转变发展方式背景下的基本公共服务均等化与减贫

　　1引言

1. 1问題的提出

　　消除贫困是联合国千年发展目标的首要任务，是人类进步和发展的重要标志，也是我国构建社会主义和谐社会的必然要求。近30年来，在经济快速增长的推动下，通过实施各类专项扶贫计划，中国扶贫开发事业取得了令世界瞩目的重大成就。中国绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2007年底的1479万，贫困发生率降至1.6%，比1978年的30.7% 下降了 29.1个百分点。2009年国家实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，将“绝对贫困人口”与 “低收入人口”的识别标准合二为一，将贫困标准提高到1196元，扶贫对象覆盖4007万人，占农村总人□的4.2%，绝对量依然庞大。2010年是《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年）》实施的最后一年，也是扶贫工作承上启下的一年。在新的发展阶段，扶贫工作面临的整体形势、对象特点和主要任务都已发生了变化，需要认真研究制定新的扶贫战略和政策，指导新时期（下一个十年）的扶贫开发工作。

　　中国经济改革开放30多年来髙速增长，极大地推动了大规模减贫的实现。但近些年来，经济进一步增长所带来的减贫效应已在显著减弱，发展与减贫的关系趋于复杂而不确定，同时传统经济增长模式也产生了许多深层次的矛盾和问题。显然，中国的经济发展方式已经到了一个重要而深刻的历史转型期。减贫是一项综合系统工程，需要与经济社会发展紧密结合。在新的历史时期，制定新的减贫战略与政策需要更加广阔的视野，着力于转变经济社会发展方式和促进基本公共服务均等化，积极推进扶贫机制和制度创新。

　　转变发展方式是当前和未来一个时期我国经济社会发展的重大主题和战略任务，基本公共服务均等化是转变发展方式的重要基础，也是重要体现。转变发展方式又会对基本公共服务均等化和国家减贫政策产生重大而深刻的影响，同时，在转变发展方式背景下，基本公共服务均等化又是推进全社会减贫的重要途径，是推动经济社会又好又快发展的重要举措。

　　基本公共服务均等化是缩小城乡差距、地区差距和贫富差距的重要手段和措施。基本公共服务均等化与国家减贫行动在目标、政策内容、行动举措和政策影响上都具有很多共通之处，存在着很强的内在逻辑一致性。因此，在转变发展方式的总体背景和要求下，探讨以基本公共服务均等化为契机，调整和完善国家扶贫战略与政策，就成为我国下一阶段。减贫事业发展的重大课题，具有重要现实意义。

1. 2研究目标与框架

1. 2.1硏究目标

　　本研究的目标是要探讨转变发展方式的深刻内涵及其对国家减贫的影响，提出将国家扶贫战略和政策与推进基本公共服务均等化相衔接、相融合的具体思路和对策建议。

　　具体目标包括：一是探讨转变发展方式的深刻内涵、总 体要求，分析其对贫困地区和贫困人口的影响；二是分析基 本公共服务均等化的具体内涵及其与减贫行动的内在关联，深入探讨两者的联动机制；三是就确立新的历史时期减贫战略与政策框架提出总体思路和一些政策建议。

1. 2.2研究框架

　　第一部分是引言，主要是提出问题，概述本项研究的意义和必要性，并提出研究的目标和基本内容框架。

　　第二部分主要阐述转变发展方式，并简要分析转变发展方式对贫困地区、贫困人群的影响，提出基本公共服务均等化是减贫的重要基础性条件和长效途径这一重要命题。

　　第三部分将主题连接到基本公共服务均等化的分析，对其概念、内涵相关理论进出进行了分析，详细阐述基本公共服务均等化影响减贫的机制、机理，阐明国家财政在推进基本公共服务均等化与减贫中应担负的重要职责。

　　第四部分则对中国政府近年来推进基本公共服务均等化方面的重要政策、重大举措进行概述，以大量的数据和实证材料分析基本公共服务对减贫的成效，探讨基本公共服务均等化程度与贫困发生率之间的关系，并深度分析了基本公共服务均等化对减贫成效具体表现，指出当前我国基本公共服务均等化政策仍存在的主要问题。

　　第五部分概述国外基本公共服务均等化与减贫的相关经验。通过选取典型国家的案例研究，对世界不同类型、不同发展阶段的国家推进基本公共服务均等化的经验进行了比较分析，总结得出协同推进我国基本公共服务均等化和减贫的有关启示。

　　第六部分为结论部分。提出未来应顺应转变发展方式的总体要求，并以基本公共服务均等化为契机，调整和完善下一个时期的国家扶贫战略与政策，就总体思路、基本原则和相关政策建议进行了阐述。

1. 3技术路线与研究方法

1. 3. 1技术路线





　　图1-1技术路线

1. 3.2主要硏究方法

　　—是理论分析与政策研究相结合。本课题所涉及的转变发展方式、基本公共服务均等化、减贫，每一个都是非常宏大的主题，具有较强的理论思辨色彩。因此，必须从理论的角度厘清相互之间的关系，找出三者之间蕴含着的共同政策要素、相互之间的联结机制及相互作用机理，挖掘其中的政策含义，并在政策决策中加以应用。

　　二是定性分析与定量分析相结合。定量分析较之于定性描述能更精确、更深刻地反映客观社会的状态和发展规律，在本课题的研究中，我们力求将定性研究与定量研究结合起来，如通过计算基尼系数、变异系数及泰尔指数等有关定量指标来测度基本公共服务均等化对贫困结果（贫困发生率）的影响，分析其中的作用机理。

　　三是比较分析法。主要对国际上有关国家推进基本公共 服务均等化与减贫的有关做法和经验教训，并总结出一般性 的规律和启示。

　　四是规范研究和实证研究相结合。规范分析能够就一般性、普遍性的问题得出理论性的结论；实证分析则通过数据、事实、案例等方式更加客观地佐证结论或论点，更加有说服力。本课题努力将两种方法进行有机结合，以形成一个体系化的关于减贫与基本公共服务均等化的研究框架。

　　2  转变发展方式与减贫

2. 1转变发展方式是中国中长期发展面临的重大任务

　　推动经济发展方式转变是我国当前和今后中长期内面临的重大战略任务。经济发展方式是指一国或地区实现经济增长、经济结构优化和经济质量提高的方法和模式^经济发展方式转变，是由粗放型增长到集约型增长，从低级经济结构到高级、优化的经济结构，从单纯的经济增长到全面协调可持续的经济发展转变。加快经济发展方式转变，是中国经济社会领域必须要面对的一场广泛而深刻的变革。

2. 1.1转变发展方式的背景

　　转变增长方式最早是在1995年党的十四届五中全会中 正式提出的，党的十六大提出了科学发展观，党的十七大进一步提出了 “转变经济发展方式”的要求。转变发展方式是在增长方式转变的基础上提出的。多年来，我国经济发展方式转变不断有所进展，但从总体上看，问题仍比较突出，集中表现为：一是发展结构不合理，主要是产业层次低，城乡、地区发展不协调，社会事业发展滞后，投资消费关系不协调；二是经营方式粗放，投入多、消耗高、效益低，付出的资源和环境代价过大。

　　经济增长是经济发展的基础，但经济增长并不等同于经济发展，如果发展方式转变不能取得实质性进展，就既不能保证长期持续的经济增长，也不能实现效益好、质量高的经济发展。实践证明，传统的以追求GDP增长为中心的粗放型发展战略往往带来的是增长的质量和效益不高、经济结构失调、分配不均、区域失衡、环境恶化等恶果，出现了有增长无发展的陷阱。实现经济平稳较快发展，关键要转变经济发展方式。发展不仅要看速度和规模，关键要看质量效益，尤其是要看经济发展方式是否科学，经济结构是否合理。当前，我国经济增长主要依靠投资、出口需求拉动，主要依靠第二产业带动，主要依靠增加物质资源消耗维持。事实证明，这种过分依赖外需而忽视内需，重投资轻消费，重经济增长而忽视生态环境的结构性不合理现象，必然难以为继。面对国内外经济形势深刻变化，面对日益突出的资源环境约束，面对产业规模的扩大和日益激烈的市场竞争格局，只有加快转变经济发展方式，才能为经济平稳较快增长奠定坚实基础。

　　综合国内外形势，如果不加快发展方式转变，资源难以支撑，环境难以承载，社会难以承受。经济发展方式转变与经济结构调整是关系我国发展全局的重大课题。要毫不动摇地加快发展方式转变，不断提高经济发展质量和效益，不断提高我国经济的国际竞争力和抗风险能力。因此，更加注重发展方式转变和经济结构调整，是我国当前和今后中长期内面临的重大战略任务。

2. 1.2转变发展方式的内涵

　　转变发展方式的内涵十分丰富。经济发展方式就是在一定的经济发展阶段、一定的经济发展战略和一定的经济体制下，实现经济发展的方法、途径和模式。经济发展方式比经济增长方式的涵盖面要广得多，除了包括经济增长方式所指的生产要素组合方式和生产要素配置方式外，还包括经济结构、产业结构、城乡结构、区域结构、收入分配结构、社会结构、环境生态、人口资源、安全稳定、消灭贫困等方面的内容。与增长相比，发展包括了更多的质的内容和结构调整方面的要求。

　　—是发展目标上突出“以人为本”的发展。转变经济发展方式，就是要在经济发展的进程中紧紧围绕“以人为本” 这个核心，实现全面协调可持续发展，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，使经济发展朝着有利于人和社会全面发展的目标前进。以人为本的发展观就是本体论，也就是说人是发展的本体。发展的本质是人的变化，工业化、城市化、市场化的本质都是“化人”，都是人的现代化。发展方式转变的内涵十分丰富，但根本的就是从以物为本向以人为本的转变。

　　二是发展方式上强调全面协调可持续发展。转变发展方式要坚持经济、社会协调发展，着力保障改善民生和促进社会公平正义。保障经济发展的成果惠及全体人民，是经济社会发展的根本目的，让人民生活有基本保障，无后顾之忧，是现代政府的重要职责。除一些经济指标外，一些社会指标通常也被列入发展目标之中，如教育水平、预期寿命、婴儿死亡率、人呙参与国家管理的程度和水平以及个人的发展程度等。

　　三是发展过程中注重公平地发展。转变发展方式要求经济发展的成果普遍、公平地由全民享有。自20世纪90年代以来，公平问题已经成为困扰中国社会和经济发展的一个突出问题。一方面，收人差距拉大会诱发贫困问题集中爆发，进而可能会激化社会矛盾，引发社会冲突，造成社会不安定，成为构建社会主义和谐社会面临的主要问题。另一方面，由于低收人阶层收人份额下降，导致国内需求不足，经济对于投资和出口的依赖日益严重，也损害了中国经济的长远稳定和健康增长。

　　四是注重经济社会发展与环境资源协调可持续发展。转变发展方式要求更加注重资源和环境对经济发展的承载程度，向资源节约型、环境友好型社会转变。改革开放以来我国经济发展取得的巨大成就，在一定程度上得益于我国已有的廉价的劳动力、资源和环境D但随着经济的快速发展和总量的扩张，劳动力、资源和环境将逐步进入髙成本和短缺时代。这就迫使我国的经济发展方式必须发生相应的转变，以应对生产要素高成本、资源短缺和环境压力的挑战。

　　五是转变发展方式与结构调整密不可分。转变经济发展方式是需求结构、供给结构和生产要素配置结构等方面的转变。需求结构的转变是在需求结构转变上，由经济增长过度依赖投资和出口转变为消费、投资、出口协调发展，着重扩大消费对经济增长的拉动作用；供给结构的转变是指改变经济增长过度依赖于第二产业拉动内需的局面，着力发展第三产业；生产要素配置结构的转变是指优化生产要素配置结构，改变经济增长过度依赖物质资源消耗的局面，主要依靠技术进步、改善管理和提髙劳动者素质来拉动经济的增长。

　　在转变发展方式的基础上，最近国家领导人进一步提出了 “包容性增长”的理念。国家主席胡锦涛在2010年9月16日出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上首次公开倡导了 “包容性增长”的理念。实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。“包容性增长”的含义在于：单纯发展经济是不好的，而更加全面、均衡的发展，才能使经济的增长和社会的进步、人民生活的改善同步进行，这才是发展的目的，才能可持续。

2. 1.3转变发展方式的重要性和紧迫性

　　长期以来，我国经济主要以外延式扩张的方式增长，经济发展的质量、效益不高。综合当前国际国内新形势来看，我国传统的经济发展方式越来越难以为继，转变发展方式已经刻不容缓。

　　从国际形势来看，我国转变发展方式的压力加大。一是国际金融危机改变了世界经济增长模式，发达国家尤其是美国长期依赖虚拟货币财富效应支撑髙负债、高消费的增长模式难以维持。这意味着我国继续依赖外需拉动经济增长的可能性已经不大，必须改变过多依赖出口拉动经济增长的局面。二是各国都制定了新兴产业发展规划，来寻求摆脱国际金融危机的影响。逆水行舟，不进则退。我国若仍不改变经济发展方式，走新型工业化道路，势必又要在国际产业分工和科技竞争上落后。三是气候变化已经成为全球性问题，为应对全球气候变暖，各国必须着力控制温室气体排放。在哥本哈根气候大会上，发达国家和发展中国家都提出了减排目标。我国作为一个负责任的发展中大国也具有不可推卸的义务，并承诺到2020年单位GDP 二氧化碳排放水平比2005年下降40%〜45%。为此，必须进一步加快产业结构调整升级和经济发展方式转变。

　　从国内形势看，传统发展方式严重影响了我国经济发展的稳定性和可持续性，突出表现在：一是产业结构还不够合理，农业基础依然薄弱，比较效益偏低；工业整体技术水平不高，低效的产能过剩矛盾依然突出；服务业发展相对滞后，2008年我国服务型消费占居民消费支出的比重只有40.1%,大大低于发达国家平均60%以上、有的国家甚至达到70%的水平。二是自主创新能力较弱，目前全世界绝大部分的发明专利还都掌握在发达国家手里，我国产业发展缺乏核心技术，关键设备、关键技术和重要产品等进口依赖严重。三是我国能源消费偏髙，污染物排放较多，经济发展 付出的环境和资源代价较高。四是需求结构不够平衡，投资 和消费失衡、内需和外需失衡仍然是我国经济发展面临的突出矛盾。

　　当前我国经济发展中遇到的困难和矛盾，与经济结构不合理、发展方式粗放、体制机制性矛盾分不开。我们应充分认识调整经济结构、转变发展方式的重要性和紧迫性，增强加快发展方式转变的自觉性和主动性，把保持经济平稳较快发展和加快发展方式转变有机统一起来，在发展中促转变，在转变中谋发展。

　　关于转变发展方式的重要性和迫切性，温家宝总理2010年9月23日在第65届联合国大会一般性辩论上的讲话《认识一个真实的中国》有一段深刻的总结，他指出：“中国国内生产总值位居世界第三，但人均水平较低，只相当于发达国家的1/10左右。中国经济已保持30多年的快速增长，但进一步发展受到能源、资源和环境的制约。中国若干重要产品产量位居世界前列，但总体上仍处于全球产业链的低端。中国已经成为国际贸易大国，但出口产品技术含量和附加值低，核心技术仍然大量依赖进口。中国沿海地区和一些大中城市呈现出现代化的繁荣，但中西部和广大农村的不少地方仍然相当落后，还有1.5亿人口生活在联合国设定的贫困线之下。中国民生有了很大改善，但社会保障体系不健全，就业压力很大转变发展方式是中国经济社会发展的唯一出路。

　　温家宝总理在2010年全国两会记者招待会上言道：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者都不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础。公平正义比太阳还要有光辉。毋庸讳言，现在，社会上还存在许多不公平的现象，收人分配不公、司法不公，这些都应该引起我们的重视。我曾经讲过，一个真正的经济学同高尚的伦理学是不可分离的。也就是说，我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人，关注弱势群体，因为他们在社会中是多数D我们要推进经济体制改革、政治体制改革以及其他各方面的改革，其根本目的就是要促进生产力的发展，实现社会的公平正义，同时能使每个人也有自由和全面发展的机遇。”

2. 1.4转变发展方式的战略意义

　　胡锦涛总书记在一次中央专题研讨班的重要讲话中，以 “五个必然要求”系统阐述了加快经济发展方式转变的重要战略意义，即加快经济发展方式转变是适应全球需求结构重大变化、增强我国经济抵御国际市场风险能力的必然要求，是提髙可持续发展能力的必然要求，是在后国际金融危机时期国际竞争中抢占制高点、争创新优势的必然要求，是实现国民收人分配合理化、促进社会和谐稳定的必然要求，是适应实现全面建设小康社会奋斗目标新要求、满足人民群众过上更好生活新期待的必然要求。

　　实现经济发展方式转变能为我国今后一段时期的经济发展找到新的动力，又可以避免当前经济社会中出现重大矛盾，比如投资率过高、消费率过低、过度依赖资源消耗所带来的污染和资源压力过大等问题，有利于支持国民经济在一个较长时间周期内平稳较快增长。

　　转变发展方式是贯彻落实科学发展观的需要。科学发展观的核心是以人为本，在经济发展中要体现这一核心，就需要通过一系列相应制度的建设和完善，加快教育、卫生等民生事业的发展，尽可能创造条件，推进人民群众机会均等地参与经济发展，成为经济发展的推动者；同时要改革收入分配制度和社会保障制度，保证人民大众成为经济发展的主要受益者。

2. 1.5转变发展方式的主要任务

　　针对我国经济社会发展的基本情况，并结合目标导向，现阶段转变发展方式的主要任务应包括以下一些方面。

　　一是调整需求结构。具体包括：增强投资对消费的带动能力，扩大消费领域投资，提高投资在扩大就业、拉动产业、带动消费等方面的关联效应，通过投资创造新的消费需求，拉动经济增长；增加居民收入，增强消费能力，提高劳动报酬在初次分配中的比重，缩小收入分配差距，启动以中低收入者为重点的增收计划，调高最低工资标准和大幅度提高个人所得税起征点，普遍增强居民消费能力；以城市化带动消费增长，着力解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户，解决好上亿农民工在城市的住房、医疗、孩子上学问题，扩大在城市消费。改善农村消费环境，开拓农村市场，扩大农村消费和服务；建立有利于促进消费的制度，推进收人透明化，完善个税征管制度，抓紧研究并适时开征物业税和遗产税，防止社会资本无效滞留。

　　二是要优化供给结构。全面改造提升传统产业，鼓励企业用新技术、新工艺、新材料、新设备改造企业的产品开发、工艺流程、市场营销和企业管理等环节，全面提升产业层次和水平；加快发展先进制造业，采取有效措施支持先进制造业加快发展，围绕振兴装备制造业，推广集成制造、敏捷制造、柔性制造、精密制造等先进制造，加大投资力度，促进规模发展；建立现代产业体系，要围绕核心技术和重点企业建立完善现代产业体系，延长产业链，优化供应链，控制价值链；促进三次产业在更高水平上协同发展，在产业技术创新基础上，促进产业更强、结构更优、产业间的协同性和发展的协调性更好。

　　三是推进经济结构战略性调整。按有进有退的原则，进一步优化产业成长结构。主动退出一些产业层次低、缺乏市场竞争力的产业，积极发展技术引领型产业，优化发展资源利用型产业，着力发展新兴战略性产业。着力推动企业兼并重组，打破地区、行业、所有制界限，加快整合资源，引导要素资源向优势企业集中，加快做大规模、做强优势。支持优势企业并购落后企业和困难企业，鼓励上下游一体化经营，努力提高生产集中度。积极开拓新的经济增长点。重点发展研发、设计、物流、信息服务、电子商务、服务外包和现代金融业为主的生产性服务业和旅游文化产业；积极发展新能源、新材料和现代生物产业等新兴产业。在开放中加快结构调整。要适应世界产业分工格局变化，加快推进我国产业结构调整，主动承接以服务外包为重点的产业转移。充分利用优势互补原则和多种合作方式，以投资、出口和加工贸易等方式，把我国过剩产能逐步转移出去。

　　四是推进以改善民生为璽点的社会建设。发展社会事业和改善民生，是深入贯彻落实科学发展观的重要任务，也是加快转变经济发展方式的落脚点。加快转变经济发展方式，推动经济社会协调发展，需要把保障和改善民生摆在更加突出的位置。优先发展教育，不断提髙劳动者素质；加快实施扩大就业的发展战略，努力使每个人都各尽所能、各得其所，不断增加城乡居民收人，扭转收入分配差距扩大的趋势；加快社会保障体系建设， 实现人人享有基本生活保障的目标；提高城乡群众收入；增加保障性住房供给，保持房地产价格的合理和稳定。真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果更广泛地惠及全体人民。

　　五是统筹城乡产业发展。以促进城乡产业融合为重点，以效益最大化为目标，整合城乡产业资源、协调城乡产业分工，优化城乡产业布局，完善城乡产业体系，促进城乡产业有序发展。用工业化理念发展农业，要用大工业的组织方式 发展农业，促进工农产业相互融合发展，要基地化生产，公司化运作。用城市化理念发展农村，按城乡一体化要求推动农村城镇化，通过土地整理，促进适度集中，加快农村社区化进程；完善土地流转机制，促进城镇化人口转变从业方式；大力发展农村公共事业，提高社会保障水平。用市场化的理念富裕农民，让农民真正成为发展致富的主体，促进城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权；在条件允许的情况下，促进农民变“股民”，不断增加农民财产性收人。

　　六是扩大内需与稳定外需相结合。稳定发展对外贸易。实施市场多元化战略，巩固传统市场、开拓新兴市场。优化出口产品结构，扩大机电和高新技术产品出口。产业链协同，通过贸易企业、生产企业、金融机构和科研机构结成协同关系，共同开辟国际市场。推动利用外资与对外投资协调发展。促进内需与外需互动发展。内需与外需具有内在的关联性，要促进形成互动发展格局，以内需带动外需，以外需促进内需。顾此失彼，既不利于稳定外需，也不利于扩大内需。越是开放度比较高的地区，越要注意内需与外需的协同互动。

　　七是建立有利于转变发展方式的体制机制。健全市场机制，完善要素价格形成机制，逐步建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制。健全现代资源产权制度和环境产权制度，推进矿产资源补偿费制度改革，尽快形成科学合理的资源环境补偿和交易机制。深化财税体制改革，科学界定中央与地方事权，优化地方税体系，逐步将营业税、企业所得税和城乡维护建设税以及个人所得税和财产税作为地方税的主体税种，拓宽地方财源、增强财力。完善政绩考核体系，在考核操作上，从注重“过程规范”向注重“结果运用”转变。在考核指标上，从注重“经济增长”指标向注重“综合性”指标转变。在考核方式上，从以“内部考核”为主向以“第三方考核”为主转变。在考核制度上，从注重“政府保障”向注重“法律保障”转变。

2. 2   现有发展模式下经济增长的减贫效应减弱，亟待转变

2. 2.1  关于经济增长与减贫的研究

　　从20世纪中叶开始，有关经济增长与减贫的关系就被广泛讨论，五六十年代曾一度占主流地位的“涓流效应”(Trickle Down)理论支持经济增长会自动惠及穷人。新古典学派乐观地认为在经济发展的过程中，会发生一种“涓流”过程，即经济发展所得的利益会自动地从高收人阶层向低收人阶层渗漏，并最终惠及社会各个阶层。虽然“渗漏效应”也承认，在经济增长的过程中，穷人只是间接地从中获得较小份额的收益，但随着经济不断增长，收益从上而下不断渗透，贫困发生率也将不断减少，并最终达到贫困消除的目的，实现共同富裕==近年一些研究也证实，整体而言，经济增长会降低贫困。在这些研究中，受到广泛关注的是Dollar和Kjraay的研究，他们认为平均收人的增长会一对一 地转化成穷人收人的增长。

　　有关穷人能够自动从经济增长中获益的观点，同样也受到了不少研究者的质疑。早在1955年，库兹涅茨就提出了著名的人均收入与不平等之间的“倒U型假说”。显然，如果存在上述倒U型关系，就意味着增长并不必然导致贫困减少。Bhagwati认为经济的某种高增长率，不仅不能使穷人从中获取利益，反而可以致使穷人的境况变得更差，即贫困人口有增无减。原因即在经济高速增长过程中所伴随的不平等（不仅包括收人分配的不均等，也包括社会机会的不均等）很可能抵消穷人从经济增长中获得的收益，即产生“致使贫困的增长”（lmmiserizing Growth)。Ravallion 指出，基于跨国平均趋势得出的关于增长与减贫相互关联的结论背后，存在着这样的现象：不少国家在拥有正的经济增长率的同时，贫困问题却在累积。

　　20世纪90年代世界范围的国家内部的收入分配差距拉 大降低了经济增长的减贫效果，使实现减贫目标面临巨大的挑战，经济增长、不平等及贫困三者的关系更成为炙手可热的话题。如减贫战略应当是以经济增校为中心还是以让穷人从增长中受益为中心？经济增长是否会按某种一般的规律影响收人差距？现时的收入差距如何影响经济增长的减贫效果以及收人差距又是如何影响经济增长的？更为重要的是什么政策才是减贫战略的核心？到90年代末期，当经济学家开始寻求政策组合，以期通过促进增长和改善收人分配而实现贫困的更快减除时，“有利于穷人的增长”变得流行起来。“有利于穷人的增长”关注增长、贫困和不平等三者间的相互关系。这一术语最早见于1997年英国的国际开发白皮书，随后还相继出现在1999年亚洲开发银行的报告以及2000年世界银行的世界发展报告中。事实上，早在1990年世界银行的世界发展报告中就使用“有广泛基础的增长”（Broad Based Growth),来表述增长及降低不平等程度对于实现减贫目标的重要性。

2. 2.2现阶段中国经济增长与减贫的正关联度出现弱化

　　改革开放30年来，中国高速增长的经济带动了大量贫困人口摆脱了贫困，加上各类开发式专项扶贫计划（如“八七”扶贫攻坚计划）以及新世纪以来的整村推进计划的有效实施，成功地地减少了大规模的农村贫困人口，特别是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施近10年来，使我国率先实现了联合国千年发展目标中使贫困人口减半的目标。中国减贫事业上取得的辉煌成就，一度成为世界减贫的推崇模式。

　　但随着发展的推进，中国现有的经济增长模式已经表现出与减贫越来越弱的相关性，经济增长的减贫带动效应逐渐弱化，经济增长引致减贫的“边际效应”已经开始递减，有增长无发展的问题已经显现，甚至在增长过程中产生新的贫困问题和贫困程度增加。进入21世纪以来，减贫困面临的总体环境越来越复杂，减贫工作的难度越来越大，贫困人口减少程度明显趋缓。据统计，1986—1993年，全国贫困人口共减少4 500万，平均每年642万；1994一2000年的7年间，贫困人口共减少4 800万，平均每年近700万；2001— 2003年，全国共减少贫困人口 300万，平均每年100万。

　　我国现阶段消除贫困的艰难性，不仅表现在如前所述的减贫边际效率的递减上，而且表现在返贫比率的递增上。1994年全国返贫人口占当年贫困人口存量的1/10弱，而到2000年底则达1/3强，2003年中国赤贫人口数量首次出现反弹，新增贫困人口 80万，其中仅河南、安徽、陕西、黑

　　龙江四省返贫人口就超过了 200万人。一些地区的返贫率呈明显递增态势，1996年，河北省的返贫率为15%，1997年达到20%，1999年高达50%以上。陕西省1999年以前的返贫率在10%左右，而1999一2000年则髙达60%左右。

　　从实证数据来看，尽管经济增长是减贫的一大推动力量，但它对减轻贫困的带动效应已开始下降。如果不考虑“七五”期间（1986—1990年）这段特殊情况，可以发现，尽管增长总体上仍然是有利于减贫的，但它目前的扶贫效果已比以往大大减弱。例如，将20世纪80年代初与2002— 2005年间相比，人头指数对人均GDP的弹性绝对值从2.5 下降到1。因此，贫困对增长的反应大约是80年代初的40%。收人不平等、基本公共服务的不均等在这个时期里上升是导致贫困对增长反应下降的一个主要因素。人均收人不平等的基尼指数在整个时期内以每年2个百分点的趋势上升，这一不平等程度的上升减弱了增长对扶贫的影响力。增长过程中，由于分配机制和调控机制的不完善，导致收入分配过程中出现“厚资本、薄劳动”倾向，收入分配差距越来越大，使穷人愈穷、富人愈富，穷人很难分享到经济增长的成果。不平等增加导致经济增长的减贫效应降低是中国未来减贫的一大挑战。在目前的不平等程度下，中国即使能够取得过去30年近10%的经济增长速度，未来也不可能取得过去的大规模减贫成就。如果分配的不平等程度进一步提高，实现进一步大规模减贫将更加困难。在不平等程度增加使经济增长的减贫效应下降的情况下，实施更加有针对性的扶贫

　　政策就显得更加重要。然而，中国开发式扶贫中项目的瞄准问题比较突出，穷人没有从扶贫投资中平等受益。以往的扶贫项目和投资以促进贫困地区的发展为主要目的，20世纪80年代中后期和90年代初由于贫困人口比重较大而且分配的不平等程度也相对较低，贫困地区的经济增长必然能使大量的贫困人口受益。90年代后期以来，由于贫困人口的比例大幅度降低和不平等程度的进一步上升，只是通过促进贫困地区的增长来使贫困人口受益的可能性却越来越低了。

　　此外，粗放型的经济增长方式也不利于减贫，比如过重倚赖投资的增长结构，不能有效带动劳动力就业，特别是不利于贫困人口的就业；“高消耗、髙排放、高污染”的增长方式给贫困地区和贫困人口留下更多的社会负担，而这种增长所带来的环境破坏更易给污染防护脆弱的贫困人口带来伤害，这些间接的影响也使他们更难以摆脱贫困境地。

　　事实上，经过多年的发展和扶贫工作推进，中国的贫困形势已经出现了改变。中国的贫困问题已经从普遍贫困转变为区域性贫困，绝对贫困为主转变为相对贫困为主，长期性贫困为主转变为暂时性贫困为主，贫困原因从区域经济发展不足、地理位置偏远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，教育负担致贫、因病致贫返贫、因灾返贫人口成为新时期我国人口贫困的重要构成部分，贫困人口的生计特征从缺穿少吃转变为现代经济社会体系中的高度脆弱性。这些贫困问题的新特点及其结构性转变使得长期以来依靠宏观总体经济增长以及开发式扶贫促进贫困地区经济增长的双重机制来缓解贫困问题的有效性日益降低，调整扶贫战略已经是迫在眉睫，以推进基本公共服务均等化为主要内容的保护式扶贫应是战略调整的一个重要方向和思路。

2. 3转变发展方式对中国减贫的影响

2. 3.1正面影响

　　发展方式转变的实质是科学发展，是“以人为本”的发展，是均衡协调的发展，其内在要求的发展目的、发展驱动力、发展结果分配等方方面面都蕴含着减贫的要素。

　　其一，转变发展方式意昧着发展目的的转变，即从“以物为本”到“以人为本”。转变发展方式的核心要义是发展要“以人为本，经济社会全面协调可持续发展”。“以人为本”意味着发展的目标和导向更为明确，即发展的最终目的是增进全体人民的福祉，是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。帮助贫困人口摆脱贫困无疑是这个“最广大人民群众根本利益”的最基本的组成部分。

　　其二，转变发展方式意味着发展动力机制的改变，即改变要素投入式的增长为要素质量提高型增长。这意味着将更加突出人力资源在经济发展中的地位和作用，发挥知识和创造性劳动对创造价值的决定性作用。为此，重点是要提髙贫困人口的综合素质和发展能力。人力资本是体现在劳动者身上的资本，是对劳动者进行普通教育、职业培训、继续教育等支出和其在接受教育时放弃的机会成本等价值的凝结，是蕴含于人自身中的各种知识、劳动技能和健康素质的存量总和。人力资本的形成关键在于教育。

　　其三，转变发展方式要求经济社会、区域间的均衡、协调、持续的增长。也就是说持续的经济增长通常都是有广泛基础的增长。广泛的基于所有部门的增长，比仅基于一两个部门的市场条件变化而带来的增长持续的时间更长，也会给穷人提供更多的参与增长的机会，从而会提髙社会公平程度。有关证据显示，宏观经济稳定不仅有利于经济的持续增长，而且还能防止穷人不会因为通货膨胀或者经济危机而受损。

　　其四，转变发展方式要求经济增长的动力要从投资驱动转到消费拉动。现阶段，扩大消费需求就要加大收人分配调节力度、建立健全社会保障体系，而这些措施本身就是减贫的重要政策举措。同时提髙消费的直接结果是促进人力资本的积累，对于消费不足的贫困人口而言，提高其消费水平所产生的“边际改善”将更大，将有助于提高其自身脱贫致富的能力。

　　其五，转变发展方式带来结构性调整。结构性调整要求包括大力发展现代服务业、淘汰落后产能、加大节能减排、走绿色发展道路等，这将更大程度提高贫困人口对经济活动的参与度，减少经济发展对贫困人口的负面影响，并使他们更多地从结构优化的经济增长中受益。

　　其六，转变发展方式要求进一步加快基础性、资源性产品价格和税费机制的改革完善，将有助于贫困地区获得适足的资源收益。我国贫困地区多数处于中西部欠发达地区，但矿产等资源禀赋较好。粗放型经济增长方式下的资源低价无序开采导致资源地区无法分享资源收益，相反却承担了资源开采所带来的生产条件破坏、生态环境恶化的成本，陷入了越开采越贫困的境地。资源价格及税费机制的改革将逐步提高到完全成本价，有助于贫困地区经济发展和产业转型。另外，转变发展方式下对环境保护的高度关注，环境产权制度的逐步建立，也意味着将减少社会的致贫风险，有助于某些资源型贫困地区摆脱落后的局面。

2. 3.2负面影响

　　转变发展方式总体上有利于社会减贫，尤其是有利于减贫效果的持久性和稳固性，但同时也应客观承认，转变发展方式的一些内在要求又在一定程度上、一定范围内会对减贫形成挑战，甚至产生一定的负面影响和冲击。

　　一是对贫困地区的影响。转变发展方式意味着贫困地区不能再复制发达地区在发展起步之初所走的“高投入、高消耗、高能耗、高污染”和“先污染、后治理”传统式发展老路，必须在较弱的经济基础和客观条件上创新发展道路。同时转变发展方式也使得贫困地区经济发展的环境发生了根本性转变，如土地、资源、劳动力成本等要素价格也已经升高，环境约束趋严，贫困地区面临着在更为严格的约朿条件下谋求发展，其难度势必大大增加。

　　二是转变发展方式对贫困脆弱人群摆脱贫困也将产生一定程度的不利影响。无需赘言，参与经济活动并从中获益是贫困脆弱人群摆脱贫闲最根本、最可靠和最有效的途径。但在转变发展方式的要求下，经济活动的门槛提髙了，这意味着贫困人群参与经济活动的难度也随之提高。通常，贫困人口限于知识、能力和技术条件等制约，只是参与低端的经济活动。此外，发展方式转变也必然带来产业升级和转换。在产业转移过程中，大批实力较弱的劳动密集型企业由于自然要素成本和劳动力成本上升陷入经营困境，与之相对应的是 大量农民工失去就业机会，被挤出产业升级进程，陷人贫困境地。

2. 4实现基本公共服务均等化是推动有利于减贫发展方式转变的关键内容

　　中国经济发展至今成就卓著，但也积累了很多深层次矛盾和问题，如主要依靠资源要素投入的传统经济增长方式与资源环境之间的矛盾越来越突出、经济结构不合理、城乡发展二元化、区域发展失衡、收人分配差距不断拉大、社会保障体系不够完善、医疗和教育等基本公共服务短缺。这些问题都直接影响到减贫的推进及其效果，甚至产生出新的贫困问题。

　　为此，需要积极推动有利于减贫的经济发展方式转变，坚持“在发展中促转变，在转变中谋发展，以发展解决贫困，以减贫促进发展”的基本思路，关键是要以基本公共服务均等化为切人口，均衡区域经济社会发展，重点解决发展过程中的各类不平等问题，使经济发展从更大程度上、更广范围内惠及贫困地区和贫困人口。通过积极转变发展方式，加快实现基本公共服务均等化，推进科学扶贫的新跨越。具体来说，有以下几个方面。

2. 4.1优化区域产业布局、投资布局，均衡经济发展的区域布局

　　要实施区域均衡发展战略，政府要通过实施有力、有效的政策来调控资源在地区间的均衡性配置，促进基础类、生产性基本公共产品和服务（如道路交通、水、电、气）的区域均衡；同时要进一步完善产业区域协调互动机制，推动形成合理的区域发展格局和产业布局。

　　一是均衡区域间的基础设施投资。基础设施对于减贫来 说十分重要，大规模基础设施建设能够有效提高农业生产力，改善贫困地区生产生活条件，并拉动相关产业发展，促进劳动力转移和非农就业，增加贫困人口增收就业机会，从而促进贫困的削减。国家应加大对中西部欠发达地区的公共投资和基础设施建设，支持贫困地区的水利、交通、能源和通信等基础设施，及至直接投资介人当地有关产业的发展；还可利用各种经济杠杆形式，对该地区的发展进行刺激，以加强该地区经济自我积累的能力；通过差别性的地区经济政策，使重点发展地区的投资环境显示出一定的优越性，进而引导更多的资金和劳动力等生产要素投人到贫困地区的发展。

　　二是均衡产业发展布局。产业化扶贫是增强贫困人口 “造血”功能的很好方式，也是推进贫困人口在脱贫基础上实现稳步致富的重要保障。政府应从维护经济公平和社会稳定等目标出发，强调地区间经济发展的均衡性。为促进中西部欠发达地区的产业布局，产业政策要适当向中西部地区倾斜，促进生产要素向欠发达地区集聚。现阶段，就是要大力引导和支持中西部地区承接产业转移，这既有利于充分发挥中西部地区自身资源、劳动力等优势，进一步壮大产业规模，加快产业和人口集聚，稳定扩大就业，激发内需潜能，拓展发展空间，加快工业化和城镇化进程，提高中西部地区的自我发展能力，也能够为东部地区发展腾出更大的空间，提供更强的要素供给保障，缓解资源约束和成本压力，而且对于推动区际产业合理分工和区域良性互动，促进产业结构调整和优化升级，保持国民经济平稳较快发展，都具有十分重要的意义。

　　为进一步改善中西部地区投资环境，有序承接东部沿海地区和国际产业转移，国家应从财税、金融、产业与投资、土地、商贸、科教文化等方面给予必要的政策支持^如，在财税政策方面，对中西部地区符合条件的国家级经济技术开发区和高新技术开发区公共基础设施项目贷款实施财政贴息；在产业和投资政策方面，修订产业结构调整指导目录和政府核准投资项目目录；在土地政策方面，优先安排产业园区建设用地指标，探索工业用地弹性出让和年租制度；在商贸政策方面，支持在条件成熟的地区设立与经济发展水平相适应的海关特殊监管区域或保税监管场所，培育和建设一批加工贸易梯度转移重点承接地；在科教政策方面，要加大对产业园区技术创新体系建设、知识产权运用以及自主知识产权产业化的支持力度等。

2. 4.2加快推进实施主体功能区规划，并将区域扶贫政策与之相衔接

　　结合国家主体功能区规划的制定和实施，分类制定不同功能区的扶贫政策。继续把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的集中连片贫困地区和民族地区，对那些生态环境脆弱、不适合人类生存居住的地区（禁止开发区）的贫困居民，实行生态移民、转移搬迁和异地扶贫；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫，等等。目前国务院已经原则通过了国家主体功能区规划，对于规划中的限制开发区和禁止开发区内的贫困人口，今后要根据国家财力和贫困人口的实际情况，稳步推进生态移民扶贫，实现这些区域内人口的整体外迁。对生活在这些区域内暂时不外迁的居民来说，也要按照“点状开发”的开发模式，促进人口向生产生活条件较好的中心城镇集中，从而实现整体上的“内聚外迁”。需要推进生态移民的主要有三类：一是生活在自然条件恶劣、缺乏基本生存条件地区的贫困群众；二是生活在水源涵养林区、自然保护区等生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民；三是受地质灾害威胁严重，需要避险搬迁的群众。这些区域有很多是国家主体功能区或各省省级主体功能区中的限制开发区或禁止开发区，是典型的一方水土很难养活一方人的地区，更难富裕一方人，因此，需要稳步推进生态移民，通过先行开展试点，以整村、整社整体搬迁为主，做到实施一个生态移民项目，解决一方人脱贫，改善一方生态环境，安置好一方群众，带动一方群众致富。

　　针对贫困地区存在的基础设施建设滞后、促进发展的硬环境脆弱等突出问题，国家要继续给予重点支持，增加资金投入，并适当调低配套资金比例，纾解地方建设资金短缺的矛盾；要鼓励贫闲地区继续把交通、水利等基础设施建设摆在优先发展的位置，加快贫困地区通乡、通村公路和中小型水利设施建设，加快等级公路和大中型水利设施的改造，构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，提升发展的保障能力。与此同时，要把改善贫困地区农村生产生活条件作为新农村建设的重要内容，加大农村水电路气房的投入，实施好农村户用沼气、联户沼气、大中型沼气工程，推进农村水电建设和电网改造，尽快解决贫困地区农村人口的饮水安全问题。

2. 4.3加强人力资源的培育和积累

　　转变经济发展方式应更加注重人力资源的培育和发展，不断提高劳动者素质和能力，特别是增加贫困人口的人力资本积累。在生产力诸要素中，人是最能动、最积极的因素，发展生产力的终极目标是要促进和实现人的全面发展。我国很多的贫困人口集聚区，往往也是我国劳动力资源丰富的地区。这些地区虽然有很多的适龄劳动力，但是往往由于缺乏必要的劳动技能培训，这些地区丰富的适龄劳动力在转变成为劳动力资源的过程中面临种种困难，难以与市场对熟练工人的大量需求形成很好的对接^ 一般而言，外出务工收人通常要高于贫困人口从事农业而获得的收人，因此劳动力转移培训对于贫困人口的脱贫致富往往具有立竿见影的效果，一个贫困家庭如果有一个适龄劳动力能够外出务工就业，往往就可以解决一个家庭的贫困问题。因此，要大力提髙劳动者素质，变人口压力为人力资源优势，把经济发展真正转到依靠科技进步和提髙劳动者素质上来。要积极支持和引导广大劳动者提高思想道德素质和科学文化素质，提髙劳动能力和劳动技能，努力掌握新知识、新技能、新本领，成为适应新形势下经济社会发展要求的高素质劳动者。要大力普及和巩固农村九年义务教育，积极发展农村职业教育和成人教育，充分发挥科技创新和人力资源在经济发展中的作用，努力把庞大的人口压力转化为人力资源优势。

2. 4.4最大限度池促进贫困人□广泛的就业参与

　　就业是民生之本，实现社会充分就业是让更多人分享经济社会发展成果的重要途径。经济发展的过程要尽可能多让贫困人口参与，而不是将之边缘化。要促进有利于广泛带动就业的经济增长局面，在贫困地区适当扶持劳动密集型产业发展，千方百计提高贫困人群的劳动参与率。现实中，各种制度性、非制度性的社会歧视通常会削弱穷人参与经济活动的能力，从而成为贫困的根源之一；人力资本缺乏通常制约了穷人对增长作出贡献以及从增长中获益的能力；各种偏向性的政策也通常会使穷人没有机会参与经济增长，如大企业偏向政策限制了小企业的发展，从而更易使穷人失去就业机会，大城市偏向政策制约了中小企业以及农村地区的发展。因此，消除贫困，实现发展方式转变，促进“有利于穷人的增长”，不仅要消除各种社会歧视以及取消不利于穷人的各种政策偏向，扶持中小企业发展，扶持服务业发展，增加穷人就业机会，更为重要的是要通过增加教育、医疗卫生、技能培训等公共开支，提高穷人的人力资本，让穷人有能力参与经济增长并对经济增长作出贡献，从而也有能力从增长中受益。要强化政府促进就业的责任，实施更加积极的就业政策，实施相应的财政、金融、产业等方面政策，建设覆盖城乡的公共就业服务体系，重点保护和提升低端劳动力市场的空间，健全面向城乡困难群众的就业援助长效制度，最大限度创造劳动者就业和发展机会，完善就业与社会保障的联动机制。

2. 4.5构建可持续发展的社会保障体系

　　在推进发展方式转变的过程中，必须大力推进以改善民生为重点的社会建设。教育方面，要逐步提高贫困地区农村寄宿制学校公用经费水平，增加寄宿制学校教职工编制，提髙寄宿制学校师生比例；要继续扩大贫困地区贫困学生生活补助覆盖面，相应提高补助标准，从根本上解决贫困地区学生因贫辍学问题；加大对贫困地区高中阶段教育的投人，尤其是要支持贫困地区职业教育发展，帮助贫困地区缓解高中阶段教育的“瓶颈”，提高劳动者的从业能力。构建可持续发展的社会保障体系。完善的社会保障体系是经济社会发展的重要保障，也是社会和谐稳定的安全网。应在经济发展的基础上建立覆盖城乡居民的社会保障体系，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续，加强社会保险、社会救助、社会福利的衔接和协调，不断提高社会保障水平。

2. 4.6促进合理分配，使发展的收益分配更加公平、利贫

　　促进合理分配有两层含义：一是收人分配有利于充分调动经济活动参与者的积极性，提高经济效率；二是收入分配相对公平，保证每个社会成员最基本的生活需要，保护合法收人，调节过高收人，取缔非法收人，防止收人差距过大。在自由竞争、优胜劣汰、价格机制、利益驱动机制下，初次分配收入存在一定差距是不可避免的，也有助于提高效率，但如果分配中存在的问题过多，再分配很难纠正过来。因此在初次分配中处理好效率和公平的关系十分重要。除了初次分配的规则和秩序要规范，也就是分配过程要公平以外，还要高度重视机会公平，这涉及初次分配公平的基础条件，一是受教育机会的公平，一般来讲受教育水平高的人收人也高；二是劳动机会的公平，劳动力自兩流动是市场机制在保证效率的前提下保障公平有效地调节收入分配的必要条件。再分配具有社会公平功能，党的十七大报告强调再分配更加注重公平，就是要加大税收等经济杠杆对收人分配的调节力度，促进社会公平。

　　要加大收人分配调节力度，使穷人能平等、充分地享受到经济发展的成果。在初次分配中要着力促进就业的公平，提高劳动要素参与国民收人分配的力度，推进工资形成机制改革，提高劳动报酬在初次分配中的比重；再分配要更加注重公平，强化政府在收人再分配中的主导作用，要通过政府预算（补贴和转移支付）、税收调控等手段加大收人再分配力度，要重点关注困难群体，着力解决困难群体的困难，为困难群体提供基本的公共服务需求和社会保障。同时，经济发展过程中产生的一些负面影响（如环境污染损失）应避免由贫困地区、贫困人口承受，为此要抓紧建立健全生态补偿机制、污染赔偿机制、污染损害司法救济制度。

　　3  基本公共服务均等化与减贫的理论分析

3. 1基本公共服务均等化的含义和特征

3. 1.1概念与内涵

　　逐步实现基本公共服务均等化在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中均作为我国经济社会发展、构建和谐社会的一个中长期目标被提出，随后党的十七大报告进一步提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求。这表明实现基本公共服务均等化已经成为当前我国完善公共财政体制，促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。

　　基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界（陈昌盛等）。基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利，享受的基本公共服务水平大致相当，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。基本权益性是指基本公共服务应涵盖公民的生存权、健康权、居住权、受教育权和工作权等基本权利；公共负担性和政府负责性是指基本公共服务应由公共财政承担、主要由政府负责提供；公平性、公益性和普惠性是指基本公共服务应由全社会普遍分享，惠及全体人民群众。

　　推进基本公共服务均等化，就是要逐步使人民群众在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，特别是使困难群众和困难地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，其实质是政府为全体社会成员提供基本而又有保障的公共产品和公共服务，将广大人民群众要求最迫切、与基本生存权和发展权关系最密切的公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间均等配置，把差距控制在社会可承受的范围内。国际经验充分证明，适当的基本保障制度和保障水平，不仅是提高社会总体福利水平、维护社会公正与和谐的需要，也是扩大国内消费、提升人力资源素质、促进可持续发展的需要。

　　基本公共服务的改善将在促进经济发展方式转变中发挥重要作用。第一，健康和教育等基本公共服务有助于促进人力资本积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用效率，降低经济增长对物质资源投入的依赖。第二，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，实现经济发展方式的转变和经济结构的优化。第三，基本公共服务水平的提高，将有助于改善劳动力市场运行效率，有利于劳动力资源的合理配置。

3. 1.2范围与分类

　　中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议（辅导读本)》中为公共服务均等化提供了明确的官方界定：“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。”在我国目前的经济发展阶段，基本公共服务主要包括基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、环境保护、公共安全等。

　　根据基本公共服务的功能特点，可将其大致分为四大 类：一是基础类的公共服务，包括公共基础设施、供水、供电、供气、公共交通、电信等；二是经济类的公共服务，如就业服务、基本的生产条件、公平公正的营商环境；三是社会类的公共服务，包括义务教育、公共卫生、住房保障、养老保障、社会救济、基础科学研究、公益性文化事业等；四是安全类的公共服务，如国防安全、社会安全、消防、消费安全、环境安全等。

　　根据政府提供服务的性质和类型，有四大领域可以划在基本公共服务之列：一是底线生存服务，包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权；二是公众发展服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权；三是基本环境服务，包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护r主要目标是保障公民起码的日常生活和自由；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。

3. 1.3基本公共服务均等化的基本特征

　　基本公共服务均等化，其实质是政府向全体社会成员提供在使用价值形态上水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义。其基本特征包括以下几个方面。

　　—是基本性。基本公共服务均等化中的“均等化”是一个“托底”的概念，而不是“扯平”的概念。基本公共服务均等化意味着政府应该保证最低限度的基本公共服务供给，注重改善弱势群体和欠发达地区的基本公共服务状况，但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。政府所发挥的托底作用应有助于提升全社会公共服务的整体水平，将地区间、城乡间以及居民之间所能享受到的基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内D

　　二是均等性。基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同。基本公共服务均等化是一个渐进的过程，其强调的是机会均等、资源共享和制度统一的概念，并不是强调所有居民都享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在合理差别的前提下，保障所有居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。体现为：享受基本公共服务的机会均等，结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务的供给上有统一的制度安排；重点保障弱势群体的基本公共服务供给；将基本公共服务差距控制在合理的范围内。因此，基本公共服务均等化不等同于人人享有基本公共服务的绝对平均，必须防止把均等化变成绝对平均化，把基本公共服务均等化理解为区域间、群体间基本公共服务的绝对平均化。在推进基本公共服务均等化过程中，既要尽力而为，又要量力而行，首先在拉近距离、缩小差距上下工夫，基本公共服务重点向农村、落后地区、困难群体倾斜，在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平，保障每一位公民平等享有基本公共服务，实现“底线公平”，在注重公平的基础上要承认不同地区间、城乡间、群体间存在合理差别，以实现公平与效率的有机结合、平等与发展的和谐统一。

　　为有效实施基本公共服务的均等化，需要将基本公共服务的质量标准量化到实物指标。在推广基本公共服务均等化的过程中，需要制定具有可比性的、切实可行的量化标准，例如“九年制义务教育”、人人享有“低保”等，确定基本公共服务的量化标准不仅可以用于判断基本公共服务均等化的实现程度，更重要的是，它意昧着政府对公众的一种承诺、一种必须履行的责任。

　　三是相对性。非绝对性，基本公共服务均等化不等于基本公共服务的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排^地区间基本公共服务成本存在明显差异，并不是人均财力或支出的均等化。兩于不同地区所处地理位置、自然条件、人口分布、市场发育程度以及民族习惯等方面的存在差异，不同地IX的政府提供基本公共服务的单位成本会存在差异，考察基本公共服务的状况不能单纯计算各地区的人均支出水平，在全国基本公共服务均等化的推进和政策设计中必须考虑各地区公共服务成本差异状况，对那些基础条件差、单位服务成本高的地区给予适当倾斜。

　　四是阶段性。基本公共服务均等化需要经历不同阶段，在不同阶段具有不同标准，是一个动态概念。首先，随着生活水平的提高，公众的公共需求也会发生变化，因此，基本公共服务的具体内容也会不断调整。公众对一种公共服务的需求越迫切，该种公共服务就越有可能被政府列人基本公共服务的范畴。一般认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是当前必须提供的基本公共服务的主要内容。其次，基本公共服务均等化所涵盖的地域范围会随着经济发展水平的提高而逐渐扩展，按照渐次实现的逻辑顺序，可以划分为区域之间、城乡之间、全体居民个人之间三个层次。我国是一个人口众多的发展中国家，二元经济结构和区域经济发展不平衡问题非常突出，实现基本公共服务均衡化将是一个动态变化的中长期目标和历史任务。

3. 2基本公共服务均等化的理论基础

3. 2.1西方社会学理论

3. 2.1.1福利经济学理论

　　20世纪20年代，英国经济学家庇古首创了福利经济学理论，他以边际效用价值论为基础论述了福利的含义：福利由效用构成，效用就是满足，人性的本质就是追求最大的效用，即追求最大的福利。庇古的国民收入均等化思想对公共服务均等化具有启示性意义。对于实现社会福利最大化，庇古有两个观点：一是个人实际收人的增加会使其满足程度增大；二是转移富人的货币收人给穷人，就会提高社会总体满足度。据此，他提出：第一，国民收人总量越大，社会经济福利就越大，“政府活动必须尽可能最大限度地贯彻提高国民经济福利的原则，这既是政府制度运行的一个目标，也是政府活动的界限。”第二，国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古明确提出了 “政府应对收入分配进行再调节以提高一个国家的总体福利水平，其手段可以是抚恤金、养老金、补助金等”。

　　庇古的思想对基本公共服务均等化起到了基础性的影响，因此，可以认为福利经济学是基本公共服务均等化的理论基础。福利经济学中有多种标准来衡量一项新政策或制度的实施给人们带来的影响，最主要的有两种：帕累托改进和卡尔多-希克斯改进。帕累托改进是指在某种经济境况下，如果可以通过适当的制度安排或交换至少能提高一部分人的福利或者满足程度，而不会降低所有其他人的福利或者满足程度，即一种制度的改变中没有输家，并且至少有一部分人境况有所改善。通常，帕累托改进是基于人们的既得利益而言的。政府进行基本公共服务均等化改革，就是要通过提供适当的制度安排来实现，例如，在城市和乡村提供基本公共服务时，在增加农村地区的公共物品供给和基础设施的建设时，也不能降低城市人口的福利水平，那么就可以说城乡基本公共服务均等化的状况实现了帕累托改进。但事实上，通常是有人有所得，就会有人有所失。为此，经济学家们又提出了 “补偿准则”，即福利经济学的另外一个著名的准则“卡尔多-希克斯改进”——新制度的实施可能一定程度上损害了现有部分公民的利益，但是另一部分人因此而获得的收益大于受损人的损失，那么这种制度安排是可以被接受的。

3. 2.1.2罗尔斯的“正义论”

　　罗尔斯基于公平的正义理论有三大原则：一是受益均等原则，即罗尔斯第一正义原则（平等自由原则），每一成员享受大致相等的基本公共服务；二是主体广泛原则，根据罗尔斯第三正义原则（机会均等原则），全体社会成员享有某种服务上具有大致均等的机会；三是优惠合理原则，根据罗尔斯第三正义原则（差别原则），享受额外的照顾和优惠必须有合理合法的理由和程序。

　　根据罗尔斯基于公平的正义理论，社会公正的功能性结构由分配的结果公正、起点公正（机会均等）和过程公正(程序公正）三个要素构成，从这三个功能性要素可以相应推断出基本公共服务的三大原则，即受益均等原则、主体广泛原则、优惠合理原则。结果公正，即每一成员享受大致相等的基本公共服务，对应于平等自由原则和受益均等原则；起点公正，即全体社会成员享受某种服务具有大致均等的机会，对应于机会均等原则和主体广泛原则；过程公正，即享受额外的照顾和优惠必须有合理合法的理由和程序，对应于差别原则和优惠合理原则。

3. 2.2马克思主义公平正义思想

　　马克思的公平观认为，公平是现实的、具体的，具有社会历史性和相对性等特点。它对当前中国政府倡导的公共服务均等化有重大指导意义。主要体现在公共服务均等化的理念及原则、主体与客体、标准与推进等方面。

　　马克思主义认为，各种公平正义观念、公平正义原则都是一定社会生产关系的反映。公平正义的实际表现并不是永恒不变的，而是最终受该社会生产力的水平所制约，随着社会经济基础的发展变化而变化，具有客观的历史性。

　　追求人的发展是马克思主义的理论精华，而人的充分发展又必须建立在保证人的基本权利的社会制度之上。马克思在《资本论》中谈及未来新社会的本质时，就提出过一个“基本原则”，即新社会是比资本主义社会“更高级的、以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。人的基本权利的重要内容就是公平地、普世地享有基本公共服务，因此基本公共服务均等化是新社会的一个必然要求。

3. 2.3以人为本的科学发展观

　　党的十七大报告提出：科学发展观核心是以人为本。可以说，“以人为本”全面回答了科学发展观的一系列基本问题，即为谁发展、靠谁发展、发展成果如何分配。首先，在为谁发展上，科学发展观强调坚持发展为了人民，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为党和政府一切方针政策和各项工作的根本出发点和落脚点，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、髙兴不高兴、答应不答应作为衡量一切决策和工作的标准，把发展的目的真正落实到满足人民需要、实现人民利益、提髙人民生活水平上。其次，在靠谁发展上，科学发展观强调坚持发展依靠人民，就是要尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，密切联系群众，始终相信群众，紧紧依靠群众，最充分地调动人民群众的积极性、主动性、创造性，最大限度地集中全社会全民族的智慧和力量，最广泛地动员和组织亿万群众投身中国特色社会主义伟大事业。再次，在发展成果如何分配上，科学发展观强调坚持发展成果由人民共享，就是要走共同富裕道路，把改革发展取得的各方面成果，体现在不断提高人民的生活质量和健康水平上，体现在不断提高人民的思想道德素质和科学文化素质上，体现在充分保障人民享有的经济、政治、文化、社会等各方面权益上，让发展成果惠及广大人民群众。

3. 2.4公共财政、民生财政和财政职能转变的重要理念

　　公共产品理论是西方公共财政理论的两大基石之一。所谓公共产品，按萨缪尔森的经典表述是指“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是“产品”本身。因此，公共产品与公共服务实际上是同一个意思。而所谓公共服务均等化则是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投人、成本分担、收益分享等方面内容。公共服务均等化有助于公平分配，可以实现公平和效率的统一。

　　公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。应据此更为积极地发挥财政的导向作用，配套构建更为合理的利益均衡机制来引导社会中各利益群体、经济主体的行为方式，适当优化社会分配关系和社会成员之间的物质利益关系，改进社会总体的生存状态与福利水平。

　　公共财政是建立在市场失灵理论和公共产品理论基础之上的，是与市场经济相适应的一种财政模式。公共财政的实质是为了满足社会公共需求，弥补市场机制在提供公共产品、维护宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的失灵。美国著名财政学家穆斯格雷夫认为，财政的存在首先由于存在公共产品，其供给无法按市场机制决定，只能靠政府解决；其次是由于社会分配不公平，必须由政府进行再分配以实现分配公平的目标。公共财政的建立是实现公共服务均等化的基础和前提，基本公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，也是公共财政配合国家构建和谐社会大政方针而树立的协调目标。在市场经济条件下，基本公共服务大体均等化是财政公平分配所要实现的政策目标之一。国际比较中，通常用人均财力、人均财政支出、人均财政收人等指标来衡量公共服务的均等化度。尽管不同发展阶段的国家政府提供基本公共产品的范围和能力存在很大差别，但实现基本公共服务均等化一直是市场经济国家努力的方向，尤其是政府财政能力较强的国家。

3. 2.5新公共服务理论

　　基本公共服务均等化的提出是由于我国公民日益提髙的对公共服务的需要水平与目前政府所能提供的公共服务的实际程度难以吻合。而新公共服务理论的引入，却恰好为政府的基本公共服务提供了一种全新的管理模式和管理理念。新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与的提倡“以人为本”的新理论，也是一种适合于现代公民社会发展以及政府公共管理的新模式。它所提出的 “以公民为导向”的政府管理正是以服务为宗旨的，它的创始人登哈特认为，政府及其部门的核心任务就是要使公民能够明确表达自己对公共服务的心声，并使其在充分认知的情况下实现其公共利益，政府的职能并不是控制或驾驭整个社会，而是协助公民服务公民，即“服务而非掌舵”。该理论的提出就为我国构建服务型政府，实现基本公共服务均等化提供了重要的理论支持。

　　新公共服务理论强调政府必须重视对公民公共服务的提供，即关注公民的需要及其相应的公共利益，而不是只将生产效率作为重点关注的对象。与此同时，政府官员也必须建立起集体、共享的公共利益观，树立共享利益和共同责任的观念。因此，政府部门应做到：市场提高效益，行政管理公正。真正实现“服务，而不是掌舵”。明确各级政府的职能定位，以有效解决政府职能“越位”的问题，切实关注公共产品与服务的供给，加强其薄弱点，真正解决公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。

3. 3基本公共服务均等化影响减贫的机制

3. 3.1减贫的相关理论

　　贫困是经济、社会和文化落后现象的总称。根据世界银行2000—2001年度报告对贫困的界定，“贫困不仅意味着低收人、低消费，而且意昧着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，缺乏发言权以及心理恐惧”。减贫的核心是要使贫困人口免于匮乏和恐惧的自由。

3. 3.1.1福利经济学的基本理论

　　福利经济学认为，为缓解贫困，政府应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收人分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。

　　庇古提出了两个基本命题：国民收人总量越大，社会经济福利就越大；国民收人分配越是均等化，社会经济福利也就越大。它为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收人分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提髙社会帮助穷人的能力阿马蒂亚•森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收人的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房，接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

　　诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森（Sen Arnartya)提出的“以自由看待发展”的理论，其核心思想是扩展自幽不仅是发展的主要手段，更是发展的首要目的。所谓扩展自由是指将发展看做是扩展人们享有的真实自由的一个过程，主要是指五种自由，即：政治自由（政治权利与公民权利）、经济自由（经济条件）、社会自由（社会机会）、 透明性自由（透明性保证）、防护性自由（防护性保障）。这些自由能帮助人们更自由地生活并提高他们在这方面的整体能力。按照阿马蒂亚•森的理论，发展的本质在于扩展人的可行能力（Capability)，即人们过自己认为有价值的生活、做自己想要做的事情以及实现自己想要达到的状态的能力。

3. 3.1.2能力贫困理论

　　20世纪90年代以来，以森为代表的一批发展经济学家提出了一个围绕能力、权利和福利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观。传统的理论一直把贫困看做人们低收人的结果，而森认为应该从概念上将贫困定义为能力不足而不是收人低下：①贫困是他们获取收人的能力受到剥夺(Capability Deprivation)以及机会的丧失，而不仅仅是低收人；②收入是获得能力的重要手段，能力的提高会使个人获得更多的收人；③良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力，疾病、人力资本的不足，社会保障系统的软弱无力，社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素；④提出用人们能够取得某种基本生活内容和人们能够得到的自由来理解贫困和剥夺（Sen, 1987；Sen，1993；Sen,1997)。森的能力贫困理论的落脚点在于通过重建个人能力来避免和消除贫困。

3. 3.1.3贫困经济学理论

　　著名的经济学家西奥多•舒尔茨1979年提出了“贫困 经济学理论”或“穷人经济学”（The Economics of Being Poor)。1979年，舒尔茨在诺贝尔经济学奖获奖演说当中曾经说过这样一句话：世界上大多数都是贫困人口，如果你懂得了穷人的经济学，那么就会懂得经济学当中许多重要的原理。在舒尔茨看来，农业经济学就是穷人的经济学，因为世界上大多数穷人都生活在农村。舒尔茨呼吁关注提高人口质量、关心农民企业家、注重健康和教育投资、进行技术培训等，他专门论述了对贫困人群的投资、福利问题及关于贫困问题的经济难题等。舒尔茨认为，强化“人力资本”（Hu­man Capital) 问题，核心是如何改善和加强教育的问题，人力资源投资（主要体现为教育的投资和平等状况）对于一个人最后是贫是富的决定性，在统计学上是非常明显的，在此基础上他还进一步阐述了如何深入发挥人力资本效能的问题，并具体化为发挥“人力时间”（Human Time)的作用问题。

3. 3.1.4联合国的人类发展理念和人类发展指数

　　为评判各国的综合发展进程，由诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森领导的联合国专家小组根据当代人类发展的基本理念设计了人类发展指数（Human Development Index,HDI),用来评估和比较全世界不同国家以及同一个国家不同时期在健康、知识和收入三个重要领域的进步。HDI由三部分构成：国民健康状况、国民教育水平以及国民收人水平。“人类发展指数”是健康、教育和收入三个分指数的算术平均值。自联合国开发计划署于1990年公布第一份《人类发展报告》以来，人类发展指数一直被用来评估世界各国的人类发展水平。

　　由于治理和环境等难以量化、难以在全球范围内进行比较的许多重要因素被排除在外，HDI难以全面评估人类发展。尽管如此，其简便实用性使其已经在全世界得到广泛使 用。它使全世界认识到了发展的真谛。有些人均收人很高的国家人类发展指标却很糟糕，而有些人均收人不高的国家，其人类发展水平却高于许多其他国家。政府政策对人类发展 重要因素的不同重视程度，导致人均GDP相近国家的人类发展结果大相径庭。人类发展理念与中国强调以人为本和协调发展的科学发展观之间有很多相似点。

3. 3.1.5发展经济学的有关理论

　　发展经济学家认为，纾解贫困根本上应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提髙人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳•纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维*莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等。

3. 3.2基本公共服务供给不足和非均等化是致贫的重要根源

　　改革开放以来，虽然中国贫困人口不断减少，贫困发生率持续下降，但贫困人口的绝对数量仍然较大。中国当前的贫困有五个重要成因：因病、因残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。

　　基本公共服务不到位、公共产品短缺，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。以基本医疗为例，2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约1/3农村贫困人口都是因病致贫，而1998年进行的第二次全国卫生服务调查发现，疾病还只是致贫的第三位因素。国家发展与改革委员会制定的《医药行业“十一五”发展指导意见》披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。中西部地区的状况更为严重。迟福林(2006)在西部调研时了解到，西部70%～80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。

　　以教育为例，在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一，特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。因此，政府教育支出对减少贫困具有重大作用。一项研究发现，每1万元的教育投人可以使12个人脱贫；在西部地区的效果更加明显，每1万元的教育投入，可以使19个人脱贫。我国现阶段的农村贫困尤其是发展贫困，主要在于教育贫困。所以，反贫困的关键在于通过教育，转变人的观念，提高劳动者的素质和技能。世界银行组织1999年对23个国家2万多穷人进行了实地考察，“在给消除贫困的各项议题进行排序的时候，几乎所有的穷人都表明他们把教育和技能培训作为他们，特别是他们的子女们能贏得美好未来的关键因素' 接受教育是穷人脱贫的根本之策，这已成为世界各国政府和国际多边发展援助机构的共识。

　　国际食物政策研究所（TFRR1)生产与环境部高级研究员樊胜根在政府投人对农村经济增长和缓解贫困影响研究中，利用我国1970—1997年间的省级数据，用联立方程模型估计了不同类型的政府投入的效果，分析表明我国政府在农业研发、灌溉、教育和基础设施领域的投入中，教育公共投资的扶贫效果最大，每增加1万元的教育投资，就可使9个人脱贫，比科研投资的扶贫效果高出30%，西部地区教育投资的扶贫效果更为显著。世界发展中国家的反贫困实践表明，在贫困面积大范围存在的条件下，通过快速的即使是短期快速的经济增长，贫困发生率都会显著的下降，但当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下，这部分人口就很难在短期内通过全面的经济增长摆脱贫困。我国现阶段的农村贫困人口发生率正好进人这个阶段，贫困特别是发展贫困的彻底消除，通过经济增长难以实现，关键在于教育等基本公共服务。

3. 3.3基本公共服务均等化是减贫的重要基础性条件

　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及党的十七大报告中明确了财政促进基本公共服务均等化的方向和任务，基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的长期目标。十七大指出，要增强政府提供基本公共服务的能力，推进基本公共服务均等化，这是在我国经济转轨、社会转型关键时期做出的具有重大意义的战略决策。

　　当前我国基本公共服务领域存在的突出问题：一是制度不完善，城乡之间、区域之间、不同群体之间不仅制度不同，而且标准差异较大，碎片化现象严重，制度之间衔接性较差；二是标准低，与我国经济发展水平的提高和国家财力增强的状况不相适应。基本公共服务均等化就是要通过填平补齐的方式以保障全社会居民都能获得大致均等的基本公共服务，因此其重点在于贫困地区和贫困人群。

　　一是基本公共服务均等化有助于提高贫困地区人口的素质，增强其发展能力。政府通过有效措施来实现教育、卫生、技能培训等基本公共服务的均等化，最显著的效果就是将大幅度提高贫困人口的人力资本积累，提高其参与经济活动并从中持续获益的能力，而这是减贫脱困的根本之策。

　　二是基本公共服务均等化有助于提升贫困地区基础设施，改善贫困地区的生产发展条件。通常来说，贫困地区一般自然环境较差、基础设施薄弱，这些客观因素往往构成当地经济发展的瓶颈性制约，而国家物质资本的积累，有利于促进贫困地区资本形成和产业发展形成

　　三是基本公共服务均等化可以保陣贫困人群的基本生活水准，免于贫困之灾。基本公共服务的均等化供给的直接表现和效应就是保障贫困人口和低收入阶层的基本生活水平，通过最低生活保障、救助、养老、失业救济等可以有效保障贫困人群的基本生活之需，使其免于遭受贫困之灾。

3. 3.4基本公共服务均等化有利于减贫机制的长效化

　　一是基本公共服务有助于提离人的发展能力，有助于从根本上、持久性地摆脱贫困状态。现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是丧失人的发展所必需的最基本的机会和选择。人丧失最基本的发展机会的主要根源是受教育不足与健康状况不良。为贫困人口和低收入人口提供低保、最低救济、义务教育、基础医疗等，能够有效提高他们的可行能力，逐步改善他们的生存状态，扩展他们的发展机会。

　　二是基本公共服务均等化有助于系统化地消除致贫的根源。基本公共服务均等化涉及人类发展的方方面面，涵盖了几乎所有的致贫因素，为减贫提供了一个系统的解决方案，较之于单项的减贫或反贫政策，基本公共服务均等化更为系统、综合，有效地避免了以往专项扶贫政策和工作中存在的“碎片化”和整体效益不髙的问题。

　　三是基本公共服务均等化可以巩固扶贫效果，最大限度地减少脱贫后的返贫问题。长久以来，脱贫后的返贫是减贫政策中的一大难点。因灾致贫、因病返贫是农村脱贫难和返贫现象出现的主要原因，农村脱贫难，很大程度上是农民受教育程度低，医疗、卫生的保障和社会救助体系不健全所致。导致返贫的因素主要有疾病、劳动技能落后、遭受重大灾害等。而基本公共服务均等化正好针对这些因素提供，从而有助于大大降低脱贫后返贫的可能性。某种程度上可以说，基本公共服务均等化是减贫的长效机制。

3. 4国家财政在推进基本公共服务均等化与减贫中担负着重要职责

3. 4.1财政的一般职能作用

　　在社会主义市场经济条件下，公共财政要向全体社会成员提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要，提供均等化的基本公共服务，对各类社会主体实施统一的财税政策，维护社会公平正义。公共财政具有稳定经济、资源配置、收人分配、监督管理等职能作用，是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。

　　资源配置职能，是指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配，又包括对全社会资源的间接调节。

　　收人分配职能，是指政府财政收支活动对各个社会成员收人在社会财富中所占份额施加影响，以公平收人分配。在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会以个人财产多少和对生产所作贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配。这种分配往往是不公平的，而市场对此无能为力，只有依靠政府对这种不公平现象加以调节。财政的收入分配职能主要通过税收调节、转移性支出（如社会保障支出、救济支出、补贴）等手段来实现。

　　经济调控职能，是指通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现==政府根据宏观经济运行的不同状况，相机抉择采取相应的财政政策措施。当总需求小于总供给时，采用扩张性财政政策，增加财政支出，减少政府税收，扩大总需求，防止经济衰退；当总需求大于总供给时，采用紧缩性财政政策，减少财政支出，增加政府税收，抑制总需求，防止通货膨胀；在总供给和总需求基本平衡，但结构性矛盾比较突出时，实行趋于中性的财政政策。

　　监督管理职能，在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都隐含了监督管理职能。在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，都需要财政的监督和管理，以规范财经秩序、促进社会主义市场经济健康发展。我国是以公有制为基础的社会主义国家，必须保证政令统一，维护国家和人民的根本利益，这就更需要强化财政的监督管理职能。

3. 4.2财政在均等化与减贫当中的职能作用

　　基本公共服务均等化是现代服务型政府具有的基本职能。作为现代服务型政府，除了要维护国家的安全和稳定、维护社会秩序之外，还要提供满足国段基本需要的公共服务，政府要通过各种制度安排和提供人力、物力、财力的保障实现基本公共服务的均等化。

3. 4.2.1资金保障

　　如前分析，基本公共服务均等化与减贫是政府不可推卸的责任，政府应发挥主导作用，公共政作为“以财行政” 的主体，担负着主要的资金保障的重要职责。政府应通过预算机制充分保障基本公共服务均等化供给的资金需求，不仅要加大对贫困地区扶贫开发的资本性投入，更应重点加强对贫困落后地区贫困人口的教育、卫生保健、社会保障等基本公共服务的资金投入。为此，需要加大力度调整和优化公共财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出所占比重，保证基本公共服务预算支出增长幅度应高于财政经常性支出增长幅度。在合理划分中央和地方财政支出事权的基础上，完善财政转移支付制度，明显增加中央对省的一般性转移支付规模和比例，增强县以下基层政府基本公共服务保障能力，特别是要重点加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等的倾斜支持力度，探索开展中央财政直接负责国家重点贫困地区基本公共服务供给的试点改革。

3. 4.2.2政策导向（引导社会资金）

　　政府承担主导职责并不意味着要“大包大揽”，在市场经济条件下，政府完全可以通过合理的政策，引导民间资 本、社会资金参与公益性和准公益性的基本公共服务提供，这不仅有助于提高公共服务供给的效率，也有利于促进社会公平。如放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。探索基本公共服务供给的社会参与机制，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。

3. 4.2.3管理绩效

　　公共财政作为一套基本的制度安排，不仅要保障资金供给，更要确保资金的使用产生预期的政策效益，即要关注基本公共服务均等化和扶贫资金运用的规范性、安全性和有效性，并最大可能地提高资金使用绩效。为此，加强制度建设，加强全过程的监督和管理，实施事前、事中、事后各阶段、各流程、各环节的严密跟踪问效，强化资金使用绩效评价和审计监督，确保基本公共服务均等化与减贫政策和资金的合理使用，最大限度地推动政策目标的贯彻落实。

　　4  中国政府以基本公共服务均等化推进减贫的政策、成效及面临的挑战

4. 1近年来基本公共服务均等化的主要政策

　　“十一五”以来，随着科学发展观的实践和和谐社会建设的不断深人，推进基本公共服务均等化被提升至越来越突出的战略位置。党的十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备”列为构建社会主义和谐社会的主要任务之一；党的十七大报告进一步提出“缩小域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，“围绕推进基本公共服务均等化、完善公共财政体系”等明确要求；党的十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年农村改革发展基本目标之一。这些重要论述为推进我国基本公共服务均等化指明了前进的方向。

　　按照党中央、国务院的决策部署，近年来，我国推进基本公共服务均等化的实践取得了积极成效。主要表现在：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视已覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。财政用于保障基本公共服务供给的资金投入显著增加，2010年全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约2. 8万亿元，比2005年增加2倍多。总体上，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。

　　但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍较突出。从供给情况看，国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账较大，不能满足社会需求。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2007年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和 1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4. 22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2. 52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，居民收人差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异系数仍较大。2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267)。再如，现在小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，‘财政对新型农村合作医疗（简称“新农合”）的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。这些问题都是由于基本公共服务方面体制机制不健全不完善造成的，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配以及缺乏有效的评估监督机制等。

　　近十年来，中国政府在义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等方面加大了供给力度。虽然我国基本公共服务均等化工作取得了一些积极进展，但由于生产力的发展水平还不髙，社会建设相对滞后，中国的基本公共服务仍然面临着水平较低、覆盖面不宽、投入不足、供给不均衡等突出问题。这既反映了经济社会发展不协调的矛盾，也反映了基本公共服务制度建设滞后的问 题。总体来说，我国距离真正形成完整制度和达到均等化还有很大差距，今后的任务十分艰巨、紧迫，仍需付出极大的努力。

4. 1.1公共财政不断加大社会性公共服务、民生领域的资金投入

　　党的十六大以来，财政部门按照科学发展观要求，坚持以人为本，优化支出结构，不断加大对公共服务领域的投入，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜，着力建立保障和改善民生的长效机制。2003— 2007年，中央财政用于“三农”的资金投人累计达到1.6 万亿元，年均增长17.8%,地方各级财政也相应加大了投人，加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件，促进了粮食增产和农民增收。2003—2007年，全国财政教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到2. 43万亿元、1. 95万亿元、6 311亿元和3 111亿元，分别年均增长18.6%、14.9%、24. 4%和16.5%，比上一个五年增长1，26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。2007年，全国财政用于教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育、环境保护支出合计达到1.82万亿元，占当年全国财政总支出的36.6%。农村免费义务教育全面实现，普通本科高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策全面落实，城乡基本医疗保险制度和公共卫生服务体系建设全面推进，城乡最低生活保障制度全面实施，廉租住房保障制度基本建立等，有力地促进了社会主义和谐社会建设。

　　2009年，财政部门积极推进社会事业发展，保障和改善民生的基本公共服务投人进一步加强。2009年，中央财政对民生支出合计7426亿元，增长31.8%；用于“三农” 支出7253亿元，增长21.8%;安排粮食直补农资综合补贴、农机具购置补贴1 274亿元。2009年与2000年相比，财政社会保障支出年均增长19.6%，预算内教育经费支出年均增长20.8%,预算安排的医疗卫生支出年均增长 25.4%。

　　教育方面，农村义务教育经费保障机制改革各项政策目标全面实现，2009年小学和中学生均公用经费最低标准分别达到300元和500元，全国近1.5亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区约1120万名农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生获得生活费补助，小学补助标准至少达到每生每年500元，初中至少达到每生每年750元。城市义务教育阶段免学杂费工作继续推进。义务教育阶段教师绩效工资政策稳步实施。大力推进中西部地区农村初中校舍改造和全国中小学校舍安全工程。从秋季学期起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免学费。加强国家级示范性高等职业学校、职业教育实训基地、县级职业教育中心和示范性中等职业学校建设。为进一步促进教育公平，近年来财政大幅度增加全国教育支出。2009年中央财政教育支出1 981亿元，比上年增长23.6%。全面落实城乡义务教育政策，中央下达农村义务教育经费666亿元，提前一年实现农村中小学生人均公用经费500元和300元的目标。实行义务教育阶段教师绩效工资制度。中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策开始实施。国家助学制度不断完善，资助学生2871万人，基本保障了困难家庭的孩子不因贫困而失学。

　　医疗卫生方面，新型农村合作医疗制度运行平稳，城镇居民基本医疗保险制度全面实施。将未参保的关闭破产国有企业退休人员纳人当地城镇职工基本医疗保险制度工作进展顺利。进一步完善城乡医疗救助制度。建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制，支持基层医疗卫生机构设备购置及人员培训，实施重大公共卫生项目。2008年开始实施的医药卫生体制改革，明确要加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化。近几年各级财政明显加大了医疗卫生经费投入力度，2007—2009年财政用于医疗卫生的经费支出年均增长39%。

　　社会保障方面，2009年在全国10%左右的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，并优先在边境县、民族地区贫困县试点。继续做好做实企业职工基本养老保险个人账户试点工作，提高企业退休人员基本养老金水平，基本实现城镇企业职工基本养老保险省级统筹。进一步完善城乡低保制度。提高部分优抚对象等人员抚恤和生活补助水平，调整自1主择业军转干部退役金标准。大力支持国有企业政策性关闭破产和东北地区及部分中央企业厂办大集体改革试点。继续加大对大中型水库移民的后期扶持力度。2009年中央财政社会保障和就业支出3413.47亿元，增长24. 4%。

4. 1.2均衡性转移支付不断加大，重点向中西部贫困地区倾斜

　　转移支付制度是政府间财政关系的重要组成部分，是调节收人分配的重要手段。实施分税制财政管理体制以来，在立足国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家经验，引人了标准财政收支概念，开始建立了一般性转移支付制度，增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力，加快了公共服务均等化进程。2002年实施的所得税收入分享改革，建立了一般性转移支付规模稳定增长机制，将“过渡期转移支付”改为“一般性转移支付' 随着所得税收入平稳增长，一般性转移支付规模逐年扩大。

　　随着中央财力的增强和转移支付办法的不断完善，中央对地方一般性转移支付资金规模不断扩大，从1995年的21亿元增加到2007年的2 505亿元。特别是2002年的所得税收人分享改革建立起一般性转移支付资金的稳定来源机制，转移支付规模迅速扩大，对地方标准收支缺口的补足水平不断提高，2007年已经达到81.1%，有力支持了财力薄弱地区政府提高财政保障能力，促进了基本公共服务均等化。

　　转移支付资金分配主要面向中西部。2004年全部转移支付中，中西部占86%，东部占14%。其中，财力性转移支付中西部占91%，专项转移支付中西部占82%。2004年中西部地区GDP占全国的47.5%，财政收人（含税收返还等）占地方财政收人的41.3%,实施财力性转移支付后，中西部地区财力比重由41.3%提高到48.5%，上升了 7.2 个百分点。由于中央财政在中西部地区安排的专项转移支付较多，中西部地区财政支出占地方财政支出的比重进一步提高到53.7%。实施财力性转移支付后，中西部地区按总人口计算的人均财力水平大为提高。如果以东部为100%，财力性转移支付前，中西部地区的人均财力仅相当于东部的32.2%和35.5%;转移支付后，中西部地区分别上升到41. 9%和48.3%，分别提高9.7和12.8个百分点。2009 年，中央对地方税收返还和转移支付达到28 621.亿元，增长 29.8%。

4. 1.3加大对欠发达地区、贫困地区基础设施的投入

　　可靠、有效的基础设施是实现利贫式增长的关键。我国绝大部分贫困人口主要居住在中西部欠发达地区，这些地区由于自然条件限制，基础设施不完善，制约了当地经济社会的发展。投资于基础设施——交通、能源、信息与通信技术、饮用水、公共卫生和灌溉，可以提高劳动生产率，降低生产及交易成本，可以显著改善贫困人口的生产和生活条件，促进有利于减贫的经济社会发展。政府积极对基础设施进行投资（例如饮水灌溉、农村公路和桥梁、电力和能源供应等）对贫困人口产生直接的帮助，并使经济增长向区域集聚化方向发展。

　　近年来，中国不断在贫困地区加大基础设施投人力度，大规模基础设施建设有效增加了贫困人口增收就业的机会，拉动了相关产业发展和当地经济发展，显著改善了贫困地区生产生活条件。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划（2006—2010)的建议》强调要加大农村基础设施建设投人，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水困难和安全生产问题。同时在增长过程中，区域发展战略成为推动欠发达地区基础设施建设的重要机遇。包括西部大开发战略、东北老工业基地战略以及中部崛起战略，其中涵盖身份最多、贫困人口规模最大的西部大开发战略，重点强调要在中西部贫困地区优先安排水利、交通、能源等基础设施建设项目。

　　(1)交通基础设施。要致富，先修路。中国髙度重视交通对经济发展和减缓贫困的作用。1984年开始，中国政府就采取以工代贩方式在贫困地区开展农田、水利、县乡公路等方面的基础设施建设。“八七”扶贫攻坚计划期间，政府通过以工代赈重点解决贫困地区行路难、饮水难问题，其实施范围覆盖了 21个省区的529个国家级贫困县，每年用于农村扶贫公路建设的资金达7亿元。1998年中国政府做出加快基础设施建设的重大决策，县乡公路网络被作为交通建设的重点之一，中国农村基础设施建设进人前所未有的大发展时期。2002年以来，交通系统集中力量实施了西部地区通县公路建设工程，这是中国政府实施西部大开发战略，改善西部地区交通基础条件，促进西部经济快速发展采取的重大举措。2003年，中国政府又在全国范围内启动了县际及农村公路建设，标志着中国将以县际通油路建设为契机，带动全国农村公路的迅速发展。交通基础设施的改善对贫困地区的经济增长和社会进步产生了积极影响，并且能够使影响区域的贫困人口直接受益，加快了贫困人口脱贫致富的步伐。

　　(2)饮水安全工程。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“加快农村饮水安全工程建设，五年内解决农村饮水安全问题”。为解决群众饮水问题，各级政府和广大人民群众进行了长期不懈的努力，把保障饮水安全作为公共财政惠及人民群众利益的民生工程，采取了一系列有效措施。农村饮水安全工作不断深入，国家投人不断加大，工程建设步伐不断加快。2000—2008年的9年间，全国共投入618亿元，解决了 1.6亿农村人U的饮水困难和安全问题。而仅在2008年，全国就解决了 4 824万人的饮水问题。目前，我国基本结束了农村严重缺乏饮用水的历史。

　　2008年底，为应对国际金融危机，中央新增投资1000 亿元，其中最大的一笔200亿元被安排用于水利项目。这 200亿元中，就有50亿元用于农村饮水安全工程，以解决1   519万农村人口的饮水安全问题。2009年，国家对农村饮水安全工程的重视程度有增无减。在2008年成功解决4 824万人饮水安全的基础上，2009年要解决6 000万以上农村人口饮水安全问题，提前6年实现联合国千年宣言确定的饮水不安全人口比例降低一半的目标。

　　虽然取得显著成效，但目前我国饮水安全形势依然严峻。2008年全国仍有2亿多农村人口饮水不安全，1/3的乡镇缺乏符合标准的供水设施，高氟、高砷、苦咸等水质问题严重影响农民群众的身体健康。中共十七届三中全会明确提出了到2013年底全部解决农村饮水安全问题的目标。为了实现这一目标，目前，在国家发展改革委、水利部、卫生部联合部署下，各地正在编制2010—2013年农村饮水安全工程规划，优先解决人口较少民族、水库移民、血吸虫疫区、涉水重病区、农村学校和国有农场、林场的饮水安全问题，力争3年内基本解决原规划确定的农村人口饮水安全问题，后两年全面解决农村饮水安全问题。

　　(3)农村电网工程。为改善农民生产和生活条件，加快农村基础设施建设，促进农村地区经济和社会更快发展，国家于1998年启动了农村电网建设与改造工程，开展了改造农村电网、改革农电管理体制、实现城乡用电同网同价的“两改一同价”工作“十五”期间，农网改造2885亿元，其中国债资金612亿元，共建设和改造110千伏变电站2700多座、线路4万多公里，35千伏变电站8000多座、 线路10万多公里，10千伏线路150多万公里，低压线路450多万公里，更换高耗能变扭器120多万台。农网改造工程使大部分浪村地区的电网得到了改造，农网结构得到加强和完善，供电线损大幅降低，保障了农村电力的供应。农村电压合格率由改造前的78%提高到90%以上，低压线损率由改造前的25%〜30%以上下降到12%左右，供电可靠性由改造前的87%提高到99%，农村电网面貌焕然一新。同时，农村电价大幅度降低，有效减轻了农民负担。全国农村到户电价平均每度电下降了0.1〜0.3元，全国每年可减轻农民电费负担约350亿元。同时，农网改造拉动了农村电力消费，促进了地方经济发展。“十五”期间全国农村用电量年均增长11%，农民生活用电量年均增长达到9%。通过电网的延伸，解决了3000多万无电人口的用电问题。

　　1998年之后国家再次大规模掀起农网改造工程，历时12年的上一轮农网改造工程，累计投资4622亿元，解决了 约3500万无电人口的基本用电问题。不仅将改善亿万农民 生活、撬动庞大农村市场，对促进广大农村地区解困脱贫也产生了显著效益。

4. 1.4各项社会保障制度的建立、快速推进与制度完善

　　改革开放以来，中国特色社会保障体系建设取得了历史性进展，现代社会保障制度框架初步形成。特别是近年来，基本养老、基本医疗等社会保障制度建设取得新突破，覆盖范围不断扩大，投入大幅增加，保障水平明显提高，中国距离人人享有基本生活保障的目标越来越近，人民群众得到的实惠越来越多，社会保障在促进改革发展、维护社会和谐稳定中的作用越来越大。

　　2007年3月，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出在全国范围内建立农村低保制度。国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）。这是中国农村反贫困政策发展的一个新里程碑。通过救助和开发式扶贫两种策略相互促进解决农村贫困问题，这标志着中国政府在巩固开发式扶贫政策成就的基础上，在反贫困问题上又迈出新的坚定步伐。

　　政府坚持把完善社会保障体系作为保障和改善民生的重要举措，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，坚持加快改革步伐、增加财政投入、加大工作力度，确保在2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　2009年，我国社会保障制度不断完善，各项社会保险 覆盖范围继续扩大，参保人数和基金规模持续增长。2009年，全年五项社会保险（不含农村社会保险）基金收人合计16 116亿元，比上年增长2 420亿元，增长率为17，7%。基金支出合计12 303亿元，比上年增长2 378亿元，增长率为24.0%。至2009年末全国参加城镇基本养老保险人数为 23550万人，在320个县开展新型农村社会养老保险试点， 年末全国参加新型农村养老保险人数为8691万人；2009年 末全国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人，其中， 参加城镇职工基本医疗保险人数21937万人，参加城镇居 民基本医疗保险人数为18210万人；2009年末，全国参加 失业保险人数为12715万人，参加工伤保险人数为14896 万人，参加生育保险人数为10876万人。

　　2009年，中央财政安排社会保障资金2 906亿元，比上年增长16.6%。企业退休人员基本养老金连续5年增加， 2008年又人均提高10%。农村五保户供养水平、优抚对象 抚恤补助标准、城乡低保对象保障水平都有新的提高。

　　同时，社会保险制度进一步完善。城镇企业职工基本 养老保险关系转移接续暂行办法平稳实施。普遍建立养老 保险省级统筹制度，出台包括农民工在内的城镇企业职工 养老保险关系转移接续办法。援企稳岗政策和东部7省市 扩大失业保险基金支出范围试点继续实施，失业动态监测 在全国范围推广。加快解决“老工伤”问题，推进工伤保险市级统筹。截至2010年6月底，全国29个省级政府出台或转发了被征地农民社会保障文件，累计有2 500多万被征地农民纳入基本生活或养老保障制度，比上年同期增加约1200万人。全国纳入社区管理的企业退休人员达到4040 万人，占全部企业退休人员的75.5%，比上年底提高0.3个百分点。

4. 1.5推进新医改，缓解“因病致贫、因病返贫”的问题

　　健康是民生之本，也是减贫的基础。2009年4月，中国政府启动新一轮医改，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》相继发布，新一轮医改破冰起航，一项重大民生工程拉开序幕。新医改确立未来10年我国医药卫生体制改革的总目标和制度建设的总体框架，并下决心在3年内投人8 500亿元推进五项重点医改工作的落实^ 2009年，全国各级财政医疗卫生支出3902亿元，比2008年增长38. 其中，中央财政医疗卫生支出1277亿元，比 2008年增长49,5%。2010年，医改五项重点全部启动实施，基本实现了开好局、起好步的目标。

　　医改的强力推进已取得初步成效。2009年，中央财政医疗卫生支出1 277亿元，比上年增长49.5%。城镇职工和城镇居民基本医疗保险参保4. 01亿人，新型农村合作医疗制度覆盖8. 3亿人。中央财政安排429亿元，解决关闭破产国有企业退休人员医疗保险问题。基本药物制度在30%的基层医疗卫生机构实施。中央财政支持建设了一批县级医院、乡镇中心卫生院和社区卫生服务中心。据《2009年我国卫生事业发展情况简报》显示，2009年我国居民个人卫生支出比重继续下降。覆盖城乡居民的医疗保障制度基本建 立，2009年，城乡居民参保人数超过12亿，其中，城镇职 工和城镇居民参保人数达4.01亿，新农合参保人数达8.33 亿。医保“保大病”的作用进一步加强，大部分统筹地K已经将城镇职工医保、城镇居民医保、新农合统筹基金最髙支付限额提髙到当地职工年平均工资、居民可支配收人、农民人均纯收人的6倍。常见病、多发病等门诊医疗费用逐步纳入医疗保险支付范围，30%以上的地区实现了新农合、城镇居民医保的门诊报销。

　　尤其值得强调的是，新医改方案将“基本公共卫生服务均等化”作为三年中的五项重点改革任务之一。多年来，我国城乡二元结构矛盾突出，城乡居民在享受医疗资源、公共卫生服务等方面差距较大，一定程度上制约了经济社会发展，强调“公平”正是我国新医改的目标和初衷。实现基本公共卫生服务逐步均等化，就是要保障城乡居民获得最基本、最有效的基本公共卫生服务，落实预防为主的方针，最终使老百姓不得病、少得病、晚得病、不得大病。新医改实施一年来，我国菡本公共卫生服务均等化有序推进。中央财政已投入158亿元用于实施15岁以下儿童补种乙肝疫苗等6个重大公共卫生服务项目以及建立居民健康档案等9类基本公共卫生服务项目，直接惠及亿万群众和家庭。目前，全国已有2 878万15岁以下儿童得到免费乙肝疫苗补种，21万贫困白内障患者重见光明，163.7万农村妇女得到宫颈癌免费检查，43.4万农村妇女得到乳腺癌免费检查，320.6万 农村育龄待孕妇女和孕早期妇女免费服用叶酸，884.8万农 村孕产妇住院分娩得到补助。

4. 1.6主体功能区规划及政策实施

　　党的十七大报告中提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。这一表述包含两方面的意思，一是财政支出应更多用于改善对农民、中西部地区居民、弱势群体的公共服务，改变目前城乡之间、地区之间、不同社会群体之间基本公共服务严重不均的状况，逐步做到基本公共服务均等化。二是要为主体功能区建设服务，比如对于限制开发区和禁止开发区，各级财政应予大力支持使当地居民能得到同其他地区居民均等的基本公共服务，修复、恢复生态，保护环境，促进主体功能区建设顺利进行。由此可见，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设是相互交叉、相互联系的，两者是辩证统一的关系。运用财政政策实现主体功能区基本公共服务均等化，是财政服务于主体功能区建设的具体体现。从长期来看，推进主体功能区建设是实现政策目标的方式和手段，而实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿。推进主体功能区建设的一项重要内容就是推进基本公共服务均等化，而实现基本公共服务均等化，在现阶段要靠推进主体功能区的发展战略来实现。

　　2010年6月，国务院审议通过的《全国主体功能区规 划》明确，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。国家优化开发的城市化地区要率先加快转变经济发展方式，着力提升经济增长质量和效益，提高自主创新能力，提升参与全球分工与竞争的层次，发挥带动全国经济社会发展的龙头作用；国家重点开发的城市化地区要增强产业和要素集聚能力，加快推进城镇化和新型工业化，逐步建成区域协调发展的重要支撑点和全国经济增长的重要增长极；东北平原、黄淮海平原、长江流域等农业主产区要严格保护耕地，稳定粮食生产，保障农产品供给，努力建成社会主义新农村建设示范区；青藏高原生态屏障、黄土高原一云贵高原生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带和大江大河重要水系等生态系统、关系全国或较大范围区域生态安全的国家限制开发的生态地 区，要保护和修复生态环境，提高生态产品供给能力，建设全国重要的生态功能区和人与自然和谐相处的示范区；国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化自然遗产等1 300多处国家禁止开发的生态地区，要依法实施强制性保护，严禁各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物零排放。

4. 1.7缓解基层财政困难的“三奖一补”政策和建立县级基本财力保障机制

　　县乡政府是基本公共服务的最直接提供者，提高县乡政府提供公共服务的能力，促进基本公共服务均等化是公共财政的发展方向。近几年，中央财政通过“三奖一补”等政策提高县级财力水平，目前中国县乡财政运行渐趋稳定，政策出台时确定的791个财政困难县已基本解困。

　　“三奖一补”政策的主要内容是：对财政困难的县乡政府增加县乡税收收人，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本；对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的原则。

　　2005—2007年，中央财政投人700多亿元资金，实施缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”政策，激励全国财政困难县乡加快解困步伐。2005年以来，中央财政每年都在增加“三奖一补”政策的投人力度，其中2005年投人150亿元，2006年投人2%亿元，2007年安排资金335亿元，三年投人资金总量达720亿元。2008年，中央财政进一步加大转移支付力度，用于“三奖一补”的资金达440亿元。

　　“三奖一补”政策的实施产生了强烈的政策导向作用，调动了地方缓解县乡财政困难的积极性，增强了发展县域经济的主动性，提髙了地方对控制和化解县乡政府债务的重视程度，促进了省以下财政体制的完善，保证了基层政权的运转能力，并调动了产粮大县发展粮食生产的积极性。“三奖一补”政策实施头两年已带动地方安排的配套资金808亿元。全国791个财政困难县共增加财力1298亿元，平均每县（市）增加财力16410万元。至2007年底，全国财政困难县个数已经由2005年的791个减少到27个，困扰多年的县乡财政困难得到明显缓解。2008年，为继续巩固和发展缓解县乡财政困难成果，中央财政调整和完善了激励约束机制。一是中央财政对调节省以下财力差异工作做得好的省份予以奖励。二是继续对县乡政府精简机构、人员给予奖励，同时考核各地教育、医疗卫生、农林水事务支出占一般预算支出比重，对比重提高的县和比重高于全国平均水平的县，中央财政给予一定奖励。三是继续对产粮大县给予奖励，并建立了产油大县奖励机制。四是继续对以前年度财政困难县增加税收和省市政府增加对困难县财力性转移支付的奖励基数予以补助。

　　同时，为增强基层政府提供公共服务能力，还加大对薄弱县的支持力度，以实现县级政府“保工资、保运转、保民生”为目标，中央财政根据地方县级基本财力保障情况实施了县级基本财力保障机制。2009年，中央财政在收支矛盾紧张的情况下，在一般性转移支付中安排550亿元，支持逐步建立县级基本财力保障机制，以巩固缓解县乡财政困难成果，进一步增强基层政府提供公共服务的能力。

4. 2基本公共服务均等化政策对减贫的成效

4. 2.1基本公共服务均等化对减贫成效的总体评价

　　各类基本公共服务均等化状况用人均各类支出的基尼系数来表示，基尼系数的值越大，说明这类公共服务在各个省份间人均支出水平差距越大，公共服务水平越不均等；基尼系数的值越小，说明这类公共服务在各个省份间人均支出水平差距越小，公共服务水平越均等。表4-1中列出了1995—2007年人均财政支出、人均教育支出、人均医疗卫生支出及1998—2007年人均社会保障支$的基尼系数，基尼系数是运用分省各类支出的人均值计算的，各省份的人口数作为计算各个人均指标的分母，省级人口数据及省级各类财政支出数据来源于1996—2008年《中国统计年鉴》，而农村居民贫困状况则用官方公布的贫困发生率表示，表4-1中列出了 1995—2007年的贫困发生率，贫困发生率数据来源于《中国卫生统计年鉴2009》。

　　基本公共服务均等化水平与贫困发生率是否相互关联？或者说公共服务均等化程度的提髙是否有利于减少贫困发生，降低了贫困发生率？这就需要通过寻求能够反映基本公共服务均等化水平及贫困状况的量化指标之间的相关关系来找到答案。在此，用人均各类支出的基尼系数表示公共服务均等化水平，用贫困发生率表示农村居民贫困状况。由于获取数据的困难，本课题不能考察在对其他因素控制的条件下，我国各类基本公共服务均等化状况对减贫的影响。以下选择总公共服务及教育、医疗卫生和社会保障三类基本公共服务作为研究对象，并运用各省本级财政支出、教育支出、医疗卫生及社会保障支出代表各类公共服务的支出水平，运用我国1995—2007年的反映各类公共服务人均支出的基尼系数与贫困发生率之间相关关系的散点图及相关系数来发现我国各类基本公共服务水平状况与当年贫困状况之间的关系。

　　表4-1 1995—2007年贫困发生率及各类人均公共支出基尼系数





　　(续）

　　如图4-1所示，1995—2007年人均财政支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈较强的正相关关系，相关系数为0.67。这表明人均财政支出的基尼系数越小，即省际支出差距越小，当年的贫困发生率越低^图4-1表明，1994年我国实施分税制财政体制改革以来，我国人均财政支出的基尼系数及贫困发生率总体均呈递减趋势，说明我国公共服务总体水平的区域均等化程度逐年有所提高，而公共服务均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。

　　如图4 -2所示，1995—2007年人均教育支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈较强的正相关关系，相关系数为0.66。这表明人均教育支出的基尼系数越小，即省际支出差距越小，当年的贫困发生率越低。图4-2表明，1995—2007年，我国人均教育支出的基尼系数及贫困发生率总体均呈递减趋势，说明我国教育水平的区域均等化程度逐年提髙，而教育水平均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。

　　人均财政支出的基尼系数



　　图4 - 1 1995—2007年人均财政支出基尼系数与贫困发生率



　　人均教育支出的基尼系数



　　图4 - 2 1995-2007年人均教育支出基尼系数与贫困发生率

 

　　如图4-3所示，1995—2007年人均医疗卫生支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈弱的正相关关系，相关系数为0.27。图4-3表明了我国人均医疗卫生支出的基尼系数，1995—2001年呈现递增趋势，2002—2007呈现递增趋势，而1995—2007年，贫困发生率总体呈递减趋势，说明1995—2001年我国医疗卫生支出水平的区域均等化程度有所降低，不利于贫困人口的减少，2002—2007 年，医疗卫生支出水平均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。



　　人均医疗卫生支出的基尼系数



　　图4 - 3 1995—2007年人均卫生支出基尼系数与贫困发生率

　　如图4-4所示，1998—2007年人均社会保障支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈正相关关系，相关系数为0.6，这表明人均社会保障支出的基尼系数越小，即省际支出差距越小，当年的贫困发生率越低。图4-4说明了 1998年以来，我国人均社会保障的基尼系数与贫困发生率总体均呈现递减趋势，说明我国社会保障水平的区域均等化程度逐年提高，公共服务均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。



　　人均社会保障支出的基尼系数



　　图4 - 4 1998—2007年人均社会保障支出基尼系数与贫困发生率

　　总体来看，1995年以来，我国公共服务均等化程度有所提高，对我国减贫有一定贡献，具体来看，教育及社会保障的均等化水平逐年提高，对减贫产生了积极的影响，而医疗卫生，由于1995—2001年以前均等化水平呈递减趋势，这一阶段对减贫产生消极影响，2001年之后，均等化水平呈递增趋势，对减贫产生了积极影响。总体来看，我国公共服务均等化政策在减贫方面取得了较大的成效。

4. 2.2基本公共服务均等化对减贫成效的具体表现

4. 2.2.1我国转移支付制度均衡了地方财力

　　(1)地方财力均衡程度评价方法及评价标准。通过比较接受某项收人前后不平等指数的变化来评价其均等化效应的方法应用十分广泛，可以选取一个不平等指数进行比较，也可以同时选取几个不平等指数进行比较，在同时选取几个指标进行比较时通常会得到大致相同的结论。在各类不平等指数的运用中，基尼系数的使用最为普遍。本书主要以基尼系数为例介绍比较转移支付前后不平等指数变化的方法。由于基尼系数在税收理论研究中应用相当广泛且比较成熟，本书将借鉴相关理论来说明这种方法在评价转移支付均等化效应中的应用并找出其判断标准。

　　为了方便理解，在介绍相关理论之前解释两组相关概念：洛伦茨曲线与基尼系数及集中度曲线与集中率。如果用x表示收人，F(x)表示收入主体（income units，可以是人口、家庭或其他）中收人水平小于等于x的收人主体占全部收入主体的比重，即累计收入主体比重。F1(x)表示小于等于x的累计收人在总收人中所占的比重，即累计收入比重。以累计人口占总人口的比重，即F(x)为横轴，以累计人口所拥有的收人占总收人的比重，即F1(x)为纵轴，将累计人口比重与累计收入比重的对应关系描绘在坐标系中，得到的图形即为洛伦茨曲线。基尼系数是根据洛伦茨曲线计算的用来衡量收入分配不平等程度的指数，基尼系数等于1减去2倍洛伦茨曲线以下的面积，基尼系数的大小介于0与1之间，洛伦茨曲线越接近45°线，对应的基尼系数越小，越接近于0，说明收入分配越平等；相反，洛伦茨曲线越接近横轴，对应的基尼系数越大，越接近于1，说明收入分配的不平等程度越大。

　　如果将洛伦茨曲线的应用范围拓展，便可得到集中度曲线。假设g(x)是收入x的函数，例如，g(x)可以代表税收或政府补贴则F(x)同样表示收入水平小于等于的收人主体占全部收人主体的比重，F1 [g(x)]表示收人水平小于等于x的收人主体得到（或缴纳）的g(x)占g(x)总量的比重，依据F(x)和F1 [g(x)]的对应关系描绘出的图形称为按收入x排序的集中度曲线，集中度曲线经过（0，0)和（1，1)点。可以发现，收人x的洛伦茨曲线是当g(x)=x时的集中度曲线，是g(x)集中度曲线的一个特例。集中率是依据集中度曲线计算的用来反映两种收入分布关系的指标。依据集中度曲线计算集中率的方法与依据洛伦茨曲线计算基尼系数的方法相同。g(x)的集中率 (Cg)等于1减去2倍集中度曲线以下的面积，当集中度曲线位于45°线上方时，曲线向上凸，-1

　　在税收领域，M丁指数（Musgrave，Thin, 1948)经常被用来分析税收的收入分配效应及税收的累进性。MT指数用下面的公式表示：

　　MT=Gb—Ga                       (4 -1)

　　该式中Gb表示税前收人的基尼系数；Ga表示税后收入的基尼系数。当MT>0时，即税后收入的基尼系数小于税前收入的基尼系数，则认为个人所得税是累进性的，具有缩小收入差距的作用；当MT

　　卡库瓦尼（Kakwani, 1977a)则认为税收前后收入基尼系数的变化只能说明税收的分配效应，不能用来作为判断税收性质（累进税、累退税及比例税）的标准，因为税收前后收人基尼系数的变化不仅与税收的性质有关，还与平均税率的大小有关，所以MT指数与税收的性质及平均税率之间的关系可以用下式表示：

　　MT=t • P/ (1-t)                   (4-2)

　　(4-2)式中P=CT—Gb,，P称为Kakwani指数，用来衡量税收的累进程度，CT表示按照税前收入排序计算的税收的集中率，Gb表示税前收人的基尼系数；t为平均税率， 等于税收总额与税前收入总额的比率，其取值范围是，0< t<1。根据卡库瓦尼（Kakwani，1977b)的定义，当P大于0时，表明低收入者适用较低的税率，而高收人者适用较高的税率，则税收是累进的；当P等于0时，表明所有收人者适用同一税率，则税收是比例的；当P小于0时，表明低收人者适用的税率较高，而高收人者适用的税率较低，则税收是累退的。（4-2)式可以反映税收的集中率、税前收人的基尼系数及平均税率的变化与税收前后基尼系数变化之间的关系。

　　卡库瓦尼分析税收分配效应的方法同样适用于转移支付，以下解释这一点，转移支付和税收是政府用来调节收入差距的两个必要手段，只是两者的作用方向相反，税收是从高收入者处取得收人的过程，而转移支付则是给予低收入者补助的过程，两个手段通常要配合在一起才能有效发挥调节收人差距的作用。所以从调节收入差距的角度来看，税收和转移支付只是作用方向相反的两个手段而已。为了保持公式的一致性，可以将转移支付作为负的税收。当（4-2)式适用于转移支付时，公式中的t及P则分别表示平均的转移支付率及转移支付的累进程度，由于转移支付与税收的作用方向相反，r及P的符号发生改变。以下具体讨论P及t的定义，当《表示平均的转移支付率时，t等于转移支付总额与转移支付前的收人总额的比率，其值为负数；当P表示转移支付的累进程度时，P = CT — Gb,CT表示按照转移支付前收入排序计算的转移支付的集中率，Gb表示转移支付前收入的基尼系数。如果转移支付的收入（转移支付前）弹性大于1,转移支付的集中度曲线位于转移支付前收人的洛伦茨曲线上方，CT[21]，而高收入者适用较低的转移支付率，且转移支付的集中度曲线与转移支付前收人的洛伦茨曲线之间的距离越大，转移支付的累进程度越高；如果转移支付的（转移支付前）收人弹性等于1，转移支付的集中度曲线与转移支付前收人的洛伦茨曲线重合，CT=Cb， p=0,说明转移支付是比例的，即所有收入者适用同一转移支付率；如果转移支付的移支付前）收入弹性小于1，转移支付的集中度曲线位于转移支付前收入的洛伦茨曲 线下方，CT>Cb，P>0,则转移支付是累退的，即低收人 者适用的转移支付率较低，而髙收人者适用的转移支付率较高，且转移支付的集中度曲线与转移支付前收人洛伦茨曲线之间的距离越大，转移支付的累退程度越高。

　　从（4-2)式可知，由于平均转移支付率(t)为负值，当转移支付为累进的，即P<0时，则t*P/ (1-t)>0成立，即MT>0。当转移支付的（转移支付前）收入 弹性大于1时，转移支付的集中度曲线位于转移支付前收入的洛伦茨曲线上方，转移支付的集中率小于转移支付前收入的基尼系数，转移支付后收入的基尼系数便会小于转移支付前收人的基尼系数。如图4-5所示，转移支付的集中度曲线位于转移支付前收入的洛伦茨曲线上方有两种情况，一种情况是当转移支付的累进程度较小时，转移支付的集中度曲 线向下凸，介于线和转移支付前收人的洛伦茨曲线之 间，类似于图中转移支付甲的集中度曲线，这时0





　　图4-5转移支付前收人洛伦茨曲线与转移支付集中度曲线位置关系

　　注，注释中的（L)表示洛伦茨曲线；（C)表示集中度曲线，下同.

　　(2)我国转移支付制度财力均衡程度评价。以下定义各省本级财政收人为转移支付前的省级财力，定义各省财政总收入为本级财政收人与中央对省的总转移支付之和。为了了解均等化转移支付情况，在以下的分析中将一般性转移支付中的均衡性转移支付单独列出考察，将除均衡性转移支付外的一般性转移支付定义为其他一般性转移支付，同时为了研究的方便，将税收返还列入总转移支付中。这样本章内容将中央对地方总转移支付定义为税收返还、专项转移支付、均衡性转移支付及其他一般性转移支付四个部分之和，所以本书中总转移支付等于税收返还、均衡性转移支付、其他一般性转移支付及专项转移支付之和。表4 - 2列出了 2006年各省本级财政收入及各类转移支付情况。从各省得到的各类转移支付在总转移支付中所占比重由大到小的顺序依次是税收返还、专项转移支付、其他一般性转移支付和均衡转移支付，其中北京、天津、上海、江苏、浙江和广东共6个省 (或直辖市）没有得到一般转移支付。实证分析所采用的变量为人均形式，选用辖区内的人口数作为计算各个人均指标的分母，人口数据来源于2001—2007年《中国统计年鉴》。省级财政数据同样来源于2000—2006年《地方财政统计资料》、2001—2007年《中国财政年鉴》及《2007年地方财政运行分析》。

　　表4 - 2 2006年各省本级财政收入及各类转移支付情况        单位：亿元



　　接下来，首先运用比较转移支付前后不平等指数的方法评价我国政府转移支付的均等化效应，主要选择极值之比、基尼系数、变异系数及泰尔指数四种不平等指数，考察1999一2006年我国各省本级财政收人在分别接受总转移支付、税收返还、均衡性转移支付、其他一般性转移支付及专项转移支付前后四种不平等指数的变化。

　　表4-3、表4-4、表4-5及表4-6分别列出了本级财政收入在分别接受总转移支付、税收返还、均衡性转移支付、其他一般性转移支付及专项转移支付前后的极值之比、基尼系数、变异系数及泰尔指数的变化，数据显示，本级财政收人在接受总转移支付后的四种不平等指数较转移支付前均有所下降，所以不论运用哪一种不平等指数衡量，2000—2006年总转移支付均起到了均等化效果。另外，2000—2006年本级财政收入在接受税收返还、均衡性转移支付、其他一般性转移支付及专项转移支付后四种不平等指数较转移支付前均有所下降，所以据此判断，这四个分项转移支付在不同的年份均起到了均等化效果。

　　表4-3 2000—2006年转移支付前后极值之比变化



　　表4-4 2000—2006年转移支付前后基尼系数变化



　　注：总转移支付=税收返还+均衡性转移支付+其他一般性转移支付+专项转移支付

　　表4 - 5 2000—2006年转移支付前后变异系数变化



　　表4-6 2000~2006年转移支付前后泰尔指数变化



　　接下来，以2006年为例说明比较转移支付前后基尼系数的方法在评价转移支付均等化效应时所运用的判断标准。





　　图4 - 6本级收入接受总转移支付前后洛伦茨曲线及总转移支付集中度曲线

　　如图4-6所示，2006年，我国中央对省总转移支付的集中度曲线位于本级收人的洛伦茨曲线上方，并与45°线交织在一起，总转移支付使得转移支付后收入的基尼系数下降，转移支付后收人的洛伦茨曲线位于本级收入洛伦茨曲线的上方。从（4-1)式和（4-2)式可知，由于P = CT — Gh，CT表示按照转移支付前收人排序计算的转移支付的集中率，Gh表示转移支付前收入的基尼系数，Gh为非负数，当CT为负数时，P<0—定成立，而平均转移支付率(t)为负值，当P<0时，则t* P/ (1—t)>0 成立，即 MT>0，而MT=Gh—Ga，其中Gh表示转移支付前收入的基尼系数，Ga表示转移支付后收入的基尼系数。所以可得出以下结论：转移支付的集中率为负值时，相应的P指数小于0，转移支付后收人的基尼系数便小于转移支付前收人的基尼系数。所以从表4-7中可知，2006年，总转移支付的集中率为负值，从而相应的P指数小于0，转移支付后收人的基尼系数下降，转移支付前后基尼系数差为0.132。

表4-7 2006年与基尼系数相关的不平等指数



　　注：集中率是指转移支付按转移支付前的收入，即本级财政收人排序计算的。

　　图4-7中，税收返还的集中度曲线位于本级收入的洛伦茨曲线与45°线之间，并靠近本级收入的洛伦茨曲线，税收返还对收入不平等状况的降低作用有限，接受税收返还后总收人的洛伦茨曲线与本级收入的洛伦茨曲线相比，上移幅度较小，两条曲线几乎重合。同样，由表4-7可知，四个分项转移支付项目中，税收返还的集中率为正值，但由于其数值小于本级收入的基尼系数，所以相应的P指数小于0，税收返还仍然使得转移支付后收人的基尼系数有微弱的下降，转移支付前后基尼系数差为0.009。



图4-7本级收人接受税收返还前后洛伦茨曲线 及税收返还集中度曲线



　　如图4-8、图4-9、图4-10所示，均衡性转移支付、其他一般性转移支付及专项转移支付的集中度曲线均处于 45°线上方，所以本级收入在分別接受这三项转移支付后收人的洛伦茨曲线上移，均处于本级收入洛伦茨曲线的上方。在表4-7中，四个分项转移支付项目中，均衡性转移支付、其他一般性转移支付与专项转移支付的集中率均为负值，相应的P指数均小于0，所以这三项转移支付均使得转移支付后收人的基尼系数有所下降。



图4 - 8本级收人接受均衡性转移支付前后洛伦茨曲线及均衡性转移支付集中度曲线



图4 - 9本级收人接受一般性转移支付前后洛伦茨曲线及一般性转移支付集中度曲线



图4 - 10本级收入接受专项转移支付前后洛伦茨曲线及专项转移支付集中度曲线

　　(3)结论。以上运用比较转移支付前后不平等指数的方法对2000—2006年我国转移支付对地方财力均衡程度进行了评价，得到的结论是总转移支付、均衡性转移支付、其他一般性转移支付、专项转移支付及税收返还均起到了均等化作用。税收返还之所以也有均等化作用是因为影响转移支付发挥均等化效应的因素除与转移支付本身的性质有关外，还与转移支付在总收人中所占比重有关。

4. 2.2.2贫困人口的收入和支出水平得到提高，贫困地区的生产生活条件得到较大改善

　　(1)全国农村贫困人口收人稳步提高。2007—2008年， 全国农村居民家庭贫困人口人均纯收入由4140.4元增加到2008年的4760. 6元，增长14. 97%;全国农村居民家庭人均生活消费支出由3223.9元增加到3660.7元，增长 13.55%。国家扶贫开发工作重点贫困户人均纯收入由2278元增加到2610.8元，增长14.61%；年均递增幅度略低于 全国平均水平；人均生活消费支出由1931.3元增加到2200.3元，增长13.93%，年均递增幅度略高于全国平均水平。

　　（2）贫困地区的生产生活条件有了较大改善。2001- 2008年，国家扶贫开发工作重点贫困户的粮食亩产水平从209.2千克增加到427. 7千克（同期全国粮食亩产从284千克增加到399千克）；到2008年底，重点县通公路、通电和通广播电视的自然村分别占84.4%、 96.8%和92.9%。

　　（3）贫困地区的各项社会事业有了长足进步。2008年，国家扶贫重点县行政村中，77.4%有了卫生室、77.4%有了合格卫生员、73.7%有了合格接生员，比2001年分别提高了 57.7、11和23. 3个百分点，增长幅度最大。国家扶贫重点县农村劳动力中，初中及以上文化程度的劳动力比例由2001年的41.3%增加到55.6%,增长了 14. 3个百分点； 文盲、半文盲比重由16.1%下降到1%,下降了5个百分点。

4. 3当前我国基本公共服务均等化政策存在的主要问题及对减贫的影响

　　中共十七大报告提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见促进公共服务均等化已成为完善我国公共财政体系的一项重要内容。但目 前，我国一些基本公共服务项目如义务教育、医疗卫生及社 会保障等方面在各省之间、城乡之间及不同收人群体之间均 存在较大差距，以下分别具体考察。

4. 3.1省际基本公共服务水平差距分析

　　在义务教育方面，生均教育经费支出可以粗略地反映各地区义务教育公共服务水平。首先，从普通小学生均教育经费支出水平来看，2002年，我国普通小学生均教育经费支出全国平均值为1506.6元，上海最髙，为5 736. 7元，贵州最低，为628. 7元，生均教育经费支出最高值与最低值之比为9.1:1。2008年，我国普通小学生均教育经费支出平均为3 410.1元，上海最高，为15 736. 8元，河南最低，为1932.2元，生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.1 :1。从2002—2008年，就最髙支出和最低支出的差距 来看，全国各地区普通小学生均教育经费支出的差距呈小幅缩小趋势。

　　其次，从初级中学生均教育经费支出水平来看，2002年，我国初级中学生均教育经费支出平均值为]813. 2元，上海最髙，为8024元，贵州最低，为743. 8元，生均教育经费支出的最髙值与最低值之比为10.9 : 1。2008年，我国初级中学生均教育经费支出平均为4 005. 8元，北京最高，为21756.1元，贵州最低，为2455.2元，生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.9 :1。从2002—2008年最高值和最低值的差距来看，全国各地区初级中学生均教育经费 支出的差距呈现小幅缩小趋势。

　　在医疗卫生方面，首先，从每千人医疗床位数来看，2002年，我国每千人医疗床位数平均为2.6张，最髙的北京为6.3张，最低的贵州为1.5张，每千人医疗床位数最高额与最低额的比值为4.2:1。2008年，我国每千人医疗床位数平均为3.1张，最高的北京7张，最低的贵州2.1张，每千人医疗床位数最髙额与最低额的比值为3.3：1。从2002—2008年最髙额和最低额的差距来看，全国每千人医疗床位数的差距呈现小幅缩小趋势。

　　其次，从每千人卫生技术人员数来看，2002年，我国每千人卫生技术人员数平均为3. 4，最高的北京为9.6，最低的贵州为2.1，每千人卫生技术人员数最高额与最低额的比值为4.8:1。2008年，我国每千人卫生技术人员数平均为3.8，最高的北京12.2，最低的贵州2.2，每千人卫生技术人员数最髙额与最低额的比值为5.5:1。从2002—2008年最高额和最低额的差距来看，全国每千人卫生技术人员数的差距呈现小幅扩大趋势。

　　由以上分析可知，2002—2008年，我国义务教育支出水平在地区间的差距呈现小幅缩小趋势；而公共卫生服务水平，从每千人医疗床位数来看，地区间的差距呈小幅缩小趋势，而从每千人卫生技术人员数来看，地区间的差距则呈小幅扩大趋势。但从绝对差距来看，目前我国地区间基本公共服务水平仍存在较大差距，在义务教育方面，2008年，我国普通小学生均教育经费支出的最高值与最低值之比为 8.1-1,初级中学生均教育经费支出的最高值与最低值之比 为8.9:1;在医疗卫生方面，2008年，我国每千人医疗床 位数最高额与最低额的比值为3.3:1，每千人卫生技术人 员数最高额与最低额的比值为5.5:1。

　　另外，社会保障在地区间存在较大差距，从城镇职工基本养老保险覆盖面上看，省际差距比较明显。2008年，全国有15个省份的综合参保率低于80%，西藏最低，只有 17.64%，其次为云南，为44,8%，有16个省份综合参保率高于80%,其中辽宁、上海、山东、广东综合参保率超过了 90%。从城镇职工基本医疗保险的覆盖面看，各省之间基本医疗保险的综合参保率存在较大的差距。2008年，全国有24个省份的综合参保率低于80%,西藏最低，只有41.5%，其次为云南，为52.8%，只有7个省份综合参保率髙于80%，其中上海、广东综合参保率超过了90%。

　　所以，目前，我国三大基本公共服务项目——义务教育、医疗卫生及社会保障在省际还存在较大差异。

　　以下从财政收人和财政支出两个角度分别考察各省间公共服务能力差异。

　　表4-8为省级人均财政收人描述性统计量，反映我国省际财政收入能力差异。从表中的数据可知，分税制后的2000—2008年，经过8年的发展，人均财政收入有了大幅度提高，2008年其均值达到2541.4元，是2000年625.6元的4.1倍，从人均财政支出最高值与最低值的比率变化趋势来看，2000—2004年，省际人均财政收人的差异呈现扩大趋势，2004年后，呈现缩小趋势，但到2008年，省际人均财政支出地区之间仍存在较大差距，最高地区是最低地区的5.7倍。省际人均财政收人之间的差异没有出现明显的缩小的趋势。

　　财力最强地区的人均财政收入是最弱地区的17.2倍，2008年这一比值仍达到14.4倍，省际人均财政收入之间仍存在巨大差距。

　　表4-8省级人均财政收入描述性统计       单位：元



　　数据来源： 2001—2009年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》。

　　表4-9为省级人均财政支出描述性统计量，与财政收 人指标相比，财政支出指标大致反映了各地实际可支配的预算内财政资源，也相对真实地反映了地区间的财政能力差异。从表中的数据可知，各地区人均财政支出差距较各地区人均财政收人差距大大缩小，2000年，各地区人均财政收人最大值与最小值的比率为17. 2 : 1，而各地区人均财政支出最大值与最小值的比率是9.8 : 1； 2008年，各地区人均财政收入最大值与最小值的比率为14.4 : 1，而各地区人均财政支出最高值与最低值的比率是5.7 ：1。从人均财政支出最高值与最低值的比率变化趋势来看，2000—2004年，省际人均财政支出之间的差异呈现扩大趋势，2004年后，呈现缩小趋势，但到2008年，省际人均财政支出地区之间 仍存在较大差距，最高地区是最低地区的5.68倍。

　　表4-9省级人均本级财政支出描述性统计      单位：元



　　数据来源：2001—2009年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》。

4. 3.2城乡之间基本公共服务水平差距分析

　　如表4-10所示，2008年，从我国各省普通小学生均教育经费支出来看，全国平均水平为3 411.0元，农村小学生均水平为3 116. 9元，两者的比值为1. 1 : 1。具体从各省区支出来看，各省内农村支出水平与本省平均支出水平差距较小，两者比值基本在1左右徘徊，其中北京、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江和陕西共7个省区，农村支出水平高于本省平均水平，差距最大的内蒙古，其农村生均支出水平是本地区平均支出水平的1.3倍；而其余的24个省区，本省平均支出水平均高于农村生均支出水平，差距最大的广东，本省平均支出水平是农村支出水平的1.3倍。

　　如表4-10所示，2008年，从我国各省普通初中生均教育经费支出来看，全国平均水平为4 53L 8元，农村初中生均水平为4 005. 8元，两者的比值为1. 1 : 1。具体从各省区支出来看，各省农村支出水平与本省平均支出水平接近，两者比值基本在1.左右徘徊，其中北京、河北、内蒙古、湖南、宁夏共5个省区，农村支出水平高于本省区平均水平，差距最大的内蒙古，其农村生均支出水平是本地区平均支出水平的1.2倍；而其余的27个省区，其本省平均支出水平均髙于农村生均支出水平，差距最大的是广东，本省平均支出水平是农村支出水平的1.4倍。

　　表4-10 2008年各省义务教育生均教育经费支出     单位：元





　　(续）

　　资料来源：根据《中国教育经.费统计年鉴2009》相关数据计算。

　　如表4-11所示，2008年，全国每千人口乡镇卫生院床位数平均值为3.1，每千农业人口乡镇卫生院床位数平均值为1.0,两者的比值为3.1 : 1。具体从各省份指标来看，各省每千农业人口乡镇卫生院床位数均小于同期各省平均每千人医疗机构床位数，其中差距最大的为北京，每千人医疗机构床位数为7张，而同期每千农业人口乡镇卫生院床位数只有1张，本市平均水平为农村水平的7倍；差距最小的是江苏，每千人医疗机构床位数为3, 2张，而同期每千农业人口乡镇卫生院床位数只有1.4张，本省平均水平是农村水平的2.2倍。

　　如表4-11所示，从每千人卫生技术人员数来看，全国每千人口卫生技术人员数平均值为3.8，每千农业人口卫生技术人员数平均值为1.2，两者的比值为3.1 :1。具体从各省份指标来看，各省每千农业人口卫生技术人员数均小干同期各省平均每千人卫生技术人员数，其中差距最大的为天津，每千人口卫生技术人员数为6.7，而同期每千农业人口卫生技术人员数只有1.3，本市平均水平为农村水平的5.1 倍；差距最小的是湖北，每千人口卫生技术人员数为3.8，而同期每千农业人口卫生技术人员数只有1.8，本省平均水平是农村水平的2.2倍。

　　表4-11 2008年各省每千人医疗机构床位数及每千人卫生技术人员数       单位：张，人



　　资料来源：根据《中国卫生统计年鉴2009》相关数据整理计算。

　　如表4-12所示，2008年，从最低生活保障制度来看，各地区城市最低生活保障标准均高于同期农村最低生活保障标准，其中西藏差距最大，城市最低生活保障标准为人均305. 8元，而同期农村最低生活保障标准为人均64.2元，城市标准是农村标准的4.8倍；江苏差距最小，城市最低生活保障标准为人均317. 7元，而同期农村最低生活保障标准为人均219. 9元，城市标准是农村标准的1.4倍。

　　表4-12 2010年6月份各省最低生活保障标准       单位：元



　　资料来源：根据民政部公布的相关数据整理计算。

　　从以上分析可知，2008年，在义务教育、医疗卫生及最低生活保障制度三个方面来看，义务教育城乡支出水平接近，甚至有的省区农村支出水平高于城市支出水平，但医疗卫生服务水平及最低生活保障水平的城乡差距还较大。

4. 3.3不同社会群体之间基本公共服务差距分析

　　2006年，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中就农民工工资、就业、劳动保护、社会保障、户籍管理制度改革等方面提出若干指导性意见。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了很大改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收人、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距。基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。2006年，农民工参加基本医疗保险的工作取得很大进展，共有2 367万农民工参保，比上年增加了 1 878万。但是，农民工被纳入基本社会保障的比例仍然偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例分别为33.7%、10.3%、21.6%、31. 8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。国家统计局的调查表明，74. 81%的农民工未参加任何保险，农民工的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险由单位购买的比例分别只有11.89%、12.61%, 8. 41%和 23.09% (人民网，2008)。

　　基本公共服务供给在地区间、城乡间以及在不同社会群体间存在的较大差距将成为我国目前反贫困的重大阻碍，因为公共服务作为一种稀缺资源，其分配方式的公平与否也将制约着每个人创造性地发挥，尤其是公民的义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等基础性公共服务供给，不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大社会效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参€机会的基本前提，也是影响居民收人水平的重要因素，而贫困发生的—个重要的原因便是居民在地区间、城乡间收人差距的扩大。与30年前因缺乏基本生存条件导致贫困有所不同的是，当前的基本公共服务不到位、公共产品短缺，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源（迟福林，2008)。

　　由于基本公共服务如社会保障、医疗卫生、教育及福利制度的供给有收人再分配的功能，增加这些基本公共服务的供给有助于减少绝对贫困，缓解相对贫困。所以，新阶段反贫困的重要手段应从公共服务均等化入手。

　　5   国外基本公共服务均等化与减贫的经验借鉴

5. 1发展中国家及发达国家公共财政减贫的实践

　　世界各国的发展历程表明，各个国家在发展过程中会不同程度遇到贫困问题，由于社会制度、历史传统、经济发展水平等方面的差异，各国贫困问题有着不同的特征，所以政府采取的财政减贫措施也存在着不同程度的差异。为了全面借鉴其他国家公共财政减贫的经验，本书将介绍6个发展中国家、8个发达国家在公共财政减贫方面的实践，并在此基础上总结经验以供我国参考。

5. 1.1发展中国家公共财政减贫的实践

　　本书选取的发展中国家主要包括亚洲的越南和印度，非洲的南非，美洲的巴西、墨西哥及委内瑞拉。

5. 1.1.1亚洲国家

　　主要包括越南、印度两个国家。

　　越南政府目前正在实施《2006—2010国家减贫计划》，该计划将加快减贫速度，防止返贫，缩小城乡间、地区间差距定为国家减贫的总体目标，预计在2006 — 2010年间投入的减贫资金约43.5万亿盾，其中，中央财政投入12.5万亿盾，地方财政投人2.3万亿盾，调动民间资本2.5万亿盾，其余近60%的资金为银行贷款。2009年底，越南政府又决定为2010年的国家减贫计划增加3000亿盾的投入，为实现贫困人口减半的目标提供资金保障。减贫政策具体内容如下：①2006—2010年，共5年累计向600万贫困户提供优惠贷款，向420万农林渔业贫困户提供技术指导，为15万贫困人口提供免费或优惠的技能培训。向17万名各级干部提供管理技能培训，其中95%为基层干部。②对50万个贫困家庭的危房进行改造，并为98%的贫困人口提供免费的司法救助。此外，政府还计划将全部贫困人口纳入国家医保体系，实现医疗保险卡全覆盖。③政府在鼓励贫困地区百姓脱贫的同时，还在政策层面对贫困地区进行扶持。政府将贫困人口超过一半的61个县确定为国家贫困县，对在这些贫困县内投资建厂的企业实行企业所得税、土地租金减免和发放当地工人技能培训补贴等优惠，鼓励国内外资本优先进人贫困地区。

　　印度主要以政府财政转移支付的方式实现扶贫目标，具体措施如下：①中央政府向生活在贫困线以下的家庭提供生活必需品，按照每户4人计算，每月发放25千克大米或小麦作为基本生活补贴，并在粮食分配环节实施有差别的价格政策，即“定向公共分配系统”以照顾贫困家庭。②实施 “农村就业保障计划”，为农村劳动力提供就业机会。印度政府为愿意从事无需特殊技能工作的农村成年劳动力，提供每年不少于100天的带薪就业保障，每日工资标准不低于60 卢比（1美元约合45卢比），并按周支付工资。该计划所需资金的90%由中央政府提供，其余部分由地方政府解决。③加大对教育的投人，并为穷人和不同阶层的人在政府部门中保留一定比例的职位，提高妇女和贫穷弱势群体的社会地位。此外，各级地方政府也分别推出一些扶贫惠民政策，如减免农业用电费用，发放化肥、农药补贴等。

5. 1.1.2非洲国家

　　主要借鉴南非经验。

　　南非政府通过公共财政达到减贫目标，具体措施包括：①扩大公共投资，解决贫困人口的就业问题。南非政府于2004年开始扩大公共工程项目，计划在5年内通过劳动密集型项目，创造100万个短期就业机会。为了尽可能帮助贫困家庭，这些公共工程项目主要吸收妇女、青年和残疾人就业，并通过这些项目为他们提供就业培训机会。2009年南非失业激增。为抵御金融危机冲击，南非政府决定实施二期扩大公共工程项目，以此作为从根本上改善经济和就业形势的重要举措。②南非政府农村发展和土地改革部启动了农村地E青年就业计划，决定在两年内为1万名农村地区青年进行培训，并安排他们到地方上的社会发展部门工作。此外，在2009年公布的中期财政预算中，南非还计划在未来3年投资24亿兰特（1美元约合7. 6兰特），用于失业人员培训项目。③政府通过建立比较健全的社会救济制度，为贫困家庭提供帮助。2007年，南非政府分别向儿童、老人、残疾人、退伍军人等提供6种救济金，1 210万人从中得到帮助。当年救济金总额为610 亿兰特，占当年南非国内生产总值的3,3%。到2009年，南非的社会救济金覆盖人口超过1 300万。在创造就业、扶贫政策和社会救济制度等支持下，近年来南非贫困人口收人有了很大提高。根据南非政府2009年9月公布的社会发展指标，该国最贫困的10%人口人均月收入从1993 年的783兰特增加到了 2008年的1041兰特。1996—2008 年，南非有近900万人脱离了贫困。

5. 1.1.3美洲国家

　　主要借鉴巴西、墨西哥及委内瑞拉经验。

　　巴西的公共政策减贫措施主要包括：①联邦政府和地方政府对城市贫民窟进行改造。巴西联邦政府通过“加快发展计划”，在4年时间里拨出130亿雷亚尔的预算资金，专门用于城市贫民窟的改造，并且成立城市发展部，主管贫民窟的改造。各地方政府也拨出40亿雷亚尔的款项，用于380 个贫民窟的改造项目，经过连续多年的努力，一些贫民窟的面貌发生了变化。②政府还通过“家庭奖励金”、“人民药店”、“家庭农业”等各种扶贫计划，帮助城乡贫困群体增加收入，改善生活，消除或减轻贫困现象。目前，这些措施正在逐步显现出成效。

　　墨西哥公共政策减贫措施主要包括：①政府启动一系列社会服务项目，如“财政资助计划”和“临时就业计划”防止无业市民从贫困陷入极端贫困。具体措施有：向失业人员提供补助；对大型企业扩大招聘员工给予资金支持；增加受到意外伤害的弱势群体的临时补贴，免除其子女接受基本教育费用；加大扶贫资金投向公并服务设施的力度，如修建穷人学校、医院，向妇女提供职业技能培训等。②政府加大向贫困落后的农村地区扶贫资金和科技援助的投入。例如，派出技术人员向农民免费开设农业技术培训班，帮助贫困农村建设和发展农产品生产、加工、运输、出口一体化基地。同时，墨政府还与美国、加拿大政府签署政府间劳务输出协定，努力开拓境外劳务市场，缓解农村失业问题。③针对国际金融危机后极端贫困反弹问题，墨西哥政府继续推动和完善“机会均等”扶贫计划。国家扶贫机构通过该计划向全国500多万户极端贫困家庭发放营养现金补贴，用于缓解孕妇和儿童的营养不良。墨西哥政府还增加拨付农村贫困地区的扶贫资金，增加极端贫困人口食物补贴。减贫工作取得显著成效，极端贫困人口比例从1996年的37. 4%降至2006年的 13.8%。

　　委内瑞拉减贫成果主要得益于政府大量投人，主要目的在于减少贫困人群在教育、医疗和食品方面的负担。具体措施包括：①制定了涵盖扫除文盲、初等教育乃至高等教育的一系列社会计划，如“罗宾逊计划”、“里瓦斯计划’’和“苏克雷计划”，全民教育上了一个大台阶；②在医疗方面推行“深人社区计划”，保证贫困人群的基本医疗，让所有人看得起病，防止因病致贫；③实施“食品供应计划”，在贫困人口集中地区，以政府补贴形式低价供应食品和日用品，全国一半人口受益。除了在教育、医疗和食品方面提供帮助，委内瑞拉政府还在其他领域保障贫困群体的基本生活。

5. 1.2发达国家公共财政减贫的实践

　　本书选取的发达国家主要包括传统的欧洲的高福利国家，比如北欧三国和德国；代表联邦制国家基本公共服务状况的北美地区的美国和加拿大；与我们毗邻而居的亚太地区的日本和澳大利亚。

5. 1.2.1欧洲国家

　　主要包括北欧三国及德国。

　　(1)北欧三国。北欧三国（包括芬兰、瑞典、丹麦）在实施公共服务职能方面，已经形成一套比较完备的制度体系，公共服务的实施有利于减少贫困，其主要内容包括：

　　第一，提供面向劳动力市场的“民生性”服务。重点是促进就业和增加居民收入，并注重缩小收入差距。主要包括以下几个方面：一是加强财力支持。以瑞典为例，每年全国各方面用于就业服务的资金量约占GDP总量的2.1% (主要 由财政提供），其中用于解决失业问题的资金占这部分资金的84%。二是设立相关服务机构。在瑞典，不论是中央还是地方，都设有专门的“劳动力市场管理委员会”，基层还设有“就业办公室”，全国95%的就业服务由此机构负责。三是加强政策扶持。芬兰为鼓励中小企业多吸纳失业人员，对吸收失业人员的企业实行减税4%的优惠政策，对失业人员自己创办的“微型企业”也给予减税或补贴。四是加强就业培训，特别是实行政府、工会和雇主“三位一体”的培训体制，并采用政府“购买培训成果”的机制。五是加强公共项目开发，直接创造就业岗位。六是加强预测和信息交流，以提高就业服务的效率和质量。金融危机之前，尽管北欧国家也面临较大的就业压力，但近年来在经济发展的基础上，失业率处于不断下降的趋势。

　　第二，注重发展医疗卫生事业和教育事业，并建立和完善全方位的社会保障体系。首先，注重发展医疗卫生事业。北欧国家极为重视人的生命和健康。这些国家均实行普遍的“全民保健”医疗制度，无论城市乡村，不分国企私企，也不分种族和宗教，均实行免费医疗或基本免费医疗。近年来，虽然对免费医疗制度进行了一些改革，也开始让个人适当承担一部分就医费用，同时降低病假补贴之额度，但从总体上来说，社会成员医疗费用大部分还是由公费医疗制度来解决的。除对国民个人实行公费医疗外，北欧国家还特别注重社会公共卫生体系，包括农村公共卫生体系的建设，这对防止并应对卫生领域的突发事件发挥了保障作用。其次，大力发展国民教育事业。瑞典、芬兰、丹麦在发展教育方面实行的是“举国体制”，从小学到中学再到大学，全部实行免费教育。不但如此，国家还给在校大学生一定量的生活津贴。为了促进教育事业发展，无论是中央财政，还是地方财政，都用相当大的财力来扶持教育，社会的其他力量也捐助教育。再次，建立全方位的社会保障体系。北欧国家建立的社会保障体系是全方位、广覆盖的，被誉为“从摇篮到坟墓”的社会保障体系，包括生育保险、医疗保险、失业保险、退休保险以及残疾人保险等。据介绍，在社会保障体系最完备的瑞典，用于与社会保障有关的费用在国家财政支出总额中的比重达1 /3左右。在劳动力成本中，工资收入占66. 15%，工资以外的社会保险成本占33.15%，在欧洲名列第一。

　　(2)德国。德国是联邦制国家，联邦、州与地方政府均有独立的立法权。在公共服务的提供上，联邦、州和地方政府都有明确的责任，并依此划分了各级政府的财权，以转移支付的方式达到财政平衡，实现各州之间公共服务的均等化。德国财政平衡基本理论的出发点是德国国内各个地区的居民具有享受相同生活条件的权利，这也是德国基本法中的一项重要条款。

　　德国州一级政府接受的转移支付有三种形式：税收分享、州际均等化转移支付和补充拨款。税收分享是德国最重要的一种税收制度，联邦政府与各州分享的税种有增值税、个人所得税和公司所得税，其中增值税中的大约25%的部分分配给税收能力（人均税收）低于全国平均的州，用于均等化地区财力；补充拨款指除了增值税分享及州际均等化转移支付以外，联邦政府还向州政府提供其他的拨款，主要是向财政落后的州或较小的州提供补助（马骏，1998)。

　　其中州际均等化转移支付是德国主要的均等化转移支付方式，与其他国家相比，最大特点在于它不是联邦政府对州政府的转移支付，而是“横向”转移支付，即收入较高的州向“均等化基金”贡献收入，收人较低的州则从基金中获得拨款。这种转移支付制度始于1951年，其主要目的是对那些有“特殊负担”（如难民和港口维护等）的地区提供援助。

　　以下是德国均等化拨款公式：

　　PiGi=PiwiR-(PiRi-Si)             (5-1)

　　该式各变量的下标i代表辖区，Pi表示辖区i的人口数，Gi表示辖区i对均等化转移支付资金人均需求量，Ri表示辖区i所有税收收人人均值，R表示全国所有税收收人人均值，Si表示辖区i“特殊负担”， wi是i州人口指数。

(5  - 1)式中PiRi - Si表示i州标准财政收入，PiwiR表示i州标准财政支出。如果标准财政支出(PiwiR)小于标准财政收入(PiRi-Si)，i州就要向“均等化基金”贡献出相当于其差额的部分；如果标准财政支出大于标准财政收入,表示i州可以从“均等化基金”中获得相当于其差额的转移支付。

5. 1.2.2北美地区国家

　　包括加拿大和美国。

　　加拿大和美国是目前世界上公认的在基本公共服务均等化方面做得较好的国家，两个国家的国情比较相似，都曾是英国的殖民地，具有种族和文化的多样性，都是实行三权分立的联邦制国家，设有三级政府。两国制定的与教育、失业、医疗、养老和住房等方面相关的公共财政政策在减少贫困方面取得了一定成效，主要体现在以下几个方面。

　　第一，义务教育。加拿大和美国采用十二年制的义务教育，孩子从5岁学前班教育开始，一直到18岁都可以享有免费接受教育的权利。公立学校的学生不用交纳学费，学生的课本文具等都由国家供给。对边远和农村地区的孩子，政府提供专车接送服务。对于有先天生理缺陷的孩子，可以到特殊教育学校接受教育，或通过函授教育完成义务教育课程。家庭经济困难的学生，还可以申请兔费早餐和午餐。

　　第二，失业。加拿大和美国对失业者采取多种保障方式使每位失业人员可以维持基本生活。为了在失业时及时给予保障，两国对工薪阶层实行强制保险，加拿大称之为就业保险，美国称之为失业保险。对非自身原因被辞退的工薪人员，在加拿大可以申请领取普通失业保险金，基本能得到本人工资的55%，但每周不得超过413加元。如果申请人有抚养孩子的负担，并且家庭年收入低于25 921加元，还可以申请国家儿童税收补助，两项合计有可能超过本人工资的55%。在美国可以申请失业救济金，领取数额根据公式计算，美国的失业救济金一般也为工资的一半左右。对身体原因辞职的工薪人员，在加拿大可以申请领取特别失业保险金，在美国只要患病在1年以上便可以申请领取伤残福利金。对长期失业者，加拿大非常“包容”,不仅可以申请社会福利金，单身人士每月可以获得500～700加元的生活补助，三口之家可以获得1100～1300加元左右补助，如果申请人一直没有工作且生活始终处于一个很低的水平，社会福利金还可以被无限期地领用。

　　第三，医疗服务。加拿大和美国具有比较完善的基本医疗保障体系。加拿大在全国实行统一标准的“国民基本医疗保险”，各省加人保险的方式有两种，一种是完全免费，另一种要求交纳一定的保费，费用多少视申请人家庭的经济情况而定，经济困难可申请保费补助。加人计划的公民和永久居民会获得一张带有照片并可以在全国使用的医疗磁卡，享受免费的公共医疗服务。公共医疗服务范围包括家庭医生的初级医疗服务和专科医生的进一步诊治服务，门诊和住院时看病、护理、化验、放射和其他诊断过程。

　　第四，住房。加拿大联邦政府1945年成立加拿大抵押贷款保险及房屋公司，直接建造经济适用房，向低收人家庭出售或出租。由于加拿大政府建造的房屋多为出售，避免了维修和管理的负担。后来又转向对中低收人家庭直接提供贷款以解决其购买力不足问题。直到1992年地方政府开始重视住房问题，联邦政府才彻底停止对社会住房的直接贷款，转成为向低首付的购房者提供100%的抵押贷款担保，缩短了中低收入家庭购买房屋的时间，扩大了住房需求。美国政府在20世纪30年代以来，也是利用低息、低首期以及为银行提供担保的方式，增加了中低收人居民的购房能力。

　　第五，加拿大通过公式化转移支付制度，均衡地区间财力差距。与其他联邦制国家相比，加拿大地区之间财政能力的差异相对较大，原因之一是部分税收收入来自于石油和天然气资源，而这些自然资源在地区之间的分布很不平衡，所以横向财政不平衡非常明显，需要通过转移支付解决。加拿大的转移支付制度由三部分组成：专项拨款（主要用于健康和成人教育）、援助拨款计划（主要用于社会福利）及均等化转移支付。均等化转移支付资金来自于联邦财政收入，1994—1995财政年度，联邦转移支付总额中均等化转移支付的比重约为18%。以下是加拿大均等化拨款公式。

　　(5-2)

　　该式各变量的下标i代表省，j表示税收的种类。Pi表示辖区i的人口数，Gi示省i对均等化转移支付资金的人均需求量，Bji代表省i的j类税的人均税基，Bj5表示5个省j 类税的人均标准税基，tj表示j类税的全国平均税率，其计算公式为 ，其中为全国10个省从j项税基上征得的税收总额，是全国10个省j项税基的总和，i=1,2…，10。

　　需要特别指出的是，加拿大均等化拨款模式假设各个省在提供公共产品时不存在成本差异，即各个省提供所有公共产品的成本差异系数均等于1。另外，加拿大均等化拨款忽略财政收入的纵向不平衡，即省政府财政收入不能满足其财政支出的问题。所以加拿大均等化拨款公式只相当于前文推导的均等化一般公式中的第三部分，即由财力差异引起的均 等化转移支付需求部分 。

　　(5-2)式显示，如果省i的j类税人均税基低于人均标准税基，该省就可以接受均等化转移支付，具体金额等于该 省税收能力(tijBj5)与标准税收能力（tjBj5 )之差乘以该省的人口。某省获得的转移支付总额等于按各税种税基计算的转移支付的加总。但如果一个省的税收能力高于全国平均水平，该省并不向联邦交出这个差额，同时某一税种标准人均税基（Bj5)并不是全部10个省的平均水平，而是5个省（魁北克省、安大略省、曼尼托巴省、萨斯喀彻温省、卑诗省）的平均值，目的是为了使标准税基不至于过高，所以在计算某一类税种的人均标准税基时，将石油和天然气资源收入相对丰富的省份排除掉，而只选择其中5个省的税基。所以加拿大的均等化转移支付体制不会使得各省的税收能力完全均等化。

5. 1.2.3亚太区域国家包括日本和澳大利亚。

　　(1)日本。日本在战后数十年的经济高速增长过程中，也曾出现过收入分配不均、城乡差距扩大等问题，但其经济社会始终没有偏离均衡发展轨道。这是与日本政府实施的一系列公共政策分不开的，其中尤为引人注目的是公共服务均等化政策和收人分配均等化政策。战后日本面对的是城乡人口分布失衡、农村公共服务供给不足、能源资源匮乏的问题。但是随着三次全国综合开发计划的实施，日本逐渐实现了公共服务均等化的目标u日本实现社会均等化的具体政策措施主要有：

　　第一，加强农村公共服务供给，改善农村生产生活条件。为加强对农村工业的扶持力度，政府对农村地区实行倾斜性的财政政策。国家通过财政出资，帮助农村地区改善交通、通讯等基础设施，为农村工业的发展创造良好的外部条件。日本政府投入大量资金，帮助农村地区建设机场、铁路、髙速公路、港口、公共福利设施、排水灌溉系统及通讯系统，这大大地改善了农村地区的投资环境和生活条件，缩小了城乡差别。此外，日本政府一贯重视农村教育投入。在基础教育方面为国民提供均等享受教育的机会；另一方面采取综合措施，大力促进农村经济发展。

　　第二，实施有效的均等化转移支付制度日本的转移支付主要有三种类型：地方交付税、国库补助金和地方让与税，前两种转移支付形式占中央对地方转移支付的90%左右，其中地方交付税是中央向地方的均等化转移支付，目的在于平衡地区间公共服务能力差距。地方交付税分为两个部分，主要部分是普通交付税（占94%)，另一部分为特别交付税（占6%)。普通交付税的资金分配公式如下：对某地的拨款=N-R。

　　N为某地基本支出需求，K为某地基本财政收入，其中N=提供某类公共服务数量X单位成本X修正系数，N 为地方政府的总支出需求，由警察与消防、公共市政工程、教育、福利与劳动服务、工业与经济发展和政府行政管理共6项公共服务项目组成。单位成本按一个假设的标准规模的地方政府的情况估算。修正系数指考虑各地地理、社会、经济和体制情况之后确定的成本差异系数，如果修正系数大于1，表明该地区提供服务的单位成本髙于全国标准，如果小于1，表明该地区提供服务的单位成本低于全国标准。修正系数有8类：类别修正系数、规模修正系数、密度修正系数、特殊因素修正系数、寒冷地区修正系数、衡量单位增长修正系数、衡量单位增长剧减系数、债务修正指数。某地基本财政收入指该地可用于公共服务的自有财源，它由地方让与税和标准地方税收的一个百分比组成，标准地方税收是中央政府用该地地方税基乘以中央规定的标准地方税税率所得的该地在标准税率下应得的税收。特别交付税在普通交付税不足的情况下作为补充拨款（马骏，1997)。

　　第三，健全和完善社会保障制度。日本政府十分重视城乡均等的社会保障制度建立与完善。社会保障制度中，再分配效果最为显著的是低收入者生活保障和残疾者生活保障。社会保障政策的普及程度是促进国民福利水平均等化的重要因素。日本政府也为此投入大量的资金，社会保障费占GDP的比重战后一直不断提高，20世纪70年代提高速度最为显著，甚至超过了10%的比例。

　　第四，推行有效的收入再分配政策。税收是政府提供公共服务所需的成本，也是政府促进收入均等化的有效政策。由于税种和税率直接影响税后收人，因此，税收本身就有进行收入再分配的效果。日本调节收入的税种大致有两种，即以所得税和法人税为代表的直接税和以物品税、消费税（附加价值税）为代表的间接税。由于所得税是直接对家计收人征税，所以对家庭收人的影响力最大。

　　(2)澳大利亚。从澳大利亚的公共服务体系来看，澳大利亚是高福利的国家，政府为居民提供了全面的和高水平的服务，内容从基本的教育、养老、医疗卫生、司法和危机管理，到社区服务和住房等社会性基础设施建设。为了提供这些公共服务，政府建立了完善的公共服务体系，并有充足的财政投入作保障。通过均等化转移支付制度实现公共服务均等化目标。

　　澳大利亚的财政体制是髙度集权型的，联邦财政收人占整个财政收人的2/3，但其总需求仅占财政总支出的1/3; 相反，州及地方财政收人只占总收入的1/3，但它们的最终需求占支出总量的2/3。这表明联邦政府财政收人的一半要通过不同形式的转移支付来弥补州及地方政府的收支缺口。联邦政府对州政府的拨款有两种形式：均等化转移支付和专 项拨款。2005年，均等化转移支付占联邦政府转移支付总 额的比重大约为53.1% (Neil Warren, 2006)，均等化转移支付资金主要来自于联邦政府上一年度个人所得税收人。澳大利亚均等化拨款模式最为显著的特点是同时考虑两个方面因素导致的资金缺口。一方面是各个州由于收入能力不足产生的资金缺口，另一方面是由于提供公共产品的成本差异而产生的资金缺口。澳大利亚的拨款委员会.(Commonwealth Grants Commission, CGC)通过财力均等化拨款公式来测算各个州的收入能力与支出需求，并据此决定拨款额。这种拨款模式主要保证各个州在平均效率水平及平均征税努力(用平均税率表示）的条件下，提供的公共服务水平不落后于其他州。以下是对澳大利亚均等化拨款公式的推导，通过公式的推导可以发现澳大利亚均等化目标是如何通过资金分配公式实现的。

　　澳大利亚的均等化转移支付资金分配公式可以用下式表示：

　　G = B + E — R-0                      (5-3)

　　(5-3)式表明全国用于均等化转移支付总额（G)等于支出需求总额（E)减去收入总额（R)和其他转移支付（O)，再加上标准补助总额（B)。

　　如果（5-3)式中G、E、R和B分别用人均变量乘总人口的形式替换，则辖区i应该得到的均等化转移支付总额可用下式表示：

　　(5-4)

　　公式中相关变量的含义如下:i代表辖区，k表示公共支出的种类，j表不税收的种类，Pi代表辖的总人口，Gi表示辖区i对均等化转移支付资金人均需求量，Eki表示辖区t 第k项标准公共支出，Rji表示辖区i第j类税种的标准的税收收入，Oj,表示辖区i得到的其他转移支付。

　　(5-4)式表明辖区i应该得到的均等化转移支付总额(PiGi)等于该州标准财政支出()减去标准财政收入()和其他转移支付（)，再加上标准补助额(PiBi)。

　　任何一个辖区的任何一项标准财政支出(Eki)都可以 表示为该项财政支出的所有辖区平均水平（Ek)和该辖区在提供该项公共服务时与其他辖区相比的成本差异系数(rki）的乘积。因此，辖区的标准财政支出可以表示为：                                                         (5-5)

　　某辖区从某一税种得到的标准税收收人，按该税种全国平均税率(tj )乘本辖区该税种的税基(Bji)计算。因此辖区i标准财政收人可以表示为：

　　(5-6)

　　该式中，。在此Rji 和 Bji均为人均值。由于某一辖区从某税种得到的标准税收收入可以分解为两个因素的乘积，一个是该项税收收人的全国（或所有辖区）人均值，另一个为该税种在本辖区的税基与所有辖区税基平均数的比例。后者反映本辖区在该税种上的收入能力与所有辖区平均水平的差异，因此叫做财力差异系数。因此，某辖区标准财政收人可以改写为以下形式：

　　(5-7)

　　公式中的Rj表示j类税收收入全国人均值，用公式表示为,表示辖区i在税种j上的财力差异系数，用公式表示为。

　　将（5-5)式和（5-7)式代入（5-4)式可得：

　　(5-8)

　　将（5-8)式经过变换可得到（5-9)式：



　　将（5-9)式整理可得到（5-10)式：

　　（5-10)

　　(5-11)式即是澳大利亚均等化转移支付资金分配公式。表示辖区i从中央财政得到的均等化拨款总额可以分解成三个部分：第一部分Pi[(G+0)/P]表示对所有辖区的标准财政补助，等于各辖区人口乘以全国统一的人均拨款额 [(G + 0)/P],主要目标是弥补财政收入的纵向不平衡(即州政府财源小于支出责任的问题），但它不考虑每个州特殊的收人能力和支出需求（马骏，1998 )。第二部分表示由成本差异引起的转移支付资金额。> 1时，表示辖区i在提供k项公共服务上的成本高于全国平均水平，可获得相应的补助；≤1时，表示辖区i在提供k项公共服务上的成本低于或等于全国平均水平，则得不到补助，但其差额部分不需要贡献出来。第三部分表示由财力差异引起的均等化转移支付需求。当<1时，表示辖区i在j类税收上收人能力低于全国平均水平，可获得相应的补助；当>1时，表示辖区i在j类税收上的税收能力高于全国平均水平，其所得的补助为负，要从标准财政补助中减去相应的数额；当=1时，得不到补助。由于澳大利亚在测算各州收入能力时通常把各州从中央财政领取的专项补助也计算在内，所以辖区/从中央财政得到的实际均等化拨款总额（）等于标准财政补助、由成本差异引起的转移支付及由财力差异引起的转移支付共三部分拨款额之和减去其他转移支付(Oi)的部分。

5. 2发达国家和发展中国家基层政府公共服务支出 实证分析

5. 2.1发达国家和发展中国家基层政府财政支出考察

　　基层政府支出占全国财政支出的比重可以反映基层政府在提供公共服务中的相对地位及一同财政支出的分散程度。图5-1列出了 12个发达国家基层政府的相对支出指标，从图中可以看出，北欧国家这一指标较高，其中丹麦最高，为48%，说明在丹麦，将近一半的公共服务由基层政府来提供。而美国、英国、法国、加拿大及德国，这一指标低于30%,最低的加拿大和德国为15%。图5-2列出了10个发展中国家基层政府相对支出指标，中国最高，达到51%，其次是波兰，为37%，最低的印度为3%。

　　总体来看，发展中圍家与发达国家相比，基层政府在提供公共服务中地位相对较低，财政支出的集中化程度较髙，图5-1中11个发达国家基层政府相对支出指标的平均值为28%,而图5-2中的10个发展中国家基层政府的平均值为23%，如果不包括中国在内，平均值只有17%。但在发展中国家行列中，中国较为特殊，基层政府相对支出比重比发达国家中比值最髙的丹麦还要髙3个百分点，也就是说，中国财政支出的分散化程度较高，超过一半的公共服务是由基层政府来提供的，基层政府在公共服务的提供中发挥着极为重要的作用。



　　图5-1发达国家基层政府支出占总支出比重

　　资料来源：Shah，Anwar. 2006. A Comparative Institutional Framework for Responsive, Responsible, and Accountable Local Gov­ernance. Washington, DC: Worlt3 Bank.





　　图5-2发展中国家基层政府支出占总支出比重

　　资料来源：Shah. Anwar, 2005. The New Vision of Loccal Govern­ance and the Evolving Roles of Local Governments. Washington, DC：World Bank.

　　考察基层政府财政支出总量后，以下以6个国家为例，通过10类公共服务在中央、省（或州）及基层政府之间的分配比例来考察基层政府公共服务范围。总体来看，基层政府提供的公共服务范围较为广泛。如表5-1所示，所列的10类公共服务项目中，瑞士的基层政府均有支出，而其他4个国家，国防是唯一的基层政府没有参与提供的公共服务项目，其他9类公共服务项目，基层政府均有支出，这也符合有关政府间事权划分的原则，因为国防受益范围是整个国家，所以应由中央政府负责。

　　就具体的公共服务项目来看，基层政府在环境保护、娱乐文化及宗教、住宅及社区设施支出中责任较大，在各类总支出中基层政府支出所占比例的平均值分别为支出在中央和地方政府之间的分配比例相当，如在教育支出中，澳大利亚59.5%和奥地利37. 8%的支出由地方政府负责，其中0.1%和16%由基层政府负担，在卫生支出中，澳大利亚48.9%和奥地利36%的支出由地方政府负担，其中0.4%和13.8%由

　　表5-1主要公共服务支出在不同级政府之间的分配比例          单位％



　　数据来源：根据IMF, Govemmen丨Finance Statistics Yearbook, 2008,相关数据计算整理。

　　基层政府负担，其余部分则由中央政府负担，在这种支出模式中，基层政府支出责任相对较小；而其他4国则采取了另外一种支出模式，即教育和卫生总支出在中央和地方政府间的分配比例偏向一级，或者主要由中央政府负责，或者主要由地方政府负责。在教育支出中，比利时85.6%、加拿大95.6%、德国96%和瑞士 85. 9%的支出部分由地方政府负责；在卫生支出中，比利时和德国均有95.5%的支出部分由中央政府负责，而加拿大81.2%和瑞士99.2%的支出部分则由地方政府负责。无论是教育支出还是卫生支出，在由地方政府主导的支出模式中，省(或州）政府支出所占比重相对较大，而基层政府支出所占比重相对较小。从社会保险支出模式来看，6个国家均采取中央政府主导的支出模式，中央政府支出占比最高的澳大利亚达到89%，最低的瑞士也达到71.1%。

　　以下考察中国基层政府支出情况，在表5-2所列举的8类公共服务项目中，中国基层政府的支出均占有较大的比重，比例最髙的城市维护建设支出比重为93.8%，而最低的基本建设支出也达到40.3%。中国的教育及医疗卫生支出模式属于上述第二种支出模式，即偏向地方一极，主要由地方政府负责，教育支出的93.8%及卫生支出的98%由地方政府负责，但与发达国家不同的是，最基层的政府，即县乡政府在教育支出及卫生支出中占据重要地位，教育支出中的59.7%，医疗卫生支出的45.1%由县乡政府来完成。我国的社会保障补助支出与发达国家社会保险支出模式相反，主要由地方政府负责，地方政府支出占总支出的比重为87%，其中19%由县乡政府来完成。与发达国家相比，中国地方政府，尤其是最基层的县乡政府在公共服务的提供中占据相当重要的地位。

　　表5-2中国财政主要支出项目在不同级政府之间的分配           单位：％



　　资料来源：根据财政部预算同编写的2005年《地方财政统汁资料》及 2006年《中国财政年鉴》相关数据计算。

　　以下分析发达国家和发展中国家卫生支出的总体水平。

　　如表5-3和表5-4所示，通过比较政府卫生支出占政府总支出比重及政府卫生支出占卫生总费用比重两个指标，可以发现，发达国家卫生支出水平高于发展中国家，2006 年，10个发达国家两个指标平均值分别为16.8%和76.9%；而10个发展中国家两个指标平均值分别为9.5% 和43.4%。纵向来看，2000—2006年，除个别发迖国家 (如美国和德国）外，其余的8个发达国家及10个发展中国家的政府支出占财政支出的比重均有不同程度的增长。中国作为发展中国家卫生支出占政府支出比重只相当于10个发展中国家的平均水平。

　　表5-3发达国家政府卫生经费支出状况          单位:%



　　(续）

　　资料来源：《中国卫生统计年鉴2009》。

　　表5-4发展中国家政府卫生经费支出状况       单位:%



　　资料来源：《中国卫生统计年鉴2009》。

5. 2.2发达国家和发展中国家基层政府财政收入考察

　　从图5-3可以看出，在所列的9个发达国家中，加拿大、瑞典及新西兰基层政府财政收入中来自上级政府的转移支付所占比重较小，低于25%，而德国、英国、日本、美国、丹麦及法国的基层政府收入中来自上级政府的转移支付所占的比重较大，至少达到40%，德国最高，达图5-4所列的10个发展中国家中，印度、智利、哈萨克斯坦及南非基层政府财政收人中来自上级政府的转移支付所占比重较小，低于33%，而乌干达、波兰、中国、巴西、印度尼西亚及阿根廷基层政府财政收入中来自上级政府的转移支付所占的比重较大，超过58%，最高的乌干达为85%。在上述所列举的国家中，10个发展中国家转移支付占政府财政收人比重的平均水平为52%，远远髙于9个发达国家37%的平均水平。通过比较可以看出，





　　图5-3发达国家基层政府收入构成

　　资料来源 ： Shah，Anwar. 2006. A Comparative Institutional Frame­work for Responsive, Responsible ， and Accountable 1-ocal Governance. Washington, DC： World Bank.

　　与发达国家相比，发展中国家基层政府财政收入中自有收入所占份额较小，基层政府在提供公共服务时对上级政府转移支付的依赖程度较高。





　　图5-4发展中国家基层政府收入构成

　　资料来源：Shah, Anwar. 2005, The New Vision of laical Governance and the Evolving Roles of Local Governments Washington。 OC； World Bank.

　　因为税收收人是基层政府的主要收人来源，接下来分析税收收人的税源结构。如图5-5所示，发达国家基层政府税收收人中平均54%来自财产税，23%来自个人所得税,14%来自公司所得税，9%来自其他税收。如图5-6所示，发展中国家基层政府税收收人中，平均32%为财产税收入，15%为个人所得税收入，4%为公司所得税收入，4.9%为其他税收人。这表明发达国家基层政府税收收入对财产税及所得税的依赖程度要远远大于发展中国家。

　　以下考察中国基层政府财政收入情况，以2006年为例，



　　图5-5发达国家基层政府收入构成

　　资料来源：Shah, Anwar. 2006. A Comparative Institutional Frame- work for Responsive， Responsible, and Accountable Local Governance. Washington, DC：World Bank.

　　如图5-7所示，地方政府财政收入占全国财政收入的比重为47.2%，其中县乡政府财政收人占全国财政收人的比重为18.7%。财政收入分配结构表明中国政府财政收入的集中程度较高。结合基层政府财政支出结构来看，2006年，地方政府财政支出占总支出的比重为75.3%，其中县乡政府支出占总支出的比重为34.4%，这说明基层政府收支缺口较大，公共服务的提供在较大程度上依赖于上级政府的转移支付才能完成。另外，从基层政府税源结构来看，基层政府税收收入中财产税收人占3%，个人所得税收人占5%，公司的所得税收人占11%,财产税及个人所得税收入在税收收人中的比重远远低于发展中国家32%和15%的平均水平。



　　图5 - 6发展中国家基层政府收人构成

　　资料来源：Shah, Anwan 2005. The New Vision of Local Govern­ance and the Evolving Roies of Ixjcal Governments- Wasliington, DC: World Bank.



　　图5-7各级政府一般预算收支比较

　　资料来源：根据财政部预算司编写的2006年《地方财政统计资料》及2007年《中国财政年鉴》相关数据计算。

5. 3发达国家及发展中国家政府公共财政减贫实践 对我国的启示

　　通过比较发达国家与发展中国家基层政府公共财政减贫实践可以得到以下启示。

5. 3.1公共政策在减贫中发挥了重要的作用

　　纵观世界各国，无论发展中国家，还是发达国家，在减贫方面，政府均发挥了巨大作用，投入了大量资金用于减贫，如越南、印度、南非、巴西等发展中国家投入大量资金用于贫困人口的食品发放，改善居住条件。除政府直接投资用于贫困人口的投入外，各国政府还通过实施一些公共政策来达到减贫目标，如越南、南非及墨西哥均增加对贫困人口的技术培训，印度则实施“农村就业保障计划”，为农村劳动力提供就业机会方面的指导。另外，越南政府对在贫闲县内投资建厂的企业实行企业所得税、土地租金减免和发放当地工人技能培训补贴等优惠；印度各级地方政府则推出如减免农业用电费用，发放化肥、农药补贴等扶贫惠民政策。又如日本政府实施了一系列与减贫相关的公共政策，其中尤为引人注目的是公共服务均等化政策和收人分配均等化政策。

5. 3.2从长期来看，公共服务均等化是减贫的主要手段

　　公共服务作为一种稀缺资源，其分配方式的公平与否也将制约着每个人创造性的发挥，尤其是公民的义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等基础性公共服务供给，不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大社会效益，是充分发挥个人潜能、实现个人平等参与机会的基本前提，也是影响居民收入水平的一个重要因素。而贫困发生的一个重要的原因便是居民在地区间、城乡间收人差距的扩大。在医疗卫生方面，2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约1/3农村贫困人口都是因病致贫；而1998年进行的第二次全国卫生服务调査发现，疾病还只是致贫的第三位因素。国家发展与改革凄员会制定的《医药行业“十一五”发展指导意见》指出，全国每年大约有一千多万农村人口因病致贫或因病返贫。中西部地区的状况更为严重。2006年，西部70%〜80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。再以教育为例，在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一，特别是农村家庭，教育花费已经成为他们的“头号”家庭开支（迟福林，2008)。

　　一些公共服务项目如社会保障、医疗卫生、教育及福利制度具有再分配功能，如医疗卫生，发病率与贫困发生率相互关联，在医疗卫生方面的投入可以实现再分配功能，同样教育的投入也可以提髙穷人获得高收人的机会，政府在这些方面的投人可能比直接的税收政策及转移支付政策的再分配功能要强（Anwar Shah, 1991)。因此，这些公共产品应该 由政府投人，作为政府的基本公共责任。一些发达国家如美国把教育和医疗作为准公共产品，从公共产品提供效率的角度来看，美国医疗被作为私人产品。但许多国家已经意识到了以上公共服务投入在收入再分配中的重要作用，优先保证这几个领域的开支，使低收入阶层从中得到更多利益，这是发达国家及发展中国家社会开支政策中一个“特别值得注意的趋势”，特别是发达国家，北欧三国（包括芬兰、瑞典、丹麦）、加拿大及日本均通过加大在教育、医疗、就业和社会保障等方面的投人以增加低收人群体的收人。如以2006 年为例，从政府卫生支出占政府总支出比重及政府卫生支出占卫生总费用比重两个指标来看，发达的水平高于发展中国家。所以通过基本公共服务均等化来增加低收入阶层的收入，同时达到减贫的目标，已经成为许多国家的共识。

　　目前我国地区间基本公共服务水平存在较大差距，在义务教育方面，2008年，我国普通小学生均教育经费支出的最髙值与最低值之比为8. 1 ： 1，初级中学生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.9 ：1;在医疗卫生方面，2008年，我国每千人医疗床位数最髙额与最低额的比值为3.3：1，每千人卫生技术人员数最高额与最低额的比值为5.5 ：1；社会保障方面，从城镇职工基本养老保险覆盖面上看，省际差距比较明显。2008年，全国有15个省份的综合参保率低于80%，西藏最低，只有17.64%，其次为云南，为44.8%，其余16个省份综合参保率高于80%,其中辽宁、上海、山东、广东综合参保率超过了90%。从城镇职工基本医疗保险的覆盖面看，各省之间基本医疗保险的综合参保率存在较大的差距。2008年，全国有24个省份的综合参保率低于80%，西藏最低，只有41.5%，只有7个省份综合参保率髙于80%，其中上海、广东综合参保率超过了 90%。

　　人均财政收人能大致反映各省份公共服务的供给能力，2008年，财力最强地区的人均财政收入是最弱地区的14.4 倍；人均财政支出则大致反映公共服务整体供给水平，2008 年，人均财政支出最高的地区是支出最低地区的5.68倍。所以，2008年，我国各省份间公共服务能力及公共服务水平均存在较大差距。

　　由以上分析可知，2008年，无论从各省份公共服务能力及公共服务供给总体水平，还是从具体的公共服务项目，如义务教育、医疗卫生及社会保障等方面来考察，各省间均存在较大差异。所以，从长远来看，我国需要增加在社会保 障、医疗卫生、教育及福利制度等基本公共服务方面的投人，特别是经济落后地区的投入，实现基本公共服务均等化目标。均等化目标的实现可以间接实现收人再分配功能，以达到减贫的成效。

5. 3.3减贫重在推进城乡基本公共服务均等化

　　观察日本的公共财政减贫经验可以发现，其注重了城乡基本公共服务均等化，如加强对农村工业的扶持力度，通过 财政出资，帮助农村地区改善交通、通讯等基础设施，帮助农村地区建设机场、铁路、髙速公路、港口、公共福利设施、排水灌溉系统及通讯系统，这大大地改善了农村地区的投资环境和生活条件，缩小了城乡差别。此外，日本政府一贯重视农村教育投人。

　　中国已开始进人了新兴工业化国家的行列。但在城市工业髙速增长的同时，农村经济发展却依然缓慢，城乡差距逐渐扩大，经济社会发展不均衡问题进一步凸现。2008年，我国城乡居民人均收人比已经达到3.31 ：1，如果将包括义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的城乡差距考虑在内，城乡实际收入差距会更大。义务教育方面，2008 年，我国各地区普通小学生均教育经费支出来看，城乡平均水平的比值为1.1 ：1，各地区普通初中生均教育经费城乡平均水平比值为1.1:1;医疗卫生方面，2008年全国每千人口乡镇卫生院床位数平均值与每千农业人口乡镇卫生院床位数的比值为3.1: 1，全国每千人口卫生技术人员数与每千农业人口卫生技术人员数的比值为3.1 : 1;最低生活保障制度方面，2008年，各地区城市最低生活保障标准均高于同期农村最低生活保障标准，其中西藏差距最大，城市标准是农村标准的4. 8倍；江苏差距最小，城市标准是农村标准的1.4倍，总体来看，2008年，我国义务教育现阶段人均支出水平城乡基本接近，但医疗卫生和最低生活保障的城乡差距较大，这些基本公共服务的城乡差距的存在使得城乡居民实际的收人差距进一步扩大，从而会导致贫困的发生。所以，缩小城乡基本公共服务之间的差距将是减贫的重要内容。

　　借鉴日本等在城乡公共服务均等化方面的经验，我们应当把消除城乡差距作为一个长期、系统的工程，城乡基本公共服务均等化只是其中的一部分内容，逐步实现一个发展中国家农村的跨越式、超常规的发展，达到城乡经济协调发展和城乡居民收入同步提髙的目标，贫困人口自然会大幅度减少。

5. 3.4合理划分各级政府事权和财权是基本公共服务均等 化和有效反贫困的重要前提

　　第一，依据事权划分原则，受益范围涉及全国的公共服务由中央政府提供，区域性公共服务由本区域政府提供，对于跨区域具有外部性的公共服务，上一级政府应在一定程度上参与。比如，教育、卫生，这两类公共服务正的外部效应较大，应由较髙级别的政府提供，从发达国家的实践来看，这两类支出不论采取何种模式，中央政府或省（州）政府在公共服务提供中均扮演了主要角色，但在中国的教育及医疗卫生支出中，基层政府却是支出主体，提供公共服务的政府层次较低，不能保证这类公共服务充足供应。对于社会保险支出，如果地区间标准和计划不一致将不利于劳动力的自由流动，所以社会保障制度应在全国范围内统筹实施，社会保险支出应主要由中央政府负责，而从发达国家的支出实践来看，社会保险也主要是由中央政府负责的，但中国的社会保障补助支出却主要由地方政府负责，有悖事权划分原则。

　　第二，与发达国家相比，发展中国家税收收人结构不合理。发达国家的基层政府主体税种均为财产税，其次为所得税，再辅助以其他地方税种，构成相对独立的地方税体系。财产税之所以成为发达国家基层政府主体税种，原因是财产税具有以下优点而适合于地方政府征收：其一，税基固定，不易流动，地方政府征税不会使税源流失；其二，财产税的税基较广，税收收人稳定。而中国基层政府税收收入主要来自于流转税，尤其是营业税，县乡税收收人中的近1/3来自于营业税，营业税成为这两级政府的第一大税收来源，由于税收收人中流转税的比重过大，而适合地方征收的财产税以及个人和企业所得税所占比例太小，这样会造成基层政府收人不稳定。

　　第三，与发达国家相比，发展中国家基层政府在公共服务的供给中地位较低，财政收人的自给能力较弱，对上级政府转移支付的依赖程度较大。在发展中国家行列中，中国的情况比较特殊，财政支出分散化程度不但髙于发展中国家平均水平，而且高于发达国家平均水平，同时财政收入的集中程度较高，所以基层政府的大部分支出要依赖于上级政府转移支付。如果基层政府提供公共服务要较大程度依赖于上级政府的转移支付，则要求转移支付制度相对完善，只有这样才能保证公共产品的正常提供并促进地区之间公共服务均等化。在中国，基层政府在提供公共服务时较大程度依赖于上级政府的转移支付，但分税制改革后，我国虽初步建立了省对下转移支付制度，但各省做法不一，种类繁多，制度设计和运行不规范，导致基层政府财政困难。除此之外，从财政分权的相关理论可知，一级政府如果其财政收人当中自有收人所占比重过低，政府则没有动力去为增加税收收人而努力，而是会将大部分精力用来争取转移支付。同时由于提供公共服务的税收不是直接来源于本辖K，会导致政府没有动机节约支出，不利于提髙公共服务的供给效率。

5. 3.5许多国家通过实施均等化的转移支付实现公共服务均等化的目标

　　(1)许多国家（如澳大利亚、德国、加拿大、日本等） 通过实施均等化的转移支付实现公共服务均等化的目标。均等化转移支付的思想和理念要通过转移支付资金分配公式来实现。这些国家均是通过均等化转移支付制度均衡地区间财力差异，且均根据较为客观的公式法进行分配资金，减少了转移支付中的盲目性和随意性，降低人为因素的干扰和影响。均等化转移支付的目标是为了各地方政府在平均税收努力的条件下提供均等化公共服务得到资金保障。均等化转移支付的思想和理念要通过转移支付资金分配公式来实现，均等化转移支付公式最简单的形式是某辖区均等化转移支付资金需求量等于该辖区标准财政支出和标准财政收人之差。公式中标准支出和标准收人的科学度量是准确判断各个地区应取得转移支付资金量的关键，也是实现均等化目标的关键。他们的通常做法是：第一，使用客观因素评估法核定地方财政标准财政支出，通常，客观因素评估主要包括人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民生产总值、消费支出和价格指数、民族成分、自然资源、环境状况和社会发展水平等，各地区都按照这些因素确定地方财政支出水平。第二，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“标准财政收入”。第三，计算地方标准财政收支差额，根据差额，计算转移支付的数额。这样，既可以避免中央政府与地方政府之间的讨价还价，也有利于调动地方政府的积极性。

　　（2）四个国家的公式虽然在形式上各不相同，但均体现了均等化思想，因为布坎南在首次提出“横向均衡”概念时，是从居民角度出发的，他认为，之所以要通过均等化转移支付消除横向不均衡，是要确保不同地区收人水平相同的人得到相同的净财政收益（net fiscal benefits)，之后的鲍德威、亨利（Boadway and Hobson，1993 )和沙安文(Shah, 1988, 1989b)等经济学家对此问题的论述也是从居民角度出发的。这三个国家在均等化转移支付一般公式中无论是标准财政收入，还是标准财政支出均采用了人均值乘以总人口的形式，人均值即表明三个国家公共服务均等化追求的是居民在公共服务上的均等，人均支出水平的高低则反映均等化要达到的水平，说明公式的设计是以均等化转移支付的理论为基础的。

　　（3）公式在设计时是综合考虑收支因素，还是只考虑收人能力因素，不同的国家有不同的选择。如澳大利亚和日本在公式的设计中综合考虑了收支因素；而加拿大和德国在公式设计中只考虑收入因素。

　　(4)均等化转移支付及资金分配公式的设计与一国的国情和历史条件有关，如澳大利亚、加拿大和日本通过纵向转移支付制度分配资金，而德国则通过地区间横向转移支付制度分配资金。

　　6   以基本公共服务均等化为契机，调整和完善国家扶贫战略与政策

6. 1总体思路

　　经过30多年来的扶贫工作扎实推进，中国的减贫事业取得了举世公认的臣大成就，基本解决了绝大部分居民的生存问题。当然，这一成绩的取得，不仅来自于中国经济高速增长的贡献，也与中国政府实施的行之有效的减贫战略和政策密不可分。

　　中国政府高度重视扶贫机制的完善和制度的创新，不断增强减贫行动和政策力度。在过去30多年中，中国在扶贫战略、治理结构和资金管理等方面进行了不断的调整和改进，如在战略上从不含具体扶贫目标的经济增长引致减贫的战略向目标瞄准型开发扶贫战略转变，从救济式扶贫向开发式扶贫转变，并从2007年开始转向社会保障扶贫与开发式扶贫相结合的战略转变，从扶持贫困地区向扶持贫困县继而向重点扶持贫困村的战略转变，从单一项目扶贫向综合扶贫的战略转变等；在治理结构上，扶贫计划和项目的决策经历了从中央高度集权到权力下移到省（任务、责任、资金和权力“四到省”）再到以贫困县为主进而过渡到以村民民主决定为主的转变，从完全的政府主导向政府主导、社会组织参与进而向政府主导、社会组织和受益群体参与的转变。中国扶贫制度的创新为其他国家和中国今后探索合适的扶贫制度，积累了宝贵的经验和教训。

　　随着《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的制定和实施，整体经济发展环境的变化和国家发展战略的调整，必然要求中国今后减贫战略思路、工作方向、政策措施和工作重点随之变化，中国减贫战略与政策已到了一个重要的战略调整的时期。在经济社会发展方式转变的总体背景和要求下，下一阶段国家扶贫战略和政策将契合公共服务均等化的要求，进行相应的调整和完善，扶贫工作的对象与工作重点也将随之变化。保持减贫成效的可持续性则需要更为综合的战略指导和政策干预。

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期。加快建立基本公共服务制度并作为公共产品向全民提供，加快建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，全面提升均等化水平将是“十二五”期间的重点任务。

　　在基本公共服务均等化的任务导向和转变发展方式的总体背景下，我国扶贫工作的总体要求是：扶贫工作所惠及的不仅是还未获得温饱的生存贫困人群，也包括处于发展贫困状态的贫困人群。扶贫的工作方式不仅包括改善贫困人群生产生活条件的开发式扶贫，还要包括获得教育培训、医疗保健、文化生活和社会保障在内的以提髙贫困人群发展能力为主的扶贫方式。扶贫工作的重点不仅要关注现有的贫困人群，还要关注他们的下一代，努力做到贫困不传代。扶贫工作的主导力量是政府，但同时也需要更大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作。扶贫工作的成功标准在于使贫困人群不仅能有更多的参与经济活动的机会，而且能够分享到经济增长的成果。

　　根据上述要求，在指导方针和目标的设立上，应当全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，努力使经济发展的成果为所有社会成员所分享。要将促进减贫作为国家现代化战略的重要组成部分，以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务供给和均等化水平等为主要任务，切实加大财政投人和政策支持力度，优化资源配置，深化体制改革，加强制度创新，建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化，在此基础上，实施更为全面、系统、综合的减贫战略框架和政策体系。

6. 2基本原则

6. 2.1公平优先，兼顾效率

　　基本公共服务的提供须以社会公平为首要原则，不仅人人共享，而且大体均等。基本公共服务均等化的各项制度正是通过消除人的身份差异和均等共享的设计，来实现分享经济社会发展成果的社会要求，以保障起点公平、维护过程公平、促进结果公平。推进基本公共服务均等化也要讲求效率，以提升政府对基本公共服务的供给能力和对公共服务资源整体配置的有效性。基本公共服务体系的效率，并不等同于单纯的经济效益，而是一种宏观的社会经济效率和局部的微观效率。在公共服务的公平与效率的优先顺序上，应坚持公平优先，兼顾效率，用最有效率的方式去追求公平。基本公共服务均等化追求公平，评价公共服务体系各项制度优劣的客观标准，是制度设计是否符合公平的价值取向，是否促进了社会公平或缩小了社会不公平。因此，基本公共服务均等化必须突出公平，把公平摆在优先和首要的位置上。除此之外，公平目标的达成，还有赖于基本公共服务体系各项目的管理及运行效率，需要努力提高其效率，才能聚集更多的公共服务资源，增强政府对公共服务资源的供给能力，满足社会成员不断增长的需求，并促使基本公共服务各项制度发挥出更大、更好的功能与效果。

6. 2.2统筹兼顾，重点突破

　　基本公共服务的供应难易不同、轻重缓急不同，在不同地区因经济发展水平和财政供给能力不同产生基本公共服务供应范围和标准的差别。因此，各地在推进基本公共服务均等化过程中，应统筹兼顾，保证重点。即凡是人民群众所需的各项基本公共服务，均应根据客观需求和各地的财力情况给予满足，确保当地所需的计划生育、子女教育、就业培训、医疗卫生、社会保障、社会治安、住房各项社会事业全面协调发展；但要选择人民群众急需解决的当务之急以及当地紧缺的公共服务资源，作为政府和财政 支持的重点，有的地方可能急需加强就业和技能培训，有 的地方可能先解决流动人口子女教育问题，有的地方则需 先解决医疗保障问题，因各地情况而异。统筹兼顾各项基 本公共服务的提供，重点发展急需解决和“缺位”的基本 公共服务。

6. 2.3政府主导，多方参与

　　政府作为强制性制度供给的主体、管理和使用公共资源的主体和社会经济发展的直接干预者，在保障基本公共服务均等化和推进减贫事业中应发挥主导性作用。在推进基本公共服务均等化过程中，政府居于主导地位，但不等于政府应实施垄断性供给。同样，减贫需要广泛动员社会力量，在政府积极干预的同时，动员社会各种力量加入扶贫济困行列。随着市场经济发展和公共管理机制的不断创新，部分属于政府提供的准公共产品，完全可以借助市场机制来供给，既分担政府的公共事务，又实现公共服务的市场化、社会化、社区化。同时，社会资金力量日益庞大，而政府财政承担的职责和财力供给范围越来越宽，在政府财力有限的条件下，可以运用政策手段引导一部分社会资金进人到社会公共事务领域，以加快公共服务的发展。在一些领域可以采用财政补贴、政府采购等方式引入民间资本，动员社会资金，满足人民对公共服务的需求。

6. 2.4明确责任，分级负责

　　首先，应明确政府在推动基本公共服务均等化过程中的职责，各级政府应负责向辖区居民提供基本的、体现公正公平原则的公共服务，这是一种基本的权益保障，是社会和谐发展的需要，也是转变发展方式的要求；其次，明确各级政府在提供不同类型公共服务中的责任和作用，中央政府负责确定全国范围的基本公共服务均等化最低标准，并通过制度安排实现全国范围内基本公共服务的均等化；省级政府可在全国基本公共服务均等化的基础上确立省级的标准，并通过适当的财力和制度安排推进省域内的基本公共服务均等化。

6. 2.5分步实施，完善制度

　　基本公共服务不同发展阶段有不同的标准，不同地区经济发展水平各异，财政供应公共服务的能力有别。在推进基本公共服务均等化的过程中，不能一刀切，而应根据各地的经济发展水平、财政承受能力、社会对基本公共服务的需求，有计划、有步骤地选择发展重点，量力而行，逐步解决各地基本公共服务供应问题。实现基本公共服务均等化是一 项长期的任务，不可能一蹴而就，要处理近期任务与长期目标的关系，各级政府应根据自身的财力状况，逐步扩大基本公共服务的范围，增加基本公共服务的总量，根据重要性和缓急程度，集中财力优先解决急需和受益广的基本公共服务供应问题。随着经济发展和财力的增长，逐步增加服务项目、提高服务标准，最终建立全体公民平等共享的、高质量的公共服务体系。

6. 3相关政策建议

6. 3.1积极转变发展方式，将减贫目标融入经济发展之中

　　贫困是由人力资源因素、自然资源和环境因素、社会经济条件等共同作用的结果，而这些因素正是经济发展方式所涵盖的方方面面。因此，应恰当地将减贫目标融人转变发展方式的总体思路和政策设计之中，在宏观的经济社会发展格局中确定扶贫的地位，以宏观发展制度的建立和完善来选择和确定扶贫制度创新的方向，使扶贫工作既可以融人国家的发展大局，也可以根据宏观发展的需要来选择和调整其内容和形式。

　　现阶段，要在坚持开发式扶贫的基础上，拓展扶贫政策的内容和领域，建立综合的扶贫体系和扶贫制度。在制定和实施任何公共政策时都兼顾扶贫的需要。政府应当将扶贫的需要纳人其所有公共政策制定和制度改革的议程中，通过在制定所有公共政策和进行所有制度变革的过程中都兼顾穷人的需要来拓展扶贫的内容和领域。

6. 3.2建立和完善城乡社会安全网

　　基本公共服务均等化在反贫困中的重大作用在于它能为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基本的保障，形成有效的社会安全网。

　　集中开发式扶贫模式不能解决某些全部或部分失去劳动能力人口的脱贫问题，也不适应贫困人口分布趋于分散的现实情况，而救济式扶贫也难以做到持久和长效。为此，亟须加快建立和完善以社会保障和开发式扶贫为主体的城乡社会安全网，这不仅是新时期减贫的需要，也是经济社会健康发展的需要。

　　党的十六届六中全会提出，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。胡锦涛总书记在十七大报告中提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。可以看出，党和政府已把建立完善的社会保障体系作为建设中国特色社会主义的重要手段，作为构建和谐社会的“托底机制”。目前，我国城镇社会保障制度已经逐步建立，城市居民大部分都已纳人了社会保障体系。但是在广大农村地区，农民还没有得到最基本的社会保障。这种具有条块分割、城乡二元体制特点的社会保障体系与建设小康社会的目标相去甚远，已愈来愈成为阻碍国民经济持续健康发展的“瓶颈因素”，不适应统筹城乡经济社会发展的要求。

　　近年来，政府下大力气推进农村社会安全网建设，如农村新型合作医疗制度、大病救助制度、特困户医疗救助、农村五保制度、农村最低生活保障制度、新型农村养老保险制度以及免费义务教育和教育救助制度，一些地方还尝试了农业政策性保险制度。虽然这些制度还不尽完善，实施的时间也还不长，实践证明其对缓贫的作用是显著的。当然我们也要高度重视制度运行中存在的一些问题，比如资金的供给问题、制度的实施问题等。为此，要加快制度建设和完善的步伐，重点解决覆盖不全、碎片化、难接续、水平低等问题。

　　首先，要进一步提高认识，改变那种把社会保障仅仅视为一种社会福利的观念，充分认识社会保障对扩大内需、提升人力资本、促进技术进步、增强经济整体竞争力等的积极作用。

　　其次，加快实施“扩面提棕”工程。一要扩大保障面，争取将所有应保人口都纳入保障的范围；二要根据经济社会发展阶段的客观需求并兼顾国家财力，适当提高保障标准，以保障城乡居民的最低限度生存需求为宗旨，通过认真的调查研究来确定合理的保障标准。以最低限度生存需求为核心的社会安全网的建立也要确定合理的保障标准，防止标准过低从而难以起到保障作用的情况出现。

　　再次，加强管理，提高效能。要以实现基本保障和基本公共服务均等化为目标，着力提升统筹层次，努力改变社会保障制度碎片化、不连续、难接续的状况，在这方面中央政府尤其要发挥主导和关键作用。要整合我国目前多头分散管理的社会保障制度，

　　又次，要建立起社会安全网运行的资金保障机制。资金筹集问题是目前城乡社会安全网建立中所遇到的核心问题。目前主要由地方政府来筹集低保资金的机制是造成低保等出现问题的主要原因。政府应当采取措施提高资金统筹的层次，同时也强化社会筹资过程中的统筹强度。为此，应抓紧改革资金的筹集机制，增加上层政府（尤其是中央政府）的转移支付力度，加强社会统筹的程度。中央应加大对贫困地区社会安全网运行的财政转移支付力度。同时，要结合主体功能区规划的制定和相关政策的实施，进一步改进我国不同层级政府之间在公共服务事务方面事权和财权的划分，完善财政转移支付制度，使各地政府都有充足的收入来提供基本公共服务和基本社会保障。

　　最后，提高公共服务和社会保障立法的层次，增强相关法律的权威性，使公共服务和社会保障的提供有法可依。

6. 3.3着力完善财政转移支付制度

　　实行科学、规范的财政转移支付制度，是确保各级政府基本公共服务供给水平基本均等，增强各级政府提供基本公共服务能力的重要手段。当前的转移支付制度存在结构不合理、均等化功效不明显等问题。要更好地发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化的功效，当务之急就是要抓紧完善财政转移支付制度。

　　(1)抓紧建立公共服务标准体系与均等化标准。对各项公共服务所应达到的水平建立量化标准，充分考虑各地自然、地理、人文等因素所导致的成本差异，并形成依据社会经济发展情况自动调整的机制，既作为地方政府施政的参照，又作为对地方政府施政效果考评的依据，还可用作进行均衡拨款的重要指标。要明确转移支付的目标，这是设计与建立转移支付制度的根本依据。转移支付的目标并非要达到各地区经济发展水平和程度的均等，也不意味着要达到全国人均财政收入的绝对均等，而主要是使各地在基本公共服务能力方面达到大体均等。因此实施财政转移支付的目标应该定位在均等的基本公共服务。以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付，不仅需要进行标准收入的测算，还需要分项目进行更为复杂的标准支出需求测算。虽然当前我国在某些转移支付项目上巳经采用了 “因素法”的计算方法，但仍不够科学合理，还有待进一步完善。如，在采用“因素法” 测算时要选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收人能力和支出需要的客观性因素，如人口数、城市化程度、人均GDP、人口密度、地域面积等，还要结合各地的实际情况，将各地区提供基本公共服务的成本差异、财政收人努力程度考虑进去。此外，在计算标准支出中，要优先考虑基本公共服务的支出项目，并在测算人均数时要按全部人口数来计算，而非按财政供养人口来计算，以实现基本公共服务的全覆盖。

　　(2)优化改进转移支付结构，增加均等化转移支付比 重。一是优化财政转移支付的类型结构。一般性转移支付是 最具有均衡地方财力作用的财政转移支付形式。提高一般性 转移支付规模和比例，研究将部分财力性转移支付和专项转 移支付归并到一般性转移支付中，以增强基层政府统筹安排 财力、提供公共服务的能力。改进一般性转移支付测算办 法，促进地方提高收入质量，围绕主体功能区建设，通过明 显提高转移支付补助比例的方式，增强生态保护区域政府公 共服务保障能力，鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和 环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度。增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。二是调整财政转移支付的地区分配结构。增加中、西部贫穷地区所获份额。在现行转移支付制度内，税收返还所占份额最大，而且东部地区所占税收返还份额最大，这种资金分配结构不仅没有缩小地区间贫富差距，反而恶化了财政均等化状况。因此，有必要改变转移支付的地区分配结构，重点调整财力性转移支付和专项转移支付的地区分配结构，使其向中、西部贫穷地区倾斜。三是财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力==

1. 2.2  强化对转移支付支出的监督考核，提高转移支付均等化缋效。一是加快财政转移支付的立法工作。财政转移支付制度要真正成为一种规范性的均等化制度，必须实行法制化管理。应加快制定财政转移支付的法律法规，严格界定各级政府的事权和财权、财政转移支付的范围、财政转移支付的方式、财政转移支付额计算的方法等，通过法律形式增加其透明度，保证其实施的严肃性，并加强人大对政府财政转移支付运作全过程的监督作用。二是建立财政转移支付评价、监督和考核机制。在确立科学的标准收入和栋准支出的基础上，研究建立相应的评价指标体系，更精确地比较各项财政转移支付的均等化绩效及各地在接受财政转移支付后的财政均等化程度。在此基础上，加强财政转移支付补助资金的使用管理，考核政府各项职责任务的完成情况，以确保财政转移支付补助资金真正用 于基本公共服务。

　　构建县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务的财力保障能力。在我国，财力与事权不匹配的矛盾焦点主要集中在县级基层财政。县级基本财力保障机制是为增强基层政府提供公共服务能力，以实现县级政府“保工资、保运转、保民生”为目标，中央财政根据地方县级基本财力状况实施的奖补机制。首先应根据县级政府承担的公共任务变化情况，测算其所需要的基本财力，按照激励与帮扶相结合的原则，调整中央、省、县之间的财力分配关系；在整合县级财力资源，挖掘县级财力增长潜力，注重县级自我财力保障的基础上，对仍然存在较大财力缺口的县级政府，加大中央和省对县级政府的财政转移支付力度。

6. 3.4做好基本公共服务均等化和国家扶贫的衔接

　　(1)做好规划上的衔接。推进基本公共服务均等化进程和扶贫开发方式转变》应着力于统筹协调、衔接融合。只有坚持统筹协调，才能真正形成全社会对加快经济发展方式和扶贫开发方式转变最广泛的共识，凝聚起方方面面的智慧和力量。

　　要把扶贫纲要、规划与基本公共服务均等化规划有机衔接起来。在大范围、深入调研的基础上，进一步对全国扶贫开发规划实施情况进行全面评估，结合基本公共服务均等化的规划要求，在此基础上实施2011—2020年的扶贫开发纲要和“十二五”扶贫开发规划。

　　做好规划上的衔接，要落实“重在统筹”。统筹扶贫开发规划与基本公共服务均等化规划的重点与内容，逐步提高“着力民生、着力民心”的综合效益，如将社会保障和人类发展视为扶贫总体规划不可或缺的内容。“重在统筹”，前提是“筹”，即搞好规划、谋划；要求是“统”，即搞好统领、统揽。要统筹规划各项扶贫措施，统筹整合各类扶贫资源，统筹安排扶持对象，做到政策上同向、投入上同步、措施上同力，实现协调发展、科学发展。

　　(2)做好标准上的衔接——依据基本公共服务均等化的相关标准，调整扶贫标准。贫困标准应该随着经济发展水平不同而有所不同，用来测量贫困规模的贫困线也应该随着社会经济的进步而适当提高。在20世纪80年代中期，中国政府制定了适合当时发展水平的农村贫困线（即生存贫困线），并且一直沿用至今。20多年来，中国的人均GDP已经翻了好几倍，目前沿用的较低的贫困标准已经不能与当今的社会经济发展程度相适应。主要是生存贫困标准没有考虑到贫困人群能力发展的需要，因而按照这一低标准制定的扶贫政策就难以解决中国的长期贫困问题。党的十七届三中全会提出，“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，这是新阶段我国扶贫事业和扶贫开发工作的导向性宣示，是完善我国扶贫战略和政策体系、统筹扶持贫困人口的重大步骤。

　　健康和教育方面人力资本的缺失，以及卫生、教育、技能培训方面的基本公共服务的缺失，已越来越成为导致农村贫困的重要原因，如“因病致贫、因病返贫”就是一个突出的矛盾，对农村贫困的影响尤为突出。对城市贫困而言，就业不充分是第一位的致贫原因，但健康、教育和公共服务缺失问题同样是致贫的重要原因。未来开发式扶贫政策应更多地从生产性开发转向人力资本开发，通过教育、就业培训、健康保障等措施提高人力资本水平，这是消除贫困更有效的手段。同时，社会保障制度应在反贫困中扮演更重要的角色。建议研究并建立包括医疗和教育等基本公共服务需求在内的“发展贫困线”的概念，争取在下一个扶贫十年计划中启用新的扶贫标准，并进行相应的战略研究与规划。

　　（3）推进功能相近的基本公共服务均等化项目与扶贫项目的整合、融合，更好发挥协同效力。加强扶贫项目与基本公共服务均等化规划项目的统筹、对接，强化协调机制建设，发挥好合力。对于一些功能相同和目标接近的专项项目，要加大整合力度，整合资源（包括项目和资金），以提高整体效益。例如，在基本公共卫生服务均等化的项目设计中，完全可以将扶贫中的一些公共卫生支持项目直接援引过来，而不必再设专项，也不必再安排专项资金。

　　（4）增强体制机制协调。扶贫是一项系统工程，除了开发式扶贫等各项直接减少贫困的政策之外，各项宏观、微观经济社会政策也都会对贫困人口产生广泛而深刻的影响。因此，为有效地减少贫困，需要各个领域的政策有效地配合。建议强化国务院扶贫办和地方扶贫办系统在扶贫政策的制定、贫困状况的跟踪以及对各类扶贫投资效果的监测和评估等方面的职能。其他非扶贫部门在制定部门政策、批准建设项目时，也应该和国际扶贫机构一样，由扶贫办对这些政策、项目进行对贫困人口影响的评估，防止、减轻对贫困群体的不利影响。

　　当前，国家不断推进基本公共服务均等化，落后地区的教育、医疗、文化、科技等公共事业性服务得到了更好的发展，落后地区居民的养老保障、社会救助、就业培训等民生性服务也得到公共财政的更多支持，在这种大背景下，我国的扶贫也由原来的专项扶贫向全方位扶贫进行转变，扶贫已经不仅仅局限在政府扶贫行政职能部门一家，很多相关部门都在国家推进基本公共服务均等化的要求下实际参与了扶贫工作。比如现在的农村低保、新农合、农村饮水安全、通村道路建设、新农村建设等都涵盖了原来扶贫工作的很多内容。因此下一阶段的扶贫开发，需要更好地结合国家的相关政策，与相关政策衔接好，形成政策合力，在实现贫困人口脱贫致富的关键领域发挥重要的引导作用。

6. 3.5建立城乡统筹的一体化扶贫体系

　　在城镇化加速推进的大潮下，城镇贫困人口和城乡流动人口不断增加，要求我们应尽快建立一个城乡统筹的一体化扶贫体系^统筹的内容应当包括：第一，在农村地区建立救助制度。其对象既要包括残疾人、孤寡的老年人和长期因病丧失劳动能力而又没有其他收人来源的人群，也要包括因自然和经济等方面的原因，短期内家庭的收入和消费达不到最低生活标准的家庭。第二，完善现有的城镇救助体系，对进城务工人员，因灾难、短期失业等原因出现生活困难者给以必要的救助。第三，重点要关注流动人口的基本公共服务获得问题。

　　开发式扶贫是一种“造血型”的扶贫模式。我国以往扶贫工作特点主要是面向贫困地区的自然资源、实体经济的开发式扶贫。随着发展模式的转变，未来的重点应加强对贫困人口人力资源的培育与开发：一方面通过增加对基础教育、成人教育和技能培训等投资，来提高贫困人口适应市场、参与经济活动的能力，同时推进人口流动，使贫困人口获得非农就业的机会；另一方面要进一步增加对农村地E的医疗、卫生、环境风险保护的投入，保障贫困地区人口的健康水平，使之有参与经济活动的机会。

6. 3.6积极推进基本公共服务供给机制创新

　　公共服务供给机制创新是转换政府职能、提高政府行政效能的需要，也是提高公共服务供给效率、推进基本公共服务均等化的重要途径。

　　一是完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要注意降低甚至消除获得基本公共服务的各类门槛，确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。比如在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收人人群对共服务的可及性、可获得性，应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。

　　二是建立基本公共服务多元化供给机制。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多样化供给形式，建立蕋本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。一些基本公共服务领域，包括基础教育、医疗卫生、社保等方面，都可以对政府预算传统拨款方式进行大胆改革，引进、试验新的供给机制。比如，用“教育券”代替传统教育经费的拨付方式。放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。近年来，一些地方政府正在实施所谓“购买服务”（purchase of service)试点，即政府向营利、非营利组织或其他政府部门签订契约，由政府界定服务的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务，包括购买家庭养老服务、向私营医疗机构购买基本医疗服务、购买公益性农技服务等，都是创新公共服务支出绩效评价机制、推动基本公共服务均等化的有效途径，应当认真总结，逐步推广。

　　三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制，就是要使得贫困地区需要什么样的公共物品、先后的次序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过这种机制充分表达出来，并通过某种程序使这种需求变成官员决策的参考依据和行动目标。建立和完善农村贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。探索基本公共服务供给的社会参与机制，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。

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