2012年第三届中非减贫和发展论坛·主题研究报告 二

5、新世纪以来的农业面源污染防治政策。随着中国规模化畜禽养殖业和设施种植业的迅猛发展，农业面源污染问题日益严重。为有效减少畜禽养殖场粪便及污水等对周围环境的污染，2001 年 3 月国家环保总局颁布了《畜禽养殖污染防治管理办法》，并发布了与之相配套的《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》。农业部也组织编制了《大中型畜禽养殖场能源环境示范工程建设规划》（2001-2005）。在农产品产地环境评价方面，国家环境保护总局制定了《食用农产品产地环境质量评价标准》和《畜禽养殖产地环境质量评价标准》。2008 年 2 月修订的《水污染防治法》对农业和农村水污染防治做出了规定。
6、农村可再生能源政策。中国农业废弃物资源非常丰富，开发利用潜力巨 大，但是由于投入不足、技术落后等原因，长期没有得到有效开发利用，造成对 环境的严重污染。为此，从本世纪初开始，中央决定以农村沼气为重点，大力推 动农村可再生能源利用工作。中共十六届五中全会明确提出，要“大力普及农村沼气，发展适合农村特点的清洁能源”。2006 年，农业部启动实施生态家园富民行动，提出要大力普及农村沼气。2007 年 3 月，农业部发布《全国农村沼气工程建设规划（2006-2010 年）》，提出“十一五”期间，全国新建农村户用沼气 2300万户左右，到 2010 年底，全国户用沼气总数达到 4000 万户左右，约占适宜农户的 30%左右。同年 4 月，农业部、国家发展和改革委员会制定了《全国农村沼气服务体系建设方案（试行）》。随着国家逐步加大农村沼气建设力度，农村户用沼气以年均 500 万户的速度稳步增长，畜禽养殖场等大型沼气工程建设增速很快。
 
农村沼气建设的快速发展，有力地改善了农村生活环境，节约了大量的传统能源，为缓解农村能源紧缺、保护生态环境、发展农村经济和改善农民生活发挥重要作用。
 
九、中国农村扶贫开发历程及政策变迁
 
伴随着中国改革开放，宏观经济体制改革和发展战略的变化，中国农村的扶贫开发走出了一条有中国特色的道路。中国农村扶贫开发，尤其是有明确贫困瞄准手段、有针对性扶贫政策的扶贫活动始于 20 世纪 80 年代初的“三西”建设，此后中国农村扶贫开发的道路渐趋明确。根据扶贫开发政策规划，中国农村扶贫开发历程可划分为四个阶段：扶贫开发起步和正规化阶段（1983-1993 年）；八 七扶贫攻坚计划阶段；中国农村扶贫开发纲要阶段（2001-2010 年）；新时期中国 农村扶贫开发纲要阶段（2011-2020 年）。
 
（一）扶贫开发起步和正规化阶段（1983-1993 年）
 
1、背景
 
（1）推行农村家庭承包责任制，调动农民的积极性。1978 年以后，中国农 村开始进行土地改革，在全国推广家庭承包责任制，到 1983 年底，全国有 98%以上的农户参加了改革。这项制度调动了农民的生产积极性，有效缓解了人地之间权利关系矛盾，极大的释放了生产力。
 
（2）进行农产品价格和流通体制改革，促进商品流通。为了调动农民的生产积极性，发展农业生产，国家大幅度提高粮棉油等主要农副产品的收购价格。
 
在提高价格的同时，国家对购销体制和农产品流通体制也进行了初步改革。
 
（3）允许农村剩余劳动力流动，设置沿海经济开发城市和开发区，发展外向型经济。1983 年之前，中国农村劳动力是不允许自由流动的。1984 年，政府开始放松对农村劳动力流动的限制，允许农民自带粮食、自备资金进城打工或做生意。随后，中国政府又制定政策和措施，允许和鼓励农村劳动力跨地区流动。为了促进对外开放，1978 年在中国的东南沿海设立了深圳、珠海、汕头、厦门 4个经济特区，1988 年又增设海南省为经济特区。1984 年，中国政府决定开放沿海 14 个城市。1985 年，国家设立珠江三角洲和长江三角洲为沿海经济开发区。
1988 年后，国家又增设了一批沿海经济开发区。
（4）大力发展乡镇企业，增加农村就业渠道。乡镇企业的前身是社队企业，在 1978 年-1983 年期间得到恢复发展。1984 年，社队企业改名为乡镇企业，并发展成为国民经济的重要组成部分。1985 年，国家七五计划中指出要鼓励乡镇企业发展；1986 年国家开始实施星火计划“；1987 年国家开始建立乡镇企业实 验区，这一系列政策措施都直接改善了乡镇企业发展的政策环境，乡镇企业进入了高速发展阶段。
（5）国家经济进入高速增长期。改革开放后，中国经济发展有了制度改革 的强大支撑，除个别特殊年份外，增长明显加快，而且波幅缓和。
 
2、扶贫开发主要政策措施
 
（1）组织实施以“三西”地区农业建设为主要内容的区域性扶贫开发计划。针对甘肃、宁夏部分地区植被破坏严重、生态环境恶化、人民生活困难的现状，1983 年，中央政府开始实施“三西”农业建设计划。对甘肃“两西”（以定西为代表的中部干旱地区和河西走廊地区）和宁夏的西海固地区的 47 个县进行区域综合性扶贫开发。提出“三年停止破坏，五年解决温饱，两年巩固提高” 的目标。为保证该计划的实施，国务院成立了“三西”农业建设领导小组，并设立“三西”农业建设专项补助资金。每年 2 亿元，重点用于基础设施建设补助，发展种植业、养殖业及多种经营补助，科技推广与培训，移民安置补助。“三西”扶贫开发计划，拉开了中国区域性扶贫开发的序幕。
 
（2）设立扶贫机构，安排专项扶贫资金，开始有组织、大规模扶贫开发。1986 年，国家成立专门扶贫工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993 年改称国务院扶贫开发领导小组）及其办公室，绝大部分省、市、县也相应设立扶贫开发机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。
（3）对有关贫困地区的发展政策进行了一系列的调整和改革。1984 年 ， 中央发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，号召各级党委和政府必须 高度重视，采取十分积极的态度和切实可行的措施，帮助这些地区的人民首先摆 脱贫困，进而改变生产条件，提高生产能力，发展商品生产，赶上全国经济发展 的步伐。其它发展政策措施包括：一是实现从单纯分散救济向经济开发的整体性 根本转变；二是改变扶贫资金平均分散投资的办法，按照“统一规划、统筹安排、 渠道不乱、性质不变、相对集中、配套使用、确保效益、各记其功”的原则，将 不同渠道的扶贫资金捆绑起来集中使用，按项目投放管理，同时实行项目负责人 制度；三是克服只重视资金物质投入、忽视科学技术、智力开发的单项投入的弊 端，实行资金、物质、信息和人才的配套投入；四是突破就贫困户解决贫困户问 题的传统做法，改变完全依靠行政系统和乡村干部分钱送物的扶贫方式，制定优 惠政策，使用扶贫资金，依托农村能人及各类农村企业、服务组织、民间协会， 兴办扶贫经济实体，发展龙头骨干企业，安排贫困户劳动就业，带动贫困户发展 商品生产；五是组织和引导发达地区与贫困地区联合开发贫困地区的自然资源， 实现东西部大跨度横向联合。
（4）早期设立一系列专项资金帮助贫困地区改变面貌。1980 年设立的“支援经济不发达地区发展资金”，用于专门扶持包括革命老区和民族自治县在内的贫困地区；1984 年，设立革命老区、少数民族地区和边远地区贷款；1984 年设立为解决贫困地区基础设施严重不足的以工代赈资金（这项资金一直延续到现在）。1984 年，通过人民银行和农业银行针对贫困地区开始设立扶贫贷款。
 
（5）实施贫困瞄准，在全国划分 18 个集中连片贫困地区，确定了部分贫困县。1985 年，在大量调查研究、汇集有关情况的基础上，提出了“食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨”的农民“三不”问题，在全国划分了 18 个集中连片贫困地区。同年，按照全县人均纯收入 150 元以下的县被确定为国家级贫困县，对少数民族自治县和革命老区县扩大到 200 元，个别有重大影响的革命老区和部分牧区县则放宽到 300 元。1986-1993 年，有 331 个县被确定为贫困县。与此同时，中央政府要求各省（区）也按照一定的收入标准来确定省（区）的重点扶持贫困县，并依靠省（区）财政进行扶持。到 1988 年，全国共有 370 个县被确定为省（区）级贫困县。
 
（6）科技部、农业部、各民主党派、工商联等积极参与早期的定点扶贫工作。1986 年，由科技部、外交部、全国工商联、军队等 10 个部委确立全国偏远及连片贫困地区为帮扶对象，全国扶贫工作正式启动早期的中央国家机关定点帮扶工作。民主党派、工商联利用其自身的人才、智力优势，通过科学技术的传播和智力的投入，为革命老区、少数民族地区和边远地区的脱贫致富和社会发展服务。
 
（7）开始开展大规模的干部培训。1990 年 2 月国务院扶贫办成立全国贫困地区干部培训中心，开始组织对全国贫困地区党政领导干部进行扶贫开发方面的培训，对贫困地区乡村干部培训和农民实用技术培训进行指导。
 
3、取得的进展与成效
 
（1）贫困人口规模和贫困发生率。在国家经济改革开放大背景下，通过 10年的扶贫开发，到 1993 年，全国农村的贫困状况发生了很大变化。用中国政府贫困标准估计，贫困人口由 1983 年的 1.31 亿减少到 1993 年的 8066 万人，共减少 5034 万，贫困人口年均下降速度为 6.69%。
 
 



（2）贫困人口的区域分布发生了变化。尽管一系列扶贫努力，但因经济发展的不平衡，贫困人口在中国东、中、西部地域分布发生了很大变化。据可获得的数据，1988 年贫困人口在三大经济地区的分布比例为：东部占 25%、中部占37%、西部占 38%，而 1993 年东部所占比例减少到 20%，中部比例减少到 29%，西部比例增加到 51%，说明这一时期东部和中部贫困人口减少得快，而西部地区 减少得慢，趋势是向西部集中（国家统计局）。
 
（二）八七扶贫攻坚计划阶段（1994 年至 2000 年）
1、背景
 
（1）经济发展保持高速增长，“短缺经济”基本结束，全国城乡居民生活 向小康过渡。1994-2000 年平均每年人均国内生产总值的增长速度达到 7.56%。高速经济发展使中国在 1997 年告别“短缺经济”，市场供求关系发生了根本性 的变化，由新中国成立以后长期存在的卖方市场转变为买方市场，全国人民的生活水平快速向小康过渡。
 
（2）随着国家经济体制的全面改革，在农村经济政策也进行了一系列调整 和改革。1994 年国家又提高了粮、棉收购价格；建立了“米袋子”省长负责制 和“菜篮子”市长负责制；做出进一步稳定家庭承包责任制的决定，在原定的耕地承包期到期后，再延长 30 年不变；加快调整农业生产结构；积极推广农业产业化经营等。
 
（3）农业的发展经历了一个先上升，然后快速回落的过程。农业增加值的 增长相对于国内生产总值的高速增长缓慢，平均年增长率 3.71%。而且从 1997年开始，农业增加值的增长率下降。同时，粮食产量波动较大。 （4）乡镇企业发展进入调整期。乡镇企业自 1983 年迅速崛起之后，为中国农村经济的发展做出了重要贡献。但随着中国经济由卖方市场转为买方市场之后竞争的日趋激烈，以及部分乡镇企业自身素质差、产权模糊等原因，发展受到影响。乡镇企业数量从 1995 年开始减少，从业人员在 1997-1998 年也大幅减少。乡镇企业增加值的增长速度放缓，平均每年为 19.06%。
 
（5）农民收入增速回落，农民负担有所减轻。1994-2000 年间，农民人均纯收入由 1221 元增加到 2253 元，扣除价格上涨因素，实际增加 1.46 倍。从增长率变化来看，这一期间，农民人均纯收入增长率呈前高后低的态势，1996 年达13.2%高点之后，开始一路下降到 2000 年的 2%左右。改革开放后，农民负 担问题日益突出。有资料显示：1983～1997 年，除最初几年外，其他年份农民 人均纯收入增长率均低于农民负担支出增长率。因此，农民负担在上世纪就是年 代中后期达到高点。为了减轻农民负担，政府采取了一系列减轻农民负担的措施，到 1999 年开始，农民负担加重的趋势有所好转。
2、扶贫开发主要的政策措施
（1）制定实施八七扶贫攻坚计划。中国政府于 1994 年制定并颁布实施《国 家八七扶贫攻坚计划》，明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量， 力争用七年左右的时间，到 2000 年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。具体 目标包括：使绝大多数贫困户年人均纯收入达到 500 元以上（按 1990 年不变价 格计算）；扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件；加强基础设施建设；改变 教育文化卫生的落后状况；关注特殊贫困群体的扶贫开发工作。这是新中国历史 上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。在 八七扶贫攻坚计划实施的同时，国家增加了扶贫资金的投入规模，并调整了资金 的区域投入结构，尤其是减少东部地区投入，增加西部贫困地区的投入。
 
（2）重新确定国家级贫困县。为了使扶贫资金覆盖更多的贫困地区和尽量 多的贫困人口，1994 年，国家重新调整了国定贫困县标准：凡是 1992 年人均纯 收入低于 400 元的县全部纳入国定贫困县；凡是 1992 年人均纯收入高于 700 元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围。根据这个标准列入国定贫困县的有592 个。这些县分布在全国 27 个省、自治区、直辖市，其中，中西部地区的国定贫困县占 82%。统计表明，592 个国定贫困县在当时涵盖了全国 72.6%的农村贫困人口。
（3）扩大定点扶贫帮扶范围，确定东西协作扶贫。1994-2000 年期间，各级党政机关、民主党派、人民解放军等纷纷参与定点扶贫，即利用自己的资源定点扶持部分国定贫困县。到 2000 年，共有 138 个中央党政机关、企事业单位和民主党派及社会团体参与定点扶贫工作，派出 3000 多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入帮扶资金 44 亿元，帮助贫困地区引进各种资金 105 亿元，帮扶贫困县350 个。
 
国务院于 1996 年对东西协作扶贫专门做出部署和具体的帮扶安排。各协作 方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，开展了多层次、 全方位的扶贫协作。具体的方式主要有以下四类：一是无偿捐赠资金用于教育、 卫生和其他基础设施建设；二是捐赠生产和生活物资，用于支持农户的农业生产 和救济农民的日常生活；三是经济技术协作，利用发达地区的资金、技术、管理、 市场和贫困地区的资源及廉价的劳动力进行合作生产和经营；四是人员的双向交 流，发达省市派干部、技术人员和青年志愿者到贫困省、区提供服务，贫困省、 区派行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼，输送劳动力到发达地区就 业。据不完全统计，1996-1999 年间东部 13 个省市政府和社会各界累计捐赠钱 物 10 亿多元，签订项目协议 2600 多个，实际投资近 40 亿元，从贫困地区输出 劳动力 25 万，劳务收入 8 亿多元。
 
（4）行业部门积极开展扶贫行动。各行业主管部门，一方面在开展定点扶 贫的同时，另一方面在开展行业扶贫。如农业部的行业扶贫重点放在农业开发； 卫生部的行业扶贫重点是地方病控制和基层卫生医疗机构的建设；水利部门重点 是提供人畜饮水、水土保持、小型农田水利工程、农村水利水电开发建设，等等。 为解决贫困地区教育落后状况，加快贫困地区普及九年义务教育步伐，从 1995年起，教育部负责工程的实施“国家贫困地区义务教育工程”。1995-2000 年， 国家共投入 124.62 亿中央专项资金。实施范围集中在 852 个贫困县，其中，国 定贫困县 568 个、省定贫困县 284 个。“国家贫困地区义务教育工程”主要承担 新建和改、扩建小学和初中；购置课桌椅和图书；配置教学仪器、设备；培训教 师和校长等。
 
（5）积极探索利用社会扶贫和外资扶贫。尽管民间扶贫的规模较小，领域 专一，但是这些民间扶贫行动直接或间接地对“八七扶贫攻坚计划”的实施做出了贡献。此时期，民间扶贫主要的活动有支持贫困地区的小学教育的希望工程、为妇女提供小额信贷的幸福工程、全国妇联巾帼扶贫行动、全国残联扶贫活动等这一期间，中国政府设立国务院扶贫办外资项目管理中心，加强与国际组织在扶贫领域的合作，使国际扶贫合作无论在规模、领域、覆盖区域都大幅度扩大。国际机构在中国的扶贫方式各不相同。它们的活动覆盖了多数部门的各种不同类型的项目，包括小额信贷、小型基础设施建设、社区开发、环境保护、技术援助、能力建设和农村综合开发。其中，世界银行投入规模最大，相继开展了西南、秦巴、西部三项扶贫贷款项目。
 
（6）加强了对贫困群体的扶持。这一时期，少数民族、妇女和残疾人等特殊贫困群体的扶贫开发工作继续得到中国政府的重视。
 
3、进展与成效
 
（1）在贫困人口规模和贫困发生率方面取得进展。这一期间，中国农村贫困人口进一步下降（表 3）。用中国国家贫困线来衡量，这一时期中国农村贫困人口由 1993 年的 8000 万减少到 2000 年的 3209 万，七年间减少 4791 万，约减少 59.89%。贫困发生率也由 1993 年的 8.8%下降到 2000 年的 3.4%。用世界银行1 天 1 美元的收入标准衡量，农村贫困人口由 1994 年的 2.37 亿减少到 2000 年1.11 亿，7 年间减少 53.3%，平均每年减少速度为 11.9%。贫困发生率由 1994年的 25.9%下降到 2000 年的 11.9%。



（2）贫困人口区域分布变化。这一期间，随着贫困人口的不断减少，贫困人口分布也越来越集中于西部。东部地区的贫困人口比例由 20%减少到 9%，中部地区由 29%变为 30%，西部地区由 51%增加到 61%。
 
（3）贫困地区基础设施得到改善。国定贫困县的基础设施建设取得了显著的成就。1997-2000 年，通电、通电话、通邮、通公路、有安全饮用水的村比重分别提高 2.52、22.79、4.85、3.65 和 3.22 个百分点，分别从 1997 年的 92.85%、49.43%、70.76%、88.21%、70.13%提升到 2000 年的 95.37%、72.22%、75.61%、91.86%、73.35%。
 
（4）社会发展也取得了显著的进步。1997-2000 年，学龄儿童失学率由 7.43%下降到 6.78%。劳动力中文盲、半文盲比例由 19.96%下降到 16.29%。有幼儿园 的村比重、有初中的村比重分别提高 9.5 和 2.3 个百分点。有卫生院和敬老院的 村的比重分别提高 3.6 和 0.7 个百分点。
（三）中国农村扶贫开发纲要阶段（2001-2010 年）
1、背景
（1）宏观经济高速增长，国家发展战略开始调整。进入 21 世纪之后，在国 内高储蓄率、高投资率和外商直接投资的支持下，中国经济继续保持高速增长。 随着经济高速增长和工业化、城市化速度的加快，产业结构发生了较大的变化。 中国共产党在 2002 年召开的第十六次全国代表大会上提出了全面建设小康社会 的目标，中国政府相应地在制定国民经济和社会发展第十一个五年规划 （2006-2010 年）中，对经济发展战略进行了调整，规划指出：中国总体上已进 入以工促农、以城带乡的发展阶段。同时，国家实施了西部大开发、振兴东北老 工业基地战略等区域发展战略，旨在缩小区域发展差异。
 
（2）中国加入世界贸易组织，积极发展对外贸易。2001 年底中国正式加入 世界贸易组织，成为进一步推进全方位、多层次、宽领域对外开放的重要契机。 在实施多元化战略，千方百计扩大出口方针的指引下，中国在国际分工中争取到 比较有利的地位。这为中国总体经济实力的快速增强奠定了条件。
 
（3）推进一系列强农惠农政策措施。2001 年开始实施了大规模的退耕还林 计划。2004 年开始对种粮农民实行了粮食直补、良种补贴、大型农机具补贴。2003 年全面推行了农村税费改革，到 2006 年全国已经全部取消了农业税。2003年开始，在农村试点建立新型合作医疗制度，到 2010 年底，新型农村合作医疗覆盖全国农民的 96%（中国统计年鉴 2011）。国家实施了第二期（2001-2005 年）“国家贫困地区义务教育工程”，同时，国家开始在贫困地区对家庭经济困难的学生实施免费提供教科书，免收杂费，对寄宿生补助生活费的“两免一补”政策试点。国家继续推进农村金融改革，在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。国家调整了农村计划生育政策，开始建立农村计划生育家庭奖励扶助制度，通过经济手段引导农民生育观念改变。
 
（4）开展新农村建设。中国建设社会主义新农村的目标是：把农村建设成为“生产发展、生活宽裕 、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。在此目标下，构建出新农村建设的框架：一要调整国民收入分配结构，财政支出、固定资产投资和信贷投放都要切实向“三农”倾斜。二要扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加强农业基础，增加农村公共产品供给。三要建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，取消对农民进城就业的各种限制，开展农村劳动力转移就业培训，解决拖欠农民工工资、工伤事故缺乏保障等突出问题。四要进一步明确各级政府对农村义务教育的责任，逐步建立城乡统一 的义务教育管理体制。五要加大国家财政对农村合作医疗体系的投入力度，在农 村建立大病、重病统筹机制。六要建立城乡衔接、公平统一的社会福利制度，探索建立农民最低生活保障制度，建立和完善农村社会救济制度。
2、扶贫开发主要的政策措施
（1）制定实施中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）。2000 年底，全国 农村没有解决温饱的贫困人口是 3000 多万，占农村人口的比例在 3%左右；低收 入贫困人口 6000 多万。这些贫困人口呈现出“大分散、小集中”的分布状态， 同时脱贫难度大，针对这种状况，2001 年中国政府颁布了中国农村扶贫开发纲 要（2001-2010 年），农村扶贫的方式和策略进行调整：采取解决温饱与巩固温 饱并举；在关注贫困人口收入的同时，更加注重贫困地区贫困人口的发展问题， 强调人力资源的开发；区域瞄准的范围由贫困县向贫困村转移，扶贫投资将覆盖 到所有贫困村，坚持让最贫困的人口直接受益；坚持开发式扶贫与探索建立农村 社会保障体系相结合；继续坚持自力更生、艰苦奋斗，注重贫困人口的积极主动 地参与扶贫项目的决策、实施、管理、评估。
 
（2）完善扶贫战略和政策体系，推动两项制度衔接，强化行业部门扶贫力 度，促成大扶贫格局形成。为了切实解决我国农村贫困人口的生活困难，实现基 本生活救助制度方面城乡困难群众同等待遇，逐步缩小城乡公共服务差距，2007年，在全国建立农村最低生活保障制度启动，开始促成开发扶贫和生活救助“两 轮驱动”的新格局的形成。2008 年，十七届三中全会《决定》明确要求，“完善国家的扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫的方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”在农村推进最低生活保障的同时，各行业部门和社会组织也加大对扶贫工作的支持力度，到中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）后期，基本上形成了集专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫于一体的大扶贫格局。
 
（3）调整贫困县，贫困瞄准对准贫困村，实施整村推进。根据中国农村贫困人口分布的变化，中国政府在 2001 年重新调整了重点扶持的县。并将以往所称的国家重点扶持贫困县改为国家扶贫开发工作重点县（简称重点县），目的是要进一步突出和强化县一级的扶贫责任，要求这些县把扶贫开发摆在经济社会发展的突出位置。这 592 个国家扶贫开发工作重点县全部集中在中西部的 21 个省（区市），全部是少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区。592 个县覆盖的绝对贫困人口占全国的 61.9%。为了更好地瞄准贫困人口，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》明确要求将扶贫开发的具体措施落实到贫困乡村。在国务院扶贫办的组织和指导下，地方各级政府通过参与式的方式在全国共确定了15 万个重点村，覆盖了全国 76%的贫困人口。瞄准贫困村后，扶贫系统就开始编制村级扶贫开发规划，实施整村推进扶贫。 （4）增加扶贫资金投入，加强了对扶贫资金的管理，积极探索新的扶贫资金渠道。国家在每年增加专项扶贫资金的基础上，强化了对扶贫资金的管理，如 实行财政扶贫资金预拨制，解决资金到位迟的问题；推行扶贫资金公示公告制、 报账制、备案制和招标制，确保扶贫资金接受各方面的监督；建立财政扶贫资金 绩效考评制，将扶贫资金的分配与各地扶贫资金使用的效果结合起来；改革扶贫 到户贷款贴息方式；建立“奖补资金”，推进小额贷款到户改革试点；建立扶贫 资金管理使用跟踪监测网络等。这一期间，还积极拓展扶贫资金来源渠道，如运 行贫困村互助资金、采用彩票公益金在革命老区进行整村推进等。
 
（5）大力推进贫困地区劳动力培训，支持职业教育发展。国务院扶贫办积 极鼓励和支持在贫困地区展开劳动力转移培训工作，在全国建立了 30 个贫困地 区劳动力转移培训示范基地（简称示范基地），大部分扶贫工作重点县也建立了 县级培训基地，基本上在全国贫困地区形成了培训网络。据统计，2001-2005 年在中西部 14 个省，共安排省、市、县级培训基地扶贫培训资金 6.1 亿，平均每 年 1.5 亿。五年来全国共完成了 318 万劳动力的技能培训，其中 90％以上实现了非农就业。2006 年以后，每年基本都是实现了培训劳动力培训 100 万人次的 目标。
（6）推进产业化扶贫。产业化扶贫就是以增加农民收入为主要目标，通过 扶持和培育龙头企业，带动贫困地区农业结构的调整，形成骨干产业，促进区域 经济的发展的一种扶贫模式。其中，龙头企业带动是产业化扶贫的关键环节。国 务院扶贫办与中国农业银行确定了 625 家国家级扶贫龙头企业，并在财政资金、 信贷资金和培训等方面给予支持。
（7）移民搬迁扶贫。针对生活在自然条件恶劣、“一方水土养不活一方人” 地区的贫困人口，按照“搬得出、稳得住、富得起”的要求，采取插户移民、政 府建移民开发基地安置移民、吊庄移民等方式，加大了扶贫移民搬迁力度。在扶 贫部门继续实施移民搬迁的同时，国家发改委又在西部部分省区组织实施了易地 搬迁扶贫（生态移民）试点工程。
 
（9）定点扶贫进一步扩大，进一步扩大了扶贫领域的国际交流与合作。从2002 年开始，有一大批央企加入到中央定点扶贫的队伍中，并逐步成为定点扶贫的重要力量，并逐步形成了 272 个中央部委和企事业单位帮扶 481 个国家扶贫开发工作重点县的格局。同期，一些国际组织在帮扶中国的同时，中国政府于2005 年成立了中国国际扶贫中心，开始把中国的成功扶贫经验推向国际。
 
3、进展与成效
（1）农村贫困人口大幅度下降。全国农村贫困人口从 2001 年的 9030 万减少到 2010 年的 2688 万，贫困发生率从 9.8%减少到 2.8%。592 个国家扶贫开发工作重点县贫困人口从 2001 年末的 5677 万人减少到 2010 年的 1693 万人（注：贫困人口包括绝对贫困人口和低收入贫困人口）。
（2）贫困地区基础设施明显改善。2002-2010 年，重点县新增基本农田5245.6 万亩，新建及改扩建公路里程 95.2 万公里，新增教育卫生用房 3506.1万平方米，解决了 5675.7 万人、4999.3 万头大牲畜的饮水困难。到 2010 年底，重点县农村饮用自来水、深水井农户比重达到了 60.9%。2002-2010 年，重点县自然村通公路比例从 72.2%提高到 88.1%，通电比例从 92.8%提高到 98%，通电话比例从 52.4%提高到 92.9%，通广播电视比例从 83.7%提高到 92%。
 
（3）贫困地区农民生活质量明显提高。新世纪以来，重点县农民人均纯收入从 2001 年的 1277 元增加到 2010 年的 3273 元，年均实际递增 8.1％，略高于全国平均增长水平，农民人均生活消费支出年均实际增长 7.97%，达到 2662 元。2010 年，重点县农户人均住房面积 24.9 平方米，比 2002 年扩大了 4.8 平方米，增长 23.9%。其他各类主要商品消费也有大幅度的上涨。



（4）贫困地区社会事业全面发展。2010 年适龄儿童在校率达到 97.7%，接 近全国平均水平。因贫困而失学的比例从 2002 年的 9%下降到 2.3%。2010 年青 壮年劳动力平均受教育年限已经达到 8 年，青壮年文盲率为 7%，比 2002 年下降 了 5.4%。2010 年，重点县乡乡有卫生院，绝大多数贫困村有卫生室，新型农村 合作医疗参合人数达到 8.35 亿人，人均财政补助标准由最初的 20 元提高到 120元。
 
（5）县域经济快速发展。2001-2010 年，县域经济较快发展，重点县人均 地区生产总值从 2658.1 元增加到 11170 元，年均增长 17%；人均地方财政一般 预算收入从 123 元增加到 559 元，年均增长 18.3%。除此以外，县域产业结构进一步优化，一、二、三产业所占比重更加合理。
 
（四）新时期中国农村扶贫开发纲要阶段（2011-2020 年）经过多年的经济发展，目前中国已经成功进入中高收入国家行列。2010 年， 中国国内生产总值按照可比价格计算超出日本，经济总量跃居世界第二位。同时， 随着农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）的完成，以及最低生活保障制度在农村 的全面推进，中国农村绝对贫困问题到 2010 年底已基本解决。但是自 2008 年国 际金融危机以来，中国的发展模式面临着一系列严峻的挑战。同时，发展不平衡 问题、发展差距问题和相对贫困问题凸现。为进一步加快贫困地区发展，促进共 同富裕，实现到 2020 年全面建成小康社会奋斗目标，2011 年召开中央扶贫开发 工作会议，制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》（以下简 称《新纲要》）。这是继“八七计划”和《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，对未来十年的扶贫战略作出 全面描述，明确提出了今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、对象和重点、 以及主要政策措施。
 
1.形势判断
消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，中国大力推进扶贫开发，扶贫事业取得了巨大成就，为推动全球减贫事业发展做出了重大贡献。中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
 
按照 2011 年确定的国家扶贫标准，农民人均纯收入每年 2300 元，目前，中 国仍有 1.22 亿贫困人口，这表明扶贫开发仍然是长期历史任务。主要表现在： 中国经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展 的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发 生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区）发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。
为此，中央政府将扶贫开发提到前所未有的战略高度，“扶贫开发事关巩固 党的执政基础，事关国家长治久安，事关社会主义现代化大局。深入推进扶贫开 发，是建设中国特色社会主义的重要任务，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。必须以更大的决心、更强的力度、
更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同实现全面小康”。
2.指导思想和方针政策
未来十年，中国扶贫开发的指导思想是高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶 贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、 尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变 经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均 等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。
扶贫开发的基本方针仍然是坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低 生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳 动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。
 
3.目标任务
《新纲要》明确指出中国扶贫开发的总体目标是“到 2020 年，稳定实现扶 贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均 纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水 平，扭转发展差距扩大趋势。” 这个目标是在对中国扶贫开发总体形势判断的 基础上提出的，充分考虑了贫困地区和贫困人口的实际情况。
 
根据这个目标，今后十年中国扶贫开发的主要任务可以概括为“四个支柱” 共十二项内容：一是“经济增长支柱”，包括： （1）基本农田和农田水利建设。到 2015 年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到 2020 年，农田基础设施建设水平明 显提高。
（2）发展特色优势产业。到 2015 年，力争实现１户１项增收项目。到 2020年，初步构建特色支柱产业体系。 二是“公共服务支柱”，包括：
（3）加强饮水安全。到 2015 年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到 2020 年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。
（4）解决生产生活用电。到 2015 年，全面解决贫困地区无电行政村用电问题，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量。到 2020 年，全面解决 无电人口用电问题。
（5）发展公共交通。到 2015 年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公 路比例，除西藏外，西部地区 80%的建制村通沥青（水泥）路，稳步提高贫困地 区农村客运班车通达率。到 2020 年，实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路， 推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾 能力。
三是“社会包容支柱”，包括：
(6)农村危房改造。到 2015 年，完成农村困难家庭危房改造 800 万户。到2020 年，贫困地区群众的居住条件得到显著改善。
(7)提高教育水平。到 2015 年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率达到 80％；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到 2020 年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。
 
(8)改善医疗卫生条件。到 2015 年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有１所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在 90％以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制；每个乡镇卫生院有１名全科医生。到 2020 年，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。
(9)公共文化建设。到 2015 年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通 电 20 户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个 县拥有１家数字电影院，每个行政村每月放映１场数字电影；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到 2020 年，健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）有图书馆、
文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。
 
(10)加强社会保障。到 2015 年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到 2020 年，农村社会保障和服务水平进一步提升。
 
(11)做好人口和计划生育工作。到 2015 年，力争重点县人口自然增长率控制在８‰以内，妇女总和生育率在 1.8 左右。到 2020 年，重点县低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。
四是“可持续发展支柱”，包括：
(12)保护林业和生态。到 2015 年，贫困地区森林覆盖率比 2010 年底增加1.5 个百分点。到 2020 年，森林覆盖率比 2010 年底增加 3.5 个百分点。 4.对象范围 《新纲要》要求，把扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口作为扶贫工作主 要对象；同时，建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理， 确保扶贫对象得到有效扶持。
根据目前中国农村贫困人口的分布状况和特点，国家扶持的重点将放在贫困人口相对集中的连片特困地区。确定六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山
区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。对这些连片特困地区加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省（自治区、直辖市）对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省（自治区、直辖市）可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。继续做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政 策不变。各省（自治区、直辖市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调 整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。
5.政策保障措施
《新纲要》根据我国全面进入建设小康社会、加快推进现代化建设新阶段的 特点，结合多年扶贫开发工作的经验，提出了未来十年扶贫开发的政策保障措施： 一是完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶 贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现扶贫开发与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。 二是中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业的力度。对贫困地区属于国家鼓 励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生 产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，在规定范围内免 征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税 前扣除。
 
三是加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度。加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。国家在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水 安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下（含县）以及西部地 区连片特困地区配套资金。各级政府加大对连片特困地区的投资支持力度。
 
四是继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方 式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续 实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务 全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫 困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70％以上留在当地使用。积极发展农 村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保 险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加 强贫困地区农村信用体系建设。
 
 
五是落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。加强 贫困地区市场建设。支持贫困地区资源合理开发利用，完善特色优势产业支持政 策。
 
五是合理利用土地资源。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规 定，新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排小 城镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重 点县倾斜。在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。
六是加强生态建设。在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立 生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重 视贫困地区的生物多样性保护。
 
七是加强人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部制定 鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫 和东西部扶贫协作挂职干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥 他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用 人才的培训力度。
 
八是重点关注特殊群体。把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入 规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。继续开展兴边富民行动，帮助人口较少民族脱贫致富。推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。制定实施农村残疾人扶贫开发纲要（2011－2020 年），提高农村残疾人生存和发展能力。
 

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