聚焦中国之科学发展：攻坚克难 二

四、国际交流合作

(一)利用国际经验推动中国减贫进程

中国的扶贫事业离不开国际社会的支持与参与。争取国际发展援助和加强国际减贫交流是中国扶贫开发工作的一项重要内容，也是国家对外战略的重要组成部分．自十六大以来，面对农村新形势，减贫事业的新问题，中国政府积极开展与有关国际组织、双边机构和民间组织合作，联合实施多种形式的扶贫项目和活动。以开放的态度学习和借鉴世界各国和国际组织在减贫方面的新理念和新方法，探索新机制，培养和锻炼工作人员，取得了显著的成效，进一步丰富和发展了中国特色扶贫开发  ．经验。中国政府致力于依靠自身的力量解决贫困问题，并注意借鉴国际社会先进的减贫理念和成果，开展国际交流与合作。

20世纪90年代初期，中国就开始利用外资进行扶贫。先后与世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际组织和英国、德国、日本等国家以及国外民间组织在扶贫领域开展了卓有成效的减贫项目合作。据不完全统计，截至2010年，扶贫领域共利用各类外资14亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近200亿元人民币，共实施110个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的20个省(区、市)300多个县，使近2000万贫困人口受益。

外资扶贫作为中国扶贫开发工作的重要组成部分，把国际上一些先进的减贫理念和方法，例如参与式扶贫、小额信贷、项目评估和管理、贫困监测评价等，逐步应用于中国扶贫实践中，在创新扶贫开发机制、提高扶贫工作水平、开发扶贫队伍人力资源等方面产生了积极影响。

扶贫系统部分国际合作项目一览表

合作伙伴	项目名称
世界银行	中国西南扶贫项目 中国秦巴山区扶贫项目 中国甘肃内蒙古扶贫项目 中国贫困农村社区发展项目 中国山西扶贫项目 加强贫困地区扶贫系统能力建设(TCC4) 中国社区主导型发展项目 社区滚动发展资金项目(TCC5)
亚洲开发银行	支持中国农村扶贫项R的途径和方法研究项目 倾听贫困者的声音 中国水库移民政策研究 参与式村级扶贫规划研究 中国扶贫政策研究——趋势、挑战和未来方向研究项目 非政府组织：政府村级扶贫的伙伴
联合国开发计划署	中国艾滋病与贫困的研究与干预项目
联合国儿童基金会	儿童与妇女贫困研究
国际农业发展基金	秦岭山区扶贫项目
	桂西扶贫项目
	你宁夏和山西环境保护和扶贫项目
	甘南扶贫项目
	新疆扶贫项目
欧盟	退耕还林政策与实践研究项目
英国国际发展部	中国贫困农村社区发展项目
澳大利亚发展署	加强国家扶贫系统能力建设
	中澳合作喀斯特地区环境恢复与扶贫项目
德国技术合作公司	支持中国农村扶贫开发纲要实施——江西贫困监测试点项目
日本协力银行	湖南武陵山区扶贫项目
	贵州环境与扶贫项目
国际计划	陕西省社区主导型发展拓展项目
香港乐施会	安徽利辛县社区发展和艾滋病关爱试点项目 农民工引导性培训教材开发及应用试点项目
香港嘉道理基金会	内蒙古固阳县综合扶贫发展试点项目
福特基金会	社区发展基金模式的经验及推广方式研究项目
美国资源保护委员会	中国藏区生活能源利用现状与可替代资源应用研究项目
美国大自然保护协会	自然保护区及周边地区扶贫模式研究及试点项目

 

中国利用国际组织的技术援助，不断探索扶贫开发的新理念、新模式、新方法。其中，在社区主导型发展(CDD)项目中，第一次将资金控制权、决策权直接交给社区，旨在探索社区自我组织、自我管理、自我发展、自我监督的新机制。利用世界银行第五期技术援助项目资金开展的贫困社区村级发展基金项目的成果已经被财政部、国务院扶贫办采用，在全国1万多个贫困村开展了大规模的社区互助资金项目，为解决对穷人的金融服务探索出一条新路。面对环境变化的影响，世界银行在减贫项目中引入土地可持续利用和适应气候变化的设计，以应对由于环境问题给脆弱的贫困地区带来的负面影响，并积极促进绿色发展。

概括地说，扶贫领域国际合作具有以下几方面作用：

第一，增加了扶贫开发投入总量。国际组织对于中国贫困的投资，大部分集中在财政能力较差的西部地区，在一定程度上补充了这些地区的政府投入，促进了贫困人口增加收入，解决温饱。

第二，缓解了项目区的贫困程度。国家统计局对中国政府与世界银行合作的西南扶贫项目的监测结果表明，通过项目实施，项目区的各项社会经济指标明显改善。第三，推动了中国扶贫的制度创新。以外资项目为载体，国际机构丰富的发展经验和大量的扶贫方法被引人中国，并在实践中得到验证和推广，对中国扶贫开发的理论、政策、方法、制度建设等方面产生了积极的影响。

第四，促进了项目管理水平的提高。项目开展之前经过长期认真的项目准备，并设定了明确的计划和目标。在项目实施管理中建立科学严格的管理规范，使项目的运行更加透明。在项目目标群体的选择卜制定明确可操作的标准。项目建立了系统的监测评价体系。

第五，奠定了贫困地区可持续发展的基础。外资扶贫项目不仅为项目区的发展提供了一定的物质基础，还考虑了项目可持续发展的制度安排和实现形式。项目在实施过程中，培养了一批项目管理队伍。项目直接或间接实施人力资源开发，使目标社区获得了摆脱困境的核心能力。贫困人口通过对项目过程的广泛参与，强化了主体意识和“拥有”意识。

第六，加强了扶贫领域的国际交流与合作。中国政府与国际社会的合作，不仅为中国的扶贫作出了贡献，而且也为其他发展中国家提供了可供借鉴的经验。2004年5月召开的上海全球扶贫大会，中国与世行合作的西南扶贫项目作为世界扶贫成功的典型案例在大会上进行了广泛交流和展示。



(二)构筑国际减贫交流平台

中国积极参与国际减贫事业，致力于构建国际减贫交流合作平台，与广大发展中国家共享减贫经验，共同发展进步。2004年中国政府与世界银行在上海共同召开全球扶贫大会，并与联合国开发计划署等国际机构联合成立了中国国际扶贫中心。国际减贫交流合作的主要内容有：开展减贫与发展领域合作研究，总结中国和其他发展中国家的减贫经验；通过论坛、研讨会、互访考察等活动推动国际减贫交流；为发展中国家提供与减贫与发展相关的短期培训及硕士课程；根据需要为发展中国家开展政策咨询和技术服务；在发展中国家开展减贫项目合作；利用信息技术和互联网提供减贫与发展领域信息、知识和技术服务。

从2007年开始，中国政府和联合国驻华系统在每年10月17日“国际消除贫困日”期间联合组织举办“减贫与发展高层论坛”，针对国际减贫热点问题邀请专家、学者、官员进行讨论交流。国务院副总理回良玉出席了历次论坛并代表中国政府致辞。论坛吸引了数位诺贝尔奖获得者、发展中国家的部长级高官和代表、国际机构、非政府组织代表和中国各部委领导、扶贫专家等到会发表演讲，该论坛已经成为国际减贫的重要交流平台。中国政府与东盟秘书处、联合国开发计划署、亚洲开发银行共同组织举办的“中国一东盟社会发展与减贫论坛”已经成功举办了六届，论坛在中国和东盟国家轮流召开，聚焦区域发展热点，有效推动了中国与东盟地区的减贫合作，促进了中国与东盟国家的经验交流，成为中国东盟合作的重要平台。作为与非洲开展合作的内容之一，中国政府从2010年开始，与有关国家和国际机构共同举办“中非减贫与发展会议”。根据非洲国家的需求，三届会议主题分别为“在变革中求发展”、  “中国经济特区发展与减贫”、  “农业现代化与减贫”。会议分享中国和非洲大陆各国的发展路径与减贫模式，不断推动千年发展目标在非洲的进程。近年来，中国政府举办了上百次减贫方面的高层对话会、研讨会、论坛和双边互访减贫交流，与墨西哥、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、哥伦比亚、坦桑尼亚、莫桑比克等发展中国家签订减贫合作协议或共建减贫合作中心，在扶贫领域的交流逐步深化。

 

第6章中国特殊贫困群体的扶贫开发

一、扶持少数民族群众发展

(一)放宽少数民族扶持对象的认定标准

1986年，国务院确定国家重点扶持的贫困县的标准是：一般贫困地区1985年全县农民人均纯收入150元以下，但对革命老区和民族自治地方县放宽到200元(牧区300元)以下。全国通过放宽标准而列入国家重点扶持的贫困县有62个，其中，少数民族自治地方有51个，占82％。在确定扶贫开发重点区域时，向少数民族地区倾斜。2001年，国家在确定重点县时，把贫困人口集中的中西部少数民族地区作为扶贫开发重点区域之一，对少数民族地区适当放宽了标准。在上个十年划定的592个国家重点县中，民族县占61％。2011年，中央决定将连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，在片区划分过程中，同样给予了少数民族地区适当倾斜。

(二)加大对少数民族地区投入力度

对少数民族贫困地区的银行贷款规模和化肥、柴油、农膜等农用生产资料的安排优先给予照顾。国家新增加的农业投资、教育基金、以工代赈、温饱工程等扶贫资金和物资，少数民族贫田地区的分配比例应明显高于其他地区。

在实施劳动力转移培训过程中，五个少数民族自治区和云南、贵州、青海三省(简称民族八省)各自认定了一个全国性的劳务输出培训示范基地，安排一定规模的资金，开发民族手工艺品，积极开展劳动力务工技能培训，就地转移劳动力，同时对留守劳动力开展农业实用技术培训，提高劳动技能。在实施易地扶贫搬迁工作中，针对部分少数民族群众生存条件恶劣、人居条件极差的实际情况，大力兴建安居工程。在实施科技扶贫方面，对民族贫困地区给予倾斜和照顾，2010年安排科技扶贫资金

2000万元，占全国科技扶贫资金金额的40％。同时，还利用扶贫信贷资金对民族地区扶贫龙头企业给予重点支持，通过这些企业带动人口较少民族地区发展种养业、特色农产品加工业、特色旅游业。在东西扶贫协作工作中，安排了实力较强的北京、广东、福建、山东、上海、辽宁和大连、青岛、深圳、宁波对口帮扶少数民族人口较多的省(区)。在安排中央国家机关定点帮扶过程中，优先考虑少数民族地区的重点县，共有204个重点县中少数民族县得到帮助。在与国际组织开展的国际合作项目中也重点向民族地区倾斜。

2002年到2011年，在专项安排少数民族发展资金87．48亿元的同时，中央财政不断加大对民族八省的扶贫投入，中央财政专项扶贫资金从2002年的38亿元增加到2011年的3亿元，10年累计投入620亿元，占全国分配到省资金的41％。2008年又将西部地区所有边境县在内的120个边境县纳入“兴边富民行动”扶持范围。同时，民族八省省级财政扶贫投入也在不断增加，国家在安排“以工代赈”资金吋，将中、西部地区和少数民族贫困地区作为投放的重点，使少数民族贫困地区的基础条件得以改善，为脱贫致富创造良好的外部环境。

(三)实行优惠政策

    放开国家计划外农、林、牧、矿产品的销售；允许少数民族贫困地区积极兴办适合当地资源优势的中小型企业，经审批允许根据当地的特点和优势对国家的产业政策作某些补充；对没有偿还能力的贫困户所欠的扶贫贷款，适当延长其还款期限，停止逾期罚息，并允许停息挂账；尽量减少贫困县购买国库券任务，对贫困户免国库券；核定贫困县上缴税收基数，超收全留等。对民族贸易企业继续实行低息、低税，对民族贸易企业经营的农副产品和少数民族生产生活必需的工业品继续实行价格补贴。扶贫信贷部门对解决群众温饱确有成效的农林牧开发项目，视其生产周期，在还贷期限、自有资金比例等方面放宽贷款条件，尽量简化贷款手续，保证贷款资金随扶贫项目实施进度及时到位。

(四)发动全社会力量参与民族地区的扶贫工作

    改革以来，充分发挥制度优势，动员和组织包括东部沿海省(市)、各级党政机关和各方面社会力量参与少数民族贫困地区扶贫开发建设，取得了显著成效。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。

在东西扶贫协作工作中，继续安排了实力较强的北京、广东、福建、山东、上海、辽宁和大连、青岛、深圳、宁波对口帮扶少数民族人口较多的7个省(区)。上海市针对云南的贫困实际，启动实施了温饱工程、产业开发、教育、卫生、人力资源开发等扶贫协作项目。在安排中央国家机关定点帮扶过程中，优先考虑少数民族地区的重点县，共有204个民族重点县得到帮助。在与国际组织开展的国际合作项目中，重点向民族地区倾斜。如新疆维吾尔自治区引进实施国际农发基金(IFAD)贫困地区农村综合发展项目和UNDP绿色扶贫项目，两个项目总投资2570万美元，覆盖了1170个村，有17．6万农户从中受益。

此外，积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作。得到世界银行、亚洲开发银行以及多个国际民间发展机构和组织的扶贫资金的支持。

(五)制定专门的扶持少数民族发展的专项措施

从2002年开始，国务院扶贫办先后与国家民委合作，参与组织编制了《扶持人口较少民族发展规划(2005——2010年)》、《兴边富民行动“十一五”规划》，并积极参与规划实施。2005年国务院扶贫办还专门印发了《关于认真贯彻落实国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定的通知》，要求各级扶贫部门高度重视民族地区的扶贫开发工作并将扶贫开发纳入当地社会经济发展规划，将267个重点县中少数民族自治县和西藏全部县作为扶贫开发重点区域，给予特殊扶持。在整村推进扶贫规划工作中，7个少数民族人口较多的省(区)共有3．4万个贫困村被纳入扶贫规划，占全国贫困村总数的22．9％；西藏有200个贫困乡镇被纳入扶贫规划。组织实施兴边富民专项行动，支持边境地区加快经济社会发展，帮助边境群众增收致富，扶持范围覆盖全国所有陆地边境县和新疆生产建设兵团边境团场，2002年至2011年共投入兴边富民资金30．77亿元人民币。

为了贯彻落实党的“十七大”关于“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”的精神，国务院扶贫办进一步加大整村推进工作力度，提出要确保在2010年底前完成人口较少民族村(209个)、边境贫困村(432个)、同家重点县中革命老区贫困村(24008个)扶贫规划的实施。在“三个确保”贫困村中，1／3以上为少数民族聚集村，相当数量人口为少数民族贫困人口。目前，已全部完成整村推进工作。

通过这些努力，2001——2010年，民族八省(区)低收入人口规模从3076．8万人减少到1034万人，少数民族重点县农民人均纯收入由2002年的1219元增长到2010年的3131．3元。扶贫开发改善了民族地区的基础设施，提高了社会服务水平，增加了贫困群众的收入，改变了群众的生活。

二、扶持农村贫困妇女发展

中国政府始终关注农村妇女贫困问题。政府在制定扶贫政策和规划时，在政策、资金、项目上坚持“妇女优先”的原则。十年来，国家将妇女发展纳入国民经济和社会发展总体规划，不断完善保障妇女权益的法律体系，强化政府管理责任，加大经费投入，加强社会宣传动员，截至2010年，中国在促进妇女发展和男女平等方面取得了重大进展。妇女享有社会保障的程度普遍提高，贫困妇女状况进一步改善；妇女参政水平不断提高，社会参与意识进一步增强；妇女受教育水平稳步提高，男女受教育差距进一步缩小；妇女健康水平明显提高，人均预期寿命进一步延长；保障妇女权益的立法、执法力度持续加大，妇女权益进一步得到保障；男女平等基本国策进一步深人人心，妇女发展的社会环境进一步改善。

同家广泛动员社会力量，关注贫困妇女，帮助贫困地区妇女改善生产生活状况。“农村小额循环扶贫”项目，以“小额借款，入户扶贫，循环使用”的方式，陆续在全国20多个省、区、市的城乡实施，项目资金1．2亿元。地方配套资金7000多万元，帮助30多万名妇女发展种植、养殖和加工业，辐射带动300多万人脱贫致富。救助贫困母亲的“幸福工程”，截止到2011年10月底，“幸福工程”已在全国29个省(区、市)设立了463个项目点，累计投入资金8．29亿元，救助贫困母亲及家庭25．34万人(户)，惠及人口113．8万人。  “幸福工程一一救助贫困母亲行动”独特的扶贫对象和低成本、高效率的扶贫模式，在扶贫和开发的实践中取得了有益的成绩。专门资助贫困地区失学女童的“春蕾计划”，多年来，累计募集资金8亿多元，捐建春蕾学校900余所，资助贫困地区失学女童l80万人次重返校园，捐建“春蕾女童班”近5000个，对43万多女童进行了实用技术培训。援助西部缺水地区妇女的“母亲水窖工程”，2001——2010年共投入建设资金4亿多元，为以西部为主的23个省(区、市)修建“母亲水窖”12万多口，小型集中供水下程1300多处，配合党和政府解决了170多万人口的饮水困难。

国家支持开展“双学双比”和“巾帼建功”活动，大力实施“巾帼扶贫行动”、“巾帼科技致富工程”、  “巾帼社区服务工程”、  “巾帼励志工程”等，通过智力帮扶、项目推动、组织协作、就业帮扶、区域合作等形式，帮助贫困地区妇女摆脱贫困，增加收入，取得了很好的效果。

中国最大的妇女组织——中华全国妇女联合会，通过建立扶贫联系点、联系户，开展文化技术培训和小额信贷，组织贫困地区妇女劳务输出、手拍手互助，以及兴办妇女扶贫项目等多种形式，帮助贫困妇女脱贫致富。 2001年至2010年，为了发挥贫困地区女带头人的作用，先后在西部12

专栏7：  “妇”字号扶贫贷款救了我家，富了我家

福建省南平市炉下镇养猪“女状元”林秋风，在她的养殖场里存栏生猪有200多头。按最新市场行情估算，纯利在5万元以上。然而8年前的林秋风一贫如洗 “是‘妇’字号扶贫贷款救了我家，富了我家。”说起眼下的变化，林秋风激动落泪。

林秋风所说的“妇”字号扶贫贷款就是福建省妇联配合省财政、省扶贫办、金融等部门实施的小额信贷政策。

8年前，林秋风的丈夫突遭车祸致残，林秋风把准备买柑橘苗、小猪苗的6000多元积蓄都拿出来给丈夫治病，原本就不富裕的家变得贫困如洗。这时，福建省妇联小额信贷政策的“及时雨”来了，林秋风和其他4位贫困妇女以五户联保方式每人申请了3000元贷款。

利用这笔资金，林秋风买来7头母猪，当年就获利5700元。第二年，扩大猪舍面积，增加数十头小猪苗，到年底获利超万元。林秋风满怀感激地说：“‘妇’字号扶贫贷款是真扶贫，扶真贫。”

福建省妇联介绍，1997年省妇联从省财政争取到300万元扶贫周转金开始，到与金融部门开展小额贴息贷款、  “巾帼创业贷款”等农村贫困妇女扶贫工作．截至目前已发放扶贫贷款累计达10．59亿元，帮助全省30多万贫困、低收入妇女户均增收1000元至3000元。

近两年来，为使有限的资金发挥最大效益，福建各级妇联组织创新出小额信贷资金使用模式。福建省妇联妇女发展部负责人游翠英告诉记者，成效最可观的是“女能人+信贷户的帮带型”模式。去年，建宁县里心镇里心村女企业家王凤兰带领该村11名贫困妇女，利用小额信贷，从事莲子收购、加工和销售。帮助她们每人年增收5000多元。

资料来源：新华网，2008年l 1月9日

 

 



个省(区)举办农业科技推广、科技致富带头人、女经纪人等方面的培训班40多期，直接培训妇女近万人。培训的主要内容有市场营销、现代经营管理、财务知识、法律法规，通过培训，提高了西部地区妇女骨干的自身发展能力和带动农村妇女增收致富的能力。此外，通过创办15万所农村妇女学校，对农村妇女特别是中西部贫困地区妇女进行实用技术、政策法规、卫生健康、环境保护知识的培训，有800多万人次接受各类培训、近500万名妇女掌握了1至2门实用技术、近75万名妇女分别获得农业技术员职称和绿色证书。

三、扶持农村贫困残疾人发展

残疾人是一个特殊而困难的社会群体，贫困残疾人在贫困人口中占相当大的比例。按照最新的人均纯收入2300元的扶贫标准，农村贫困残疾人至少有2000万人。农村残疾人的扶贫开发工作是扶贫开发的重要组织部分。为深入推进残疾人扶贫开发，国家专门制定了《农村残疾人扶贫开发计划(2001——2010年)》和《农村残疾人扶贫开发计划(2011——2020年)》。据统计，2001年以来，近1300万残疾人解决了温饱，生活状况得到有效改善，家庭收入稳步增加；54．6万户贫困残疾人家庭的危房得到改造，居住条件明显改善；868万残疾人接受了农业生产和实用技术培训，掌握了1至2项生产技能，他们中的大多数通过勤奋劳动摆脱了贫困，很多人还成为技术能手和致富带头人；140余万残疾人得到康复扶贫贴息贷款的直接扶持；217万残疾人通过扶贫基地的安置带动实现脱贫致富；11．8万个单位与贫困残疾人家庭结成了帮扶对子。

中国政府在残疾人扶贫方面的经验：一是坚持政府主导，将残疾人扶贫纳入各级政府扶贫开发总体规划，统筹安排、同步实施。各级党委、政府将残疾人扶贫工作列入重要议事日程，研究制定一系列有针对性的政策措施，实施目标考核责任制，加强督促检查。二是加强部门配合，齐抓共管，合力推进。政府有关部门结合工作职责，完善扶贫政策，整合工作资源，加大资金投入，强化各项政策措施的落实到位。三是动员社会各界力量共同参与，多种方式帮扶贫困残疾人。各地积极开展“一帮一”、“众帮一”结对包户、包人活动，订立扶助协议，不脱贫不脱钩。四是探索创新残疾人扶贫工作有效方式，帮扶贫困残疾人发展生产，增加收入。各地结合残疾人特点，积极开展“基地+农产”、  “五小经营”等各种投入小、见效快、可持续的发展项目，实现贫困残疾人快速增收。五是积极发挥残疾人组织在残疾人扶贫工作中的特殊作用。切实落实残疾人扶贫政策措施到户到人。各级残疾人组织充分发挥自身优势，从残疾人切身利益和实际需求出发，协调政府有关部门落实各项政策措施，组织引导鼓励贫困残疾人发展生产，并提供全面有效的服务。这些好经验在残疾人扶贫工作实践中发挥了重要作用，也为做好今后残疾人扶贫工作打下了坚实基础。

《农村残疾人扶贫开发纲要(2011——2020年)》指出，今后将继续落实国家各项农村社会保障制度、基本公共服务措施和扶贫开发政策；将农村贫困残疾人普遍纳入农村社会保障范围，并予以重点保障和特殊扶助，将有劳动能力的贫困残疾人作为扶贫开发重点人群。实现到2015年，扶持1000万农村贫困残疾人家庭增加收入，生活状况显著改善；各项社会保障制度全面覆盖农村残疾人；农村符合条件的残疾人全部纳入最低生活保障，农村残疾人按规定参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗；普遍开展农村残疾人社区康复和康复救助，有需求的贫困残疾人普遍适配基本型辅助器具。到2020年，农利．贫困残疾人普遍得到有针对性扶持，发展能力显著提高；村残疾人社会保障和福利水平进一步提高，残疾人专项社会保障和福利制度逐步建立并不断完善；有康复需求的农村残疾人普遍得到有效的康复服务，残疾预防知识得到普及，有效控制残疾发生和发展。这个规划为下一步的农村残疾人扶贫开发描绘了清晰的路径．



 

专栏8：  “农村残疾人危房改造工程”

为了缓解农村贫困残疾人住房困难，中央安排彩票公益金专项用于农村贫困残疾人危房改造项目，  中国残联负责实施与管理。2009年度农村贫困残疾人危房改造项目任务总体计划6．9万户，其中中央资助中西部省1．02亿元，经济条件较好的省(市)如北京、天津、上海、浙江、福建、江苏、广东、山东、辽宁争取自筹资金，中央不再给予危房改造资金补助。中央对危房改造户每户补贴资金2500元。省、市、县三级财政均按l：l的比例匹配中央资金。各地根据实际需要和财力可以增加本地区的任务量和资金补助数额。

 

专栏9：康复扶贫贷款

康复扶贫贷款是国家为解决贫困残疾人温饱而安排的专项信贷资金，用于扶持农村残疾人贫困户从事有助于直接解决温饱的种植业、养殖业、手工业和家庭副业。主要以小额信贷的方式直接扶持到残疾人贫困户。中央财政贴息给予贴息。

 

 

 

第7章特殊地区扶贫试点

为解决特殊困难区域和特殊困难群体的贫困问题，国家开展了一系列扶贫试点工作。这些因地制宜开展的不同层次、不同规模、不同类型的试点工作，为新时期的扶贫开发工作探索道路、创新机制、积累经验。

一、新疆阿合奇边境扶贫

位于新疆维吾尔自治区西部的阿合奇县，大部分为山地和戈壁，有土面积仅0.3％，长冬无夏、蒸发量大、地广人稀、交通落后，还担负着46个通外山门、371．4公里长边境线的守护任务．全县农牧民人均收入仅为全疆农牧民人均收入的42％，是全区农牧民人均收入最低的特困县之一，贫困面占农村总人口的45％。

阿合奇全县由于历史原因，边境地区投入不足，经济社会发展滞后，一线边民守边条件极其艰苦，边境县城作为支撑和服务一线边民的基地，与内地城市的发展差别越来越大，服务功能弱化。边民人口数量逐年减少，边民素质不高，县城人才流失，边民生活长期贫困，贫困呈沿边带状分布，守边又守穷的问题比较突出。

2007年3月，国家以扶贫开发为平台开展阿合奇县边境扶贫试点工作，整合引导发改委、教育、财政、交通、卫生、水利、广电、民委等部门资金以及华能集团和无锡市援助资金，共计投入2．8亿元，实施了153个边境扶贫项目。2007年3月，阿合奇县被确定为边境扶贫试点，并确立了“一个中心”  (立足民生、发展产业、安边兴县、以边带城)、  “两个瞄准”  (瞄准边境一线和农村)、  “三个变化”  (村变、户变、边境一线变)的边境扶贫试点工作思路。

阿合奇县边境扶贫试点工作成功探索了“一线守边、二线固边、三线服务”的边境扶贫新模式，取得显著成效，累计投入资金2．8亿余元，实施

专栏10：20 l 0年新疆阿合奇边境扶贫工作主要成效

1.扶贫开发减贫脱贫取得显著成效。2010年阿合奇县当年有2个重点验收村通过自治区整村推进验收，有320户1300人稳定脱贫。

2.县域经济较快发展。2010年，阿合奇县在新一轮边境扶贫的推动下，县域经济起步之年得到较快发展，2010年完成生产总值3.43亿元，  比上年增长17%；全社会固定资产投资9．2亿元，  同比增长99．5％；消费品零售总额6245万元，同比增长12%；财政收入4020万元，同比增长66.3%。

3．基础设施不断完善。一是实施富民安居工程300户，建成上下水、电、暖、路全面配套的富民安居住宅区5个；二是新建戈壁设施农业大棚650座，开发建设草料基地1．5万亩，加大水利工程项目建设力度，新建引水渠首3处，水渠54公里，极大地改善了农牧区灌溉条件；三是推行太阳能热水工程，截至2010年底，共安装太阳能热水器487台。

4．农牧民收入水平提升。随着现代畜牧业、设施农业、特色林果业等戈壁产业和劳务输出产业主导地位的确立，阿合奇县农牧民增收方面有了稳定的途径和支撑点。2010年，农牧民人均纯收入达工697元，比上年增加215元，同比增长15%。

5.各项社会事业顺利发展。进一步优化“小学办到乡、初中办到县”的管理机制，完善了县、乡、村卫生服务网络和计划生育服务网络建设，巩固和完善新型农村合作医疗附加医疗救助制度；全面启动了新型农村社会养老保险工作，逐步实现边民住有所居、劳有所得、病有所医、老有所养的目标。

6．边民国家认同感不断增强。边境扶贫搭台，组织44名宣传员队伍，深入开展了“热爱伟大祖国、建设美好家园”为主题的教育活动，边民认同国家，热爱祖国的意识进一步增强。

资料来源：《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社，2011年版

边境扶贫项目153个，突出解决农牧民特别是边民最关注的吃饭、上学、看病、行路、发展产业等紧迫问题，实现边境地区与内陆地区一体化推进，县域城乡统筹发展，边民收入水平大幅度增加，边境地区守边护边人群的承载力大幅度提高。

二、四川阿坝州扶贫开发和综合防治大骨节病

大骨节病是一种原因未明的、地方性、慢性、多发性、变形性骨关节病，主要发生在儿童、少年。国际医学界称为卡辛——贝克氏病(Kaschin—Beck Disease)。

为帮助四川省阿坝州86万藏族和羌族群众摆脱大骨节病的困扰，从2008年开始，中国连续5年每年安排中央财政扶贫资金3．34亿元，开展扶贫开发和综合防治大骨节病试点。帮助解除长期困扰贫病群众的疾病问题，改变贫困落后面貌，加快民族地区社会主义新农村建设步伐、巩固民族团结、促进社会和谐。截至2010年6月底，到位资金累计15．38亿元。其中，中央财政扶贫资金10．02亿元，国家发改委预算内资金3．5亿元，省级配套资金1．86亿元。各级工作小组充分依靠和发动群众，试点工作有序开展：

易地育人做到了无一遗漏。病区2.64万名5周岁以卜儿童全部转移到非病区学校就读。

易地搬迁深得民心。累计启动9个县、55个村、4514户、2．12万人的自愿易地搬迁工程。目前已竣工3208户，大部分农产已人住新居。

更换粮食及时足量。为病区14．46万人(其中含病区学龄儿童2．64万名)累计供应口粮近4000万千克。

整村推进全面铺开。在255个村实施了整村推进项目，完成住房建设3438户，实施“五改两建”户办工程2．19万户，修建村内道路1007千米、村务活动室1．48万平方米；扶持9401户农牧户发展支柱产业；改造入户电网98412户；培训各级干部1355人、农村劳动力6353人。

饮水安全基本保障。实施136个贫困村饮水工程，新增基本农田有效灌溉面积1．49万亩，基本解决病区12．61万人的饮水安全问题。

社会保障全面覆盖。4．12万名大骨节患者全部纳入了农村医疗救助、新型农村合作医疗，实施医疗救治2．08万人次；建成20个集中供养中心，设置床位2540张，已有935名Ⅲ度大骨节患者人住；为I、Ⅱ度患者发放农村低保金2708万元。

致富产业同步支持。在66个村实施支柱产业项目，启动8个养殖业基地建设。其中新建无公害蔬菜和马铃薯基地8万亩、特色水果基地3．68万亩、优质青稞基地4．78万亩、道地汉藏药材基地4．08万亩，栽培高原中低温食用菌262万袋，培育种苗及标准化示范基地4个；购进牲畜6．15万头(只)，人工种草7．51万亩，建棚圈60．15万平方米，建商品畜生产基地13个；引进良种公畜1010头，新建改良点396个；开展畜牧实用技术培训5074人次。

实施科技人户工程1585户，开展农业实用技术培训2．07万人次；整治基本农田3．78万亩，新建、改建机耕道(牧道)1563千米。

专栏1l：阿坝州扶贫开发和综合防治大骨节病试点工作取得显著成效

通过三年的努力，阿坝州扶贫开发和综合防治大骨节病试点工作取得了明显成效。

一是大骨节病的发生得到有效控制。贫病区医疗服务体系日益完善，对症治疗成效明显，建成了集研、治、阻、防为一体的综合防治网络，儿童X线手片阳性检出率下降到0．63％，有效控制了新发病例。

二是病区教育条件全面改善。贫病儿童入学率、巩固率达100％，并在生长发育的关键期完全摆脱了患上大骨节病的危险。

三是病区面貌焕然一新。5万余贫病群众的人居环境全面改善，近2万人远离了病区、隔断了病链，12．6万人用上了卫生、安全的自来水。

四是病区社会保障全面提升。通过分级分类实施集中供养、五保供养、农村低保等措施，在贫病区形成了全方位的保障体系，实现了“人人有保障”的目标。

五是贫病群众的生活水平明显提高。形成了“以特色产业为主，二三产业、外出务工为辅”的多元增收格局，因病致贫、因病返贫趋势得到缓解。201。年，8个病区县农牧民人均纯收入达3863元，比全州平均水平高12Z元，比2006年增加l751元，增长83％，增速超过全州平均水平。

通过试点，贫病群众真正得到了实惠，贫病群众衷心拥护党和政府的民生工程，党群、干群关系进一步融洽，基层党组织的凝聚力、向心力、战斗力进一步增强。

资料来源：中国阿坝州政府网，2011年4月3日

与此同时，还成功打造精品旅游村寨14个，建成“农(牧)家乐、藏(羌)家乐”454个。2009年接待游客117．63万人次，实现收入4610．18万元。

三、溜索改造

为解决偏远地区人民，特别是少数民族群众出行难的问题，帮助农牧民群众改善生产生活条件，2009年，中国在四川、云南、西藏三省(区)开展溜索改人行桥试点工作。四川共投入资金1118．47万元，其中：中央财政扶贫资金500万元、省配套财政扶贫资金500万元、群众投工投劳折资118．47万元；云南共投入资金975．88万元，其中：中央财政扶贫资金500万元、部门配套300万元，群众投工投劳折资175．88万元；西藏共投入资金2309万元，其中：中央财政扶贫资金2300万元，其他资金9万元。

经过各级各部门的共同努力，试点工作取得了初步成效。四川已在甘孜州、凉山州的7个县实施首批溜索改建柔性铁索吊桥10座、980．17米，直接解决了项目区904户、11376人，辐射解决周边6094户、35130人的“出行难、上学难、就医难、增收难”问题。云南已在保山市、怒江州及迪庆藏族自治州的5个县实施溜索改造项目5个，项目覆盖4880户、20839人。西藏计划在昌都地区、日喀则地区及林芝地区的10个县建设人畜简易桥18座。截至2009年底，6座桥已完成建设任务，正在准备组织验收，其他12座桥梁正在建设中。项目建成后，将使项目区1568户8886人的群众彻底告别溜索时代。

 



 



专栏12：20l0年西藏溜索改造成效

截至2010年底，西藏已全部完成了剩余66处溜索改人畜吊桥项目的设计和专家审查工作，并于9月前审核批准建设溜索改人畜吊桥45座，总投资1．60亿元，其中国家投资1．59亿元，群众劳务折资137．91万元；国家实际到位资金1．2亿元。21座溜索改人畜吊桥项目目前已完成了专家对设计方案的审查，进入有关部门的进一步审核把关阶段。2010年批准建设的45座溜索改人畜吊桥中， 昌都地区33座， 国家投资8852．43万元；林芝地区10座，国家投资6542．12万元；日喀则地区2座，国家投资502．52万元。尚未批准建设的为：昌都地区10座、那曲地区10座、日喀则地区l座。

2009——20l0年，西藏已完成溜索改人畜吊桥建设任务23座，其中昌都地区18座、日喀则地区2座、那曲地区2座、林芝地区l座。这些项目的建成，已使1800户、10205名群众彻底告别“溜索时代”。

资料来源：  《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社，2011年版

四、贵州石漠化地区种草养畜

石漠化是我国南方喀斯特地区特有的一种荒漠化生态现象，与西北地区的沙漠化相似，是土地退化、劣化演变的极端形式之一，并称为21世纪我国两大生态灾难。西南喀斯特石漠化地区是我国最贫困的区域之一，也是全国扶贫开发的重点区域。这个区域内，有扶贫重点县40多个，总人口1600万人，面积近13万平方公里，人均生产总值、人均财力和农民人均收入远远低于全国平均水平。该地区耕地少、质量差，由于历史上的过度开发，水土流失，生态脆弱，石漠化严重。农业生产一度处于“不开发农民穷，要开发又怕生态环境再度遭受破坏”的两难困境。

贵州省自2001年启动实施了晴隆县波尔山羊产业化扶贫试点项目，以科技扶贫项目为载体，形成了政府主导、部门配合、龙头带动、合作社组织、公司建基地带农户的产业化扶贫模式，促进了取得了明显成效，走出了一条种草养畜脱贫的科技扶贫路子，打破了过去那种“种粮——破坏植被——水土流失——粮食减产——扩大种植面积——加剧水土流失和耕地减少”的经济生态恶性循环，形成了“种草——保护水土——养畜增加收入——多种草’，这样一个经济生态的良性循环，取得明显的扶贫收益和生态效益。项目区农产平均收入是非项目区的3—5倍。

2006年6月，国务院扶贫办和中央智力支边协调小组在晴隆县组织召开现场会，提出了在南方8省(区、市)石漠化地区推广种草养畜产业化扶贫试点。贵州省在推动试点中是下了真功夫的。省委、政府主要领导和分管领导亲自抓试点工作，畜牧等部门积极配合，逐一排除试点推进中遇到的困难，及时解决项目实施中遇到的问题。

从2008年开始，连续三年每年安排中央财政扶贫资金，在贵州省石漠化地区开展种草养畜试点。2009——2010年，项目共投入各类资金达11．25亿元，其中：石漠化治理试点专项资金4000万元，中央财政产业化扶贫资金9500万元，省级财政产业化扶贫资金1．2亿元，黔西南州、毕节地区整合各类资金8．7亿元。目前，项目建设任务基本完成，取得了较好的扶贫效果。

五、四川汶川地震灾后重建

2008年5月12日，发生的汶川大地震给四川、甘肃、陕西三省的基础设施、工农业生产、社会服务和人民的生命财产造成了巨大的破坏。这一破坏性影响对农村地区，特别是贫困地区更加明显。概括说来，地震灾害对规划区贫困的影响有：①贫困面急剧扩大。多年扶贫开发成效毁于一旦，原有贫困人口愈加贫困，甚至一贫如洗；因灾返贫人口增多，贫困面扩大。②贫困程度进一步加深。地震使规划区原本十分脆弱的基础设施遭受严重破坏，公共服务能力大幅度降低；生产资料和生产生活条件遭到严重破坏。农民人均纯收入下降到千元以下(扣除补贴性收入)。无房、无生活来源、无生产资料等农产的数量大幅增加，群众生活面临更多困难，受灾贫困村经济社会发展水平严重倒退。③资源环境更加脆弱。规划区耕地资源总量不足、质量较差，土地承载力总体超出可承载力2至5倍，许多农产长期以来靠外出打工维持生计。地震使耕地及植被遭到破坏，并引发山体滑坡和水土流失，资源环境更加不堪重负。一些贫困村、  组出现整体赤贫现象，原本“一方水土难养一方人”的地方，生产生活更加困难。④扶贫开发进程延缓。2001年以来，规划区4834个贫困村已有2661个村实施了整村推进扶贫开发，生产生活条件得到初步改善，建成了一大批具有地方特色的增收产业，农村贫困面貌得到较大地改变。地震使经多年努力建成的生产、生活基础设施基本被摧毁，严重破坏了30年改革开放和20多年扶贫开发初步建立起来的发展基础，增加了如期完成《中国农村扶贫开发纲要(2001——2010年)》任务的难度，延缓了扶贫开发进程。

为了帮助贫困村灾后重建，使其经济社会发展恢复到灾前水平，为持续发展奠定基础，同时探索重建与扶贫开发相结合的机制与模式，总结相关经验，丰富中国特色扶贫开发理论与实践，国务院扶贫办设立专门工作机构，分三批开展了100个贫困村灾后恢复重建试点工作，按照三年重建两年基本完成的要求，指导、协调、帮助、督促四川、甘肃、陕西三省扶贫系统整合资源、有序有力地推进国家重建规划区内4834个贫困村灾后恢复重建工作。

 



截至2009年底，汶川地震灾区农房重建基本完成，公共服务设施建设加快推进，基础设施恢复重建有序展开，产业重建和结构调整初见成效，城镇体系建设全面启动，市场服务体系基本恢复，生态修复、防灾减灾和土地利用等进展顺利。汶川地震灾后贫困村恢复重建的成效，可以归结为以下八个方面：其一，激发了贫困村恢复重建的内部活力，增强了贫困人口重建与发展的信心。其二，明显改善了贫困村基本生产生活条件，为其可持续发展打下基础。其三，改进了系列专题培训交流活动的方式，有效提高了扶贫系统及村级领导组织恢复重建的能力。其四，完善了参与式贫困村灾后恢复重建规划编制与实施管理体系，展示了扶贫系统的工作特点和能力。其五，探索了灾后贫困村的多部门参与重建机制，积累了初步的经验。首先是在规划过程中，注意协调、促进各方参与。其次，充分利用联合国开发计划署(UNDP) 资助的汶川地震早期恢复和灾害风险管理项目，

专栏13：都江堰市民老彭的幸福生活

年过六旬的都江堰市民彭家伦“5．12”地震前住在伏龙社区，地震中住房被毁。震后，他家抽签在上海援建的壹街区分到了三室一厅85平方米的房子，在2010年12月份喜迁新居。老彭是个文体爱好者，过去就一直是当地老体协太极拳等社团的活动积极分子，迁入新居后，他欣喜地发现，新的生活区内文体活动场地比过去更多，而且社区也积极组织居民开展活动，不仅过去的文体爱好者们都继续参加锻炼，还不断有更多的居民加入到他们的太极拳、扇舞等兴趣小组中。如今老彭每天的活动排得满满的，幸福指数不断上涨。

资料来源：四川日报，20l1年5月10日

和UNDP、有关部门共同开展多部门协作参与贫困村恢复重建机制探索。其六，开展了相关专题总结和研究，促进了经验的广泛分享与交流。其七，倡导了防灾减灾／灾后重建与扶贫开发相结合的理念和意识，创新性实践了具体结合的方式。其八，贫困村恢复重建构成了汶川地震灾后恢复重建的重要组成部分，其完成为总体重建目标的实现作出了积极贡献。

六、云南布朗族(莽人、克木人)及瑶族山瑶支系扶贫

居住于云南省红河哈尼族彝族自治州金平苗族瑶族傣族自治县和西双版纳傣族自治州勐腊县、景洪市的23个自然村内的莽人、克木人．目前总人口3972人，属解放后直接从原始社会过渡到社会主义社会的“直过民族”。由于长期深居原始森林等自然和历史原因，莽人和克木人原来极为贫困。2008年1月，胡锦涛总书记作出了“请云南省委、省政府研究提出扶助措施，帮助其尽快摆脱贫困”的重要批示，温家宝总理作出了“请扶贫办商同云南省政府和有关部门提出政策措施，下决心解决莽人、克木人的生产生活问题”的重要批示。为贯彻落实好中央领导的重要批示精神，国务院扶贫办于2008年3月牵头成立了由国务院扶贫办、国家民委、国家发改委、教育部、民政部、财政部、交通运输部、水利部、农业部、文化部、卫生部、国家广电总局、国家林业局、上海市、南方电网和云南省参加的扶持云南莽人、克木人发展工作协调小组，指导相关帮扶工作。同时为切实解决莽人、克木人生产生活困难问题，帮助少数民族地区贫困群众早日脱贫致富，2008——2009年，安排中央财政扶贫资金2000万元，开展莽人、克木人扶贫试点。试点结束时，莽人、克木人生产生活条件发生了翻天覆地变化，两年来，对23个莽人、克木人聚居自然村全面实施整村推进，完成安居工程建设324户，实现户均建筑面积达到80平方米以上。同时大力建设“五小”水利工程，提高山区水利化程度。累计建成基本农田地5100亩，修建水库2座，库容82万立方米，解决了人畜饮水问题。加快交通电力建设，修建乡村公路203．9公里，桥梁11座，实现了莽人、克木人村村寨寨通公路的目标。架设10千伏输电线路27．17公里，解决了群众生产生活用电问题。

加大特色产业培植力度。主导产业初步建成。按照“村有骨干产业、户有增收项目”的要求，进一步加大产业建设力度，两年累计投入扶持资金1155．5万元，推广特色种养殖产业。截至2009年末，莽人、克木人人均纯收入分别达到1413元和1887元，比2007年分别增加924元和689元，基本解决了莽人、克木人贫困群众的温饱问题。加大科技推广和实用技术培训力度。两年来，累计举办各类农业技术培训班187期、培训人数1．09万人次，并抽调45名驻村工作队员，帮助群众发展生产，使贫困群众的自我积累、自我发展能力明显增强。

加大社会事业建设力度，让莽人、克木人群众共享改革开放的成果。切实加大教育投入，落实聚居区的校舍建设及学生优惠入学政策，截至2009年底，莽人、克木人聚居区适龄儿童入学率达99．7％以上。加强农村卫生基础设施建设，解决了群众看病难问题。结合“边疆文化长廊”、广播电视“村村通”项目建设，23个莽人、克木人村寨实现了广播电视全覆盖；切实加大社会保障力度，将莽人、克木人贫困群众1806人全部纳入农村最低生活保障，帮助他们参加新型农村合作医疗和大病救助。通过加大教育、卫生、文化等社会事业发展力度，有利促进了莽人、  克木人聚居地区经济社会的全面协调发展。

山瑶是瑶族中的一个支系，山瑶群众居住的地方绝大部分是自然环境条件极其恶劣，基础设施建设滞后，信息闭塞，缺乏经济来源，社会事业发展严重滞后，是不具备人类生存发展条件的地方，群众生活极度贫困，生产生活方式极为落后。贫困现状集中表现为“四低”、  “五难”。一是耕地占有量低；二是收入低；三是生活水平低；四是人口素质低。同时，饮水难、出行难、住房难、用电难、就医难“五难”问题十分突出。自2010年以来，在国家相关部委和上海市的大力支持下，山瑶启动了扶持工作试点，按照“搬家、种树、办教育”的总体发展思路，采取“县内跨乡易地搬迁、纳入小城镇建设安置、就近就地扶持发展”三种扶持方式，围绕“产业发展、基础设施、安居温饱、素质提高、生态环境保护与建设、民生保障”六大工程，攻坚克难，山瑶群众脱贫发展各项工作取得阶段性成效。①产业发展工程：截至2011年5月，在涉及山瑶的六个乡镇共发展油茶4281亩，核桃137亩，甘蔗3820亩；集中建设羊舍1000平方米，发展养羊4856只；养猪4560头；举办劳动力转移培训25期1700人次，实现对外输出转移就业1120人，向雅长林场等企业输送830余人，开展科技培训25期2368人次，进一步拓宽了山瑶群众的经济收入渠道。②基础设施工程：完成内屋、厂口至龙门四级砂石路15公里、普叭进村路200m、普博进村路15公里、渭谜进村路2公里；新建人畜管引125.18公里，建成小水窖690口，沟渠建设13公里。③安居温饱工程：截至目前，共完成安居房993产，村内道路硬化54100平方米；完成小城镇安居廉租住房建设120套；完成基本农田地20亩。④素质提高工程：完成建龙门等10所涉及山瑶子女就读学校教学楼、宿舍楼5526m²，在县一小开办山瑶寄宿班，招收山瑶学生50名，落实山瑶贫困学生补助39．15万元，完成科技文化活动室12间，卫生室1间，厕所改造265间；完成43个村小组1100户山瑶群众的广播电视村村通工程；正筹建新华中心校、县一中山瑶班、洞波乡中心校教学楼、那能乡中心校教学楼、者桑乡中心校等山瑶子女就学的学校校舍建设。⑤生态环境保护与建设工程：完成沼气池248口，在山瑶乡镇实行退耕还林、封山育林320亩。⑥民生保障工程：投资100万元，建成二类敬老院设1所，670．7平方米；将1828户8429人的山瑶群众纳入农村低保对象，实现农村低保应保尽保；纳入减免农合人口8429人；将山瑶在校学生1698名实行免费入学，给予生活费补助，同时落实山瑶贫困学生补助39．15万元。

 

第8章扶贫开发主体的发展能力建设

贫困地区发展和扶贫对象脱贫致富，外部帮扶是条件，自身努力是基础。党的“十六大”以来，中国政府十分重视扶贫开发主体的发展能力建设，充分发挥贫困地区和扶贫对象的主动性和创造性，加强思想引导，深化体制机制改革创新，焕发贫困地区群众的自强自立精神，积极推行参与式扶贫，提高扶贫对象自我管理水平和发展能力。

一、积极推行参与式扶贫

纲要颁布后，国务院扶贫办明确提出，把参与式扶贫和整村推进作为两项基本的扶贫战略。无论从开展规模还是实施效果来看，参与式扶贫都是中国农村发展的一件大事，对中国的扶贫和乡村发展产生了深远的影响。

参与式扶贫是把参与式的理念和方法与扶贫工作相结合。参与式要“帮助被帮助对象自己帮助自己”，要让扶贫对象参与到扶贫项目的设计、执行、评估和项目后的设施维护中去。参与式特别注意方法的应用，如平等的态度、通过协商达成共识、关注被帮助对象的能力成长、关注目标群体的真实需求、推动社区自主设计和实施项目、建立和完善社区管理机制等。把参与式理念和方法引入扶贫工作可以较好地克服传统扶贫方式的一些问题，如很难确保真正的贫困者受益、有的地方群众对扶贫资源分配和工程效果不满意等。和传统的扶贫方式相比，参与式扶贫既强调政府和社会对贫困群体的帮助，又强调贫困群体的自强、自立和自我发展。可以说，参与式扶贫是通过动员和推动贫困群体以主人翁精神积极投身于扶贫开发活动，积极主导自身的脱贫和发展事务，建立贫困社区真正的自我发展能力，实现长期有效地摆脱贫困，实现扶贫目标的一种理念和方法。

在实施参与式整村推进的过程中，首先，扶贫系统重视贫困农产在项目中的决定作用。

过去扶贫项目的选择、资金的使用安排、计划的制订、项目的实施、扶贫成果的认定等主要由政府部门决定。现在把扶贫工作和资金安排使用的决策权交给群众，做什么，怎么做，谁来做，由所有受益农产共同决定，这就极大地激发了贫困农户的主动性和积极性。

其次，是引进和重视民主监督。过去“扶贫项目申报、审批程序，基本上还是计划经济时代的一套做法。整个操作是在行政机构封闭状况下进行的。有没有项目以及有什么样的项目，农民没有多少发言权”。参与式扶贫方法强调了对扶贫资金和项目的公开透明和民主监督。按照国务院扶贫开发领导小组《关于建立和推行扶贫资金项目的公告公示制的通知(国开发[2004]2号)》的规定，所有的国家财政扶贫资金(含以工代赈资金、少数民族发展资金、  “三西”农业建设专项补助资金)和扶贫贴息贷款，地方政府安排的财政扶贫资金，以及这些资金安排的项目都要公示。公示的内容包括扶贫资金的总量、来源、性质、用途、分配原则和计划等，也包括扶贫项目的名称、实施地点、建设内容、实施单位、资金额度、质量要求等。对于到村人户项目，要求事前公示，广泛征求意见，所有项目活动在实施地点进行公告。有的地方还对扶贫重点村和当年的资金计划和安排进行了公示，一些地方成立了由村民和贫困产组成的规划监督小组，对扶贫项目的实施情况进行监督。

第三是推动农户全面参与。参与式扶贫强调通过宣传发动，推动和鼓励农户在整村推进的关键环节，包括村情调查、贫困评估、讨论发展思路、规划、实施、管理、监督和检查验收等，推动和鼓励群众参与。“把权力赋予群众，通过引导群众全程参与，筛选发展项目，制定扶贫规划，组织项目实施，使贫困产从项目选、定、搞、管、监、评等方面进行全程化广泛参与”。

参与式扶贫在中国的成功实施取得了非常好的扶贫效果。参与式扶贫激发了贫困社区和贫困农户内在的发展动力。通过对贫困农户的“赋权”建立贫困群体的主体地位，建立尊严和自信，树立主人翁的精神和摆脱贫困、持续发展的强烈责任感，更好地发扬了自力更生和艰苦奋斗的精神。参与式扶贫帮助建立了贫困农户的可持续发展能力。参与式扶贫更强调把村级扶贫规划和扶贫工程的设计、实施、管理和评价总结过程当成一个贫困农产学习和培训的过程，边干边学，提高能力。借助参与式扶贫过程中的每一个机会，推动农户自己处理自己社区的问题。在处理问题和实施管理扶贫工程时，自主决策，自我管理，从而建立决策能力和管理能力。从而实现了“授人以鱼”到“授人以渔”的本质转换。

通过努力，中国参与式扶贫取得显著成效。越来越多的农产了解了本村开展的项目。2002——2010年，在当年有扶贫项目的村中，知道本村当年是否落实了新的项目或资金的农户比例由91．4％提高到93．8％；项目是自选的农产占当年参加项目的农产由38．1％提高到50．1％；当年参加过扶贫活动的农户占全部农户的比重由10．7％提高到22．6％。参与式扶贫活动的推行越来越公开公平。2010年，在当年有扶持项目的村中，通过公开渠道了解项目内容的农户占了解项目内容的农户比例为72．9％，比2002年提高了9．9个百分点．

参与式理念和方法虽然是从国外引进的，但是其宗旨和中国传统的“群众路线”有很多类似的地方，很多时候可以引导中国目前的社会形态和政府治理向更好的方向发展；参与式扶贫是把参与式理念和方法用于中国扶贫事业而新生的概念，参与式扶贫在很大程度上是一个诞生于中国本土的概念。参与式扶贫的发展是一个不断探索、不断修正和不断完善的过程，是不断和中国现实相结合，不断和国家推行的政治体制改革潮流相互融合的过程，是中国扶贫体制的伟大创新。

二、农民专业合作组织

《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，中国的农民合作经济组织是“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助陸经济组织”。

改革开放30余年以来，中国新型农民合作经济组织的发育经历了三个基本阶段。第一阶段(20世纪90年代以前)主要是发展专业技术协会，推动农业生产专业户、专业村的发展，并为农产品专业合作组织的发展奠定了重要的组织基础。第二阶段(20世纪90年代初至90年代末)为专业合作社、专业技术协会共同发展的阶段。第三阶段(2l世纪以来)各类农民专业合作经济组织的创新步伐开始加速。21世纪初，中国加入WT0，农户面临国内、国际两个市场的竞争压力，农民收入增长缓慢成为“三农”问题的重中之重。中央的农业政策转向积极支持农民联合起来、发展专业合作经济组织。2003年7月1日起实施的《农业法》明确提出国家鼓励农民自愿组成各类专业合作经济组织；国家鼓励和支持农民专业合作经济组织参与农业产业化经营、农产品流通和加工以及农业技术推广等。中央财政在2004年设立了中央财政农民专业合作组织发展资金，支持农民专业合作组织的健康发展。2007年7月，《农民专业合作社法》正式实施。该法不仅明确了农民专业合作社的市场主体地位，而且将国家对于农民专业合作社的扶持政策法律化。

自此，中国农村合作事业的发展进入到了改革开放以来最活跃的创新、发展时期，各类农民专业合作经济组织发展呈现加速态势，成为农业经营组织体制创新的一个新亮点。

据统计，截至2011年年底，全国依法在工商行政管理部门登记农民专业合作社总数达到52．17万家；实有人社农户4100万户，约占全国农产总数的16．4％。从所涉及的行业看，虽然发展时间不长，但农民专业合作社所从事的产业和行业广泛，三次产业全部有所涉及，具体而言包括种植业、养殖业、农机、林业、植保、技术信息、手工编织、  “农家乐”以至沼气服务等农村各个产业，但主要仍集中于种植业和养殖业，涉及这两个行业的合作社分别占合作社总数的43．3％和29。7％，合计占到了73％。从所从事的服务看，从事产加销综合服务的合作社占52．2％，从事生产服务的占26．2％，从事运销、仓储服务的占4．4％，从事加工服务的占2．5％。综合从事产加销服务和专门从事产加销服务的合作社合计占85．3％，另外还有14．7％的合作社从事其他服务。可见，在买方市场条件下将所生产的农产品顺利销售出去并实现加工增值，是农民成立专业合作社的主要动因。

有关合作社发展的法律法规体系基本形成。近年来，《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》以及《示范章程》和《财务会计制度》相继颁布实施。地方立法进程也在逐步加快。一些省份已经结合本地实际，相继修订或出台了《农民专业合作社法》的配套实施办法，而另一些省份也已将《农民专业合作社法》的实施办法列入省人大立法计划或立法调研计划。这些配套法规的颁布实施，为合作社发展进一步提供了坚实的法制保障。

与此同时，合作社扶持政策体系初步建立。财政、税收、金融和涉农项目、产业支持等一系列扶持政策和措施相继出台。几乎所有省份的党委、政府专门制定了促进合作社发展的文件。特别是一些政府部门和省级政府对农民专业合作社发展给予了切实的支持，安排资金，用于支持合作社承担相关农业综合开发项目、开展农业生产条件建设(例如标准化种植园、标准化养殖小区)和农产品流通基础设施建设(例如果蔬储藏冷库、农产品运输车辆)，以改善合作社的生产经营条件，增强合作社的营销服务能力。

合作社人才队伍建设不断加强。合作社人才培养已正式纳入《国家中长期人才发展规划纲要(2010——2020年)》。农业部组织实施了“阳光工程合作社经营管理人才培训”和“现代农业人才支撑计划合作社负责人培训”；制定下发了合作社辅导员工作规程和合作社人才培养实训基地管理办法，指导各地整合培训资源，优化培训环境，丰富培训内容，创新培训方式，切实加大合作社人才培训工作力度。2006—2010年，各类合作社人才培训达100多万人次。

中国农村农民专业合作社的信用合作模式主要有以下几种：①农民专业合作社内部“生产合作+资金合作”

2008年10月，十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。在随后的2009年中央1号文件进一步提出“抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”和“尽快制定金融支持合作社的具体办法”。随着农村金融市场中新型农村金融机构试点范围不断扩大，一些地区开始试点农村资金互助社、村级互助基金等合作金融模式，尝试将农民专业合作社内部的资金互助合作、发展综合性合作社作为解决合作社融资困境的潜在手段。

专栏14：江苏盐城阜宁县古河生猪合作社的“生产合作+资金合作”模式

江苏盐城阜宁县古河生猪合作社是集古河畜禽交易市场、饲料销售门市和良种母猪繁育合作社三者为一体的综合性农民专业合作社。其中，古河畜禽交易市场占地近30亩，负责优价包销会员和本镇生产的所有畜禽，每年为周边地区代销苗猪15万头以上，销售网络覆盖全国15个省(市)自治区的600多个县市；吸纳股金20万元创办了饲料销售门市，实行饲料厂价直销，降低会员和养殖户的饲料成本；良种母猪繁育合作社是2004年由25个会员入股59万元，以协会种猪场为基地，创建了古河良种母猪繁育合作社。

为解决合作社成员购买种猪资金短缺问题，2007年7月，古河生猪专业合作社探索开展社员内部资金互助合作，成立资金互助服务部，向200多个社员筹集互助金140万元。资金互助服务部按照“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息、自愿有偿、互助服务”的原则，将合作社内部社员的分散、闲置资金以入股的形式集中起来，以低于同期本地农村合作银行的利率定向投放给需要资金的合作社社员用于生猪生产，资金仍不足的再由合作社提供贷款担保，农村金融机构向社员发放贷款。

资料来源：调研案例，包宗顺，江苏省农村发展研究所所长

  ②农民专业合作社“生产合作+担保合作”

中国银监会和农业部于2009年3月联合下发《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，《意见》中提出“鼓励发展具有担保功能的农民专业合作社，运用联保、担保基金和风险保证金等联合增信方式，为成员贷款提供担保，借以发展满足农民专业合作社成员金融需求的联合信用贷款”。由于农民专业合作社成员在生产经营方面相对同质，便于相互了解和监督，保证信息的对称性和道德风险的防范。因此，基于生产合作基础上的担保合作从理论上来讲类似于联保贷款的机制，充分利用了本地信息和成员之间的信任等社会资本，同时生产领域的合作对于成员而言则是增加了违约成本。

该模式的主要创新就是把担保合作社和社员联保模式组合起来，形成了独特的担保体系和担保模式。同时，在运行中需要注意以下两个问题：一是由于合作社成员在经营能力方面的差异导致其资金需求水平并不完全相同，但是联保小组成立的前提是小组内的成员资金需求规模相差不大，否则收益和风险出现不对称，联保小组难以形成。二是适宜在有一定的产业支撑和成熟的产业链条的地区进行推广，对于金融机构而言一方面易于监测贷款人的经营活动，防止联保小组成员的集体策略性违约，另一方面具有这样条件的地区产品和市场较为成熟，抗风险能力较强。

专栏15：随县裕国农业综合开发农民专业合作社的“生产合作+担保合作”模式

湖北随州市三旦岗镇是中国最大的香菇集散地，每年在该镇交易的香菇、木耳占到了全国总量的六成左右。随县裕国农业综合开发农民专业合作社成立于2009年10月，位于三里岗镇吉祥寺村，是由裕国菇业有限公司、吉祥寺村共同发起，下辖香菇栽培专业合作社、贷款互助担保专业合作社、物流运输公司、旅游服务公司的联合型合作社。合作社注册资金415万元，现有农民社员2369名。

为了解决社员在香菇生产、运销过程中的资金短缺问题，该合作社与中国农业银行合作，于2009年成立农民贷款互助担保合作社。其主要做法是合作社中有资金需求的社员自愿组成多个联保小组(平均每个小组10人左右)，农户入会时向合作社交纳5000元担保基金，农业银行按照农户交纳担保金10倍放大贷款比例，农户最高可以获得5万元贷款支持。担保合作社的主要经营收入为担保费和股金利息收入，农户在贷款时按照不超过贷款额度的l冤向合作社缴纳担保费，担保合作社40％的经营收入存于补偿担保基金账户，用于偿还社员的逾期贷款；同时，担保合作社设立担保基金账户，成员入股的股金存入担保基金专户，主要用途是在补偿担保基金账户不足以偿还逾期贷款垫付贷款；剩余60％的经营收入设立费用管理专户，用于担保合作社的管理费用。

资料来源：调研案例，马九杰，中国人民大学教授

③农民专业合作社嵌入农业产业链融资模式

随着农业产业化和现代化进程的推进，农业领域内的垂直协作越来越普遍，如何将各有关行业和产业有效地组织起来，形成一个完整的产业链条，共同参与国内外市场竞争显得尤为重要。如果把农业生产经营过程看成一个整体，可以发现，从农资(种子、饲料、机械等)供应到农产品生产，从农产品加工(分级、包装、贮藏等)再到农产品销售是由一系列公司和组织所组成的有序链条。在农产品市场不断由区域化向全国化甚至国际化发展中，农业竞争更表现为产业链条和运作体系的整体竞争。目前，越来越多的农民专业合作社开始嵌人进相关产业的产业链条中参与垂直协作。源于工业生产和贸易领域内的产业链受到金融机构的重视并创新出产业链融资模式。这一模式逐渐被一些金融机构运用于农业领域。对于处于农业产业链条中的农民专业合作社而言，这是一种解决其外源债务融资难题的可行贷款模式。

三、贫困村互助资金

2006年以来，为有效缓解贫困农产发展所需资金短缺问题，积极探索、完善财政扶贫资金使用管理的新机制、新模式，提高贫困村、贫困户自我发展、持续发展的能力，国务院扶贫办和财政部开展了贫困村互助资金试点。

互助资金试点是在特定贫困区域，为缓解农村金融发展滞后，金融产品不足，农户生产资金缺乏，制约农业、农村发展特别是贫困农户脱贫致富的突出矛盾，而采取的一种特殊扶贫方式。

互助资金是指在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金。其重点在扶贫，关键在互助，方向在合作。在试点村的选择上，遵循的一般原则：一是正在实施或已经实施整村推进规划的贫困村：二是群众有发展愿望，积极性高，村风民风淳朴，村级班子凝聚力、号召力和战斗力较强的贫困村；三是有一定产业发展潜力的贫困村；在满足上述原则的基础上，优先选择贫困程度较高的村。鼓励以村为单位，采用竞争入围的方式，选择优先实施的贫困村。

互助组织名称统一为“X X村扶贫互助社”，互助社在行政村一级建立，全村贫困农产人社率超过50％，且入社农户总数达到50户以上方能组建互助社，通过民主选举产生互助社管理机构和人员，并在当地民政部门登记注册。农产加入互助组织自愿，退出互助组织自由；加入互助组织需缴纳互助金；加入互助组织以户为单位，每户一人加入；实行一人一票表决制；互助资金在互助组织内封闭运行，有借有还、周转使用、滚动发展、不得私分、利益共享、风险共担；坚持贫困户优先扶持原则；互助组织不得吸储和从事其他未经许可的金融和经营活动。

互助资金试点的总体目标是：创新扶贫模式，有效缓解贫困村、贫困农产生产发展资金短缺问题；探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式，引导发展支柱产业，培育农民新型合作社和新型农民，实现可持续发展。

互助资金试点的基本原则是：试点严格限制在贫困村，贫困户人社可免交或少交互助金，并享有与其他人社农户同等权利，优先获得资金和技术支持。规范运作和管理，互助社建在行政村，互助资金“不出(跨)村、不吸储”。积极稳妥推进试点，在能力可及、风险可控的基础上，科学合理确定试点规模。对工作积极陸高、实施有力、基础扎实、运作规范的省、县，给予重点支持，不搞平均分配。

 “互助资金”来源于四方面。一是财政扶贫资金，其中中央财政平均每个试点村补助15万元；二是村民自愿缴纳的互助金；三是社会各界以扶贫为宗旨无附加条件的捐赠资金；四是互助资金的增值部分。其中财政扶贫资金、捐赠资金及其增值部分归所在行政村的全体村民共同所有；村民交纳的互助金归其本人所有。互助资金使用权归互助社全体社员所有。互助组织成员大会是互助资金管理的最高权力机构，理事会负责互助资金的日常运行和管理，监事会负责资金运行管理的监督。截至2011年底，全国1141个县、1．63万个村开展了贫困村互助资金试点，资金总规模达到33．06亿元。通过试点，贫困村建立互助资金组织，促进贫困农产自我发展，强化扶贫工作瞄准性，有效地缓解了贫困农户发展资金短缺状况，创新扶贫资金使用管理机制，提高贫困农户组织化程度和自我发展能力，推进了基层民主化建设和政府工作方式的转变。

 



 

四、小额信贷

小额信贷本质上是一种信贷方式，但因它在一些地区比较成功地解决了正规金融机构长期以来没有解决的为贫困户提供有效的信贷服务和同时实现信贷机构自身的持续发展的问题，而被众多发展援助机构和发展中国家的政府视为一种有效的扶贫方式。中国的小额信贷最初是在20世纪80年代由联合国援助机构引进的，用于妇女发展、促进就业和扶贫等事业。

中国小额信贷发展初期是以项目形式或专门做小额信贷的组织形式运作，资金来源于国际或国内捐赠资金或软贷款，国际资金多于国内资金，主要由民间组织运作。贷款多被用于改善妇女地位和扩大就业机会，改善医疗和生育卫生条件，实现金融包容。2000年至今，用于小额信贷的国内资金开始增加，贷款对象拓展为低收入人群，包括非贫农户也可成为贷款对象，其目的除了脱贫，还有农产的生计改善、生活质量的提升，以及农村社区的改善，同样实现金融包容，对社会公平的贡献大。

除政府系统外，民间组织在小额信贷中扮演了重要角色。中国小额信贷联盟2010年年报统计数据显示，44家非政府组织小额信贷机构和农村资金互助社(会员)总的贷款客户数为75575人，平均每家贷款客户数约为1717人。

从1993年从孟加拉引进小额信贷这种金融扶贫模式后，小额信贷已经成为农村正规金融的重要补充，为解决贫困群体的金融需求作出了重要贡献。小额信贷的作用主要体现在以下三个方面：

第一，小额信贷帮助贫困农户获得信贷资金、技术培训的机会。通过其特殊的制度安排，小额信贷可以为贫困户增加获得贷款的机会，并在提供信贷服务的同时为用户提供技术培训服务。小额信贷提供的资金可用于发展工商业微型企业，在稳定非农业就业机会方面起了重要作用。小额信贷在减少贫困户的自然风险和市场风险产生了积极的作用。通过为用户提供资金和技术支持，增加贫困户收入来源的多样性，在一定程度上改变穷人以粮食生产为主的生产结构和收入形成结构。有些小额信贷项目采取当用户遭遇突发灾害时提供贷款以减轻风险影响的做法，也在一定程度上缓解了贫困产在遭到天灾人祸时告贷无门的窘境。小额信贷被国际社会广泛认同为是对妇女授权的一种重要方式。中国小额信贷在设计和实施过程中将瞄准贫困妇女作为一项重要原则，多数小额信贷项目都明确提出了妇女优先的政策。小额信贷在增加妇女就业机会和与家庭外面的世界接触机会方面起到了积极作用。

第二，小额信贷推动了金融扶贫政策的改进。一是探索出了扶贫资金和项目到户的一条途径；二是增加了穷人的参与项目选择的机会；三是使各方面更多地关注还款；四是在一定程度上强化了扶贫的组织和管理。



第三，小额信贷促进了农村合作组织发育和成长。在组织资源比较贫乏的贫困地区，小额信贷项目以信贷服务为中心建立的用户互相监督、相互承担风险的基层组织，无疑是小额信贷在改善贫困获得金融服务机会和途径以外对穷人的另一项重要贡献。迄今为止，中国中西部地区的许多省(区)在贫困地区都建立了支持小额信贷运行的基层组织，如扶贫社、服务社、乡村发展协会等等，这些基层组织都直接服务于贫困户，还有贫困户参与管理。通过小额信贷所发育的这些组织在支持小额信贷金融服务和技术服务的同时，还可能在增强穷人之间的合作和凝聚力、制定和实施社区发展计划方面产生重要影响。

 

第9章中国扶贫开发面临的形式和任务

改革开放和社会主义现代化的不断深化，为新阶段扶贫开发提供了更加有利的条件。但是必须看到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展总体水乎不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，扶贫开发任务仍然十分艰巨。    ，

一、贫困地区发展总体滞后

重点县经济发展水乎低。2010年，全国592个重点县人均国内生产总值为11170元，农民人均纯收入为3273元，农民人均生活消费支出为2662元；分别只占全国的37％，55％和61％；西部不含西藏、新疆的10个省(区、市)城镇化率仅为40．92％，大致相当于全国2003年的水平。重点县城镇化率要低于西部水平，与全国的差距更大。根据最新统计，2011年，全国11个连片特困地区农民人均纯收入为4191元，人均生活消费支出为3662元，分别为全国农村平均水平的60．1％和70．1％，片区内农村居民恩格尔系数为46．8％，比全国农村高6．4个百分点。

重点县第一产业比重较高，大致相当于全国县市2003年的水平，劳动力从事第一产业比重较大，大约相当于全国2000年的水平。从农民收入结构看，2010年，重点县农民家庭经营性收入所占比重比全国农村高5．8个百分点，工资性收入比重低5．4个百分点。2010年，全国农村工资性收入人均2431元，比上年增加370元，同比增长17．9％，工资性收入对农村居民全年增收的贡献率达48．3％；贫困地区人均工资性收入1169元，增加157元，同比增长15．6％，对增收的贡献率为36．5％，主要指标均低于全国水平。

重点县农村公共服务事业水平低。在基础设施方面，经过多年努力，到2010年底，重点县行政村“四通”  (路、电、电话、电视)水平与全国农村已比较接近。但是在其他方面还有明显差距：农村人均住房面积比全国低9．2平方米，饮用自来水、深水井农户比重低17．1个百分点，使用旱厕和水冲式厕所的比重低5．4个百分点。

二、扶贫对象规模大

由于扶贫标准的大幅度提高，到2011年底，扶贫对象规模达1．22亿人，占农村人口的12．7％。随着扶贫对象规模的扩大，其分布也出现新的特征。

扶贫对象在东中西部分布发生明显变化。2010年，原扶贫标准下农村贫困人口2688万人，其中西部地区为1751万人，中部地区农村贫困人口为813万人，东部地区农村贫困人口为124万人；分别占总数的65．14％、30．25％和4．61％。2011年，新标准下农村扶贫对象西部地区为6345万人，中部为4238万人，东部为1655万人。分别占总数的51．9％、34．6％和13．5％。尽管农村扶贫对象一半以上集中在西部地区，但比起原标准，西部扶贫对象在全国的比重下降了13个百分点。这种情况说明，尽管刚刚越过温饱线的贫困人口绝大部分集中在中西部地区，但是稳定解决温饱却缺乏发展条件的扶贫对象在全国均有广泛分布。这给扶贫开发的瞄准带来了一定的困难．  

三、城乡区域发展差距大

发展不平衡，是中国发展转型过程中遇到的重要难题。不同机构对我国反映收入差距的基尼系数进行测量，都认为城乡一体的基尼系数超过0．4。不仅全国城乡区域发展差距在持续扩大，贫困地区内部的问题也相当严重。在贫困地区内部，突出问题在资源富集地区县富民穷，如延安、榆林、鄂尔多斯、百色等地，城市建设突飞猛进，边远乡村尤显落后。山西吕梁市财政总收入仅次于太原居全省第二位，但是农民人均纯收入却居于全省倒数第二位。

最近几年，城镇居民可支配收入与农民人均纯收入的差距一直维持在3．2倍，2011年绝对值差距已经超过13000元。在农村居民内部，按人均纯收入五等分组，2010年收入最低组农村居民的人均纯收入为1870元，lo年来年均增长8．8％；收入最高组的农村居民的人均纯收入达到14050元，10年来年均增长10．5％，两者差距由2000年的6．5倍扩大到2010年的7．5倍。2002——2011年间，2006年、2010年以外，农村居民人均纯收入的基尼系数均呈上升态势，达到0．3897。即使在发展相对落后的中西部农村地区，不平衡问题也十分突出。部分地方财政收入的高增长掩盖了农民收入的低增长；部分县城和新农村建设示范村的发展掩盖了广大农村的相对贫穷与落后；少数率先发展的典型户和富裕户掩盖了贫困农村发展的总体滞后。

四、扶贫对象返贫压力大

根据国家统计局贫困监测数据，短期贫困人口占公布贫困人口总数的三分之二，连续贫困人口只占三分之一。换句话说，当年返贫的贫困人口占总数的三分之二。返贫的因素是复杂的。传统的返贫因素主要有自然灾害和家庭变故等个体因素，但是，随着市场经济的发展，宏观发展条件带来的返贫问题日渐突出。

自然灾害依然是返贫的最重要因素。贫困村严重自然灾害发生率是其他地区的五倍，脆弱的生态环境、落后的基础设施、较低的财政能力，使贫困地区防灾抗灾能力明显不足，贫困家庭在打击面前无力自救。多年努力培育的扶贫产业，常常在一次大的自然灾害面前毁于一旦。

家庭个体因素也能造成返贫。新型农村合作医疗制度在一定程度上缓解了农民看病难问题，但是大病重病、伤残依然是农村家庭致贫返贫的重要原因。随着受教育程度的提高和非义务教育阶段学费的上升，农村出现“因学致贫”现象仍十分突出。宏观经济波动对减贫的影响日益突出。2004——2007年，在中央各项强农惠农富农政策作用下，每年实际减贫1000万人。但是，2008年发生全球金融危机，当年减贫人数就回到2003年以前的300万人水平，2009年经过努力恢复到减贫410万人。直到2010年国民经济状况好转，减贫人数才上升到909万人，这直接反映了经济波动对减贫成效的影响。

五、连片特困地区发展难度大

连片特网地区主要分布在西部地区。从区位和社会特征看，主要是革命老区、民族地区和边境地区。从自然地理特征看，有五个主要类型：青藏高原缺氧、缺水，灾害频繁；沙漠化地区主要难点是缺水；黄土高原同样是干旱问题：石漠化地区主要问题是缺土、漏水；山区山大沟深，水土流失严重。

2011年划定的11个连片特困地区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共覆盖680个县，它们的经济社会发展水平远远低于全国乃至西部的平均水平。按2007——2009年三年平均计算，这些县域人均地区生产总值为6761元、人均地方财政一般预算收入272元、农民人均纯收入2677元，分别只相当于西部地区平均水平的49％、44％和73％，与全国的平均水平差距更大。在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86．8％。2011年，全国11个连片特困地区有扶贫对象5564万人，占全国农村扶贫对象规模的45．5％，而其面积只占国土面积的14．5％。贫困发生率为28．4％，比全国平均水平高出15．7个百分点。扶贫攻坚主战场，基本覆盖了全国大部分贫困程度较深的区域和深度贫困的群体。这些地区普遍存在经济基础薄弱、生产生活条件差、产业层级低、基础设施落后和公共服务缺失等问题，个别地区农民群众基本的吃、穿、住、行问题尚未得到根本解决，常年依靠政府救济和社会救助，扶贫开发工作任务异常艰巨。

 

 

第10章新时期中国扶贫开发战略体系

2011年，是中国扶贫开发历史上的重要一年。这一年，中央颁布实施了《新纲要》，召开中央扶贫开发工作会议，大幅度提高国家扶贫标准，启动连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，以宏大手笔，绘就了新时期中国扶贫的宏伟蓝图。

2011—2020年，我们将高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深人贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。

我们将继续坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

一、新时期中国扶贫开发的奋斗目标和主要任务

到2020年，深入推进扶贫开发的总体目标是：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国乎均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。具体要在以下5个方面有大的突破。

一是生产条件有大改变。贫困地区基本农田、农田水利等基础设施明显改善，保障人均基本口粮田，农户特色增收项目得到落实，特色优势产业快速发展，特色支柱产业体系初步形成。

二是生活条件有大改善。贫困地区农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高，全面解决无电行政村和无电人口用电问题；实现具备条件行政村通沥青(水泥)路，实现村村通班车；扩大农村危房改造规模，群众居住条件得到显著改善。三是社会事业有大发展。贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育；县乡村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院医疗能力和水平明显提高，新型农村合作医疗参加率稳定在90％以上，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等；建立健全广播影视公共服务体系，全面实现广播电视产户通，自然村基本实现通宽带，基本实现每个重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。

四是社会保障水平有大提高。农村最低生活保障制度、五保供养制度、临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，农村社会保障和服务水平进一步提升。

五是生态环境有大改观。生态文明建设得到加强，森林覆盖率比2010年增加3．5个百分点；逐步实现人口均衡发展，促进人与自然和谐。

二、扶贫开发总体要求

一是坚持政府主导、分级负责。这是中国扶贫开发的一条宝贵经验，必须长期坚持。我们将坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的扶贫开发管理体制，实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制。把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划，确保扶贫开发资金稳定增长，充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用。我们将继续完善对有关党政领导干部、工作部门和国家重点县的扶贫开发工作考核激励机制。加强对扶贫开发工作的督促检查和考核评估，加强扶贫资金使用管理，及时掌握扶贫开发规划执行情况、措施落实情况、资金使用情况、工作进展情况。

二是坚持突出重点、分类指导。中国幅员辽阔，各地情况千差万别，我们坚持把中央决策部署同各地实际紧密结合起来，从实际出发推进扶贫开发。中央将加大对扶贫开发的支持力度，重点支持革命老区、民族地区、边疆地区特别是集中连片特殊困难地区。中西部地区扶贫将以巩固温饱成果、加快脱贫致富为主要任务，着力解决制约发展的主要瓶颈问题。东部有条件地区要提高扶贫开发水平，探索减少相对贫困、实现共同富裕的有效途径。对致贫原因不同的贫困群众，我们将采取更有针对性的扶持措施。

三是坚持全社会参与、合力推进。扶贫开发是全党全社会的共同责任。我们将继续大力弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，凝聚全党全社会力量，形成扶贫开发工作强大合力。各部门各地区将按照《新纲要》确定的任务，各司其职、各负其责，密切配合、通力协作，把支持贫困地区发展纳入本部门本地区工作，积极完成所承担的扶贫开发任务。继续充分发挥社会力量在扶贫开发中的重要作用，广泛动员社会各界参与扶贫开发。

四是坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力。立足本地实际，进一步推进改革创新，扩大对内、对外开放，加快构建有利于科学发展、加快脱贫致富的体制机制。我们将坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，实现可持续发展。继续大力弘扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，激发贫困地区干部群众的积极性、主动性和创造性，尊重扶贫对象主体地位，鼓励他们自立自强。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻下部、退役军人、高校毕业生到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展，提高带领群众发展经济、脱贫致富水平。

五是加强扶贫开发国际交流合作。改革开放以来，我国高度重视利用外资扶贫和借鉴国外扶贫经验，联合实施了多种形式的扶贫项目或活动，成效明显。我们将继续加强扶贫开发国际交流合作，通过“走出去、引进来”等多种方式，创新机制，拓宽渠道，广泛开展减贫项目合作。积极向国际社会展示我国扶贫开发的成就和经验，努力为全球减贫事业作出新的、更大的贡献。

三、瞄准扶贫开发对象范围

扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口是中国扶贫工作主要对象。国家逐步建立健全扶贫对象识别机制，完善贫困农产信息管理系统，并实行动态管理，为保障扶贫对象得到有效扶持打好基础。

根据目前中国农村扶贫对象的分布状况和特点，国家扶持的重点放在扶贫对象相对集中的连片特困地区。对这些连片特困地区加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。目前，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划制定和实施正如火如荼地进行，各行业部门纷纷出台了各项政策。继续做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省(自治区、直辖市)制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。

四、巩固和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫大扶贫格局

经过多年的探索，我国已经形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫格局，有效调动了社会各方面力量参与扶贫开发。我们将继续在实践中巩固和完善这一格局，进一步找准三类扶贫的定位，在合理分工基础上做到共同支持、相互补充、相得益彰。

专项扶贫将按照省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户的要求，履行基础保障职能，着眼于最困难地区、关注最困难群体，以发展扶贫产业、提高贫困人口发展能力、改善贫困地区基本生产生活条件为重点，组织实施好易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等重要工程。行业扶贫将密切结合各行业的业务职能，发挥重点帮扶作用，把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，扶持发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境保护，确保完成国家确定的本行业扶贫任务。

社会扶贫将突出协同配合功能，加强定点扶贫，推进东西扶贫协作，发挥军队和武警部队的作用，动员企业和社会各界参与扶贫。中央和国家机关各部门、各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队要积极参加定点扶贫，承担相应的定点扶贫任务。继续支持各民主党派中央、全国工商联参与定点扶贫工作，积极鼓励、引导、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。要鼓励和引导企业、社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发，积极倡导扶贫志愿者行动。

五、继续完善扶贫开发政策保障体系

政策是贫困地区加快发展和扶贫对象脱贫致富的重要保障。我们将进一步完善扶持贫困地区发展的财税、投资、金融、产业、土地、生态、人才等各方面的政策措施，形成有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的扶贫战略和政策体系。

逐步增加中央和地方扶贫开发投入，加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度，加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度。

加强贫困地区金融服务体系和能力建设，尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇金融服务全覆盖，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点，鼓励和支持贫困地区县域银行业金融机构将新增可贷资金主要留在当地使用，继续完善国家扶贫贴息贷款政策，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。

国家大型项目、重点工程、新兴产业将优先向符合条件的贫困地区安排，引导劳动密集型产业向贫困地区转移。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排贫困地区小城镇和产业聚集区建设用地。

制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策，引导大中专毕业生到贫困地区就业创业，对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，充分发挥各类人才在扶贫开发中的重要作用。

 

结束语

中国是一个有着13亿多人口的发展中国家，开展扶贫开发，难度世所罕见。中国为解决贫困问题付出了艰辛的努力，取得了重大进展。

展望未来，中国政府将坚持科学发展观，把扶贫开发放在更加突出的位置，全面实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，大力推进扶贫开发事业的深入发展。

减贫是人类社会的共同事业，中国的扶贫开发是全球减贫事业的重要组成部分。中国作为一个负责任的国家，将继续积极参与到国际减贫事业中，共享先进减贫理念和经验，深化扶贫开发的交流与合作。中国愿与国际社会携手，为创造一个没有贫困、共同富裕的美好世界而不懈努力。

 

主要参考资料

《国家八七扶贫攻坚计划(1994——2000年)》

《中国农村扶贫开发纲要(200l——2010年)》

《中国农村扶贫开发纲要(201l——2020年)》

《中国农村扶贫开发的新进展》(2011年11月印发)

《中国农村扶贫开发纲要(2011——2020年)干部辅导读本》

《中国扶贫开发年鉴》(2010年、2011年)

《扶贫案例研究报告选辑(2011)》

 

 



 

 

 

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