2012年第三届中非减贫和发展论坛·主题研究报告 一

第三届中非减贫和发展论坛·主题研究报告

中国农业现代化与减贫政策回顾

（1978－2012）

农业部农村经济研究中心 课题组

中国国际扶贫中心

2012 年 7 月 28 日 坦桑尼亚·达累斯萨拉姆

课题组

负责人：宋洪远

编写人员：

农业部农村经济研究中心

赵长保 武志刚 马永良 王 欧 陈艳丽 张恒春 苏 祯 张宏奎

中国国际扶贫中心

张德亮 徐丽萍

一、引言

       中国共产党第十一届三中全会拉开了中国农村改革的序幕。1978－1984 年，农村改革首先从农村基本经营制度入手，通过实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，初步形成和基本确立了家庭承包经营制度。1985－1991 年，随着家庭承包经营制度的确立，以改革农产品购销体制、发展乡镇企业、实行村民自治等为重点，农村改革全面推进。1992－2001 年，按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定和完善农村基本经营制度、深化农产品流通体制改革、推进乡镇企业体制创新、调整农村产业结构、促进农村劳动力转移，农村改革进一步深化。2002 年以来，稳定和完善农村土地制度、全面改革农村税费制度、深化粮棉流通体制改革、建立农业补贴制度、扩大农业对外开放、改善农村劳动力就业环境、推进新农村建设，农村改革进入了城乡统筹发展的新阶段。 迄今为止，中国农村的改革已经取得了重要进展。一是确立了农户的生产经营主体地位，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制初步形成；二是 废除了统购统销制度，发育了农产品流通体系和农村市场体系；三是破除了高度 集中的计划经济体制，市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用；四是终结了 农业封闭半封闭状态，农业对外开放日益扩大；五是废除了人民公社体制，农村 基层民主政治制度逐步推行；六是实行统筹城乡发展方略，初步打破了城乡分割的二元经济社会结构。

       政策是推动农业发展的核心因素之一。30 多年来，随着农村改革的逐步展开和不断深入，中国不断调整、完善农业和农村经济政策，特别是 2004 年以来，中共中央、国务院为促进农业农村发展实施了一系列强有力的政策措施，中国全面建设小康社会新时期的农业政策体系基本形成。这些政策措施，极大地促进了中国农业的发展，使中国成功地用世界 6%的淡水和 9%的耕地，解决了世界 20%人口的吃饭问题。

       农村扶贫开发始终是中国农村改革发展的重要内容，也始终是农业政策关注 的重要领域。尽管在不同阶段，中国农业政策的重心有所调整，但保障主要农产 品有效供给、提高农村居民收入水平，一直是最核心的两大目标。围绕增产增收构建和完善起来的农业政策，为缓解中国农村的问题发挥了至关重要的作用。国 内外学者普遍认为，土地使用权制度改革和农产品价格提高带来的农民收入增长 效应，是改革开放初期贫困缓解最为主要的推动力。近些年来，国家出台的一系 列强农惠农富农政策，也对农村减贫产生了积极影响，特别是免除农业税和多项 农业补贴政策，直接减轻了贫困人口的税费负担，普惠了从事农业经营的农民， 尤其是易于陷入贫困的人群。这些政策与开发式扶贫政策相辅相成，共同促进了中国减贫事业的发展，为全球缓解和消除贫困做出了贡献。

       本报告将简要介绍改革开放以来中国农业政策体系的形成过程和基本框架， 并对其中部分政策作出稍为具体的说明。尽管由于资料限制，目前还无法对这些政策效果作出准确全面的评估，但这一系列政策措施无疑对中国的减贫作出了直接或间接的贡献。

       二、中国农业现代化进程和农业政策体系概述

       （一）中国的农业发展

       经过 30 多年的发展，中国农业实现了历史性的跨越，农业生产持续发展， 农村经济全面繁荣，农民生活显著改善。

       一是农产品产量大幅增长，主要农产品实现由长期短缺到总量平衡、丰年有余的转变。1978-2011 年，中国粮食产量由 2008 年的 30477 万吨增加到 2011 年的 57121 万吨，棉花产量由 217 万吨增加到 660 万吨，肉类产量由 1062 万吨增加到 7954 万吨，水产品产量由 465 万吨增加到 5611 万吨，粮食、蔬菜、水果、肉类和水产品等连续多年居世界第一。

       二是农业生产结构显著优化。农业内部结构得到明显改善，种植业产值比重由 80.0%降为 53.3%，林业产值比重由 3.4%上升到 3.7%，畜牧业产值比重由 15.0%上升到 30.0%，渔业产值比重由 1.6%上升到 9.3%。三是农业集约化水平大幅提高。科技贡献率逐年提升，2011 年科技对农业的贡献率已达到 53.5%，比 1978 年提高了约 26 个百分点。农业机械化快速推进，2011 年耕种收综合机械化水平已经达到 54.5%，比 1978 年提高了 33.7 个百分点。

       四是农民收入持续增长。1978-2011 年，农民人均纯收入由152 元增加到6977元，年均实际增长 7.4%。农民村居民恩格尔系数由 67.7%降至 40.4%。2010 年以来，农村居民收入增幅连续超过城镇居民，城乡居民收入差距呈现出减小迹象。

       随着农业的快速发展，中国农业现代化水平不断提高。利用中国农业科学院课题组等的测算标准和方法，以农业产值比重、农业从业人员比重、农产品商品率、农业劳动生产率、农业机械化率和农业科技进步贡献率 6 项指标来衡量，使用 2011 年统计指标值测算，目前中国的农业现代化总体上已进入成长期（见表1）。



       虽然中国的农业发展取得了长足的发展，但与快速推进的工业化、城镇化相比，农业现代化进程还相对滞后，农业发展依然面临着许多矛盾和问题。一是土地、淡水资源日趋紧张和气候变化影响日益加剧，农业生产面临的资源环境约束进一步增强；二是农产品需求持续增加，质量要求进一步提高，保证粮食安全和主要农产品供给压力进一步加大；三是农业劳动力的年龄和素质结构问题日益凸显，现代农业发展的人力资本不足问题逐步显现；四是农业物质装备水平不高，农业科技创新和技术推广能力较低；五是资金、技术、人才、管理等要素资源加速从农业和农村向工业和城市流动，严重削弱了农业和农村持续发展的能力；六是分散经营下的小规模农业生产，生产经营专业化、标准化、规模化、集约化水平不高，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系仍需进一步完善。

       （二）中国农业政策的演变

       随着农村改革以“渐进”方式逐步展开并不断深入，中国的农业政策不断调 整完善。由于在不同的历史阶段上，农业农村发展面临的外部环境、所要解决的 主要问题不同，因此中国农业政策演变也体现出了明显的阶段性特征。概括起来， 可以分为四个阶段。

       1、1978—1984 年，推行家庭承包经营制度，启动农产品流通体制改革。改 革之前，中国农村实行“一大二公”、“政社合一”的人民公社体制，农民的生产 积极性不高，农业生产效率低下。1978 年，改革率先从改变农村基本经营制度 入手，推行家庭承包经营制度，把土地的所有权和经营权分离开来，并确立了农民的生产经营主体地位。同时，启动了农产品流通体制改革。提高粮食等农产品的收购价格，1979 年，国家将粮棉油等18 种重要农产品收购价格平均提价24.8%；缩小统购范围并减少部分统购品种，国家对主要农产品下达的 25 种指令性生产计划指标基本取消；放宽对集贸市场的限制，允许部分农产品议购议销和自由购销，1978-1983 年间，农贸市场交易金额增长了约 100%。

       2、1985—1991 年，取消农产品统购派购，实行农产品流通“双轨制”。农产品供给能力的大幅提高，使得长期以来粮食统购制度失去了必要性。1985 年，中央决定取消统购派购任务。除个别品种外，不再向农民下达农产品统购派购任务，改为实行合同定购和市场收购。对关系国计民生的重要农产品实行“双轨制”。对粮食、棉花实行指令性计划管理，在形式上取消统购制，改为合同定购，定购基数、价格由国家掌握。农民完成定购任务后的剩余农产品，可以自由上市，价 格随行就市。同时，进一步放开水果、蔬菜和水产品等鲜活农产品的经营和流通，培育多种形式的流通主体。

       3、1992—2001 年，建立农产品市场流通体制，探索建立农业宏观调控体系。1992 年，中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，与之相适应，农产品流通体制的市场化改革进程大大加快。1993 年，实行了 40 年的口粮定量办法基本取消；1994 年起，国家定购的粮食实行“保量放价”政策，彻底取消了统购统销制度；2001 年，在全国范围内实行了粮食购销市场化改革，同年，棉花流通市场完全放开。至此，农产品市场流通体制基本建立。为确保粮食的稳定供给，国家相继建立了粮食储备制度和粮食风险基金，并实行了“米袋子”省长负责制。2001 年，中国加入世贸组织后，政府对农业的调控方式有所转变，非价格调控成为主要手段，价格调控为辅，农业的宏观调控能力不断增强。

       4、2002 年至今，健全农业支持保护体系，促进工农、城乡协调发展。进入新世纪以来，中国的人均 GDP 稳定地超过了 1000 美元，综合国力和国家财力的显著增强，但工农城乡发展不平衡的问题也日益凸显出来。在这一背景下，中央把农业农村发展放在了更加突出的位置。2002 年以来，中央提出了“三农”工作是重中之重的指导思想，明确了统筹城乡发展的基本方略，实行了“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的“三农”工作基本方针，出台了一系列强农惠农富农政策。全面取消农业税，2006 年在全国范围内全面取消了三类十二种向农民征收的税费。增加农业农村投入，2006－2011 年，中央财政预算安排的用于“三农”的支出从 3397 亿元增加到 10408 亿元，“三农”支出 占财政支出的比重由 14.5%提高到 18.4%。实行农业生产补贴，相继出台了包括 种粮农民直接补贴、良种补贴、农机补贴、农业生产资料综合直接补贴和农业保 险保费补贴等五大类补贴政策，并逐步扩大补贴品种和范围。同时，进一步加强 农业农村基础设施建设，加快农业科技进步，大力发展农村社会事业，全面深化 农村改革。新农村建设和现代农业发展取得了长足进展。

       （三）当前的中国农业政策体系

       经过 30 年的改革发展，中国农业政策形成了比较完整的框架，这一政策框 架主要包含了 16 方面的内容。



 

       1、基本经营制度。中国农村实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。家庭承包经营是这项制度的核心，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以按照依法、自愿、有偿的原则进行流转。

       2、耕地保护制度。耕地保护政策的核心是保持耕地数量和提高耕地质量，主要包括建立基本农田保护制度、实行最严格的耕地保护制度、加强耕地质量建设、完善耕地流转和征占制度等。

       3、粮食安全政策。主要包括立足国内生产满足粮食需求，确保粮食自给率保持在 95%；实行“米袋子”省长负责制，由省级政府首长负责本省的粮食供应；实行粮食大县奖励政策以及提升低收入人口的食物安全保障等。

       4、结构调整政策。在保障主要农产品有效供给的基础上，发挥区域比较优势，调整农业生产结构和农村经济结构，提升产业竞争力。

       5、农产品质量安全政策。出台《农产品质量安全法》，建立监管体制，开展农产品质量认证，推行农业标准化生产，建立监测追溯制度。

        6、农业税收政策。全面取消农业税，取消村级提留和乡级统筹等涉农收费，建立和完善农村公益事业“一事一议”制度。

       7、农业补贴政策。主要包括收入类直接补贴政策、生产类补贴政策、技术推广补贴政策、农业农村公益事业建设补贴政策，以及针对地方的专项转移支付和补贴等。

       8、价格支持政策。实施主要农产品最低收购价政策，并逐步提高价格水平

       9、市场流通政策。建立农产品市场体系，培育多元化市场主体，促进流通 形式多样化；加强各类市场建设，构建全国性流通网络；实施鲜活农产品绿色运输通道政策，降低流通费用。

       10、产品贸易政策。进口方面，按照入世承诺削减关税税率，建立农产品关 税配额管理制度；出口方面，取消农产品出口补贴；积极开展自由贸易区域建设。

       11、农业科技政策。建立了由中央、省、市三级农业科学院、各农业高校组成的农业科研体系，设立由中央、省、市、县四级农业技术推广站组成的农业技术推广体系，将农业技术推广纳入公共财政，逐步深化农业科研和技术推广体制改革。

       12、农业基础设施建设政策。以农田水利为重点，加强农业基础设施建设，把农业基础设施建设纳入公共财政支出范围，国家财政固定资产投资增量主要用于农村，并逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。

       13、农村金融政策。深化农村金融体制改革，建立政策性金融、商业性金融和合作性金融共同发展的金融体系，开展农业政策性保险。

       14、农村劳动力转移就业政策。开展农村劳动力转移就业服务，建立农村劳动力转移就业培训制度，保障农民工合法权益，建立健全农民工工伤、医疗、养老保险等制度，解决农民工子女教育等问题。

       15、农业资源环境政策。实施徒弟资源、水资源、草原资源和渔业资源的合理利用与生态保护，加强农业可再生能源的开发，大力发展循环农业。

       16、农村扶贫开发政策。建立开发式扶贫体系，开展整村推进扶贫开发，推 动产业化扶贫，加强对贫困地区的劳动力培训，动员社会各界参与扶贫。

       三、农村土地政策

       （一）家庭承包经营制度

       改革开放初期，中国在探索“包产到户”和“包干到户”等责任制形式的基 础上，逐步形成了农村土地家庭承包经营制度，在促进农业生产发展方面产生了 巨大效应。目前，家庭承包经营制度已经形成并相对稳定，政策的基本内容可以 概括为：“强化农户的承包经营主体地位，稳定农村土地承包关系，规范农村土 地承包经营权流转，实行最严格的耕地保护制度”。

       1、强化农户的承包经营主体地位。中国《宪法》规定，农村实行以家庭承包 经营为基础的统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营体制。1982 年的中 央 1 号文件，明确肯定了包产到户、包干到户“是社会主义农业经济的组成部分”。 进入 21 世纪以来，中央明确要求土地要确权到户，并对农户承包经营权给予保 护。2002 年的中央 1 号文件的鲜明提出：承包地面积、地块全部落实到户，承包经营合同全部签订到户，土地承包经营权证书全部发放到户，严禁强行收回农户承包地搞土地集中。2003 年起实施的《农村土地承包法》则以法律的形式明确规定，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

       2、稳定农村土地承包关系。1984 年的中央 1 号文件，确定了承包给农民的土地 15 年不变。1993 年的中央 11 号文件，提出将承包期延长到 30 年不变。2003年实施的《农村土地承包法》，则在法律上明确了“耕地的承包期为 30 年，草地的承包期为 30-50 年，林地的承包期为 30-70 年”，同时规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。2008 年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出，土地承包关系要保持稳定并长久不变。关于“长久不变”的时间内涵，有关专家指出，它可能至少涵盖整个社会主义初级阶段，即至少持续到 21 世纪中叶。

       3、允许承包地流转并明确流转的主体和原则。1984 年中央 1 号文件提出，允许农户承包地自愿转包。2001 年中央 18 号文件对土地流转的主体和原则作了明确规定，强调“土地流转的主体是农户”，提出“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”。在《农村土地承包法》中则明文规定：“通过国家承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”

       4、严格控制耕地转为非农用地。1998 年通过的《土地管理法》，旨在通过土地用途管制，制定土地利用总体规划，上收基本农田审批权和实行“占一补一”的耕地动态总量平衡制度，来落实“最严格的耕地保护制度”。2004 年，国务院28 号文件重申：要严格执行土地管理法律；严格按照法定权限审批土地；严格执行占用耕地补偿制度；加强土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划的实施管理。2006 年国务院 31 号文件，进一步明确土地管理和耕地保护的责任， 提出地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护 面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

       （二）农村集体建设用地管理制度

       1958 年，农村建立了农村人民公社体制，农村建设用地收归集体所有。1981年之前，农村集体建设用地实行免费使用。1982 年，国务院颁发《村镇建房用 地管理条例》，针对农民建房、社队企业和失业单位建设用地问题，要求各地做 好村镇建设用地规划，严格遵循用地审批程序，控制建设用地面积。1987 年正 式实施的《土地管理法》规定，乡（镇）办企业建设和城镇非农业户口居民建住 宅使用集体用地时，需要支付相应的补偿。从 1999 年起，农村集体建设用地制度出现重大调整：一是将农村集体建设用地纳入土地利用年度计划管理；二是除兴办乡镇企业、农民建房和乡村公共公 益事业用地外，其他任何单位和个人，必须使用国有建设用地，农民集体所有的 土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农业建设；三是赋予了农村集体经济 组织收回原土地使用权的权利。

       （三）农村土地征收制度

       1982 年颁布的《国家建设征用土地条例》规定：国家征用的土地，所有权 属于国家，用地单位只有使用权；对于租用和借用的临时用地，使用期满后，应 恢复耕作条件，并归还原生产队（即土地所有者）。这些条款，后来被《土地管 理法》采纳，并一直延续到 2004 年。2004 年国务院发布《关于深化改革严格土 地管理的决定》，要求进一步完善符合中国国情的最严格的土地管理制度。

       根据《土地管理法》和国务院相关规定，目前中国农村土地征收制度的基本内容包括：一是农用地转为建设用地需先征为国有；二是征收农村集体土地要按照被征收土地的原用途给予补偿；三是对有稳定收益的项目，农民可以用依法批准的土地使用权作价入股；四是保障农民的知情权和听证权；五是土地补偿费主要用于被征地农户。

       四、中国农业科研与教育政策

       中国政府一直把依靠科技进步作为振兴农业的一项重大战略措施，先后出台 了一系列政策，不断深化农业科技体制改革，推动农业科技发展。

       （一）农业科技政策

       1、1978-1984年，恢复农业科研机构、健全农业科研体系。为了重建在文化大革命中受到严重损害的农业科研体系，1978年，国务院批准恢复中国农业科学院和中国林业科学研究院，批准国家水产局组建中国水产研究院。为了指导中国农业科技发展，同年召开的全国科学技术大会通过了《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》（草案），农业作为有全局影响的综合性学科，被列入17个重点项目中。1979年6月，农业部发布了《1978-1985年全国农、牧业科学技术发展规划》（草案），为农业科学技术发展做了更为详细的谋划。在上述政策推动下，中国初步形成了按照自然区划和经济特点设置的、由中央和地方分级管理的农业科学研究体系。

       2、1985-1991年，全面改革农业科技体制。1985年1月，国家科学技术委员会首次颁布了《中国技术政策》（农业卷），确定了未来10年左右中国农业的技术政策要点。1985年3月，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，中国农业科技体制改革从小范围试点进入全面推进阶段。1991年11月，中共中央发布《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，再次明确指出要抓紧实施科技、教育兴农的发展战略，对进一步加快和深化中国农业科技改革提出了新的要求。

       3、1992-1999年，继续深化农业科技体系改革、推动农业向高产、优质、高效的方向转变。1993年，中共十四届三中全会对深化经济体制改革做出了全面 部署，并明确将科技体制改革作为经济体制改革的配套工程。1992年6月，农业 部发布了《关于进一步加强科教兴农工作的决定》，强调要加强农业科研工作， 增强科教兴农的技术贮备。1998年1月中共中央发布《关于农业和农村工作若干 重大问题的决定》，强调要改革农业科技体制，调整分工和布局，突出重点，鼓 励创新，联合攻关。在深化农业科技体制改革的同时，1998年1月国家科学技术 委员会发布了新的《中国农业科学技术政策》，确定了2010年以前中国农业科技 发展的方向、原则、重点领域、关键技术和政策措施。为了解决中国农业科技创 新能力不足的问题，1999年8月中共中央、国务院在《关于加强技术创新，发展 高科技，实现产业化的决定》中要求：加快农业和农村经济发展中关键技术的创 新和推广应用；加强信息技术、生物技术与传统农业技术的结合，研究开发一大 批关键技术，特别要在优良品种培育和节水农业两大领域集中力量尽快实现新的 突破，为中国农业现代化提供强有力的科技支撑。

       4、 2000以来，建设现代农业技术体系，力争实现农业科技创新能力的突破。2001年4月国务院印发《农业科技发展纲要（2001-2010年）》，提出了未来10年农业科技发展的方针、原则、目标任务及工作重点。2001年7月，科学技术部印发了《农业科技园区指南》和《农业科技园区管理办法(试行)》，提出要采取先行试点、总结经验、稳步推进的运行方式，推动中国农业科技园区建设。2006年10月，科学技术部发布《国家“十一五”科学技术发展规划》，对农业科技创新提出了具体要求。为了适应现代农业建设的需要，2007年以来，中央一再强调要加快推进农业科技研发和推广应用，着力强化农业科技和服务体系支撑。2012年中央1号文件则将主题聚焦到加快推进农业科技创新，明确把推进农业科技创 新作为“三农”工作的重点，并对今后一个时期的农业科技体制机制创新、增加 农业科技投入、推动农业科技跨越发展等方面作出了全面部署。

       （二）农民教育培训政策

       农业教育是农业科技发展的基础。经过改革开放 30 多年的努力，中国已基 本形成了以高等农业教育为龙头，中等专科教育、农民职业教育和农民培训全面 发展的农业教育培训体系。

       1、高等农业教育的恢复与发展。“文革”期间，农业高等院校被搬迁下放 到地方，农业高等教育处于停滞状态。1978 年 11 月，按照国务院统一部署，北京农业大学等 12 所院校相继搬回办学。经过几年时间，绝大多数高、中等农业院校得到恢复，另外还新建一批院校。80 年代中期，刚刚恢复的高等农业教育又面临着如何尽快适应改革开放以后迅速发展的农业和农村经济形势的巨大挑战，在这种情况下，高等农业教育在招生、就业制度以及教学等方面开始进行一系列改革。80 年代的高等农业院校普遍存在规模偏小、学科单一的问题，不利于综合素质农业人才的培养，为了解决这个问题，1994 年以后，在中央的统一部署下，以“共建、调整、合作、合并”为主要内容和形式，开始了高等教育管理体制的改革。全国 14 所农业院校参与合并，到 1998 年底，独立建制的农业院校由 1993 年的 67 所调整为 50 所。农业部所属的 18 所院校减少为 12 所。

       2、农村义务教育的普及。自 1978 年恢复教学秩序以来，国家进行了农村教育管理体制改革和农村教育结构改革。“十五”期间，国家提出并明确了农村义务教育管理体制改革的方向，2001 年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出要对以乡、村为责任主体的农村义务教育管理体制进行改革，确立“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。“十一五”时期，针对农村义务教育经费保障机制不健全，城乡、地区间教育发展不均衡等问题，国家进一步推动教育管理体制改革和农村教育结构改革，并且出台了相关政策。一是对各级政府义务教育责任进行了更明确的规定，并将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；二是加大政府对困难地区和困难群体的支持力度，加大东部地区对西部地区农村教育发展的支持力度，做好各地区城市对农村学校的对口支援工作，全面推进中小学教育信息化，推进义务教育均衡发展。在一系列政策措施的推动下，中国农村基础教育均取得了巨大成就,“十一五”末期，全国普及九年义务教育人口覆盖率和初中毛入学率均达到 95%以上。

       3、农村中等职业教育的改革与发展

       改革开放以来，为了适应农业和农村经济发展的需要，中国对农业中专教育 的招生分配制度和教学领域进行了一系列改革。一是改革农业中专招生分配制 度，80 年代初以来，农业部提出农业中专要切实为农业生产第一线培养和输送 用得上、留得住的人才，提出农业中专招收部分“不包分配生”的改革意见，并 采取多种形式，指导和推进这项改革。二是推进教学领域的全面改革，调整农业 中专学校专业设置，目前已基本形成了适应农村经济发展需要的门类齐全、布局 合理、各具特色的专业体系，专业设置由 70 年代末的 40 种发展到目前的 120多种。三是改革培养模式，各校普遍进行了学习与实践相结合、学习与创业相结 合、学习与技术相结合的“三结合”教学方式和边学、边实践、边服务的“三边” 教学方式。90 年代以后，一些学校开始实施学生“双证制”或“一生多证制”， 提高了人才的应用性和适应性。“十一五”期间，国家重点支持面向农村学生的 中等职业教育，以注重实用性、促进就业为导向，从增加投入、提高职业教师素 质、完善教育教学制度和人才培养模式等几个方面，大力推进农村中等职业教育 的发展。至今，已初步形成了农村职业教育体系框架，构建了覆盖中等职业学校 全部学生的资助体系，农村中等职业教育整体发展态势良好。

       4、农民技能教育培训的深入开展改革开放以后，农民成为农业生产经营的主体，农民的文化素质及掌握科学技术水平的高低直接影响着中国农业农村经济的发展。国家对农民职业技能教育一直高度重视，采取了一系列措施。主要有：（1）兴办农民技术学校，改造原农民技术夜校，开展文化教育和农业技术教育。（2）创办农业广播电视教育。1980 年，由国家 10 个部委联合创办了中央农业广播电视学校，由农业部直接管理，发展至今已成为覆盖全国农村的农业远距离教育学校。（3）实施绿色证书工程，1989 年农业部借鉴国外的经验，开展了农民技术资格证书（简称“绿色证书”）的试点工作，发展至今已成为一项由农业部牵头，各级人民政府直接领导，有组织、有计划对农民进行岗位系统培训的教育工程。       （4）跨世纪青年农民科技培训工程，该工程始于 1999 年，由农业部与财政部、团中央等单位共同组织实施，旨在为农村培养青年骨干农民。（5）农业科技入户示范工程，该工 程于 2005 年由农业部发起，以试点县为单位，以运用农业主导品种和主推技术 为重点，由部、省、县三级组成专家组，深入示范户家中开展农业技术指导与服 务，加速科技成果转化和实用技术推广。（6）农村劳动力转移培训阳光工程， 该工程于 2003 年由农业部等部门启动实施，按照“政府推动、学校主办、部门 监管、农民受益”的原则，采用“公开招标培训基地、财政资金直补农民、培训 保证农民就业”的机制，开展农民非农就业培训，近年来适应农村劳动力转移就 业工作的新形势，阳光工程的培训重点逐步转向就近就地转移的农村劳动力，对 农民就业和增收发挥了积极的作用。

       改革开放 30 多年来，中国农业科技全面发展，科技对农业增长的贡献率迅 速提高。先后培育了主要农作物新品种、新组合 1500 多个，2011 年，单产增加 对粮食总产提高的贡献率达到 85.8%，科技对农业增长的贡献率达到 53.5%，耕 种收综合机械化水平达到 54.5%。农业科技进步，为保障国家粮食安全、推动农 业结构调整、实现农业农村经济又好又快发展做出了重要贡献。

       五、农业社会化服务体系建设

       建立农业社会化服务体系，为农民提供全方位的生产经营服务，是提高农业组织化程度、解决农业小生产与大市场矛盾的重要手段，是稳定和完善农村基本经营制度、维护农民合法权益的重要保障，是确保国家食物安全、实现农业现代化的必然要求。改革以来，中国农业社会化服务体系建设政策演变大体经过了 3 个阶段：

       1、探索起步阶段（20 世纪 80 年代）。20 世纪 80 年代初，随着以家庭承包经营制度的确立和人民公社体制的解体，农业产前产中产后服务问题凸显出来。在这一背景下，中央提出要发展农业社会化服务，并开始对其内容和建设途径进行了探索。这一时期，农业社会化服务体系建设的重点是转换原有农业服务机构的职能，发展新的服务组织。1983 年中央 1 号文件指出，合作经济要向广大农业生产者迫切需要的各项产前产后服务领域伸展。1986 年中央 1 号文件进一步明确指出：“农村商品生产的发展，要求生产服务社会化”，同时提出，不仅现有的合作经济组织要转型，也要建立新的服务组织，并逐步发展专业性的合作组织。在此期间，各级政府及有关部门采取了一系列的具体措施，主要包括：乡、村集体经济组织为农户开展统一供种、统一机耕、统一排灌、统一植保、统一收割等服务；完善基层农技站、农机站、水管站、林业站、畜牧兽医站、经营管理站等的职能，为农业提供各种服务；动员农业科研院所开展技术咨询、集团承包、人才培训等服务；发展各种专业技术协会，为农业提供专项服务。

       2、大力推进阶段（20 世纪 90 年代）。20 世纪 90 年代，中央将发展农业社会化服务体系首次提到与稳定家庭承包经营同等重要的高度，进一步明确了农业社会化服务体系建设的内容、形式以及具体政策，并强调农业社会化服务体系建设的重点是大力发展专业经济技术部门。1991 年，国务院发出《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，指出：“农业社会化服务，是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务。”“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。”但是到 20 世纪 90 年代末，中国农村只有 15 万个农民专业技术协会，入会农户 500 多万个，仅约占全国农户总数的 2%。

       3、改进完善阶段（21 世纪以来）。1998 年，中共十五届三中全会明确提出，到 2010 年要基本建立以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农 产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济 要求的农村经济体制。从 2004 年开始，中央连续对“健全农业社会化服务体系” 多次提出要求。2008 年，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展 若干重大问题的决定》明确指出，要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济 组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务 相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。所谓新型农业 社会化服务体系主要包括农业技术推广体系、动植物疫病防控体系、农产品质量 监管体系、农产品市场体系、农业信息收集以及发布体系、农业金融和保险服务 体等各方面。

       改革专业经济技术部门是这一时期农业社会化服务体系建设的重要内容。2001 年 4 月，国务院发布的《农业科技发展纲要》（2001－2010） 提出要积极稳妥地推进农业推广体系改革，调动农民、企业等社会力量参与农技推广工作，逐步形成国家扶持和市场引导相结合、有偿服务与无偿服务相结合的新型农业技术推广体系。2003 年，相关部委组织实施了农技推广体系改革试点，出现了“公安模式”、“姜堰模式”和“新昌模式”等多种做法。扶持发展农民专业合作经济组织是这一时期的新思路。2001 年中共中央、 国务院在《关于做好 2001 年农业和农村工作的意见》中提出，对合作组织等“只 要有市场、有效益、能够增加农民收入，都要一视同仁，给予扶持”。2004 年前后，中央多次要求，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，并适当减免有关税费。2006 年 10 月，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布，使农民专业合作组织进入快速发展阶段。此后，中央和各地陆续出台了一系列涉及财政、税收、市场、人才等方面的扶持政策。

       经过多年的发展，中国的农业社会化服务体系已初具规模。以公益性服务为主体，以经营性服务为补充，以农技推广、农经管理、农机服务、农资供给、农产品流通等为重点的农业社会化服务体系不断完善，基本形成了由国家公益性农 技推广、企业营利性农技推广和专业合作组织非营利性农技推广构成的多元化农 业技术推广服务体系，初步建立起了由中央—省—县—乡镇四级动物疫病防控体 系，基本形成了以产品认证为重点、体系认证为补充的农产品质量认证体系等，在促进传统农业向现代农业转变过程中发挥了重要作用。

六、农产品加工、市场流通和贸易政策

       （一）农产品加工政策

       从 20 世纪 90 年代后期开始，中国主要农产品供给情况显著改善，为提高农 产品附加值，增加农民收入，转移农村剩余劳动力，中国对发展农产品加工业的 重视程度不断提高，并制定了一系列扶持政策。

       2004 年 1 号文件提出，要按照国家产业政策要求，引导农产品加工业合理布局，扶持主产区发展以粮食为主要原料的农产品加工业，重点是发展精深加工。国家通过技改贷款贴息、投资参股、税收政策等措施，支持主产区建立和改造一批大型农产品加工、种子营销和农业科技型企业。对新办的中小型农副产品加工企业，要加强创业扶持和服务。不管哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。

       2007 年中央 1 号文件提出，要通过贴息补助、投资参股和税收优惠等政策，

       支持农产品加工业发展。中央和省级财政要专门安排扶持农产品加工的补助资金，支持龙头企业开展技术引进和技术改造。完善农产品加工业增值税政策，减轻农产品加工企业税负。金融机构要加大对龙头企业的信贷支持，重点解决农产品收购资金困难问题。2012 年中央 1 号文件提出，要扶持产地农产品收集、加工、包装、贮存等配套设施建设，重点对农民专业合作社建设初加工和贮藏设施予以补助。

       2012 年国务院出台《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，明确提 出要大力发展农产品加工，促进产业优化升级；要改善加工设施装备条件，统筹 协调发展农产品加工，鼓励龙头企业合理发展农产品精深加工，延长产业链条，提高产品附加值。这些政策对于促进农产品加工业发展具有里程碑意义，为进一步完善农产品加工业政策支撑体系奠定了坚实基础。

       过去 10 年，中国农产品加工业快速发展，已成为国民经济中最具成长活力的产业之一。2003 年-2010 年，农产品加工业总产值从 2.75 万亿元增加到 12.27万亿元，年均增长 23.8%；农产品加工业产值与农业产值比从 0.6：1 提高到 1.7：

       （二）农产品流通政策

       改革开放以来，中国农产品流通体制改革大致经历了四个阶段。1、提高收购价格，搞活农产品流通（1979－1984 年）。从 1979 年开始，国家陆续提高了统购计划内粮棉油等 18 种主要农产品的收购价格，逐步缩小农产品指令性计划收购范围，扩大市场调节比重。恢复了粮食、油料等农产品的议价收购，允许国营商业公司按规定价格浮动范围在市场上议购议销。

       2、改革农产品统派购制度，推动农产品市场建设（1985－1991 年）。从1985 年起，除个别品种，国家不再向农民下达农产品统购、派购任务，改为实行合同订购与市场订购，除粮食、棉花等由政府制定收购价格，其他鲜活农产品价格均由市场决定。同期，国家完全放开初级农产品市场，允许菜农、商贩进城卖菜，国家在各大中城市建立副食品批发市场，除棉花等少数品种外，批发市场成为农产品流通的主要通道。

       3、探索建立市场经济条件下的宏观调控手段（1992－2001 年）。国家逐步 取消粮食统销制度，放开粮食购销价格，同时，国家采取保护价收购政策，敞开 收购农民余粮，并根据市场价格变动，多次提高收购价格。实行“米袋子”省长 负责制，确保地区间粮食平衡，由地方行政长官确保当地的粮食播种面积、完成 国家收购计划以及省际粮食调剂任务。建立专项粮食储备制度和粮食风险基金， 用于粮食收购与储备。加快农产品市场网络建设，逐步完善以批发市场为中心的农产品市场建设，建立了农产品期货市场。

       4、健全和完善市场经济条件下的宏观调控体系（2002 年至今）。深化粮食 流通体制改革，完全放开粮食收购市场。鼓励和支持发展多元化市场主体，允许 各种具备资格的经营主体进入市场，积极培育农民专业合作社和农产品行业协会 的发展。构建农村现代流通体系，实行多渠道经营，促进流通形式多样化。加强 各类市场建设，大力发展现货市场，加强农产品市场升级改造，扶持大型农产品 批发市场建设，探索建立农产品期货市场并不断加强管理，开通鲜活农产品流通 “绿色通道”。对重点农产品市场实行宏观调控，完善农产品市场信息体系，加 强农业信息服务，实行最低收购价、临时收储、预案调控等价格支持政策，以及 储备调控和进出口调节等蓄水池政策。

       农产品流通政策体系的逐步完善，推动了中国农产品市场的较快发展。农产 品批发市场建设得到进一步加强，单体市场的交易规模明显扩大，市场的辐射带 动能力明显增强。农产品期货市场规模不断扩大，价格发现和套期保值的功能开 始发挥。农产品电子商务逐步兴起，农业生产经营的信息化水平不断提高。流通 主体的多样化趋势明显，农民经纪人、运销大户、合作组织等新型市场主体不断 壮大。“农超对接”、“农社对接”等现代流通方式发展迅速。多种流通方式共 同发展的格局基本形成。

       （三）农产品贸易政策

       改革开放以来，中国农产品贸易体制和政策改革大致经历了三个阶段：

       一是 1979-1991 年的计划和市场双重管理阶段。改革了单一的指令性计划管理体制，实行指令性计划、指导性计划和市场调节相结合，重新实行进出口许可证制度，建立外贸经营权审批制度。

       二是 1992-2001 年的入世准备阶段。国家逐步降低农产品进口关税税率，取消了部分非关税壁垒，对部分农产品出口配额实行招标制度，同时加快动植物卫生检验检疫制度建设，加强农产品双边贸易谈判及反倾销调查。

       三是 2002 年以来的入世后全面开放阶段。中国贸易政策的变化主要表现为

       四点：一是继续降低农产品关税；二是取消农产品出口补贴；三是对重要农产品

       实行关税配额管理；四是建立农产品进口关税配额管理制度。当前，中国的农产品贸易政策主要包括进口政策、出口政策和区域自由贸易安排。进口政策方面，按照入世承诺削减关税税率，对部分重要农产品实行关税配额管理，分别承诺了每个执行关税配额产品的国营贸易比例及具体贸易企业。出口政策方面，主要是取消农产品进行出口补贴，同时，为使国内产品在运输成本和税负方面与国际产品保持公平，取消稻谷、小麦等主要农产品的铁路建设基金。自由贸易安排方面，加入了《亚太贸易协定》，积极与世界各国开展自贸区 谈判。中国目前与五大洲的 28 个国家和地区建设 15 个自贸区。同时，已经完成 了与印度的区域贸易安排联合研究，与韩国结束了自贸区联合研究，正在开展中日韩自贸区官产学联合研究。

       加入 WTO 以后，中国农产品贸易发展迅速。2011 年，中国农产品进出口贸易总额为 1556.2 亿美元，是 1980 年的 14.7 倍，中国已成为世界第三大农产品进口国和第五大农产品出口国，农产品贸易总额列居世界第三。

七、农业资金投入和农村基础设施建设

（一）农业投入政策

       家庭承包经营制度的实施改变了农业微观经济的组织形式，与此相适应，以 农户、集体、国家等为主体的多元投入结构逐渐形成。改革开放后，农业投入政 策的演进大致可划分为以下几个阶段：

       1、1979-1991 年，增加中央财政投入，明确农业贷款增长高于银行贷款增 长，开始利用外资。主要政策包括：建立专项基金，增加国家农业投入；加快农村金融体制改革，扩大信贷支持农业的规模；健全国家、集体和农民个人相结合 的投资体系，明确农民作为增加农业投入的主体，吸引农民和集体投资；吸引利用境外投资。

       2、1992-1998 年，增加财政信贷投入，鼓励引导农村集体经济组织、农民、 社会资金以及外资增加对农业的资金投入。主要政策措施包括：一是要求中央和 地方的农业基础建设投资、财政支农资金等，要随着财力的增强而逐步增加；二 是发挥农业银行和农村信用合作社的主导作用，加大对农业的信贷投入，采取股 份合作等多种形式筹集资金；三是积极引导农村集体经济组织和农民增加对农业 的投入，引导社会资金流向农业，加强二、三产业对农业的支持；四是扩大农业 的对外开放，多渠道、多形式引进国外资金、技术和管理经验，加快农业的开和建设。

       （3）1991-2003 年，继续增加财政和信贷对农业的投入，继续引导农民个 人和集体增加农业投入，并鼓励社会资金投向农业。主要政策措施包括：一是要 求各级财政按照公共财政的原则，逐步增加对县以下农村公共基础设施建设的投 入；二是深化农村金融体制改革，整顿农村金融秩序，防范和化解金融风险，提 高农村各类金融机构的服务水平；三是鼓励个人、集体和各类经济主体多渠道投资建设农村中小型基础设施，实行谁投资、谁受益。

       （4）2004 年以来，按照统筹城乡发展要求，加大财政和信贷投入力度，逐步建立财政支农资金稳定增长机制。在财政投入方面，坚持“多予、少取、放活”的方针，增加国家财政对农业农村的投入，2006 年全面取消农业税，出台了以 “四补贴”为代表的农业补贴政策，对农民直接补贴的力度逐年加大；在信贷投 入方面，改革和创新农村金融体制，加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金 外流；在社会资金投入方面，进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，采取贴 息、补助、税收等措施，鼓励社会资本积极投资开放农业和农村基础设施建设。

       2012 年，在继续贯彻已有政策措施的基础上，中央又在农业投入方面提出 了三个“持续”的要求，即“持续加大财政用于“三农”的支出，持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入，持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高”。在信贷方面，要“加大农村金融政策支持力度，持续增加农村信贷投入，确保银行业金融机构涉农贷款增速高于全部贷款平均增速。继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度。”同时要“积极引导农民和社会资金投入三农；有效整合国家投入， 提高资金使用 效率；切实加强财政‘三农’投入和补贴资金使用监管”。改革开放以来，中国的农业投入总量不断增加，渠道不断拓宽，资金来源日趋广泛，逐步形成了国家、集体、农户、企业多元农业投资主体的新格局。中央财政农业投入由1978 年的150.7 亿增加到2011 年的10408.6 亿，年均增加13.7%。信贷农业投入虽然波动较大，但 2001 年以来总体呈快速增长的趋势，由 823 亿元增加到 2009 年的 3994 亿元（见图 2）。农户农业投入持续增长，特别是 2004年以来增速明显加快，农户人均家庭经营费用和购置生产性固定资产支出的由1032 元增加到 1901 元，年均增长约 13%（见图 3）。





 

（二）农业基础设施建设

       改革开放以来，国家实施了一系列农业基础设施建设的重大项目，主要包括：1、20 世纪 80 年代中期，开始推进商品粮基地建设。1984 年开始，国家启动了商品粮基地建设项目，1986 年又启动了棉花基地县建设项目。同时，还实施了农垦 500 万吨商品粮基地建设、天然橡胶基地建设、“菜篮子”工程建设、商品瘦肉型猪基地建设、远洋船队建设等。

       2、1988 年，开始实施农业综合开发。农业综合开发是中央政府为保护、支 持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合 生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。自1994 年起，农业综合开发项目分为两类，即土地治理项目和多种经营项目；自1999 年起，农业综合开发项目分为三类，增设科技示范项目；自 2004 年起，农 业综合开发项目分为两类，即土地治理项目和产业化经营项目。

       3、推进农业“七大体系建设”。2003 年，国家首次将农业支撑体系概括为“七大体系”，即“种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农产品市场信息体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化服务与管理体系等，”并启动了相关工作。

       4、实施优质商品产业工程和大型商品粮基地建设。2004 年经国务院批准，开始实施《国家优质粮食产业工程建设规划（2004-2010 年）》，重点推进良种繁育、粮食病虫害防控、标准粮田和现代农机装备推进等四大类项目建设。

       5、稳步推进“六小工程”建设。为加强农村生产生活设施建设，2001 年的中央农村工作会议首次提出了包括节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等项目的“六小工程”。“十一五”期间，中央强调要进一步加大农村基础设施建设的力度。在此基础上，有关部门在“十一五”期间陆续出台了大量的、具体的政策措施，以“水、电、路、气、房”工程建设为抓手，不断增加农村基础设施建设投入，逐步完善建设管理体制，农村基础设施水平有了较大改观。

       改革开放以来，农田水利基础设施建设一直是农业基础设施建设的重点。上世纪 80 年代，农田水利建设的重点是对现有水利设施的维修、恢复、配套、改造和提高。90 年代，针对水资源严重短缺和洪涝等自然灾害不断加剧的情况，国家将农田水利建设重点转向大江大河的治理和重点水利工程建设。1999 年之后，在自然灾害频发、粮食连年减产的背景下，水利建设工作转向建设大型水利工程和发展节水灌溉并重，在继续做好原有水利设施的维护、更新和配套工作的同时，发展中小型水利。经过 30 余年大规模水利建设，目前中国已经初步建立了水利减灾兴利的保障机制。

       目前，农业基础设施建设的主要政策内容包括四个方面，一是加大财政对农业基础设施建设的投入；二是引导社会资金投入农业基础设施建设；三是促进区域均衡发展；四是改革农村小型基础设施产权制度。随着农业投入的不断增加，农业基础设施建设不断得到加强，中国的农业综合生产能力显著提高。

八、农业生态环境保护与建设

       长期以来，由于人口不断增加等自然原因，以及毁林开荒和不合理地利用土地资源等人为因素，中国许多地区，农业生态失衡，风沙危害与水土流失严重，对农牧业生产造成严重影响。为改变这一局面，改革开放以来，中国政府农业生态环境保护力度不断加大。从上世纪 70 年代开始的大规模防护林建设，80 年代的全民义务植树运动和林业重点生态工程建设，到 90 年代的生态农业建设、生物多样性保护、天然林资源保护和退耕还林（草），中国的农业生态建设经历了一个不断发展、不断完善的过程。

       1、始于 1970 年代末期的“三北”防护林工程。林业在保持生态平衡和保护自然环境方面发挥着决定性作用。1979 年，中央为改善生态环境、促进地区经济社会可持续发展，决定在西北、华北北部、东北西部风沙危害、水土流失严重的地区，建设大型防护林工程。1980 年 5 月，国务院批转了《“三北”防护林建设领导小组会议纪要》，指出建设西北、华北北部和东北西部防护林体系，是中国一项具有战略意义的重点工程。1982 年的政府工作报告以及《国民经济和社会发展第六个“五年”计划》中又明确提出：“继续建设西北、华北、东北地区的防护林体系，以治理黄河中游地区的水土流失和西北地区的风沙化。” “三

       北”地区的 11 个省（区）的党委、政府也高度重视工程建设，纷纷召开会议、出台政策、制定措施，积极推进工程建设的开展。“三北”防护林体系建设，第一次把改善生态、保护环境上升为国家意志，在中国生态建设中发挥了先导作用。

       2、始于上世纪 80 年代的生态农业建设。20 世纪 80 年代，针对农业生态环境和生产条件恶化的趋势，农业部提出了发展生态农业的总体思路，并开展了一系列的试点示范。1994 年以来，国家七个部委局联合，在全国相继组织开展了102 个国家级生态农业试点县建设项目。各试点县按照生态学和生态经济学的规律，调整农业结构，推广生态恢复工程、资源保护工程和环境无害化等技术，取得了显著的经济、生态、社会效益，初步实现了经济和生态环境的协调发展。90年代末，全国生态农业领导小组组织制定了《全国生态农业发展规划纲要》，提出了中国生态农业建设的近期规划和中长期发展目标，提出了一系列政策措施，

       规划纲要的核心内容被纳入了全国农业发展“九五”计划和 2010 年规划，为“九五”期间及今后一段时期中国的生态农业建设确定了方向。

       3、始于上世纪 90 年代的农业可持续发展政策。进入上世纪 90 年代，针对全球气候变化、大气臭氧层破坏、土地沙漠化、生物多样性减少等引起的一系问题，中国国务院发布了《中国 21 世纪议程》，农业部也专门制定了《中国 21世纪议程农业行动计划》，提出了未来中国农业可持续发展的总体战略、主要领域以及政策措施。该行动计划是国家和地方制定有关农业和农村发展政策的重要依据。随后，农业部又编制了《中国农业部门生物多样性保护行动计划》、《中国农业部门湿地保护行动计划》等文件，旨在保护生物物种和野生动物生存环境，促进农业与生态系统的协调发展，实现农业和农村经济可持续发展。

       4、始于上世纪 90 年代末期的“一退三还”政策。20 世纪 90 年代以后，由于生态环境破坏严重等原因，中国自然灾害频发，造成了巨大损失。为此，中央 决定对过度开垦、围垦的土地，实行有计划有步骤地退耕还林、还草、还湖，并 将相关政策写入了中央出台的《全国生态环境建设规划》、《退耕还林条例》、 《中国应对气候变化国家方案》等文件。

       为尽快改善草原生态环境，从 2000 年以来，国家还先后启动了天然草原植 被恢复、草原围栏、草种基地等一系列工程项目，开展人工种草、飞播牧草、围 栏封育，进行草原建设和保护工作，推行草地承包责任制，实行有偿使用制度， 提高广大牧民保护草原、建设草原的积极性。2003 年以后，中央修订了《中华 人民共和国草原法》，各牧业省（自治区）也相继颁布了《草原管理条例》及《草 原法实施细则》，草原生态建设管理进入了法制化轨道。2010 年，国务院决定 在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南 8 个主要草原牧区省（区）， 全面建立草原生态保护补助奖励机制，标志着草原牧区工作进入了一个新的阶 段。

       5、新世纪以来的农业面源污染防治政策。随着中国规模化畜禽养殖业和设施种植业的迅猛发展，农业面源污染问题日益严重。为有效减少畜禽养殖场粪便及污水等对周围环境的污染，2001 年 3 月国家环保总局颁布了《畜禽养殖污染防治管理办法》，并发布了与之相配套的《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》。农业部也组织编制了《大中型畜禽养殖场能源环境示范工程建设规划》（2001-2005）。在农产品产地环境评价方面，国家环境保护总局制定了《食用农产品产地环境质量评价标准》和《畜禽养殖产地环境质量评价标准》。2008 年 2 月修订的《水污染防治法》对农业和农村水污染防治做出了规定。

       6、农村可再生能源政策。中国农业废弃物资源非常丰富，开发利用潜力巨 大，但是由于投入不足、技术落后等原因，长期没有得到有效开发利用，造成对 环境的严重污染。为此，从本世纪初开始，中央决定以农村沼气为重点，大力推 动农村可再生能源利用工作。中共十六届五中全会明确提出，要“大力普及农村沼气，发展适合农村特点的清洁能源”。2006 年，农业部启动实施生态家园富民行动，提出要大力普及农村沼气。2007 年 3 月，农业部发布《全国农村沼气工程建设规划（2006-2010 年）》，提出“十一五”期间，全国新建农村户用沼气 2300万户左右，到 2010 年底，全国户用沼气总数达到 4000 万户左右，约占适宜农户的 30%左右。同年 4 月，农业部、国家发展和改革委员会制定了《全国农村沼气服务体系建设方案（试行）》。随着国家逐步加大农村沼气建设力度，农村户用沼气以年均 500 万户的速度稳步增长，畜禽养殖场等大型沼气工程建设增速很快。农村沼气建设的快速发展，有力地改善了农村生活环境，节约了大量的传统能源，为缓解农村能源紧缺、保护生态环境、发展农村经济和改善农民生活发挥重要作用。