作医疗基金支出总额为1710．2亿元，受益8．32亿人次。

2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。农村最低生活保障标准，由县级以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。截至2011年底，全国农村低保覆盖2662．6万户、5313．5万人；2011年全年共发放农村低保资金606．9亿元，平均保障标准为143．2元／人、月，月人均补助水平为96．4元。

国家对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行五保供养，即在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。到2011年底，全国农村得到五保供养的人数为531．3万户、552万人，基本实现“应保尽保”。

2009年，国家开展新型农村社会养老保险试点工作，到2011年7月已覆盖全国60％的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83％。全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数3．26亿人。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。新型农村养老保险制度，计2'JN 2012年底覆盖全部农村地区。

二、区域发展政策

(一)西部大开发战略

从20世纪末起，中国政府开始实施西部大开发战略。中国的西部地区，自然条件相对恶劣，基础设施建设相对滞后，贫困人口比较集中。西部大开发的范围包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、四川省、重庆市、云南省、贵州省、西藏自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区12个省(自治区、直辖市)、3个少数民族自治州，面积为685万平方公里，约占全国的71．4％。

十多年来，西部地区开展了宁西铁路、渝怀铁路、西部公路建设、西部机场建设、重庆轻轨、涩北——西宁——兰州输气管线、青海30万吨钾肥工程、西部退耕还林还草工程、西部高校基础设施建设、四川紫坪铺水利枢纽等“十大王程”；开展了青藏铁路、西气东输、西电东送工程；启动大规模的机场、铁路、公路建设；开展了大面积的退耕还林还草试点。

西部区域的健康发展，带动扶贫开发向更深、更广的程度推进。西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山——六盘山区等西部生态脆弱、经济落后、贫困程度深的区域布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。

(二)促进中部地区崛起战略

继东部沿海地区先发展起来，并涌现出环渤海、长三角、珠三角等城区市群，以及中共中央提出“西部大开发”的战略，中部地区成了“被遗忘的区域”，中部地区经济发展严重滞后于东部沿海地区，为此，2004年，国家提出了“中部崛起”的重大战略决策。中部地区指的是中国的山西、河南、安徽、湖南、江西、湖北六省。国家支持中部地区发挥区位优势和经济优势，加快改革开放和发展步伐，加强现代农业和重要商品粮基地建设，加强基础设施建设，发展有竞争力的制造业和高新技术产业，提高工业化和城镇化水平。

加大对贫困地区的扶持力度，是促进中部地区崛起战略的重要内容。从2006年《关于促进中部地区崛起的若干意见》(中发[2006]10号)实施以来，国家对中部地区贫困人口集中分布地区、革命老区和少数民族地区，实行集中连片开发，增加支援欠发达地区资金和以工代赈资金的投入，在扶贫开发、金融信贷、建设项目安排、教育卫生事业等方面比照西部大开发政策执行。对干旱缺水、水土流失严重、行蓄(滞)洪区等特殊困难地区加大扶持力度。推动村村通电话工程，提高欠发达地区的通信水平。

(三)东北地区等老工业基地振兴战略

东北地区等老工业基地振兴战略是国家统筹区域发展战略的客观要求。2004年东北地区等老工业基地振兴战略实施以来，多种所有制经济蓬勃发展，经济结构进一步优化，自主创新能力显著提升，对外开放水乎明显提高，基础设施条件得到改善，重点民生问题逐步解决，城乡面貌发生很大变化。进一步发挥东北地区农业优势，国家加大对粮食主产区的扶持力度，加强农田水利建设，改善农业生产条件，促进农民收入水平的显著提高。

此外，国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。

三、扶贫开发政策

(一)扶贫投入稳步增长

中国政府专项扶贫资金从来源上看，主要分为中央财政专项扶贫资金和地方安排的财政扶贫资金。中央财政专项扶贫资金主要：是通过中央财政转移支付，向贫困地区投入专项扶贫资金，主要包括发展资金、以工代赈资金、  “三西”农业建设补助资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国家贫困林场扶贫资金和扶贫贷款贴息资金。多年来，中央和地方各级政府不断调整财政支出结构，逐步加大对扶贫的财政投入。中央财政安排的扶贫资金投入，从2002年的106．02亿元人民币增加到2011年的272亿元人民币，年均增长10．5％，十年累计投入1612．35亿元人民币。地方各级政府也不断加大扶贫投入力度。财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村，分配上坚持向西部地区、贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。



 

 (二)区域瞄准机制

在过去的30多年里，中国的扶贫开发重点区域经历了贫困县、重点县和贫困村，再到连片特困地区、重点县和贫困村的转变过程。2001年，按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定了592个扶贫开发工作重点县。确定国家扶贫开发工作重点县并给予重点支持，是中国扶贫工作区域瞄准的主要方法，也是政府推进扶贫工作的重要抓手，目的在于进一步完善扶贫工作瞄准机制，让最贫困的地区、更多的贫困人口得到国家扶贫政策支持。另外，还在全国确定了14．8万个贫困村，以基础设施、社会事业、产业发展、精神文明和基层组织建设5个方面为核心，采用参与式方法逐村制定扶贫规划，分年组织实施，全面改善贫困地区生产、生活和发展条件。重点县和贫困村是21世纪十年的扶贫开发重点区域。

2011年，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以2007——2009年人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准(这3项指标均低于同期西部平均水乎的县)，以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾，在全国共划分出六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山——太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区11个连片特困地区，共覆盖505个县。加上已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚的主战场，加大投入和支持力度。这14个片区共有680个县，国土面积391．7万平方公里，总人口2.4亿人。680个县中，有扶贫重点县440个，占64．7％；有民族地区县371个，占54．6％。同时明确，继续做好连片特困地区以外的重点县和贫困村的扶贫工作，原定重点县支持政策不变。

(三)构建大扶贫工作格局

随着经济社会的进步和国家扶贫战略的逐步发展，为适应扶贫工作既要保生存、更要促发展的要求，中国在扶贫实践中逐步探索形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的三位一体大扶贫格局，是中国扶贫开发工作的重要创新，为在新形势下整合资源、形成合力，搭建了平台，创造了条件。

导致贫困的原因是复杂的、综合的，解决贫困问题也要多管齐下、多策并举。我们把改善贫困地区群众的生产生活条件，加强基础设施建设，作为扶贫开发的先导工程来抓。大力加强基本农田水利建设，解决人畜安全饮水问题，不断提高抵御自然灾害的能力。加强贫困地区路网建设，完善主干路，消除断头路，突出解决乡村道路问题。加快推进农村电气化和农村电网改造升级。加大农村危房改造力度，解决贫困户基本住房安全问题。依托资源优势，研究市场规律，把握需求，开发有竞争力的产品，形成有特色的区域性主导产业。大力培育龙头企业，带动产业结构调整，增加农民收入。发展各类专业合作组织，提高农民组织化程度和参与市场竞争的能力。加强贫困地区生态环境建设，关系国家整体生态安全。我们坚持保护优先和自然恢复为主，从源头上扭转贫困地区生态恶化的趋势，巩固退耕还林、退牧还草、天然林保护的成果，推进荒漠化、石漠化治理，保护草原和湿地资源。建立和完善生态补偿机制，有效改善贫困地区的生态环境，实现人口、资源、环境的良性循环。我们一直强调发挥社会力量合力攻坚。大力开展定点扶贫、东西部扶贫协作，积极组织动员民主党派、企事业单位、大专院所、军队武警参与扶贫开发。积极宣传，让全社会了解贫困、关注贫困、参与扶贫。

(四)提高扶贫对象自我发展能力

从2001年开始，我们实施了整村推进工程，与新农村建设相结合，开展水、电、路、气、房的整体改造与提升，发展特色支柱产业，壮大村域经济实力。继续实施易地扶贫搬迁，解决生存环境和发展条件，切断贫困代际传递的基础。坚持自愿原则，将易地扶贫搬迁和生态移民、地质灾害移民等项目有机结合，充分考虑安置地的资源条件和承载能力，因地制宜，有序搬迁．同时，要注重培育和发展安置地后续产业，创造就业机会，提高就业能力，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。深入开展综合素质教育。进一步提高贫困地区学前三年教育毛入学率，巩固提高义务教育水平，继续提高高中阶段毛入学率，逐步消除青壮年文盲。以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的生活费补贴，加强贫困劳动力实用技术培训。

 

第5章中扶贫开发途径

一、专项扶贫

专项扶贫是指国家财政安排专项资金支持、由地方各级政府和相关部门，主要是扶贫部门组织实施的扶贫活动，按照省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户的要求，组织实施易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等重要了程。

(一)整村推进

2001年，为适应当时农村贫网状况大分散、小集中的特点，根据扶贫工作重心下沉、进村人户的要求，国务院扶贫开发领导小组提出将整村推进作为2001——2010年扶贫开发的首要重点工作。整村推进是指以贫困村为基本单元，以贫困人口为对象，以村级扶贫规划为依据，以村级经济、社会、生态、文化协调发展为目标，以改善基础条件、促进产业发展、加强能力建设、规范民主管理、树立文明新风、整治村容村貌、稳定解决温饱为主要内容的扶贫开发工作措施。这项工作的主要目标是，改变生产生活条件，提高贫困户和贫困村的可持续发展能力，稳定解决贫困人口温饱问题，促进贫困村经济社会全面发展，为贫困地区构建和谐社会和全面建设小康衬：会奠定坚实基础。

整村推进是贫困地区新农村建设的平台、抓手和形式。据统计，2001——2010年，中国在12．6万个贫困村实施了整村推进，其中，革命老区、边境地区和人口较少民族地区的贫困村全部得到了实施，极大促进了贫困地区的新农村建设。在“十二五”期间，中国还将在集中连片特困地区和片区外重点县选定30000个贫困村，分期分批组织实施整村推进。

专栏2：湖南黔中郡村“赋权式”整村推进扶贫

黔中郡村位于湖南省沅陵县，全村共570户，2283人。山林面积4680亩，水田1505亩，旱土745亩，人均旱涝保收田土面积仅三分，由于该村不通路、不通电、加上田士偏少，群众生活十分困难，2003年该村人均纯收入不足800元。自2004年启动实施新村扶贫项目以来，该村以贫困人口为对象，改善生产生活条件为前提，增加收入为核心，坚持走自力更生建家园、开发扶贫奔小康之路，整村推进新村扶贫工程建设取得了显著成效：一是生产条件彻底改善，居民行路、饮水、用电的问题全部得到解决；二是社会事业明显进步，维修了村小学，新建了村级卫生室；三是骨干产业效益凸显，以养猪为主的产业基本形成；四是农民收入大幅增长，2008年农民人均纯收入超过4800元。

黔中郡的整村推进扶贫形式主要通过赋权得以体现，其主要做法有：一是通过经济赋权，让村民从产业发展中广泛受益，采取招商引资的方法，对原有传统产业进行技术改造；二是通过心理赋权，加强知识教育和技能培训，把提高农民综合素质放在首位，加强教育和培训工作；三是通过社会赋权。培育村落民间组织和村落精英；  四是通过政治赋权，搭建话语平台，让农民自身在村落事务的处理中有决策权和参与权。

资料来源：黎娟，《“整村推进”扶贫开发模式的反思与完善》，《农村金融研究》，2009年9月

(二)劳动力培训

雨露计划从2004年开始实施，是中国扶贫系统从事人力资源开发的主要平台，具体是指以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以职业教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，以促成转移就业、自主创业为途径，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终达到发展生产、增加收入，最终促进贫困地区经济发展。

雨露计划对象主要有三类：一是扶贫工作建档立卡的青壮年农民(16—45岁)：二是贫困产中的复员退伍士兵(含技术军士)；三是扶贫开发工作重点村的村干部和能帮助带动贫困户脱贫的致富骨干。形成“四大工程”，即是贫困家庭新生劳动力职业教育培训工程，贫困家庭青壮年劳动力转移就业培训工程，贫困家庭劳动力扶贫产业发展技能提升工程，贫困产业发展带头人培养工程。

在多年实践中，各地创新和开发了各种有效的培训模式，包括：  “中长结合、持续发展”、  “校企合作、订单输出”、  “企业出资、定点就业”、  “工学结合、半工半读”、  “校乡对接、就近培训”、  “就地转移、就近安置”、  “突出特色、打造品牌”、  “贷款培训、就业还款”。据不完全统计，自2006年至2011年底，为实施雨露计划，中央和地方共投入培训资金6l亿元，其中用于劳动力转移培训44．6亿元，751万人受训；用于农业实用技术培训8．9亿元，840多万人受训。

实践证明，雨露计划通过为每一个贫困劳动力投入600——1500元的培训费，支持参加职业技能、创业和农村实用技术培训，1——2年后就可以实现一人就业，全家脱贫，有效地阻断了贫困代际传递的发生。部分参加培训的农民回乡后，将学到的技术、了解的信息、获得的资金和更新的理念用于创办企业、发展高效特色农业和第三产业中，在增加家庭收入的同时，也有力地支持了当地经济的发展。

鉴于雨露计划面临的新的形势，2010年，国务院扶贫办在总结“十一五”期间雨露计划工作经验的基础上，对雨露计划新生劳动力职业教育实施方式进行了改革，在中西部省(区、市)中选择9个国家扶贫开发工作重点县，启动了实施方式改革试点。试点的主要内容和目的是通过对贫困家庭劳动力接受教育与培训进行补助，引导和鼓励贫困家庭子女在完成九年义务教育和普通高中教育后，继续接受高、中等职业教育和一年以上预备制技能培训，以进一步提高贫困家庭新生劳动力的整体素质，增强其稳定就业和持续增收能力．补助对象为试点县建档立卡贫困家庭中2010——2011学年接受高等职业(一、二、三年级)、中等职业(一、二年级)教育和一年以上技能培训(进入顶岗实习阶段的学生除外)的学生。补助标准为在享受国家规定的其他补助政策的基础一卜，每人每年再补助1000元(分两学期各补500元／人)。补助方式采取一卡通(一折通)等方式直接发放到户。2011—2012学年，进一步对试点政策进行了适当调整，将试点补助标准卜调到1500元／人，试点范围扩大到21个省(区、市)的100个县。以国家统计局数据测算，下达的年度计划为补贴总人数21万余人，补贴资金3．2亿元。

(三)产业化扶贫

产业扶贫是指在贫困地区建立农产品基地，或者通过订单农业等多种手段带动贫困农民调整结构、增加收入的一种农业产业化形式。产业扶贫的主要手段包括：帮助贫困地区、贫困农户因地制宜选择主导产业，提供金融、技术服务，建设生产基地；扶持扶贫龙头企业，发展加下业；通过

专栏3：来凤“产业式扶贫”见实效

橘子花散发着淡淡幽香，鸡舍内上万只鸡叽喳鸣闹。5月l8日，走进来凤县旧司乡羽丰养殖专业合作社，映入眼帘的是一派生机勃勃的景象。  “合作社成立近l。年，年产鲜蛋375吨，年产值过300万元。”该社负责人陈亚琼说，“去年合作社已带动周边10余户群众在家办起养殖场，县扶贫开发办为每户提供扶持资金2.5万元，户均利润总额达2．1万元。今年我打算发动更多农户，通过此方式逐步脱贫致富。”近年来，来风坚持“扶贫扶出产业来、农业长出工业来”的思路，在产业上扶持农产品加工的龙头企业发展，鼓励“公司+基地+农户+协会”产业模式的发展，既保证全县产业的稳步推进，又保证农户在产业发展中获得持续的收入来源。通过发展产业、新建基地，2011年，该县参与到产业发展中的贫困户占总贫困户比重达60%以上。

 “以产业扶贫为主导开展扶贫工作，突出‘种植业抓板块、畜牧业建小区’，以畜牧业、特色蔬菜、林果业、油桐、茶叶、药材等六大特色农业板块为指导有侧重地推动产业发展。”该县扶贫开发办主任倪勇说， “同时积极引导企业参与村企共建、定点扶贫，通过鼓励企业到贫困村兴办基地、领办产业、创办产业，带动集体经济收入增加和贫困农民增收。”2011年，该县共有12个企业参与到重点贫困村的建设中来，投入资金达1000万元。

据统计，2011年以来，该县新发展和培育产业基地1．7万亩，新建畜牧养殖基地1．5万平方米，直接带动l万余户农户增收；新建、维修村级公路220公里，改善或解决近3万人的出行问题；新建水池(水窖)近50口，解决近0.5万人饮水困难；实用技术培训2300人次，雨露计划培训900人次；全县当年减少贫困人口7855人。

资料来源：《恩施日报》，2012年5月24日

 

农民合作组织等方式组织营销，开拓市场。

产业扶贫的关键环节是龙头企业带动。2004年11月29 E1，国务院扶贫办下发了《关于申报国家扶贫龙头企业的通知》，启动了国家扶贫龙头企业的申报审批工作。到2009年，在全国认定的扶贫龙头企业共1298家，其中中央认定625家，各省(区、市)认定673家。这些扶贫龙头企业共带动800多万贫困地区农户增加收入，促进了贫困地区的产业结构调整。

(四)以工代赈

以工代赈是一项特殊的扶持困难群众的政策措施，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。该政策主要用于贫困地区的基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域综合治理等基础设施建设，着力改善生产生活条件和发展环境，同时，贫困地区当地农民群众参加‘厂程建设并获得劳务报酬，从而直接增加家庭收入。

2002——2011年，中央累计安排以工代赈资金逾545多亿元。其中，“十一五”期间，国家累计安排中央以工代赈投资247亿元，连同地方投资总投资达325亿元，累计向参加建设的务工群众发放劳务报酬33．3亿元。在农村贫困地区新建和改造基本农田400多万亩，新增和改善农田灌溉面积5000多万亩，修建乡村公路10万多公里，独立桥涵1．7万延米，通过实施农村水源工程解决908万人、549万头大牲畜的饮水困难，通过采取工程措施和生物措施，初步治理流域面积1．2万平方公里，建设草场1200多万亩。农村贫困地区交通状况、农田水利设施和生态环境等条件得到大幅改善。

(五)易地扶贫搬迁

易地扶贫搬迁是指在坚持群众自愿的原则下，帮助生活在缺乏基本生存条件地区的农村贫困人口通过搬迁走向脱贫致富之路，政府安排补助投资为搬迁群众建设住房等基本生产生活设施。这是一项投入力度大、工作复杂、成效显著的民生工程，主要包括基础设施和生产条件、生活设施、社会事业、经济发展、生态建设安排等。易地扶贫搬迁的了作原则有：坚持群众自愿，充分发挥群众的主体作用；坚持分类指导，科学制定规划；坚持瞄准对象，真正让贫困户受益；坚持资源整合，着力搞好基础设施配套建设；坚持产业开发，切实抓好后续扶持和增收工作；坚持规范管理，不断提高移民扶贫成效。

专栏4：生态扶贫移民为1．2万巫山人斩断“穷根”

沿着一条宽敞平整的水泥主干道向前行进，一排排整洁漂亮的农房坐落在公路两旁。走进其中的一间农房，一楼一底的设计，砖混结构的房屋，屋内客厅、厨房、卫生间等设施齐全。这是近日记者在巫山县骡坪镇茶园村生态扶贫移民安置点所看到的景象。

 “现在住的房子和原来的老家相比，一个在天上，一个在地下。”今年72岁的谢艳秀老人是茶园村安置点的高山移民。

她告诉记者，以前她家在海拔l800米的骡坪镇义和村的高山上，住的是祖辈留下来的土墙房，担心雨天滑坡不说，而且山上不通公路，要运送物品全靠自己肩挑背扛。

 “恶劣的自然条件，落后的基础设施，一直是阻碍山区群众脱贫致富的最大‘穷根’。”巫山县扶贫办主任朱钦万说，由于区位的劣势，尽管高山地区群众也很努力，但仍然难以根本摆脱贫困，即使解决了温饱，也只能维持简单的再生产，“饱而复饥、温而复寒”的情况时有发生。

要斩断“穷根”，必须走出新路。2006年，巫山将从根本上解决偏远高寒地区贫困群众脱贫致富的突破口，锁定为生态扶贫移民，决心通过农村集中安置、分散插花式安置、进城进镇安置等多种方式，实施“整乡搬迁”、  “整村搬迁”，帮这些群众斩断“穷根”。

此后，仅从2009年以来，该县就累计投入资金5000万元，实施生态扶贫移民l2万人，分别建成了骡坪镇茶园村、两坪乡仙桥村、双龙镇乌龙村3个农村集中安置点。目前，在主要安置区，该县已开发整理土地5000多亩，修建公路30公里，同时新建了人畜饮水工程、沼气池、高低压线路及学校、村级卫生所等，基本解决了移民用电、饮水、上学、就医等问题。

 “不光是住进了新家，政府还帮助我们发展产业，增收致富。”今年春节才从金坪乡大红村搬迁至茶园村安置点的村民李宗天说。  目前，该县已经在主要安置区发展烤烟3万亩、柑橘2000亩、中药材5000亩，形成了两个畜牧养殖小区，拥有了50多个养殖大户，安置区群众户均年增收3000元以上。

茶园村村干部黄王龙告诉记者，今年该县还在茶园村安置点首批选择了30户农家发展旅游，打造出了30家干净舒适的家庭旅馆，可以一次性接待游客200人以上。“如果首批运营成功，以后还将扩大乡村旅游的规模，让村民不仅搬得出，还能通过发展产业增收致富。”黄玉龙说。

据朱钦万透露，未来几年，该县还将通过生态扶贫移民的方式，帮助居住在深山峡谷、偏远高寒地区的1．5万户5．5万名高山居民搬出深山，斩断“穷根”。  (记者：刘蓟奕)

资料来源：《重庆日报农村版》，2011年11月l 5日

 

截至2011年，累计搬迁农村贫困人口848万人。提升了贫困群众抵御自然灾害的能力，缓解了贫困地区的生态压力，改善了贫困群众的生产生活条件，加快了贫困群众的脱贫步伐。

(六)金融扶贫

贴息贷款。2001年以来，国务院扶贫办联合财政部、人民银行、银监会等部门先后开展了“到户贷款”、  “项目贷款”改革试点和“奖补资金”推进小额贷款到户试点等下作，不断加大扶贫贴息贷款投放力度。2008年，为进一步建立健全符合市场经济要求的信贷扶贫管理体制和运行机制，按照“两下放、两改革”的思路，将扶贫贴息贷款和贴息资金的直接管理权限由中央下放到省，其中到户贷款和贴息资金管理权限下放到县；扶贫贷款全部改农业银行“独家经营”为市场运作；改固定利率为固定补贴，中央财政按贴息1年安排贴息资金，在贴息期内，到产贷款按年利率5％、项目贷款按年利率3％的标准予以贴息。扶贫贴息管理体制的改革和完善，对于调动金融机构积极性，完善扶贫贴息贷款良性循环发展机制，改善贫困地区人民生产生活条件，缩小地区贫富差距起到了重要作用。

开展扶贫贷款财政贴息改革，引导和撬动金融机构扩大贴息贷款投放规模。从2002年至2011年，中央财政累计安排扶贫贷款财政贴息资金54．45亿元人民币、发放扶贫贷款近2300亿元人民币。

贫困村互助资金试点。从2006年开始，国家开展了贫困村互助资金试点，每个试点村安排财政专项扶贫资金15万元人民币，按照“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的方式支持村民发展生产，建立起财政扶贫资金使用长效机制。截至2011年底，全国1141个县、1．63万个村开展了贫困村互助资金试点，资金总规模达到33．06亿元。

(七)革命老区建设

为贯彻和落实党的十七大“加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展的扶持力度”的精神，2008年，国务院扶贫办提出了“三个确保”的工作任务，即：在2010年以前，确保完成人口较少民族贫困村、边境贫困村、革命老区县贫困村三类贫困村的整村推进任务。其中，老区村2．4万个，占总数的97％。截至2010年底，“三个确保”工作任务全部完成。

连片开发试点项目。2007——2011年，在中西部22个省(区、市)的91个国家重点县中的革命老区里开展了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点，每县投入财政扶贫资金1000——1200万元，共计9．84亿元。此外，安排财政扶贫资金1．7亿元，在山西、广西、陕西等10个省(区)的15个县开展革命老区建设示范试点。中央专项彩票公益金支持革命老区整村推进项目。2008——2011年，安排中央专项彩票公益金10．35亿元，在河中西部19个省(区／市)国家重点县中的62个革命老区县实施整村推进。项目内容包括贫困村基础设施建设、村容村貌整治及产业发展等。

革命老区扶贫开发综合治理试点项目。从2009年开始，中央财政连续六年，每年安排2000万元，在贵州省威宁县开展“喀斯特地区扶贫开发综合治理试点”，通过试点推动全县经济发展，帮助贫困群众切实脱贫，并为同类型贫困地区革命老区全面发展探索出一条路子。

鼓励动员社会力量支持革命老区发展。充分发挥制度优势，动员和组织各级党政机关和各方面社会力量参与革命老区开发建设，取得了积极而显著的成果。目前有154个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业等单位定点帮扶232个国家重点县中的革命老区县，占老区县的76％。还有不少非公有制经济和民间力量也尽其所能，开展形式多样的扶贫济困事业，营造了一种全社会普遍参与革命老区扶贫的工作氛同。

二、行业扶贫

行业部门扶贫是指政府各行业主管部门或综合职能部门通过制定有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，在制定行业发展规划、实施行业发展项目时，有计划、有针对性地向贫困地区倾斜、促进贫困人口发展而开展的各项工作。这些部门有水利、电力、交通、环保、教育、医疗卫生、民政、人力资源与社会保障、广电、金融、农林、文化等几十个行业部门。各行业主管部门除了负责行业扶贫以外，还承担定点扶贫任务。

行业部门扶贫是国家大扶贫战略的重要组成部分，是扶贫开发理论与实践发展到一定阶段的标志。党的十六大提出，在21世纪前二十年全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，提倡公共服务均等化，各项行业、区域、社会政策向“三农”和贫困地区倾斜。在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，十七大对经济社会发展提出了新的更高目标，特别强调增强城乡区域发展的协调性，形成城乡经济社会发展一体化新格局，提高扶贫开发水平。在今后一段时期的扶贫开发中，《新纲要》指出，国家各行业部门要把改善贫田地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫同地区倾斜，并完成本行业国家确定的扶贫任务。

(一)开展科技扶贫

科技是第一生产力，技术进步是中国农业生产增长的原动力，而且也将是中国未来农业生产增长的首要推动力。

科技兴农已成为未来中国农业与农村发展的决定因素。长期以来，相关部门特别是农业部门紧紧围绕贫困地区特色优势产业，采用科技承包、



技物结合、典型示范等方式，推广各类先进实用技术，提高种养业生产效率．比如在贫困地区大力集成示范推广主要农作物优质高产高效生产、低成本优质有机土再拍、有害生物安全高效防控、土肥水生态高效利用等技术。设施农业是科技兴农的重要体现，2000年以后，中国设施农业步人快速发展期，贫困地区形成了一批主导特色产业和区域优势产品，已成为中国农村吸纳贫困劳动力，带动农民增收致富的重要支柱产业。

长期以来，中国重视组织大专院校、科研院所作为依托单位，派遣有实践经验的专家和中青年知识分子组成科技开发团，并向扶贫开发工作重点县派驻科技副县长，帮助研究和制定科技扶贫规划，筛选科技开发项日、引进先进实用技术、组织技术培训，解决产业发展中的关键技术问题，提高贫困地区产业开发的技术水平。注重在贫困地区推进科技特派员农村科技创业行动，鼓励科技人员与农民结成利益共同体，开展创业和服务，引导科技、信息、资本、管理等现代生产要素向贫困地区集聚，促进当地经济社会发展和农民增收致富。

自2009年，中国科技部等八部门启动科技特派员农村创业行动，到2010年，已有7．2万名科技特派员活动在中西部地区农村基层一线。3200多个科研院所、大专院校和科技型企业作为法人科技特派员，带领广大贫困农村脱贫致富。科技部还通过星火计划、科技富民强县专项、农业科技成果转化资金、科技人员服务企业专项等面向基层的科技计划和科技专项，在贫困地区实施一批科技项目。另外，针对贫困地区干部群众科技素质低、科技意识弱的问题，还开展了多种多样的科技培训活动。

(二)改善贫困地区交通条件

中国贫困地区有一句广为流传的谚语， “要致富，先修路”。农村路网建设成为贫困地区脱贫致富必要前提条件。根据建设社会主义新农村的总体部署和国家“十一五”规划的要求，国家持续加大对农村公路建设的投资力度，重点实施农村公路“通达”和“通畅”工程、乡镇客运站和农村公路渡口改造工程，并对少数民族地区、边境地区和贫困山区建设项目在中央资金安排上予以倾斜，加快解决贫困地区百姓出行难问题。

《纲要》实施以来，中国农村的交通设施建设有了很大的成效，设定目标基本实现。到2010年底基本实现了全国所有乡镇通沥青(水泥)路，东、中部地区所有具备条件的建制村通沥青(水泥)路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。“十一五”以来，中央对农村公路建设投入资金达1978



亿元，其中，中央预算内投资355亿元，车购税资金1623亿元。中央投资极大地带动了地方对农村公路建设的投入，五年间全社会共计完成投资9500亿元，新改建农村公路里程约186．8万公里，其中，新建里程约52．7万公里，改建里程约134．1万公里，农村公路通达深度、通畅程度、技术等级和路面铺装比例不断提高，农村地区交通条件明显改善。到2010年底，农村公路总里程达到345万公里，乡镇通沥青(水泥)路率和建制村通沥青(水泥)路率分别达到96％和81％，全国乡镇、建制村通客运班车率分别达到98％和90％。2012年面向连片特困地区出台了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要(2011——2020年)》，计划到2020年，片区的国家高速公路网路段基本建成，具备条件的县城通二级及以上公路，具备条件的乡镇和建制村通沥青(水泥)路、通班车，基本建立农村物流服务体系，城乡客货运输服务效率明显改善，农村公路服务水平和防灾抗灾能力明显提高，交通安全和应急保障能力显著增强。  “十二五”期间，投入预计将达5100多亿元。此纲要成为促进贫困地区交通基础设施改善的重要保障，为贫困地区的发展注入新活力。

(三)加强贫困地区水利建设

兴水利，除水害，历来是治国安邦的大事。贫困地区水利建设内容主要包括：农村饮水、农田水利、农村水电、水土保持、水文和科技教育等内容。相关行业部门着力解决贫困地区农村人畜饮水困难问题，积极推进农村饮水安全工程建设。推进灌区续建配套与节水改造，因地制宜开展小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。在有条件的地区，实施跨区域水资源调配工程，解决贫困地区干旱缺水问题。加强防洪工程建设，加快病险水库除险加固、中小河流治理和水毁灾毁水利工程修复。加强水源保护及水污染防治。

主要做法是：加快大型灌区续建配套和节水改造，搞好末级渠系建设，推行灌溉用水总量控制和定额管理。扩大大型泵站技术改造实施范围和规模。农业综合开发要增加对中型灌区节水改造投入。加强丘陵山区抗旱水源建设，加快西南地区中小型水源工程建设。增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。加大病险水库除险加固力度，加强中小河流治理，改善农村水环境。引导农民开展直接受益的农田水利工程建设，推广农民用水产参与灌溉管理的有效做法。



新阶段，贫困地区水利建设力度进一步加大。从2011年起，国家将把10％的土地出让收入用于包括贫困地区在内的农田水利建设。到2015年，全国水利投资总额将达到1．8万亿元，其中的20％要用于农田水利建设。目前，针对连片特困地区的《全国水利扶贫规划(2011——2020年)》正在研究编制中。

(四)解决无电人口用电问题

农村电网是农村重要的基础设施，关系农民生活、农业生产和农村繁荣。为实现2010年前绝大多数行政村通电的目标，国家组织实施一二期农村电网改造工程、中西部地区农网完善工程、户户通电工程、无电地区电力建设工程、新一轮农网改造升级工程和新农村电气化建设工程，提高农村电网供电可靠性和供电能力。



经过努力，取得较好的成效，具体表现在：一是贫困地区电网结构明显增强，供电能力和供电可靠性显著提高，基本实现了县级供电企业直管到产的管理体制。二是农村电价大幅度降低，有效减轻了农民用电负担。实施农网改造的地区均已实现了城乡生活用电同价目标。三是拉动了农村电力消费，促进了农村经济发展。四是无电问题得到逐步解决，为农牧民脱贫致富和生活条件改善创造了条件。五是有效扩大了内需，拉动了电力设备的生产。此外，还为农村创造了大量就业机会，对扩大内需发挥了重要作用。

在“十二五”期间，中国政府将继续完善农村供电保障供给，使全国农村电网普遍得到改造，农村居民生活用电得到较好保障，农业生产用电问题基本解决，基本建成安全可靠、节能环保、技术先进、管理规范的新型农村电网。具体做法有：一是按照新的建设标准和要求对未改造地区的农村电网进行全面改造。二是对已进行改造但仍存在供电能力不足、供电可靠性较低问题的农村电网，实施升级改造。三是因地制宜地对粮食主产区农田灌溉、农村经济作物和农副产品加工、畜禽水产养殖等供电设施进行改造，满足农业生产用电需要。四是按照统筹城乡发展要求，在实现城乡居民用电同网同价基础上，实现城乡各类用电同网同价，进一步减轻农村用电负担。五是深化农村电力体制改革，全面取消县级电网企业“代管体制”，建立有利于促进农村电力健康发展的体制机制。六是加大资金支持力度。中西部地区农村电网改造升级工程项目资本金主要由中央安排。继续执行每千瓦时电量加收2分钱的政策，专项用于农村电网建设与改造升级工程贷款的还本付息。

除此以外，中国政府还出台各项优惠政策，鼓励因地制宜发展多种能源。2000年以来，投入34亿元资金，组织实施“生态家园富民计划”，主要指建设以农村户用沼气池为纽带的各类能源生态模式工程，同时根据实际需要，配套建设太阳能利用工程、省柴节煤工程和小电源工程，使土地、太阳能和生物质能资源得到更有效的利用，形成农民家庭基本生产生活单元内部的能流和物流的良性循环，达到家居温暖清洁化、庭院经济高效化和农业生产无害化的目标。能源生态模式工程是指南方“猪——沼——果”、北方“四位一体”或西北“五配套”等能源生态模式；太阳能利用工程是指太阳能热水器、太阳灶和太阳房； “省柴节煤工程”是指农村省柴节煤炉灶或高效预制组装架空炕连灶；小电源工程是指户用太阳能光伏发电、小型风力发电或微水电。

(五)开展农村危房改造

农村危房改造是采取货币补助的形式帮助特殊住房困难家庭自建住房，这是中国农村住房救助主要实施方式。2008年起，以解决农村困难群众基本住房安全问题为目标，中国组织开展了农村危房改造试点。《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》指出，扩大农村危房改造试点补助对象重点是居住在危房中的分散供养五保户、低保户和其他农村贫困农户。2009年扩大农村危房改造试点的任务是完成80万户农村贫困户的危房改造，中央财政安排40亿元补助资金，补助标准为每户平均5000元。2010年中央“一号文件”提出，抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动“建材下乡”，鼓励农民依法依规建设自住用房。2011年9月，住房和城乡建设部印发了《农村住房建设技术政策(试行)》，对村镇规划、住房设计、建筑节能、防灾减灾、建筑材料和建筑施工、配套实施和环境建设，以及建立健全管理机制等方面进行了说明和限定。

2010年，中央安排75亿元资金用于支持全国陆地边境县、西部地区县、国家重点县、国务院再次确定享受西部大开发政策的县和新疆生产建设兵团团场改造120万户农村危房。截至到2011年5月底，2010年安排农村危房改造任务已全部完成，完成总投资430亿元。中国农村居民居住危房的现状，尤其是农村贫困农产居住危房状况得到了较为明显改观，边境一线地区农村危房状况彻底解决。

(六)通过教育开展扶贫

教育扶贫主要是通过制定政策、加强贫困地区的基础设施建设实现。

1．实施义务教育免费政策

上个世纪，中国确定了“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的“两基”目标。由于中国城乡的巨大差异，政府加大了对农村义务教育的支持力度，逐步实施针对农村贫困地区家庭困难学生免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费的“两免一补”政策。该政策从2001年开始试点，在国家重点县农村中小学，对家庭经济困难学生试行免费提供教科书。从2005年春季学期起，国家对重点县的农村义务教育阶段贫困家庭学生全部免费发放教科书，落实免杂费、并逐步补助寄宿生生活费的政策。2007年开始，  “两免一补”政策覆盖全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生。

2．开展教育救助，保证贫困儿童不因家庭困难而失学

政府、社会、个人依法对教育各学历阶段贫困家庭子女受教育费用通过资助、减免、奖励、助学贷款、提供勤工助学机会等形式实施的救助。为切实保障每一个孩子不因家庭经济困难而失学，近年来，中央和地方各级政府先后采取了一系列重大举措，建立了完整的教育救助政策体系：在高等学校，建立了以国家奖助学金、国家助学贷款为主，其他资助措施有机结合的资助政策体系；在中等职业学校，建立了以国家助学金和国家免学费为主，辅之以学生工学结合、顶岗实习等资助措施的资助政策体系；在普通高中，设立了中央专项彩票公益金教育助学项目，用于资助中西部县镇和农村家庭经济困难学生；在义务教育阶段，全部免除了城乡所有学生的学杂费、书本费，为农村家庭经济困难寄宿生提供了生活补助。

  2010年，国家研究出台了四项新的资助政策：一是建立高校国家助学金资助标准动态调整机制，有效缓解物价上涨给高校家庭经济困难学生带来的不利影响；二是建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制，标志



着中国基本健全从小学至大学的家庭经济困难学生资助政策体系；三是进一步扩大了中等职业教育免学费政策覆盖范围，将中等职业学校城市家庭经济困难学生也纳入免学费政策范围，吸引更多学生和社会青年接受职业教育；四是提高了农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，进一步减轻了农村家庭经济困难寄宿生的经济负担，也帮助这些寄宿生改善了营养状况。对家庭贫困学生国家资助政策体系的不断完善和实施，有力地促进了教育公平和社会公平，推动了普及和巩固九年义务教育、大力发展职业教育和实现高等教育大众化，从而有助于实现减贫目的。

2011年底，国家推出农村义务教育学生营养改善计划，补助标准为每人每天3元。此标准还在不断提高，连片特困地区内680个县市率先受益。

3．农村教育基础设施建设不断加强

继续安排“国家扶贫教育工程”专项资金，支持经济长期贫困、基础教育极为落后的国家级贫困县农村小学建设。开展中西部农村初中校舍改造工程，继续改善农村初中学校办学条件，加强学生生活设施保障，基本消除“大通铺”和校外租房现象，提高初中在校学生巩固率。这一工程投向中西部地区“两基”攻坚县以外的国家扶贫工作重点县、少数民族自治县、革命老区县和部分贫困人口集中分布县以及西部地区部分省级贫困县、边境县。

2009年，在全国范围内启动中小学校舍安全工程。总体目标是：对全国中小学校存在安全隐患的校舍进行加固或重建，使其达到当地重点类抗震设防标准；同时满足防御其他地质灾害和防洪、防台风、防火、防雷击等安全要求，努力把中小学校舍建成最安全、最牢固、最让人民群众放心的建筑。

2010年，国家启动农村边远艰苦地区学校教师周转宿舍建设试点。中央支持范围必须是边远艰苦地区的农村义务教育阶段学校，主要为特岗教师、支教和交流教师、离城镇较远的边远艰苦地区教师、寄宿制学校管理教师改善生活条件，解决学校最困难、最急需改善生活条件的教师住宿问题，各地不能随意扩大支持范围。

 (七)发展贫网地区医疗卫生事业

医疗卫生事业是人民群众健康保障的基础。近年来，贫困地区医疗卫生事业发展，主要包括在贫困农村建立医疗卫生网络、开展医疗救助、推进农村新型合作医疗等。

深化医改以来，中央和地方多渠道筹集资金，加大机构建设力度，进一步健全了农村三级医疗卫生服务体系和城市社区卫生服务体系，人民群众就医条件和环境有了明显改观。其中，中央财政累计安排专项资金400亿元，建设县级医院1877个，中心卫生院5169个，村卫生室11250个，社区卫生服务中心2382个。同时，通过基层医疗卫生机构转型、改造以及吸引社会力量参与等多种方式，城市社区卫生服务资源得到充实。卫生服务体系不断健全，群众获得服务的可及性明显改善。截至2011年4月底，全国医疗卫生机构数达94．1万个。

医疗救助制度是政府和社会向一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体提供最基本的医疗支持，以缓解其因病但无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存能力。2009年，国家进一步完善城乡医疗救助制度，将城乡低保家庭成员、五保户和低收入家庭重病患者等纳入救助范围。2010年全年累计救助贫困农民5634．6万人次，全年用于农村医疗救助的各级财政性资金支出83．5亿元，比上年增长29．2％，其中：资助参加新型农村合作医疗资金14．0亿元，比上年增长33．3％，直接救助资金67．0亿元，比上年增长35．6％。

为解决“因病致贫”、“因病返贫”等问题，从2003年起，在全国各省(区、市)选择2——3个县(市)开展新型农村合作医疗制度试点，之后又进行了四批试点，到2010年在全国建立基本覆盖全部农村居民。目前，农村地区已全面建立起新农合制度，制度框架和运行机制基本建立，农村居民医疗负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。截至2010年底，全国有2678个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8．36亿人；参合率为96％；2010年度筹资总额达1308．3亿元，人均筹资156．6元；全国新农合基金支出1187．8亿元；补偿支出受益10．87亿人次(住院补偿0．66亿人次，普通门诊补偿9．89亿人次)。

(八)实施广播电视覆盖工程

广播电视，是贫困群众获得外界信息的重要渠道，是丰富扶贫对象知识、更新观念的重要途径。

在第一轮广播电视村村通工程实施的基础上，2006年开始继续实施，按照“巩固成果、扩大范围、提高质量、改善服务”的要求，构建农村广播电视公共服务体系，逐步提高农村地区广播电视无线覆盖水平，不断改善和提高广大农村群众收听收看中央广播电视节目的水平和质量。

截至2010年底，国家共投入建设资金76．79亿元，运行维护费22．62亿元，用于广播电视村村通工程：该工程的实施，有效扩大了农村广播电视覆盖，切实提高了农村群众收听收看广播电视节目的水平和质量，中国的广播、电视综合人口覆盖率分别从工程实施前的86．02％和87．68％提高到2010年的96．78％和97．62％：中一广播节目和中一、中七电视节目的无线人口覆盖率分别提高到了85％、85％和69％，覆盖人口分别达到11亿人、11亿人和9亿人。

(九)加强贫困地区生态建设

环境与贫困关系密切。中国的贫困地区和生态脆弱地区高度重合，体现了环境问题和贫困的交互影响。制定切实可行的生态资源环境政策，对促进贫困地区脱贫致富，具有十分重要的意义。

21世纪以来，国家继续推进退耕还林(草)工作，并将其和西部大开发战略结合起来，提出了“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的综合性措施。2003年，全面启动了退牧还草工程，通过围栏建设、补播改良以及禁牧、休牧、划区轮牧等措施，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业协调发展。2007年，国务院进一步完善退耕还林政策，继续对退耕农产给予适当补助，建立巩固退耕还林成果专项资金，以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题。对居住地基本不具备生存条件的特困人口，实行易地搬迁。对西部一些经济发展明显落后，少数民族人口较多，生态位置重要的贫困地区。巩固退耕还林成果专项资金要给予重点支持。2011年出台了《关于完善退牧还草政策的意见》，文件提出“十二五”时期，继续安排退牧还草围栏建设任务5亿亩，配套实施退化草原补播改良任务1．5亿亩的目标，并提出国家将进一步完善补助机制，提高标准。

退耕还林、退牧还草是中国生态环境保护建设的重大工程，实行退耕还林、退牧还草政策以来，加快了中国国土绿化进程，增加了林草植被，水土流失和风沙危害强度减轻，推进了农村的生态建设，改善了农村生态环境，增加了农民收入，促进了农业产业结构调整。

新农村环境建设，是中国社区建设的重要组成部分。中国政府制定专门规划，分解任务，  “十一五”期间，初步解决农村环境“脏、乱、差”问题，农村地区工业企业污染防治取得阶段性成效，农村饮用水环境得到改善，规模化畜禽养殖污染得到基本控制，新增一批有机食品生产基地，生态示范创建活动全面展开，农村环境监管能力得到加强，公众环保意识进一步提高，农村环境得到初步改善。

三、社会扶贫

(一)定点扶贫

党政机关和企事业单位定点扶贫是中国特色扶贫开发工作的重要组成部分。定点扶贫是指中央和各级国家机关、企事业单位、民主党派中央、全国工商联、人民团体、军队和武警部队等方面发挥各自优势，挂钩帮扶重点县，在资金、物资、技术、人才、项目、信息等资源上对帮扶县给予支持。定点扶贫是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措，也是定点扶贫单位贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系的重要途径。切实做好这项工作，对于确保完成扶贫开发任务，顺利实现全面建设小康社会奋斗目标，具有十分重要的意义。

2002年召开了中央和国家机关定点扶贫工作会议，对定点扶贫工作进行了动员和部署。国务院扶贫开发领导小组、中央组织部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、中央金融工委和中央企业工委联合印发了《关于进一步做好中央、国家机关各部门和各有关单位定点扶贫工作的意见》(国开发[2002]3号)，确定了272个中央部委和企事业单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县。

2010年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》(厅字[201012号)，对定点扶贫工作再次做出专门部署，明确提出了定点扶贫工作的总体任务和要求，进一步加强和推进定点扶贫工作。

中央和国家机关、各民主党派中央、全国工商联、全军和武警部队、有关企事业单位等部门把定点扶贫作为党中央、国务院赋予的一项光荣的任务，认真开展帮扶工作，为贫困地区经济社会发展、贫困群众脱贫致富作出了重要的贡献。据统计，2002——2011年，中央单位定点扶贫共派出挂职干部3963人，赴定点县考察5.1万人次，直接投入资金和物资106．3亿元，帮助引进各类资金389．6亿元，举办培训班l．5万期，培训各级干部、技术人员和农村劳动力183.3万人次，资助贫困学生33．5万人。

中央国家机关等单位开展定点扶贫工作，有三个鲜明特点：

一是注重发挥行业优势，帮助定点县改善基础设施、发展优势特色产业：如水利部坚持以“五水加科教”为主要内容，通过谋划定点县水利事业的快速发展促进和保障当地经济社会发展。交通部在汶川地震后将定点扶贫点调整到四川阿坝藏族自治州，全面承担了阿坝州几个重灾县的公路建设任务，不但从机关选派3名同志组成第一批驻阿坝州扶贫联络组，还从全行业挑选出26名专业技术骨干到阿坝州进行交通灾后重建和交通扶贫援助下作。中信集团公司在云南红河州投资兴建百万亩石榴基地产业化扶贫项目，实施产业化扶贫，把企业发展与促进贫困地区、贫困人口的发展紧密结合起来，形成利益共同体。

二是注重发挥部门特点，利用联系面广、信息渠道多的特点，为定点县牵线搭桥。引进资金项目。如国务院办公厅定点扶贫河北怀安县8年来，累计为该县引进了40多个项目；外交部利用各种渠道，设立扶贫工作名誉大使，在外国驻华使领馆，我驻外使领馆、国内外大公司和非政府组织中广泛宣传扶贫工作，积极筹措帮扶资金．2001年以来筹集1．5亿多元支持金平、麻栗坡两县扶贫开发。

三是注重人才、技术投入，选派优秀挂职千部，开展培训、教育扶贫等工作，为定点县提供智力支持。如科技部10年选派10届科技扶贫团，累计90人次，制订了《科技扶贫团管理办法》和《科技部科技扶贫团工作手册》，做到扶贫团岗前有培训、新老有交接、工作常交流；农业部不仅坚持选派干部到帮扶县挂职扶贫，还从帮扶县选派基层干部到机关挂职交流，起到了双向智力支持作用。农工民主党中央利用联系医药界知识分子的优势，在定点县推广中药材的种植，邀请有关方面专家现场指导，引进同济堂药业集团公司进驻，实行最低保护价收购，还指导当地制定了《中草药产业发展规划(2009——2020年)》。

在中央单位定点扶贫的带动下，地方各省、市、县也层层结对开展了定点帮扶工作，在联系贫困村，瞄准贫困人口，直接促进贫困人口发展等方面，发挥了显著作用，涌现出很多亮点。

一是领导挂点。绝大多数省(区、市)都建立并坚持党委常委、副省长(副主席、副市长)扶贫联系点制度，直接带动了省直机关以及地(市)、县各级党政机关与贫困乡、贫困村、贫困户挂钩帮扶，形成了省、市、县三级定点扶贫的工作机制和良好氛围。

二是综合帮扶。如重庆实行“集团扶贫”，由一个综合部门牵头，多部门、多单位共同帮扶一个贫困县，综合提升当地经济社会发展水平。江苏省实行“一个省级机关、一个高等院校(科研单位)、一个大型企业、一个苏南市、一个苏北县”的“五方挂钩”的合力帮扶制度；对经济薄弱村，实行“一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”的“五个一”工作机制，把党和政府的关怀、科技成果转化、市场经营手段和先进的致富理念同时带给贫困地区。

三是到村到户。许多省的定点扶贫工作都采取领导联系到县、单位包扶到村、党员联系到户的做法。如广东省全面部署了“规划到户，责任到人”工作，将全省3409个贫困村帮扶任务，全部分解到省直各单位、驻粤单位和珠三角发达市，并确定每年的6月30日为“广东扶贫济困日”；陕西省开展省直单位联县联乡包村扶贫的“两联一包”工作；青海省全面推行扶贫开发“户帮户、一扶一”结对帮扶贫困户活动。

四是考核激励。很多省的定点扶贫工作已经步人制度化，纳入考核和目标管理。辽宁省建立帮扶责任制和考核奖惩机制，加强对各定点扶贫单位扶贫工作情况的监督检查、考核评比，强化“一票否决”制度，确保省定点扶贫工作年初有部署、年中有检查、年底有成效；云南省省委政府出台了《完善省级机关企事业单位定点挂钩扶贫责任制度的意见》，省扶贫开发领导小组与各定点挂钩扶贫单位签订目标管理责任状，明确各挂钩单位分类投入标准和考核要求，年底对各单位开展定点扶贫情况进行考核、通报、表彰；新疆维吾尔自治区落实“一把手”责任制，明确组织部门管人，扶贫部门管事，将社会帮扶年度考核与领导绩效考评挂钩。

专栏5：调整后确定的新的东西扶贫协作结对关系

北京市——内蒙古自治区   

天津市——甘肃省  

辽宁省——青海省

上海市——云南省  

江苏省——陕西省

浙江省——四川省

福建省——宁夏回族自治区

山东省——重庆市

广东省——广西壮族自治区

大连、青岛、深圳、宁波市——贵州省

厦门市——甘肃省临夏回族自治州

珠海市——四川省凉山彝族自治州

据统计，2002——2011年，省(区、市)级定点扶贫取得丰硕成果。参加扶贫的地厅级单位5195个，帮扶12161个贫困乡、59547个贫困村，派出蹲点干部92845人，赴定点县考察40．7万人次；直接投入资金和物资455．2亿元，帮助引进各类资金468．4亿元；举办培训班8．7万期，培训干部、技术人员和劳动力705万人次，组织劳务输出321．8万人，资助贫困学生84万人。

(二)东西扶贫协作

组织东部地区与西部地区结对开展东西扶贫协作，是党中央、国务院为实现邓小平同志关于共同富裕伟大构想做出的重大战略部署。

东西扶贫协作开展以来，在帮助西部地区加快脱贫致富、帮助东部地区拓展发展空间、共同促进区域协调发展的实践中，东西部各省(区、市)密切配合，探索积累了领导互访、层层结对、联席会议、干部挂职、行业对口、社会参与等经验和做法，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。

初步统计，2003——2011年期间，东部地区向西部地区提供政府援助资金52．8亿元，社会捐助款物15．26亿元；协作企业5879个，实际投资达2544．9亿元；援建学校3461个，援助贫困学生38．9万人，援建卫生院所1510所，援建公路1万公里；派出挂职干部2733人次；举办了8135期培训班，培训干部转业技术人才和劳动力138．3万人次；有组织安排劳务输出158万人次。

2010年6月，经报国务院批准，国务院扶贫办对部分省(区、市)扶贫协作关系进行了调整。调整后确定的新的东西扶贫协作结对关系见专栏5。

东西扶贫协作以扶贫开发为中心任务，以东西部区域协作为实施载体，在推动西部贫困地区加快发展的同时，也为东部地区开辟了广阔的发展空间，创造了新的发展机遇。

(三)军队和武警部队参与扶贫

军队和武警部队作为国家建设事业的一支重要力量，在推进中国扶贫开发工作中有着不可替代的重要作用。

长期以来，军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，广泛开展多种形式的扶贫帮困活动，为加快国家缓解和消除贫困步伐作出了应有贡献。21世纪新阶段，全军和武警部队认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2001--2010年)》，紧密结合驻地和部队实际，扎实做好扶贫帮困工作，积极帮助贫困群众发展生产，改善生活条件，有力促进了贫困地区经济社会发展和群众脱贫致富。

一是实施定点扶贫和整村推进扶贫。各级坚持以支援建设社会主义新农村为目标，组织团以上部队与贫困村结成帮扶对子，促进整村脱贫。全军部队先后与全国47个贫困县、215个贫困乡镇、1470个贫困村建立帮扶



关系，建立扶贫联系点2．6万多个、支援新农村建设联系点2500多个，帮助210多万名群众摆脱贫困。湖南省军区连续23年定点帮扶国家重点县桑植3个乡镇、7个行政村，使5．7万贫困群众实现稳定脱贫。重庆警备区牵头协调23个驻渝军地单位，连续12年对奉节县20余个贫困乡村实施对口集团扶贫，帮助5万余名贫困群众脱贫。云南省普洱军分区积极承担苦聪人移民搬迁任务，新建14个移民新村，帮助苦聪人告别了原始洞居和传统落后的生产方式．

二是支援贫困地区农村和农业基础设施建设。各部队紧贴贫困地区实际，坚持把地方所需、群众所盼与部队所能结合起来，充分利用装备、人才、技术等方面的优势和资源，广泛开展扶贫帮困活动。2001——2010年，先后支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设项目10万多个，为群众找水打井1119眼，扶持当地发展优势特色产业7．3万多项，帮助培训实用人才600多万人次。兰州军区给水工程团先后实施“百井扶贫”、  “百井支农富民”工程，为宁夏干旱地区找水打井300眼，有效解决了驻地群众生产生活用水难题。二炮某工程技术部队在完成国防施工任务的同时，坚持进驻一地援建一方，为甘肃、青海等贫困地区群众改造山区道路7条，架设便民桥17座，促进了当地群众脱贫致富。

三是开展捐资助学。各部队坚持把支援贫困地区发展基础教育作为扶贫开发的一项基础性、战略性任务来抓，积极支援贫困地区“两基”攻坚，广泛开展援建“八一爱民学校”、 “1+1”捐资助学、参加“春蕾计划”等活动。2001--2010年，共援建中小学校1800多所，资助贫困学生21万多名。2006年，结合纪念红军长征胜利70周年，全军和武警部队沿长征路统一援建112所“八一爱民学校”，改善了长征沿线贫困地区一批中小学的办学条件。空军部队连续17年实施“蓝天春蕾计划”，在新疆、西藏等23个省(区)开办150个蓝天春蕾女童班，帮助1．4万多名失学女童重返校园。

四是实施科技扶贫。军队院校、科研院所和有关部队充分利用人才、装备、技术等方面的资源和优势，采取举办培训班、转让科技成果、实施技术协作和联合攻关等多种形式，积极为贫困群众脱贫致富奔小康提供科技、信息服务。近5年来，全军共向地方转让科技成果1200多项，代培代训各类人才40多万人，为贫困地区经济建设提供了有力的科技和人才支持。总装驻新疆部队转让纳米、辐射、探测技术等高科技成果20余项，每年为地方创造经济产值上亿元。

五是组织医疗卫生扶贫。着眼帮助贫困地区群众解决看病难问题，积极做好医疗扶贫工作。全军医疗系统对口支援西部地区130所贫困县级医院、1823所乡(镇、村)卫生院(所)，培训和帮带医护人员8．5万多名，捐赠医疗设备5900多台(件)。各级医疗机构还长期开展义务巡诊、送医送药活动，先后派出1．2万多个医疗队上高原、到边疆、深入偏远贫困山区，为群众义务治病6100多万人次。解放军第四医院常年为青藏高原群众义务巡诊，青海省平均每10人中就有1人受过医疗队的救治，被各族群众誉为“高原生命的守护神”。武警部队和空军总医院开展“心蕾工程”，使一大批少数民族先心病患儿及时得到救治。

六是开展经常性“送温暖、献爱心”活动。各部队始终把群众的衣食冷暖挂在心头，定期组织官兵捐款捐物，帮助群众解决燃眉之急，奉献一片爱心。部队基层单位建立了帮扶特困群众的长效机制，长期帮扶特困家庭4万余户、孤寡老人和残疾人等8000多户，经常走访慰问，为他们送去粮、油、衣、药等生活必需品。每当各地发生灾情，各部队在奋勇参加抢险救灾的同时，纷纷捐款捐物，仅2008年南方部分地区低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震，以及2010年西南特大干旱、玉树地震、舟曲泥石流等灾害发生后，官兵就捐款10亿多元，捐衣被352万余件(套)，帮助灾区群众渡过难关，受到地方党委、政府和各族群众的高度赞誉。

军队和武警部队参与扶贫开发，有其特有优势和许多有利条件。一是政治工作优势。部队参与扶贫开发，能充分发挥这一特有优势，协助地方深入宣传科学发展观等创新理论，宣传富民政策和扶贫开发成就，坚定贫困地区群众脱贫致富奔小康的信心和决心。二是组织严密、突击力强优势。军队是高度集中统一的武装集团，组织纪律严明，调动灵活、行动迅速，官兵具有顽强拼搏、不怕疲劳、连续作战的优良作风，能够在完成扶贫开发急难险重任务中当先锋、打头阵，在关键时刻发挥关键作用。三是人才、科技优势。军队院校和科研技术、医疗机构等单位，知识密集，科技力量雄厚，可以开展科技、智力扶贫和信息服务等工作，帮助贫困群众发展种植养殖业、农副业产品加工和多种经营，提高自我发展能力，为贫困地区长远发展打牢基础、积蓄后劲。四是装备技术优势。工程、给水、测绘、航空兵部队和水电、交通等专业工程部队，装备设施先进，技术力量较强，可直接参加农村道路、水电等基础设施和防沙治沙、植树造林等生态环境建设，在扶贫开发工作中承担攻坚克难任务，从根本上改善群众生产生活条件。此外，部队一些国防设施建设也可直接为地方扶贫开发服务，部队修建边防公路，可兼顾解决附近贫困村群众出行交通问题。这些特有优势和有利条件，使军队和武警部队在扶贫开发中能够大有可为、大有作为。

(四)社会各界参与扶贫

企业和社会各界参与扶贫，是指通过政府的引导和支持，企业和社会各界自愿利用自身的资源，以多种形式参与到扶贫开发工作中，为贫困地区经济社会发展和贫困人口脱贫致富贡献力量。把社会各界包括发展活力最强的企业与发展需求最迫切的贫困群体有效对接起来，是贫困地区脱贫致富的一个重要途径，也是当前和今后推进扶贫开发的一个重点方向。

企业和社会各界在参与扶贫中将农村产业开发、基础设施建设、社会事业发展和人力资源开发作为重点领域，创造和积累了许多成功的经验和做法，主要可概括为四种模式：一是定点对口长期援助。由一家企业对口帮扶一个或几个国家扶贫开发工作重点县，为当地引进项目、派人员挂职、开展技术培训、帮助劳动力转移就业、提供信息支持等。二是村企合作开展扶贫。在光彩事业的基础上，2007年开始，国务院扶贫办与全国工商联在湖北、宁夏等8个省(区)开展“村企共建扶贫”试点，按照“优势互补、互惠互利、双向互动、共同发展”的原则，引导民营企业与贫困村找准利益结合点，实现村企共建。目前，共有6．9万多家民营企业结对帮扶6．1万多个行政村。三是农业产业化带动扶贫。在贫困地区开展产业扶贫项目，建立企业和农民的利益链条和农民增收的长效机制，带动农民和农村走向市场。四是慈善捐助参与扶贫。主要是企业和个人通过捐款捐物、提供志愿服务等方式，直接开展或间接由各类基金会等社会组织开展扶贫济困活动。

企业和社会各界在推进中国扶贫开发进程中作用明显。一是有利于从根本上激发贫困地区的发展活力。企业作为市场活动的主体，对市场信息及其变化最为敏感，直接影响贫困地区资源开发、产业培育和结构调整，能从根本上激发贫困地区的发展活力，使农民持续增收。二是有利于帮助贫困地区转变发展观念。企业和社会各界参与扶贫不仅可以给贫困地区带来资金、技术等先进生产力要素，更重要的是使贫困人口直接接受先进理念的熏陶和先进管理知识、先进实用技术的培训，打破传统观念的束缚和封闭状态，切实提高自我发展能力。三是有利于拓展扶贫开发的领域。企业和社会各界开展扶贫济困活动，改变了扶贫开发靠政府投入的单一模式，拓宽了扶贫资金投入渠道和领域，丰富了扶贫开发模式，有利于推动扶贫开发体制机制创新，缓解贫困地区政府财政投入不足的压力，为贫困地区的经济和社会发展提供有力支持。

专栏6：社会各界发起参与的扶贫项目

共青团中央——扶贫志愿者行动计划

全国妇联——母亲水窖、春蕾计划

中国青少年基金会——希望工程

中国人口福利基金会……幸福工程

全国工商联——光彩事业

中国扶贫基金会——小额信贷、新长城自强项目

中国扶贫开发协会——山西长治治水项目

 



 

 

扫描下载手机客户端